Del 2
Proposisjonsdel

5 Midlertidig ansettelse mv.

5.1 Bakgrunn for forslagene

5.1.1 Bakgrunn

Regjeringen ønsker et trygt, fleksibelt, familievennlig og inkluderende arbeidsliv. Faste ansettelser skal være hovedregelen i et arbeidsliv som skal være preget av trygge og anstendige arbeidsvilkår. Samtidig er det behov for å gjøre det lettere for flere å prøve seg i arbeid. Mange sliter med å komme inn på arbeidsmarkedet. Personer som av ulike årsaker har redusert arbeidsevne og usikker produktivitet opplever at det kan være vanskelig å oppnå ansettelse. En av grunnene til dette kan være at arbeidsgivere er bekymret for kostnader ved eventuell feilansettelse og eventuell oppsigelse. Det tilsier at det er behov for virkemidler som kan bidra til å redusere arbeidsgivernes usikkerhet ved ansettelser. Derfor vil regjeringen legge til rette for et åpent arbeidsliv, blant annet gjennom å utvide adgangen til bruk av midlertidige ansettelser. I dag er adgangen til midlertidige ansettelser etter arbeidsmiljøloven begrenset. Samtidig er det behov for å forenkle og tydeliggjøre enkelte av de gjeldende bestemmelsene om midlertidig ansettelse.

En utvidet adgang til midlertidig ansettelse kan bidra til å redusere arbeidsgivers opplevde risiko ved nyansettelser, og bidra til noe større fleksibilitet i arbeidsmarkedet. Større fleksibilitet i arbeidsmarkedet kan gi flere mulighet til å prøve seg i arbeidslivet. Midlertidig ansettelse kan i en del tilfeller fungere som et springbrett inn i arbeidslivet for personer som står utenfor. En forenkling og tydeliggjøring av gjeldende regler vil gjøre det enklere for både arbeidsgivere og arbeidstakere å forholde seg til regelverket.

På denne bakgrunn legger Arbeids- og sosialdepartementet fram forslag til endringer i arbeidsmiljølovens bestemmelser om midlertidig ansettelse.

5.1.2 Høring

Arbeids- og sosialdepartementet sendte 25. juni 2014 på høring forslag om endringer i arbeidsmiljølovens bestemmelser om midlertidig ansettelse mv. Høringsfristen ble satt til 25. september.

Høringsinstanser:

Departementene

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Arbeidsforskningsinstituttet (AFI)

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Direktoratet for arbeidstilsynet

Domstoladministrasjonen

Forbrukerrådet

Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO)

Petroleumstilsynet

Regjeringsadvokaten

Riksmekleren

Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI)

Statens seniorråd

Statistisk sentralbyrå (SSB)

Høgskolen i Lillehammer

Høgskolen i Molde

Høgskolen i Oslo og Akershus

Høgskolen i Telemark

Høgskolen i Østfold

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)

Universitetet i Agder

Universitetet i Bergen

Universitetet i Oslo

Universitetet i Oslo, Institutt for offentlig rett

Universitetet i Oslo, Institutt for privatrett

Universitetet i Stavanger

Universitetet i Tromsø

Arbeidsretten

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Oslo kommune

Forskningsinstituttet IRIS

Frischsenteret

Helse Midt-Norge RHF

Helse Nord RHF

Helse Sør-Øst RHF

Helse Vest RHF

AFF AS

Akademikerne

Aksjonærforeningen

Apotekforeningen

Arbeiderbevegelsens Arbeidsgiverforening

Arbeidersamvirkenes Landsforening

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Arbeidsgiverorganisasjon for samvirkeforetak (SAMFO)

Arbeidsmiljøsenteret

Arbeidssøkerforbundet (AFO)

Bedriftsforbundet

Chr. Michelsens Institutt for Videnskap og Åndsfrihet (CMI)

Coop Norge AS

Den norske Advokatforening

Den norske jordmorforening

Elevorganisasjonen (EO)

Finans Norge

Forskningsstiftelsen Fafo

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

Handelshøyskolen BI Oslo

HR Norge

Institutt for samfunnsforskning

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

Juss-Buss

Jussformidlingen i Bergen

KA Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon

Kommunesektorens organisasjon (KS)

KS Bedrift

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Lederne

Luftfartens funksjonærforening

Maskinentreprenørenes Forbund

Nordlandsforskning

Norges Bondelag

Norges Farmaceutiske Forening

Norges Fleridrettsforbund

Norges Handelshøyskole (NHH)

Norges Handikapforbund

Norges Ingeniør- og teknologiorganisasjon (NITO)

Norges Kommunerevisorforbund

Norges Kvinne- og familieforbund

Norges Lastebileierforbund

Norges Rederiforbund

Norges Røde Kors

Norges Skogeierforbund

Norges Taxiforbund

Norsk Bonde- og Småbrukarlag

Norsk Brannvernforening

Norsk Elektroteknisk Komite

Norsk Flygelederforening

Norsk Flygerforbund

Norsk Flytekniker Organisasjon

Norsk Folkehjelp

Norsk institutt for by- og regionforskning

Norsk Journalistlag

Norsk Kabinforening

Norsk Kvinnesaksforening

Norsk Landbrukssamvirke

Norsk Regnesentral

Norsk Sjøoffisersforbund

Norsk Skuespillerforbund

Norsk sosiologforening

Norsk yrkeshygienisk forening

Norske film, TV- og spillprodusenters forening

Norske Meierifolks Landsforening

NORSKOG

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

Næringslivets sikkerhetsorganisasjon

Organisasjon for administrative, ledende og tekniske stillinger (ALT)

Private Barnehagers Landsforbund

Samfunns- og næringslivsforskning

Senter for seniorpolitikk

SINTEF Byggforsk

SINTEF Teknologi og samfunn

Sparebankforeningen i Norge

Stiftelsen Rogalandsforskning

Transportbrukernes Fellesorganisasjon

Transportøkonomisk institutt

Unio

Hovedorganisasjonen Virke

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Høringsuttalelser med merknader:

• Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Direktoratet for arbeidstilsynet

• Jernbaneverket

• Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO)

• Petroleumstilsynet

• Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI)

• Handelshøyskolen BI

• Høgskolen i Buskerud og Vestfold

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)

• Elverum kommune

• Halden kommune

• Nord-Aurdal kommune

• Oslo kommune

• Sel kommune

• Tynset kommune

• Forum for hovedverneombud i helseforetakene

• Helse Sør-Øst RHF

• Hovedverneombudet i Lillehammer kommune

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen for samvirkeforetak (SAMFO)

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Arkitektbedriftene i Norge

• Bedriftsforbundet

• Delta

• Den norske advokatforening

• Den norske jordmorforening

• Fagforbundet, lokale avdelinger

• Fellesforbundet, lokale avdelinger

• Fellesorganisasjonen (FO)

• Finans Norge

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• FUS AS

• Heismontørenes fagforening

• Hovedorganisasjonen Virke

• HR Norge

• Hørselshemmedes Landsforbund

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Juss-Buss

• Jussformidlingen

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon

• Kommunesektorens organisasjon (KS)

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Landsorganisasjonen i Norge, lokale avdelinger

• Levanger Arbeiderparti

• Maskinentreprenørenes forbund

• Nordnorske Entreprenørers Service- Organisasjon SA

• Norge Handikapforbund

• Norges ingeniør- og teknologiorganisasjon (NITO)

• Norges Kommunistiske Parti, Østfold distrikt

• Norges Lastebileier-forbund

• Norges Rederiforbund

• Norsk filmforbund

• Norsk Flytekniker Organisasjon

• Norsk Journalistlag

• Norsk Kvinnesaksforening

• Norsk Skuespillerforbund

• Norsk Yrkeshygienisk Forening

• Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• Parat

• Private Barnehager Landsforbund

• Rettspolitisk forening

• Rødt, lokale avdelinger

• Sammenslutningen av fagorganiserte i energisektoren

• ULOBA SA

• Unge funksjonshemmede

• Unio

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

I tillegg hadde 69 privatpersoner merknader til forslagene.

5.2 Situasjonsbeskrivelse

5.2.1 Midlertidige ansettelser i norsk arbeidsliv

Andelen midlertidig ansatte i norsk arbeidsliv er om lag 8 prosent (8,3 prosent i gjennomsnitt for 2013 og 7,6 prosent for andre kvartal i 2014, i følge Statistisk sentralbyrås Arbeidskraftundersøkelse). Gjennomsnittet for EU-landene er 14 prosent. I Sverige er andelen om lag 16 prosent. I Danmark er andelen midlertidig ansatte om lag som i Norge.

I aldersgruppen under 25 år er nær ¼ av alle sysselsatte midlertidig ansatt.

Blant innvandrere er andelen midlertidig ansatte noe høyere, spesielt blant dem fra Asia, Afrika og Sør-Amerika der nærmere 14 prosent er midlertidig ansatt (Statistisk sentralbyrå 2013).

Det er flere kvinner enn menn som er midlertidig ansatt. Kvinner utgjør 60 prosent av alle midlertidig ansatte. Flertallet av disse er ansatt i vikariater.

I offentlig sektor er elleve prosent midlertidig ansatt, mot syv prosent i privat sektor. I privat sektor er bruken av midlertidig ansatte mest utbredt i overnattings- og serveringsvirksomhet. Om lag 60 prosent av arbeidstakerne i denne næringen er kvinner.

I offentlig sektor er midlertidig ansettelse mest utbredt innen helse- og sosialtjenester og innen undervisning. I hver av disse næringene jobbet tolv prosent av de ansatte midlertidig i andre kvartal 2014. Dette er sektorer som domineres av kvinnelige arbeidstakere, med om lag 65 prosent kvinner i undervisningssektoren og over 80 prosent i helse- og sosialsektoren (Statistisk sentralbyrå, Arbeidskraftundersøkelsen andre kvartal 2014).

I overkant av 40 prosent av de midlertidige ansatte er i vikariater, i underkant av 20 prosent er i engasjement eller i prosjektansettelse, 16–18 prosent er ekstrahjelp og i overkant av 10 prosent er i en lærling- eller praktikantstilling. Under 1 prosent av de midlertidig ansatte er deltakere på arbeidsrettede tiltak.

Andelen langvarige midlertidige ansettelser er høyere i staten, der tjenestemannslovens og universitets- og høyskolelovens bestemmelser regulerer adgangen til å ansette midlertidig.

5.2.2 Midlertidige ansettelser og samlet stillingsvern

De mest sentrale elementene i arbeidsmiljølovens bestemmelser om ansattes stillingsvern er hovedregelen om fast ansettelse og prinsippet om at en oppsigelse krever saklig grunn. Disse elementene har stått uforandret helt siden arbeidsmiljøloven kom i 1977.

OECD har utarbeidet en indikator for samlet stillingsvern blant sine medlemsland, det vil si oppsigelsesvernet for fast ansatte og adgangen til midlertidig ansettelse, jf. figur 5.1 og 5.2. Den siste versjonen av rangeringen er fra 2013. Mange land har et strengt stillingsvern for fast ansatte. Det skyldes blant annet at lovbestemmelser om økonomisk sluttvederlag for ansatte er en del av det samlede stillingsvernet. Norge ligger omtrent på OECD-gjennomsnittet når det gjelder stillingsvern for fast ansatte, mens vi i følge OECDs indeks er et av landene som har den strengeste reguleringen av adgangen til midlertidig ansettelse og andre kortvarige tilknytningsformer. For de fleste OECD-land stiller det seg motsatt, de kjennetegnes av et strengt stillingsvern for fast ansatte og mindre strenge regler for midlertidig ansatte.

Kilde: OECD Employment Outlook 2013

Kilde: OECD Employment Outlook 2013

5.2.3 Forskning om midlertidige ansettelser

5.2.3.1 Hovedfunn

Forskningen på effekter av midlertidige ansettelser har en stor grad av usikkerhet og er dels gjennomført i land med et arbeidsliv som er veldig forskjellig fra det norske. Forskningen sammenlikner land som er forskjellige langs en rekke dimensjoner, og hvor det er vanskelig å identifisere den isolerte effekten av stillingsvernsreglene. Dette gjør det vanskelig å trekke bastante konklusjoner basert på forskning. Det er forskningsfunn som tyder på både positive og negative effekter av økt adgang til midlertidige ansettelser. En har ikke kunnet finne en effekt på sysselsettingsnivået generelt ved økt adgang til midlertidig ansettelse eller endret stillingsvern. Enkelte studier tyder imidlertid på at midlertidig ansettelse kan fungere som et «springbrett» inn i arbeidslivet for enkelte grupper. Forskningen tyder på at midlertidig ansatte opplever større problemer med arbeidsmiljø og helse sammenlignet med fast ansatte, og viser klart at disse i mindre grad får delta i opplæringstiltak finansiert av arbeidsgiver. Studier fra ulike land og kulturer er ikke nødvendigvis sammenlignbare i og med at de ulike landene har varierende rammebetingelser som de midlertidige ansettelsene må tolkes i lys av.

5.2.3.2 Effekter på sysselsetting

I forskningen som er gjennomført har en ikke kunnet finne en effekt av økt adgang til midlertidig ansettelse eller endret stillingsvern på sysselsettingsnivået generelt.

Kahn (2010) har sett på tidsseriedata for ni europeiske land (ingen skandinaviske) og finner ingen empiriske bevis på at en oppmykning av reglene for bruk av midlertidige ansettelser øker sysselsettingen.

Norsk forskning som har vurdert internasjonal forskning om effekter av lovreguleringer av stillingsvern har kommet med tre hovedkonklusjoner (Econ 2009):

• Sterkt vern av faste stillinger kan gi økt langtidsledighet og gjøre det vanskeligere for ungdom å komme inn på arbeidsmarkedet.

• Sterkt vern av faste stillinger kan ha negativ effekt på produktivitetsutviklingen.

• Et liberalt reguleringsregime for midlertidige stillinger og innleie av arbeidskraft kan bidra til å skape et segment hvor arbeidsgiverne satser lite på kompetanseoppbygging.

Econs gjennomgang viser at et strengere stillingsvern gir mindre gjennomstrømning i arbeidsmarkedet (færre ansettelser og oppsigelser), svakere produktivitetsvekst og lavere sysselsetting blant utsatte grupper, men trolig mindre effekter på samlet sysselsetting. Dette innebærer at nykommere i arbeidsmarkedet kan få problemer med å etablere seg i arbeidsmarkedet når stillingsvernet er strengt eller adgangen til midlertidig ansettelse er liten. Motstykket til dette er at etablerte arbeidstakere i mindre grad vil stå i fare for å miste jobben.

En svensk gjennomgang av forskningen (Skedinger 2008) konkluderer med at et strengt stillingsvern beskytter de fast ansatte, men bidrar til at tersklene inn i arbeidsmarkedet blir høyere for dem som står utenfor.

5.2.3.3 Midlertidige stillinger som springbrett inn i arbeidslivet

OECD gjengir en rekke internasjonale studier av effekter av midlertidige ansettelser (OECD Employment Outlook 2013 og 2014). De oppsummerer med at midlertidige ansettelser og andre atypiske ansettelsesforhold kan være et springbrett til stabile ansettelsesforhold for mange arbeidstakere, særlig unge. Det understrekes at en midlertidig ansettelse kan fungere som et springbrett for noen arbeidstakere, samtidig kan det fungere som en felle for andre, dersom de blir værende på midlertidig ansettelse eller gående mellom arbeidsledighet og kortvarige tilknytningsformer i lang tid. OECD viser til at store forskjeller i regelverket som regulerer stillingsvernet for fast ansatte og midlertidig ansatte kan gjøre det vanskeligere å gå fra midlertidig til fast stilling. OECD viser til forskning som tyder på at dersom reglene for midlertidige ansettelser liberaliseres, samtidig som man opprettholder et strengt vern av faste ansettelser, er det en tendens til at arbeidsgivere søker å erstatte faste ansettelser med midlertidige (jf. også Svalund 2013). Mange av disse erfaringene stammer imidlertid fra land med strengere vern for fast ansatte enn her i landet. I Norge har vi i følge OECD et middels strengt stillingsvern for fast ansatte, mens vi har mer restriktive regler for midlertidige ansettelser enn de fleste andre OECD-land.

I en studie basert på tall fra 1990- og 2000-tallet konkluderer Engebretsen, Salvanes og Vassengen (2012) med at midlertidige stillinger fungerer som et springbrett til faste stillinger, særlig blant unge og lavt utdannede. Deres studie, som er basert på Arbeidskraftundersøkelsen, finner at av personer med midlertidig ansettelse var 26 prosent i permanent stilling etter ett kvartal, og etter ett år har rundt halvparten gått over i permanent stilling. Til sammenligning var overgangen til jobb blant arbeidsledige betraktelig lavere, i underkant av 19 prosent av de ledige hadde jobb etter ett kvartal, og 37 prosent etter ett år. I følge denne studien er springbrett-effekten sterkest for menn, de over 30 år og de med lav utdanning.

Det er i denne sammenheng ikke sett spesielt på om dette gjelder for innvandrere eller de med nedsatt funksjonsevne. Forskningen på dette området har i liten grad kartlagt forhold som berører personer med nedsatt funksjonsevne eller innvandrerbakgrunn. Tidligere undersøkelser indikerer at ikke-vestlige innvandrere har vanskeligheter med å komme videre fra «arbeidslivets randsone», den delen av arbeidslivet som tilbyr midlertidige, dårlig betalte jobber som ikke krever særlig formell utdanning (Djuve 2006).

En svensk studie fra 2001 finner at midlertidig ansettelse fungerer som et springbrett for personer som ble ansatt for utprøving (midlertidig ansettelse på generelt grunnlag i inntil seks måneder), menn og høyere utdannede. For andre grupper, for eksempel sesongansatte, kvinner og personer med lav utdanning, er det større risiko for at de blir værende midlertidig ansatt over lengre tid, eller går over i arbeidsløshet (Håkansson 2001).

I en studie av registerdata finner von Simson (2009) støtte til en hypotese om at vikarbyråarbeid er et springbrett til arbeidsmarkedet for ikke-vestlige innvandrere. I en annen studie ser von Simson (2012) på effekten av vikarbyråarbeid for ungdom uten fullført videregående utdanning. Studien viser at vikarbyråarbeid øker sannsynligheten for at ungdommene får seg ordinært arbeid. Resultatene tyder videre på at vikarbyråarbeid kan være et effektivt supplement til ordinære arbeidsmarkedstiltak, særlig sett i forhold til tiltaket «arbeidspraksis», som er den type tiltak som oftest tilbys ungdom. Arbeid gjennom vikarbyrå er imidlertid ikke direkte sammenlignbart med det å være midlertidig ansatt i en virksomhet.

Nyere forskning tyder på at det er tiltaksplasser i ordinære virksomheter som er mest effektivt for å få personer med redusert arbeidsevne inn i arbeid (Markussen og Røed 2014), jf. omtale i meldingsdelen kapittel 4.

5.2.3.4 Overgang fra midlertidig til fast ansettelse

I følge OECDs tallmateriale er sannsynligheten for å få en fast heltidsstilling klart større for personer som har hatt en midlertidig stilling sammenlignet med dem som har vært arbeidsledige. Samtidig har midlertidig ansatte høyere sannsynlighet for å bli arbeidsledige sammenlignet med fast ansatte.

Tidligere undersøkelser i det norske arbeidsmarkedet tyder på at andelen arbeidstakere som går fra midlertidig til fast ansettelse er forholdsvis høy, fra halvparten til to tredjedeler av de midlertidige ansatte hadde fått fast jobb i løpet av to år (Nergaard 2004, Longva 2002 og 2003).

Studier viser at Norge har høy overgang fra midlertidig til fast ansettelse, og lav overgang fra midlertidige stillinger til arbeidsledighet eller annen inaktivitet. Finland og Sverige har langt flere som forblir midlertidig ansatt eller som går over til ledighet. Flere studier viser at mobiliteten i arbeidsmarkedet er høyest i Danmark, fulgt av Norge og med lavest mobilitet i Finland og særlig Sverige. Risikoen for å forbli i midlertidige kontrakter er størst i Finland og Sverige, mens sannsynligheten for å gå fra midlertidig til fast er størst i Norge (Berglund og Furåker 2011, Svalund 2013).

En studie av overganger i arbeidsmarkedet som er utført for Nordisk Ministerråd viser at Norge er det nordiske landet som har den høyeste prosentvise overgangen fra midlertidig til fast ansettelse. Etter ett år var 49,8 prosent blitt fast ansatt, mens tilsvarende andeler for de andre landene var: Danmark 42,5 prosent, Sverige 30 prosent, Finland 24,5 prosent (Berglund et. al 2010).

I OECD Employment Outlook 2014 presenteres en beregning av overganger fra midlertidige til faste ansettelser (figur 5.3). I de fleste europeiske land er overgangen lav. Tallmaterialet er fra tidsperioden 2006–2011, som faller sammen med virkningene av den internasjonale finanskrisen. Norge skiller seg her ut ved å være det landet som sammen med Island har den høyeste andelen midlertidig ansatte som i løpet av en treårs periode er blitt ansatt i faste heltidsstillinger.

Kilde: OECDs beregninger basert på EUs statistikk om inntekt og levekår 2005–11. Tallmaterialet for Norge er 2006–2009, for de fleste andre land er perioden 2007–2010 eller 2008–2011.

5.2.3.5 Midlertidige ansettelser og kompetanseutvikling

Gjennomgang av forskningen (Econ 2009) viser at et liberalt reguleringsregime for midlertidige stillinger og innleie av arbeidskraft kan bidra til å skape et segment hvor arbeidsgiverne satser lite på kompetanseoppbygging.

OECDs analyser tyder på at arbeidsgivere satser mindre på midlertidig ansatte enn fast ansatte når det gjelder betalt kompetanseutvikling. Det å være midlertidig ansatt reduserer sannsynligheten for å motta arbeidsgiverfinansiert opplæring sammenlignet med det å være fast ansatt (OECD 2014).

De studier som tidligere er gjort av midlertidig ansatte i Norge tyder imidlertid ikke på at disse arbeider i «dårligere jobber» enn fast ansatte, målt etter tilbud om opplæring, verneombud på arbeidsplassen, skriftlig arbeidskontrakt og mulighet for å delta på møter (jf. blant annet Nergaard 2004).

I enkelte svenske undersøkelser kommer det imidlertid fram forskjeller mellom midlertidig ansatte og fast ansatte. De midlertidig ansatte oppgir at de i betydelig lavere grad enn fast ansatte har fått utdannelse eller kurs betalt av arbeidsgiver det siste året, og at de mener de har mindre innflytelse på egen arbeidshverdag enn fast ansatte (Aronsson, Gustafsson og Dallner 2000).

5.2.3.6 Midlertidige ansettelser, arbeidsmiljø og helse

Ansatte med midlertidig tilknytning til arbeidslivet har i følge OECDs gjennomgang av forskning lavere lønn, de opplever høyere grad av usikkerhet i arbeidsmarkedet og økte arbeidsmiljøbelastninger sammenlignet med arbeidstakere som er fast ansatt (OECD 2014).

Studier fra ulike land tyder på at midlertidig ansatte har høyere forekomst av psykiske plager enn fast ansatte. Dette bygger blant annet på studier fra Sverige og Finland (Virtanen 2005, Statens Arbeidsmiljøinstitutt (STAMI) 2014). Det er indikasjoner på at sammenhengen mellom midlertidige ansettelser og psykisk helse er knyttet til graden av stabilitet og forutsigbarhet i arbeidsforholdet. Sammenheng mellom midlertidig stilling og økt risiko for psykiske plager er funnet i studier fra ulike land, men ulike definisjoner av midlertidig ansatte og ulike arbeidsbetingelser for midlertidig ansatte kan bidra til at sammenhengen varierer mellom land og sektorer. I sin gjennomgang av forskningen på dette området skriver STAMI at basert på den foreliggende litteraturen kan man likevel ikke utelukke den alternative forklaringen, at mennesker med psykiske problemer har større sannsynlighet for å bli ansatt i midlertidige stillinger, har større sannsynlighet for å miste faste arbeidsforhold og har mindre sannsynlighet for å gå over fra midlertidig til fast stilling.

En klar overvekt av studier finner en forhøyet risiko for arbeidsskader blant midlertidig ansatte.

Midlertidig ansatte vurderer sin allmenne helsetilstand som dårligere enn fast ansatte. Forskningen på dette gir generelt ikke noe entydig svar på om det er en klar årsakssammenheng mellom midlertidige ansettelser og økt risiko for helseproblemer. Midlertidig ansatte ser ikke ut til å ha høyere sykefravær enn fast ansatte. Tvert imot er det enkelte studier som viser at midlertidig ansatte har lavere sykefravær enn fast ansatte. I forskningen blir det vist til at opplevelsen av risiko for å miste jobben kan ha betydning for fraværet.

I en studie av arbeidshelse og sikkerhet utført på oppdrag fra Europaparlamentet vises det til at arbeidstakere med tidsbegrenset tilknytning til arbeidslivet generelt opplever mer krevende arbeidsforhold og derfor har en høyere risiko for arbeidsrelaterte helseproblemer. De finner ingen særskilte kjønnsforskjeller, siden andelen kvinner og menn på tidsbegrensede kontrakter er om lag den samme i EU-landene (Belin mfl. 2011).

Disse studiene sammenligner situasjonen for fast og midlertidig ansatte, som er den mest relevante innfallsvinkelen i forskning om arbeidsliv og arbeidsmiljø. Det er ikke gjort studier som sammenligner helsesituasjonen mellom midlertidig ansatte og arbeidsledige eller personer utenfor arbeidslivet. Et generelt funn i forskningen om arbeidsmiljø og helse er at arbeid og aktivitet er helsebringende.

Forskningen som finnes er internasjonal eller knyttet til situasjonen i det enkelte land som er undersøkt. Det foreligger ingen særskilte studier av effekter av midlertidige ansettelser på helse fra det norske arbeidsmarkedet. STAMI viser til at det kan være nasjonale forskjeller knyttet til eventuelle helsekonsekvenser av midlertidige ansettelser og jobbusikkerhet. Slike forhold vil kunne være preget av det nasjonale arbeidsmarkedet, som i Norge har vært stabilt bra over lengre tid. Dette gjør det vanskeligere å overføre funn fra forskning fra land til land. STAMI viser til at jobbusikkerhet generelt er en faktor som øker risikoen for uhelse i arbeidslivet.

I flere av studiene om arbeidsmiljø og helse ser det ikke ut til å være klare skiller mellom arbeidstakere som er midlertidig ansatt direkte i en virksomhet og arbeidstakere som leies ut gjennom bemanningsforetak. Dette er ikke tilknytningsformer som er direkte sammenlignbare.

5.2.3.7 Behov for videre forskning

Mens omfanget av midlertidige ansettelser har vært relativt begrenset i det norske arbeidsmarkedet, har det i lengre tid utgjort et større innslag i andre land. Mye av forskningen om virkninger av midlertidige ansettelser er følgelig orientert om andre land og annerledes problemstillinger enn det som preger det norske arbeidslivet.

Det er behov for mer kunnskap om midlertidige ansettelser i det norske arbeidsmarkedet. Arbeids- og sosialdepartementet har derfor tatt initiativ til en flerårig forskningsavtale for å framskaffe økt kunnskap om utviklingstrekk i arbeidslivet når det gjelder tilknytningsformer og effekter av endringer i regelverk vedrørende midlertidig ansettelse. Det er særlig tilknytningsformene fast ansettelse, midlertidig ansettelse, innleie og oppdrag/entreprise og samspillet mellom disse formene man vil se nærmere på.

Departementet har anmodet STAMI om å ha et spesielt fokus på midlertidige ansettelsesforhold i den kontinuerlige arbeidsmiljøovervåkingen som gjennomføres av Nasjonal overvåking av arbeidsmiljø og -helse (NOA) ved STAMI, og om at det spesifikt skal rapporteres på slike forhold i NOAs formidling på basis av de nasjonale datakildene som NOA har tilgang til. STAMI er også anmodet om å løpende vurdere potensialet for å initiere vitenskapelig forskning på området.

5.3 Gjeldende rett

5.3.1 Norge

5.3.1.1 Oversikt

Hovedregelen i norsk rett er at arbeidstaker skal ansettes fast, det vil si at arbeidsavtaler skal inngås for et ubestemt tidsrom. Det er likevel adgang til å inngå midlertidige arbeidsavtaler dersom bestemte vilkår foreligger. Dette følger av arbeidsmiljøloven § 14-9 som gjelder kommunal og privat sektor, samt helseforetakene. Hovedregelen om fast ansettelse, men med adgang til midlertidig ansettelse, gjelder også i statlig sektor, jf. tjenestemannsloven § 3. Adgangen til midlertidig ansettelse er i noe utstrekning også regulert i særlover, jf. universitets- og høyskoleloven §§ 6-4 – 6-6, kommuneloven § 24, samt i enkelte andre særlover om statlig virksomhet.

5.3.1.2 Gjeldende hovedregel

Arbeidsmiljøloven § 14-9 første ledd bokstav a, åpner for at det kan inngås midlertidig arbeidsavtale «når arbeidets karakter tilsier det og arbeidet atskiller seg fra det som ordinært utføres i virksomheten». Bestemmelsen er en videreføring av arbeidsmiljøloven av 1977 (§ 58 A nr. 1 a). Forarbeider og rettspraksis vedrørende bestemmelsen i 1977-loven har derfor fortsatt betydning for forståelsen av gjeldende regel, jf. Ot.prp. nr. 24 (2005–2006) s. 5.

Til tross for ordlyden i bestemmelsen er det ikke et absolutt vilkår at arbeidet atskiller seg fra det som ordinært utføres i virksomheten, jf. Rt. 2001 s. 1413 (Norsk Folkehjelpdommen). Tilføyelsen ble gjort av Kommunalkomiteen i Stortinget, se Innst. O nr. 2 (1994–95). Høyesterett viste i saken til at formålet med bestemmelsen var å stramme inn adgangen til midlertidig ansettelse, og at man etter ordlyden skulle anta at det er en nødvendig betingelse for å akseptere midlertidig ansettelse «at arbeidet adskiller seg fra det som ordinært utføres i bedriften». Under henvisning til Kommunalkomiteens flertalls egen forståelse av ordlyden, fant retten at det ikke er holdepunkter for at bestemmelsen skal tas så strengt på ordet.

Både forskjeller i arbeidets art som skiller seg fra det ordinære og markerte forskjeller i arbeidsmengde, samt eventuelle ytre omstendigheter, ligger innenfor ordlyden. Det er adgang til å ansette midlertidig for å dekke arbeidskraftbehov som knytter seg til sesongmessige svingninger, for eksempel i turistnæringen eller i næringsmiddelindustrien. Behov for tidsavgrenset ekstra arbeidskraft som er det normale og som gjentas årlig, for eksempel julehjelp, vil også gi grunnlag for å ansette midlertidig. Arbeidsgiver kan videre ansette midlertidig for topper som ikke er sesongavhengige, dersom det dreier seg om kortvarige og uforutsigbare situasjoner. Det er imidlertid ikke anledning til å ansette midlertidig for å avhjelpe generelle eller jevne variasjoner i ordretilgang eller ved usikkerhet om eventuell fremtidig reduksjon i arbeidsmengde, med sikte på omorganisering eller lignende. Grensen mellom sesongvariasjoner og generelle variasjoner i arbeidsmengde kan være vanskelig å trekke. Grensen må vurderes og fastsettes i det enkelte tilfellet. Organiseringen av arbeidet i prosjekter eller enkeltstående oppdrag vil ikke i seg selv være nok til å begrunne midlertidig ansettelse etter arbeidsmiljøloven. Dersom arbeidsoppgavene som utføres er de samme i prosjekt etter prosjekt, tilsier ikke selve organiseringen midlertidig ansettelse.

I rettspraksis er det slått fast at bestemmelsens vilkår om at «arbeidets karakter tilsier det» skal tolkes strengt, men er ikke til hinder for midlertidig ansettelse når det trengs personell med særlige formelle kvalifikasjoner og det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere. Høyesterett har slått fast at dette er arbeidsforhold av en slik særegen karakter, at midlertidig ansettelse lovlig kan avtales når det er saklig behov for det og ansettelsen begrenses til det som er strengt nødvendig (Rt. 1991 s. 872 og Rt. 1985 s. 1141).

5.3.1.3 Vikariat

Det er adgang til å ansette midlertidig for å fylle bestemte arbeidsoppgaver eller en bestemt stilling ved andre arbeidstakeres fravær (vikariat), jf. arbeidsmiljøloven § 14-9 første ledd bokstav b. Det kan for eksempel være sykevikariater, vikariater ved permisjoner eller ved ferieavvikling. Samme vikar kan benyttes flere ganger, under forutsetning av at noen faktisk er fraværende og vikaren dekker et arbeidskraftbehov som skyldes fraværet. Lovens formål og bestemmelser sett i sammenheng kan imidlertid i spesielle tilfeller sette grenser for hvor lenge det kan avtales fortløpende vikariater. Det antas således å være i strid med loven å inngå løpende kortvarige vikariatavtaler for å dekke et konstant behov for vikartjenester, jf. blant annet Rt. 1989 s. 1116 (Statfjorddommen). Arbeidsforholdet ble beskrevet som å bære preg av at arbeidstaker «fast, over lang tid, har fylt et generelt, stort vikarbehov for bedriften».

Også i en dom i Rt. 2006 s. 1158 (Ambulansedommen) kom Høyesterett til at virksomheten hadde et «konstant og forutsigbart udekket behov for arbeidskraft, som måtte gi grunnlag for en større fast bemanning».

5.3.1.4 Praksisarbeid

Adgangen til midlertidig ansettelse i praksisarbeid er regulert i arbeidsmiljøloven § 14-9 første ledd bokstav c. De opprinnelige forarbeidene ga ingen holdepunkter for hvordan begrepet «praksisarbeid» skulle forstås, mens senere forarbeider (Ot.prp. nr. 50 (1993–94)) viste til at det i juridisk teori ble pekt på at slikt arbeid normalt vil skje i forbindelse med opplæring eller kvalifisering innenfor et fagområde, og vil ofte være et utgangspunkt for videre utdannelse.

I Rt. 2009 s. 578 (Sykehuset Innlandet-dommen) tok Høyesterett stilling til en rekke spørsmål vedrørende forståelsen av begrepet. Det kreves ikke at utdannelseselementet utgjør en overveiende og nødvendig del av stillingens arbeidsområde, eller at det er knyttet en organisert veiledningsfunksjon til stillingen for at det skal anses som praksisarbeid. Det kan være praksisarbeid selv om arbeidstaker kun skal praktisere sine teoretiske kunnskaper, og utføre arbeid som tilsvarer det en fast ansatt utfører og på denne måten fyller et arbeidskraftsbehov. Også arbeid med sikte på kvalifisering innenfor et fagområde etter endt grunnutdanning, kan være praksisarbeid i lovens forstand. Særlig gjelder det dersom arbeidet skjer som en del av et utdanningsløp i regi av en utdanningsinstitusjon med sikte på formell kompetanse, og spesielt dersom arbeidet skjer i en øremerket praksisstilling.

Høyesterett la den samme forståelsen av begrepet til grunn i sin dom i saken i Rt. 2013 s. 1392 (om leger i spesialisering).

5.3.1.5 Deltaker i arbeidsmarkedstiltak

Det er gitt en særskilt hjemmel for midlertidig ansettelse for deltakere i arbeidsmarkedstiltak i regi av eller i samarbeid med Arbeids- og velferdsetaten (NAV), jf. § 14-9 første ledd bokstav d. Bestemmelsen gir en generell hjemmel for midlertidig ansettelse i arbeidsmarkedstiltak, både for ordinære arbeidstakere og for arbeidstakere med nedsatt arbeidsevne. Dette kan gjelde avklaringstiltak, kvalifiserings- og arbeidstreningstiltak, samt sysselsettingstiltak. Hvilke tiltak som omfattes av bestemmelsen fastsettes i forskrift til loven, jf. § 14-9 andre ledd. Det er fastsatt tre slike forskrifter.

5.3.1.6 Andre grunnlag for midlertidig ansettelse

Det kan inngås avtale om midlertidig ansettelse innenfor nærmere angitte stillinger i idretten, jf. arbeidsmiljøloven § 14-9 første ledd bokstav e. Dette gjelder idrettsutøvere, idrettstrenere, dommere og andre ledere innen den organiserte idretten.

I medhold av § 14-9 tredje ledd kan landsomfattende arbeidstakerorganisasjon inngå tariffavtale med en arbeidsgiver eller en arbeidsgiverforening om adgang til midlertidig ansettelse innenfor nærmere angitte arbeidstakergrupper som skal utføre kunstnerisk arbeid, forskningsarbeid eller arbeid i forbindelse med idrett. Hjemmelen er blant annet benyttet for midlertidige ansettelser av ulike grupper arbeidstakere ved teatrene og Den Norske Opera & Ballett.

5.3.1.7 Opphør av midlertidige arbeidsavtaler

Midlertidige arbeidsavtaler opphører i følge § 14-9 femte ledd ved det avtalte tidsrommets utløp eller når det bestemte arbeidet er avsluttet, med mindre noe annet er skriftlig avtalt eller fastsatt i tariffavtale.

Utgangspunktet etter bestemmelsen er at en midlertidig arbeidsavtale opphører av seg selv ved utløpet av avtaletiden eller ved avslutningen av det bestemte arbeidet, hvis ikke annet er avtalt. Det stilles dermed ikke krav til saklig grunn for oppsigelse eller oppsigelsesfrist ved utløp av en midlertidig ansettelsesavtale. Arbeidstaker som har vært ansatt i mer enn ett år, har likevel krav på skriftlig varsel om tidspunktet for fratreden senest en måned før fratredelsestidspunktet, jf. § 14-9 fjerde ledd. Deltaker i arbeidsmarkedstiltak har ikke krav på slikt varsel. Dersom fristen ikke overholdes, kan arbeidsgiver ikke kreve at arbeidstaker fratrer før en måned etter at varsel er gitt.

Når det gjelder spørsmålet om et midlertidig arbeidsforhold er oppsigelig etter oppsigelsesreglene i arbeidsmiljøloven i løpet av avtaleperioden, er det en viss usikkerhet om rettstilstanden.

Bestemmelsen kom inn i arbeidsmiljøloven av 1977. Paragraf 58 nr. 7 første ledd i 77-loven hadde følgende ordlyd:

Arbeidsavtaler som er inngått for et bestemt tidsrom, eller for et bestemt arbeid av forbigående art, opphører ved tidsrommets utløp, eller når det bestemte arbeid er avsluttet, med mindre annet er skriftlig avtalt eller fastsatt i tariffavtale.

I forarbeidene (Ot.prp. nr. 41 (1975–76)) uttales blant annet følgende i merknaden til § 58 nr. 7:

Når det gjelder arbeidsavtaler som er inngått for et bestemt tidsrom eller for å utføre et bestemt arbeid av forbigående art, er hovedregelen i dag at slike avtaler kan sies opp med 1 dags varsel, jf. arbeidervernlovens § 41 nr. 1 annet ledd. Etter paragrafens [ny § 58] nr. 7 blir dette endret slik at de alminnelige oppsigelsesfrister gjelder, dersom arbeidsforholdet skal sies opp før tidsrommets utløp eller før det bestemte arbeidet er avsluttet. Når det bestemte arbeid er avsluttet eller det tidsrom avtalen gjelder for utløper, skal imidlertid arbeidsforholdet opphøre uten oppsigelsesfrist, med mindre annet er skriftlig avtalt eller fastsatt i tariffavtale. Adgangen til å fravike lovens hovedregel ved skriftlig avtale mellom arbeidsgiver og den enkelte arbeidstaker, eller ved tariffavtale, gjelder også når det skal fastsettes hvilken oppsigelsesfrist som skal gjelde dersom arbeidsforholdet opphører før tidsrommets utløp eller før det bestemte arbeidet er avsluttet.

Merknaden synes å avklare at lovens utgangspunkt er at når den midlertidige arbeidsavtalen avsluttes tidligere enn opprinnelig avtalt, gjelder de ordinære oppsigelsesfristene. Dette i motsetning til hva som opprinnelig gjaldt, nemlig at midlertidige arbeidsavtaler kunne sies opp med én dags varsel. Dersom arbeidsavtalen utløper som avtalt gjelder i utgangspunktet ingen oppsigelsesfrist. I begge tilfeller ble det åpnet for at lovens utgangspunkt kunne fravikes ved skriftlig individuell avtale eller ved tariffavtale.

I 1995 ble reglene om midlertidig ansettelse samlet i § 58 A i arbeidsmiljøloven av 1977. Paragraf 58 A nr. 2 fikk følgende ordlyd:

Midlertidige arbeidsavtaler opphører ved det avtalte tidsrommets utløp, eller når det bestemte arbeidet er avsluttet, med mindre noe annet er skriftlig avtalt eller fastsatt i tariffavtale.

I forarbeidene til lovbestemmelsen (Ot.prp. nr. 50 (1993–94)), fremgår følgende under beskrivelsen av gjeldende rett i punkt 7 «Midlertidige tilsettinger»:

Er avtalen om midlertidig tilsetting lovlig, bortfaller arbeidsavtalen når den fastsatte tid er utløpt eller det bestemte arbeidet utført, jf første ledd i § 58 nr 7. Det kreves ikke at oppsigelse gis og det er ingen regler om varslingsfrister. Også ved tidsbegrenset tilsetting er det for øvrig adgang til tilsetting på prøvetid. Dersom avtalen kan tolkes slik at det er adgang til å avvikle arbeidsforholdet før arbeidet er utført eller den avtalte tid utløpt, gjelder lovens alminnelige regler om oppsigelsesfrister. Oppsigelsen må her som ellers være saklig begrunnet.

Forarbeidene kan oppfattes slik at det kreves at det må fremgå av arbeidsavtalen at det er adgang til å gå til oppsigelse av en midlertidig arbeidsavtale tidligere enn opprinnelig avtalt, noe som står i en viss motstrid til det som ble uttalt i tidligere forarbeider.

I ny arbeidsmiljølov i 2005 ble ordlyden i § 58 A nr. 2 videreført i § 14-9 femte ledd første punktum. I forarbeidene (Ot.prp. nr. 49 (2004–2005)), kapittel 16.1 «Gjeldende rett», uttales det:

Det vil bero på en tolkning av arbeidsavtalen hvorvidt det midlertidige ansettelsesforholdet i løpet av kontraktsperioden er oppsigelig etter de ordinære oppsigelsesbestemmelsene i arbeidsmiljøloven.

Forarbeidene bygger videre på oppfatningen som synes å fremgå av Ot.prp. nr. 50 (1993–94).

I en dom i Rt. 2012 s. 168 (Notodden Fotballklubb) la førstvoterende til grunn en forståelse av arbeidsmiljøloven om at midlertidige arbeidsavtaler som utgangspunkt ikke kan sies opp etter arbeidsmiljølovens alminnelige oppsigelsesregler så lenge arbeidsavtalen løper, med mindre annet følger av avtale. Oppsigelsesadgangen var imidlertid detaljert regulert i avtale mellom partene, som utgjorde hovedgrunnlaget for Høyesteretts avgjørelse i saken.

5.3.1.8 Fireårsregelen

Etter fire års sammenhengende midlertidig ansettelse etter hovedregelen i § 14-9 første ledd bokstav a, eller som vikar etter § 14-9 første ledd bokstav b, skal arbeidstaker anses som fast ansatt, slik at reglene om oppsigelse i arbeidsforhold kommer til anvendelse, jf. § 14-9 femte ledd, andre punktum. Regelen ble innført med arbeidsmiljøloven 2005 og omtales som «fireårsregelen». Som begrunnelse for å innføre bestemmelsen fremholdt departementet at en midlertidig ansettelse verken bør vare over et for langt tidsrom eller gjenopptas i for stor utstrekning. Det ble også vist til at EU-direktiv 1999/70/EF om midlertidig ansettelse, pålegger landene å treffe tiltak for å hindre misbruk som følge av gjentatt bruk av midlertidig ansettelse. Ved beregning av ansettelsestiden i denne sammenheng skal det ikke gjøres fradrag for arbeidstakers fravær, jf. § 14-9 femte ledd, siste punktum.

5.3.1.9 Drøftingsplikten

Arbeidsgiver skal minst en gang per år drøfte bruken av midlertidig ansettelse etter § 14-9 første ledd med de tillitsvalgte i virksomheten, jf. § 14-9 første ledd siste punktum. Formålet med drøftingsplikten er å bidra til økt bevissthet om lovlig og nødvendig bruk av midlertidige arbeidsavtaler, samt til økt kompetanse om regelverket. Arbeidstilsynet fører tilsyn med at drøfting faktisk gjennomføres, jf. arbeidsmiljøloven § 18-6 første ledd, men fører ikke tilsyn med innhold eller resultat av drøftingen.

5.3.1.10 Åremålsansettelse

Arbeidsmiljøloven åpner videre for ansettelse i åremålsstilling, jf. arbeidsmiljøloven § 14-10 første ledd. Åremål betyr vanligvis at en ansettelse gjelder for et begrenset antall år, selv om stillingen er permanent og funksjonene tilknyttet stillingen er av varig karakter. Etter arbeidsmiljøloven § 14-10 første ledd, kan det inngås slik avtale med øverste leder av virksomheten. Dette vil normalt være en person i den enkelte virksomhet. Det er videre adgang til åremålsansettelse når det anses nødvendig som følge av overenskomst med fremmed stat eller internasjonal organisasjon, jf. § 14-10 andre ledd.

5.3.1.11 Virkninger av ulovlig midlertidig ansettelse eller åremålsansettelse

Dersom vilkårene for å inngå en midlertidig arbeidsavtale eller en åremålsavtale ikke er til stede, er arbeidstaker å anse som fast ansatt. Arbeidstaker kan gå til søksmål med krav om fast ansettelse både i ansettelsesperioden og etter opphør av den midlertidige ansettelsen, jf. arbeidsmiljøloven § 14-11. Retten skal da avsi dom for at det foreligger et fast ansettelsesforhold eller at arbeidsforholdet fortsetter. Retten kan i særlige tilfeller, og når arbeidsgiver krever det, bestemme at arbeidsforholdet skal opphøre dersom den etter en avveining av partenes interesser kommer til at det er åpenbart urimelig at arbeidsforholdet fortsetter.

Ved tvist om et midlertidig arbeidsforhold eller åremålsansettelse er eller har vært lovlig, gjelder arbeidsmiljølovens særlige prosessregler, jf. kapittel 17.

Midlertidig ansatt arbeidstaker har ikke rett til å fortsette i stillingen, slik fast ansatt har, under eventuelle forhandlinger og behandling av saken for domstolene, jf. § 15-11, jf. § 17-3 og § 17-4. Retten kan likevel, etter krav fra arbeidstaker, bestemme at arbeidsforholdet skal fortsette inntil saken er rettskraftig avgjort, dersom søksmål reises innen fristene i § 17-4.

Ved brudd på vilkårene for midlertidig ansettelse eller åremålsansettelse kan arbeidstaker kreve erstatning i henhold til arbeidsmiljøloven § 14-11 andre ledd.

5.3.1.12 Krav til den skriftlige arbeidsavtalen ved midlertidig ansettelse

Det skal inngås skriftlig arbeidsavtale i alle arbeidsforhold i følge arbeidsmiljøloven § 14-5 første ledd. I arbeidsforhold med en samlet varighet av mer enn en måned skal skriftlig arbeidsavtale foreligge snarest mulig og senest en måned etter at arbeidsforholdet begynte, jf. § 14-5 andre ledd. I arbeidsforhold med kortere varighet enn en måned eller ved utleie av arbeidskraft, skal det umiddelbart inngås skriftlig arbeidsavtale.

Arbeidsavtalen skal inneholde opplysninger om forhold av vesentlig betydning for arbeidsforholdet, herunder minst de forhold som er spesielt listet opp i arbeidsmiljøloven § 14-6 første ledd, bl.a. partenes identitet, arbeidsplassen, beskrivelse av arbeidet mv., tidspunktet for arbeidsforholdets begynnelse, osv. Kravene gjelder både ved faste og midlertidige ansettelser, samt ved utleie av arbeidstaker. Det gjelder ett tilleggskrav dersom arbeidsforholdet er midlertidig. I slike arbeidsforhold skal forventet varighet for arbeidsforholdet opplyses i arbeidsavtalen, jf. § 14-6 første ledd bokstav e.

Endringer i arbeidsforholdet som nevnt i § 14-6, skal tas inn i arbeidsavtalen tidligst mulig og senest en måned etter at endringen trådte i kraft, jf. arbeidsmiljøloven § 14-8.

Bestemmelsen er en ordensforskrift og ikke en gyldighetsregel. Dersom en skriftlig arbeidsavtale med innhold som beskrevet i § 14-6 ikke er opprettet, vil arbeidsavtalen likevel være gyldig. Arbeidsgiveren må imidlertid som hovedregel ha risikoen for mangelfullt innhold og manglende klargjøring, jf. en dom i Rt. 2004 s. 53. Det prinsipielle utgangspunkt om at muntlige avtaler også er bindende, gjelder også for arbeidsavtaler. Det kan imidlertid føre til bevismessige problemer å fastslå hva som faktisk er avtalt.

5.3.2 Andre nordiske land

5.3.2.1 Sverige

I Sverige er adgangen til midlertidig ansettelse («tidsbegränsad anställning») regulert i Lagen om anställningsskydd, samt i enkelte særlover og forskrifter. Reglene fikk sin nåværende form gjennom lovendringer som trådte i kraft 2007/2008. Formålet med lovendringene var blant annet å øke sysselsettingen gjennom å gjøre det lettere for arbeidsgiveren å ansette.

Utgangspunktet er fast ansettelse, men med adgang til midlertidig ansettelse i nærmere angitte tilfeller. Det er for det første adgang til midlertidig ansettelse uten at noen vilkår må være oppfylt. Videre er det tillatt med midlertidig ansettelse ved vikariat, sesongarbeid og ansettelse av arbeidstakere som har fylt 67 år. Om en arbeidstaker i løpet av en femårsperiode har vært ansatt enten med grunnlag i adgangen til midlertidig ansettelse uten vilkår i til sammen mer enn to år, eller som vikar i til sammen mer enn to år, går stillingen over i et fast ansettelsesforhold. For de øvrige grunnlagene gjelder ingen tidsbegrensning.

Det er adgang til å fravike reglene gjennom tariffavtale på sentralt nivå. Det finnes mange tariffavtaler som har andre reguleringer som erstatter eller kompletterer reglene om midlertidig ansettelse.

EU-kommisjonen hevder i en grunngitt uttalelse våren 2014 at det svenske regelverket er i strid med EU-direktivet 1999/70/EF om midlertidig ansettelse, som blant annet gjelder tiltak for å hindre misbruk som følge av gjentatt bruk av midlertidige ansettelser. Kommisjonen mener at det svenske regelverket mangler en tydelig øvre tidsgrense for den samlede varigheten av gjentatte, midlertidige ansettelser på ulike grunnlag.

5.3.2.2 Danmark

Danmark hadde tidligere ikke generelle regler om midlertidig ansettelse, men i 2003 ble det vedtatt en ny lov om «tidsbegrænset ansættelse» for å gjennomføre EU-direktiv 1999/70/EF om midlertidig ansettelse. Loven gjelder midlertidig ansatte som ikke gjennom tariffavtale eller ved annen avtale er sikret minst de rettigheter som følger av direktivet om midlertidig ansettelse. De fleste hovedoverenskomster har dessuten regler om midlertidig ansettelse.

Hovedkriteriet for en midlertidig ansettelse etter dansk rett er at tidspunktet for ansettelsesforholdets utløp er fastsatt ut fra objektive kriterier, for eksempel en bestemt dato, fullførelsen av en bestemt oppgave eller inntredelsen av en bestemt begivenhet.

Loven fastsetter krav til objektive grunner ved fornyelse av midlertidige ansettelser med sikte på å hindre gjentatte, midlertidige arbeidsforhold. Det er altså ingen krav til første eller eneste midlertidige ansettelse. Loven angir eksempler på hva som gir grunnlag for fornyelse av midlertidig ansettelse, blant annet fravær på grunn av sykdom, barsel eller ferie, eller når det er nødvendig for å løse en opprinnelig bestemt arbeidsoppgave av midlertidig karakter (hvis arbeidet trekker ut). På det statlige undervisnings- og forskningsområdet er det i stedet for krav til objektive grunner fastsatt at midlertidige arbeidsforhold kan fornyes opp til to ganger.

5.3.2.3 Finland

Finland reviderte reglene om midlertidig ansettelse («avtal för viss tid») i 2001. Reglene om dette er inntatt i Arbetsavtalslagen. Loven gjelder arbeidsavtaler hvor det er avtalt en arbeidsprestasjon, med unntak av ansettelser av tjenestemenn i offentlig sektor hvor det gjelder en egen lov.

Utgangspunktet i den finske loven er fast ansettelse. Loven tillater midlertidig ansettelse når det foreligger saklig grunn («grundad anledning»). I forarbeidene til loven er det gitt eksempler på slike grunner, bl.a. arbeidets art, ved vikariat, for praksisarbeid og ved andre sammenlignbare situasjoner. Det er ikke tillatt gjentatt å bruke midlertidige arbeidsavtaler når antallet ansettelser, den sammenlagte avtaletiden eller den helhet som avtalene danner, viser at arbeidsgiverens behov for arbeidskraft er permanent. For midlertidig arbeid som har vart lengre enn fem år, gjelder de samme krav til oppsigelsesgrunnlag som ved fast ansettelse. Det er dermed en øvre grense for hvor lenge en arbeidstaker kan være midlertidig ansatt etter finsk rett.

5.3.3 Andre land

OECD Employment Outlook 2014 gir en oversikt over lovreguleringen av midlertidige ansettelser i OECD-landene. 22 av 32 OECD-land har i følge denne oversikten en generell adgang til midlertidige ansettelser i sitt lovverk. Ti OECD-land har adgang til midlertidige ansettelser på bestemte vilkår, som for eksempel i vikariater. To OECD-land er ikke med, Island og Mexico.

5.4 EU-regelverk

5.4.1 Direktivet om rammeavtalen om midlertidig ansettelse

5.4.1.1 Formål – virkeområde

Rådsdirektiv 1999/70/EF ble vedtatt på grunnlag av rammeavtalen om midlertidig ansettelse som ble inngått mellom arbeidslivets parter på europeisk nivå. Rammeavtalen fastsetter generelle prinsipper og minimumskrav for å sikre likebehandling av midlertidig ansatte ved å beskytte dem mot forskjellsbehandling, og å hindre misbruk som følge av gjentatte midlertidige ansettelser.

Rammeavtalens utgangspunkt er at faste arbeidsavtaler er den alminnelige ansettelsesform, men at midlertidige arbeidsavtaler kjennetegner sysselsettingen i visse sektorer, yrker og næringer.

Rammeavtalen får anvendelse på alle midlertidige arbeidsforhold i offentlig og privat sektor (Adeneler m.fl. C-212/04). Medlemsstatene kan imidlertid unnta arbeidsforhold som gjelder yrkesopplæring mv., jf. klausul 2 nr. 2. Rammeavtalen får ikke anvendelse på vikarbyråansatte som omfattes av Europaparlaments- og rådsdirektiv 2008/104/EF om vikararbeid (Della Rocca C-290/12).

5.4.1.2 Prinsippet om likebehandling

Rammeavtalen fastsetter et forbud mot å behandle midlertidig ansatte mindre gunstig med hensyn til ansettelsesvilkår enn tilsvarende fast ansatt, utelukkende fordi de er midlertidig ansatte, jf. klausul 4. Forskjellsbehandling mellom midlertidig og fast ansatte er likevel tillatt dersom behandlingen er berettiget av «objektive grunner».

5.4.1.3 Tiltak for å hindre misbruk

Rammeavtalen søker å begrense bruken av gjentatte midlertidige ansettelser, som anses som en potensiell kilde til misbruk til skade for arbeidstakerne (Adeneler m.fl. C-212/04). Klausul 5 pålegger medlemsstatene å vedta ett eller flere av de opplistede tiltakene som skal hindre misbruk, såfremt det ikke finnes tilsvarende regler nasjonalt. Tiltakene som er listet opp er henholdsvis å fastsette objektive grunner som kan begrunne fornyelse av midlertidige arbeidsavtaler, en maksimal samlet varighet for gjentatte midlertidige ansettelser, og antall ganger slike avtaler kan fornyes, se klausul 5 nr. 1 bokstav a til c. Medlemsstatene har dermed en viss skjønnsmargin med hensyn til valg av tiltak under forutsetning av at rammeavtalens formål ivaretas (Angelidaki m.fl. C-378/07 – C-380/07). Det er også åpnet for at medlemsstatene kan ta hensyn til behovene innenfor særskilte sektorer eller hos særskilte kategorier arbeidstakere. EU-domstolen har slått fast at første eller eneste midlertidige arbeidsavtale ikke er omfattet av bestemmelsen, ettersom direktivet skal hindre misbruk som følge av gjentatte midlertidige ansettelser (Angelidaki m.fl. C-378/07 – C-380/07).

EU-domstolen har slått fast at rammeavtalen ikke forplikter medlemsstatene til å fastsette at midlertidige ansettelser under gitte omstendigheter skal endres til faste stillinger (Huet C-251/11).

5.4.2 Vikarbyrådirektivet

Europaparlaments- og rådsdirektiv 2008/104/EF om vikararbeid (vikarbyrådirektivet) ble vedtatt i 2008 og gjennomført i Norge i 2013, jf. Prop. 74 L (2011–2012).

Et sentralt element i direktivet er prinsippet om likebehandling i artikkel 5. Prinsippet innebærer at utleide arbeidstakeres vesentlige lønns- og arbeidsvilkår skal minst tilsvare de vilkår som ville vært gjeldende dersom de hadde vært direkte ansatt hos innleier for å utføre samme arbeid. Likebehandlingen skal omfatte lønn, arbeidstidens lengde, overtid, pauser, hviletid, nattarbeid, ferier, helligdager og fridager, jf. artikkel 3 bokstav f. Det er lønns- og arbeidsvilkår fastsatt i lover og forskrifter, tariffavtaler og/eller andre bindende alminnelige bestemmelser som gjelder hos innleier. Likebehandlingsprinsippet gjelder så lenge oppdraget hos innleier varer.

I følge artikkel 4 nr. 1 kan forbud mot eller restriksjoner på bruk av vikararbeid bare begrunnes med allmenne hensyn, særlig vern av vikarer, krav til sikkerhet og helse på arbeidsplassen eller behovet for å sikre et velfungerende arbeidsmarked og forebygge misbruk. Det er til behandling en sak for EU-domstolen (sak C-533/13) om bl.a. rekkevidden av artikkel 4.

5.5 Utvidet adgang til midlertidig ansettelse

5.5.1 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsrunden en generell adgang til midlertidig ansettelse i ni eller, alternativt, tolv måneder. En generell adgang innebærer at det ikke oppstilles krav til at særskilte grunner må foreligge for at midlertidig ansettelse kan benyttes i en angitt periode. Oppgavene som utføres av den midlertidig ansatte kan være tidsavgrensede eller varige.

Begge alternativer (ni eventuelt tolv måneder) ble foreslått supplert med begrensninger mot videre midlertidig ansettelse på samme grunnlag. Det ble sendt to konkrete forslag ut på høring. Et forslag innebar en regel som angir skjønnsmessig at det ikke kan inngås ny avtale om midlertidig ansettelse med samme eller en annen arbeidstaker umiddelbart etter at en midlertidig arbeidsavtale er avsluttet. Alternativt ble det foreslått å fastsette en konkret periode (karantene) på ni ev. tolv måneder som løper fra et midlertidig ansettelsesforhold på generelt grunnlag er avsluttet til et nytt kan inngås, for utførelse av samme type oppgaver.

Departementet skisserte også en mulig videre begrensning for tilfeller der mange ansatte utfører likeartet arbeid, men fremmet ikke konkret forslag.

5.5.2 Høringsuttalelsene

5.5.2.1 Generelle uttalelser

Arbeidstakerorganisasjonene uttaler seg generelt mot forslaget, mens arbeidsgiverorganisasjonene i hovedsak er for forslaget. Arbeidsgiverforeningen Spekter har likevel et eget forslag til lovformulering (jf. punkt 5.5.2.2). Arbeidstilsynet, Likestillings- og diskrimineringsombudet og Petroleumstilsynet uttaler seg generelt mot forslaget.

Flere av høringsinstansene uttaler seg om kunnskapsgrunnlaget i høringsnotatet og har synspunkter på hva forskning sier om midlertidige ansettelser. Dette gjelder bl.a. virkningene på sysselsetting og i hvilken grad midlertidige ansettelser kan lede til faste ansettelser, konsekvenser for likestilling og inkludering i arbeidslivet, samt virkningene på arbeidsmiljø og helse.

Virkningene på sysselsetting

LO, Unio og YS legger vekt på at forskning tyder på at oppmykning av regelverket ikke gir økt sysselsetting og at arbeidsgivere søker å erstatte faste ansettelser med midlertidige. De mener forskningen viser at liberalisering av regelverket gir færre faste og flere midlertidige stillinger, noe som betyr at det blir flere midlertidig ansatte som konkurrerer om færre faste jobber. NHO og Virke viser på sin side til forskning som sier at midlertidige ansettelser kan fungere som et springbrett inn i arbeidslivet, og at en utvidet mulighet til midlertidige ansettelser kan forsterke denne effekten. I følge NHOs arbeidstidsundersøkelse i 2013 oppgir to av tre bedrifter at de har et udekket bemanningsbehov i avgrensede perioder. Nær 60 prosent av bedriftene sier de vil ansette flere dersom loven åpner for enklere adgang til midlertidig ansettelse. Virke viser til at en av anbefalingene fra Gründerrådet, som ble nedsatt av daværende Kommunal- og regionaldepartementet for å se på hindringer for nyetableringer, var at det bør innføres en utvidet mulighet for midlertidig ansettelse.

Virkningene på likestilling og inkludering i arbeidslivet

LO, Unio og YS viser til at kvinner er overrepresentert i midlertidige stillinger og forslaget vil virke negativt i et likestillingsperspektiv. De mener høringsnotatet på dette punktet mangler en konsekvensutredning.

De mener problemer med diskriminering i forbindelse med graviditet kan øke og at mange kvinner bare vil få tilbud om midlertidig stilling i frykt for at de skal bli gravide.

Akademikerne kommenterer at det er lite forskning som direkte underbygger at arbeidstakere med nedsatt funksjonsevne faktisk vil inkluderes i arbeidslivet i større grad dersom det blir flere midlertidige stillinger.

Barne- likestillings- og familiedepartementet ber om at det utarbeides en likestillingsmessig konsekvensutredning av forslaget.

Likestillings- og diskrimineringsombudet kommenterer at forskningen det henvises til i høringsbrevet i liten grad har kartlagt forhold som berører personer med nedsatt funksjonsevne eller innvandrerbakgrunn direkte. De mener det i for liten grad er tatt i betraktning at personer med nedsatt funksjonsevne eller etnisk minoritetsbakgrunn er grupper med allerede en høy grad av atypiske ansettelsesforhold, men at dette i liten grad har gitt dem adgang til faste ansettelser. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon og Norges Handikapforbund viser til at det ikke finnes dokumentasjon på at mennesker med nedsatt funksjonsevne går over i faste stillinger etter at de har vært i midlertidige ansettelsesforhold. De støtter ikke forslaget og viser til at funksjonshemmede arbeidssøkere ofte er avhengig av planlagte løp og tett oppfølging. Unge funksjonshemmede tar ikke stilling til forslaget om generell adgang til midlertidig ansettelse, men mener det er nødvendig med en rekke ytterligere tiltak som senker terskelen for å ansette personer med nedsatt funksjonsevne dersom det skal være mulig å oppnå positiv sysselsettingseffekt.

Virkningene på arbeidsmiljø og helse

LO og Unio viser til forskning som de mener påviser en klar årsakssammenheng mellom midlertidige ansettelser og helseplager. De legger også vekt på forskning som viser at midlertidige ansatte får mindre del i kompetanseoppbygging.

Akademikerne understreker at endringene må vurderes i en helhetlig sammenheng med andre endringer i arbeidsmiljøloven, særlig når det gjelder adgangen til individuelle avtaler om unntak fra arbeidstidsreglene. Arbeidstilsynet mener det foreligger tilstrekkelig forskningsmessig grunnlag for å kunne si at økt antall midlertidige ansatte vil kunne innebære en økt helserisiko. De mener en økt andel midlertidig ansatte vil kunne påvirke HMS-arbeidet i virksomhetene og utgjøre en helserisiko også for andre ansatte i virksomheten.

Arbeidstilsynet uttrykker også bekymring for at kombinasjonen av forslagene om midlertidig ansettelse og økt mulighet for lengre arbeidstid samlet sett gir et resultat som kan være uheldig. De viser til at dette særlig vil gjelde i de bransjer som allerede i dag er risikoutsatte.

Statens Arbeidsmiljøinstitutt viser til sin kunnskapsoppsummering om midlertidige ansettelsesforhold og helse (jf. omtale i punkt 5.2). Det er vanskelig å uttale seg sikkert om effekten av midlertidige ansettelser på arbeidshelse i norsk arbeidsliv. Midlertidig ansatte ser imidlertid ut til å ha høyere forekomst av psykiske plager. En klar overvekt av studier rapporterer om forhøyet risiko for arbeidsskader. Jobbusikkerhet gir generelt økt risiko for uhelse.

Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til forskning som de mener dokumenterer at en usikker tilknytning til arbeidslivet gjør det vanskeligere for sårbare grupper å ta opp brudd på rettigheter eller andre forhold som berører arbeidsforhold eller arbeidsmiljø. Ombudet mener forskning viser at funksjonshemmede i midlertidige stillinger i mindre grad får oppfylt sine tilretteleggingsbehov og er bekymret for konsekvensene når det gjelder diskriminering av gravide arbeidstakere.

Andre forhold

Akademikerne er opptatt av sammenhengen i regelverket og mener det er viktig å forhindre langvarig midlertidig ansettelse og behov for tiltak for å redusere omfanget, særlig i offentlig sektor. De mener at det er behov for en helhetlig gjennomgang av tjenestemannsloven og særlovgivning som regulerer midlertidig ansettelse, som universitets- og høyskoleloven og kommuneloven.

5.5.2.2 Uttalelser til forslagene

LO, YS og Unio uttaler at dersom departementet beslutter å fremme forslag om å innføre en generell adgang til å ansette midlertidig, bør tidsperioden ikke være lengre enn ni måneder. Akademikerne mener tolv måneder er hensiktsmessig. LO, YS og Unio ønsker at karanteneperioden fastsettes til tolv måneder. Arbeidstakerorganisasjonene er opptatt av at bestemmelsen utformes slik at den virker effektivt og reduserer faren for omgåelser, og påpeker særlig at hva som er «samme arbeidsoppgaver» vil kunne medføre tolkningsproblemer og fare for omgåelse. Videre mener LO at det er uklart hvem som kan kreve fast ansettelse etter arbeidsmiljøloven § 14-11 ved brudd på karantenebestemmelsen.

NHO og Virke er av den oppfatning at det bør innføres en generell adgang til midlertidig ansettelse i inntil tolv måneder, mens karanteneperioden maksimalt bør settes til seks måneder. KS støtter at det innføres en generell adgang til midlertidig ansettelse i tolv måneder med en etterfølgende karanteneperiode i inntil tolv måneder. Av hensyn til et klart og enkelt regelverk støtter NHO forslaget om en felles karantene når flere ansettes på ulike tidspunkt for å utføre samme arbeidsoppgaver, til tross for at det vil gi virksomhetene mindre spillerom. NHO mener at dersom arbeidsforholdet avsluttes før ansettelsesperioden er utløpt må karantenebestemmelsen ikke komme til anvendelse. Virke anser det som viktig at karanteneperioden ikke inntreffer når ansettelsene er brukt i ulike avdelinger eller lignende som er klart atskilt fra hverandre, selv om de strengt tatt er en del av samme virksomhet.

5.5.3 Departementets vurderinger og forslag

5.5.3.1 Departementets generelle vurderinger

Hovedregelen i norsk arbeidsliv skal fortsatt være faste ansettelser. Departementet mener likevel at flere grunner taler for en noe lettere adgang til å ansette midlertidig. En forsiktig oppmyking i regelverket vil kunne lette adgangen til arbeidsmarkedet for personer som tilhører grupper hvor arbeidsgiver kan oppleve at det er risiko knyttet til ansettelsen. Dette er særlig aktuelt for arbeidssøkere og personer som er nykommere i arbeidsmarkedet og som kan ha problemer med å dokumentere sin kompetanse. Dette vil for eksempel kunne omfatte nyutdannede personer, nyankomne innvandrere eller yrkeshemmede som har vært utenfor arbeidslivet i en periode. Denne effekten kan være av stor betydning på lang sikt, særlig hvis en lettelse i adgangen til å ansette midlertidig kan bidra til å demme opp for en permanent utestengning fra arbeidsmarkedet i perioder med høy ledighet. Tiltak som kan svekke eksisterende utstøtingsmekanismer fra yrkeslivet er viktig for å øke det effektive arbeidstilbudet. I den grad økte muligheter til tilpasning gjennom en videre adgang til bruk av midlertidig ansettelse bidrar til reduserte arbeidskraftskostnader totalt sett, vil dette kunne føre til økt etterspørsel etter arbeidskraft.

Forskning har ikke kunnet finne en effekt av økt adgang til midlertidig ansettelse på sysselsettingsnivået generelt, men enkelte studier tyder på at midlertidig ansettelse vil kunne være et springbrett inn i arbeidslivet for enkelte grupper. Mange sliter med å komme inn på arbeidsmarkedet. Det er behov for å gjøre det lettere for flere å prøve seg i arbeid. En midlertidig ansettelse kan i slike tilfeller være en vei inn til fast ansettelse. Midlertidig ansatte kommer forholdsvis raskt over i fast stilling i Norge. Vi har dermed unngått mye av den «innlåsing» i midlertidige stillinger som preger flere av landene lengre sør i Europa. I Norge har vi en annen situasjon på arbeidsmarkedet enn mange andre land, med forholdsvis høy etterspørsel etter arbeidskraft. Det er heller ikke så store forskjeller i vernenivå på ulike deler av stillingsvernet som i andre land, der det ofte kan være et strengt stillingsvern for fast ansatte kombinert med en liberal adgang til midlertidig ansettelse. Norge ligger i dag omkring gjennomsnittet for OECD-landene når det gjelder styrken på stillingsvernet for fast ansatte, men har klart strengere regelverk enn gjennomsnittet når det gjelder midlertidig ansettelse. Norges situasjon er dermed annerledes enn mange av landene lengre sør i Europa. Departementet har tro på at en utvidet adgang til midlertidig ansettelse i en periode vil kunne fungere som en inngangsport for flere av dem som i dag sliter med å komme i arbeid, i tillegg til de mulighetene som finnes innenfor gjeldende regelverk.

Forskningen sammenligner vanligvis forholdene for midlertidig ansatte med fast ansatte arbeidstakere. Forskningen har i liten grad sett på situasjonen for midlertidig ansatte med personer som er arbeidssøkende eller står utenfor arbeidsstyrken. Flere av høringsinstansene har kommentert at det er få forskningsresultater som belyser effekter av midlertidige ansettelser for personer med nedsatt funksjonsevne og for innvandrere. Departementet mener at adgangen til generell, midlertidig ansettelse i kombinasjon med økt bruk av det ordinære arbeidslivet som arena for arbeidstrening og kvalifisering, kan bidra til at flere med redusert arbeidsevne og usikker produktivitet får prøve seg i arbeid og til at arbeidsgivers opplevelse av risiko ved ansettelser reduseres.

Departementet legger til grunn at en viss utvidelse av adgangen til midlertidig ansettelse også vil gi virksomhetene noe mer fleksibilitet. Eksempelvis gjelder det for virksomheter i oppstartsfasen, ved ulike former for omorganisering eller der det er usikkerhet knyttet til framtidig behov for arbeidskraft. En lettelse i adgangen til midlertidig ansettelse vil kunne gi økt mulighet for å tilpasse arbeidskraften til variasjoner i etterspørsel og arbeidsmengde.

LO og Unio har reist spørsmålet om heller å utvide perioden hvor det kan avtales prøvetid. Reglene om prøvetid gir arbeidsgiver en periode til å vurdere om arbeidstaker er egnet til stillingen. Men prøvetidsreglene svarer ikke i tilstrekkelig grad på bedriftenes utfordringer når det er usikkerhet knyttet til ansettelsen. Regjeringens forslag vil føre til at flere får anledning til å prøve seg på arbeidsmarkedet, samtidig som at virksomhetene får noe større mulighet til å prøve ut sitt arbeidskraftbehov.

Departementet vil følge utviklingen i arbeidsmarkedet når det gjelder bruken av midlertidige ansettelser og andre typer tilknytningsformer og vil vurdere konsekvenser for ulike grupper og i arbeidsmarkedet generelt. Departementet har inngått en forskningsavtale for å følge utviklingen fra dagens situasjon og framover med endret regelverk.

5.5.3.2 Departementets vurderinger og konkrete forslag

Midlertidig ansettelse på generelt grunnlag

Departementet fremmer forslag om adgang til midlertidig ansettelse for inntil tolv måneder på generelt grunnlag. Det oppstilles ikke krav til at det må foreligge særskilte grunner for at midlertidig ansettelse kan benyttes. Oppgavene som skal utføres kan være tidsavgrensede eller varige. Det antas at tolv måneders varighet vil være en god løsning for både arbeidstaker og virksomheten, når det først ansettes midlertidig. Arbeidstaker vil kunne opptjene seg erfaring med relevans for framtidig arbeid og virksomhetene får et relevant grunnlag for å vurdere sitt arbeidskraftsbehov.

Det er ikke regjeringens intensjon å åpne opp for en fri adgang til midlertidig ansettelse. Det er derfor nødvendig å ha klare begrensninger på adgangen, slik at ikke varige arbeidsoppgaver utføres av en eller flere midlertidig ansatte over tid, eller at den nye adgangen benyttes i slik utstrekning at fast ansettelse ikke lenger er hovedregelen i en virksomhet.

Akademikerne har i høringsrunden påpekt at det er nødvendig å se en utvidet adgang til midlertidig ansettelse i sammenheng med utvidelser av adgangen til å avtale individuelle unntak fra arbeidstidsreglene. Dette ut fra at enkelte grupper med svakere stillingsvern ikke har de samme forutsetningene for å inngå slike avtaler som andre ansatte. Departementet er enig i at for denne gruppen midlertidig ansatte vil det kunne være vanskelig å avslå arbeidsgivers ønske om å inngå en individuell avtale om arbeidstiden. For å hindre at midlertidig ansatte havner i en særlig vanskelig situasjon foreslår departementet at det innføres en begrensning i adgangen til å inngå enkelte slike avtaler om arbeidstid med arbeidstakere som ansettes midlertidig på generelt grunnlag.

Departementet vil på denne bakgrunn fremme forslag om tre typer begrensninger på bruken av midlertidig ansettelse på generelt grunnlag:

• karantene ved avslutning av ansettelsesperioden,

• kvote for hvor mange som kan ansettes i virksomheten,

• ikke adgang til å inngå individuell avtale om gjennomsnittsberegning av arbeidstiden for de som ansettes midlertidig på generelt grunnlag. Det tas sikte på å fremme forslag om en slik begrensning i en egen proposisjon om endringer i arbeidsmiljøloven i tilknytning til forslag om endringer i arbeidstidsreglene.

Begrensning ved karantene

Departementet foreslår begrensninger mot videre midlertidig ansettelse på generelt grunnlag (ut over tolv måneder) både når det gjelder samme og annen arbeidstaker. Arbeidsgiver bør imidlertid etter departementets syn kunne ansette både samme og annen arbeidstaker på andre rettsgrunnlag for midlertidig ansettelse, for eksempel dersom arbeidsoppgavene er av midlertidig karakter eller arbeidstaker skal fylle et vikariat. De foreslåtte begrensningene gjelder derfor utelukkende midlertidig ansettelse på generelt grunnlag.

Begrensningene ble i høringsnotatet foreslått utformet på alternative måter, en skjønnsmessig regel om opphold mellom ansettelsesperiodene og en konkret angitt karanteneperiode. Høringsinstansene er samstemte om at en konkret angitt karantene best vil hindre gjentatte midlertidige ansettelser. Departementet er enig i at et konkret angitt avbrudd mellom midlertidige ansettelser etter den nye regelen vil være mest formålstjenlig. Det vil gi en klar og entydig regel, som gir mindre rom for skjønnsmessig vurdering og vil best sikre ansettelser i tråd med formålet med adgangen.

Departementet foreslår derfor at den generelle adgangen til midlertidig ansettelse i tolv måneder begrenses med en fast karanteneperiode i de tilfellene arbeidsforholdet opphører. Ved avtaleperiodens slutt, vil arbeidsgiver stå fritt til enten å avslutte arbeidsforholdet (uten å oppgi grunn), eller å videreføre ansettelsen i fast stilling, eventuelt som en midlertidig ansettelse, men på et annet rettsgrunnlag. Dersom arbeidsforholdet avsluttes, inntrer en karantene, det vil si et forbud mot å ansette noen midlertidig på generelt grunnlag i en periode på tolv måneder for å utføre arbeidsoppgaver av samme art.

Nærmere om karantenens virkeområde – arbeidsoppgaver av samme art

Under karantenen vil det etter høringsforslaget ikke være adgang til å inngå nye midlertidige ansettelser på generelt grunnlag for å utføre de samme arbeidsoppgavene som ble utført under den utløpte ansettelsen. Mange høringsinstanser påpeker at begrepet «samme arbeidsoppgaver» i forslaget er uklart og kan gi grunnlag for tolkningstvil og omgåelse.

Innledningsvis vil departementet bemerke at en karantene ikke bare vil omfatte nøyaktig like oppgaver som de utførte. En slik avgrensning vil bli for snever og for lett kunne gi grunnlag for omgåelse, f.eks. ved at det endres noe på arbeidsoppgavene. Forslaget tar sikte på at karanteneperioden omfatter midlertidig ansettelse på generelt grunnlag for å utføre både samme og likeartede oppgaver som har vært utført av midlertidig ansatt arbeidstaker på generelt grunnlag. Departementet foreslår å bruke begrepet «arbeidsoppgaver av samme art» i lovbestemmelsen som betegnelse på hvilke oppgaver som omfattes. Karantenen vil gjelde alle slike arbeidsoppgaver og ansettelser av samme eller en annen arbeidstaker.

Hva som nærmere inngår i betegnelsen «arbeidsoppgaver av samme art», vil måtte bero på en konkret vurdering. De faktisk utførte arbeidsoppgavene under den avsluttede midlertidige ansettelsen vil være kjernen i vurderingen. Men også oppgaver som ville vært naturlig å pålegge den midlertidig ansatte og som artsmessig er av samme karakter, omfattes. Når på døgnet arbeidet utføres er i utgangspunktet ikke avgjørende. Likevel kan organiseringen av arbeidet være et moment av betydning i vurderingen. Oppgaver og organisering av en nattarbeidsstilling kan for eksempel atskille seg fra hvordan arbeidet er organisert i en dagarbeidsstilling og i praksis innebære at arbeidet blir svært forskjellig. Som eksempel kan nevnes en transportarbeider, ansatt for å kjøre én type lastebil. Karantenen vil da normalt også omfatte oppgaver med å kjøre både denne og andre typer biler for å utføre transportoppdrag. Men hvis transportoppdragene atskiller seg artsmessig fra hverandre så vidt mye, at arbeidsdagene til arbeidstakerne som utfører de ulike oppgavene forløper svært forskjellig, kan det tale for at det likevel ikke anses som arbeidsoppgaver av samme art. Andre momenter i vurderingen kan være ansvar og stillingsnivå. Også den utdanning eller kompetanse som kreves for å utføre arbeidet vil kunne være et moment i vurderingen, men ikke nødvendigvis. F.eks. vil normalt en sykepleier ha artsmessig forskjellige oppgaver fra en hjelpepleier. Arbeidstakere med lik kompetanse kan også utføre oppgaver av ulik art. F.eks. vil en sykepleier i en overordnet lederstilling ha artsmessig andre oppgaver enn en sykepleier uten lederansvar.

Når karanteneperioden er over for de aktuelle arbeidsoppgavene, kan ny(e) avtale(r) om midlertidig ansettelse på generelt grunnlag inngås for utførelse av de oppgaver karantenen har omfattet.

Nærmere om karantenens virkeområde – virksomheten

Departementet har vurdert hvordan karantenen bør avgrenses organisatorisk, f.eks. til virksomhet, avdeling, arbeidssted eller en annen enhet. Begrepet «virksomhet» er et kjent begrep i arbeidsmiljøloven i motsetning til de øvrige, og betyr i denne sammenheng den juridiske enhet (i motsetning til betydningen aktivitet). De pliktene arbeidsmiljøloven pålegger arbeidsgiver vil som hovedregel være avgrenset til å gjelde de ansatte og forholdene innenfor en juridisk avgrenset virksomhet, med mindre noe annet er fastsatt (se f.eks. arbeidsmiljøloven § 2-2).

Virksomhetene er av svært ulik størrelse. Ifølge Statistisk sentralbyrå (SSB) har 87 prosent av virksomhetene i landet under 20 ansatte, mens 1,5 prosent har over 100 ansatte. Sistnevnte utgjør imidlertid en betydelig andel arbeidstakere, ettersom om lag 30 prosent av antall ansatte totalt arbeider i virksomhet med over 100 ansatte. Blant annet anses en kommune som én virksomhet. Ifølge SSB har flesteparten av kommunene over 100 ansatte. Dersom en karantene skal omfatte alle arbeidsoppgaver av samme art, f.eks. resepsjonistoppgaver, innen en kommune som omfatter mange etater, vil det etter omstendighetene bety en svært restriktiv regel. På den andre siden vil en avgrensning til «avdeling» innebære en nokså tilfeldig avgrensning, da virksomhetenes organisering kan være svært ulik. Avgrensning til arbeidssted, dvs. lokasjon, vil være ytterligere tilfeldig, fordi det avgjørende da er hvor store enheter som er lokalisert på samme sted.

Departementet er kommet til at det mest hensiktsmessige vil være en avgrensning til den juridiske enheten «virksomhet» som en hovedregel, men der virksomheten har store etater, avdelinger osv., bør denne enheten kunne legges til grunn for karantenens omfang. Departementet foreslår i tråd med dette at karantenen kan avgrenses til enheter med minst 50 ansatte innenfor en virksomhet. Det vil innebære at enheter av minst denne størrelsen kan vurderes isolert og resten av virksomheten vurderes for seg når det gjelder karantenens omfang. Det er en forutsetning at enheter i denne sammenheng er avgrenset organisatorisk og har en realitet over tid.

Karantenens inntreden og varighet

Midlertidig ansettelse på generelt grunnlag kan avtales i inntil tolv måneder. Det vil være adgang til å forlenge arbeidsforholdet på generelt grunnlag innenfor tolvmånedersperioden, dersom arbeidsavtalen i første omgang er inngått for en kortere periode. Det forutsettes at en eventuell forlengelse avklares før arbeidsforholdet opphører. Karantenen inntrer fra og med første dag etter at arbeidsavtalen utløper og arbeidsforholdet avsluttes. Kravet til karantenens varighet foreslås lik den perioden det gis adgang til å ansette midlertidig, dvs. tolv måneder. En slik varighet kan synes lang dersom den midlertidige ansettelsen har vært kortvarig. Departementet ønsker imidlertid ikke å stimulere til mer bruk av kortvarige, midlertidige ansettelser. De øvrige grunnlagene for midlertidig ansettelse i loven (f.eks. vikariat) vil etter departementets vurdering i stor grad fylle virksomhetenes behov for kortvarige midlertidige ansettelser. En regel om tolv måneders karantene gir en tydelig regel som er enkel å forholde seg til.

Dersom arbeidstaker selv går til oppsigelse med fratreden før ansettelsesperioden er over, foreslår departementet at det ikke inntrer noen karanteneperiode. Det samme foreslås dersom arbeidstaker arbeider ut avtaleperioden, men velger å takke nei til videre fast ansettelse eller en midlertidig ansettelse på et annet grunnlag. Dersom arbeidsgiver viderefører arbeidsforholdet i fast stilling eller på et annet rettsgrunnlag for midlertidig ansettelse, inntrer heller ingen karantene.

Karantenens inntreden ved flere ansettelser på generelt grunnlag

Der det på ulike tidspunkt ansettes flere midlertidig på generelt grunnlag for å utføre arbeidsoppgaver av samme art i en virksomhet, oppstår spørsmål om tidspunktet for inntreden av karanteneperioden(e).

Departementet skisserte en løsning i høringsnotatet som gikk ut på at når flere ansettes midlertidig på generelt grunnlag for å utføre likeartede oppgaver, skulle karantenen som ev. inntrer ved første ansettelses utløp også omfatte andre likeartede arbeidsoppgaver. Arbeidsgiver måtte i tilfelle ta stilling til om de som er midlertidig ansatt for å utføre de likeartede arbeidsoppgavene skulle ansettes fast, eller om arbeidsforholdet skulle avsluttes, ved den første karantenens inntreden.

Blir arbeidstakere ansatt midlertidig på generelt grunnlag sent i ansettelsesperioden til den første ansatte på slikt grunnlag, vil arbeidsavtale etter denne modellen bare kunne inngås for en kort periode, det vil si den perioden som gjenstår av arbeidsforholdet til den først ansatte på generelt grunnlag. Departementet har kommet til at dette ikke er ønskelig. Det vil være urimelig dersom arbeidstakere som ansettes sent i ansettelsesperioden til en annen arbeidstaker, ikke får vist seg fram på grunn av en beslutning om ikke å videreføre ansettelsesforholdet til en annen arbeidstaker. En slik modell ville kunne gi et insitament til korte kontrakter, med tilsvarende mindre forutsigbarhet for den ansatte.

Departementet ønsker derfor å foreslå at hovedregelen om inntil tolv måneders ansettelse også skal gjelde ved flere ansettelser på generelt grunnlag for å utføre arbeid av samme art i virksomheten. Forslaget innebærer at tolv måneders karantene inntrer hver gang arbeidsgiver beslutter ikke å videreføre et ansettelsesforhold.

Departementets forslag endres slik at når en karantene inntrer med bakgrunn i ett ansettelsesforhold, kan andre ansettelsesforhold som allerede er inngått på generelt grunnlag for å utføre arbeid av samme art, løpe ut i samsvar med avtalen. Arbeidsgiver står her som ellers fritt til å videreføre ansettelsesforholdene etter utløp, som faste eller midlertidige ansettelser på andre grunnlag i loven. Nye ansettelser på generelt grunnlag for å utføre arbeid av samme art kan imidlertid ikke foretas så lenge det løper en karanteneperiode for de aktuelle arbeidsoppgavene ved virksomheten. Dersom et ansettelsesforhold, som er inngått før en karantene inntrer, løper ut under en karanteneperiode og arbeidstaker ikke får videre ansettelse, inntrer en ny karanteneperiode på tolv måneder. Det vil derfor kunne forekomme overlappende karanteneperioder. Dette er tilsiktet og i tråd med at man ønsker at regelen skal stimulere til videreføring av arbeidsforholdene etter utløp av midlertidige ansettelser på generelt grunnlag. Så lenge arbeidstakerne får videreført arbeidsforholdene inntrer ingen karantene.

Departementet ser at denne løsningen kan by på noen utfordringer for virksomheter som ønsker å prøve ut flere arbeidstakere. Men et viktig formål med adgangen til midlertidig ansettelse på generelt grunnlag er å prøve ut arbeidssøkende med sikte på varig arbeid og en virksomhets arbeidskraftsbehov i en utviklingsfase. Ordningen er ikke først og fremst tenkt brukt til å fylle et stort behov for arbeidskraft i mange stillinger med arbeidsoppgaver av samme art.

Departementet viser for øvrig til at midlertidig ansettelse på generelt grunnlag kommer i tillegg til de gjeldende grunnlag for midlertidig ansettelse. Disse vil bli videreført.

Rettsvirkninger ved brudd på karantene

Hovedregelen ved brudd på reglene om midlertidig ansettelse er at arbeidstaker har krav på fast ansettelse og ev. erstatning i henhold til arbeidsmiljøloven § 14-11. En generell adgang til midlertidig ansettelse atskiller seg fra de øvrige rettsgrunnlagene for midlertidig ansettelse ved at det ikke stilles krav til at det må foreligge særskilte grunner for ansettelsen. En ulovlig midlertidig ansettelse vil dermed ikke på samme måte knytte seg til begrunnelsen for ansettelsen, men vil i stedet knytte seg til at ansettelsen varer utover den avtalte perioden uten at ansettelsesforholdet avsluttes eller formelt videreføres. Dersom arbeidsforholdet løper videre utover den avtalte perioden uten at det er inngått en ny arbeidsavtale om midlertidig ansettelse på et annet rettsgrunnlag, vil arbeidstakeren ha krav på fast ansettelse i tråd med reglene i § 14-11. Dette fordi karantenen inntrer dagen etter at arbeidsavtalen utløper, og det vil være et brudd på karanteneregelen med videre ansettelse på generelt grunnlag. Uenighet mellom partene om hvorvidt avtalen er forlenget, vil måtte bedømmes ut fra en vanlig bevisvurdering, dersom saken bringes inn for domstolene.

Dersom arbeidsgiver ansetter ny(e) arbeidstaker(e) på generelt grunnlag i karanteneperioden for å utføre arbeidsoppgaver som er omfattet av karantenen, vil det foreligge brudd på bestemmelsen. Det kan reises spørsmål om hvem av arbeidstakerne som da kan gå til søksmål; arbeidstakeren som var ansatt lovlig innenfor tolv måneders varighet og som utløste karantenen, eller arbeidstakeren som ble ulovlig midlertidig ansatt i karanteneperioden, eller eventuelt begge? Etter departementets oppfatning er det arbeidstakere som er ansatt i karanteneperioden som kan gå til søksmål. Dette fordi bruddet på bestemmelsen skjer ved at arbeidstakeren ansettes i karanteneperioden. Alminnelige prosessuelle regler tilsier også en slik løsning. Hvis flere ansettes i karanteneperioden for å utføre arbeidsoppgaver som er omfattet av en karantene, vil alle kunne ha krav på fast ansettelse i henhold til § 14-11.

Varsel om tidspunkt for fratreden

Arbeidstaker som har vært midlertidig ansatt i mer enn ett år, har krav på skriftlig varsel om fratreden senest en måned før fratredelsestidspunktet, jf. arbeidsmiljøloven § 14-9 fjerde ledd.

Tidsbegrensningen på tolv måneder for midlertidige arbeidsavtaler på generelt grunnlag er absolutt. Dersom den midlertidige ansettelsen på generelt grunnlag er den siste ansettelsen av flere påfølgende midlertidige, bør ansettelsen ikke kunne forlenges utover tolv måneder i tilfeller der varslingsregelen ikke følges opp av arbeidsgiver. Det ville i tilfelle undergrave karantenebegrensningene.

Varslingsregelen bør likevel gjelde som vanlig der midlertidig ansettelse på generelt grunnlag er siste ansettelse av flere påfølgende midlertidige ansettelser. Departementet foreslår imidlertid at det gjøres unntak fra regelen om at manglende varsling vil utløse en forlengelse når arbeidsforholdet har vart i tolv måneder på generelt grunnlag. Det vil i slike tilfeller ikke få noen rettsvirkning ved avslutning av arbeidsforholdet at arbeidsgiver unnlater å varsle eller varsler for sent. Bestemmelsen vil i disse tilfellene bli en ren ordensforskrift. Departementet mener at regelen om forlengelse av arbeidsforholdet ved manglede varsling bør komme til anvendelse der midlertidig arbeidsavtale på generelt grunnlag er av kortere varighet enn tolv måneder, så langt den passer. Det foreslås at det tas inn en regel i et nytt siste punktum i § 14-9 fjerde ledd om at bestemmelsen likevel ikke gir grunnlag for ansettelse utover tolv måneder ved midlertidig ansettelse på generelt grunnlag.

Begrensning ved kvote

Midlertidig ansettelse på generelt grunnlag er ment å være et springbrett inn i arbeidslivet og ingen utbredt ansettelsesform. For ytterligere å understreke at hovedregelen fortsatt skal være fast ansettelse i norsk arbeidsliv, foreslår departementet en kvotebegrensning for antall arbeidstakere som kan være midlertidig ansatt på generelt grunnlag i virksomheten. Kvotebegrensningen setter dermed en øvre grense for antall ansatte som totalt kan være ansatt på dette grunnlaget i virksomheten.

Det foreslås at kvoten settes til maksimalt 15 prosent innen virksomheten, men det vil alltid være tillatt at minst én arbeidstaker er ansatt på generelt grunnlag. Kvoten foreslås ikke å omfatte de andre rettsgrunnlagene for midlertidig ansettelse. Formålet med kvoten er å hindre useriøse virksomheter i å benytte seg av den generelle adgangen til gjennomgående å bruke midlertidig arbeidskraft til å løse varige arbeidsoppgaver. Kvoten fungerer dermed som en sikkerhetsventil mot at hovedregelen om fast ansettelse blir snudd i utsatte bransjer. På den annen side er det viktig å ivareta virksomhetenes fleksibilitet i den seriøse delen av arbeidslivet. Kvoten må dermed også gjenspeile dette og bør ikke settes for lavt.

Ved beregningen av kvoten foreslås det at det tas utgangspunkt i antall arbeidstakere ansatt i virksomheten, dvs. både hel- og deltidsstillinger, samt faste og midlertidige stillinger. Innleide arbeidstakere og selvstendige oppdragstakere faller utenfor beregningsgrunnlaget. Heller ikke arbeidstakere som er i permisjon skal inkluderes i beregningen, men eventuelle arbeidstakere som vikarierer for disse vil naturligvis inngå i beregningsgrunnlaget.

Det må tas stilling til på hvilket tidspunkt kvoten skal beregnes, fordi det alltid vil være svingninger i bemanningen i virksomhetene. Ved en eventuell nedbemanning etter at det er foretatt ansettelse på generelt grunnlag, vil virksomheter kunne risikere at kvoten er overskredet fordi det totale antallet ansatte har gått ned. Etter departementets syn vil det være urimelig om en nedbemanning eller arbeidstakeres oppsigelse kan føre til at virksomheter bryter kvoteregelen. Departementet foreslår derfor at beregningen av kvoten skal foretas på tidspunktet for ansettelse av den enkelte arbeidstaker. Dette innebærer at virksomheten må ta stilling til kvoten ved hver ansettelse på generelt grunnlag. Det er også hensiktsmessig å knytte beregningen til dette tidspunktet fordi det blir klarere når et eventuelt brudd på kvoten skjer og hvem som skal ha rettigheter ved et brudd på regelen, se om rettsvirkninger nedenfor.

Rettsvirkninger ved brudd på kvote

Dersom vilkårene for å inngå en midlertidig arbeidsavtale ikke er oppfylt, har arbeidstaker krav på fast ansettelse og ev. erstatning, jf. arbeidsmiljøloven § 14-11. Retten skal i tilfelle etter påstand fra arbeidstaker avsi dom for at det foreligger et fast arbeidsforhold eller at arbeidsforholdet fortsetter, jf. første ledd første punktum. Retten kan i særlige tilfeller, og når arbeidsgiver krever det, bestemme at arbeidsforholdet skal opphøre dersom den etter en avveining av partenes interesser kommer til at det er åpenbart urimelig at arbeidsforholdet fortsetter, jf. samme ledd andre punktum.

Kvotebestemmelsen fastsetter maksimalt antall arbeidstakere innen en virksomhet som lovlig kan være midlertidig ansatt på generelt grunnlag. Et brudd på regelen skyldes at det samlet sett er ansatt for mange arbeidstakere på generelt grunnlag i virksomheten, mens selve ansettelsene – hver for seg – i utgangspunktet er lovlige. Kvoteregelen kommer med andre ord som en tilleggsbegrensning. Regelen adskiller seg derfor noe fra de øvrige bestemmelsene som § 14-11 gir rettsvirkninger for. Dette reiser spørsmål om hva som bør være rettsvirkningen av brudd på kvoteregelen, og hvem rettsvirkningene bør gjelde for.

Hensynet til en praktikabel regel taler for at rettsvirkningen av brudd på kvoten bør knyttes til den ansettelsen hvor bruddet på kvoten skjer. Det kan her tenkes at det ikke kun vil være tale om én arbeidstaker, men flere hvis det f.eks. ansettes to samtidig eller hvis virksomheten fortsetter å ansette på generelt grunnlag i strid med kvoten.

Det kan fremstå som noe tilfeldig at det er den arbeidstakeren som ble ansatt på det tidspunktet kvoten brytes, som skal ha krav på fast ansettelse etter § 14-11 første ledd. I tillegg kan det hevdes at et brudd på kvoteregelen ikke er like kritikkverdig som andre brudd på vilkårene ettersom ansettelsen i utgangspunktet er lovlig, det er det totale antallet som er for høyt. Departementet foreslår derfor å «snu» på hovedregelen i § 14-11 første ledd om krav på fast ansettelse. Utgangspunktet bør være at ved brudd på kvoteregelen har arbeidstaker ikke krav på fast ansettelse, men foreligger det «særlige grunner» vil retten likevel kunne avsi dom for fast ansettelse. Slike «særlige grunner» er ment å omfatte klare misbrukstilfeller og vil bero på en konkret vurdering. Eksempler på når «særlige grunner» foreligger, er tilfeller hvor en virksomhet har ansatt arbeidstakere på generelt grunnlag i stort omfang og utover kvoten, eller systematisk eller i lengre tid har overtrådt kvoteregelen mv.

Erstatningsregelen i § 14-11 andre ledd vil gjelde som i dag, hvor erstatning for både økonomisk og ikke-økonomisk tap etter omstendighetene kan være aktuelt.

Vilkårene for innleie fra bemanningsforetak – EØS-vurdering

Departementet foreslo i høringsnotatet ikke å utvide adgangen til innleie fra bemanningsforetak tilsvarende en utvidelse av adgangen til midlertidig ansettelse på generelt grunnlag. Etter departementets oppfatning gir norsk rett tilstrekkelig adgang til innleie fra bemanningsforetak.

LO viser i høringssvaret til at de EØS-rettslige sidene av saken ikke er utredet i høringsnotatet og ber om at departementet avklarer om dagens begrensning for innleie kan videreføres, dersom adgangen til midlertidig ansettelse utvides som foreslått. NHO og Virke mener at manglende parallellitet mellom regelverkene kan være i strid med vikarbyrådirektivet og EØS-avtalen.

Departementet mener at adgangen til innleie fra bemanningsforetak ikke bør utvides slik at dette kan skje på generelt grunnlag og uten vilkår. Det vil kunne føre til hyppigere valg av innleie av arbeidskraft på bekostning av midlertidig eller eventuelt fast ansettelse. Dersom en ønsker å ivareta topartsforholdene, mener departementet at adgangen til innleie fra bemanningsforetak bør opprettholdes slik som i dag.

Arbeidsmiljøloven begrenser adgangen til innleie fra vikarbyrå, i utgangspunktet på samme måte som for adgangen til midlertidig ansettelse; det skal foreligge et midlertidig behov. Reglene er likevel ikke helt parallelle, det foreligger blant annet en adgang til innleie ved lokale avtaler som ikke finnes for midlertidige ansettelser, jf. arbeidsmiljøloven § 14-12 andre ledd.

Vikarbyrådirektivet (2008/104/EF), som ble innlemmet i EØS-avtalen i 2012, har i artikkel 4.1 en regel om at restriksjoner på innleie kun kan begrunnes i «allmenne hensyn», herunder særlig hensyn til beskyttelse av de innleide arbeidstakerne, krav til helse og sikkerhet på arbeidsplassen eller i behovet for å sikre et velfungerende arbeidsmarked og forebygge misbruk.

Det var en stor debatt om de norske restriksjonene på tidspunktet for innlemmelsen av direktivet i EØS-avtalen. Arbeidsgiversiden mente at direktivet krevde en liberalisering av vårt regelverk, mens ulike fagforbund, Nei til EU og flere politiske partier fryktet det samme og mente at Norge derfor burde si nei til å ta direktivet inn i EØS-avtalen. Daværende regjering og Stortingets flertall kom til at begrensningene i adgangen til innleie kunne videreføres, fordi de kan begrunnes i allmenne hensyn. Direktivet gir landene vid anledning til å fastsette grad av beskyttelse av faste ansettelser nasjonalt. Særlig ble følgende tre hovedhensyn nevnt, se Prop. 74 L (2011–2012) pkt. 7.1.3:

• Det er ønskelig med størst mulig utbredelse av fast ansettelse i det norske arbeidslivet. Reglene om fast ansettelse er ment å verne arbeidstakerne, ved at disse i så stor utstrekning som mulig sikres stabile arbeidsforhold og oppsigelsesvern. Det er derfor begrensinger i adgangen til midlertidig ansettelse. Hovedregelen om fast ansettelse bidrar også til at flest mulig vikarer får mulighet til å gå over i faste stillinger, og ikke i stigende grad erstatter de faste. Det å ha samme vilkår for adgang til innleie og midlertidig ansettelse skal hindre at innleie benyttes for å omgå reglene om midlertidig ansettelse.

• Det er ønskelig med størst mulig utbredelse av direkte relasjoner mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Mange av reglene i arbeidslivet er spesielt tilpasset topartsrelasjonen, blant annet stillingsvernet, reglene om vernetjenesten og systemet med tillitsvalgte som representanter for arbeidstakerne i den virksomhet de er ansatt. Topartsrelasjoner kan sies å sikre et «velfungerende arbeidsmarked» i Norge.

• Vårt lovverk tillater midlertidig innleie av arbeidskraft når det er et reelt midlertidig behov for det og utover dette på grunnlag av avtale mellom lokale parter. Norge anerkjenner ved dette innleie av arbeidskraft som et virkemiddel i arbeidsmarkedet.

Vurderingen i 2012 var dessuten at de norske begrensningene på bruk av innleie også er proporsjonale; de er egnet til å oppnå det som er formålet med dem. Man mente at begrensningene er forholdsmessige og ikke går lenger enn nødvendig for å oppnå ønsket beskyttelse. Departementet vurderte det slik at dersom man fjernet begrensningene på adgangen til innleie, ville hovedregelen om faste ansettelser og begrensingene i midlertidige ansettelser enkelt kunne omgås.

I høringsnotatet juni 2014 ble det slått fast at vurderingen som ble gjort i 2012 fortsatt står seg.

For det første vil hovedbegrunnelsen for en videreføring av vilkårene for innleie være den samme som tidligere, nemlig ivaretakelse av et arbeidsmarked med hovedvekt på faste, direkte ansettelser og først og fremst topartsforhold. Hvis adgangen til innleie utvides til å gjelde tilsvarende en generell adgang til midlertidig ansettelse, vil dette kunne undergrave ønsket om at hovedregelen i det norske arbeidsmarkedet skal være faste og direkte ansettelser. Dette er sentrale og grunnleggende trekk ved det norske arbeidsmarkedet, og reglene må sies å sikre et velfungerende arbeidsmarked. Sikring av et velfungerende arbeidsmarked er nevnt i vikarbyrådirektivet som et av de allmenne hensyn som særlig kan begrunne en restriksjon på bemanningsbyråenes virksomhet.

Parallelle regler for midlertidig ansettelse og innleie har ikke vært et mål i seg selv. Målet var knyttet til det å ha høyt beskyttelsesnivå for faste ansettelser og topartsrelasjoner. Det er vanskelig å se at en begrenset liberalisering av reglene om midlertidig ansettelse vil svekke begrunnelsen for de restriksjonene vi har på innleie. Innleie skal kunne skje i samme utstrekning som i dag.

Videre er det slik at arbeidsmiljøloven gir tariffbundne innleiere adgang til å inngå lokal avtale om tidsbegrenset innleie fra vikarbyrå uten hinder av vilkårene for midlertidig ansettelse jf. arbeidsmiljøloven § 14-9 første ledd. Det finnes ikke tilsvarende generell avtaleadgang ved midlertidig ansettelse. Med de begrensningene som legges inn i forslaget til ny generell adgang til midlertidig ansettelse, vil den reelle forskjellen i adgangen til innleie og midlertidig ansettelse etter ny regel ikke nødvendigvis bli så stor. Forskjellen vil være egnet til å oppnå formålet om at innleie fra bemanningsforetak ikke blir mer utbredt enn midlertidig ansettelse. Det at man ikke åpner for innleie på generelt grunnlag er konsistent med regelverket for øvrig. Forskjellen i regelverk går etter departementets syn heller ikke lenger enn det som er nødvendig for å oppnå den ønskede beskyttelsen. Det er på denne bakgrunn grunnlag for å si at forslagene ikke vil være i strid med vikarbyrådirektivet og EØS-avtalen.

Det verserer for øvrig en sak for EU-domstolen (sak C-533/13) om bl.a. rekkevidden av landenes plikter etter vikarbyrådirektivets artikkel 4 nr. 1 om begrensninger på bemanningsforetakenes virksomhet. Dom er ventet i 2015.

5.6 Forenkling av gjeldende hovedregel om midlertidig ansettelse

5.6.1 Departementets høringsforslag

I følge arbeidsmiljøloven § 14-9 første ledd bokstav a kan midlertidig arbeidsavtale inngås «når arbeidets karakter tilsier det og arbeidet atskiller seg fra det som ordinært utføres i virksomheten».

Til tross for bestemmelsens ordlyd er det etter rettspraksis ikke et absolutt vilkår at de arbeidsoppgavene som skal gi grunnlag for midlertidig ansettelse, innholdsmessig må atskille seg fra virksomhetens ordinære arbeidsoppgaver. Dette skyldes bestemmelsens tilblivelse og uttalelser fra stortingsbehandlingen. Både forskjeller i arbeidets art og forskjeller i arbeidsmengde som skiller seg fra det ordinære, kan danne grunnlag for midlertidig ansettelse.

Departementet påpekte i høringsnotatet at det ikke er enkelt ut fra ordlyden i arbeidsmiljøloven § 14-9 første ledd bokstav a å se når det er adgang til å inngå avtale om midlertidig ansettelse. Departementet foreslo derfor at bestemmelsen bør forenkles og tydeliggjøres, uten at det tas sikte på en liberalisering av adgangen.

Departementet foreslo å oppheve siste del av bestemmelsen, samt å tydeliggjøre ordlyden. Det ble fremmet følgende endringsforslag når det gjelder arbeidsmiljøloven § 14-9 første ledd bokstav a:

«Arbeidstaker skal ansettes fast. Avtale om midlertidig ansettelse kan likevel inngås:

• a) når arbeidsoppgavene er av tidsbegrenset varighet,»

Det ble understreket at bestemmelsen etter forslaget skal gjelde de samme situasjoner som omfattes av gjeldende ordlyd. Departementet slo fast at bestemmelsen også vil omfatte arbeidsavtaler for utførelse av et bestemt arbeid uten klar tidsbegrensning, samt ved tidsavgrenset behov for ikke kvalifisert arbeidskraft der det er formelle krav til kvalifikasjoner, men man ikke har fått kvalifisert søker.

5.6.2 Høringsuttalelsene

Alle organisasjonene på arbeidsgiversiden og flere på arbeidstakersiden støtter forslaget om forenkling. LO mener imidlertid at siste del i gjeldende bestemmelse om at arbeidet må atskille seg fra det som ordinært utføres i virksomheten, har hatt en selvstendig betydning, særlig for avgrensning mot prosjektansettelser. Akademikerne mener at gjeldende bestemmelse bør opprettholdes, fordi den foreslåtte ordlyd ikke bidrar til noen avklaring av grensene for når det er adgang til å ansette midlertidig. Advokatforeningen støtter forslaget til forenkling, men påpeker at den foreslåtte ordlyden i større utstrekning kan oppfattes å åpne for midlertidighet ved prosjektarbeid og oppdrag som er tidsavgrenset, selv om likeartede prosjekter og oppdrag er en del av den løpende virksomheten.

5.6.3 Departementets vurderinger og forslag

Etter departementets vurdering er det grunn til å foreslå en forenkling av ordlyden i bestemmelsen, som på en mer direkte måte gir uttrykk for når det kan ansettes midlertidig etter bestemmelsen. Departementet ser likevel at den ordlyden som ble foreslått i høringen «når arbeidsoppgavene er av tidsbegrenset varighet» kan gi for liten veiledning med hensyn til at arbeidet reelt sett må være av midlertidig karakter. Departementet foreslår derfor en ordlyd som bedre ivaretar dette aspektet. Det skal kunne inngås arbeidsavtale om midlertidig ansettelse etter bestemmelsen når arbeidet er av midlertidig karakter.

Departementet understreker at forslaget ikke er ment å innebære noen realitetsendring. Både forskjeller i arbeidets art som skiller seg fra det ordinære, og markerte forskjeller i arbeidsmengde skal fortsatt omfattes av ordlyden og gi grunnlag for midlertidig ansettelse. I rettspraksis er det slått fast at bestemmelsens vilkår om at «arbeidets karakter tilsier det» skal tolkes strengt, men er ikke til hinder for midlertidig ansettelse når det trengs personell med særlige formelle kvalifikasjoner og det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere. Høyesterett har slått fast at dette er arbeidsforhold av en slik særegen karakter at midlertidig ansettelse lovlig kan avtales når det er saklig behov for det og ansettelsen begrenses til det som er strengt nødvendig. Tidligere rettspraksis vil fortsatt kunne legges til grunn (Rt. 1991 s. 872 og Rt. 1985 s. 1141).

Dersom det inngås en arbeidsavtale for kun å utføre ett bestemt arbeid uten at det kan tidfestes på forhånd nøyaktig når arbeidet er ferdig, vil også dette kunne karakteriseres som midlertidig når det er på det rene at arbeidet ikke skal videreføres. Forslaget innebærer således ingen materielle endringer i forhold til dagens bestemmelse.

5.7 Endringer i fireårsregelen

5.7.1 Departementets høringsforslag

Departementet reiste i høringsnotatet spørsmål om den såkalte fireårsregelen bør utvides til å omfatte flere grunnlag for midlertidig ansettelse. Det ble ikke fremmet konkrete forslag. Det er særlig spørsmål om ansettelse iht. en generell adgang til midlertidig ansettelse jf. punkt 6.5 og i praksisarbeid, jf. § 14-9 første ledd bokstav c, bør inngå i beregningsgrunnlaget for fireårsregelen. Departementet reiste også spørsmål om krav til varighet av ansettelsen bør reduseres til tre, eventuelt to år.

5.7.2 Høringsuttalelsene

Det er i stor grad enighet blant høringsinstansene, herunder blant hovedorganisasjonene, om at ansettelser med grunnlag i den foreslåtte generelle adgangen til midlertidig ansettelse bør inngå i beregningsgrunnlaget for fireårsregelen. LO, Unio og Akademikerne mener at også praksisarbeid bør omfattes av fireårsregelen. YS mener at spørsmålet om praksisarbeid bør omfattes i fireårsregelen, er avhengig av om regelen blir kortere enn fire år. Jo kortere periode som kreves for fast ansettelse, jo vanskeligere er det at praksisarbeid omfattes. YS peker også på at praksisarbeid har et annet formål enn ordinære midlertidige ansettelser. NHO, Virke, Spekter og KS støtter ikke at praksisarbeid skal omfattes av fireårsregelen. De samme organisasjonene går også mot en reduksjon i varigheten av fireårsregelen. NHO mener at dette i tilfelle vil bety en vesentlig innskrenking i virksomhetenes fleksibilitet mht. midlertidig ansettelse. Spekter peker på at mange vikariater varer mer enn to eller tre år, f.eks. ved lengre fravær på grunn av svangerskap og foreldrepermisjon eller utdanningspermisjon iht. arbeidsmiljølovens regler. Virke hevder at en nedkorting av regelen kan få alvorlige konsekvenser, særlig for mindre virksomheter. Videre mener Advokatforeningen at fireårsregelen bør skilles ut fra det øvrige i arbeidsmiljøloven § 14-9 femte ledd og inngå som et nytt siste ledd i § 14-9.

5.7.3 Departementets vurderinger og forslag

Etter departementets syn taler gode grunner for at den generelle adgangen til midlertidig ansettelse inngår i fireårsregelen. En generell adgang til midlertidig ansettelse innebærer at det ikke stilles krav til særskilte grunner for å ansette midlertidig i den angitte perioden. Selv om den generelle adgangen vil være tidsbegrenset, vil det likevel være mulig å ansette gjentakende etter dette grunnlaget alene eller i kombinasjon med andre grunnlag utover fire år, dersom fireårsregelen ikke kommer til anvendelse.

Som enkelte av høringsinstansene har påpekt, vil fireårsregelen miste mye av sin betydning hvis ansettelser etter den generelle adgangen ikke skal inngå i beregningsgrunnlaget. Det er best i samsvar med formålet bak fireårsregelen og gir en god sammenheng i regelverket at ansettelse på generelt grunnlag omfattes. Det forhold at det kan være i strid med EU-direktivet (1999/70/EF) dersom midlertidig ansettelse på generelt grunnlag holdes utenfor grunnlaget for fireårsregelen, veier også tungt i vurderingen. Departementet foreslår på denne bakgrunn at midlertidige ansettelser på generelt grunnlag inngår i beregningsgrunnlaget for fireårsregelen, og vil foreslå en tilføyelse om dette. Det foreslås i tillegg å flytte nåværende andre og tredje punktum i § 14-9 femte ledd til et nytt sjette ledd. Departementet mener det er hensiktsmessig å behandle fireårsregelen i et eget ledd.

Departementet fremmer ikke forslag utover dette vedrørende fireårsregelen.

5.8 Oppsigelse av midlertidige arbeidsavtaler i avtaleperioden

5.8.1 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringen å presisere at midlertidige arbeidsavtaler kan sies opp i avtaleperioden etter lovens oppsigelsesregler, med mindre det er skriftlig avtalt eller fastsatt i tariffavtale at det ikke skal være slik oppsigelsesadgang. Det ble foreslått å innta bestemmelsen i et nytt andre punktum i arbeidsmiljøloven § 14-9 femte ledd.

5.8.2 Høringsuttalelsene

Det er enighet blant hovedorganisasjonene om at det bør presiseres at midlertidige arbeidsavtaler er oppsigelige i avtaleperioden. LO viser til at en klargjøring vil kunne bidra til å redusere en oppsplitting av midlertidige arbeidsavtaler på grunn av usikkerhet omkring adgangen til oppsigelse. NHO ser imidlertid ikke behovet for at det må fremgå av lovforslaget at det kan avtales at det ikke skal være oppsigelsesadgang. NHO påpeker at ansettelsesavtaler og tariffavtaler hvor arbeidsgiver fraskriver seg adgangen til oppsigelse må antas upraktisk, og at det kan spørres om en uoppsigelig avtale vil kunne opprettholdes tross klar ordlyd i enhver situasjon. Advokatforeningen støtter også forslaget.

5.8.3 Departementets vurderinger og forslag

Det er, slik departementet ser det, en viss usikkerhet om rettstilstanden når det gjelder spørsmålet om midlertidige arbeidsavtalers oppsigelighet i løpet av avtaleperioden, se nærmere om dette i punkt 5.3.1.7 om gjeldende rett.

Høringsinstansene er enige med departementet i at det er et behov for å presisere at midlertidige arbeidsavtaler i utgangspunktet er oppsigelige i avtaleperioden. I motsatt fall vil det kunne føre til en del tilfeldige resultater i tilfeller hvor det ikke fremgår av avtale at det er oppsigelsesadgang. Eksempelvis vil arbeidstakere kunne være avskåret fra å si opp sitt midlertidige arbeidsforhold, eller det kan oppstå situasjoner der midlertidig ansatte nyter et sterkere vern enn fast ansatte i en nedbemanningssituasjon i virksomheten.

For å få en enda tydeligere bestemmelse foreslår departementet en noe annen ordlyd enn den som ble foreslått i høringsrunden. Det foreslås å vise til lovens regler om opphør av arbeidsforhold, for å få fram at det er alle regler knyttet til opphør som får anvendelse i avtaleperioden. I hovedsak gjelder det arbeidsmiljøloven kapittel 15 om opphør av arbeidsforhold og de prosessuelle reglene knyttet til opphør i kapittel 17. Forslaget innebærer at i avtaleperioden gjelder oppsigelsesreglene, med blant annet vern mot usaklig oppsigelse og krav til oppsigelsesfrister, i tillegg til regler om avskjed, suspensjon, prøvetid mv. I utgangspunktet vil den midlertidige arbeidstakeren være omfattet av de samme reglene som fast ansatte, men de særregler som gjelder i denne sammenheng for midlertidige ansatte, vil fortsatt gjelde. Eksempelvis gjelder ikke retten til å fortsette i stilling for midlertidig ansatte ved tvist om et arbeidsforhold lovlig er brakt til opphør, jf. arbeidsmiljøloven § 15-11 tredje ledd. Ved kortvarige ansettelser vil ikke nødvendigvis alle reglene passe fullt ut, for eksempel reglene om oppsigelsesfrister i § 15-3. I disse tilfellene anser departementet at behovet for å gå til oppsigelse likevel vil være lite praktisk.

I høringsforslaget var det en tilføyelse om at det skriftlig kan avtales eller fastsettes i tariffavtale at det ikke skal være slik oppsigelsesadgang. NHO uttaler i høringen at de ikke ser behovet for en slik tilføyelse. Departementet har kommet til at det ikke er nødvendig at en slik avtaleadgang fremgår uttrykkelig i loven. Departementet er av den oppfatning at slik forslaget er utformet, vil det likevel ikke avskjære adgangen til å avtale bindingstid ved midlertidig ansettelse. Gyldigheten av en slik avtale vil uansett bero på en konkret vurdering som overlates til domstolene å ta stilling til, i tråd med tidligere rettspraksis. I en dom i Rt. 2006 s. 420 tok Høyesterett utgangspunkt i bestemmelsen om oppsigelsesfrister og kom til at arbeidsmiljøloven generelt ikke kan antas å være til hinder for slike bindingsklausuler, og den vanlige oppfatning synes å være at slike avtaler på visse vilkår og i et visst omfang må aksepteres.

5.9 Drøftingsplikten

5.9.1 Departementets vurderinger og forslag

Arbeidsgiver skal minst en gang per år drøfte bruken av midlertidig ansettelse etter bestemmelsene i § 14-9 første ledd med de tillitsvalgte i virksomheten, jf. samme paragraf første ledd tredje punktum. Formålet med drøftingsplikten er å bidra til økt bevissthet om lovlig og nødvendig bruk av midlertidige arbeidsavtaler, samt til økt kompetanse om regelverket, jf. forarbeidene til bestemmelsen i Prop. 104 L (2009–2010) s. 7–8.

Regelen forplikter virksomhetene, sammen med de tillitsvalgte, til systematisk og regelmessig å sette bruken av midlertidig ansettelse på dagsorden. Med bakgrunn i at det foreslås å innføre en generell adgang til midlertidig ansettelse, mener departementet at det er viktig å presisere nærmere i lovbestemmelsen hva som et minimum bør inngå i drøftingsplikten. Særlig vil dette bidra til økt bevissthet og gjennomsiktighet om bruken av midlertidige ansettelser. Det understrekes at det likevel ikke tas sikte på å regulere uttømmende det nærmere innholdet i drøftingsplikten. Partene står fritt til å drøfte andre tema i tilknytning til bruken av midlertidige ansettelser.

Departementet mener for det første at det bør angis særskilt i bestemmelsen at grunnlaget for og omfanget av midlertidige ansettelser i virksomheten skal drøftes. I henhold til forarbeidene til bestemmelsen er det dette som er kjernen i drøftingsplikten, jf. Prop. 104 L (2009–2010) s. 8. Departementet mener at dette bør fremgå direkte av bestemmelsen. Med innføringen av en generell adgang til midlertidig ansettelse anser departementet at det er naturlig at det i den årlige drøftingen særlig tas opp omfanget av midlertidige ansettelser på generelt grunnlag i virksomheten. I tilknytning til dette bør også gjeldende kvote i virksomheten og omfanget av eventuelle karantener på arbeidsoppgaver, inngå i drøftingsplikten. Sistnevnte vil ikke særskilt fremgå av bestemmelsen, men antas å falle inn under kravet om at grunnlaget for og omfanget av midlertidige ansettelser skal drøftes.

Departementet mener at det er viktig med bevissthet i virksomhetene vedrørende arbeidsmiljømessige konsekvenser for midlertidig ansatte. Arbeidsgivere bør drøfte slike konsekvenser med de tillitsvalgte. Dette vil sikre at det systematisk og regelmessig settes på dagsorden i virksomheten, noe som vil kunne være et viktig forebyggende tiltak som kommer i tillegg til de øvrige krav til arbeidsmiljø og HMS-arbeid. Det nærmere innholdet i hva som skal drøftes, bør i hovedsak overlates til arbeidsgiver og tillitsvalgte i den enkelte virksomhet å avgjøre, ut i fra de konkrete utfordringene den enkelte virksomhet har. Eksempler på hva som kan drøftes er om HMS-opplæringen er tilfredsstillende for de midlertidig ansatte og om de øvrige krav til arbeidsmiljøet er tilfredsstillende gjennomført i virksomheten for denne gruppen.

5.10 Særlige krav til den skriftlige arbeidsavtalen ved midlertidig ansettelse

5.10.1 Departementets vurderinger og forslag

I dag stiller loven krav om at forventet varighet av en midlertidig ansettelse skal fremgå av den skriftlige arbeidsavtalen, jf. arbeidsmiljøloven § 14-6 første ledd bokstav e. Departementet foreslår at det i tillegg stilles krav om at grunnlaget for den midlertidige ansettelsen også må angis i avtalen.

Kravet innebærer at det må fremgå av arbeidsavtalen på hvilket rettsgrunnlag arbeidstakeren ansettes. I lovforslaget vises det av informasjonshensyn kun til arbeidsmiljøloven § 14-9, men grunnlag etter annet regelverk som særlover eller tariffavtaler kan også være aktuelle. Etter departementets syn vil et krav om å opplyse om rettsgrunnlaget for den midlertidige ansettelsen være hensiktsmessig for å gjøre virksomhetene mer bevisst på at de har nødvendig grunnlag for midlertidig ansettelse. Videre vil forslaget sikre at arbeidstakere enkelt kan finne fram til rettsgrunnlaget for sin midlertidige ansettelse. De kan dermed enklere etterprøve om det er et reelt grunnlag for ansettelsen. Dette er etter departementets oppfatning særlig viktig med tanke på at regelverket er privatrettslig og håndheves ved at arbeidstakere selv må reise søksmål ved domstolene for å få dom for sitt krav.

Det foreslåtte kravet vil bare få betydning ved inngåelse av nye kontrakter etter ikrafttredelse. Det foreslås en overgangsregel om dette.

6 Plikt til å stille vilkår om deltakelse i aktivitet ved tildeling av stønad til livsopphold

6.1 Bakgrunn for lovforslaget

Personer som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter, har krav på økonomisk stønad. Dette følger av lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven) § 18. Stønaden skal gi økonomisk trygghet når det ikke foreligger andre inntektsmuligheter. Den er forutsatt å dekke kortvarige behov for inntektssikring inntil mottakeren får annen inntekt fra arbeid, studiestøtte, forsørgelse eller livsoppholdsytelser fra folketrygden.

Det kan stilles vilkår ved tildeling av stønad til livsopphold. Vilkårene skal ha nær sammenheng med vedtaket; det forutsettes at vilkårene fremmer formålet om hjelp til selvhjelp. I vedtak om tildeling av økonomisk stønad vil det gjerne bli stilt vilkår om deltakelse i arbeidsmarkedstiltak, kvalifiseringstiltak, aktiv jobbsøking eller om å akseptere et konkret jobbtilbud. Dette er vilkår som skal styrke stønadsmottakernes muligheter for å få arbeid og bli selvforsørget.

Mange kommuner benytter i dag retten til å stille vilkår og har aktivitetstilbud og oppfølging av stønadsmottakere med sikte på overgang til arbeid. Det fremgår imidlertid av en undersøkelse utført av Proba samfunnsanalyse i 2013, at det er store variasjoner mellom kommunene når det gjelder bruk av vilkår og oppfølging hvis vilkår blir stilt. Vilkår om aktivitet benyttes mest av de større kommunene.

Undersøkelsen viser at vilkår om aktivitet oftest stilles overfor unge i aldersgruppen mellom 18 og 30 år, personer med innvandrerbakgrunn, personer med nedsatt arbeidsevne uten grunnleggende kvalifikasjoner og personer med omsorgsansvar for små barn. Der hvor det stilles vilkår om aktivitet har de fleste NAV-kontor oppfølgingsrutiner. Aktivitet øker sannsynligheten for overgang til arbeid. Det er hjemmel for å iverksette sanksjoner ved brudd på vilkår, for eksempel i form av reduksjon eller utsettelse av stønadsutbetaling, men majoriteten av NAV-kontorene er tilbakeholdne med å sanksjonere brudd på aktivitetskrav.

Det er imidlertid mange personer som mottar stønad uten at det stilles forpliktende vilkår om arbeidsrettet aktivitet. Regjeringen ønsker at alle kommuner skal stille vilkår om aktivitet i de tilfeller der dette vil styrke stønadsmottakerens muligheter for å bli selvforsørget. Departementet foreslår derfor å lovfeste en plikt for kommunene til å stille vilkår om aktivitet ved tildeling av stønad til livsopphold. Forslaget innebærer at alle stønadsmottakere som er i stand til det, skal delta i arbeidsrettede aktiviteter. Personer som av tungtveiende grunner ikke kan delta i arbeidsrettede aktiviteter, vil være unntatt fra en slik aktivitetsplikt.

6.2 Gjeldende rett

Lov 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven) trådte i kraft 1. januar 2010. Loven er i hovedsak en videreføring av de delene av lov om sosiale tjenester fra 1991 (med endringer), som regulerte økonomiske ytelser, kvalifiseringsprogram, midlertidig botilbud, individuell plan og opplysning, råd og veiledning. Bakgrunnen for at loven fra 1991 ble delt og videreført i henholdsvis en kommunal sosialtjenestelov og en kommunal helse- og omsorgstjenestelov, var NAV-reformen som ble vedtatt av Stortinget i 2005. Loven fra 2009 regulerer de kommunale sosiale tjenestene som skal inngå i NAV-kontoret.

Sosialtjenesteloven § 20 om bruk av vilkår ved tildeling av økonomisk stønad er også en videreføring fra sosialtjenesteloven fra 1991. Selv om adgangen til å knytte vilkår til begunstigende vedtak følger av den alminnelige vilkårslæren eller alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, ble det i 1991 lovfestet en bestemmelse om bruk av vilkår for å skape klarhet for håndhevingen av loven. Ifølge bestemmelsen må eventuelle vilkår fremgå av selve stønadsvedtaket, de må ha nær sammenheng med vedtaket og ikke være uforholdsmessig byrdefulle eller begrense stønadsmottakerens handle- eller valgfrihet på en urimelig måte. Bestemmelsen angir ikke hvilke vilkår som kan stilles, med ett unntak; «Det kan stilles vilkår om at mottakeren skal utføre passende arbeidsoppgaver i bostedskommunen så lenge stønaden oppebæres.» Det fremgår av forarbeidene at dette vilkåret kom inn i loven under stortingsbehandlingen, med sikte på unge arbeidsledige stønadsmottakere som ikke har tilbud om arbeidsmarkedstiltak. Med passende oppgaver menes arbeid vedkommende er i stand til å utføre og som er hensiktsmessig som ledd i en arbeidstilvenning.

Selv om muligheten for arbeid og alle andre inntektsmuligheter skal være prøvd før søkeren har rett til økonomisk stønad, vil det kunne være behov for å gi stønad ved umiddelbare behov i påvente av andre inntekter. Stønaden kan da gis med vilkår om at vedkommende for eksempel skal søke arbeid, ta imot et arbeidstilbud, søke om trygdeytelser eller søke underholdsbidrag. Videre kan det stilles krav om at formuesgoder realiseres. Det kan også stilles vilkår om at stønadsmottakeren deltar i aktiviteter som på lengre sikt styrker mulighetene for overgang til arbeid, som å gjennomgå en arbeidsevnevurdering, delta i arbeidsmarkedstiltak, språkopplæring eller annen opplæring.

Sosialtjenesteloven § 20 nevner ikke hvilke konsekvenser det kan få for stønadsmottakeren hvis vilkåret helt eller delvis ikke oppfylles. Det er opp til NAV-kontoret å vurdere hvilke konsekvenser et eventuelt vilkårsbrudd skal få. Det må imidlertid være en forholdsmessighet mellom overtredelse og sanksjon. Mulige følger av at vilkår ikke oppfylles må fremgå av det samme vedtaket som tildeler stønad og stiller vilkår for stønaden. Konsekvenser av brudd på vilkår kan være at stønaden stanses, utsettes eller reduseres. I vurderingen vil det ses hen til årsaken, om vilkårsbruddet har sammenheng med stønadsmottakers evne eller vilje og hvilke konsekvenser sanksjonering kan ha for stønadsmottaker selv og vedkommendes familie.

Alminnelige nødrettsbetraktninger kan begrunne at stønaden ikke kan stanses helt eller reduseres til et nivå som medfører at mottakeren ikke har tilstrekkelige midler til et forsvarlig livsopphold.

6.3 Høring

Arbeids- og sosialdepartementet sendte 5. juni 2014 på høring forslag om å innføre plikt for kommunene til å stille vilkår om aktivitet ved tildeling av økonomisk stønad. Høringsfristen ble satt til 4. september 2014.

Høringsnotatet ble sendt til:

Departementene

Kommunene

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Barneombudet

Datatilsynet

Fylkesmannsembetene

Kriminalomsorgsdirektoratet

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Politidirektoratet

Sámediggi – Sametinget

Trygderetten

Utlendingsdirektoratet

Advokatforeningen

Akademikerne

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Attføringsbedriftene

Blå Kors

Fagforbundet

Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere

Frelsesarmeen

Frivillighet Norge

Hovedorganisasjonen Virke

Ideelt nettverk

Jussbuss i Oslo

Jussformidlingen i Bergen

Jusshjelpa i Nord-Norge

Kirkens bymisjon

Kontaktutvalget mellom Regjeringen og representanter for sosialt og økonomisk vanskeligstilte

Kreftforeningen

Kommunesektorens organisasjon KS

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Mental Helse

Norsk Tjenestemannslag (NTL)

NTL NAV

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

Podium AS

Rehabiliteringssenteret AiR

Røde Kors

Rådet for psykisk helse

Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO)

Samarbeidsforum mot fattigdom

Senter for seniorpolitikk

Statens helsetilsyn

Stiftelsen Fontene – Fontenehuset i Oslo

Unge funksjonshemmede

UNIO

Velferdsalliansen

Virke

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Følgende høringsinstanser har hatt merknader til lovforslaget:

Akademikerne

Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

Asker kommune

Askim kommune

Attføringsbedriftenen i NHO

Aurskog-Høland kommune

Ballangen kommune

Balsfjord kommune

Bamble kommune

Barneombudet

Bergen kommune

Bærum kommune

Diakonhjemmet Høgskole

Drammen kommune

Eidsberg kommune

Enebakk kommune

Fagforbundet

Fellesorganisasjonen (FO)

Fjell kommune

Fredrikstad kommune

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO)

Fylkesmannen i Telemark

Fylkesmannen i Finnmark

Fylkesmannen i Hedmark

Fylkesmannen i Nordland

Fylkesmannen i Oppland

Fylkesmannen i Oslo og Akershus

Fylkesmannen i Rogaland

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag

Fylkesmannen i Vestfold

Fylkesmannen i Østfold

Fylkesmannen i Aust-Agder

Halden kommune

Helse-, sosial- og eldreombudet i Oslo

Herøy kommune

Hjartdal kommune

Hovedorganisasjonen Virke

Hurum kommune

Høgskolen i Oslo og Akershus

Juss Buss

Jussformidlingen

Kirkens Bymisjon

Kommunesektorens organisasjon

Kristiansand kommune

Kvinesdal kommune

Larvik kommune

Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO)

Lillesand kommune

Lovisenberg Diakonale Sykehus

Lyngdal kommune

Landsorganisasjonen(LO)

Meland kommune

Moss kommune

NAV Arendal

NAV Gildeskål

NAV Hitra/Frøya

NAV Lund kommune

NAV Lødingen

NAV Nedre Eiker

NAV Nesodden

NAV Stord

NAV Ørland

Nesodden kommune

Nord-Odal kommune

Norsk Tjenestemannslag (NTL)

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

Oppegård kommune

Osen kommune

Oslo kommune

Porsgrunn kommune

Radøy kommune

Re kommune

Rettspolitisk forening

Ringsaker kommune

Risør kommune

Rådet for psykisk helse

Rælingen kommune

Sande kommune

Sandnes kommune

Sarpsborg kommune

Ski kommune

Sola kommune

Statens helsetilsyn

Stavanger kommune

Steinkjer kommune

Sør-Varanger kommune

Time kommune

Tromsø kommune

Trondheim kommune

Tvedestrand kommune

Unge Funksjonshemmede

Unio

Utlendingsdirektoratet (UDI)

Valle kommune

Velferdsalliansen

Verdal kommune

Vestvågøy kommune

Våler kommune

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Øvre Eiker kommune

Høringsinstansenes merknader til forslaget er omtalt under punkt 6.5.

6.4 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsnotatet at det ved tildeling av økonomisk stønad skal stilles vilkår om deltakelse i aktivitet med sikte på overgang til ordinært arbeid eller utdanning, med mindre det i det enkelte tilfellet er tungtveiende grunner som taler mot det. Formålet med forslaget er å bidra til at flere kommer over i arbeid og blir selvforsørget.

Kommunen vil måtte foreta en vurdering av søkers muligheter for å delta i aktiviteter og ta stilling til hvilke aktiviteter vedkommende skal delta i. Dette skal være aktiviteter som styrker stønadsmottakerens muligheter for å få arbeid. En beslutning om å ikke stille vilkår om aktivitet vil måtte begrunnes.

Forslaget innebærer en tettere oppfølging av stønadsmottakere. Det vil være opp til kommunen hvordan den vil organisere aktiviseringen og oppfølgingen av den enkelte. Aktivitetsplikten kan være knyttet til kommunale tiltak, men kan også innebære deltakelse i statlige tiltak eller tiltak i samarbeid med tiltaksleverandører, sosiale entrepenører, utdanningsinstitusjoner eller andre.

Stønadsmottakere som fyller kravene for deltakelse i kvalifiseringsprogram skal få tilbud om dette, før det vil være aktuelt å tildele stønad med vilkår om deltakelse i aktivitet. Dette følger av at kvalifiseringsprogram og tilhørende kvalifiseringsstønad er en rettighet for de som fyller vilkårene, mens økonomisk stønad er en subsidiær ytelse.

For unge finnes særlige garantiordninger i forhold til arbeidsmarkedstiltak. Ungdom under 20 år som står uten arbeid eller skoleplass, skal tilbys arbeidsmarkedstiltak. De fleste i denne målgruppen har ikke fullført videregående opplæring. Oppfølgingen foregår derfor ofte i samarbeid med utdanningsmyndighetene. Videre finnes garantiordninger for ungdom 20–24 år og 20–29 år knyttet til utarbeidelse av en aktivitetsplan. Aktivitetsplanen skal utarbeides av NAV-kontoret i samarbeid med brukeren, og er en plan for hva som skal til for at han eller hun skal komme i arbeid. Unge sosialhjelpsmottakere som også er registrert som arbeidssøkere, eller som personer med nedsatt arbeidsevne og behov for arbeidsrettet bistand, inngår i målgruppen for garantiordningene for ungdom. Å være i aktivitet gjennom disse ordningene, kan være et eksempel på at aktivitetsplikten er oppfylt. Det skal da ikke stilles ytterligere vilkår om aktivitet i vedtaket om stønad til livsopphold.

Når det skal stilles vilkår om aktivitet ved tildeling av økonomisk stønad, må stønadsmottakeren gjøres kjent med hva aktivitetsplikten innebærer; hva som kreves for at vilkåret skal anses oppfylt og hva som vil kunne bli konsekvensene av at vilkåret ikke blir oppfylt. I forslaget som ble sendt på høring ble det foreslått å ta inn et nytt ledd i sosialtjenestelovens § 20 som åpner for reduksjon av stønaden ved brudd på aktivitetsplikten. Det fremgår av forslaget til lovtekst at det vil være en forutsetning for å kunne redusere stønaden ved brudd på aktivitetsplikten at det i vedtaket om stønad og vilkår er informert om at dette er en mulig konsekvens. Det skal eventuelt fattes et eget vedtak om redusert stønad. Det vil måtte sikres at stønadsnivået ikke blir uforsvarlig lavt og at personer som stønadsmottakeren har forsørgeransvar for ikke blir skadelidende. NAV-kontoret må derfor vurdere størrelsen på stønadsreduksjonen og hvilke deler av stønaden det eventuelt skal trekkes i. Det er foreslått en hjemmel for å gi nærmere retningslinjer om reduksjon av stønad i forskrift.

6.5 Høringsuttalelsene

Departementet mottok 112 uttalelser til forslaget som var sendt på høring, herunder uttalelser fra 62 kommuner, 12 fylkesmenn, KS, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Statens helsetilsyn og flere brukerorganisasjoner.

De fleste høringsinstansene støtter intensjonen med lovforslaget, men mange mener gjeldende lov gir tilstrekkelig hjemmel for kommunene til å stille vilkår om aktivitet. De foretrekker en rett, men ikke en plikt, til å stille vilkår om aktivitet. Større bykommuner som Oslo, Bergen og Trondheim sier at de i stor grad stiller vilkår om aktivitet til stønadsmottakere i dag, men støtter likevel forslaget om å lovfeste en plikt for kommunene til dette.

Fylkesmannen i Oppland skriver i sin høringsuttalelse:

«Fylkesmannen er positiv til at det stilles vilkår overfor klienter som mottar økonomisk stønad. Det som blir viktig er at det fortsatt foretas en individuell vurdering i den enkelte sak/søknad. Fylkesmannen er positiv til den delen av forslaget som innebærer at kommunene får plikt til å ha aktivitetstilbud for stønadsmottakere som har behov for kvalifiserings- og kompetansehevende tilbud. Dette kan bidra til større variasjon og flere egnede tilbud.»

Mange kommuner opplyser at de allerede stiller vilkår om aktivitet for mottakere som er i stand til å delta i arbeidsrettet aktivitet. Det fremgår av høringen at det særlig stilles aktivitetskrav overfor unge stønadsmottakere, og flere kommuner og NAV-kontor opplyser at dette gir gode resultater. Øvre Eiker kommune, Fjell kommune og Kvinesdal kommune er kommuner som viser til dette, men også andre kommuner som i dag stiller vilkår om aktivitet opplyser at det for mange fører til reduksjon av stønadens varighet. Dette gjelder både for unge stønadsmottakere og for personer som har mottatt stønad over lang tid før det ble stilt vilkår. Disse kommunene understreker at tett oppfølging er en forutsetning for å oppnå resultater i form av økt selvhjulpenhet og overgang til ordinært arbeid.

En del høringsinstanser som går imot forslaget, begrunner det med at det vil medføre økt byråkrati og mindre fleksibilitet i oppgaveløsningen. Arbeids- og velferdsdirektoratet viser for eksempel til kravet om kartlegging og individuell vurdering etter sosialtjenesteloven § 20 må ses i sammenheng med en behovsvurdering og kartlegging etter lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV-loven) § 14. Det anføres at behovs- og arbeidsevnevurdering etter NAV-loven bør kunne legges til grunn for å stille vilkår om aktivitet etter sosialtjenesteloven § 20.

Flere kommuner mener at adgangen til å unntas fra aktivivitet er for snever i forslaget, og at det svekker stønadens karakter av å være samfunnets nedre sikkerhetsnett. Det pekes på at mange langtidsmottakere av økonomisk stønad har sammensatte utfordringer og at det for denne gruppen ikke er realistisk å stille vilkår om aktivitet. Dette gjelder i hovedsak utfordringer knyttet til rusmiddelmisbruk, psykisk sykdom og språklige barrierer.

Et flertall av kommunene som har gitt merknader, det vil si 42 kommuner og NAV-kontor, uttaler at en plikt til å stille aktivitetsvilkår vil medføre økte administrasjonskostnader og kostnader til et utvidet tiltaksapparat. De forutsetter at staten dekker merutgiftene som følger av lovendringen.

Herøy kommune gir en representativ uttalelse for kommunene der det understrekes at

«Det må påreknast omkostningar i form av meir sakshandsaming og ressursar til utvikling av tiltak og oppfølging av personer i aktivitet.»

Ski kommune uttaler til dette:

«En endring av § 20 i sosialtjenesteloven om plikt for kommunen til å sette vilkår om aktivitet for alle som mottar økonomisk stønad, vil innebære økte utgifter til å etablere arbeidsrettede tiltak i kommunal regi. Videre vil det bety behov for økte ressurser til oppfølging og veiledning av brukere som er i tiltakene. Disse utgiftene vil komme spesielt i en oppstart og etableringsfase. Noe av utgiftene til ordinær drift av disse tiltakene må forventes å spares inn ved reduserte sosialhjelpsutgifter og økte skatteinntekter på sikt.»

Lyngdal kommune/NAV-Lyngdal skriver i sin høringsuttalelse at

«NAV ser ikke at vi vil ha behov for økte ressurser til saksbehandling. Det som behøves er ressurser til arbeidsledelse og oppfølging av de enkelte deltakere.»

KS «krever at det gjennomføres en kostnadsberegning av administrasjonskostnader for kommunene ved et nytt lovpålagt tiltaksapparat, og at dette kompenseres gjennom kommunerammene parallelt med at loven trer i kraft».

Argumentet fra kommunene om at forslaget vil medføre mer byråkrati knyttes i hovedsak til saksbehandlingen. Kommunene frykter at en plikt til å vurdere aktivitet ved tildeling av økonomisk stønad vil medføre en lang og omstendelig saksbehandling. Dette gjelder særlig forslaget om en plikt til å begrunne unntak fra aktivitetsplikt der kommunene vurderer at det foreligger tungtveiende grunner mot det.

Flere høringsinstanser spør om brukermedvirkning ikke skal gjelde når vilkår skal vurderes og fastsettes. Fylkesmannen i Aust-Agder skiver til dette at

«Brukers rettigheter og plikter omtales i liten grad i høringsnotatet. Det er et sentralt prinsipp i sosialt arbeid at tjenestetilbudet så langt det er mulig skal utformes i samarbeid med tjenestemottaker, og at det skal legges stor vekt på hva vedkommende mener. Retten til brukermedvirkning fremgår av § 28 om individuell plan og § 43 om innhenting av opplysninger. Vi viser også til NAV lovens § 15. Brukermedvirkning er en grunnleggende forutsetning for alle tjenester etter loven.»

Videre står det i uttalelsen fra Fylkesmannen i Aust-Agder at

«Forslaget til ny § 20 bryter etter fylkesmannens syn med sentrale sosialpolitiske prinsipper. Endringsforslaget uttrykker en tro på at tvang og kontroll lettere vil bidra til at personer som er marginalisert på arbeidsmarkedet raskere vil bli i stand til å forsørge seg selv.»

Mange kommuner, en del fylkesmenn og Arbeids- og velferdsdirektoratet forstår lovteksten i høringsforslaget som en innskrenkning av gjeldende vilkårsbestemmelse; at forslaget til ny bestemmelse innebærer at det kun vil være adgang til å stille vilkår om aktivitet. Det stilles i dag mange vilkår som ikke gjelder aktivitet, men som tar sikte på å bedre levekårene, og høringsinstansene sier at disse vilkårene er hensiktmessige å bruke i sosialt arbeid.

Fylkesmannen i Rogaland uttaler til dette:

«Fylkesmannen meiner at det bør gå fram av sosialtenestelova at det kan stillast andre vilkår, ettersom NAV-kontora ikkje er særleg kjent med den alminnelege vilkårslæra».

Flere kommuner ber i høringen om at det i forskrift og rundskriv klargjøres hva som menes med «aktivitet» og «tungveiende grunner», samt at det gis retningslinjer for konsekvenser av brudd på aktivitetsplikten, som reduksjon av stønaden.

6.6 Departementets vurderinger og forslag

6.6.1 Vilkår

En rekke høringsinstanser har forstått forslaget i høringsnotatet slik at det ikke vil være adgang til å stille andre vilkår enn vilkår om aktivitet. Dette har ikke vært intensjonen med forslaget. Adgangen til å stille vilkår for begunstigende vedtak følger av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. Det ville da fortsatt vært adgang til å stille de vilkårene som kommunene stiller etter gjeldende lov, i tillegg til en lovfestet plikt til å stille vilkår om aktivitet. For å skape klarhet for forvaltningen om dette, foreslår departementet derfor å videreføre gjeldende vilkårsbestemmelse, mens plikt til å stille vilkår om aktivitet foreslås regulert i første ledd i bestemmelsen.

Vilkårsbestemmelsen i sosialtjenesteloven har nær sammeheng med § 18 om rett til økonomisk stønad. Det forhold at den økonomiske stønaden er subsidiær, innebærer at alle muligheter til forsørgelse må være utnyttet før en søker har rett på økonomisk stønad. Også mens man mottar stønad, er det i henhold til det samme prinsippet en plikt til å gjøre alt man kan for igjen å bli selvhjulpen.

Hvis en søker eller stønadsmottaker ikke utnytter alle muligheter til å forsørge seg selv, for eksempel ikke ønsker å fremme et krav om trygderettigheter, underholdsbidrag eller ikke ønsker å bruke egenkapital eller å realisere formuesgjenstander, vil vedkommende av den grunn kunne få avslag på søknad om økonomisk stønad eller miste retten til stønad. Dette hører inn under behovsvurderingen etter lovens § 18.

I § 20 benyttes begrepet vilkår i den betydningen at det i vedtaket knyttes en plikt, et pålegg eller en begrensning til et vedtak om økonomisk stønad. Vilkår etter § 20 er følgelig noe annet enn den behovsvurderingen som gjøres etter § 18.

6.6.2 Vilkår om aktivitet

Vilkår om aktivitet skal ha som mål at stønadsmottakeren skal bli helt eller delvis selvforsørget. Aktiviteten skal styrke stønadsmottakerens muligheter for arbeid eller utdanning. Den skal være arbeidsrettet og meningsfull for den enkelte.

Ved enhver søknad om stønad til livsopphold skal det foretas en individuell vurdering av om det skal stilles vilkår om aktivitet, herunder om stønadsmottakerens situasjon er slik at det ikke skal stilles aktivitetskrav. Det skal også tas stilling til hvilken aktivitet som eventuelt vil være hensiktsmessig for å styrke vedkommendes muligheter for å få arbeid. Vurderingene skal dokumenteres som en del av saksbehandlingen. Kommunen vil måtte ha rutiner og internkontroll som sikrer dette. Den eller de aktiviteter det stilles vilkår om, skal begrunnes og fremgå av vedtaket. I vedtaket skal det også opplyses om mulige konsekvenser ved brudd på vilkårene.

Kommunen må både kunne tilby lavterksel aktivtetstiltak for personer som vil ha arbeid som et langsiktig og usikkert mål, og arbeidsrettede aktiviteter for personer som har arbeidsevne, men som har behov for å vedlikeholde sin kompetanse i påvente av et egnet arbeidstilbud. Mellom disse ytterpunktene vil det være behov for ulike grader av tilrettelagte kompetansehevende aktivitetstilbud. Lavterskel aktivitetstiltak vil kunne være et organisert dagtilbud som gir struktur i hverdagen, sosial kontakt, hjelp til å avklare den enkeltes opplæringsbehov og opplæring i ferdigheter som er nødvendige eller hensiktsmessige for å kunne få et arbeid eller for å kunne fungere i et arbeidsmiljø. Aktiviteten som pålegges skal være individuelt tilpasset den enkeltes behov og funksjonsnivå.

Når brukermedvirkning ikke er omtalt i høringsnotatet, betyr det ikke at brukermedvirkning ikke skal gjelde ved vurdering av og fastsettelse av vilkår om aktivitet. Departementet viser til at sosialtjenestelovens § 42 om plikt til å rådføre seg med tjenestemottaker, ikke er foreslått endret. Det er viktig at stønadsmottakerens behov, synspunkter og ønsker tas med i vurderingen av om det skal stilles vilkår og hvilke aktiviteter det eventuelt skal kreves deltakelse i.

Som en del høringsinstanser påpeker, får stønadsmottakere i mindre kommuner gjerne aktivitetstilbud og individuell oppfølging uten at det stilles vilkår i vedtaks form. Dette begrunnes gjerne med at mindre kommuner har god kjennskap til stønadsmottakerne og at det anses som en fordel at deltakelse i aktivitet baseres på avtale og ikke ved å pålegge plikter. Departementet mener at hensynet til stønadsmottakernes rettssikkerhet tilsier at krav om aktivitet skal framgå av vedtak med de rettigheter til klage og overprøving det medfører. Hvis deltakelse i aktivitet er ønsket av stønadsmottakeren, er det departementets oppfatning at det ikke vil svekke motivasjonen om deltakelse tas inn i vedtaket som et vilkår for stønad. Motivasjon vil dessuten kunne variere over tid. I slike tilfeller vil både stønadsmottakeren og NAV-kontoret kunne ha nytte av at klageinstansen kan overprøve vilkårene for aktivitet og begrunnelsen for den fastsatte aktiviteten. Det vil heller ikke medføre ekstraarbeid av betydning for kommunen å påse at den individuelle vurderingen av stønadsmottakerens behov og muligheter for arbeidsrettet aktivitet er dokumentert og at innholdet i en avtale om aktivitet tas inn i vedtaket som et vilkår.

Etter lovforslaget vil fastsetting av vilkår, fastsetting av aktivitet og varigheten av vilkåret kunne påklages til fylkesmannen.

Departementet viser til lovforslaget, sosialtjenesteloven § 20 første ledd.

6.6.3 Unntak ved tungtveiende grunner

Med tungtveiende grunner siktes det til forhold ved den enkelte stønadsmottaker eller den situasjon vedkommende er i, som gjør at aktivitet på vedtakstidspunktet ikke anses som formålstjenlig eller realistisk. Somatisk og/eller psykisk sykdom, helsehjelp eller oppfølging, vil etter en konkret vurdering kunne hindre deltakelse i aktivitet. Noen stønadsmottakere har store og sammensatte problemer som hindrer deltakelse i aktivitet på det tidspunkt vedkommende søker om stønad til livsopphold. Dette kan være helsemessige forhold, tunge omsorgsoppgaver, boligproblemer og annet. Kommunen vil da måtte følge opp stønadsmottakeren med tiltak og støtte, og stille vilkår om aktivitet når det ikke lenger foreligger tungtveiende grunner for unntak.

Alderspensjonister og uføretrygdede som mottar supplerende stønad etter sosialtjenesteloven, vil som hovedregel ha tungtveiende grunner mot at det stilles vilkår om aktivitet etter sosialtjenesteloven § 20. Dette følger av formålet med vilkåret, som er å gjøre stønadsmottakeren helt eller delvis selvforsørget ved arbeid. Andre grupper som mottar statlige livsoppholdsytelser og supplerende stønad etter sosialtjenesteloven vil ikke være omfattet av lovforslaget dersom de allerede deltar i aktivitet etter annet regelverk. Det vises til omtale under pkt. 6.4.

Personer som er i fulltids arbeid og mottar supplerende stønad til lønn, vil være unntatt fra vilkår om aktivitet. Dette følger av formålet med vilkåret. Hvis lønnsinntekten kommer fra deltidsarbeid, vil det måtte vurderes konkret om aktivitet ut over vedkommendes arbeidsinnsats vil kunne styrke mulighetene for fulltids arbeid.

Personer som egentlig er selvforsørget, men som trenger stønad i en kort overgangsperiode, vil også kunne ha tungtveiende grunner for å unntas fra aktivitetskrav.

Ved enhver søknad om stønad til livsopphold skal det foretas en individuell vurdering av om det skal stilles vilkår om aktivitet, herunder om forhold ved stønadsmottakeren eller den situasjon vedkommende er i, tilsier at det ikke skal stilles aktivitetskrav. I de tilfeller hvor det vurderes at det ikke skal stilles vilkår om aktivitet, skal dette ikke begrunnes i selve vedtaket. Disse vedtakene vil dermed kun gjelde tildeling av stønad (og eventuelt andre vilkår enn aktivitet). Kommunen må likevel være i stand til å dokumentere at det har vært gjort slike vurderinger som en del av saksbehandlingen.

Departementet legger til grunn at arbeidsrettet aktivitet for de som er i stand til å delta, både er et gode i seg selv og et virkemiddel for å komme over i arbeid og bli selvforsørget. Det vil være kommunen som vurderer når det foreligger tungtveiende grunner for ikke å delta i aktivitet, og departementet er enig med høringsinstansene i at det i høringsnotatet er foreslått en snever adgang til unntak. Det er et ønske at samtlige stønadsmottakere skal få en individuell vurdering av sine forutsetninger for deltakelse i aktivitet og, med få unntak, en plikt til å delta i et tilpasset aktivitetstilbud. Stønadsmottakere som deltar i arbeidsrettet aktivitet etter annen lovgivning, eller som faller inn under garantiordninger som gir rett til tiltak, vil ikke omfattes av lovforslaget. Det vises til pkt 6.4, som gir eksempler på dette. På bakgrunn av høringen vil departementet legge til at stønadsmottakere med en behovs- og arbeidsevnevurdering fra NAV-kontoret og påfølgende oppfølging og tiltak, heller ikke vil ha behov for en ny vurdering etter sosialtjenesteloven § 20. Kommunen vil da kunne henvise til behovs- og arbeidsevnevurderingen ved behandling av søknaden om økonomisk stønad. Det vil være opp til kommunen om det i disse tilfellene også tas inn i stønadsvedtaket vilkår om deltakelse i de tiltakene som er bestemt. Her vil NAV-kontoret måtte vurdere hva som er hensiktsmessig for oppfølgingen av den enkelte. Det vil bli gitt veiledende retningslinjer for saksbehandlingen i rundskriv.

Unntak fra deltakelse i aktivitet vil ikke kunne begrunnes med at kommunen ikke har et egnet aktivitetstilbud, med mindre den enkelte har særlige behov for tilrettelegging som det ikke med rimelighet kan forventes at kommunen skal kunne dekke.

6.6.4 Konsekvenser av at vilkår brytes

Forslaget regulerer også konsekvenser av brudd på vilkår. Ved brudd på vilkår vil stønaden kunne reduseres. Hjemmel for en slik reduksjon er tatt inn i forslaget til § 20 tredje ledd. Reduksjon kan bare skje hvis det er informert om muligheten for en slik reduksjon i vedtaket om tildeling av stønad. Hvis stønaden skal reduseres, skal det fattes et eget vedtak om det. Dette vedtaket vil også kunne påklages til fylkesmannen

Ved brudd på vilkår vil stønadsmottakeren fortsatt ha rett til stønad hvis det ikke foreligger andre muligheter for forsørgelse. En forutsetning for å stanse stønaden vil være at vedkommende ikke lenger oppfyller vilkårene for rett til stønad etter § 18. Det fremgår av tidligere lovforarbeider at den økonomiske stønaden vil kunne stanses ved brudd på vilkår, men at det da vil foreligge en rett til nødhjelp for personer som ikke har andre muligheter for forsørgelse. Departementet legger til grunn at retten ikke faller bort på grunn av vilkårsbruddet, og at stønaden ikke kan stanses, men reduseres. Hvis det vurderes som forsvarlig i det enkelte tilfellet, vil stønaden kunne reduseres til et nødhjelpsnivå for en kortere periode.

At det lovfestes en adgang til å redusere stønaden ved brudd på vilkår, innebærer ikke at kommunen ikke kan velge å la vilkårsbruddet få andre konsekvenser enn dette. Avhengig av vilkårets karakter og begrunnelse, vil kommunen kunne vurdere andre konsekvenser som mer hensiktsmessige enn å redusere stønaden. Det vil f.eks. kunne være hensiktsmessig i enkelte tilfeller å beslutte at stønaden skal utbetales ukentlig i stedet for månedlig, eller andre reaksjoner som står i forhold til det vilkåret som er stilt.

Ved vurdering av om stønaden skal reduseres, vil det måtte ses hen til årsaken til at vilkåret ikke er oppfylt og konsekvensene av en eventuell reduksjon av stønaden.

Stønaden vil ikke kunne reduseres til et uforsvarlig lavt nivå. Det foreligger fortsatt en rett til stønad som skal sikre et forsvarlig livsopphold for stønadsmottakeren og eventuell familie. Kommunen vil måtte foreta en konkret vurdering av graden av reduksjon og varigheten av reduksjonen hvis reduksjonen ikke medfører at vilkårene blir oppfylt. Departementet er klar over at dette er vanskelige vurderinger. Hensynet til familie og barn vil også begrunne forsiktighet ved vurdering av en eventuell reduksjon. Det foreslås derfor en forskriftshjemmel for departementet til å gi regler for reduksjon av stønad ved brudd på vilkår.

Konsekvenser ved brudd på vilkår vil alltid måtte fastsettes i et enkeltvedtak som vil kunne påklages.

Departementet viser til lovforslaget, sosialtjenesteloven § 20 tredje ledd.

7 Økonomiske og administrative konsekvenser

7.1 Strategier og forslag i meldingsdelen

Regjeringen legger gjennom de strategiene og forslagene som er omtalt i meldingsdelen av denne proposisjonen, grunnlag for å inkludere flere av dem som i dag står utenfor arbeidslivet i inntektsgivende arbeid.

Virkninger for individ og samfunn

Å være i inntektsgivende arbeid gir for de fleste en betydelig velferdsgevinst sammenliknet med alternative kilder til livsopphold og tidsbruk. Arbeid gir inntekt og mulighet til selvforsørgelse. Siden nivået på offentlige ytelser for de aller fleste er basert på tidligere inntekt, er nivået i inntektssikringsordningene i dag slik at de fleste vil få høyere inntekt dersom de blir værende i arbeid eller går fra trygd til arbeid. Manglende tilknytning til arbeidslivet er en viktig forklaring på lavinntekt, både for husholdninger og for enkeltindivider. I tillegg kommer personlige og velferdsmessige gevinster av å være i arbeidsfellesskapet og å kunne forsørge seg ved eget arbeid.

Arbeidsinnsatsen til befolkningen er av stor betydning både for verdiskapingen i økonomien og bærekraften i offentlige finanser. Som vist i kapittel 2 er andelen i yrkesaktiv alder som står utenfor arbeidslivet og mottar helserelaterte ytelser, høy i Norge. Virkningene både for den enkelte og for samfunnet vil avhenge av hvor mange flere som kommer i arbeid, hvor mye de vil jobbe og hvor mange flere år de blir værende i arbeid. Selv beskjedne endringer kan gi store gevinster. Muligheten for å lykkes vil være avhengig av en rekke forhold, også av utviklingen på arbeidsmarkedet generelt.

Konsekvenser av forslag til endringer i tiltakssystemet

Dagens system for arbeidsrettede tiltak er oppsplittet og uoversiktlig og skaper unødig merarbeid og ventetid før tiltaksplasser kan settes i verk. De tiltakene som presenteres i denne meldingsdelen, sammen med sammenslåingen av avklarings- og oppfølgingstiltakene som blir gjennomført fra 1. januar 2015, innebærer en betydelig forenkling av strukturen og regelverket for arbeidsrettede tiltak. Færre arbeidsrettede tiltak vil gjøre det lettere for NAV-veiledere og brukere å få oversikt over den bistanden arbeids- og velferdsforvaltningen kan gi. Samlet sett legger forslagene til rette for at arbeids- og velferdsforvaltningen kan arbeide på en enklere og mer effektiv måte. Sammenslåingen av arbeidsrettede tiltak vil også være en forenkling for mange arrangører av arbeidsrettede tiltak som i dag må arrangere tiltak med sammenfallende formål og innhold, som ulike tiltak.

Forslagene som er beskrevet, legger også til rette for en mer fleksibel og effektiv utnyttelse av tiltaksressursene. Omlegging til mer effektiv tiltaksbruk (lønnstilskudd), bedre kvalitets- og resultatkontroll, noe kortere tiltaksvarighet (arbeidspraksis), nytt tiltak for arbeidsforberedende trening og bedre tjenester gjennom forsøksvirksomhet mv. (oppfølging), gir samlet sett viktige bidrag til et kvalitativt bedre arbeidsrettet tilbud til flere, større gjennomstrømning og økt overgang til arbeid.

I meldingen legges det opp til økt bruk av lønnstilskudd. Lønnstilskudd er isolert sett et mer ressurskrevende arbeidsmarkedstiltak enn bl.a. arbeidspraksis i ordinært arbeidsliv. Økt bruk av lønnstilskudd kan bidra til å øke den gjennomsnittlige månedsprisen for tiltak. Samtidig er det slik at deltakere på en del andre arbeidsmarkedstiltak, bl.a. arbeidspraksis, mottar ulike former for livsoppholdsytelser. Summen av utgifter til tiltak og utgifter til livsopphold vil derfor ligge på om lag samme nivå som utgifter til en lønnstilskuddsplass. En endring i tiltakssystemet slik som beskrevet, kan gi gevinster i form av at flere kommer over i arbeid, og færre blir værende lenge i tiltaks- og stønadssystemet.

Departementet vil erstatte dagens forsøk med tidsubestemt lønnstilskudd (TULT) med et nytt, varig lønnstilskudd som reguleres i tiltaksforskriften til arbeidsmarkedsloven på linje med de øvrige arbeidsrettede tiltakene. Bruken av arbeidsmarkedstiltaket dekkes innenfor samlede rammer fastsatt av departementet. Det nye lønnstilskuddet skal primært brukes for at flere skal komme i arbeid og bare unntaksvis for personer som allerede er i et ansettelsesforhold. Dette vil begrense muligheten for kostnadsoverveltning fra arbeidsgivere til det offentlige.

Sammenslåingen av lønnstilskuddsordningen tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift (TIA) med den nye varige lønnstilskuddsordningen, kan isolert sett gi en viss innsparing siden månedsprisen for TIA ligger noe over månedsprisen for TULT.

Sammenslåingen av kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift (KIA) med arbeidspraksis i skjermet sektor (APS) til et nytt arbeidsforberedende treningstiltak (AFT) vil innebære at deltakere ikke mottar lønn, men en offentlig stønad. Dette vil isolert sett gi en mindre innsparing i tiltaksbudsjettet. Utgiftene for staten vil være om lag de samme.

Når det gjelder forslaget om å slå sammen dagens tilretteleggingsordninger (driftstilskuddsordningen under arbeidspraksis i ordinær virksomhet, tilretteleggingstilskudd for arbeidssøkere og teknisk tilrettelegging) til en ny ordning, legges det til grunn at omfanget av den nye ordningen blir tilsvarende summen av dagens ordninger, dvs. om lag 200 mill. kroner.

Forslagene som beskrives vil samlet gi mer og bedre oppfølging fra arbeids- og velferdsforvaltningen av brukere, arbeidsgivere og tiltaksarrangører. Det legges opp til styrket kvalitets- og resultatoppfølging, innføring av et nytt arbeidsforberedende tiltak og tydeligere krav til oppfølging innenfor arbeidspraksistiltaket. Den nye tilretteleggings- og oppfølgingsavtalen skal bidra til å understøtte oppgaver som Arbeids- og velferdsetaten allerede ivaretar, og bidra til en prioritering og målretting av oppfølgingsressursene i Arbeids- og velferdsetaten. Ny tilretteleggings- og oppfølgingsavtale gjennomføres innenfor rammebevilgningen til Arbeids- og velferdsetaten.

Det framtidige behovet for tiltaksplasser og oppfølgingsressurser vil bli vurdert i forbindelse med de årlige budsjettprosessene, bl.a. på bakgrunn av utviklingen i ledighet og i antall personer med nedsatt arbeidsevne. Departementet vil sammen med Arbeids- og velferdsdirektoratet vurdere nærmere de samlede budsjettmessige effektene av endringene i tiltakssystemet.

Andre konsekvenser av forslagene i meldingen

Konsekvenser av forslag til endringer i systemet for arbeidsrettede tiltak er beskrevet over. Flere av forslagene i meldingen for øvrig reiser viktige spørsmål bl.a. knyttet til prioritering og bruk av ressurser til oppfølging av brukere i NAV-kontoret. Det gjelder eksempelvis forslag om økt vekt på tidligere oppfølging i sykmeldingsperioden, mer bruk av gradering i stønadsforløpet, innsats for å forebygge uføretrygding blant unge samt økt vekt på aktivitetskrav og oppfølging fra arbeids- og velferdsforvaltningen. Samlet sett representerer forslagene i meldingen økte forpliktelser for oppfølgingsarbeidet i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Selv om flere brukere enn før får oppfølging fra arbeids- og velferdsforvaltningen, og oppfølgingen for mange blir satt inn på et tidligere tidspunkt, er det likevel fortsatt for mange som ikke får den oppfølgingen de skal ha og med tilstrekkelig kvalitet. Gjennom NAV-evalueringen har bl.a. knapphet på tid og ressurser blitt trukket fram som en viktig forklaring på svak kvalitet og manglende måloppnåelse i oppfølgingsarbeidet. Departementet ser at dette skaper utfordringer for oppfølgingsarbeidet i Arbeids- og velferdsetaten i dag.

Et sentralt mål for Arbeids- og velferdsetaten framover er derfor at ansatte i NAV-kontor skal kunne bruke mer tid på veiledning og oppfølging av brukere lokalt. Det pågår eller planlegges i regi av Arbeids- og velferdsdirektoratet en rekke satsinger som er viktige for det framtidige oppfølgingsarbeidet i arbeids- og velferdsforvaltningen. Særlig viktig vil det være å heve effektiviteten i ytelsesforvaltningen. For IKT-moderniseringen er frigjøring av ressurser til brukeroppfølging et klart mål.

Det er videre nedsatt en ekspertgruppe som skal foreta en gjennomgang av arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV). Målet med gjennomgangen er å hjelpe flere fra trygd til arbeid gjennom å avbyråkratisere forvaltningen og effektivisere ressursbruken. Ekspertgruppens arbeid vil pågå fram til midten av mars 2015. Dette tilsier at det videre arbeidet med konkretisering av tiltakene som skisseres i kap. 3 Inntektssikringsordninger og brukeroppfølging, og ekspertgruppens arbeid knyttet til oppfølgingsarbeidet i NAV-kontorene, bør ses i sammenheng. Regjeringen vil på denne bakgrunn komme tilbake til Stortinget med en sak hvor gjennomgang av AAP-ordningen og ekspertgruppens arbeid vil være sentrale tema.

Samlede virkninger

Det er vanskelig å anslå de samlede virkningene av de strategiene og forslagene som er omtalt i meldingsdelen av denne proposisjonen. Det skyldes både at det vurderes endringer som omfatter flere grupper og virkemidler samtidig, og at konsekvensene i form av resultater og måloppnåelse først vil kunne komme noe fram i tid. I meldingsdelen skisseres også flere strategier Regjeringen vil arbeide videre med. Dette er strategier og forslag som må konkretiseres ytterligere, før det kan anslås konkrete budsjettmessige konsekvenser og gevinster. Det er derfor ikke mulig å gi konkrete anslag på hvor mange flere som vil kunne komme i arbeid som følge av Regjeringens forslag.

For endringer som ønskes gjennomført på lengre sikt og som har bevilgningsmessige konsekvenser, tas det forbehold om at gjennomføring er betinget av det økonomiske handlingsrommet. Regjeringen vil derfor komme tilbake til konkretiseringen av økonomiske og administrative konsekvenser av eventuelle forslag som krever bevilgningsendringer i de årlige budsjettframleggene for Stortinget.

7.2 Forslag til endringer i arbeidsmiljøloven

Det er grunn til å anta at særlig enkelte grupper arbeidssøkende vil tjene på en innføring av mer fleksible regler om midlertidig ansettelse, og at dette for enkelte kan fungere som et springbrett inn i arbeidslivet. Reglene vil også kunne gi noe økt mobilitet og jobbrotasjon. Økt adgang til midlertidig ansettelse vil samtidig kunne redusere behovet for bruk av overtid og dermed belastningen på de fast ansatte arbeidstakerne.

Økt adgang til midlertidig ansettelse vil gi virksomhetene større handlingsrom hvor det langsiktige behovet for arbeidskraft er usikkert, blant annet når det gjelder variasjoner i etterspørselen. Særlig i forbindelse med nyetableringer eller ved utvidelser i aktivitet vil dette kunne virke positivt.

Økt adgang til midlertidig ansettelse vil også kunne lette adgangen til arbeidsmarkedet for personer som tilhører grupper hvor det er antatt at det er større risiko knyttet til ansettelser, særlig for arbeidssøkere og personer som er nykommere i arbeidsmarkedet og som derfor kan ha problemer med å dokumentere sin kompetanse. Dette vil for eksempel kunne omfatte unge, nyutdannede, nyankomne innvandrere eller personer med nedsatt arbeidsevne som har vært utenfor arbeidslivet i en periode. Tiltak som kan svekke eksisterende utstøtingsmekanismer fra yrkeslivet er viktig for å opprettholde yrkesdeltakelsen. Økt adgang til midlertidige ansettelser må også ses i sammenheng med politikken for å øke bruken av ordinært arbeidsliv som arena for arbeidstrening og kvalifisering, jf. del I i denne proposisjonen. I den grad økte muligheter til tilpasning bidrar til reduserte arbeidskraftskostnader totalt sett, vil dette kunne føre til økt etterspørsel etter arbeidskraft.

Det argumenteres også for at mer fleksible regler kan medføre ulemper. Virksomhetene kan tenkes å redusere investeringene i de ansattes kunnskap og kompetanse. Tilsvarende kan også arbeidstakernes interesse i å investere i særlig virksomhetsspesifikk kunnskap og kompetanse reduseres ved økt jobbrotasjon. I tillegg vil økt jobbrotasjon og mindre tilhørighet mellom arbeidstaker og virksomhet kunne svekke samarbeidet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, samt fokuset på HMS-arbeid. Dette kan også ha konsekvenser for den enkelte arbeidstaker. Økt omfang av midlertidige ansettelser vil samtidig kunne medføre større usikkerhet for arbeid og inntekt for flere. Det nevnes også fare for en utvikling i retning av inndeling av arbeidstakerne i såkalte ulike lag, hvor A-laget har faste og trygge jobber, mens B-laget varig går på midlertidige og kortvarige kontrakter.

Mens omfanget av midlertidige ansettelser har vært relativt begrenset i det norske arbeidsmarkedet, har det i lengre tid vært et stort innslag av slike ansettelser i mange andre land. Mye av forskningen er også knyttet til andre land og andre problemstillinger enn de problemstillinger som preger det norske arbeidsmarkedet. Relativt høy etterspørsel etter arbeidskraft, relativt like lønns- og arbeidsvilkår for midlertidig og fast ansatte, relativt høy overgang fra midlertidig til fast ansettelse, middels strengt stillingsvern og ikke svært liberal adgang til midlertidig ansettelse (heller ikke etter forslagene) er trekk ved det norske arbeidsmarkedet som kan innebære at lovendringene ikke får slike negative konsekvenser som en kan se i enkelte andre land.

Omfanget av midlertidige ansettelser i norsk arbeidsliv er som nevnt relativt begrenset i dag (om lag 8 prosent av de sysselsatte). 60 prosent av de som er midlertidig ansatt er kvinner, og et flertall av disse er ansatt i vikariater. Bruken av midlertidige ansettelser er høyest i offentlig sektor og særlig innenfor sektorer som utdanning og helse- og sosialtjenester. Dette er områder i arbeidslivet som domineres av kvinnelige arbeidstakere.

Det er etter departementets vurdering ikke mulig å trekke noen klare konklusjoner om hvilke konsekvenser innføring av en generell tidsbegrenset adgang til midlertidig ansettelse vil ha for likestilling i arbeidslivet, men det antas at det ikke blir store konsekvenser. Dersom regjeringens forslag vil bidra til økt bruk av midlertidig ansettelse i privat sektor kan det være grunn til å regne med at andelen midlertidig ansatte vil øke mest blant menn, som utgjør flertallet av ansatte i privat sektor. Dette vil for øvrig være i samsvar med tilsvarende erfaringer i Sverige.

Ulempene må veies opp mot de positive konsekvenser en økt adgang kan ha for enkelte grupper og virksomheter, som igjen kan bidra til et mer velfungerende arbeidsmarked. Forslagene som begrenser gjentatt og sammenhengende bruk av den foreslåtte generelle adgangen til midlertidig ansettelse over tid, tar videre sikte på å motvirke mulige negative konsekvenser. Det foreslås i tillegg en endring i virksomhetenes drøftingsplikt med de tillitsvalgte om bruken av midlertidige ansettelser, for å øke fokus på særlig HMS-konsekvensene av virksomhetens bruk av slike ansettelser. Det vises for øvrig til vurderingene under punkt 5.5.3.1.

Forslagene om forenkling og tydeliggjøring av eksisterende regler i arbeidsmiljøloven om midlertidig ansettelse antas å bidra til at det blir enklere å forholde seg til regelverket for både arbeidstaker og arbeidsgiver, uten at reglene innholdsmessig endres.

Det er behov for mer kunnskap om midlertidige ansettelser i det norske arbeidsmarkedet. Arbeids- og sosialdepartementet har derfor inngått en flerårig forskningsavtale for å framskaffe økt kunnskap om utviklingstrekk i arbeidslivet når det gjelder atypiske tilknytningsformer i forhold til faste ansettelser og effekter av endringer i regelverk. Departementet vil følge utviklingen i bruken av midlertidige ansettelser i arbeidsmarkedet og løpende vurdere ytterligere behov for forskning og utredning.

7.3 Forslag til endringer i sosialtjenesteloven

Etter sosialtjenesteloven § 11 yter staten årlig rammetilskudd til delvis dekning av kommunenes utgifter til sosialtjenesten, og etter samme lovs § 7 skal den enkelte kommune sørge for nødvendige bevilgninger for å yte de tjenester og sette i verk de tiltak som kommunen har ansvar for etter denne loven. Disse bestemmelsene gjelder også for tiltak etter § 20.

Det er i dag store variasjoner mellom kommunene med hensyn til bruken av vilkår. Mange kommuner stiller i stor grad vilkår om aktivitet overfor personer som mottar sosialhjelp, andre følger opp brukerne på andre måter. Det varierer også hvilke aktivitetstilbud kommunene har.

De økonomiske konsekvensene for kommunene vil variere avhengig av hvilken praksis kommunene har i dag. Kommuner som i liten grad stiller krav om aktivitet vil kunne få økte utgifter forbundet med å etablere aktivitetsrettede tiltak. Enkelte eksempler på tiltak i kommunal regi krever imidlertid få eller ingen ekstra ressurser. Som et eksempel vil departementet vise til Fjell kommunes organisering av det sosiale arbeidet med stønadsmottakere. Kommuner som i dag systematisk bruker vilkår om deltakelse i aktivitet, melder om gode resultater med hensyn til overgang til arbeid. Dersom kommunene lykkes med å stille hensiktsmessige krav om aktivitet, vil investeringene i oppfølging av stønadsmottakerne medføre reduserte stønadsutgifter og antakelig økte skatteinntekter på lengre sikt.

Det vil være administrative konsekvenser ved at det i tilknytning til hver søknad skal gjøres en vurdering av hensiktsmessige aktiviteter. Andre vurderinger som lovendringen forutsetter, er vurderinger som Nav-kontorene også i dag skal gjøre ved behandling av søknader om økonomisk stønad. Disse medfører derfor ikke økte administrative kostnader for kommunen. Det vil for eksempel gjelde vurdering av om søkeren er omfattet av rett til kvalifiseringsprogram, om det foreligger rett til tiltak etter annen lovgivning eller garantiordninger som gir rett til tiltak. Vilkår om aktivitet knyttet til utbetaling av økonomisk stønad vil bare være aktuelt for personer som faller utenfor alle andre ordninger, og for en stor andel stønadsmottakere vil vurderingen derfor være enkel.

Det kan ikke lages like opplegg til alle stønadsmottakerne. Vilkårene som stilles til den enkelte vil måtte tilpasses vedkommendes ressurser og behov. Den enkelte kommune vil derfor måtte bruke både administrative og økonomiske ressurser på å analysere behovet i egen kommune og sørge for at det fremskaffes egnede tilbud i henhold til dette. Mange kommuner har gode opplegg, og vil i liten grad merke konsekvensene av lovendringen.

I høringsrunden er det enkelte kommuner som uttaler at manglende egnede tiltak er årsak til at det ikke stilles vilkår om tiltaksdeltakelse eller brukes arbeidsrettede vilkår oftere enn det gjøres. I den grad aktivitetskravene i slike kommuner ikke kan oppfylles gjennom tilbud av statlige arbeidsmarkedstiltak eller i samarbeid med nabokommuner om bruk av ordninger der, vil de måtte opprette egne kommunale tiltak og ordninger. Dette vil være noe mer ressurskrevende enn å øke omfanget på eksisterende tiltak. På den annen side har Nav-reformen ført til at kommunene har fått bedre kunnskap om og lettere tilgang til statlige tiltak, blant annet ved at det allerede i dag er slik at tilgang på ulike former for tiltak ikke er knyttet opp til om den enkelte mottar en statlig eller en kommunal ytelse. Det er også blitt lettere å utnytte eksisterende kontakt mot lokalt næringsliv.

Staten vil konsultere KS i det videre arbeidet med å anslå eventuelle merkostnader for kommunene som følge av lovendringen. Det tas sikte på at lovendringen trer i kraft så snart som mulig etter at eventuelle anslåtte merkostnader for kommunene er dekket.

8 Merknader til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget

8.1 Merknader til forslagene til endringer i arbeidsmiljøloven

§ 14-6 Minimumskrav til innholdet i den skriftlige avtalen

Til første ledd bokstav e

Det innføres et nytt krav til innholdet i den skriftlige arbeidsavtalen når arbeidsforholdet er midlertidig, i bokstav e. Kravet innebærer at det må fremgå av arbeidsavtalen på hvilket grunnlag arbeidstakeren ansettes. Det vises kun til arbeidsmiljøloven § 14-9, men grunnlag etter annet regelverk som særlover eller tariffavtaler kan også være aktuelle, blant annet tjenestemannsloven.

Bestemmelsen er en ordensforskrift og ikke en gyldighetsregel. Arbeidsgiveren må imidlertid som hovedregel ha risikoen for mangelfullt innhold og manglende klargjøring, jf. Rt. 2004 s. 53.

Lovendringen innebærer at eventuelle endringer i grunnlaget for den midlertidige ansettelsen også må tas inn i arbeidsavtalen tidligst mulig og senest en måned etter at endringen trådte i kraft, jf. § 14-8. Dette gjelder eksempelvis hvis arbeidstaker først er ansatt med grunnlag i den nye, generelle adgangen til midlertidig ansettelse og så går over i et vikariat, jf. henholdsvis § 14-9 første ledd bokstav f og b.

Bestemmelsen vil bare få betydning ved inngåelse av nye kontrakter etter ikrafttredelse. Det foreslås en overgangsregel om dette.

§ 14-9 Midlertidig ansettelse

Til første ledd bokstav a

Lovendringen i bokstav a er en forenkling av dagens ordlyd, men er ikke ment å innebære materielle endringer i forhold til dagens bestemmelse.

Både forskjeller i arbeidets art som skiller seg fra det ordinære, og markerte forskjeller i arbeidsmengde skal fortsatt omfattes av ordlyden og gi grunnlag for midlertidig ansettelse. I rettspraksis er det slått fast at bestemmelsens vilkår om at «arbeidets karakter tilsier det» skal tolkes strengt, men er ikke til hinder for midlertidig ansettelse når det trengs personell med særlige formelle kvalifikasjoner og det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere. Høyesterett har slått fast at dette er arbeidsforhold av en slik særegen karakter at midlertidig ansettelse lovlig kan avtales når det er saklig behov for det, og ansettelsen begrenses til det som er strengt nødvendig. Tidligere rettspraksis vil fortsatt kunne legges til grunn, bl.a. Rt. 1991 s. 872 og Rt. 1985 s. 1141.

Dersom det inngås en arbeidsavtale for kun å utføre ett bestemt arbeid uten at det kan tidfestes på forhånd nøyaktig når arbeidet er ferdig, vil også dette kunne karakteriseres som midlertidig når det er på det rene at arbeidet ikke skal videreføres.

Det vises for øvrig til gjeldende rett under punkt 5.3.1.2.

Til første ledd bokstav d

Endringsforslaget tar sikte på å bedre sammenhengen i bestemmelsens ordlyd ved å ta inn preposisjonen «med» i begynnelsen av bokstav d. Forslaget innbærer ingen innholdsmessig endring.

Til første ledd bokstav e

Det er ved en inkurie brukt feil preposisjon i begynnelsen av bokstav e, og denne endres til «med». Forslaget innebærer ingen innholdsmessig endring.

Til første ledd ny bokstav f

Det innføres i en ny bokstav f en generell adgang til midlertidig ansettelse for inntil tolv måneder. Det er ikke krav til at det må foreligge særskilte grunner for at midlertidig ansettelse etter bestemmelsen kan benyttes. Oppgavene som skal utføres kan være tidsavgrensede eller varige. Tolvmånedersperioden løper fra tidspunktet for faktisk tiltredelse i stillingen. Arbeidsforholdet må senest avsluttes tolv måneder senere, eller videreføres som fast eller midlertidig ansettelse på annet grunnlag.

Videre innføres det en kvotebegrensning for antall arbeidstakere som kan være midlertidig ansatt på dette grunnlaget. Slike avtaler kan ikke omfatte mer enn 15 prosent av arbeidstakerne i virksomheten, men kan likevel inngås med minst en arbeidstaker. Kvoten omfatter ikke de andre rettsgrunnlagene for midlertidig ansettelse.

Ved beregningen av kvoten må det tas utgangspunkt i antall ansatte arbeidstakere i virksomheten, dvs. både hel- og deltidsstillinger, samt faste og midlertidige stillinger. Innleide arbeidstakere og selvstendige oppdragstakere faller utenfor beregningsgrunnlaget. Heller ikke arbeidstakere som er i permisjon skal inkluderes i beregningen, men eventuelle arbeidstakere som vikarierer for disse vil inngå i beregningsgrunnlaget.

Beregningen av kvoten skal foretas på ansettelsestidspunktet til den enkelte arbeidstaker som ansettes på generelt grunnlag. Virksomheten må dermed ta stilling til kvoten ved hver ansettelse på slikt grunnlag. Forslaget vil ikke være til hinder for at arbeidsgiver kan beregne kvoten per enhet i virksomheten, dersom det er ønskelig. Det totale antallet kan likevel ikke overstige 15 prosent av arbeidstakerne i virksomheten.

Hva som utgjør 15 prosent av virksomhetens ansatte, vil kunne bli et desimaltall. I slike tilfeller må det foretas en avrunding til nærmeste hele tall. Det rundes ned ved desimaler fra 0,1 til 0,49 og rundes opp ved desimaler fra 0,5 til 0,99. I en virksomhet med 31 arbeidstakere, utgjør 15 prosent i utgangspunktet 4,65 arbeidstakere, noe som innebærer at kvoten er maksimum fem arbeidstakere. I en virksomhet med 29 ansatte er prosentandelen 4,35 og dermed er det tillatt at fire arbeidstakere ansettes på generelt grunnlag. I virksomheter med tre arbeidstakere eller færre ville det ut i fra desimalberegningen føre til at det rundes ned til null. Derfor fremgår det av lovteksten at det alltid kan inngås avtale med minst én arbeidstaker.

Se for øvrig begrensningene om karantene som innføres på adgangen i paragrafens syvende ledd.

Til første ledd tredje punktum

I tredje punktum tas det inn en nærmere presisering av hva som et minimum bør inngå i drøftingsplikten. Drøftingen skal for det første omfatte «grunnlaget for og omfanget av slike ansettelser». Ifølge de opprinnelige forarbeidene til bestemmelsen er dette kjernen i drøftingsplikten, det vises til Prop. 104 L (2009–2010) s. 8). Dette vil nå fremgå direkte av bestemmelsen. Omfanget av midlertidige ansettelser etter første ledd bokstav f vil blant annet inngå i drøftingsplikten, inklusive omfanget av eventuelle karantener på arbeidsoppgaver og gjeldende kvote i virksomheten.

Også «konsekvenser for arbeidsmiljøet» skal drøftes. Det nærmere innholdet overlates i hovedsak til arbeidsgiver og tillitsvalgte i den enkelte virksomhet å avgjøre, ut i fra de konkrete utfordringene den enkelte virksomhet har. Eksempler på hva som kan drøftes er om HMS-opplæringen er tilfredsstillende for de midlertidig ansatte og om kravene til helse, miljø og sikkerhet er tilfredsstillende gjennomført i virksomheten for denne gruppen.

Det er ikke ment å gi en uttømmende liste over drøftingstema, jf. ordlyden «blant annet». Partene står fritt til også å drøfte andre tema i tilknytning til bruken av midlertidig ansettelse.

Til fjerde ledd andre punktum

Ved en inkurie er det i andre punktum vist til «andre ledd bokstav d». Riktig henvisning vil være «andre ledd, jf. første ledd bokstav d».

Til fjerde ledd nytt siste punktum

Arbeidstaker som har vært ansatt i mer enn ett år, har krav på skriftlig varsel om tidspunktet for fratreden senest en måned før fratredelsestidspunktet. Fjerde punktum fastsetter som rettsvirkning ved manglende overholdelse av varslingsfristen, at arbeidsgiver ikke kan kreve at arbeidstaker fratrer før en måned etter at varsel er gitt.

Enkeltstående midlertidige ansettelser etter første ledd bokstav f, kan maksimalt være av tolv måneders varighet. Varslingsregelen vil derfor ikke komme til anvendelse i disse tilfellene. Slike ansettelser kan imidlertid skje i sammenheng med midlertidige ansettelser på andre grunnlag, og den samlede ansettelsesperioden vil kunne vare utover tolv måneder. Ansettes først arbeidstaker midlertidig etter første ledd bokstav f og deretter videre midlertidig på annet grunnlag, får manglende varsling rettsvirkning på vanlig måte, jf. fjerde punktum. Dersom arbeidstaker ansettes midlertidig først på annet grunnlag og deretter på generelt grunnlag i tolv måneder, skal manglende varsling av fratreden ikke føre til forlengelse av arbeidsforholdet. I disse tilfellene vil brudd på regelen ikke få noen rettsvirkning og varslingsregelen i fjerde ledd vil kun være en ordensforskrift. Nytt siste punktum avklarer at fjerde punktum likevel ikke kommer til anvendelse hvor forlengelsen går utover tolv måneder ved ansettelser etter første ledd bokstav f.

Til femte ledd nytt andre punktum

Nytt andre punktum presiserer at midlertidige arbeidsavtaler i utgangspunktet er oppsigelige i løpet av avtaleperioden. Henvisningen til «lovens regler om opphør av arbeidsforhold» viser at det er alle regler knyttet til opphør som får anvendelse i avtaleperioden. I hovedsak gjelder det lovens kapittel 15 om opphør av arbeidsforhold og de prosessuelle reglene knyttet til opphør i kapittel 17. I avtaleperioden gjelder dermed oppsigelsesreglene, med blant annet vern mot usaklig oppsigelse og krav til oppsigelsesfrister. Videre gjelder regler om avskjed, suspensjon, prøvetid mv. I utgangspunktet vil den midlertidige arbeidstakeren være omfattet av de samme reglene som fast ansatte, men de særregler som gjelder i denne sammenheng for midlertidige ansatte vil fortsatt gjelde. Eksempelvis gjelder ikke retten til å fortsette i stilling for midlertidig ansatte ved tvist om et arbeidsforhold lovlig er brakt til opphør, jf. arbeidsmiljøloven § 15-11 tredje ledd. Ved kortvarige ansettelser vil ikke nødvendigvis alle reglene passe fullt ut, for eksempel reglene om oppsigelsesfrister i § 15-3. I disse tilfellene anses behovet for å gå til oppsigelse likevel å være lite praktisk.

Nytt andre punktum gjelder i avtaleperioden for det midlertidige arbeidsforholdet. Når det avtalte tidsrommet er utløpt eller det bestemte arbeidet er avsluttet, gjelder første punktum. Utgangspunktet er da at den midlertidige arbeidsavtalen opphører av seg selv, uten krav til saklig grunn for oppsigelse eller oppsigelsesfrister mv., men hvor varslingsreglene i § 14-9 fjerde ledd etter omstendighetene kan komme til anvendelse.

Til nytt sjette ledd

Nytt sjette ledd fastsetter at midlertidig ansettelse etter § 14-9 første ledd bokstav f, skal inngå i beregningsgrunnlaget for fireårsregelen.

Bestemmelsen flyttes fra femte ledd andre og tredje punktum til et eget ledd.

Til nytt syvende ledd

Nytt syvende ledd første punktum fastsetter virkeområdet for karantenebestemmelsen i åttende ledd. Karantenebestemmelsen gjelder midlertidige ansettelser etter første ledd bokstav f og for arbeid av samme art som ble utført under ansettelsen som er grunnlaget for karantenen. Det vises til en nærmere beskrivelse av hva som ligger i begrepet «arbeidsoppgaver av samme art» under punkt 5.5.3.2.

Det fremgår videre av første punktum at karantenen skal omfatte arbeid av samme art innenfor virksomheten. Begrepet «virksomheten» er i denne sammenheng sammenfallende med den juridiske enheten. I andre punktum gis likevel arbeidsgiver adgang til å avgrense virkeområdet for karantene til enheter med minst 50 ansatte innenfor virksomheten. Det vil innebære at enheter av minst denne størrelsen kan vurderes isolert og resten av virksomheten vurderes for seg når det gjelder karantenens omfang. Det er opp til den enkelte virksomhet å bestemme dette. Med begrepet «enheter» menes i denne sammenheng reelle, organisatorisk avgrensede enheter.

Tredje punktum slår fast at det inntrer en karantene på tolv måneder når arbeidstaker som er midlertidig ansatt etter første ledd bokstav f, ikke får videre ansettelse etter utløp av denne avtalen. Dersom ansettelsen er av kortere varighet enn tolv måneder, kan den forlenges med grunnlag i første ledd bokstav f i til sammen tolv måneder. Videre ansettelse utover dette er kun aktuelt i fast eller midlertidig stilling på et annet rettsgrunnlag. Karantenen skal være av tolv måneders varighet uavhengig av ansettelsens lengde. Det er tatt inn i lovteksten at karanteneperioden inntrer for arbeidsgivers virksomhet og ikke for arbeidstaker. Selv om karantene inntrer i en virksomhet, vil arbeidstaker kunne ansettes i en annen virksomhet hvor karantene ikke gjelder for å utføre arbeid av samme art. Også ved flere og ev. overlappende ansettelser etter første ledd bokstav f, for å utføre arbeid av samme art, gjelder hovedregelen om at det det inntrer karantene etter utløp av hver ansettelse som arbeidsgiver velger å avslutte ved avtalens utløp.

I fjerde punktum slås fast at konsekvensen av at en karantene inntrer, er at det ikke kan foretas nye ansettelser i virksomheten etter første ledd bokstav f, for å utføre arbeid av samme art som det karantenen springer ut fra. En karantene omfatter både ny ansettelse av samme arbeidstaker og av annen arbeidstaker.

Selv om fjerde punktum er til hinder for at nye ansettelser kan foretas i karanteneperioden, vil bestemmelsen ikke være til hinder for at andre midlertidige ansettelser på generelt grunnlag som løper på tidspunktet for inntreden av en karantene, kan løpe ut i samsvar med ansettelsesavtalen.

§ 14-11 Virkninger av ulovlig midlertidig ansettelse

Til første ledd nytt tredje punktum

Nytt tredje punktum innebærer at ved brudd på kvotebestemmelsen i § 14-9 første ledd bokstav f, «snus» hovedregelen i § 14-11 første ledd første punktum som gir krav på fast ansettelse. Ved brudd på kvoteregelen vil arbeidstaker i utgangspunktet ikke ha krav på fast ansettelse, men foreligger det «særlige grunner» vil retten likevel kunne avsi dom for fast ansettelse. Slike «særlige grunner» er ment å omfatte klare misbrukstilfeller og vil bero på en konkret vurdering. Eksempler på når «særlige grunner» foreligger er tilfeller hvor en virksomhet har ansatt arbeidstakere på generelt grunnlag i stort omfang og utover kvoten, eller systematisk eller i lengre tid har overtrådt kvoteregelen mv.

Rettsvirkningen av brudd på kvoten skal knyttes til den ansettelsen hvor bruddet på kvoten skjer. Det vil kunne gjelde én arbeidstaker, men også flere hvis det f.eks. ansettes to samtidig eller hvis virksomheten fortsetter å ansette på generelt grunnlag i strid med kvotebestemmelsen.

§ 14-12 Innleie fra virksomhet som har til formål å drive utleie (bemanningsforetak)

Til første ledd

Lovendringen i første ledd medfører at det ikke vil være adgang til innleie fra bemanningsforetak i samme utstrekning som etter § 14-9 første ledd bokstav f. For øvrig er det ingen endringer.

Til fjerde ledd

Som følge av at fireårsregelen flyttes fra § 14-9 femte ledd andre og tredje punktum til et nytt sjette ledd, endres henvisningen i fjerde ledd tilsvarende.

8.2 Merknader til forslagene til endringer i sosialtjenesteloven

Til § 20 Bruk av vilkår

Det vises til alminnelige merknader i kapittel 6.6.

Første ledd i bestemmelsen lovfester en plikt for kommunen til å stille vilkår om aktivitet for tildeling av økonomisk stønad med mindre tungtveiende grunner taler mot det. Aktiviteten skal være egnet til å styrke stønadsmottakerens muligheter for å komme i arbeid eller skole og ha som mål at stønadsmottakeren skal bli helt eller delvis selvhjulpen.

Første ledd viderefører dessuten gjeldende vilkårsbestemmelse og lovfester adgangen til å stille vilkår for tildeling av økonomisk stønad i tråd med den alminnelige vilkårslæren.

Det nærmere innhold av første ledd, andre punktum og andre ledd, framgår av Ot.prp. nr. 20 (1990–1991) Om lov om sosiale tjenester m.v. punkt 5.8 og merknader til de enkelte paragrafer.

Kravene som stilles til vilkår etter andre ledd, er gjort gjeldende for vilkår etter første ledd, første og andre punktum.

I tredje ledd gis hjemmel for å sanksjonere brudd på vilkår ved å redusere stønaden. Det kan ikke foretas reduksjon med mindre det er informert om muligheten for dette i vedtaket om stønad. Stønaden kan ikke reduseres til et nivå som gjør at mottakeren og hans eller hennes familie kommer i en nødsituasjon. En eventuell reduksjon skal foretas etter en individuell vurdering hvor det vil måtte tas særlige hensyn til barns behov. Departementet er gitt hjemmel for i forskrift å gi nærmere regler om reduksjon av stønaden som følge av brudd på vilkår.