4 Gjennomføring av 2010 HNS-konvensjonen i norsk rett

4.1 Gjeldende rett

4.1.1 Ansvarsgrunnlaget og ansvarssubjektet

Ansvarsgrunnlaget ved skader forårsaket av farlig gods som transporteres som last om bord på skip, er ikke særskilt regulert i sjøloven.

Når skaden er å anse som forurensningsskade, følger ansvarsgrunnlaget de alminnelige reglene om erstatning for forurensningsskade i kapittel 8 i lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven). Etter forurensingsloven § 55 har «eier av fast eiendom, gjenstand, anlegg eller virksomhet som volder forurensningsskade» objektivt ansvar for skaden, dersom vedkommende også «driver, bruker eller innehar» eiendommen, gjenstanden, anlegget eller virksomheten. Ellers påhviler ansvaret den som «faktisk driver, bruker eller innehar» eiendommen, gjenstanden, anlegget eller virksomheten. Det objektive ansvaret etter forurensningsloven påhviler normalt den som er ansvarlig for skipets nautiske drift, det vil si skipets reder.

Det vises for øvrig til redegjørelsen for reglene i forurensningsloven i NOU 2004: 21 punkt 3.1.1, side 12–13.

Person- og tingskader kan etter omstendighetene være omfattet av reglene i forurensningsloven kapittel 8. For person- eller tingskader forårsaket av farlig gods om bord på skip som faller utenfor reglene i forurensningsloven kapittel 8, gjelder de alminnelige reglene om erstatningsansvar i sjøloven. Etter sjøloven § 151 er rederen ansvarlig for skade som er forårsaket ved feil eller forsømmelse i tjenesten av skipsfører, mannskap, los, slepebåt eller andre som utfører arbeid i skipets tjeneste. For skade forårsaket av rederens egen feil gjelder for øvrig den alminnelige regelen om ansvar for skade forårsaket ved uaktsomhet.

4.1.2 Ansvarsbegrensning etter sjøloven kapittel 9

Ansvaret for skader forårsaket av ulykker med farlig gods om bord, er begrenset etter reglene om globalbegrensning i sjøloven kapittel 9. Reglene om globalbegrensning har lang tradisjon i sjøretten. Globalbegrensning innebærer at det gjelder et samlet tak på erstatningsansvaret etter en og samme hendelse, et begrensningsbeløp. Størrelsen på begrensningsbeløpet øker med størrelsen på skipet, og varierer også etter hva slags skade det gjelder. Begrunnelsen for systemet med globalbegrensning har tradisjonelt vært knyttet til måten sjøforsikringen fungerer på. Reglene om globalbegrensning i sjøloven kapittel 9 gjennomfører London-konvensjonen 1976 om begrensning av ansvaret for sjørettslige krav, som endret ved endringsprotokollen av 1996 (1996-globalbegrensningskonvensjonen). Ved ratifikasjon av 1996-globalbegrensningskonvensjonen forbeholdt Norge seg retten til å unnta skade som faller inn under 1996 HNS-konvensjonen med senere endringer, fra reglenes virkeområde.

Begrensningsbeløpene i sjøloven kapittel 9 ble betydelig hevet ved lov 7. januar 2000 nr. 2, jf. Ot.prp. nr. 90 (1998–99), i forbindelse med at Norge gjennomførte endringsprotokollen av 1996. Om størrelsen på begrensningsbeløpene, se vedlegg 4 i Ot.prp. nr. 90 (1998–99). FNs internasjonale sjøfartsorganisasjon vedtok i 2012 å heve begrensningsbeløpene, se punkt 6 i proposisjonen.

1996-globalbegrensningskonvensjonen artikkel 15 nr. 3bis gir statene adgang til å gi en erklæring som innebærer at det innføres egne nasjonale regler om ansvar for død eller skade på person. En forutsetning for å benytte seg av denne adgangen er at det nasjonale ansvarssystemet som innføres, ikke innebærer en svekkelse sammenlignet med passasjerenes rettigheter etter konvensjonen. Parallelt med gjennomføringen av 2002 Aten-konvensjonen i norsk rett, jf. endringslov 7. juni 2013 nr. 30, i kraft 1. januar 2014, benyttet Norge seg av denne muligheten og fastsatte en egen, høyere ansvarsgrense for personskade som påføres skipets passasjerer, jf. sjøloven § 175 nr. 1.

1996-globalbegrensningskonvensjonen gir statene adgang til å gjøre et forbehold som innebærer at visse krav kan unntas fra konvensjonens regler om retten til begrensning av ansvaret. Dette gjelder blant annet krav i anledning «heving, fjerning, ødeleggelse eller uskadeliggjørelse av et skip som er sunket, blitt vrak, strandet eller forlatt, samt alt som er eller har vært om bord i skipet», jf. protokollen artikkel 18(1), jf. artikkel 2(1) bokstav d og e. Norge har tatt et slikt forbehold etter 1996-globalbegrensningskonvensjonen. På denne bakgrunn ble det i endringslov 17. juni 2005 nr. 88 vedtatt en ny § 172 a og en ny § 175 a i sjøloven med høyere begrensningsbeløp for slike krav. Beløpene i sjøloven § 175 a ble ytterligere økt ved endringslov til sjøloven 19. juni 2009 nr. 37. Eksempler på krav som vil være omfattet av disse høyere beløpene, er utgifter i anledning nødlossing av farlig last om bord på skipet, heving av vraket og opprensking av farlige og skadelige stoffer fra sjøen og stranden.

4.1.3 Forsikringsplikt

Inntil nylig hadde norsk rett ingen generelle regler om tvungen ansvarsforsikring for eiere av skip, herunder ingen særskilte regler om tvungen ansvarsforsikring for ansvaret for skade forårsaket av farlig gods om bord.

Ved endringslov 5. april 2013 nr. 11, som trådte i kraft 1. juli 2013, fikk sjøloven generelle regler om tvungen forsikringsplikt. Sjøloven §§ 182 a til 182 c gjennomfører direktiv 2009/20/EF av 23. april 2009 om skipsrederes forsikring mot sjørettslige krav. Direktivet oppstiller et krav om forsikring mot sjørettslige krav, men direktivet gir ikke regler om direktekrav for skadelidte etter forsikringen.

Rederen av et norsk skip på 300 bruttotonn eller mer plikter å ha forsikring eller annen sikkerhet som skal dekke det ansvaret som rederen kan kreve begrenset etter 1996-globalbegrensningskonvensjonen, jf. sjøloven § 182 a. Skip som ikke har påbudt forsikring, eller ikke har påbudt forsikringsbevis om bord, kan bortvises, jf. sjøloven § 182 c.

Utenlandske skip som anløper eller forlater norsk havn eller laste- eller losseplass på den norske kontinentalsokkelen, er underlagt tilsvarende forsikringskrav. Utenlandsk skip som ikke har bevis om bord på at skipet har ansvarsforsikring som nevnt, kan bortvises fra norsk havn, jf. sjøloven § 182 b første ledd. Utenlandsk skip som på grunn av manglende bevis på at det har ansvarsforsikring, er bortvist fra en havn i en EØS-stat, kan ikke anløpe norsk havn før skipet har gyldig bevis, jf. § 182 b annet ledd. Dersom skipet likevel anløper norsk havn, kan det bortvises, jf. § 182 b annet ledd annet punktum.

Den generelle forsikringsplikten etter sjøloven §§ 182 a til 182 c kodifiserer langt på vei praksis. De fleste skip har en generell ansvarsforsikring, en såkalt «Protection and Indemnity-forsikring» (gjerne forkortet til «P&I»), som dekker slikt ansvar. I NOU 2004: 21 Erstatningsansvar ved sjøtransport av farlig gods punkt 3.4, side 21, er det opplyst at ca. 90 % av den havgående tonnasjen i verden har en slik P&I-forsikring fra P&I-klubbene som er tilsluttet The International Group of P&I Clubs (IG PI-klubbene). De 10 prosentene av skipene som ikke har en P&I-forsikring, har andre former for ansvarsforsikring.

Etter forsikringsavtaleloven § 7-6 første ledd kan skadelidte ved ansvarsforsikring som hovedregel kreve forsikringsselskapet direkte for erstatningen. Etter § 7-6 fjerde ledd kan forsikringsgiveren da gjøre gjeldende alle de innsigelsene overfor skadelidte som selskapet har overfor sikrede, bortsett fra innsigelser som knytter seg til den sikredes forhold etter at forsikringstilfellet er inntrådt. Gjelder det en lovpliktig ansvarsforsikring, gjelder dette likevel ikke. Da kan forsikringsselskapet overfor skadelidte ikke påberope seg noen av de innsigelsene som selskapet kunne gjort gjeldende mot den sikrede, jf. § 7-7 annet ledd. Blant annet kan selskapet overfor skadelidte da ikke påberope seg at sikrede selv forsettlig har fremkalt forsikringstilfellet. Reglene i §§ 7-6 og 7-7 kan fravikes ved avtale når forsikringen knytter seg til et registreringspliktig skip, jf. forsikringsavtaleloven § 1-3 annet ledd bokstav c. Normalt vil polisen unnta fra dekning tilfeller der forsikringstilfellet er fremkalt ved den sikredes forsettlige egenfeil. Når den sikrede etter en ansvarsforsikring er insolvent, er imidlertid reglene i §§ 7-6 og 7-7 ufravikelige, jf. § 7-8 annet ledd. Det betyr at selskapet ved tvungen ansvarsforsikring, i tilfeller der den sikrede er insolvent, ikke kan påberope seg overfor skadelidte at den sikrede selv har fremkalt forsikringstilfellet med forsett.

Ved skipsulykker langs norskekysten er det ikke uvanlig at både den ansvarlige og dennes forsikringsgiver er utenlandsk. Når det ikke er norsk rett som regulerer rettsforholdet, kan det være tvilsomt om retten til direktekrav etter den norske forsikringsavtaleloven kommer til anvendelse. I dommen inntatt i Rt. 2002 s. 180, som gjaldt tolkningen av Luganokonvensjonen artikkel 10 i forbindelse med norske myndigheters krav på erstatning av utgiftene til strandopprydning etter forliset av «Leros Strength», uttalte Høyesterett:

«Ved spørsmålet om artikkel 10 andre ledd gir verneting må det – som nevnt – allerede ved denne avgjørelsen foretas et lovvalg. Dersom norsk lovvalgsrett tilsier at norsk rett har anvendelse, følger det av forsikringsavtaleloven at skadelidte kan anlegge direkte søksmål mot forsikringsselskapet. Fører derimot norsk lovvalgsrett til at engelsk rett har anvendelse, er spørsmålet om eventuelt verneting etter Luganokonvensjonen artikkel 10 mer problematisk.»

4.1.4 Regulering av transport av farlige og skadelige stoffer til sjøs

Det stilles etter gjeldende rett tekniske krav til skip og utstyr som benyttes for transport av farlige og skadelige stoffer til sjøs. Videre er fartøy som frakter slik farlig last, pålagt meldeplikt om ankomst til og avgang fra norsk territorialfarvann. Dagens regelverk er først og fremst rettet mot det å forebygge ulykker.

FNs sjøfartsorganisasjon IMO har vedtatt et omfattende regelverk som stiller krav til bygging og utrustning av skip i forbindelse med transport av ulike typer av farlig gods. Av de mest sentrale nevnes Den internasjonale konvensjonen om sikkerhet for menneskeliv til sjøs (SOLAS), hvis formål er å fastsette minimumskrav for konstruksjon, utstyr og drift av skip for dermed å bidra til å øke sjøsikkerheten, og Den internasjonale konvensjonen om hindring av forurensning fra skip, 1973/78 (Marpol 73/78), som gir regler med det formål å forebygge og minske forurensning fra skip, og da både forurensning forårsaket av den daglige driften av skip og forurensning som følge av uhell. Konvensjonsreglene suppleres av tekniske regler om transport av farlig gods, henholdsvis International Maritime Dangerous Goods Code (IMDG-koden), International Code for the Construction and Equipment of Ships carrying Dangerous Chemicals in Bulk (IBC-koden), International Code for the Construction and Equipment of Ships Carrying Liquefied Gases in Bulk (ICG-koden) og International Maritime Solid Bulk Cargoes Code (IMSBC-koden). I tillegg til at det i det internasjonale regelverket stilles krav til konstruksjon og utrustning av skip som frakter visse typer farlig last, inneholder de nevnte kodene blant annet regler om hvordan farlig gods klassifiseres, pakkes, merkes, stues og holdes adskilt forut for og under transport til sjøs. Definisjonen av «farlige og skadelige stoffer» i 2010 HNS-konvensjonen viser til disse tekniske regelverkene. Reglene er i norsk rett gjennomført i lov 16. februar 2007 nr. 9 om skipssikkerhet, jf. § 12, og forskrift 1. juli 2014 nr. 944 om farlig last på norske skip.

Det er i EU opprettet et felles skipsrapporterings- og informasjonssystem for skipstrafikken, kalt SafeSeaNet, jf. direktiv 2002/59/EF, som endret ved direktiv 2009/17/EF, direktiv 2009/18/EF og direktiv 2011/15/EF. Direktivet med senere endringer er gjennomført i Norge, jf. blant annet forskrift 17. desember 2009 nr. 1633 om krav til melding for fartøy på 300 BT eller mer og fartøy som transporterer farlig eller forurensende last. Det nasjonale skipsrapporterings- og informasjonssystemet, kalt SafeSeaNet Norway, ble satt i drift i Norge fra 1. juli 2004. Systemet har blitt videreutviklet siden den gang. Databasen inneholder til enhver tid oppdatert informasjon om identitet, posisjon og last til fartøy som befinner seg i europeisk farvann. Det følger av direktiv 2010/65/EU om rapporteringsformaliteter at rapporteringspliktig informasjon til nasjonale myndigheter kun skal sendes én gang, og at systemet automatisk skal videreformidle informasjonen til andre nasjonale myndigheter.

Informasjon om farlig eller forurensende last blir videreformidlet til det sentrale europeiske SafeSeaNet-systemet. Systemet styrker sjøsikkerheten gjennom en mer effektiv informasjonsutveksling om skipsfarten, samtidig som det gir informasjon om farlig last, inkludert IMO-kode og mengde, som mottas i de enkelte havner.

Etter forskrift 17. desember 2009 nr. 1633 skal fartøy som er på vei til en havn i Norge, innen en viss frist gi melding om anløp. Dersom skipet fører farlig eller forurensende last og kommer fra en havn utenfor EØS-området med kurs for norsk havn eller norsk territorialfarvann, skal det gis melding med opplysninger om lasten, herunder korrekt teknisk betegnelse på lasten, mengde last, plasseringen om bord og identifikasjonsnummer på eventuelle beholdere eller containere, jf. forskriften § 6, jf. vedlegg I nr. 2. Tilsvarende skal et skip som fører farlig eller forurensende last, gi slik melding når det går fra kai, ankringsplass eller fortøyningsinnretning i norsk territorialfarvann, jf. forskriften § 5. Reglene om meldeplikt inneholder ikke noe krav om at det opplyses om mottaker av lasten.

Myndighetene fører statistikk over transportert gods og passasjerer til norske havner, jf. forskrift 20. juni 2008 nr. 632 om gjennomføring av EØS-rettsakter om europeisk statistikk § 4 som gjennomfører forordning (EU) nr. 1090/2010 om endring av direktiv 2009/42/EF om statistisk registrering av godstransport og passasjerbefordring til sjøs. Heller ikke disse reglene har krav om opplysninger om mottakere av godset.

4.2 Nærmere om innholdet i 2010 HNS-konvensjonen

4.2.1 Objektivt ansvar for skipets registrerte eier

2010 HNS-konvensjonen pålegger den registrerte eieren av skipet et objektivt ansvar for skade som skyldes farlig gods som transporteres som last om bord på skipet, jf. artikkel 7 nr. 1. Etter artikkel 7 nr. 2 gjelder det slike unntak fra ansvaret som også er tatt inn i andre av IMOs ansvarskonvensjoner, blant annet unntak for skader som skyldes krigshandling, naturkatastrofer og lignende.

I tillegg inneholder HNS-konvensjonen i artikkel 7 nr. 2 bokstav d et særskilt unntak fra ansvaret der skaden skyldes manglende informasjon om lastens farlige og skadelige egenskaper, forutsatt at eieren og de som eieren svarer for, ikke kjente til eller burde kjent til de farlige og skadelige egenskapene til stoffene.

HNS-konvensjonen artikkel 2 nr. 4 unntar også visse statseide skip fra konvensjonens virkeområde, på samme måte som 1992-ansvarskonvensjonen. Se nærmere om dette i punkt 4.4.2.

4.2.2 Ansvarskanalisering

Etter artikkel 7 nr. 4 og 5 gjelder det regler om kanalisering av ansvaret. Reglene om dette er de samme som i den internasjonale konvensjon 27. november 1992 om erstatningsansvar for oljesølskade (1992-ansvarskonvensjonen) artikkel 3 nr. 4 og 5, jf. sjøloven § 193 annet ledd. Reglene om kanalisering innebærer at ansvaret normalt må rettes bare mot den registrerte eieren. Medlemmer av besetningen eller andre ansatte, losen eller andre som utfører tjenester for skipet, rederen eller disponenten, befrakteren, bergere og personer som treffer tiltak for å avverge eller begrense forurensingsskade, samt ansatte eller agenter for personer som nevnt, beskyttes mot ansvar i andre tilfeller enn dersom de har voldt skaden med kvalifisert grad av skyld.

4.2.3 Særskilte ansvarsgrenser

På samme måte som 1992-ansvarskonvensjonen inneholder 2010 HNS-konvensjonen regler om begrensning av ansvaret til den registrerte eieren av skipet. Ansvarsgrensene gjelder for det samlede tapet etter en og samme hendelse og øker med skipets størrelse.

Etter 2010-protokollen gjelder det høyere ansvarsgrenser for pakket HNS enn for HNS i bulk. Bakgrunnen for det er at 2010-protokollen løfter pakket HNS ut av reglene om avgiftsplikt og rapportering til HNS-fondet, jf. nærmere om dette nedenfor i punkt 4.2.9. Ved at pakket HNS unntas fra avgiftsplikt, vil det bare være mottakerne av HNS i bulk som vil finansiere HNS-fondets utbetalinger av erstatning. For at også rederinæringen skal bidra til å bære byrdene ved denne endringen av konvensjonen, sammen med mottakerne av bulklaster, innfører 2010-protokollen særlige beløpsgrenser for skipseierens ansvar i konvensjonen artikkel 9, slik at beløpsgrensen blir høyere for pakket HNS enn for HNS i bulk. Derved blir den delen av ansvaret som dekkes inn ved bidrag fra mottakerne av bulklaster – HNS-fondets del av ansvaret – mindre.

For skip opp til 2 000 bruttotonn er begrensningsbeløpet for skipseierens ansvar for HNS i bulk 10 000 000 SDR, jf. artikkel 9 nr. 1 bokstav a (i), jf. artikkel 1 nr. 12. Dette tilsvarer ca. 100 millioner kroner. Det maksimale begrensningsbeløpet for HNS i bulk er 100 000 000 SDR, jf. artikkel 9 nr. 1 bokstav a (ii), som tilsvarer ca. 1 milliard kroner. Maksimalbeløpet nås ved en skipsstørrelse på 100 000 bruttotonn.

For pakket HNS er for skip opp til 2 000 bruttotonn begrensningsbeløpet for skipseierens ansvar 11 500 000 SDR, jf. artikkel 9 nr. 1 bokstav b (i), jf. artikkel 1 nr. 12. Dette tilsvarer ca. 115 millioner kroner. Det maksimale begrensningsbeløpet for pakket HNS er 115 000 000 SDR, jf. artikkel 9 nr. 1 bokstav b (ii), som tilsvarer ca. 1,15 milliarder kroner. Maksimalbeløpet nås ved en skipsstørrelse på 100 000 bruttotonn.

Ansvarsgrensene etter 2010 HNS-konvensjonen er betydelig høyere enn det som følger av de alminnelige reglene i sjøloven § 175.

For skip på henholdsvis 50 000 og 100 000 bruttotonn vil ansvarsgrensen etter 1996-globalbegrensningskonvensjonen, jf. sjøloven § 175, for skader som ikke er personskader, være henholdsvis 18,2 millioner SDR og 30,2 millioner SDR. Etter 2010 HNS-konvensjonen er begrensningsbeløpet for skip på denne størrelsen henholdsvis 82 millioner SDR og 100 millioner SDR for HNS i bulk, og henholdsvis 94,3 millioner SDR og 115 millioner SDR for pakket HNS. (Se for øvrig vedlegg 2 i NOU 2004: 21, som gir en oversikt over begrensningsbeløpene i 1996 HNS-konvensjonen, sammenliknet med begrensningsbeløpene i 1996-globalbegrensningskonvensjonen.)

Etter de særlige norske reglene i sjøloven § 175 a, som bare gjelder visse skader, og uansett ikke personskader, vil begrensningsbeløpet for skip på denne størrelsen være på henholdsvis 84 og 134 millioner SDR, altså høyere enn begrensningsbeløpet for skipseierens ansvar etter 2010 HNS-konvensjonen.

De nærmere reglene om prosedyrene mv. i forbindelse med ansvarsbegrensningen etter 2010 HNS-konvensjonen følger av artikkel 9 og 10. Artikkel 9 og 10 tilsvarer i hovedtrekk reglene om dette i 1992-ansvarskonvensjonen artikkel 5 og 6, som er gjennomført i sjøloven §§ 194 og 195 samt i sjøloven kapittel 12. For å oppnå rett til ansvarsbegrensning må den registrerte eieren opprette et begrensningsfond ved en domstol eller annen kompetent myndighet der saken er reist.

Retten til ansvarsbegrensning bortfaller dersom eieren har forvoldt skaden ved forsett eller grov uaktsomhet, jf. artikkel 9 nr. 2. Reglene om dette er de samme som i 1992-ansvarskonvensjonen artikkel 5 nr. 2, jf. sjøloven § 194 tredje ledd.

Begrensningsfondet skal tilsvare det fulle begrensningsbeløpet, jf. artikkel 9 nr. 3. Nærmere regler om fordeling av fondet mellom de skadelidte er regulert i artikkel 9 nr. 4 flg. Spesielt for 2010 HNS-konvensjonen er regelen i artikkel 11 om at krav vedrørende død og personskade skal ha prioritet ved fordelingen av begrensningsbeløpet.

Forholdet mellom 2010 HNS-konvensjonen og 1996-globalbegrensningskonvensjonen reiser enkelte spørsmål. 1996-globalbegrensningskonvensjonen omfatter i utgangspunktet også krav som er omfattet av 2010 HNS-konvensjonen, med mindre den aktuelle stat har tatt forbehold om dette. Da Norge tiltrådte 1996-protokollen til 1976-globalbegrensningskonvensjonen ble det tatt følgende forbehold:

«Norge tar forbehold i henhold til artikkel 18 paragraf 1 i Konvensjon om begrensning av ansvaret for sjørettslige krav 1976 slik den er endret ved 1996-endringsprotokollen artikkel 7, om å utelukke krav for skade innenfor rammen av Den internasjonale konvensjon om ansvar og erstatning for skade i forbindelse med sjøtransport av farlige og skadelige stoffer 1996 eller noen protokoll til denne.»

Man unngår med dette konflikt mellom 2010 HNS-konvensjonen og 1996-globalbegrensningskonvensjonen, slik at det ved ulykker med farlig gods vil være de høyere ansvarsgrensene i 2010 HNS-konvensjonen som gjelder.

4.2.4 Obligatorisk ansvarsforsikring som gir skadelidte rett til å rette sitt krav direkte mot forsikringsgiveren

På samme måte som i 1992-ansvarskonvensjonen artikkel 7 har den registrerte eieren forsikringsplikt for ansvaret etter HNS-konvensjonen. Skipet må ha et sertifikat som dokumenterer at forsikringsplikten er oppfylt, se 2010 HNS-konvensjonen artikkel 12.

Sertifikat om at skipet har pliktig forsikring, skal utstedes av flaggstaten. Havnestaten skal føre kontroll med at skipene har gyldig forsikring når de anløper eller forlater havn. Forsikringen skal dekke ansvar opp til det begrensningsbeløpet som gjelder for skipet etter 2010 HNS-konvensjonen.

I motsetning til 1992-ansvarskonvensjonen, der forsikringsplikten bare gjelder skip over en viss størrelse, gjelder forsikringsplikten etter 2010 HNS-konvensjonen artikkel 12 i utgangspunktet alle skip som frakter farlig gods som er omfattet av konvensjonen. Om muligheten for å unnta små skip, se punkt 4.4.3.

De skadelidte kan, på samme måte som etter 1992-ansvarskonvensjonen, reise krav direkte mot forsikringsselskapet, jf. artikkel 12 nr. 8. Selv om den registrerte eieren ikke kan finnes, vil forsikringsgiveren uansett måtte utbetale beløpet. De nærmere reglene i artikkel 12 om forsikringsplikten og om forsikringsgiverens ansvar ved slikt direkte krav fra skadelidte er i hovedsak de samme som i 1992-ansvarskonvensjonen, jf. sjøloven §§ 197 til 200 med forskrifter. Forsikringsgiverens erstatningsansvar etter artikkel 12 nr. 8 går ikke lenger enn eierens ansvar ville ha gjort. Gjelder det unntak for eierens ansvar, vil dette derfor også gjelde for forsikringsgiverens ansvar. Forsikringsgiveren kan dessuten alltid begrense sitt ansvar etter gjeldende ansvarsbegrensningsregler, selv om eieren skulle ha mistet sin begrensningsrett. Forsikringsgiveren kan videre påberope seg alle innsigelser som eieren ville ha hatt mot den skadelidte. Det vil si at om det gjelder unntak for eierens ansvar, vil dette også komme forsikringsgiveren til gode. Om skaden for eksempel er forårsaket av en krigshandling, jf. § 192 første ledd bokstav a, vil forsikringsgiveren være fri for ansvar på samme måte som eieren. Bortsett fra eierens forsettlige egenfeil, kan forsikringsgiveren imidlertid ikke påberope seg innsigelser som denne ville hatt mot den registrerte eieren, for eksempel manglende premiebetaling.

HNS-fondet vil dekke skadelidtes tap dersom det ikke oppnås dekning av forsikringen, jf. reglene om fondets ansvar i artikkel 14 nr. 1 bokstav b.

4.2.5 Det geografiske virkeområdet for konvensjonen

2010 HNS-konvensjonens geografiske virkeområde er regulert i artikkel 3. I utgangspunktet omfattes skader innenfor de kontraherende staters territorium. Utover dette varierer det geografiske virkeområdet noe etter hva slags skade det gjelder. Ved forurensningsskade gjelder konvensjonen skade i en kontraherende stats territorium, herunder sjøterritoriet, samt i en kontraherende stats økonomiske sone eller liknende sone opprettet i samsvar med folkeretten. Ved andre skader gjelder konvensjonen i tillegg når skaden er forårsaket av farlig gods om bord på et skip som hører hjemme i en kontraherende stat, uansett hvor skaden inntreffer. Dessuten omfattes avvergingstiltak som knytter seg til skader som nevnt, uansett hvor tiltakene er iverksatt.

4.2.6 Stoffer som er omfattet av konvensjonen

Definisjonen av farlige og skadelige stoffer i 2010 HNS-konvensjonen, jf. artikkel 1 nr. 5, viser til ulike IMO-regelverk om sikkerhetstiltak ved skipstransport av farlig gods. Disse reglene inneholder lister over hvilke stoffer som er omfattet. Listene oppdateres kontinuerlig i IMO. Formålet med denne utformingen av definisjonen i artikkel 1 nr. 5 er at endringene i listene over farlige stoffer i de ulike regelverkene automatisk blir en del av 2010 HNS-konvensjonen, uten at definisjonen selv endres. Dette betyr videre at det heller ikke blir nødvendig å endre de nasjonale reglene som gjennomfører definisjonen i artikkel 1 nr. 5 når listene over farlige stoffer i de nevnte IMO-reglene endres.

2010 HNS-konvensjonen omfatter flere tusen ulike stoffer. I praksis er det likevel bare et fåtall av disse stoffene som transporteres sjøveien i betydelige kvanta.

Definisjonen i artikkel 1 nr. 5 omfatter:

• olje i bulk, både bestandig olje som er omfattet av 1992-ansvarskonvensjonen og 1992-fondskonvensjonen, samt andre typer olje som er omfattet av internasjonal konvensjon om hindring av forurensning fra skip 1973, som endret ved protokollen av 1978 (MARPOL),

• flytende bulklaster som medfører sikkerhetsmessig fare, forurensningsfare eller eksplosjonsfare, som er omfattet av bilag 2 i MARPOL eller kapittel 17 i internasjonal kode for bygging og utrustning av skip som transporterer farlige kjemikalier i bulk, med senere endringer (IBC-koden),

• farlige produkter som myndighetene har gitt foreløpige regler for etter punkt 1.1.6 i IBC-koden,

• flytende stoffer i bulk med antennelsestemperatur som ikke overstiger 60 % (målt med prøve i lukket beholder),

• pakket gods (stoffer, materialer og gjenstander) som er omfattet av internasjonal kode for transport av farlig gods til sjøs, med senere endringer (IMDG-koden),

• gasser i flytende form i bulk som er omfattet av kapittel 19 i internasjonal kode for bygging og utrustning av skip som transporterer flytende gasser i bulk, med senere endringer (ICG-koden), og produkter som myndighetene har gitt foreløpige regler om lastehåndtering for etter punkt 1.1.6 i ICG-koden,

• faste bulklaster som faller inn under koden for sikker transport av faste bulklaster, med senere endringer (IMSBC-koden), dersom stoffene i pakket form ville være omfattet av IMDG-koden, 1996.

2010-protokollen innfører to nye definisjoner, jf. konvensjonen artikkel 1 nr. 5bis og 5ter, som innebærer at de stoffene som er omfattet av konvensjonen, deles inn i to grupper, henholdsvis HNS i bulk og pakket HNS. Dette skillet er av betydning på grunn av reglene i 2010-protokollen om unntak fra avgiftsplikt og høyere ansvarsgrenser for pakket HNS. Se om bakgrunnen for dette punkt 4.2.9.

Når det gjelder flytende bulklaster, uttales det i «Guide to the Implementation of the HNS Convention» av september 2005 fra Det internasjonale fond for erstatning av oljesølskade, side 5 punkt 3.2. (i departementets oversettelse):

«Flytende bulklaster er omfattet hvis de representerer sikkerhets-, forurensnings- eller eksplosjonsfare, og inkluderer organiske kjemikalier (for eksempel metanol, xylener og styren), uorganiske kjemikalier (for eksempel svovelsyre, fosforsyre og kaustisk soda) og vegetabilske og animalske oljer (for eksempel palmeolje, soyabønneolje og talg). […] Flytende bulklaster som faller utenfor, er blant annet drikkbar alkohol og molasse.»

Når det gjelder gasser i flytende form, er blant annet flytende naturgass (LNG, «liquefied natural gas»), kondensert hydrokarbongass (LPG, «liquefied petroleum gas»), ammoniakk, etylen, butadien, etan og propylen omfattet. (Jf. «Guide to the Implementation of the HNS Convention» side 5 punkt 3.2.)

Når det gjelder faste bulklaster, er enkelte typer gjødsel, salpeter, svovel og visse typer fiskemel omfattet. En del viktige bulklaster, som jernmalm, korn, bauxitt, aluminium, fosfatsten, sement og visse typer gjødsel, kull, redusert jern og treflis, faller utenfor definisjonen. (Jf. «Guide to the Implementation of the HNS Convention» side 5 punkt 3.2.)

2010 HNS-konvensjonen gjelder ikke skade forårsaket av radioaktivt materiale, jf. artikkel 4 nr. 3 bokstav b. I «Guide to the implementation of the HNS Convention», punkt 7.2 på side 16 vises det til at HNS-konvensjonen ikke løser spørsmålet om slike stoffer er å anse som avgiftspliktig last etter HNS-konvensjonen, og at Forsamlingen i HNS-fondet vil måtte avgjøre hvordan konvensjonen skal forstås på dette punktet.

Forurensningsskade forårsaket av olje som omfattes av 1992-ansvarskonvensjonen og 1992-fondskonvensjonen, er ikke dekket etter 2010 HNS-konvensjonen, jf. artikkel 4 nr. 3. Derimot vil skade forårsaket av slik olje ved brann og eksplosjon være dekket etter 2010 HNS-konvensjonen.

4.2.7 Erstatning fra HNS-fondet

Etter 2010 HNS-konvensjonen artikkel 14 nr. 1 skal HNS-fondet utbetale erstatning til de skadelidte som ikke får full erstatning for skaden fra den registrerte eieren når:

• det gjelder unntak fra ansvaret til den registrerte eieren, eller

• eieren ikke er i stand til å innfri sine forpliktelser og forsikringen er utilstrekkelig, eller

• tapene overstiger begrensningsbeløpene som gjelder for den registrerte eierens ansvar etter artikkel 9.

HNS-fondets ansvar er begrenset slik at summen som utbetales fra den registrerte eieren og HNS-fondet for én hendelse, til sammen ikke skal overstige 250 millioner SDR (ca. 2,5 milliarder kr), jf. artikkel 14 nr. 5.

Det gjelder etter artikkel 14 nr. 3 og 4 visse unntak for HNS-fondets ansvar, etter mønster av 1992-fondskonvensjonen. Fondet gir ikke erstatning dersom skaden skyldes forhold som er nevnt i artikkel 7 nr. 2 bokstav a, det vil si krigshandling eller liknende handling under væpnet konflikt, borgerkrig eller opprør mv. Fondet gir heller ikke erstatning dersom skaden er forårsaket av skip som etter artikkel 4 nr. 4 ikke er omfattet av konvensjonen (krigsskip mv.).

For å få erstatning fra HNS-fondet må den skadelidte bevise med rimelig sannsynlighetsovervekt at skaden skyldes en begivenhet som involverer ett eller flere skip. Fondets ansvar er imidlertid ikke betinget av at det skipet som har forårsaket skaden, kan identifiseres. HNS-fondet kan på den annen side helt eller delvis fritas for sin plikt til å betale erstatning dersom det beviser at skaden helt eller delvis skyldes den skadelidtes egen uaktsomme eller forsettlige handling eller unnlatelse.

Dersom det samlede erstatningsbeløpet som den ansvarlige og fondet stiller til rådighet, ikke dekker alle de framsatte kravene, skal erstatningsbeløpet i utgangspunktet fordeles forholdsmessig blant de skadelidte, jf. artikkel 14 nr. 6. Krav som gjelder død og personskade, skal imidlertid ha prioritet foran andre krav, men bare i den utstrekning summen av slike krav ikke overstiger to tredjedeler av det samlede beløp som er fastsatt i henhold til artikkel 14 nr. 5.

Nytt med 2010 HNS-konvensjonen, er at artikkel 21bis bestemmer at retten til erstatning bortfaller dersom en stat ikke oppfyller sin plikt til å rapportere årlig til HNS-fondet etter artikkel 21. Bestemmelsene om dette er utformet etter mønster av tilsvarende bestemmelser i artikkel 15 i 2003-protokollen til den internasjonale konvensjon om opprettelse av et internasjonalt fond for erstatning av oljesølskade, 1992, jf. Ot.prp. nr. 28 (2003–2004). Etter artikkel 21bis vil manglende rapportering etter artikkel 21 fra en stat til HNS-fondet medføre at retten til erstatning bortfaller for skader som inntreffer i den aktuelle staten, unntatt for død og personskade, med mindre staten inngir de manglende rapportene innen en viss frist. Retten til erstatning bortfaller uansett om kravshaveren er den aktuelle staten selv eller noen annen skadelidt. Formålet med bestemmelsen er å bidra til at alle de kontraherende statene tar rapporteringsplikten på alvor, slik at finansieringen av HNS-fondet kan fungere etter hensikten. Bakgrunnen for bestemmelsen er det nærmere redegjort for i punkt 2.1.3.

4.2.8 Organiseringen av HNS-fondet

2010 HNS-konvensjonen artikkel 13 regulerer etableringen av HNS-fondet. Artikkel 14 omhandler utbetaling av erstatning og beslektede oppgaver for HNS-fondet. Fondet er i utgangspunktet bygd opp etter mønster av Det internasjonale fond for erstatning av oljesølskade i 1992-fondskonvensjonen. Administrasjonen av HNS-fondet er organisert på den samme måten, og fondet har de samme oppgavene når det gjelder utbetaling av erstatning for skader etter 2010 HNS-konvensjonen, som oljesølskadefondet har ved oljesølskader etter 1992-fondskonvensjonen.

HNS-fondet skal ha sete i London. Fondet skal ha en forsamling av alle konvensjonsstatene og et sekretariat som ledes av en direktør, jf. artiklene 24 og 25. Forsamlingens oppgaver skal være å godkjenne oppgjør av krav mot HNS-fondet og vedta fordeling blant de skadelidte av det tilgjengelige erstatningsbeløpet. Direktøren skal blant annet forvalte fondets aktiva og inndrive krav på avgifter fra mottakere av farlig gods.

I en resolusjon fra diplomatkonferansen i 1996 ble Forsamlingen i Det internasjonale fond for erstatning av oljesølskade anmodet om å gi direktøren i oljesølskadefondet i oppgave å ta de administrative skritt som er nødvendige for å forberede oppstarten av HNS-fondet. Forsamlingen i oljesølskadefondet besluttet på denne bakgrunn i 1998 å pålegge direktøren i oljesølskadefondet denne oppgaven, under forutsetning av at utgiftene forbundet med dette vil bli dekket av HNS-fondet når det er etablert.

4.2.9 Finansieringen av HNS-fondet

Etter mønster av systemet i Det internasjonale fond for erstatning av oljesølskade, jf. sjøloven § 202, skal erstatningsutbetalinger fra HNS-fondet finansieres gjennom en avgift på mottak av avgiftspliktig last som transporteres med skip til eller i konvensjonsstatene. Avgiftspliktig last er etter 2010 HNS-konvensjonen bare HNS i bulk, ikke pakket HNS. Avgiftsplikten gjelder både ved utenriks og innenriks sjøtransport.

Avgiften skal innkreves av HNS-fondet etter at det er inntruffet en ulykke som medfører utbetalinger fra HNS-fondet, jf. artikkel 17 nr. 1.

Videre skal også HNS-fondets årlige administrasjonskostnader finansieres ved en avgift på mottak av avgiftspliktig last, jf. artikkel 17 nr. 4.

Avgiftsbeløpet fastsettes årlig av forsamlingen i HNS-fondet og beregnes som et fast beløp for hver enhet avgiftspliktig last, jf. artikkel 17 nr. 3. Utover den avgiften som er nødvendig for å dekke fondets administrative kostnader, skal det bare betales årlige avgifter i den utstrekning dette kreves for å dekke erstatningsutbetalingene fra fondet, jf. artikkel 17 nr. 1.

Man regner med at det forholdsvis sjelden vil bli tale om erstatningsutbetalinger fra HNS-fondet, ettersom ansvarsgrensene for eierens ansvar er lagt relativt høyt. Ved store erstatningsutbetalinger fra HNS-fondet kan Forsamlingen bestemme at avgiftene som skal dekke dette, spres over flere år.

Avgiftssystemet går ut på at den som i et kalenderår er mottaker av mer enn et visst kvantum avgiftspliktig last, skal betale avgift til HNS-fondet.

«Mottaker» er etter artikkel 1 nr. 4 bokstav a ikke den som endelig skal ha godset, men den som fysisk mottar godset etter sjøtransporten. Dersom den som fysisk mottar godset, handler på vegne av en annen, skal imidlertid hovedmannen anses som mottaker. Forutsetningen er at hovedmannen er fra en stat som har tiltrådt konvensjonen, og at den som fysisk mottar lasten, oppgir hovedmannens identitet til HNS-fondet.

Dersom lasten er i transitt, er det bare mottakeren ved det endelige bestemmelsesstedet som skal betale avgiften, jf. artikkel 1 nr. 10.

HNS-konvensjonen har også regler om identifikasjon av mottakere med nært interessefellesskap, jf. artikkel 16 nr. 5 og 6. Personer som står i nært interessefellesskap til hverandre, skal betale avgifter dersom det kvantum som de mottar, til sammen overstiger grensen for avgiftsplikten. Hver mottaker skal da betale avgifter for det kvantum som den enkelte har mottatt.

HNS-konvensjonen artikkel 1 nr. 4 bokstav b gir mulighet for å definere mottakerbegrepet nasjonalt. Sjølovkomiteen uttaler om dette i NOU 2004: 21 punkt 3.3.2.8 side 18:

«Konvensjonen gir alternativt mulighet for å definere mottakerbegrepet nasjonalt, se art. 1 nr. 4 bokstav b. Det kreves i så fall at det totale omfang av avgiftspliktig last som følger av de nasjonale reglene er vesentlig det samme som om konvensjonens mottakerbegrep ble lagt til grunn. Under et møte som ble holdt i Canada i juni 2003 med en del medlemsstater til Den internasjonale sjøfartsorganisasjon (IMO), der bl.a. Norge deltok, ble det diskutert om statene skulle samle seg om et felles mottakerbegrep ved gjennomføring av konvensjonen. Møtet anbefalte å legge mottakerbegrepet i artikkel 1 nr. 4 bokstav a til grunn, og denne anbefalingen ble vedtatt av IMOs juridiske komite i oktober 2003.»

I tråd med Sjølovkomiteens anbefaling foreslår departementet at det ikke etableres noen nasjonal norsk definisjon av «mottaker», men at de norske reglene baseres på konvensjonens mottakerbegrep.

For LNG (flytende naturgass) er det etter 1996 HNS-konvensjonen ikke mottakeren av lasten, men derimot den som hadde eiendomsretten til LNG-lasten umiddelbart før lossingen i en kontraherende stat, som er avgiftspliktig etter reglene i artikkel 19 nr. 1 bokstav b. Grunnen til dette er først og fremst at Japan, som er verdens største importør av LNG, under forhandlingene om HNS-konvensjonen i 1996 insisterte på en slik ordning.

I 2010 HNS-konvensjonen er reglene om avgiftsplikten for LNG endret slik at hovedregelen om at avgiftsplikten skal påhvile den som fysisk mottar lasten, også skal gjelde for LNG i utgangspunktet, jf. artikkel 19 nr. 1bis bokstav a. Etter artikkel 19 nr. 1bis bokstav b kan partene i LNG-kontrakten likevel avtale at den som hadde eiendomsretten til lasten umiddelbart før lossing («titleholder»), skal være avgiftspliktig til HNS-fondet, forutsatt at mottakeren informerer staten der lasten mottas, om dette. Der det er inngått slik avtale, skal mottakeren uansett være ansvarlig for avgiftene, dersom «titleholder» av en eller annen grunn ikke innbetaler avgiften til HNS-fondet, jf. artikkel 19 nr. 1bis bokstav c.

Bakgrunnen for denne endringen i 2010-protokollen er at reglene i 1996 HNS-konvensjonen om at avgiftsplikten for LNG skal påhvile den som er eier av lasten umiddelbart før lossing, kan medføre manglende finansiering av HNS-fondet i visse tilfelle. Problemet med reglene fra 1996 er knyttet til at «titleholder», i motsetning til den som fysisk mottar lasten i en konvensjonsstat, ikke nødvendigvis vil ha noen tilknytning til noen kontraherende stat, og da ikke vil være underlagt noen kontraherende stats jurisdiksjon. I slike tilfeller kan det være vanskelig for HNS-fondet å få innkrevd avgiften, og det kan bety at avgiftssystemet i konvensjonen for finansiering av LNG ikke vil fungere etter hensikten.

Det gjelder ingen nedre grense for mottatt volum LNG før avgiftsplikten inntrer.

Som et ledd i avgiftssystemet etablerer 2010 HNS-konvensjonen i artikkel 16 et «kontosystem». Det er fire ulike «kontoer» for ulike klasser av stoffer: en hovedkonto, en særkonto for olje, en særkonto for flytende naturgass (LNG) og en særkonto for kondensert hydrokarbongass (LPG). Innenfor enkelte av kontoene er det også en inndeling i sektorer. Utbetaling av erstatning og beregningen av avgifter skjer separat for hver enkelt konto og sektor, jf. artikkel 18 nr. 1 og artikkel 19 nr. 1.

Sjølovkomiteen omtaler oppsplittingen i konti slik (NOU 2004: 21 punkt 3.3.2.9, side 18–19):

«Systemet bygger på at all avgift som innbetales f.eks. for mottak av LNG vil bli samlet på én konto som holdes atskilt fra de andre innbetalingene til fondet. Ved utbetaling etter en sjøulykke med farlig gods kan det ikke kryssubsidieres mellom kontiene. Det vil derfor bare utbetales fra den enkelte konto når den skaden kravet bygger på er forårsaket av de stoffer som er avgiftspliktige til vedkommende konto. De tre særkontiene vil først opprettes når det totale kvantum av avgiftspliktig last mottatt i de kontraherende stater det foregående år overstiger:

• 350 mill. tonn for oljekontoen

• 20 mill. tonn for LNG-kontoen

• 15 mill. tonn for LPG-kontoen

Særkontiene vil også senere kunne innstilles dersom kvantumet faller under tersklene ovenfor, eller dersom de samlede utestående avgiftene overstiger 10 prosent av det siste avgiftspålegget. I så fall vil innbetalinger til særkontiene overføres til hovedkontoen, og kravene mot disse kontiene dekkes av hovedkontoen.»

Når det gjelder LNG, viser departementet til at grensen på 20 millioner tonn LNG tilsvarer et volum på 27,6 milliarder kubikkmeter. I 2013 ble det innført 51,5 milliarder kubikkmeter LNG bare til Europa og Eurasia, og tallet øker for hvert år. Importen til de viktigste importørstatene av LNG i Europa (Belgia, Frankrike, Italia, Spania og Storbritannia) utgjorde 41,6 milliarder kubikkmeter LNG. Det betyr at om de forannevnte importørstatene av LNG slutter seg til 2010 HNS-konvensjonen, vil særkontoen for LNG i HNS-fondet bli opprettet. (Om grensen på 20 millioner tonn LNG ikke ble nådd, ville LNG inngått i hovedkontoen i HNS-fondet, og avgiftsberegningen ville da følge reglene i Vedlegg II til konvensjonen.)

Under forhandlingene i 1996 ble det lagt til grunn at grensen på 20 millioner tonn ville innebære at særkontoen for LNG bare ville tre i kraft om Japan ble med i konvensjonen. Denne forutsetningen vil altså ikke slå til. Særkontoen for LNG i HNS-fondet vil bli opprettet selv om bare de europeiske statene skulle bli med i konvensjonen.

Hovedkontoen er inndelt i sektorer, jf. artikkel 16 nr. 1 og artikkel 17 nr. 3. Det er en sektor for faste stoffer i bulk (jf. artikkel 1 nr. 5 bokstav a punkt vii) og en sektor for andre stoffer, se artikkel 17 nr. 3 og regel 1 i vedlegg II til konvensjonen. For oljekontoen skal avgiften betales separat for henholdsvis bestandige oljer som er omfattet av 1992-fondskonvensjonen, og for andre oljer som er omfattet av MARPOL, jf. artikkel 19 nr. 1.

Inntil særkontoene for LNG, LPG og olje opprettes, utgjør disse separate sektorer innenfor hovedkontoen. Den nedre grensen for avgiftsplikt vil da være den samme som den vil være under de enkelte særkontoene.

Avgiftene skal etter artikkel 18, jf. artikkel 19, innbetales av dem som i et kalenderår som forsamlingen bestemmer:

• var mottaker av mer enn 150 000 tonn bestandige oljer,

• var mottaker av mer enn 20 000 tonn andre oljer som er omfattet av MARPOL,

• var mottaker av mer enn 20 000 tonn faste bulklaster,

• var mottaker av mer enn 20 000 tonn LPG,

• var mottaker av til sammen mer enn 20 000 tonn av alle andre HNS i bulk-stoffer (andre flytende bulklaster eller flytende gasser bortsett fra LNG og LPG), eller

• som var mottaker av LNG som ble losset i en kontraherende stat, eller som var pliktig til å innbetale avgiften etter avtale om dette med mottaker etter reglene i artikkel 19 nr. 1bis.

Avgiften innkreves av HNS-fondet på bakgrunn av informasjon fondet mottar fra medlemsstatene. HNS-fondet fakturerer de avgiftspliktige mottakerne direkte. Hver kontraherende stat skal sørge for at HNS-fondet til enhver tid har en oppdatert liste over avgiftspliktige mottakere i vedkommende stat og omfanget av avgiftspliktig last for hver enkelte mottaker, jf. artikkel 21. For å oppfylle denne konvensjonsforpliktelsen må den enkelte medlemsstaten etablere et nasjonalt system for innrapportering av mottak av avgiftspliktig last. Forsømmes rapporteringsplikten, kan staten bli ansvarlig for det tapet som HNS-fondet derved påføres, jf. artikkel 21bis nr. 1. Dette betyr først og fremst at staten kan bli ansvarlig for de avgiftene som HNS-fondet ikke får innkrevd som følge av den manglende innrapporteringen.

For å kunne foreta innrapporteringen til HNS-fondet må en stat som slutter seg til 2010 HNS-konvensjonen, for hvert kalenderår skaffe seg informasjon om hvem mottakerne er i sin stat, og hva disse mottar av avgiftspliktig last innenfor de ulike kontoene og sektorene. 2010 HNS-konvensjonen regulerer ikke på hvilken måte myndighetene skal skaffe seg denne informasjonen. Det er derfor opp til den enkelte staten å bestemme på hvilken måte den skal skaffe seg den nødvendige informasjonen om mottaket av avgiftspliktig last.

Man har ansett at sanksjonene i 1996 HNS-konvensjonen når det gjelder manglende innrapportering av farlig gods, ikke gir det nødvendige incitament for statene til å ta rapporteringsforpliktelsene etter konvensjonen på alvor. I 2010 HNS-konvensjonen gjelder det derfor nye regler som innebærer at manglende rapportering fra en stat til HNS-fondet i visse tilfeller kan medføre at retten til erstatning fra fondet bortfaller for krav som gjelder skade som oppstår i den staten, jf. artikkel 21bis nr. 2 til 5. Bakgrunnen for at man har sett det nødvendig å innføre en slik sanksjon, er særlig det forhold at de fleste statene som har sluttet seg til 1996 HNS-konvensjonen, ikke har oppfylt den rapporteringsplikten som påhviler statene ved tilslutningen til konvensjonen og deretter årlig frem til konvensjonen trer i kraft. Videre har erfaringene med manglende rapportering fra fondssystemet i 1992-fondskonvensjonen, ført til at 2003-tilleggsfondsprotokollen til den konvensjonen inneholder regler om at manglende rapportering av mottak av avgiftspliktig olje kan medføre sanksjoner i form av bortfall av retten til erstatning fra fondet, jf. Ot.prp. nr. 28 (2003–2004).

Departementet drøfter den nærmere utformingen av et norsk system for innrapportering av avgiftspliktig last etter 2010 HNS-konvensjonen nedenfor i punkt 4.4.4.

Avgiftssystemet i 2010 HNS-konvensjonen er i utgangspunktet det samme som etter 1992-fondskonvensjonen. Avgiftssystemet og rapporteringen etter 2010 HNS-konvensjonen blir imidlertid noe mer komplisert å håndtere, fordi det er flere mottakere og flere ulike typer laster involvert.

I 2010 HNS-konvensjonen er systemet likevel betydelig forenklet i sammenliknet med 1996 HNS-konvensjonen, ved at pakket gods er unntatt fra avgiftsplikten til HNS-fondet, jf. artikkel 1 nr. 10 som definerer avgiftspliktig last som å omfatte bare HNS i bulk. Bakgrunnen for denne endringen er at man har funnet at det ville være for vanskelig og for ressurskrevende for statene å skaffe seg tilstrekkelig oversikt over mottaket av HNS-laster som kommer i pakket form. Dette antas å være en viktig årsak til at nesten ingen av de statene som har sluttet seg til 1996 HNS-konvensjonen, har oppfylt rapporteringspliktene som gjelder fra tilslutningen og frem til 1996-konvensjonen trer i kraft (jf. artikkel 43 i HNS-konvensjonen 1996). Når pakket gods unntas fra avgiftsplikten til HNS-fondet, og derved også faller utenfor rapporteringsplikten, innebærer det en betydelig administrativ forenkling.

For å forenkle innrapporteringen for mottakerne av avgiftspliktig last har Det internasjonale fond for erstatning av oljesølskade utviklet programvaren «HNS Finder». Mottakeren kan her taste inn navn eller nummer på det aktuelle stoffet og den mengden som mottas. Programmet vil gi beskjed om godset er omfattet av 2010 HNS-konvensjonen eller ikke. Oljesølskadefondet arbeider med å integrere en kalkulator i denne programvaren, slik at programmet også vil holde en samlet oversikt over alt gods som registreres av en mottaker. Målet er at mottakeren, når året er slutt, med få tastetrykk kan få ut en samlet oversikt, som kan brukes ved innrapportering til myndighetene.

Når det gjelder bestandige oljer som er omfattet av 1992-fondskonvensjonen, følger det av artikkel 19 nr. 1 bokstav a at en person som mottar olje som er avgiftspliktig etter 1992-fondskonvensjonen artikkel 10, skal betale avgift for den samme oljen etter 2010 HNS-konvensjonen. Det vil være tilstrekkelig med én rapport til myndighetene om mottaket av slik olje, som oppfyller kravet til innrapportering i begge sammenhenger. Avgiftene til de to fondene vil her ikke dekke de samme skadene, siden systemet er at forurensningsskade dekkes etter 1992-fondskonvensjonen, mens skade etter brann og eksplosjon dekkes etter HNS-konvensjonen, se punkt 4.2.6.

Etter artikkel 20 skal de avgiftspliktige betale en grunnavgift til HNS-fondet basert på avgiftspliktig last mottatt i kalenderåret forut for ikrafttredelsen av konvensjonen for den aktuelle staten. Tanken er at grunnavgiften skal dekke de administrative kostnadene til HNS-fondet det første året. Det fremgår ikke klart av konvensjonen om grunnavgiften også kan gå til å dekke erstatningsutbetalinger for ulykker som inntreffer året før ikrafttredelsen av konvensjonen. Isolert sett kunne dette følge av artikkel 18 og 19, men departementet legger til grunn at dette ikke er hensikten.

Blant annet for å kunne beregne grunnavgiften oppstiller 2010 HNS-konvensjonen artikkel 45 nr. 4 og nr. 6 krav om at en stat, når den slutter seg til 2010 HNS-konvensjonen, og deretter årlig frem til konvensjonen trer i kraft, skal rapportere til Generalsekretæren i IMO om de relevante kvanta avgiftspliktig last som er mottatt i vedkommende stat i det foregående kalenderåret. Dette innebærer at staten senest ett år før ratifikasjonen må ha etablert et nasjonalt rapporteringssystem som setter den i stand til årlig å innhente de nødvendige opplysningene om mottaket av avgiftspliktig last.

4.2.10 Ikrafttredelse

2010 HNS-konvensjonen artikkel 46, som tilsvarer 1996 HNS-konvensjonen artikkel 46, har regler om konvensjonens ikrafttreden. Konvensjonen trer i kraft 18 måneder etter at minst tolv stater har sluttet seg til konvensjonen. Av disse tolv statene må minst fire stater representere en flåte på minst to millioner bruttotonn. Videre kreves at det i de kontraherende statene i året før ikrafttredelsen er mottatt til sammen 40 millioner tonn avgiftspliktig last til hovedkontoen. Bakgrunnen for denne regelen er at avgiftsplikten ikke skal bli urimelig byrdefull for mottakerne i de første statene som ratifiserer konvensjonen. Med et slikt minstekvantum, er man sikret at det er et tilstrekkelig antall mottakere å fordele byrdene på.

2010 HNS-konvensjonen artikkel 45 nr. 4 og nr. 6 har regler om rapportering og viderefører en tilsvarende regel i 1996 HNS-konvensjonen artikkel 43. Problemet med manglende rapportering etter 1996 HNS-konvensjonen var hovedårsaken til at man i 2007 begynte arbeidet med 2010-protokollen. Pr. 1. mai 2009 var det bare to av de tretten statene som har ratifisert HNS-konvensjonen, som hadde inngitt slike data til IMO. Så lenge problemet med manglende rapporteringen fortsatte, hadde arbeidet med gjennomføring av 1996 HNS-konvensjonen havnet i en blindgate. 2010 HNS-konvensjonen inneholder derfor regler som skal gi statene insentiver til å overholde rapporteringsplikten.

Det følger av 2010 HNS-konvensjonen artikkel 45 nr. 5 at et tilslutningsdokument som ikke har vedlagt de nødvendige rapportene, vil bli avvist av depositaren (IMOs generalsekretær). Videre følger det av 2010 HNS-konvensjonen artikkel 45 nr. 7 at en stat som ikke oppfyller plikten til å rapportere om kvantum mottatt avgiftspliktig last årlig etter tilslutningen og frem til konvensjonen trer i kraft, vil bli midlertidig suspendert som kontraherende stat. At en stat blir midlertidig suspendert som kontraherende stat, betyr at den staten ikke har rettigheter eller plikter etter konvensjonen, og heller ikke regnes med som kontraherende stat ved anvendelsen av bestemmelsene i artikkel 46 om ikrafttredelse.

Så langt har åtte stater (Canada, Danmark, Frankrike, Hellas, Nederland, Norge, Tyrkia og Tyskland) signert 2010 HNS-protokollen med forbehold om ratifikasjon.

4.2.11 Ratifikasjon og oppsigelse

Tilslutning til 2010 HNS-konvensjonen skjer ved at staten deponerer et dokument om tilslutning til 2010-protokollen hos Generalsekretæren i IMO, etter reglene i 2010-protokollen artikkel 20 nr. 2 og 3. Det følger av artikkel 18 i 2010-protokollen samt artikkel 44bis i 1996 HNS-konvensjonen som endret ved artikkel 19 i 2010-protokollen at en stat som slutter seg til 2010-protokollen, derved blir tilsluttet 1996 HNS-konvensjonen som endret ved protokollen. Det er ikke nødvendig å inngi noe eget tilslutningsdokument til 1996 HNS-konvensjonen i tillegg.

Ratifikasjonen får virkning tre måneder etter deponeringen av ratifikasjonsdokumentet, dersom betingelsene for ikrafttredelse av konvensjonen er oppfylt. Ellers får ratifikasjonen virkning fra tre måneder etter at konvensjonen trer i kraft, jf. 2010-protokollen artikkel 21 nr. 2.

Konvensjonen som endret ved 2010-protokollen kan sies opp når som helst, jf. 2010-protokollen artikkel 24. Oppsigelse skjer ved deponering av et oppsigelsesdokument hos Generalsekretæren i IMO og får virkning 12 måneder etter dokumentet deponeres, eller på et senere tidspunkt som er angitt i dokumentet.

Når konvensjonen er sagt opp og ikke lenger har virkning for en stat, kan mottakerne i denne staten likevel fortsatt bli pålagt avgifter fra HNS-fondet for erstatningsutbetalinger som gjelder en begivenhet som fant sted før oppsigelsen fikk virkning, jf. 2010-protokollen artikkel 24 nr. 4.

4.3 Lovtekniske spørsmål i forbindelse med gjennomføringen i norsk rett

Sjølovkomiteen foreslår i NOU 2004: 21 punkt 3.6, side 23–24, å innarbeide HNS-konvensjonens bestemmelser om ansvar og forsikring i kapittel 11 i sjøloven. Kapittel 11 ble holdt ledig til dette formålet ved vedtakelsen av sjøloven i 1994. Reglene i HNS-konvensjonen om begrensningsfond mv. skal etter Sjølovkomiteens forslag omfattes av reglene om dette i sjøloven kapittel 12, som gjelder blant annet for begrensningsfond etter 1992-ansvarskonvensjonen.

De nærmere reglene om HNS-fondet foreslår Sjølovkomiteen å gjennomføre ved en regel som inkorporerer HNS-konvensjonens bestemmelser om dette i norsk rett. Dette er den samme løsningen som ble valgt ved utformingen av sjøloven kapittel 10 i forbindelse med gjennomføringen av 1992-ansvarskonvensjonen og 1992-fondskonvensjonen, jf. sjøloven § 201.

Sjølovkomiteen påpeker generelt at der bestemmelsene i HNS-konvensjonen er likelydende med bestemmelsene i 1992-ansvarskonvensjonen, er det viktig at reglene gjennomføres med lik ordlyd i sjøloven.

Når det gjelder reglene om avgiftsplikten til HNS-fondet, foreslår Sjølovkomiteen at definisjonen av hvilke stoffer som er omfattet av konvensjonen, de nærmere reglene om hvem som skal betale avgift, samt nærmere regler om det nasjonale rapporteringssystemet for avgiftspliktig last, ikke reguleres i loven, men overlates til forskriftsregulering.

Høringsinstansene har ikke innvendinger mot Sjølovkomiteens forslag til den lovtekniske gjennomføringen.

I lovforslaget følger departementet i hovedsak opp Sjølovkomiteens forslag til den lovtekniske gjennomføringen i sjøloven av reglene i HNS-konvensjonen.

På noen punkter skiller likevel departementets forslag til den lovtekniske gjennomføringen seg fra forslaget fra Sjølovkomiteen:

Der HNS-konvensjonens regler er likelydende med reglene i 1992-ansvarskonvensjonen, foreslår departementet at man i det nye kapittel 11 i sjøloven bare henviser til at de aktuelle reglene i sjøloven kapittel 10 gjelder tilsvarende, i stedet for å gjenta en likelydende regel.

Departementet foreslår at definisjonen av farlige og skadelige stoffer og avgiftspliktig last samt de nærmere reglene om vilkårene for avgiftsplikten inntas i sjøloven.

Videre foreslår departementet lovregler om et nasjonalt system for rapportering av mottak av avgiftspliktig last.

Nærmere regler om forsikringsplikten og forsikringssertifikatet forutsettes gitt i forskrift, i tråd med Sjølovkomiteens forslag, på samme måte som det er gjort med de tilsvarende reglene i 1992-ansvarskonvensjonen og 2001-bunkerskonvensjonen.

4.4 Enkelte materielle spørsmål ved gjennomføringen av HNS-konvensjonen i norsk rett

4.4.1 Forholdet til internasjonal konvensjon 23. oktober 1910 om skipssammenstøt

Norge er tilsluttet den internasjonale konvensjon 23. oktober 1910 om skipssammenstøt, omtalt i det følgende som «kollisjonskonvensjonen». Etter kollisjonskonvensjonen er skipseierens ansvar subjektivt. I visse tilfelle der skipssammenstøt medfører skade som omfattes av HNS-konvensjonen, vil anvendelsen av kollisjonskonvensjonen kunne medføre at den objektive ansvarsregelen i HNS-konvensjonen ikke kan anvendes. HNS-fondet vil ikke kompensere dette (jf. HNS-konvensjonen artikkel 14 nr. 1 bokstav c). Sjølovkomiteen foreslår at Norge sier opp kollisjonskonvensjonen. Sjølovkomiteen skriver om dette i NOU 2004: 21 punkt 3.4 side 22:

«Kollisjonskonvensjonen kan under visse omstendigheter tenkes å føre til at skip som fører HNS-last ikke blir ansvarlig etter reglene i HNS-konvensjonen. Man kan f.eks. tenke seg at et skip med HNS-last, som er registrert i en stat som ikke er part i HNS-konvensjonen, kolliderer med en norsk passasjerferge i norsk farvann, og at det oppstår skade på passasjerene forårsaket av skipets farlige last. Etter kollisjonskonvensjonen har lasteskipet ikke objektivt ansvar, og rederen blir ikke ansvarlig med mindre det kan påvises feil eller forsømmelse hos ham selv eller noen han svarer for. HNS-konvensjonens regler om objektivt ansvar kan i dette tilfelle ikke benyttes, fordi det ville være i strid med kollisjonskonvensjonen. Etter HNS-konvensjonen artikkel 42 vil nemlig HNS-konvensjonen måtte vike for kollisjonskonvensjonen ved konflikt mellom de to konvensjoner. Resultatet under disse forutsetningene er at passasjerene ikke kan kreve erstatning av lasteskipet. Selv om problemet muligens er av begrenset rekkevidde, viser eksemplet at bindingen til kollisjonskonvensjonen faktisk kan føre til resultater som ikke ville være ønskelige.

Sjølovkomiteen anbefaler derfor at Norge sier opp kollisjonskonvensjonen av 1910. Dette antas ikke å få praktisk betydning for selve kollisjonsansvaret, fordi reglene i sjøloven kapittel 8 om sammenstøt kan beholdes selv om konvensjonen sies opp. Det er i denne sammenheng ikke selve konvensjonsbindingen, men opprettholdelsen av dette ansvarsregelverket som har betydning. Komiteen legger derfor til grunn at en oppsigelse av kollisjonskonvensjonen heller ikke på noen måte skulle få betydning overfor de øvrige kontraherende stater i kollisjonskonvensjonen.»

Høringsinstansene kommenterer ikke spørsmålet om oppsigelse av kollisjonskonvensjonen.

Departementet antar at spørsmålet om forholdet til kollisjonskonvensjonen er av relativt liten praktisk betydning. Sjølovkomiteen viser som nevnt til at kollisjonskonvensjonens regler i visse tilfeller kan innebære at den objektive ansvarsregelen ikke kan anvendes. Forholdet mellom HNS-konvensjonen og kollisjonskonvensjonen ble drøftet på møtet i Ottawa i 2003, jf. punkt 2.1.3. På møtet mente de fleste statene at dette ikke ville bli noe problem i praksis, og at en oppsigelse av kollisjonskonvensjonen derfor ville være unødvendig, men at de statene som ønsket det, kunne si opp kollisjonskonvensjonen, jf. LEG 87/11 punkt 13. Departementet er ikke kjent med at noen av disse statene tar sikte på å si opp kollisjonskonvensjonen.

På bakgrunn av Sjølovkomiteens forslag har departementet tatt opp spørsmålet om oppsigelse av kollisjonskonvensjonen av 1910 med de øvrige nordiske landene. Fra svensk og dansk side har man foreløpig vært skeptiske til å si opp kollisjonskonvensjonen. Blant annet er det vist til at problemet med forholdet til kollisjonskonvensjonen antakelig vil bety lite i praksis. Videre er det vist til at en oppsigelse av kollisjonskonvensjonen kan bidra til å underminere denne konvensjonen. Med mindre flere land er av den oppfatning at en bør si opp kollisjonskonvensjonen i forbindelse med tilslutning til HNS-konvensjonen, er det etter departementets syn liten grunn til at Norge skal gjøre det. Departementet foreslår derfor ikke i denne omgang at Norge sier opp kollisjonskonvensjonen. Det er et poeng å være tilsluttet de samme konvensjonene som verdens øvrige sjøfartsnasjoner, med mindre tungtveiende grunner tilsier noe annet.

4.4.2 Nærmere om hvilke skip som skal omfattes av forsikringsplikten

2010 HNS-konvensjonen artikkel 12 om forsikringsplikt gjelder bare skip som faktisk fører farlig gods som er omfattet av HNS-konvensjonen.

Sjølovkomiteen foreslår likevel at reglene om forsikringsplikt skal gjelde generelt for alle norske skip, uansett om skipet fører farlig last eller ikke, men slik at det gjøres unntak for skip som er mindre enn 500 tonn, og som heller ikke fører farlig gods som last.

Videre foreslår Sjølovkomiteen at forsikringsplikten også skal gjelde for alle utenlandske skip som anløper eller forlater havn eller annen laste- eller losseplass i Norge eller på den norske delen av kontinentalsokkelen, uansett om skipet faktisk fører farlig last eller ikke, med det samme unntaket for skip under 500 tonn uten farlig gods ombord.

Sjølovkomiteens begrunnelse for forslaget om at forsikringsplikten skal gjelde selv om skipet ikke fører farlig gods, er at komiteen mener at det vil by på for store administrative vanskeligheter å håndheve forsikringsplikten dersom den bare skal gjelde når skipet faktisk har farlig gods om bord. Unntaket for skip som er mindre enn 500 tonn, begrunner Sjølovkomiteen med at det for disse skipene kan bli økonomisk byrdefullt med et slikt krav om forsikring når skipet ikke har farlig gods ombord. (Se Sjølovkomiteens spesialmerknader til § 219 i NOU 2004: 21 punkt 5 side 34). Samme sted foreslår Sjølovkomiteen at det gis hjemmel til å fastsette unntak i forskrift fra plikten til å ha forsikring, og uttaler at et slikt unntak vil kunne være aktuelt for norske skip i innenriks fart som ikke frakter farlig gods.

Høringsinstansene har ikke merknader til spørsmålet.

Verken i den danske lov nr. 618 af 12. juni 2013, som endrer lov nr. 599 af 24. juni 2005, eller i SOU 2006: 92 foreslås det at forsikringsplikten skal gjelde for skip som ikke har farlig gods om bord.

Departementet foreslår likevel i tråd med Sjølovkomiteens forslag at reglene om forsikringsplikt gjennomføres for alle norske skip uansett om skipet faktisk fører farlig gods eller ikke. Videre foreslås en hjemmel til å gi forskrifter som gjør unntak fra denne forsikringsplikten for norske skip som faktisk ikke fører farlig gods. Det antas at de fleste lasteskip vil ha farlig gods om bord med jevne mellomrom, unntatt skip som er av en slik type eller går i slik fart at dette ikke er aktuelt. Norge har etter 2010 HNS-konvensjonen en særskilt plikt til å sikre at alle norske skip har den påkrevde forsikringen når skipet fører farlig gods, uansett hvor skipet befinner seg i verden. Norske myndigheter har imidlertid få muligheter til å føre kontroll med om norske skip har farlig gods om bord eller ikke når skipet går i fart utenfor Norge. En regel som den Sjølovkomiteen foreslår, med en utvidet forsikringsplikt, er derfor etter departementets syn den beste måten å sikre at norske skip til enhver tid overholder forsikringsplikten etter 2010 HNS-konvensjonen. Det bør vurderes nærmere hvilke skip som er av en slik type, eller som går i slik fart, at det må antas at skipet aldri eller meget sjelden vil ha farlig gods om bord. Slike skip bør unntas fra den utvidede forsikringsplikten i forskrift slik at man unngår å påføre skipene unødvendige kostnader.

Når det gjelder utenlandske skip, foreslår departementet ikke en slik utvidet forsikringsplikt som i Sjølovkomiteens forslag. For det første kan en regel om at fremmede skip uten farlig gods om bord likevel må ha forsikring som etter 2010 HNS-konvensjonen, stå i et tvilsomt forhold til 2010 HNS-konvensjonen. For det andre antar departementet at hensynet til administrativ forenkling neppe tilsier at det er behov for en slik utvidet forsikringsplikt som Sjølovkomiteen foreslår. Norske myndigheter har for fremmede skip bare en forpliktelse til å håndheve forsikringsplikten etter 2010 HNS-konvensjonen når skipene ankommer norsk havn eller annen laste- eller losseplass i Norge. Hvorvidt skipet har farlig gods om bord, og derfor er pliktig til å ha forsikring etter 2010 HNS-konvensjonen, kan myndighetene da relativt enkelt ta rede på ved å undersøke lastedokumentene. Departementet antar generelt at det er tilstrekkelig at myndighetene utfører stikkprøvekontroller for å oppfylle forpliktelsene etter 2010 HNS-konvensjonen her. Departementet legger til grunn at det ikke vil være svært byrdefullt for norske myndigheter å undersøke ved slike stikkprøvekontroller om utenlandske skip fører farlig gods etter 2010 HNS-konvensjonen. Som nevnt over i punkt 4.1.4, vil informasjon om farlig eller forurensende last være tilgjengelig gjennom SafeSeaNet-systemet, jf. forskrift 17. desember 2009 nr. 1633 om krav til melding for fartøy på 300 BT eller mer og fartøy som transporterer farlig eller forurensende last.

For fremmede skip foreslår departementet på denne bakgrunn en regel om at forsikringsplikten bare gjelder når skipet faktisk fører farlig gods som er omfattet av 2010 HNS-konvensjonen, i tråd med reglene om forsikringsplikten i 2010 HNS-konvensjonen artikkel 12.

4.4.3 Konvensjonens regler om statseide skip og spørsmålet om unntak for små skip

På samme måte som 2001 bunkerskonvensjonen artikkel 4 nr. 2 unntar 2010 HNS-konvensjonen i artikkel 4 nr. 4 fra konvensjonens område krigsskip eller andre skip som eies av en stat, og som på tidspunktet da ulykken skjer, utelukkende benyttes i statlig, ikke-kommersiell virksomhet. En kontraherende stat kan likevel etter artikkel 4 nr. 5 gi reglene anvendelse på slike skip som er eid av staten selv. Staten må da notifisere IMOs generalsekretær om dette.

Sjølovkomiteen foreslår i sitt lovforslag § 227 annet ledd å gjøre unntak for alle slike krigsskip og statsskip som nevnt. Sjølovkomiteen foreslår imidlertid at man i nasjonal rett likevel gir reglene om det objektive ansvaret anvendelse for slike skip, når skade er oppstått her i riket eller i norsk økonomisk sone, eller det er truffet tiltak for å avverge eller begrense slik skade. Sjølovkomiteen viser til at det i likhet med ved oljesølansvaret, jf. sjøloven § 206 tredje ledd og § 207, av hensyn til skadelidte er ønskelig å gi egne nasjonale, ikke-konvensjonsbestemte regler om objektivt ansvar også ved skade voldt av farlig gods som transporteres som last i slike skip. Sjølovkomiteen presiserer videre at det bare vil være reglene om eierens ansvar som kommer til anvendelse etter disse nasjonale reglene for slike skip, og ikke reglene om forsikringsplikt eller om fondets ansvar, siden ansvaret for slike skip ikke følger av konvensjonen. Det vises til Sjølovkomiteens spesialmerknader til § 227 annet ledd i NOU 2004: 21 punkt 5 side 41.

Høringsinstansene kommenterer ikke spørsmålet.

Departementet foreslår at Norge gjør unntak bare for fremmede statsskip. 2010 HNS-konvensjonens regler foreslås derfor gjennomført i sjøloven for skip som eies av den norske stat. Norge må notifisere IMOs generalsekretær om unntaket i tråd med HNS-konvensjonen artikkel 4 nr. 5. Se lovforslaget § 227 annet ledd. Regelen tilsvarer sjøloven § 190 tredje ledd første punktum om ansvaret for bunkersoljesølskade.

Departementet er enig med Sjølovkomiteen i at 2010 HNS-konvensjonen artikkel 4 nr. 5 ikke er til hinder for at det utenfor virkeområdet for 2010 HNS-konvensjonen gis en nasjonal regel om objektivt ansvar for fremmede krigsskip mv., på samme måte som det er gjort for oljesøl etter sjøloven kapittel 10, jf. sjøloven § 206. Departementet følger opp Sjølovkomiteens forslag om dette for så vidt gjelder fremmede krigsskip mv. Se lovforslaget § 227 annet ledd. Regelen tilsvarer sjøloven § 190 tredje ledd annet punktum om ansvaret for bunkersoljesølskade.

Statene har adgang til å unnta skip under 200 tonn fra 2010 HNS-konvensjonens virkeområde dersom skipet bare har farlig last i pakket form og bare går i fart mellom havner innenfor statens territorium, jf. artikkel 5 nr. 1. Sjølovkomiteen foreslår ikke noe slikt generelt unntak for små skip. Heller ikke den svenske utredningen, jf. SOU 2006: 92 side 134 punkt 8.2.1, eller den danske gjennomføringsloven, jf. lov nr. 599 af 24. juni 2005, som endret ved lov nr. 618 af 12. juni 2013, inneholder noe slikt unntak for små skip. Høringsinstansene kommenterer ikke spørsmålet. Departementet foreslår ikke noe generelt unntak for små skip. I prinsippet kan også små skip tenkes å føre slike mengder farlig gods at det kan oppstå ikke ubetydelig skade.

4.4.4 Et nasjonalt system for rapportering av mottak av HNS-gods etter at 2010 HNS-konvensjonen er trådt i kraft

Sjølovkomiteen drøfter et nasjonalt system for rapportering av farlig gods i NOU 2004: 21 punkt 3.5, side 22–23. Komiteen viser til at organiseringen av rapporteringsplikten har vært viet mye oppmerksomhet internasjonalt, og at det har blitt sett på som en vesentlig forutsetning for å kunne sette konvensjonen i kraft at det utvikles systemer som gjør rapporteringsplikten praktisk gjennomførbar og ressursmessig overkommelig.

Sjølovkomiteen foreslår at konvensjonens regler om mottakernes plikt til å rapportere om farlig last gjennomføres i sjøloven § 223, men slik at de nærmere reglene om rapporteringsplikten skal gis i forskrift. Hvordan det nasjonale systemet for rapportering av HNS-gods generelt skal legges opp, drøftes på denne bakgrunn ikke nærmere av Sjølovkomiteen.

Sjølovkomiteen anbefaler at det innføres en nedre grense for rapporteringsplikten, som legges noe under grensen for avgiftsplikten, og uttaler om dette i NOU 2004: 21 punkt 3.5 side 22:

«Mottakere av avgiftspliktig last skal rapportere til myndighetene opplysninger om hvem som har mottatt lasten, hva slags type last det er og hvor mye som er mottatt. For de fleste typer farlig gods inntrer avgiftsplikten ved mottak av 20 000 tonn i løpet av et kalenderår. For bestandig olje inntrer avgiftsplikten ved 150 000 tonn, mens det for naturgass (LNG) ikke er noen nedre grense for avgiftsplikten. Komiteen antar derfor at det for de typer av farlig gods hvor avgiftsplikten inntrer ved 20 000 tonn, bør være en plikt til å rapportere ved mottak over 15 000 tonn. På denne måten får myndighetene mulighet til å kontrollere også de mottakere som ligger like under grensen for avgiftsplikt.»

Sjølovkomiteen har ikke kartlagt i detalj hvor mye avgiftspliktig last som mottas i Norge, og uttaler følgende om dette i NOU 2004: 21 punkt 4, side 26:

«Komiteen har forsøkt å kartlegge hvor mye avgiftspliktig farlig gods som mottas i Norge. Det har ikke vært mulig å innhente nøyaktige tall fordi det frem til nå ikke har funnet sted systematisk registrering av mottak av slik last som vil være avgiftspliktig etter henvisningene til de ulike internasjonale regelverkene angitt i konvensjonen art. 1 nr. 5. Prosessindustriens landsforening gjennomførte i 1999 og 2001 en spørreundersøkelse blant sine medlemmer med tanke på å kartlegge omfanget av mottatt farlig gods i henhold til HNS-konvensjonen. Undersøkelsen gir ikke en fullstendig og nøyaktig oversikt, men indikerer at det er om lag 11 norske konserner eller virksomheter som kan bli avgiftspliktig til HNS-fondet.»

Når det gjelder muligheten for å føre nærmere kontroll med mottaket av farlig last i Norge, viser Sjølovkomiteen til at Kystverkets skipsrapporterings- og informasjonssystem, SafeSeaNet, muligens kan være et redskap, og uttaler i NOU 2004: 21 punkt 3.5, side 23:

«Kystverket har ansvar for å drive og utvikle det nye trafikkovervåkings- og informasjonssystemet for skipstrafikken (SafeSeaNet). Systemet ble satt i drift i Norge fra 1. juli 2004, og kan være et egnet verktøy for myndighetene til å kontrollere de opplysningene som innrapporteres fra virksomheter som mottar farlig gods. I henhold til forskrift 16. juni 1999 nr. 727 om krav til melding og utfylling av kontrolliste ved fartøyers transport av farlig eller forurensende last, skal fartøy med farlig eller forurensende last sende melding til Kystverket med bl.a. opplysninger om IMO-fareklasse, se § 2-3 og vedlegg I nr. 2 bokstav f. De kategorier farlig gods som skal meldes til Kystverket er de samme som er avgiftspliktige etter konvensjonen art. 1 nr. 5. Systemet har pr. i dag ikke krav om at det skal meldes om hvem som mottar lasten, men Kystverket har opplyst komiteen om at det er mulig å legge inn tilleggskrav om slik meldeplikt innenfor dette systemet, slik at det blir egnet til å foreta de nødvendige kontroller av rapporteringsplikten etter HNS-konvensjonen. Dette vil imidlertid kreve endringer i forskrift 16. juni 1999 nr. 727 om krav til melding og utfylling av kontrolliste ved fartøyers transport av farlig eller forurensende last.»

Konvensjonen åpner for at konvensjonspartene kan innføre særregler om gjennomføringen av rapporteringen for så vidt gjelder innenriks transport, jf. 2010 HNS-konvensjonen artikkel 21 nr. 5. Sjølovkomiteen fraråder at Norge benytter seg av artikkel 21 nr. 5, og anbefaler at innenriks transport skal rapporteres på samme måte som import, jf. NOU 2004: 21 punkt 3.5 på side 23.

I høringen uttaler Fiskeri- og kystdepartementet at hva som vil være den mest hensiktsmessige rapporteringsmåten, herunder spørsmålet om hvorvidt virksomheter som mottar farlig last skal rapportere inn i SafeSeaNet systemet, må vurderes nærmere.

Nærings- og handelsdepartementet uttaler:

«Gjennomføring av konvensjonen vil innebære plikter for det offentlige knyttet til sertifikatutstedelser, rapportering og kontroll. Vi forutsetter at Justis- og politidepartementet kommer tilbake til organiseringen av dette arbeidet før en eventuell ratifikasjon og gjennomføring i norsk rett av konvensjonen.»

Departementet mener at hovedelementene i systemet for den nasjonale rapporteringsplikten for mottak av avgiftspliktig last bør inntas i reglene i sjøloven, og ikke fullt ut overlates til regulering i forskrift. I lovforslaget § 223 foreslår departementet derfor lovregler om dette, men slik at nærmere detaljer eventuelt ved behov kan fastsettes i forskrift. Det foreslås et selvrapporteringssystem, det vil si et system som baserer seg på informasjon som mottakerne selv inngir til myndighetene. Det legges etter dette ikke opp til at myndighetene skal overvåke eller kontrollere alt mottak av avgiftspliktig last som transporteres sjøveien i eller til Norge. De foreslåtte lovreglene regulerer plikten for mottakerne til å gi myndighetene de nødvendige opplysningene.

EUs sjøfartsmyndigheter, European Maritime Safety Agency har tatt opp spørsmålet om det kan være hensiktsmessig å endre direktiv 2002/59 om opprettelsen av et trafikkovervåkings- og informasjonssystem for skipstrafikken, slik at det innføres krav om rapportering av type og mengde HNS-gods som losses i en havn, samt om hvem som er den fysiske mottakeren av godset. Etter departementets syn bør det ikke innføres nasjonale norske krav om at skip som ankommer havn, skal gi melding til myndighetene om hvem som er mottakere av eventuelt avgiftspliktig last om bord, med mindre det kommer EU-krav om dette.

I henhold til de anslag fra Prosessindustriens Landsforening som Sjølovkomiteen viser til, er antallet mottakere av avgiftspliktige mengder farlig gods i Norge relativt lavt. I et samarbeid mellom myndighetene og industrien antas det derfor å være en overkommelig oppgave å få tilstrekkelig overblikk over hvem som mottar avgiftspliktig farlig gods i Norge. Med den betydelige forenklingen av systemet for rapportering som endringene i 2010-protokollen innebærer, ved at pakket gods unntas fra reglene om avgifter og rapportering, vil det bli enklere å få den nødvendige oversikten over avgiftspliktig last mottatt i Norge.

Det antas ikke å være nødvendig å innføre noe omfattende kontrollsystem for mottak av avgiftspliktig last. Ved behov kan man i tilfelle benytte dagens informasjon innenfor «SafeSeaNet» systemet om farlig gods, som hjelp i en vurdering av om den mengden avgiftspliktig last som rapporteres inn etter 2010 HNS-konvensjonen i Norge, totalt sett virker rimelig.

Et slikt selvrapporteringssystem som departementet foreslår, er i tråd med konklusjonene fra Ottawa-rapporten fra 2003, jf. punkt 2.1.3 foran. Det konkluderes i Ottawa-rapporten med at et slikt system basert på selvrapportering fra mottakerne vil være tilstrekkelig, og at det ikke er nødvendig med et system der myndighetene overvåker og kontrollerer alt mottak av HNS-gods. Det var på møtet i Ottawa enighet om at det er tilstrekkelig at de nasjonale selvrapporteringssystemene inneholder følgende elementer (jf. Ottawa-rapporten og det canadiske dokumentet inntatt i LEG 87/11/1 som Annex 8, som Ottawa-rapporten viser til):

• en forpliktelse for mottakerne til å foreta opptegnelser over hva som er mottatt av HNS-gods, innbetalingen av avgiften samt annen informasjon som er relevant for avgiftsforpliktelsen,

• en forpliktelse for mottakerne til å bevare opptegnelsene i et visst antall år og å gjøre dem tilgjengelige for myndighetene,

• en rett for myndighetene til å undersøke alt materiale som er relevant for avgiftsplikten samt en forpliktelse for de mulige mottakerne til å bidra med hjelp og assistanse ved en slik undersøkelse, og

• enkelte nærmere bestemmelser om myndighetenes undersøkelser.

På denne bakgrunn inneholder lovforslaget § 223 en plikt for mottakerne til å føre opptegnelser over mottatt avgiftspliktig last og rapportere dette inn til myndighetene. Videre foreslår departementet at det kan bestemmes i forskrift at mottakerne skal oppbevare opptegnelsene og relevant dokumentasjon i et visst antall år etter mottaket. Det foreslås også inntatt i loven en plikt til å gjøre relevant dokumentasjon tilgjengelig for myndighetenes undersøkelser. Eventuelle nærmere bestemmelser om undersøkelser mv. foreslås overlatt til forskriftsregulering. Dessuten foreslås det en regel om at manglende oppfyllelse av disse pliktene kan sanksjoneres med et overtredelsesgebyr.

Departementet er enig med Sjølovkomiteen i at man ikke bør benytte seg av muligheten i artikkel 21 nr. 5 når det gjelder rapportering av innenriks transport. Her foreslås derfor de samme reglene om innrapportering til myndighetene som de som ellers vil gjelde.

4.4.5 Innrapportering av mottak av avgiftspliktig last i Norge i året forut for ratifikasjon

Sjølovkomiteen viser i NOU 2004: 21 punkt 3.3.2.9, side 19 til at det senest ett år før ratifisering må innføres en nasjonal rapporteringsplikt for mottaket av farlig gods. Dette er nødvendig for at Norge ved ratifikasjonen skal kunne oppfylle sine forpliktelser etter artikkel 43 i 1996 HNS-konvensjonen (nå artikkel 20 nr. 4 i 2010-protokollen) til å meddele Generalsekretæren i IMO de nødvendige opplysninger om mottatte mengder farlig gods i det foregående kalenderåret.

Høringsinstansene kommenterer ikke spørsmålet.

Departementet er enig i Sjølovkomiteens vurderinger, og vil bemerke at det vil være nødvendig å innhente informasjon om mottatt mengde HNS-gods for 2015, dersom Norge skal kunne ratifisere 2010 HNS-konvensjonen i løpet av 2016, men uansett slik at det ses hen til hvor andre stater er kommet i ratifikasjonsprosessen.

På denne bakgrunn foreslår departementet at regelen i lovforslaget § 223 om rapporteringsplikten settes i kraft straks, jf. lovforslaget del V nr. 1 annet punktum. Departementet legger til grunn at dette vil innebære at de som er mottakere av avgiftspliktig last, innen 1. februar 2016 må innrapportere mottaket av avgiftspliktig last for hele 2015. Avhengig av når lovforslaget vedtas, vil en slik løsning eventuelt kunne innebære at rapporteringsplikten vil omfatte avgiftspliktig gods mottatt i 2015 før lovforslaget § 223 trer i kraft. Departementet vurderer det slik at løsningen ikke innebærer at reglene gis tilbakevirkende kraft i strid med forbudet i Grunnloven § 97. Den foreslåtte løsningen vurderes også å pålegge mottakerne en begrenset byrde ettersom dette er opplysninger som mottakerne uansett må kunne forventes å ha oversikt over.