Del 1
Meldingsdel

3 Skipstrafikk og risiko

3.1 Risikobegrepet og risikoanalyser

3.1.1 Generelt om risiko

Noen typer aktiviteter er forbundet med risiko for at handlingene kan få uønskede og utilsiktede konsekvenser. En måte å definere risiko på er å se den som et forhold mellom sannsynligheten for at en uønsket hendelse skal inntreffe og eventuelle konsekvenser eller tap som følge av denne hendelsen. Risiko kan da utrykkes som produktet av de to, det vil si sannsynlighet multiplisert med mulig konsekvens.

Det er ofte stor usikkerhet knyttet til vurderinger av både sannsynlighet og konsekvens. Generelt gir derfor ikke risikoanalyser fullstendige risikobilder eller grunnlag for å fastsette objektive mål for risiko.

3.1.2 Risikovurderinger som grunnlag for å vurdere losordningen

Los og farledsbevis er tiltak som er iverksatt for å redusere sannsynligheten for visse uønskede hendelser, særlig grunnstøtinger og kollisjoner. Ulykkeshendelsene grunnstøting og kollisjon kan ha konsekvenser for liv og helse, miljø og materielle verdier. Risikoanalyser av losordningen opererer derfor med tre ulike risikogrupper:

• risiko for liv og helse

• miljørisiko

• risiko for materiell skade.

For å kunne danne seg et bilde av det aktuelle risikonivå i en gitt situasjon eller sammenheng, vil en risikomatrise gi en enkel og skjematisk fremstilling.

Risikomatriser kan også brukes i vurderinger av sjøsikkerhet, herunder innretning og omfang av losplikten. I tilfeller der sannsynligheten for kollisjoner eller grunnstøtinger er relativt liten og de potensielle konsekvensene ved mulige hendelser er relativt små (grønt område i matrisen), vil det ut i fra en slik risikobetraktning kunne sluttes at losplikt ikke er nødvendig.

For seilaser som medfører relativt høy sannsynlighet for hendelser med mer alvorlige konsekvenser (rødt område i matrisen), vil det være naturlig å vurdere iverksetting av sannsynlighetsreduserende og/eller konsekvensreduserende tiltak, herunder bruk av los. Er de potensielle konsekvensene store nok kan det være nødvendig å iverksette tiltak, som for eksempel bruk av los, selv om sannsynligheten er relativt lav.

I praksis knytter det seg stor usikkerhet til beregning av risiko relatert til sjøtrafikk langs norskekysten. Dette skyldes dels at risikobildet endres over tid og dels et mangelfullt statistikkgrunnlag. Gjennom bruk av data fra fartøyenes antikollisjonssystem (Automatic Identification System, AIS) er statistikkgrunnlaget blitt bedre de siste årene. Det vil imidlertid ta tid før en får tilstrekkelig lange dataserier til å kunne vurdere utviklingen i ulykkessannsynlighet med større grad av presisjon.

3.2 Skipstrafikk og bruk av lostjenester

Per i dag er det havnestatistikk og andre data fra Statistisk sentralbyrå (SSB), sammen med Kystverkets statistikk over lospliktige seilaser, som gir det mest presise bilde av trafikkutvikling over tid. AIS-data vil bidra til å bedre statistikkgrunnlaget i fremtiden, etter hvert som en får lengre tidsserier med sammenlignbare tall fra disse dataene.

Kilde: SSB

Kilde: DNV, 2013

SSB-tall for transportert godsmengde og havnestatistikk tyder på at det ikke har vært betydelige endringer i omfanget av skipstrafikken fra 2005 og frem til i dag. I et langtidsperspektiv (fra 1980 til 2011) viser tallene en betydelig økning. I Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal Transportplan 2014–2023 er det prognosert en årlig vekst på ca. 1 prosent i transportarbeidet på skip for perioden 2008–2043.

Kystverkets statistikk viser at den samlede lospliktige trafikken (dvs. fartøy som seiler med los eller farledsbevis) har økt med 29 pst fra 2005 til 2012. Denne veksten skyldes i all hovedsak seilas med farledsbevis, mens bruk av los har holdt seg på samme nivå når en ser perioden under ett. Av det samlede antall lospliktige seilaser på 100 213 i 2012, utgjorde seilas med los 45 prosent, seilas med farledsbevis 53 prosent og seilas med dispensasjon to prosent.

Kilde: DNV, 2013 (oppdatert av Kystverket)

3.3 Ulykker langs norskekysten

Antall grunnstøtinger og kollisjonsulykker er lavt sammenlignet med aktivitetsnivået. I et lengre tidsperspektiv, jf. figur 3.5, har antallet ulykker vært relativt stabilt for de mest alvorlige ulykkeskategoriene (grunnstøting og kollisjon), for fartøy som er lospliktige. De årlige ulykkestallene varierer mer, og må ses i sammenheng med at antall ulykker er forholdsvis lavt i utgangspunktet. Det innebærer at et relativt lite antall ulykker fra eller til gir store utslag på statistikken.

Kilde: DNV, 2013

Kystverkets statistikk over ulykker med los, farledsbevis og dispensasjon viser en nedgang i antall ulykker de siste årene, jf. figur 3.6. Figur 3.6 viser at antall ulykker generelt er høyere med farledsbevis enn med los.

Kilde: Kystverket

Som omtalt i kapittel 3.2, er det betydelige mangler i datagrunnlaget for fartøybevegelser. Dette gjør det vanskelig å si noe om utviklingen i ulykkesfrekvensen i forhold til utseilt distanse. Antall ulykker per havneanløp har økt siden 2002, men på grunn av lav ulykkesfrekvens kan eventuell feilrapportering eller endring i rapporteringsrutinene gi betydelige utslag i resultatene.

3.4 Konsekvenser av ulykker

3.4.1 Konsekvenser for liv og helse

Sjøfartsdirektoratet fører statistikk over hendelser og ulykker knyttet til skipstrafikken i norske farvann og for norske skip internasjonalt. For hendelser som resulterer i skader og dødsfall, skiller Sjøfartsdirektoratet mellom rene personulykker uten skade på skip og skipsulykker der skader eller dødsfall er et resultat av hendelser som også omfatter skip.

Kilde: DNV 2013

Det er svært få skipsulykker langs norskekysten som har ført til dødsfall, og typisk har de fleste skipsulykkene kun resultert i begrensede materielle skader.

De ulykkene som typisk knytter seg til fartøyenes navigering, er grunnstøtinger og kollisjoner. Det er ingen tydelige trender å se når det gjelder antall omkomne ved grunnstøtinger. Når det gjelder omkomne som følge av kollisjoner, kan det se ut som om trenden har vært nedadgående over tid.

Kilde: DNV 2013

3.4.2 Konsekvenser for miljø

Det er i hovedsak hendelser som medfører akutt forurensning, altså utslipp av olje, oljeprodukter eller andre typer forurensende stoffer, som kan få betydelige miljøkonsekvenser. Grunnstøting er den vanligste hendelsen med skip som fører til slike utslipp, men også kollisjon og forlis eller havari av andre årsaker kan føre til akutt forurensing.

Figur 3.9 viser at det med ujevne mellomrom inntreffer ulykker med betydelig utslipp. Ut over de større utslippene, er utslippsnivået lavt og relativt stabilt.

Erfaringer med faktiske oljeutslipp viser at utslippene har miljøkonsekvenser. De siste ti årene har det vært fire betydelige akutte oljeutslipp fra skip i norske farvann; Rocknes (2004, anslagsvis 300 tonn olje sluppet ut), Server (2007, ca. 530 tonn olje), Full City (2009, ca. 300 tonn olje) og Godafoss (2011, ca. 112 tonn olje). Det ble gjennomført omfattende strandrensingsaksjoner, og dette har hatt direkte betydning for utvikling av skadebildet og restitusjonstid i strandsonen. I etterkant har det blitt gjennomført undersøkelser av konsekvensene. Havforskningsinstituttet har oppsummert resultatene i rapporten «Erfaringer etter oljeutslipp langs kysten av Norge» (2012). Undersøkelsene viser at flora og fauna i strandsonen var bra restituert etter to år. Kort oppsummert er det ikke dokumentert langtidsvirkninger av betydning eller konsekvenser på bestandsnivå for de rammede artene, og undersøkelsene tyder på at naturen i de aktuelle områdene i stor grad er restituert etter få år. De undersøkte utslippene har imidlertid vært av moderat størrelse, og konsekvensene kan bli andre med mer omfattende utslipp eller med mer miljøgiftige stoffer.

Kilde: Kystverket

4 Beskrivelse av losordningen

4.1 Innledning

Losordningen skal trygge ferdselen til sjøs og verne om miljøet ved å sørge for at fartøy som ferdes i norske kystfarvann har navigatører med tilstrekkelig farvannskunnskap og kompetanse for sikker seilas. Losordningen omfatter lostjenesten, lospliktsystemet og farledsbevisordningen.

4.2 Organisering av lostjenesten

4.2.1 Overordnet organisasjonsstruktur

Lostjenesten er en del av Kystverket, som ligger under Samferdselsdepartementets ansvarsområde. Kystverkets regioner har ansvaret for den daglige driften av lostjenesten, og rapporterer til Kystverkets hovedkontor. Kystverket er organisert i fem regioner: Region Sørøst i Arendal, Region Vest i Haugesund, Region Midt-Norge i Ålesund, Region Nordland i Kabelvåg og Region Troms og Finnmark i Honningsvåg.

Innenfor sitt geografiske område skal hver av regionene drifte lostjenesten gjennom sine sjøtrafikkavdelinger. Region Sørøst har sjøtrafikkavdelingene Oslofjorden og Skagerrak, og Region Vest har sjøtrafikkavdelingene Rogaland og Vestlandet. De øvrige regionene har en sjøtrafikkavdeling hver (Møre og Trøndelag, Nordland og Troms og Finnmark).

4.2.2 Nærmere om strukturen på lostjenesten

Lostjenesten er inndelt i 3 hovedkomponenter bestående av losformidlingen, tilbringertjenesten og los. Det er nedenfor gitt en nærmere beskrivelse av disse.

Losformidling:

Losformidlingen mottar losbestillinger og planlegger og koordinerer hvert losoppdrag. Dette er sentrale oppgaver for en effektiv utnyttelse av loskorpset.

Kystverket har losformidlingskontorer i Horten, Kvitsøy og Lødingen. Hvert kontor har to personer på vakt på dagtid, og minst en om natten. For å bli tilsatt som losformidler kreves det i dag minst tre års relevant erfaring fra maritim virksomhet.

Tilbringertjenesten:

Tilbringertjenesten består av Kystverkets losbåter, innleide skyssbåter og innleide helikoptertjenester. Losbåter og innleide skyssbåter utførte om lag 39 000 oppdrag i 2011. Av disse ble om lag 35 400 utført av egne losbåter og 3 600 av innleide fartøy. I tillegg ble det utført ca. 1 300 tilbringeroppdrag med helikopter.

Kystverket hadde i 2012 16 losbåtstasjoner med til sammen 25 losbåter og 116 losbåtførere. I tillegg har Kystverket avtaler om innleie av tilbringertjenester. Dette gjelder innleie av fartøy og mannskap på steder der Kystverket ikke har egne losbåter, fast innleie av mannskap til en av Kystverkets losbåter og ad hoc-innleie av fartøy og mannskap dersom Kystverkets losbåter ikke kan utføre oppdraget på grunn av tekniske feil eller bemanningsmangel.

Los:

Loskorpset gjennomførte 44 522 losoppdrag i 2012. I tillegg kommer 53 328 seilinger med farledsbevis og 2 363 med dispensasjon. Lostjenesten består av 292 loser fordelt på 24 losstasjoner.

I losloven § 19 er det fastsatt at man i dag må være under 38 år for å kunne bli tatt opp som losaspirant. Kandidatene må ha navigatørkompetanse og -erfaring som fremgår i forskrift 8. juni 1993 nr. 553 om kvalifikasjonskrav for losaspiranter (losutdanningsforskriften). Selve opplæringen består både av en teorietisk del og en praktisk del. Etter endt opplæring må losaspirantene avlegge eksamen.

4.3 Lospliktsystemet

4.3.1 Kort om lospliktsystemet 1968–1995

Fra 1968 og frem til 1. mai 1995 var plikten til å bruke los i norske farvann regulert i «Regler for fremmede ikke-militære fartøyers adgang til norsk territorium under fredsforhold», fastsatt ved kgl.res. 9. februar 1968 nr. 2 i medhold av lov om forsvarshemmeligheter. I medhold av disse bestemmelsene var utenlandske fartøyer over 50 bruttoregistertonn pålagt å bruke los i de såkalte «forbudte sjøområder». Disse områdene var avgrenset til følgende farvann: Oslofjordområdet, Kristiansandsområdet, området rundt Lista, Stavangerområdet, Ryfylkefjordene, Bergensdistriktene, Trondheimsfjorden, og strekningen fra Vestfjorden til Honningsvåg.

I tillegg ble det med hjemmel i losloven fastsatt forskrifter om bruk av los i Grenlandsområdet, i innseilingen til gassterminalen på Kårstø og i innseilingen til oljeterminalene på Sture og Mongstad.

4.3.2 Kort om lospliktsystemet 1995–2011

Lospliktsystemet som ble gjort gjeldende fra mai 1995 hadde sin bakgrunn i endrede forsvarspolitiske forhold, som medførte at regelverket om fremmede ikke-militære fartøyers adgang til norsk territorium under fredsforhold ble endret. Blant annet ble ordningen med forbudte sjøområder opphevet. Dette medførte at den ordning som regulerte bruken av los på store deler av kysten bortfalt, med de konsekvenser det hadde for sjøsikkerheten. Det var på denne bakgrunn behov for å etablere et nytt system for å ivareta sjøsikkerheten. I 1994 la Fiskeridepartementet frem St.meld. nr. 43 (1993–94) Losgebyr og losplikt og St.meld. nr. 11 (1994–95) Geografisk verkeområde for reglar om plikt til å nytta los og om farleisbevis. Disse stortingsmeldingene la grunnlaget for innføringen av det losplikt- og losgebyrsystem som ble gjort gjeldende fra 1. mai 1995.

Hovedregelen var at fartøy over 500 bruttotonn skulle benytte los eller seile med farledsbevis innenfor grunnlinjen (med unntak av enkelte innseilingskorridorer til losbordingsfeltene). For fartøy med farlig og forurensende last var bestemmelsene strengere. Videre var enkelte fartøysgrupper unntatt lospliktbestemmelsene, som innenriksferjer, fiskefartøy i EØS-området og fartøy i innenriksfart etter nærmere bestemmelser om type last og seilingsfrekvens.

4.3.3 Gjeldende lospliktsystem

Losplikten reguleres av losloven og tilhørende forskrifter. Lospliktforskriften er fastsatt ved kongelig resolusjon med hjemmel i losloven § 13. Det ble foretatt en større gjennomgang med endringer i forskriften, som trådte i kraft med virkning fra 1. januar 2011.

4.3.3.1 Lospliktens geografiske virkeområde

Lospliktforskriften § 3 angir det geografiske virkeområde. Forskriften gjelder innenfor grunnlinjen (norsk indre farvann) og i norsk sjøterritorium ellers, samt i vassdrag så langt de er farbare med fartøy fra sjøen. Forskriften gjelder ikke farvann ved Svalbard eller Jan Mayen.

I 2011 ble det imidlertid innført en egen forskrift om lostjeneste på Svalbard, som innebærer at losloven og forskrifter gitt med hjemmel i losloven også får anvendelse på øygruppen. Forskriften trådte i kraft 1. juli 2012. Det er foretatt enkelte stedlige tilpasninger, og losplikten innføres trinnvis for å gi næringen tid til å tilpasse seg de nye kravene. Seilingssesongen 2015 vil være første sesong med full losplikt for alle fartøysgrupper på Svalbard.

Lospliktforskriften § 5 angir lospliktområdene langs norskekysten. I henhold til § 5 er det losplikt i farvannet innenfor grunnlinjen langs hele kysten, med unntak av seilingskorridorer inn til losbordingsfeltene i visse skjermede farvann. Forskriftsendringene som ble implementert fra 1. januar 2011 medførte ikke vesentlige endringer i lospliktens geografiske virkeområde, med unntak av noen tilføyelser/justeringer i de lospliktfrie seilingskorridorene inn til losbordingsfeltene.

4.3.3.2 Lospliktens saklige virkeområde

Forskriften § 6 inneholder angivelse av lospliktige fartøy, og bestemmelsens nummer 3 til 8 inneholder nærmere bestemmelser om fartøy som fører farlig og/eller forurensende last, passasjerfartøy og atomdrevne fartøy.

Ved implementeringen av den nye lospliktforskriften fra 1. januar 2011 ble det lagt til grunn at fartøyets lengde skal benyttes for bestemmelse av grensen for losplikt i stedet for bruttotonn som i det gamle systemet. I begrunnelsen ble det blant annet vist til at lengdekriteriet for når losplikt inntrer er det mest alminnelige i nordeuropeiske kyststater. Det ble også lagt til grunn at fartøyets lengde gir et bedre utrykk for fartøyets størrelse enn bruttotonnasjen. I begrunnelsen ble det også pekt på at fartøy under lengdegrensen er lettere å manøvrere, og trenger generelt ikke taubåthjelp. Det ble videre vist til at fartøy under denne størrelsen som oftest bruker marin diesel (gassolje) som drivstoff, og at forurensningspotensialet ved utslipp av bunkers er begrenset.

Hovedtrekkene i lospliktens saklige virkeområde er:

• Innenfor grunnlinjen (med unntak av enkelte innseilinger til losbordingsfelt) er fartøy med lengde over 70 meter generelt omfattet av losplikten. Det samme gjelder fartøy som skyver eller sleper en eller flere gjenstander med samlet lengde over 50 meter.

• For fartøy som fører farlig og/eller forurensende last i bulk er grensen 50 meter dersom fartøyet har dobbelt skrog og 35 meter dersom fartøyet har enkelt skrog.

• For fartøy som frakter mer enn ti metriske tonn med farlig eller forurensende last i pakket form er grensen 50 meter.

• Fartøy med særlig farlig eller forurensende last har losplikt uansett.

• Passasjerfartøy med lengde 24 meter eller mer har losplikt.

• Atomdrevne fartøy har losplikt.

Følgende fartøysgrupper er unntatt fra reglene om losplikt:

• Passasjerfartøy med løyve til persontransport i rute etter lov 21. juni 2002 nr. 45 om yrkestransport med motorvogn og fartøy (yrkestransportlova), så sant fartøyet trafikkerer den ruta som løyvet gjelder for.

• Passasjerfartøy som er omfattet av forskrift 5. januar 1998 nr. 6 om bygging, utrustning og drift av hurtiggående fartøy som anvendes som passasjerskip eller lasteskip kapittel 7, og som har en største lengde mindre enn 70 meter.

• Fartøy som er fredet etter lov om kulturminner.

• Skoleskip.

Fartøy som driver persontransport i fast rute er både etter det gamle og det nye lospliktregimet unntatt de generelle lospliktreglene. Dette er begrunnet med at navigatørene på disse fartøyene har et særskilt godt kjennskap til farvannet som trafikkeres. For disse fartøyene er det snakk om et avgrenset farvann hvor navigatørene forestår seilas med regelmessig frekvens.

De unntaksbestemmelser som tidligere gjaldt for fartøy i innenriks fart og fiskefartøy er imidlertid ikke videreført i det nye systemet. I forbindelse med høringen ble dette begrunnet med at det ikke foreligger noen annen risiko for disse fartøyene enn fartøy i utenriks fart.

For fiskefartøy og passasjerfartøy er det fastsatt en overgangsordning som innebærer at de fartøy som ikke var lospliktige før 2011 ikke må ta los eller seile med farledsbevis før 1. januar 2015. Fartøyene har likevel vært avgiftspliktige fra 1. januar 2011.

4.4 Farledsbevisordningen

4.4.1 Generelle krav til søknad, utstedelse og bruk av farledsbevis

Farledsbevisordningen innebærer at en lospliktig seilas kan foregå uten los om bord, dersom skipsfører og eventuelt andre av skipets navigatører har et farledsbevis.

Farledsbeviset er knyttet til person, fartøy og farled, og utstedes på bakgrunn av at navigatør har kunnet dokumentere at vedkommende har tilstrekkelig farvannskjennskap til å kunne navigere på egen hånd i det aktuelle området. Dersom et fartøy seiler uten los i lospliktig farvann, skal en navigatør med gyldig farledsbevis forestå navigeringen og manøvreringen. Det kreves videre at skipsføreren har farledsbevis for det aktuelle området dersom andre av skipets navigatører skal kunne benytte sitt farledsbevis. Farledsbeviset gjelder i tre år etter utstedelse, og kan fornyes etter søknad dersom søkeren kan dokumentere at en i løpet av gyldighetsperioden har vedlikeholdt sin farvannskunnskap i det området det søkes fornyelse for.

For å få farledsbevis stilles det krav om en farledsbevisprøve som inneholder en teoretisk og en praktisk del. Kystverket kan bestemme at kravet om prøve helt eller delvis kan fravikes.

For å kunne søke om farledsbevis stilles det krav om at søkeren innehar alle relevante dekksoffisersertifikat. I tilegg må ett av følgende krav oppfylles:

• Minst ett års effektiv fartstid som ansvarshavende navigatør på norskekysten der fartsområdet omfatter de farledene eller områdene det søkes om farledsbevis for.

• I løpet av de tolv siste månedene ha forestått navigering ved til sammen minst 6 seilinger hver vei i de farleder eller områder det søkes farledsbevis for. Seilingene skal være foretatt med det eller de fartøy det søkes farledsbevis for eller et tilsvarende fartøy, og minst to av seilingene hver vei må ha skjedd i mørket.

• Ha gjennomgått ordningen med kadettfarledsbevis (jf. nærmere omtale nedenfor) for de farledene eller områdene det søkes farledsbevis for.

For navigatører som ikke oppfyller minstekravet til seilingstid/anløpsfrekvens, men som like fullt ønsker å søke om farledsbevis, er det etablert en annen ordning kalt kadettfarledsbevis. Hensikten med kadettfarledsbevis er å kunne gi navigatører som ikke oppfyller kravene til å få alminnelig farledsbevis, på grunn av manglende kompetanse/erfaring i kystseilas på norskekysten, en gradvis opplæring i dette.

For å kunne søke om kadettfarledsbeviset, stilles det krav om et kurs i kystseilas som er godkjent av Kystverket. Videre stilles det krav om at det inngås en avtale mellom rederi, skipsfører og søker, som inneholder en del forpliktelser knyttet til ordningen. Prosessen med søknad om ordinært farledsbevis kan igangsettes så snart den systematiske opplæringen er gjennomført og den aktuelle søker vurderes å kunne tilfredsstille de krav som stilles til en farledsbevisprøve.

4.4.2 Begrensninger i farledsbevisordningen

Begrensingene i farledsbevisordningen knytter seg til tre forhold. Den ene begrensningen angår forhold der farledsbevis ikke kan utstedes. Den andre begrensningen angår forhold der et utstedt farledsbevis ikke kan benyttes.

Forhold der farledsbevis ikke kan utstedes:

Farledsbevis kan generelt ikke utstedes for fartøy med en lengde på 150 meter eller mer. Denne bestemmelsen er begrunnet med at risikoen øker med fartøysstørrelsen. Videre bruker mange fartøy over 150 meter tung bunkersolje, som innebærer at miljøkonsekvensene ved en eventuell ulykke blir større enn for fartøy som bruker lettere mineraloljer. Det kan heller ikke utstedes farledsbevis til atomdrevne fartøy, uavhengig av størrelse.

Etter søknad kan Kystverket i særlige tilfeller gjøre unntak fra bestemmelsen om at farledsbevis ikke kan utstedes. Unntaksbestemmelsen blir brukt i de tilfeller der Kystverket etter en konkret vurdering finner at sjøsikkerheten og miljørisikoen er ivaretatt, og at det vil være urimelig at fartøyet må benytte los. Stena Line, DFDS, Fjord Line og Color Line er eksempler på rederier som har fått innvilget unntak.

Begrensninger på bruk av farledsbevis knyttet til type last:

Det er lagt enkelte begrensinger på bruk av utstedt farledsbevis ved frakt av farlig og forurensende last som definert av FNs sjøfartsorganisasjon IMO. Reguleringene av farlig og forurensende last er tatt inn i den internasjonale konvensjonen til hindring av marin forurensning fra skip (MARPOL), internasjonale regler for bygging og utrustning av skip som fører flytende gasser i bulk (IBC-koden) og internasjonale regler for bygging og utrustning av skip som fører flytende gasser i bulk (IGC-koden).

De strengere bestemmelsene er begrunnet med økt miljørisiko ved frakt av denne type last. Kystverket kan etter søknad i særlige tilfeller gi unntak fra bestemmelsene om at farledsbevis ikke kan benyttes ved føring av farlig og forurensende last. Når det gjelder fartøy og lastetype som omfattes, har Kystverket per dags dato etablert noen generelle kriterier som etter søknad gir adgang til å kunne få utvidet fartøyets lengdebegrensning for farledsbeviset fra 90 meter til 110 meter.

Begrensninger på bruk av farledsbevis knyttet til lokale farvann:

Kystverket kan med hjemmel i lospliktforskriften fastsette generelle og spesielle vilkår for bruk av farledsbevis. De gjeldende, lokale begrensningene setter flere steder strengere lengdekrav for å kunne bruke farledsbevis enn det generelle kravet på 150 meter, ut fra en vurdering av risiko knyttet til fartøyet og farvannet. Dette gjelder per i dag 95 farleder, hvorav fem i Troms og Finnmark, ti i Nordland, seks i Møre og Trøndelag, fem på Vestlandet, ingen i Rogaland, 63 i Skagerrak og seks i Oslofjorden.

Det Norske Veritas (DNV) har på oppdrag fra Kystverket foretatt en gjennomgang og risikovurdering av 19 av de aktuelle farledene, der det også er innhentet innspill fra næringen og loser. Rapporten foreslår lettelser i de lokale begrensningene for 11 farleder, skjerpelser for seks farleder og ingen endringer for to farleder. Kystverket har sendt på høring endringer i de lokale begrensningene i de 11 farledene hvor rapporten foreslår lettelser. De seks farledene hvor rapporten foreslår skjerpelser i de lokale begrensningene er så langt ikke sendt på høring, i påvente av etablering av en ny differensiert farledsbevisordning, der farledsbeviset deles inn i ulike klasser ut fra en vurdering av hvliket risikonivå ulike grupper av fartøy representerer.

5 Lostjenestens ressursbruk og finansiering

5.1 Lostjenestens ressursbruk

5.1.1 Innledning

Lostjenestens er 100 prosent brukerfinansiert gjennom avgiftene. I perioden 2009–2010 steg kostnadene til lostjenesten og losavgiftene vesentlig mer enn hva den generelle pris- og lønnsutvikling skulle tilsi. Dette vakte reaksjoner fra rederier og næringsorganisasjoner innen skipsfart og maritim sektor. Disse aktørene mente at Kystverket måtte iverksette kostnadsreduserende tiltak som kunne få losavgiftene ned. I årene etter 2010 har veksten i losavgiftene ligget under den generelle pris- og lønnsutviklingen.

5.1.2 Lostjenestens ressursbruk fordelt på kostnadskomponenter

Den viktigste kostnadskomponenten i lostjenesten er selve losingen, som utgjorde 60 prosent av de totale driftskostnadene i 2013. Tilbringertjenesten er også viktig med 28 prosent av de samlede driftskostnadene. Administrasjonskostnadene utgjør om lag 7 prosent.

Kilde: Kystverket

5.1.3 Lostjenestens ressursbruk gjennom året

Losaktiviteten varierer betydelig i løpet av året på grunn av sesongmessige svingninger i skipstrafikken. Aktiviteten er høyest i sommermånedene juni – august og lavest i vintermånedene desember – februar. De relativt store svingningene i aktivitetsnivå gjør det utfordrende å få på plass en riktig dimensjonering av loskorpset.

Losenes nautiske kompetanse benyttes også til forvaltningsoppgaver under Kystverkets ansvarsområde, som merking og utforming av farleder m.m.

Kilde: Kystverket

5.2 Beskrivelse av losavgiftssystemet

5.2.1 Innledning

Losavgiftene reguleres av losloven og forskrift 23. desember 1994 nr. 1128 om losberedskapsavgift, losings- og farledsbevisavgift (losavgiftsforskriften), og dekker 100 prosent av kostnadene til lostjenesten. Det ble foretatt en del endringer i losavgiftsforskriften med virkning fra 1. januar 2011. Blant annet ble fordelingen mellom losberedskapsavgiften og losingsavgiften endret fra ca. 50/50 til ca. 40/60 prosent fordeling. Videre ble losgebyrene omgjort til losavgifter. Sistnevnte hadde liten praktisk betydning, men var en konsekvens av at betalingen for lostjenester allerede fra 2010 var plassert inn i det statlige sektoravgiftssystemet. Bakgrunnen for omleggingen i 2010 var retningslinjer fra Finansdepartementet om bruken av begrepene gebyrer og avgifter.

5.2.2 Hovedkomponentene i losavgiftssystemet

Fartøy som frivillig benytter los eller som er omfattet av bestemmelsene om losplikt i henhold til losloven § 13 og forskrifter gitt i medhold av denne, skal betale avgift etter forskrift om losavgifter.

Losavgiftene består av følgende komponenter:

• Losberedskapsavgift som betales av fartøy uansett om los benyttes eller ikke.

• Losingsavgift som betales av fartøy som benytter los.

• Farledsbevisavgift som betales av fartøy/navigatør for gjennomføring av farledsbevisprøve, samt ved utstedelse, fornying eller endring av farledsbevis.

• Kadettfarledsbevisavgift som betales av fartøy/navigatør for utstedelse av kadettfarledsbevis.

Nærmere om losberedskapsavgiften

Losberedskapsavgiften skal bidra til å dekke kostnadene knyttet til å opprettholde en tilstrekkelig kapasitet med tilbud av lostjenester langs kysten. Den betales av alle fartøy som frivillig benytter los eller er omfattet av bestemmelsene om losplikt i henhold til losloven og lospliktforskriften. Betalingsplikten omfatter også fartøy som seiler med farledsbevis i stedet for å bruke los. Bakgrunnen er at disse fartøyene fra tid til annen vil benytte los, eksempelvis ved seilas utenom farledsbevisets dekningsområde, noe som det må tas høyde for i dimensjoneringen av lostjenesten.

Betalingsplikten for losberedskapsavgift inntrer når fartøyet passerer grensen for avgiftsbelagt farvann for inn- eller utseiling. Dette samsvarer med området for lospliktig farvann, det vil si innenfor grunnlinjene med unntak av visse lospliktfrie innseilingskorridorer til losbordingsfelt.

Losberedskapsavgiften kan betales for hver enkelt seiling (inn- og utseiling fra avgiftspliktig farvann) eller i form av en årsavgift. Losberedskapsavgiften er stigende med fartøyets størrelse målt i bruttotonn (BT).

Nærmere om losingsavgiften

Losingsavgiften skal bidra til å dekke kostnadene knyttet til gjennomføringen av losoppdrag. Betalingsplikten for losingsavgiften inntrer når los tas om bord. Avgiften betales i form av timesatser for bruk av los. Det påløper en minimums betalingsplikt for tre timer. Timesatsene for bruk av los er stigende med fartøyets størrelse målt i bruttotonn.

Nærmere om farledsbevisavgiften

Fra 2011 er det innført egne avgiftskomponenter for utstedelse, fornying og endring av farledsbevis og kadettfarledsbevis. Andre avgiftskomponenter er tilsvarende redusert.

Nærmere om avgiftssatsene

Fra 1. januar 2014 er avgiftssatsene som de fremgår av boks 5.1.

5.2.3 Fordeling av avgiftsproveny etter fartøysstørrelse

Avgiftssystemet er bygget opp slik at losavgiftene øker med fartøyets størrelse målt i bruttotonn (BT). Figur 5.3 viser hvordan losavgiftene øker med fartøysstørrelse ved inn- og utseiling til en havn, der det er lagt til grunn at losingen tar fire timer hver vei.

Losberedskapsavgiften vokser relativt mer med fartøyets størrelse enn losingsavgiften. Kryssubsidieringen fra store til små fartøyer ligger dermed i all hovedsak i den obligatoriske delen av avgiftssystemet, mens den brukeravhengige delen av avgiftssystemet, dvs. losingsavgiften, i langt større grad er kostnadsorientert. Differensieringen av avgiftene etter fartøysstørrelse er knyttet til en vurdering av fartøyenes betalingsevne etter fartøysstørrelse.

Kilde: Kystverket

5.2.4 Fordeling av avgiftsproveny mellom ulike regioner

Figur 5.4 viser at det er store regionale forskjeller på kostnader og inntektsdekning per losoppdrag. Dette kan ikke vurderes ut fra hensyn til kostnadseffektiv drift alene, men må ses i sammenheng med regionenes ulike geografiske og trafikkmessige forutsetninger.

I Nord-Norge medfører lange reiseavstander og relativt få oppdrag per los at gjennomsnittskostnaden per oppdrag blir høy. Videre er ikke inntektene store nok til å dekke kostnadene. Underdekningen i Nord-Norge finansieres av samlet overskudd i andre regioner.

Kilde: Kystverket

5.2.5 Losavgiftenes utvikling over tid

I perioden 2002–2008 var økningen i losavgiftene omtrent på samme nivå som den generelle pris- og lønnsveksten i Norge.

I 2009 økte imidlertid losavgiftene med 13 prosent, mot et veid snitt for pris- og lønnsveksten på 3,6 prosent. Avgiftene ble dels økt for å dekke inn et akkumulert underskudd på 29 mill kroner. Kostnadene til lostjenesten økte også i 2009. En forklaring var gjennomgangen av særavtalene som ble gjennomført i 2008, med konsekvenser for budsjettåret 2009 og utover.

I perioden 2011–2012 har økningen i losavgiften ligget under den generelle pris- og lønnsveksten, og i 2013 og 2014 har losavgiftene blitt redusert med henholdsvis to og en prosent. Bakgrunnen for avgiftsreduksjonen i 2013 og 2014 er at lostjenesten sitter igjen med et overskudd etter at tidligere års underskudd er dekket inn.

Kilde: Kystverket

6 Forebyggende sjøsikkerhetstiltak

6.1 Innledning

Losordningen må ses i sammenheng med andre tiltak som skal sikre trygg sjøtransport.

Forebyggende sjøsikkerhetstiltak skal redusere sannsynligheten for ulykker til sjøs, og beskytte samfunnet mot hendelser som kan føre til tap av liv, miljømessige skader og økonomiske konsekvenser. Et høyt sjøsikkerhetsnivå avhenger av en rekke faktorer, som skipenes konstruksjon og utrustning, mannskapets kvalifikasjoner og arbeidsmiljø samt maritim infrastruktur og tjenester. I dette kapittelet gis en omtale av ulike sjøsikkerhetstiltak, med unntak av losordningen som er omtalt i kapittel 4.

6.2 Ansvarsdeling innen forebyggende sjøsikkerhet

Ansvaret for den forebyggende sjøsikkerheten i Norge er delt mellom flere departementer og etater.

Samferdselsdepartementet, med Kystverket som underliggende etat, har ansvar for å legge til rette for sikker sjøtransport og god fremkommelighet i norske farvann. Virkemidlene innen departementets arbeid omfatter regelverk for trafikkregulering, maritim infrastruktur, maritime tjenester samt iverksetting av tiltak ved avvik eller hendelser.

Nærings- og fiskeridepartementet, med Sjøfartsdirektoratet som underliggende etat, har myndighetsansvaret for norskregistrerte skip og mannskap og kontroll av fremmede skip som anløper norske havner. Videre har Nærings- og fiskeridepartementet med Sjøfartsdirektoratet det overordnede ansvar for norsk medvirkning i regelverksutvikling i FNs sjøfartsorganisasjon IMO. Nærings- og fiskeridepartementet har også ansvaret for sjølovens regler om etterforskning av sjøulykker.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har det overordnede ansvaret for den nasjonale kartproduksjonen i Norge. Det operative arbeidet, medregnet oppmåling av farvannet og utgivelse av sjøkart, utføres av Kartverket. Hovedoppgavene er å utarbeide og vedlikeholde en nasjonal geografisk kartinfrastruktur for sjø og land, og å sørge for at brukerne får en enkel og effektiv tilgang til geografisk informasjon (geodata).

Klima- og miljødepartementet har ansvaret for skipssikkerhetsloven kapittel 5 om miljømessig sikkerhet. Sjøfartsdirektoratet er underlagt Klima- og miljødepartementet i disse sakene.

Det er viktig å kunne se alle de forebyggende sjøsikkerhetstiltakene i sammenheng, på tvers av ulike etaters ansvarsområder. Regjeringen vil gå igjennom oppgavene til Kystverket og Sjøfartsdirektoratet for å vurdere effektiviseringspotensialet.

6.3 Krav til skipets tilstand og mannskapets kompetanse

For å forhindre ulykker til sjøs, er det viktig at fartøyene som trafikkerer kysten er i god teknisk stand og har høy driftssikkerhet. Dette er kapteinens og rederens ansvar. Myndighetenes oppgave er å føre tilsyn med at fastsatte krav følges.

På grunn av skipsfartens globale karakter er i realiteten alle vesentlige forhold ved skip fastsatt gjennom IMO og nedfelt i internasjonalt regelverk. Dette gjelder blant annet bygge- og driftskrav til skip, mannskapets kompetanse og håndtering av ulike typer last. Sjøfartsdirektoratet har ansvaret for nasjonal gjennomføring av dette regelverket og tilsvarende regelverk som er inntatt i EØS-avtalen. Dette skjer i hovedsak gjennom skipssikkerhetsloven med tilhørende forskrifter.

Havnestatskontroll

At de tekniske kravene overholdes, sikres gjennom havnestatskontroll. Havnestatskontroll er i utgangspunktet en dokumentkontroll som har til hensikt å avdekke eventuelle tekniske mangler som må rettes før skipet får forlate norsk havn. I Norge er det Sjøfartsdirektoratet som har ansvaret for å gjennomføre og følge opp havnestatskontrollen.

Navigatørenes kompetanse

Kvalifikasjonskrav for sjøfolk baserer seg på internasjonale normer for opplæring, sertifikater og vakthold for sjøfolk (STCW-konvensjonen). Konvensjonen har også regler om flaggstatenes utdanning av kommende sjøfolk, og setter et minimumsnivå for slik utdanning.

I Norge er de internasjonale kravene til utdanning og sertifisering av navigatører gjennomført ved forskrift 22. desember 2011 nr. 1523 om kvalifikasjoner og sertifikater for sjøfolk. Den maritime utdanningen gjennomføres på fagskoler eller høgskoler med godkjenning fra Sjøfartsdirektoratet, i tråd med kravene i STCW-konvensjonen. Sjøfartsdirektoratet utsteder også sertifikater for dekksoffiserer og maskinoffiserer.

6.4 Regelverk for trafikkregulering

Lov 17. april 2009 nr. 19 om havner og farvann (havne- og farvannsloven) skal blant annet legge til rette for god fremkommelighet, trygg ferdsel og forsvarlig bruk og forvaltning av farvannet. Gjennom trafikkreguleringer kan det stilles spesifikke krav og vilkår til seilas i bestemte områder for å styrke sikkerheten.

Samferdselsdepartementet og Kystverket har hjemler til å treffe enkeltvedtak eller gi forskrift om trafikkregulering og bruk av farvann. Trafikkreguleringer kan blant annet omfatte seilingsregler, inkludert regler om fart, regler om seilingsleder (se eget punkt om risikoreduserende rutetiltak) og forbud mot eller påbud om at fartøy bruker bestemte farleder eller farvann.

Det er fastsatt nærmere bestemmelser om trafikkregulering i sjøtrafikkforskriften. I sjøtrafikksentralenes virkeområde er trafikken vurdert å representere en særlig risiko for sjøsikkerheten og miljøet. For å redusere risikoen for ulykker i disse områdene, er det i forskriften fastsatt områdespesifikke begrensninger på fartøystørrelse (dybde, lengde, bredde, høyde) og det stilles krav til nærsituasjoner, sikt, dagslys, bruk av taubåt m.m. Sjøtrafikkforskriften inneholder også bestemmelser om trafikkregulering i farvannet utenfor Møre og Romsdal, som ikke er omfattet av virkeområde for trafikksentralen, samt bestemmelser om risikoreduserende rutetiltak i norsk økonomisk sone.

I tillegg inneholder forskrift 1. desember 1975 nr. 5 om forebygging av sammenstøt på sjøen (sjøveisreglene) bestemmelser om styring og seilas, mv. Dette regelverket forvaltes av Nærings- og fiskeridepartementet gjennom Sjøfartsdirektoratet. Sjøtrafikksentralene bistår imidlertid med håndhevelsen av sjøveisreglene i sine virkeområder, jf. havne- og farvannsloven § 17.

I tillegg til statlige trafikkreguleringer, har kommunene hjemmel til å vedta lokale fartsforskrifter og forskrifter om orden i og bruk av farvann når hensynet til god fremkommelighet, trygg ferdsel og forsvarlig bruk og forvaltning av farvannet krever det.

6.5 Maritim infrastruktur

6.5.1 Navigasjonsinnretninger

Navigasjonsinnretninger er hjelpemidler for posisjonsbestemmelse og sikker navigasjon i farleden og kystfarvannet. Kystverket opererer et større antall slike innretninger. Det er ikke et mål å merke enhver fare eller hindring for sjøtrafikken, men å sørge for en hensiktsmessig veiledning basert på brukerbehov, god praksis og vurdering av risiko.

6.5.2 Fysisk utbedring av farleder

Utviklingen i sjøtransporten, blant annet økning i fartøysstørrelse, øker kravene til manøvreringsrom. Dette gjør det nødvendig med utbedring i ledene, særlig i innseilingene til de større havnene. I tillegg har enkelte havner stor trafikkøkning, særlig havner med petroleumsvirksomhet. Det kan derfor være behov for utbedringer for å opprettholde en sikker og effektiv sjøtransport.

Kystverket har ansvaret for å bedre sikkerheten i hovedleder og viktige bileder langs kysten. Dette ivaretas blant annet ved å mudre eller sprenge bort grunner. Tiltakene skal føre til økt sikkerhet og bedre framkommelighet for gjennomfart i trange farvann, mens noen tiltak også medfører redusert seilingsdistanse. Hovedtyngden av farledstiltakene ligger i hovedleden langs kysten og i innseilingene til stamnetthavnene.

6.5.3 Risikoreduserende rutetiltak

Risikoreduserende rutetiltak består av trafikkseparasjonssystemer med anbefalte seilingsruter mellom disse. Formålet med tiltaket er å redusere sannsynligheten for ulykker og miljøkonsekvenser ved akutte utslipp.

Risikoreduserende rutetiltak er etablert på strekningen Vardø – Røst og utenfor Vestlandet og Sørlandet, etter godkjenning i IMO. Tiltakene innebærer at alle tankskip, samt lasteskip over 5 000 bruttotonn, må gå ca. 30 nautiske mil fra land når de ikke er på vei inn til en norsk havn. Avstanden til kysten gjør at myndighetene ved en hendelse får bedre tid til å forhindre at skip eller olje driver på land. Videre reduseres sannsynligheten for ulykker som følge av navigasjonsfeil.

6.6 Maritime tjenester

6.6.1 Sjøtrafikksentraler

I Norge er det opprettet fem sjøtrafikksentraler for overvåking og kontroll med skipstrafikk og annen ferdsel i områder der trafikken representerer en særskilt risiko for sjøsikkerheten og miljøet. Med unntak av sjøtrafikksentralen i Vardø, er tjenesten brukerfinansiert. Driftskostnadene for sjøtrafikksentraltjenesten var i underkant av 100 mill. kroner i 2013, mens avgiftsinntektene utgjorde om lag 75 mill. kroner.

Sjøtrafikksentralene gir informasjon til fartøy om eksempelvis værforhold og skipstrafikk, assisterer fartøy med navigeringen ved behov og organiserer trafikken i sine virkeområder for å unngå farlige situasjoner.

Ved bruk av radar, AIS, overvåkingskamera og meteorologiske målestasjoner har trafikklederne et øyeblikksbilde av trafikken i sentralens område, som gjør dem i stand til å holde oversikt over hvert enkelt fartøys bevegelser. Dersom et fartøy avviker fra oppgitt seilingsrute eller navigerer på en uregelmessig måte, kan sjøtrafikksentralene kontakte fartøyet og avklare situasjonen.

6.6.2 Maritime overvåkingssystemer

Automatic Identification System (AIS) ble opprinnelig utviklet som et antikollisjonssystem for bruk om bord på skip. Skip utstyrt med AIS sender radiosignaler om egen identitet og posisjon og mottar varsler om andre skip i nærheten. AIS-signalene fanges også opp fra landbaserte basestasjoner og satellitt, og er et nyttig hjelpemiddel for kyststaten.

AIS-data brukes i forbindelse med trafikkovervåking, kontroll og inngrep overfor fartøy som utgjør en fare for sjøsikkerheten. AIS kan også brukes til å lokalisere forulykkede og omkringliggende fartøy i forbindelse med redningsaksjoner, og til å utarbeide statistikk over sjøtrafikken langs kysten. Statistikken gir Kystverket mulighet til bedre planlegging og tilrettelegging for rask, sikker og effektiv sjøtransport.

Long Range Identification and Tracking (LRIT) er et satellittbasert system for identifisering og sporing av fartøy. Det geografiske dekningsområdet er globalt. LRIT-data kan brukes på liknende måte som AIS-data.

6.6.3 Korreksjonssignaler til satellittbaserte verktøy for posisjonsbestemmelse

Radio- og satellittbaserte verktøy for posisjonsbestemmelse er viktige navigasjonshjelpemidler for skipsfarten. Det viktigste radionavigasjonssystemet i dag er det amerikanske satellittbaserte systemet Global Positioning System (GPS). Kystverkets DGPS-tjeneste (Differential Global Positioning System) leverer korreksjonssignaler til GPS-mottakere på skip. DGPS-tjenesten kvalitetssikrer GPS-signalene og gir mer nøyaktig GPS-posisjon.

Innenfor det angitte dekningsområdet til DGPS-tjenesten vil brukeren oppnå en posisjonsnøyaktighet bedre enn ti meter. I praksis ligger posisjonsnøyaktigheten i området på en til tre meter. I tillegg til bedret posisjonsnøyaktighet, vil også Kystverkets DGPS-tjeneste gi meldinger om eventuelle feil ved GPS-systemet. Dette er nyttig informasjon for navigatører som navigerer ved hjelp av GPS i trange kystfarvann.

6.6.4 Slepebåtberedskap

Ved hendelser der fartøy mister motorkraften, kan slepebåter avverge ulykker til sjøs, hindre akutte utslipp og begrense miljøkonsekvenser av utslipp. Den statlige slepebåtberedskapen består av fartøy som stasjoneres i områder med høy miljørisiko, og hvor det er begrenset tilgang på kommersielle slepebåtaktører.

6.6.5 Navigasjonsvarsler

Navigasjonsvarsler sørger for distribusjon av informasjon om hendelser og forhold på sjøen som kan påvirke navigasjonsforhold og sjøsikkerhet. Kystverket er ansvarlig for å sende ut navigasjonsvarsler for norske farvann (NAVCO).

6.6.6 Kystradiotjenesten

Kystradiotjenesten er en sentral varslingskanal ved hendelser til sjøs, og bidrar dermed til sjøsikkerheten. Gjennom internasjonalt og nasjonalt regelverk er det fastsatt regler om nødkanaler, lytteplikt, nødalarmering og prosedyrer for varsling av nød til sjøs.

Det er Justis- og beredskapsdepartementet som har ansvar for å følge opp Norges forpliktelser til å lytte på de maritime nødkanalene. Dette ivaretas gjennom Kystradioen, som er en del av Telenor Maritim Radio.

6.6.7 Sjøkart

Nøyaktige autoriserte sjøkart er avgjørende for sikker navigasjon i kystfarvannet. Sjøkartet viser landkonturen, dybdeforhold, kabler, ledninger, vrak og andre innretninger under vann, høyspentledninger, fyr, fyrlykter og andre innretninger nødvendig for aktsom navigering av et fartøy. Denne informasjonen er bare tilgjengelig i sjøkartene. Både papirkart og autoriserte elektroniske kartsystemer (Electronic Chart Display and Information System, forkortes ECDIS) med «backup»-arrangement er tillatt for bruk til navigasjon av skip. Uten et oppdatert autorisert navigasjonskart er ikke fartøyet ansett som sjødyktig. Det er fartøyets (kapteinens) ansvar at autoriserte og oppdaterte navigasjonskart finnes om bord, og at de benyttes av fartøyets navigatører.

Det er Kartverket divisjon sjø, en divisjon under Statens Kartverk og Kommunal- og moderniseringsdepartementet, som har ansvaret for oppmåling av norskekysten og norske havområder inkludert polare farvann. Kartverket utarbeider og oppdaterer elektroniske og trykte sjøkart (papirkart) og farvannsbeskrivelser over disse farvannene.

6.6.8 Elektroniske navigasjonshjelpemidler

ECDIS er et elektronisk basert navigasjonssystem som kombinerer elektroniske sjøkart (ENC) med nøyaktig posisjonsangivelse og annen navigasjonsinformasjon fra skipets sensorer. Formålet med å innføre ECDIS er å etablere et system som gir navigatøren den samme informasjonen som de tradisjonelle papirkartene, men medfører mindre tidsbruk enn navigering etter papirkart. Både ENC og ECDIS er standardisert internasjonalt gjennom IMO, og godkjente ECDIS-systemer er likestilt med papirkart.

En forutsetning for at ECDIS skal bidra til en sikrere navigasjon er tilstrekkelig kompetanse i bruk av utstyret og kunnskap om dets bruksområder og begrensninger. Krav til opplæring i bruk av ECDIS har inntil nylig ikke vært formalisert i internasjonalt regelverk gjennom IMO. Etter den siste revidering av STCW-konvensjonen er det imidlertid etablert krav om ECDIS-opplæring. I Norge stilles det krav om at søkeren må ha gjennomgått ECDIS-opplærig ved fornying av sertifikater etter 1. juli 2013. Internasjonalt stilles det krav om ECDIS-opplæring ved fornying eller utsteding av sertifikater fra og med 1. januar 2017.

7 Vurdering av lospliktens saklige virkeområde

7.1 Generell lospliktgrense for fartøy

7.1.1 Innledning

Lostjenesten er et av flere forebyggende sjøsikkerhetstiltak, og må ses i sammenheng med disse. Losutvalget har vurdert behovet for bruk av los i lys av utviklingen innen navigasjonsutstyr og kompetanse samt andre sjøsikkerhetstiltak. Det er vurdert om ny teknologi, medregnet utvikling av nye forebyggende sjøsikkerhetstiltak, innebærer at bruken av los kan reduseres uten at det går på bekostning av sjøsikkerheten. Omfanget av losplikten er særlig vurdert i forhold til utviklingen innen elektroniske kartsystemer (ECDIS) og sjøtrafikksentraltjenester. Videre er det vurdert om landbasert losing kan erstatte ordinær losing (nærmere omtalt i kapittel 10).

7.1.2 Forslag i NOU

Losutvalget mener at den generelle lospliktgrensen ikke bør heves. Etter utvalgets oppfatning bør behovet for en kostnadseffektiv lospliktordning i stedet ivaretas gjennom endringer i farledsbevisordningen, slik det er skissert i kapittel 9.1.2. Dette vil, ifølge utvalget, sikre en enklere ordning for godt utrustede fartøy med kompetente og erfarne navigatører, uten at sannsynligheten for hendelser og miljørisiko antas å øke.

Utvalgets mindretall, representanten Avløyp, anbefaler at den generelle lospliktgrensen heves fra 70 til 90 meters fartøyslengde.

7.1.3 Høringsuttalelser

Kystverket, Norsk Losforbund, Norsk Sjøoffisersforbund og Norsk Sjømannsforbund støtter utvalgets anbefaling om å beholde dagens hovedregel om generell losplikt for fartøy over 70 meter.

Fraktefartøyenes Rederiforening støtter utvalgets anbefaling om å videreføre den generelle lospliktgrensen på 70 meter, under forutsetning av at anbefalingene om en ny farledsbevisordning og bortfall av plikten til å betale losberedskapsavgift for farledsbevis klasse 3 følges opp.

Norges Rederiforbund er i utgangspunktet av den oppfatning at fartøyslengde 90 meter ville ha vært en hensiktsmessig grense for den generelle losplikten, da de mener det ikke er store forskjeller i manøvreringsegenskaper mellom fartøy på 70 meter og 90 meter. Rederiforbundet støtter likevel forslaget fra utvalgets flertall om en tredelt farledsbevisordning, hvor de minste fartøyene får lettelser i form av et forenklet farledsbevis (klasse 3) samt fritak fra losberedskapsavgiften. De mener en slik løsning vil ivareta myndighetenes behov for sikkerhet og kontroll, samtidig som de minste fartøyene stimuleres til å øke kunnskapsnivået om bord.

Maritimt Forum mener i utgangspunktet at fartøyslengde 90 meter kan være en egnet grense for den generelle losplikten. De støtter likevel utvalgets anbefalinger om en forenklet farledsbevisordning for fartøy mellom 70 og 100 meter.

Norsk Havneforening støtter utvalgets anbefaling om opprettholdelse av den generelle lospliktgrensen på 70 meter. Havneforeningen mener videre at lospliktgrensen kan endres på sikt, etter at skipsfartsnæringen har tilegnet seg ny kompetanse og teknologi i større utstrekning enn hva tilfellet er i dag.

Det norske maskinistforbund støtter forslaget fra utvalgets mindretall om å heve den generelle lospliktgrensen fra fartøyslengde 70 meter til 90 meter. Forbundet viser til statistikken som sier at antallet grunnstøtinger og kollisjoner er lavt sammenlignet med aktivitetsnivå.

KS Bedrift Havn er uenig i utvalgets anbefaling om å videreføre dagens generelle lospliktgrense på fartøyslengde 70 meter, og mener det vil være et riktigere utgangspunkt med losplikt for fartøy over 100 meter. De mener at skip under 100 meter kun bør ha losplikt dersom skipet ikke har de manøvreringsegenskapene som anses nødvendige for å håndtere skipet effektivt i krevende farvann.

Norges Fiskarlag og Fiskebåt mener at fiskefartøy må unntas losplikt, til tross for de foreslåtte forenklingene for fartøy mellom 70 og 100 meter. I begrunnelsen vises det til at fiskefartøyene har navigatører som er godt kjent med kystseilas. Det blir videre vist til at fiskefartøy er enkle å manøvrere samt er godt utrustet med navigasjonsutstyr.

NHO Sjøfart mener at unntaket fra lospliktreglene for ferger på norskekysten bør gjeninnføres, også når de seiler utenom fast rute. De mener at fartøyene ikke medfører noen økt risiko når de seiler utenom rute til og fra verft, og at farledsbevis ikke er egnet for denne gruppen navigatører da det i praksis er snakk om en seilas i året til verft.

7.1.4 Departementets vurderinger

Gjeldende bestemmelser om generell losplikt for fartøy over 70 meter er basert på anbefalinger gitt i en utredning utarbeidet av Det Norske Veritas (DNV) i 20061. Losutvalgets flertall, som er bredt sammensatt av ulike interessenter, har anbefalt å videreføre den generelle lospliktgrensen for fartøy over 70 meter. Departementet har videre merket seg at høringen viser at det er bred støtte til losutvalgets anbefaling, under forutsetning av at utvalgets anbefalinger om en ny farledsbevisordning og bortfall av plikten til å betale losberedskapsavgift for farledsbevis klasse 3 følges opp.

Omfanget av losplikten må vurderes i forhold til utviklingen av øvrige sjøsikkerhetsrelaterte tiltak samt fartøyenes manøvreringsdyktighet, utstyrsnivå og kompetanse på broen. I vurderingen må det også tas hensyn til at losplikten kan oppfylles på to måter, enten ved å ta los om bord eller ved at fartøyets skipsfører og navigatør innehar farledsbevis for det aktuelle området. Lospliktregelverket skal være basert på vurdering av risiko. Det innebærer at sannsynligheten for ulykker forbundet med et fartøy, kombinert med mulige konsekvenser av en ulykke, skal være avgjørende for om et fartøy er lospliktig eller ikke.

I likhet med utvalget er det departementets vurdering at fartøy under 70 meter som hovedregel representerer en begrenset miljørisiko ved et eventuelt uhell, da disse fartøyene har mindre mengder bunkers om bord. Disse fartøyene vil gjennomgående også være lettere å manøvrere enn større fartøy.

Hva gjelder den teknologiske utviklingen, er departementet enig i utvalgets vurdering av at nye navigasjonshjelpemidler, for eksempel ECDIS, har redusert sannsynligheten for ulykker for de fartøyene som har installert dette og som har navigatører med kompetanse til å utnytte utstyret effektivt. Departementet kan imidlertid ikke se at den foreliggende ulykkesstatistikken gir grunnlag for å konkludere med at de nye navigasjonshjelpemidlene har gitt redusert sannsynlighet for kollisjoner og grunnstøtinger langs norskekysten generelt. Etter departementets vurdering gir derfor ikke den teknologiske utviklingen på det nåværende tidspunkt grunnlag for å lempe på den generelle grensen for losplikt.

Ut fra en helhetlig vurdering har departementet kommet frem til at dagens grense for den generelle losplikten for fartøy over 70 meter videreføres. I den helhetlige vurderingen er det lagt vekt på utviklingen i ulykkesstatistikken samt at både DNV-rapporten fra 2006 og et bredt sammensatt flertall i losutvalget har kommet frem til samme konklusjon. Departementet mener også at antall kriterier for den generelle losplikten bør begrenses til nevnte lengdekriterium, for å sikre at lospliktsystemet skal være administrativt håndterbart.

I likhet med losutvalget har departementet ikke funnet grunnlag for særskilte regler for fiskefartøy, da det er vanskelig å se hvordan disse som gruppe skiller seg fra fraktefartøy som går i fast rute langs kysten. Behovet for en kostnadseffektiv lospliktordning for fiskefartøy og små fraktefartøy bør i stedet ivaretas gjennom endringer i farledsbevisordningen. For en nærmere beskrivelse av endringer i farledsbevisordningen vises det til kapittel 9.

NHO Sjøfart ber departementet vurdere å utvide unntaket fra losplikten for ferger i rute til også å gjelde seilas til og fra verft. Departementet viser til at det særskilte unntaket fra lospliktreglene for rutegående ferger er knyttet opp mot navigatørens særskilte erfaring og kompetanse i et område som trafikkeres regelmessig. Etter departementets vurdering er det ikke grunnlag for å skille i lospliktregelverket mellom øvrige fartøy i nærskipsfart og ferger, når sistnevnte gruppe ikke seiler i fast rute. Gjeldende bestemmelser om at ferger kun er unntatt fra lospliktreglene når de går i fast rute vil derfor bli videreført.

7.2 Særskilt grense for passasjerfartøy

7.2.1 Innledning

Passasjerfartøy på 24 meter eller mer er lospliktige. Det er flere unntak fra denne bestemmelsen, blant annet for passasjerfartøy i rute. Utvalget har vurdert om det er grunnlag for en særlig lospliktgrense for passasjerfartøy, og om dagens grense bør justeres.

7.2.2 Forslag i NOU

Utvalget anbefaler at den skjerpete lospliktgrensen for passasjerfartøy heves fra fartøyslengde 24 meter til 50 meter. Dette er i tråd med anbefalingene i DNV-rapporten fra 2006. Videre anbefales at passasjerfartøy underlegges den generelle lospliktgrensen på 70 meter når fartøyet seiler uten passasjerer.

7.2.3 Høringsuttalelser

Norsk Havneforening, Association of Arctic Expedition Cruise Operators (AECO), NHO Reiseliv og Oslo Yrkesbåtrederes Forening støtter forslaget om å heve lospliktgrensen for passasjerfartøy fra 24 meter til 50 meter.

KS Bedrift Havn slutter seg til at det må være strengere retningslinjer for bruk av los om bord i passasjerskip, men mener at det er viktig å ha en fornuftig vurdering av hvilke fartøyer som pålegges å bruke los. KS Bedrift Havn mener at eksempelet med charterskipene i Oslofjorden, som får krav om farledsbevis etter en overgangsperiode, viser at losplikten har blitt for omfattende.

Kystverket støtter utvalgets forslag om heving av lospliktgrensen for passasjerfartøy til 50 meter med bakgrunn i DNVs utredning fra 2006. Videre mener Kystverket at det er riktig at det sonderes mellom hvorvidt fartøyet fører passasjerer eller ikke.

7.2.4 Departementets vurderinger

I likhet med losutvalget er det Samferdselsdepartementets vurdering at passasjerførende fartøy bør ha en særlig regulering av losplikten, da konsekvensene for liv og helse kan bli store ved en eventuell ulykke med et fartøy som har mange passasjerer. På den andre siden har passasjerfartøy særskilte designkrav som reduserer konsekvensene ved ulykker. De minste passasjerfartøyene trafikkerer også hovedsakelig i skjermede farvann. Etter departementets vurdering er det derfor sikkerhetsmessig forsvarlig å heve lospliktgrensen for passasjerfartøy noe.

På denne bakgrunn heves lospliktgrensen for passasjerfartøy til 50 meter. Passasjerfartøy uten passasjerer om bord underlegges den generelle lospliktgrensen på 70 meter.

7.3 Særskilte grenser for fartøy med farlig og forurensende last

7.3.1 Innledning

Hovedtrekkene i dagens regler om losplikt for fartøy med farlig og forurensende last bygger på St.meld. nr. 43 (1993–1994). Stortingsmeldingen anbefalte særlige regler for fartøy med farlig og forurensende last fordi konsekvensene av uhell kan bli større enn for andre fartøy. Det ble videre anbefalt å ta utgangspunkt i internasjonale regler fastsatt av IMO hva angår definisjonene av farlig og forurensende last. DNV-rapporten fra 2006 opprettholdt vurderingene fra 1994 om at det bør være strengere regler for fartøy med farlig og forurensende last.

7.3.2 Forslag i NOU

Losutvalget anbefaler at prinsippet om skjerpet losplikt for fartøy som fører farlig og forurensende last videreføres, og at definisjonen av farlig og forurensende last tar utgangspunkt i internasjonale regler fastsatt av IMO. Det anbefales samtidig at departementet setter i gang en nærmere utredning av innslagspunktet for losplikt for de ulike kategoriene av farlig og forurensende stoffer i bulk som definert i MARPOL vedlegg II, kategori X, Y og Z. Både miljø- og sikkerhetshensyn bør tillegges vekt i utredningen.

Videre anbefaler utvalget at en ytterligere differensiering av restriksjoner på bruk av farledsbevis for fartøy som fører stoffer som definert i MARPOL vedlegg II kategori X og Y utredes, med utgangspunkt i utvalgets forslag om en tredelt farledsbevisordning, jf. kapittel 9.1.2.

Utvalget anbefaler også å forskriftsfeste de generelle dispensasjonskriteriene Kystverket i dag praktiserer etter lospliktforskriftens § 12, med unntak av aldersbegrensningen. Praksisen innebærer at fartøy, etter søknad og oppfylling av nærmere angitte forutsetninger, kan få dispensasjon fra de gjeldende restriksjonene på bruk av farledsbevis når fartøyet er mellom 90 og 110 meter. For en nærmere beskrivelse av denne praksisen vises det til kapittel 4.4.2.

7.3.3 Høringsuttalelser

Kystverket støtter utvalgets anbefaling om at det fortsatt bør være skjerpet losplikt for fartøy som fører farlig og forurensende last, og at kriteriene for vurderingen må følge systematikken i IMO-regelverket. Videre er Kystverket enig i utvalgets uttalelse om at dagens praksis med dispensasjon fra gjeldende restriksjon på bruk av farledsbevis når fartøyene er mellom 90 og 110 meter, etter nærmere angitte vilkår, bør forskriftsfestes. Hva gjelder utvalgets anbefaling om en utredning av innslagspunktet for losplikten for fartøy med farlig og forurensende last med sikte på ytterligere differensiering, viser Kystverket til at de må hente inn kompetanse fra Sjøfartsdirektoratet og Miljødirektoratet.

Klima- og miljødepartementet støtter utvalgets anbefaling om å videreføre prinsippet om skjerpet losplikt for fartøy som fører farlig og forurensende last, og at definisjonen av farlig og forurensende last tar utgangspunkt i internasjonale regler fastsatt av IMO. Hva gjelder utvalgets anbefaling om å igangsette en utredning om innslagspunktet for losplikt for de ulike kategoriene av farlige og forurensende stoffer i IMO-regelverket, viser Klima- og miljødepartementet til at det er Sjøfartsdirektoratet som forvalter dette regelverket og som derfor må forestå eventuelle utredninger om IMO-regelverket.

Norges Rederiforbund er uenig i utvalgets vurdering om at det er behov for strengere lospliktregler for fartøy som fører farlig og forurensende last. Kjemikalieflåten er underlagt strenge internasjonale reguleringer som reduserer sannsynligheten både for hendelser og eventuelle konsekvenser. Rederiforbundet anfører videre at før endringen i lospliktforskriften fra 2011 var kun fartøy med særlig farlig og/eller forurensende last alltid lospliktige, mens forskriften nå omfatter stoffer som tidligere ikke var regnet som farlig og forurensende.

Fraktefartøyenes Rederiforening er uenig i utvalgets vurdering om at det er behov for strengere lospliktregler for fartøy som fører farlig og forurensende last. Rederiforeningen understreker at det i vurderingen må veie tungt at disse fartøysgruppene har mye strengere krav til sikkerhet enn andre grupper lastefartøy.

7.3.4 Departementets vurderinger

Departementet mener at de potensielle konsekvensene for liv, helse og miljø ved en ulykke med fartøy som fører farlig og forurensende last kan bli svært store. Til tross for gode forebyggende tiltak og strenge reguleringer som gir lav sannsynlighet for slike ulykker, medfører de potensielt alvorlige konsekvensene at risikoen er betydelig. Losutvalget har anbefalt at lospliktregelverket baseres på risikovurderinger, og at fartøy der mulige konsekvenser ved ulykker er betydelige er lospliktige. Dette tilsier at prinsippet om skjerpet losplikt for fartøy som fører farlig og forurensende last videreføres.

Departementet slutter seg til utvalgets anbefaling om at definisjonen av farlig og forurensende last tar utgangspunkt i internasjonale regler fastsatt av IMO. Hva gjelder Rederiforbundets kommentar om at flere typer last ble definert som farlig og forurensende etter innføringen av den nye lospliktforskriften fra 2011, vil departementet anføre at dette fulgte som en konsekvens av endringer i IMO-regelverket og ikke som følge av endringer i lospliktforskriften som sådan. Dette tilsier imidlertid at det bør ses nærmere på hvordan IMO-regelverket er implementert i lospliktregelverket, for å sikre at dette samsvarer med intensjonen om at lospliktregelverket skal bidra til å redusere risiko for alvorlige hendelser og ulykker.

På denne bakgrunn vil departementet, i tråd med utvalgets anbefaling, igangsette en utredning om innslagspunktet for losplikt for fartøy som fører de ulike kategoriene av farlige og forurensende stoffer i bulk, samt muligheten for ytterligere differensiering av restriksjoner på bruk av farledsbevis for fartøy som fører farlige og forurensende stoffer.

Flere av høringsuttalelsene peker på at Sjøfartsdirektoratet og Miljødirektoratet bør trekkes med i et slikt utredningsarbeid, og det blir blant annet vist til at ansvaret for det aktuelle IMO-regelverket ligger under Sjøfartsdirektoratet. Samferdselsdepartementet er enig i disse vurderingene. Kystverket vil derfor bli bedt om å igangsette et slikt utredningsarbeide i samarbeid med Sjøfartsdirektoratet og Miljødirektoratet.

8 Vurdering av lospliktens geografiske virkeområde

8.1 Lospliktens generelle geografiske virkeområde

8.1.1 Innledning

Dagens hovedregel med losplikt innenfor grunnlinjen er basert på de utredninger som ble gjort i forbindelse med innføringen av lospliktsystemet fra 1995. I forbindelse med evalueringen av losplikt- og losgebyrsystemet i 1999, jf. St.meld. nr. 47 (1998–1999), ble det anbefalt å videreføre dette hovedprinsippet.

Utvalget har vurdert det generelle geografiske virkeområdet for losplikt, og om det bør gjøres endringer i dette. Utvalget har også vurdert spørsmål om opprettelse av nye eller endring av eksisterende lospliktfrie seilingskorridorer (kapittel 8.2) og lospliktregler ved forflytning i havn (kapittel 8.3).

8.1.2 Forslag i NOU

Utvalget anbefaler at dagens hovedregel med losplikt innenfor grunnlinjen beholdes. I begrunnelsen vises det blant annet til at dagens ordning er enkel, oversiktlig og lett å forholde seg til for næring og forvaltning. Grunnlinjen sammenfaller i grove trekk med grensen mellom innenskjærs og utenskjærs farvann, der førstnevnte er mer krevende å navigere i. Dagens ordning kan dermed betraktes som basert på en risikovurdering.

8.1.3 Høringsuttalelser

Kystverket støtter utvalgets forslag om å videreføre den generelle losplikten innenfor grunnlinjen.

Norges Rederiforbund støtter forslaget om å videreføre den generelle losplikten innenfor grunnlinjen, men mener samtidig at de lospliktfrie områdene bør utvides der dette er sikkerhetsmessig forsvarlig.

KS Bedrift Havn mener det i liten grad er foretatt kartlegging av områder egnet for lemping av krav til losplikt eller farledsbevis, slik at kravene til bruk av los kan oppleves som rigide og lite tilpasset renere farvann.

8.1.4 Departementets vurderinger

Både losutvalget og tidligere utredninger har vurdert alternative løsninger til dagens hovedregel om losplikt innenfor grunnlinjen, hvor losplikten avgrenses til nærmere spesifiserte områder basert på en risikovurdering. Det er imidlertid usikkert om det geografiske virkeområdet vil reduseres vesentlig med en slik tilnærming, da store deler av farvannene innenfor grunnlinjen er så krevende navigasjonsmessig at de må defineres som lospliktige. Videre kan en oppstykking av det lospliktige området føre med seg lengre transportdistanser for losere, og som følge av dette behov for flere losbåtstasjoner enn i dag og dermed økte kostnader for tilbringertjenesten. Etter departementets vurdering er det usikkert om dette ville bidra til kostnadseffektive løsninger for lostjenesten og sjøtransporten.

Ut fra en samlet vurdering av de økonomiske og sikkerhetsmessige konsekvensene, har departementet, i tråd med utvalgets anbefaling, kommet frem til at hovedregelen med losplikt innenfor grunnlinjen videreføres.

8.2 Lospliktfrie områder og losbordingsfelt

8.2.1 Innledning

Per i dag er det tolv lospliktfrie områder eller korridorer som går fra grunnlinjen og inn til losbordingsfelt.

Kriterier for hvilke geografiske områder som kan unntas losplikt har vært utredet tidligere. I DNV-rapporten fra 2006 blir det pekt på at det kan lempes på losplikten innenfor grunnlinjen i åpne sjøområder der det ikke er hyppig kryssende trafikk.

I forbindelse med høringen våren/sommeren 2010 av den nye lospliktforskriften som trådte i kraft 1. januar 2011 ble det varslet en helhetlig gjennomgang av de lospliktfrie seilingskorridorene. Som en del av dette arbeidet har Kystverket foretatt en landsdekkende gjennomgang av eksisterende losbordingsfelt, lospliktfrie korridorer og lospliktområder, med unntak av Oslofjorden. På bakgrunn av gjennomgangen vil Kystverket sende på høring mindre justeringer og endringer i lospliktfrie korridorer og losbordingsfelt.

Losutvalget har vurdert om dagens tolv lospliktfrie områder innenfor grunnlinjen kan utvides, om det kan opprettes nye lospliktfrie områder og om losbordingsfeltene i enkelte områder kan flyttes lenger inn i farleden.

8.2.2 Forslag i NOU

Losutvalget anbefaler at det opprettes et nytt losbordingsfelt i området ved Bastøy for hoveddelen av trafikken inn Oslofjorden, og at bordingsfeltet ved Store Færder opprettholdes for fartøy med anløp lenger ut i fjorden og fartøy som ønsker los i hele ytre Oslofjord. Det nye losbordingsfeltet bør evalueres etter fire år. Det forutsettes at det foretas en nærmere vurdering av trafikkovervåking og navigasjonsveiledning i Oslofjorden og losbordingsfeltet ved Bastøy. Eventuelle konflikter med nåværende trafikkseparasjonssystem må løses. Organiseringen av tilbringertjenesten i Oslofjorden må også vurderes nærmere. Videre må opprettelsen av losbordingsfelt i området ved Bastøy være forsvarlig i henhold til de vurderinger som skal gjøres etter naturmangfoldloven.

Utvalgets mindretall, representanten Rusten, er uenig i flertallets anbefaling om å opprette et nytt bordingsfelt ved Bastøy for hoveddelen av skipstrafikken.

Utvalget har ikke andre konkrete anbefalinger om endringer i lospliktfrie områder og losbordingsfelt, men mener at lospliktfrie korridorer bør utvides der dette gir kostnadsbesparelser samlet sett og sjøsikkerheten opprettholdes på dagens nivå eller bedres. Slike utvidelser må utredes økonomisk og sikkerhetsmessig, og det må gjennomføres vurderinger i tråd med naturmangfoldloven kapittel II.

8.2.3 Høringsuttalelser

Havnealliansen, Oslo havn, Norsk havneforening, Fraktefartøyenes Rederiforening og LO støtter utvalgets forslag om å flytte bordingsfeltet fra Store Færder til området ved Bastøy.

Norges Rederiforbund støtter utvalgets anbefaling om å flytte losbordingsfeltet i Oslofjorden. Rederiforbundet anfører videre at det ikke synes som om det har blitt satt en nasjonal standard knyttet til innføring av lospliktfrie områder innenfor grunnlinjen. De mener det er nødvendig å foreta en ensartet risikovurdering av hele kysten og fjerne losplikten i områder hvor farvannet ikke nødvendiggjør bruk av los.

Kystverket er enig i utvalgets anbefaling om å opprette nytt bordingsfelt i Oslofjorden. Ifølge etaten vil dette gi kostnadsbesparelser samtidig som sjøsikkerheten ivaretas på et forsvarlig nivå. Hva gjelder utvalgets anbefaling om å foreta ytterligere vurderinger av de lospliktfrie områdene og losbordingsfelt, viser Kystverket til at etaten vinteren 2013 sluttførte en landsdekkende intern gjennomgang av eksisterende losbordingsfelt og lospliktfrie korridorer (unntatt Oslofjorden). Det ble identifisert to losbordingsfelt og fem lospliktfrie korridorer som bør endres eller formelt etableres. Forslag til endringer, i tråd med anbefalingene i gjennomgangen, vil bli gjenstand for høring.

Norsk Losforbund mener det er en del utfordringer som må tas med i betraktningen når en skal vurdere opprettelse av nytt bordingsfelt i Oslofjorden. I så måte blir det vist til konklusjonene i Kystverkets utredning fra 1999.Ifølge forbundet er flere av forutsetningene som stilles opp i rapporten for etablering av losbordingsfelt fortsatt aktuelle. De ber derfor om rapporten blir tillagt betydelig vekt. De peker også på at de økonomiske beregningene bør oppdateres, da foreliggende beregninger er flere år gamle.

KS Buskerud, KS Telemark og KS Vestfold går mot utvalgets anbefaling om å flytte bordingsfeltet i Oslofjorden, ut fra en vurdering om at sikkerheten vil være best ivaretatt gjennom å beholde kun ett bordingsfelt ved Store Færder. Det blir i den sammenheng pekt på at det er bedre plass ved losbordingsfeltet ved Store Færder enn ved Bastøy.

Vestfold fylkeskommune og Fylkesmannen i Vestfold går mot utvalgets anbefaling om opprettelse av et nytt bordingsfelt i Oslofjorden, blant annet ut fra en risikovurdering knyttet til etableringen av Færder nasjonalpark, som delvis ligger i seilingskorridoren inn Oslofjorden.

Bellona mener at opprettelsen av et nytt bordingsfelt ved Bastøy vil svekke sikkerheten uten at det er sannsynliggjort totale besparelser med hensyn til losbruk og tilbringertjeneste. Det blir pekt på at et nytt bordingsfelt ved Bastøy vil ha et trangere farvann med mer trafikk for å ta om bord og kvitte los. Bellona mener også at etableringene av Ytre hvaler og Færder nasjonalparker er tungtveiende argumenter for å opprettholde losbordingspunktet ved Store Færder.

STAFO Kyst er uenig i utvalgets anbefaling om å opprette et nytt bordingsfelt ved Bastøy, ut fra en vurdering av at sikkerheten blir svekket da farvannet er mye trangere ved Bastøy enn Store Færder. Dersom en eventuell flytting av bordingsfelt innover i fjorden skulle bli aktuelt, mener STAFO Kyst at Vallø/Jarlsø peker seg ut som et bedre alternativ. I tillegg til å gi bedre bordingsforhold, vil man ved en slik løsning samtidig kunne betjene oljeraffineriet ved Slagentangen.

NHO reiseliv mener det bør foretas en utredning om flytting av losbordingsfelt og lospliktfrie korridorer, særlig hva gjelder muligheten for å etablere lospliktfrie seilingskorridorer inn til Longyearbyen og Ny-Ålesund.

8.2.4 Departementets vurderinger

Samferdselsdepartementet mener at foreliggende utredninger tyder på at opprettelse av nytt losbordingsfelt i området ved Bastøy for hoveddelen av trafikken inn Oslofjorden er sjøsikkerhetsmessig forsvarlig og vil gi økonomiske besparelser. Utredningene bør imidlertid oppdateres, og økonomiske og sikkerhetsmessige konsekvenser av en slik opprettelse må vurderes på nytt. Det må også gjennomføres vurderinger av trafikkovervåking og navigasjonsveiledning fra sjøtrafikksentralen i Horten, samlet løsning for opprettholdelse av nødvendig tilbringer- og lostjeneste i ytre Oslofjord samt vurderinger etter naturmangfoldloven kapittel II. I tråd med hva flere av høringsinstansene har pekt på, må det tas hensyn til opprettelsen av Færder nasjonalpark i skjærgården utenfor Nøtterøy og Tjøme kommune og Ytre Hvaler nasjonalpark i Fredrikstad og Hvaler kommune. Departementet vil be Kystverket om å igangsette nødvendig utredningsarbeid.

Departementet vil, i likhet med utvalget, gå inn for at det opprettes et nytt losbordingsfelt ved Bastøy i Oslofjorden dersom de oppdaterte utredningene viser at dette er miljø- og sikkerhetsmessig forsvarlig og samlet sett gir kostnadsbesparelser. Samtidig vil det opprettholdes et losbordingsfelt i ytre Oslofjord for fartøy med anløp lenger ut i fjorden og fartøy som ønsker los i hele ytre Oslofjord.

Ut over et eventuelt nytt losbordingsfelt i Oslofjorden legges det ikke opp til større endringer i lospliktfrie områder og losbordingsfelt. Kystverkets gjennomgang viser at det ikke vil være sikkerhetsmessig forsvarlig med utvidelser av eksisterende lospliktfrie områder utover de mindre justeringene som foreslås.

8.3 Losplikt ved forflytning i havn (forhaling)

8.3.1 Innledning

Dagens regler innebærer at lospliktige fartøy uten farledsbevis må ta los også ved korte forflytninger i havn. Slike forflytninger inkluderer blant annet forflytninger langs samme kai og forflytninger fra en kai til en annen, eksempelvis for å få tilgang til andre fasiliteter i havnen. Det gis ofte dispensasjon fra losplikten i slike tilfeller, men praksis kan variere mellom de ulike sjøtrafikkområdene.

Losutvalget har vurdert om losplikten bør gjelde ved korte forflytninger (forhaling) i et havneområde, og om dagens lospliktregler på dette området bør endres.

8.3.2 Forslag i NOU

Utvalget anbefaler at korte og sikkerhetsmessig uproblematiske forflytninger i havn unntas fra losplikt. Utvalget mener videre at spørsmålet om hva som vil være korte og uproblematiske forflytninger vil være en vurderingssak for kapteinen. Unntaket bør ikke gjelde for de største fartøyene og fartøy med farlig eller forurensende last.

Utvalgets mindretall, Fosse, er uenig i at store skip skal fritas fra losplikten ved forhalinger i havn, og at bare de største skipene fortsatt skal ha losplikt. Mindretallet mener det må settes en grense for hvor store skip som kan få et generelt fritak, og anbefaler at denne grensen settes til fartøy under 120 meter. Skip over 120 meter kan også innvilges lospliktfritak, men da etter en individuell vurdering. Skip som trenger taubåtassistanse må benytte los, det samme gjelder skip med farlig eller forurensende last.

Mindretallet anbefaler at korte og enkle forhalinger som gir lospliktfritak bør defineres til forhaling langs samme kai eller ved enkel forhaling til annen kai i umiddelbar nærhet.

8.3.3 Høringsuttalelser

Norges Rederiforbund,Fraktefartøyenes Rederiforening, Oslo Havn og Drammen havn støtter utvalgets anbefaling om lettelser i losplikten ved forflytninger i havn.

Norsk Havneforening støtter i hovedsak utvalgets anbefaling om lettelser i losplikten ved forhaling i havn. De ser imidlertid en utfordring for de største skipene som skal forflytte seg mellom for eksempel to ankringsplasser.

KS Bedrift Havn mener det ikke bør være en generell losplikt ved forhaling av skip i havn, og at det er ansvarlig myndighet i havn som bør avgjøre om det er behov for los om bord eller bruk av taubåt ved slik forhaling. KS Bedrift Havn mener det også er nødvendig å integrere retningslinjer for bruk av los i havnene i de lokale ordensforskriftene for kommunenes sjøområder.

Kystverket er uenig i anbefalingene fra utvalgets flertall, som vil knytte unntaket opp mot begrepet «korte og sikkerhetsmessig uproblematiske» forflytninger samtidig som det overlates til kapteinen å vurdere dette. Ifølge Kystverket vil mange av de aktuelle kapteinene ikke ha kunnskap om lokale forhold som setter dem i stand til å foreta en slik skjønnsmessig vurdering. Kystverket er heller ikke enig i et generelt unntak som skal gjelde «i havn» (havneområde), da dette i mange havner vil medføre forhaling/forflytning mellom kaier som ligger langt fra hverandre.

Kystverket mener at lospliktfritak ved forflytning i havn bør avgrenses til forhaling langs samme kai. Videre mener Kystverket at lospliktfritak ikke bør gjelde for store fartøy, fartøy med farlig og forurensende last eller i tilfeller hvor det er behov for taubåtassistanse. Unntaket bør videre kvalifiseres ved at kapteinen plikter å vurdere vær, siktforhold, strøm og trafikkforholdene for å sikre at forhalingen kan gjennomføres på en sikker måte.

I den grad det skal åpnes for ytterligere unntak for forhaling i havn, mener Kystverket at dette bør gjøres ved at Kystverket i forskrift gis myndighet til å gi generelt unntak for korte og enkle forhalinger etter søknad fra den enkelte havn. På denne måten kan det gis permanente unntak for forhalinger mellom nærmere angitte kaier i samme havn, eller mellom ankringsplass og kai. En slik ordning vil ifølge Kystverket ta høyde for at havnene er forskjellige og har forskjellige navigasjonsmessige utfordringer.

Norsk Losforbund og De Sjøkyndiges Forbund støtter mindretallets anbefaling om lospliktfritak ved forhaling i havn.

Bellona mener at losplikten generelt skal opprettholdes ved forflytning i havn, men at vanskelighetsgraden vurderes i hvert enkelt tilfelle og ved gjentatte behov kan dette underlegges farledsbevisordningen.

8.3.4 Departementets vurderinger

Departementet er enig med losutvalget i at det ikke er hensiktsmessig med losplikt ved korte og sikkerhetsmessig uproblematiske forflytninger i havn. Bruk av los vil i slike tilfeller i liten grad redusere risikoen for hendelser. Det er videre ønskelig at et unntak fra losplikt forskriftsfestes i stedet for at det gis dispensasjon fra losplikt i enkelttilfeller som i dag.

Utvalget har vist til at de ikke har grunnlag for å ta stilling til hvordan et unntak fra losplikt ved forflytning i havn bør gjennomføres og utformes. Departementet vil derfor be Kystverket om å utarbeide forslag til nærmere bestemte regler om dette. I likhet med det øvrige lospliktregelverket, vil reglene på dette området baseres på risikobetraktninger. Det innebærer at det kun vil gis unntak fra losplikt ved forflytning i havn der disse forflytningene medfører lav risiko.

9 Vurdering av farledsbevisordningen

9.1 Ny farledsbevisordning

9.1.1 Innledning

Farledsbevisordningen innebærer at en ellers lospliktig seilas kan foregå uten los om bord, dersom skipsfører og eventuelt andre av skipets navigatører har et farledsbevis. Farledsbeviset er knyttet til person, fartøy og farled, og utstedes til navigatører som kan dokumentere at de har tilstrekkelig farvannskjennskap til å kunne navigere sikkert på egenhånd i det aktuelle området. I 2011 ble det foretatt endringer i farledsbevisordningen fra vektlegging av formelle krav til fartstid og seiling på norskekysten, til faktisk prøving av kompetanse. Både disse endringene i farledsbevisordningen og praktiseringen med de såkalte lokale begrensingene på bruk av farledsbevis har vakt reaksjoner fra næringen. Losutvalget har på denne bakgrunn vurdert farledsbevisordningen og kommet med forslag til endringer.

9.1.2 Forslag i NOU

Utvalget anbefaler at farledsbevisordningen endres og gjøres langt enklere for næringen. Det foreslås en differensiert ordning med tre ulike farledsbevisklasser.

Farledsbevis klasse 3 vil gjelde for fartøy opp til 100 meter. Fartøyene må være utrustet med et godkjent elektronisk kartsystem (ECDIS), og farledsbeviskandidaten skal ha gjennomført godkjent kurs i bruk av systemet. I tillegg skal fartøyet ikke ha tungolje eller farlig eller forurensende last om bord. Dette sikrer at risikoen forbundet med fartøyene er lav. Rederiene som vil benytte seg av ordningen, må ha et godkjent kvalitetssikringssystem. Det anbefales videre å innføre en assessorordning for farledsbevis klasse 3. Ordningen innebærer at utsjekk av farledsbeviskandidaters kompetanse gjennomføres av en godkjent assessor i stedet for av Kystverket. Ordningen vil innebære en klar forenkling for godt utrustede fartøy med kompetente navigatører, sammenlignet med dagens farledsbevisordning.

Farledsbevis klasse 2 er ment å gjelde for fartøy som ikke kvalifiserer for farledsbevisordning klasse 3, samt for fartøy mellom 100 meter og 150 meter. Denne ordningen ligner dagens farledsbevisordning, men farledsbevisprøveregimet forenkles ved å innføre representative prøver.

Farledsbevis klasse 1 skal gi navigatører med særskilt lang erfaring eller særskilt god kjennskap til leden mulighet til å få farledsbevis med utvidede rettigheter. Disse navigatørene gis adgang til å seile med farledsbevis på fartøy over 150 meter eller i leder der fartøyet i utgangspunktet ikke kan seile på grunn av lokale begrensninger.

Utvalget foreslår også at det legges til rette for økt bruk av simulator i opplæring og utsjekk av farledsbeviskandidater.

9.1.3 Høringsuttalelser

Fraktefartøyenes Rederiforening, Norsk Havneforening og Drammen Havn støtter utvalgets forslag om en tredelt farledsbevisordning.

Norges Rederiforbund er i utgangspunktet positive til en ny farledsbevisordning, men støtter ikke det foreslåtte forbudet mot tungolje for farledsbevis klasse 3. Rederiforbundet viser til at det kun er ett annet område i verden med forbud mot tungolje, Antarktis, og et forbud langs norskekysten fremstår som uforholdsmessig strengt så lenge skillet mellom farledsbevis klasse 3 og 2 er så lite. Videre ber Rederiforbundet om en avklaring av vilkårene for assessorordningen og at ordningen må gjøres ubyråkratisk dersom den skal kunne fungere etter hensikten.

Norges Rederiforbund støtter forslaget om representative prøver for farledsbevis klasse 2. Videre ber Rederiforbundet om at departementet vurderer om det kan være hensiktsmessig å åpne for bruk av assessorordningen også for farledsbevis klasse 2.

Norges Rederiforbund støtter videre forslaget om innføring av en egen farledsbevisklasse for erfarne navigatører, farledsbevis klasse 1, som gir utvidede rettigheter for skip over 150 meter og i farvann med lokale begrensninger. Rederiforbundet er imidlertid uenig i de foreslåtte seilingskravene på minimum tolv inn- og utseilinger i det aktuelle farvannet i løpet av de siste tolv månedene, alternativt tre års effektiv fartstid langs norskekysten. For skip som seiler i rute langs kysten, vil rederiets seilingsmønster føre til at navigatørene vil få problemer med å tilfredsstille fartstidskravet. Rederiforbundet mener derfor at kravet må senkes til åtte inn- og utseilinger for at det skal kunne treffe den aktuelle målgruppen. Rederiforbundet viser til tilsvarende problemstilling når det gjelder utvalgets forslag om krav til å vedlikeholde kompetansen, med anløp hver 14. dag.

Norges Rederiforbund er også kritiske til at søkere til farledsbevis klasse 1 må gå opp til prøve for hver enkelt farled, og mener at det bør benyttes representative prøver for farledsbevis klasse 1, som for klasse 2 og 3. Rederiforbundet anmoder om at innehavere av farledsbevis klasse 1 også får anledning til å føre skip med farlig og forurensende last med farledsbevis til de aktuelle havnene de seiler på.

The Nordic Association of Marine Insurers (Cefor) støtter utvalgets forslag om ny farledsbevisordning, men foreslår at de nærmere detaljene omkring farledsbevisklasser og assessorordning utformes i nært samarbeid med rederinæringen.

Bellona slutter seg til en kvalitetssikret farledsbevisordning som foreslått i utvalgets utredning. Bellona mener videre at det må stilles krav om to navigatører på vakt i innenskjærs seilas.

KS Bedrift Havn støtter forslaget om en tredelt farledsbevisordning, men er skeptiske til om det er en praktisk god løsning å knytte farledsbeviset til størrelsen på skipet alene. KS Bedrift Havn mener videre at farledsbeviset bør følge personen og ikke skipet. Ifølge KS Bedrift Havn kan ikke en sjøoffiser per i dag ta med sertifikatet fra et skip til et annet ved skifte av rederi eller skip.

Norsk Sjøoffisersforbund og Norsk Sjømannsforbund støtter forslaget om tredelt farledsbevisordning, men tillegger at det bør være krav om å beherske et skandinavisk språk for å kunne seile med farledsbevis i områder som er dekket av trafikksentral. For øvrige områder foreslås utsjekk av engelskkunnskaper for de som ikke behersker et skandinavisk språk.

Norsk Losforbund støtter forslaget om en tredelt farledsbevisordning, men tillegger at det bør stilles krav om skandinavisk språk ved seilas i trange farvann.

Kystverket er positiv til en mer differensiert farledsbevisordning, men mener at ordningen med opplæring og sertifisering av assessorer for farledsbevis klasse 3 må utredes nærmere.

Kystverket er videre uenig i utvalgets forslag om at kandidater med betydelig fartstid, definert som fem års fartstid (2,5 års effektiv fartstid), kan få utvidet farledsbeviset sitt for definerte områder uten å avlegge prøve. Kystverket mener at kandidaten som et minimum må avlegge en representativ prøve ved utvidelse av farledsbeviset til nye prøveområder. Kystverket mener videre at fem års fartstid ikke kan anses som betydelig i denne sammenhengen, og at ti års fartstid (fem års effektiv fartstid) bør legges til grunn.

For farledsbevis klasse 2 og innføringen av ordning med representative prøver for større områder, påpeker Kystverket at det per i dag ikke foreligger en klassifisering av farledene som kan danne grunnlag for å definere hvilke farleder som skal være representative for et område.

Når det gjelder farledsbevis klasse 1, mener Kystverket at kravet om anløp gjennomsnittlig hver 14. dag for å vedlikeholde kompetansen kan være noe strengt for farledsbevis som gir rett til å seile i farled med lokal begrensning.

Hvaler kommune er uenig i utvalgets anbefalinger om å utvide mulighetene til å seile med farledsbevis, og mener ordningen bør bevares som i dag.

9.1.4 Departementets vurderinger

Differensiering av farledsbevisordningen

Samferdselsdepartementet er enig med losutvalget i at dagens farledsbevisordning på enkelte punkter er lite fleksibel for næringen. Det er på denne bakgrunn ønskelig å gjøre farledsbevisordningen enklere. Den differensierte farledsbevisordningen som utvalget foreslår kan, etter departementets vurdering, bidra til økt bruk av farledsbevis, noe redusert bruk av los og redusert ressursbruk i lostjenesten. Kostnadene for næringen vil reduseres noe.

For at redusert bruk av los og økt bruk av farledsbevis ikke skal gå på bekostning av sjøsikkerheten, er det nødvendig at farledsbevisordningen er utformet slik at den gir tilstrekkelig kontroll med at farledsbevisinnehavere har den nødvendige kompetanse og erfaring til å forestå sikker navigering uten bruk av los. Departementet er enig med utvalget i at farledsbevisordningen skal være risikobasert, i den forstand at det stilles strengere krav til navigatører på fartøy forbundet med større risiko.

Departementet legger vekt på at den foreslåtte differensieringen innebærer at farledsbevisordningen tilpasses ulike grupper fartøy og navigatører. Navigatører på fartøy forbundet med lav risiko gis adgang til en forenklet ordning (det utvalget omtaler som farledsbevis klasse 3). Denne farledsbevisklassen vil blant annet være aktuell for fiskefartøy og fraktefartøy i kystfart. For fartøy som ikke oppfyller vilkårene til en forenklet ordning og andre lospliktige fartøy opp til 150 meter legges det opp til en farledsbevisklasse som i hovedsak svarer til dagens farledsbevisordning (det utvalget omtaler som farledsbevis klasse 2). Særlig erfarne navigatører som hyppig trafikkerer bestemte havner, gis adgang til å seile med farledsbevis på fartøy over 150 meter eller i leder der fartøyet i utgangspunktet ikke kan seile på grunn av lokale begrensinger (det utvalget omtaler som farledsbevis klasse 1). Det stilles strengere krav til erfaring, anløpsfrekvens og prøver enn for øvrige farledsbevisklasser. Utvalgets forslag om farledsbevis klasse 1 vil også innebære en formalisering av en praksis som i dag er håndtert gjennom en unntaksbestemmelse, der flere ferjerederier får seile med farledsbevis selv om fartøyene overskrider lengdebegrensningen på 150 meter.

Departementet har merket seg at Kystverket peker på at utvalgets forslag til benevnelser på de ulike klassene av farledsbevis kan medføre enkelte uklarheter. Benevnelsen på de ulike ordningene eller klassene av farledsbevis vil derfor bli gjenstand for en nærmere vurdering i forbindelse med forskriftsfestingen av den nye farledsbevisordningen. For enkelhets skyld er utvalgets benevninger brukt her.

Kriterier og krav knyttet til fartøy

Ifølge utvalgets forslag er det sentrale kriteriet for inndeling i farledsbevisklasser fartøyets lengde. For farledsbevis klasse 3 foreslås også krav om elektronisk kartplottersystem og at fartøyet ikke fører tungolje. Flere av høringsuttalelsene er kritiske til at farledsbeviset er knyttet til fartøyets størrelse alene og peker på at ytterligere kriterier bør legges til grunn, som fartøyets manøvreringsegenskaper m.m. Etter departementets vurdering er det nødvendig å ha et system som er administrativt håndterbart. Dette innebærer at antall vurderingskriterier nødvendigvis må begrenses. Innenfor rammene av en ny farledsbevisordning vil det derfor etter departementets vurdering være riktig å videreføre fartøystørrelse som hovedkriterium for inndelingen av farledsbevisklasser.

Departementet merker seg at Norges Rederiforbund mener at navigatører med farledsbevis klasse 3 bør kunne føre fartøy med tungolje. Etter departementets vurdering må det være et vilkår for å kunne benytte farledsbevis klasse 3 at det aktuelle skipet er forbundet med særlig lav risiko. Både sannsynligheten for ulykker og eventuelle konsekvenser må være lav. Fartøy som fører tungolje er forbundet med langt mer alvorlige potensielle miljøkonsekvenser ved ulykker enn fartøy som ikke fører tungolje. Det er derfor rimelig å stille som vilkår for bruk av farledsbevis klasse 3 at fartøyet ikke fører tungolje. Departementet vil også anføre at dette ikke innebærer et forbud mot tungolje langs norskekysten. Fartøy som fører tungolje kan benytte seg av navigatører med farledsbevis klasse 2 eller 1 eller ta los.

Flere høringsinstanser har bedt om at ordningen med farledsbevis klasse 1 også må gjøres tilgjengelig for fartøy som fører farlig og forurensende last. Departementet vil her vise til kapittel 7.3.4 der det varsles en nærmere utredning av restriksjoner på bruk av farledsbevis for slike fartøy.

Assessorordningen

Et av hovedgrepene i utvalgets forslag til ny farledsbevisordning, er innføringen av en assessorordning for navigatører som kvalifiserer til farledsbevis klasse 3. I tillegg til lengdekriteriet (maksimalt 100 meters fartøyslengde), foreslår utvalget å stille krav til farledsbeviskandidatens kompetanse og til fartøyets utrustning og last. Dette innebærer at det blir enklere å få farledsbevis for navigatører som seiler mye på kysten på forholdsvis små og godt utrustede fartøy. Etter departementets vurdering sikrer de foreslåtte kravene at risikoen forbundet med seilas er lav når myndighetene ikke har direkte kontroll med farledsbevisinnehaverens kompetanse. Denne tilnærmingen er risikobasert, og i tråd med de generelle prinsippene som skal ligge til grunn for lospliktregelverket.

Norges Rederiforbund ber departementet vurdere om assessorordningen også kan gjøres gjeldene for farledsbevis klasse 2. Departementet vil peke på at asessorordningen gir myndighetene mindre kontroll med farledsbeviskandidatenes kompetanse enn den ordinære farledsbevisordningen. Assessordningen er derfor foreslått å kun gjelde for fartøy forbundet med lav risiko. Det er, etter departementets vurdering, nødvendig å stille særskilte krav til farledsbeviskandidatens kompetanse og til fartøyets lengde, utrustning og last. I utvalgets forslag til farledsbevis klasse 2 stilles det ikke slike særskilte krav, og risikoen forbundet med fartøyene er derfor høyere. Ut fra en samlet risikovurdering legges det derfor ikke opp til at farledsbevis klasse 2 kan omfattes av assessorordningen.

Erfarings- og kompetansekrav

Departementet merker seg at flere av høringsinstansene har kommet med kommentarer til utvalgets forslag til erfarings- og kompetansekrav for de ulike farledsbevisklassene.

Farledsbevis klasse 1 gir navigatøren mulighet til å benytte farledsbevis på fartøy over 150 meter, eller i leder der fartøyet i utgangspunktet ikke kan seile uten los på grunn av lokale begrensinger. Utvalget har foreslått at navigatøren må ha minst tre års effektiv fartstid langs norskekysten kombinert med noe erfaring fra det aktuelle området, eller ha forestått navigeringen ved minst tolv inn- og utseilinger i det aktuelle farvannet i løpet av de siste tolv månedene. Norges Rederiforbund mener dette kravet bør reduseres til åtte inn- og utseilinger.

Seilaser som nevnt ovenfor er forbundet med større risiko enn øvrige farledsbevisseilaser, både på grunn av navigasjonsmessige utfordringer knyttet til fartøyets størrelse og på grunn av potensielt alvorlige konsekvenser ved eventuelle ulykker. Departementet mener på denne bakgrunn at erfarings- og kompetansekravene må være strengere for navigatører som søker om farledsbevis klasse 1 enn for øvrige farledsbevisklasser. For fartøy over 150 meter må det også stilles krav om regelmessige anløp til de aktuelle havnene. Erfarings- og kompetansekravene for de ulike farledsbevisklassene vil være gjenstand for nærmere vurdering i forbindelse med utforming av forskriftene. Departementet vil legge vekt på at erfarings- og kompetansekravene sikrer at farledsbevisinnehavere kan forestå sikker navigering i de aktuelle farvannene uten bruk av los.

Utvalget har også anbefalt krav om anløp hver 14. dag for å beholde et farledsbevis av klasse 1. Det er få fartøy som har en anløpsfrekvens som vil gjøre det mulig for den enkelte navigatør å oppfylle dette kravet. Særlig gjelder dette for fartøy som seiler i farvann med lokale begrensninger på bruk av farledsbevis. I likhet med flere høringsinstanser, herunder Norges Rederiforbund og Kystverket, mener departementet at dette kravet er for strengt. Kravet til vedlikehold av kompetanse bør imidlertid være strengere enn for de øvrige farledsbevisklassene ut i fra en risikobetraktning. Utformingen av en oppmyking av dette kravet vil være gjenstand for nærmere vurdering i arbeidet med forskriftene.

Norsk Sjøoffisersforbund og Norsk Sjømannsforbund mener det bør være krav om å beherske et skandinavisk språk for å kunne seile med farledsbevis i områder som er dekket av trafikksentral. For øvrige områder foreslås utsjekk av engelskkunnskaper for dem som ikke behersker et skandinavisk språk. Norsk Losforbund mener det bør stilles krav om skandinavisk språk ved seilas i trange farvann.

Etter Samferdselsdepartementets vurdering vil de foreslåtte kravene om skandinavisk språk i praksis innebære at navigatører som ikke behersker skandinavisk utelukkes fra farledsbevisordningen. Dette vil virke konkurransevridende, og er ikke forenlig med regjeringens ønske om å legge til rette for økt sjøtransport og overføring av gods fra vei til sjø. Departementet vil derfor videreføre dagens krav om at farledsbevisinnehaver behersker skandinavisk eller engelsk.

Representative prøver

Utvalget foreslår å innføre representative prøver for et definert farledsbevisområde for farledsbevisklasse 2 og 3. Kysten deles inn i fem eller seks farledsbevisområder, og en navigatør vil få farledsbevis for hele farledsbevisområdet dersom vedkommende består den representative prøven for dette området. Departementet vil peke på at representative prøver til en viss grad allerede er innført på Vestlandet, Midt-Norge og Nord-Norge, og at erfaringene er gode. Ordningen innebærer en administrativ forenkling, da det samlede antall farledsbevisprøver som en navigatør må gjennomføre reduseres.

Departementet vil be Kystverket om å gjennomføre et arbeid for å definere representative leder for de områder hvor denne ordningen ikke praktiseres i dag. Dette vil i størst grad gjelde for kysten fra svenskegrensen til og med Agder. De representative prøvene må utformes slik at de gir tilstrekkelig god kontroll med navigatørenes erfaring og kompetanse til å seile i hele det aktuelle farledsområdet.

Norges Rederiforbund mener det bør åpnes for en ordning med representative prøver også for farledsbevis klasse 1. Departementet vil understreke at seilaser med farledsbevis klasse 1 er forbundet med større risiko enn øvrige farledsbevisseilaser. Departementet er derfor enig i utvalgets anbefaling om at det stilles krav om prøve for hver enkelt led, i stedet for systemet med representative prøver som gjelder for farledsbevis klasse 2 og 3.

9.2 Lokale begrensninger på bruk av farledsbevis

9.2.1 Innledning

Etter fastsettelsen av den nye lospliktforskriften i 2011 ble det innført en del lokale begrensinger på bruk av farledsbevis. Dette vakte reaksjoner fra skipsfartsnæringens interesseorganisasjoner og enkeltrederier. På bakgrunn av disse reaksjonene ble mange av restriksjonene som ikke hadde vært praktisert før 2011 trukket tilbake av Kystverket.

I ettertid har Kystverket igangsett et utredningsarbeid med bistand fra DNV og brukerrepresentanter for å få fastsatt mer enhetlige kriterier for fastsetting av lokale begrensninger for bruk av farledsbevis. Dette arbeidet har resultert i DNVs rapport «Risikoanalyse av farleder med begrensning i bruk av farledsbevis» (2013).

9.2.2 Forslag i NOU

Utvalget mener at de navigatører som før den nye lospliktforskriften fra 2011, og før innføringen av nye lokale begrensninger hadde adgang til å seile på farledsbevis i de berørte farvann, må gis denne rettigheten tilbake, under forutsetning av at de har opprettholdt sin farvannskunnskap.

Utvalget har videre vist til DNV-rapporten om lokale begrensninger, som utvalget ikke har fått vurdert da den ikke var ferdigstilt på det aktuelle tidspunkt. Utvalget anbefaler at det nedsettes en arbeidsgruppe som vurderer behovet for lokale begrensninger, der næringen er representert. Den ferdigstilte DNV-rapporten foreslås tatt med som del av vurderingsgrunnlaget. Utvalget mener også at lokale begrensninger bør fastsettes i forskriftsform.

9.2.3 Høringsuttalelser

Maritimt Forum, Norges Rederiforbund og Fraktefartøyenes Rederiforening mener at de navigatører som tidligere har kunnet seile med farledsbevis bør få denne rettigheten tilbake etter at bestemmelsene om særskilte begrensninger i enkelte farvann ble innstrammet i 2011.

Videre mener Fraktefartøyenes Rederiforening at det ved fastsettelse av lengdebegrensninger i havner må tas hensyn til hvilke hjelpemidler fartøyet er utstyrt med. Et fartøy uten sidepropeller trenger mye mer plass enn et fartøy med sidepropeller forut og akter. Ifølge foreningen foregår det en fornying i deler av næringen, med nye fartøyer med store utstyrsmessige forbedringer. Etter foreningens oppfatning blir det meningsløst om det ikke tas hensyn til denne utviklingen, og lokale begrensninger kun fastsettes ut fra fartøyets lengde.

Maritimt Forum og Norges Rederiforbund er kritiske til modellen og metodikken som er utviklet av DNV for fastsetting av risiko og særskilte begrensninger på bruk av farledsbevis. De mener modellen bør justeres i samarbeid med næringsinteressene før den anvendes på nye områder.

Kystverket mener den brukerinvolvering som utvalget anbefaler for den gjenstående gjennomgangen av lokale begrensninger, kan løses ved å bruke tilsvarende tilnærming som ved utarbeidelse av DNV-rapporten fra 2013 om risikoanalyse av farleder med begrensninger i bruk av farledsbevis. I utarbeidelsen av rapporten deltok en rådgivende gruppe med representanter fra lostjenesten og rederinæringen.

Videre slutter Kystverket seg til utvalgets vurderinger av at lokale begrensninger bør fastsettes i forskriftsform.

Hva gjelder utvalgets anbefaling vedrørende navigatører som mistet adgangen til å seile på farledsbevis etter omleggingen i 2011, mener Kystverket at mye av behovet allerede er dekket gjennom de endringene i lokale begrensninger som Kystverket har sendt på høring som en oppfølging av ovennevnte DNV-rapport om lokale begrensinger på bruk av farledsbevis. I den grad det er ytterligere behov, mener Kystverket at dette må håndteres gjennom enkeltsaksbehandling.

9.2.4 Departementets vurderinger

Departementet har merket seg reaksjonene som kom etter at Kystverket i 2011 innførte nye lokale begrensninger på bruk av farledsbevis. Etter departementets vurdering er det et skritt i riktig retning når Kystverket i ettertid har fått gjennomført en ekstern utredning om lokale begrensinger på bruk av farledsbevis, med bistand fra DNV og brukerrepresentanter.

Flere av høringsuttalelsene er kritiske til den omtalte DNV-modellen. Samtidig vil departementet anføre at dette har vært et første steg i retning av å etablere en modell med objektive og etterprøvbare kriterier for fastsetting av lokale begrensninger på bruk av farledsbevis. Departementet vil derfor be Kystverket om å vurdere behovet for justeringer på bakgrunn av erfaringer med modellen så langt. Det vil bli lagt vekt på deltakelse fra brukerne av lostjenesten også i det videre arbeidet. Det legges opp til at en justert modell kan brukes på øvrige farleder med spesielle vilkår og begrensninger for bruk av farledsbevis.

10 Vurdering av landbasert losing (fjernlosing)

10.1 Innledning

Spørsmålet om landbasert losing er utredet tidligere, jf. rapportene «Fjernlosing fra trafikksentraler» (DNV 2001) og «Forsøk med landbasert losing» (Kystverket 2004). I Kystverkets rapport fra 2004 ble det fremmet forslag til retningslinjer og krav til fartøy og sjøtrafikksentral ved landbasert losing. Rapporten bygget på DNV-rapporten og en forsøksordning med landbasert losing fra territorialfarvannsgrensen til losbordingsfeltet i virkeområdet til sjøtrafikksentralen på Kvitsøy i Rogaland.

Utvalget har vurdert mulighetene for å innføre landbasert losing, blant annet med henvisning til de to nevnte rapportene utarbeidet av Kystverket og utviklingen innen navigasjonsutstyr, overvåkingssystemer og kommunikasjonsverktøy om bord på fartøyene og på land.

10.2 Forslag i NOU

Utvalget anbefaler at landbasert losing ikke innføres, slik ordningen er beskrevet i foreliggende utredninger. I utvalgets vurderinger er det lagt vekt på usikkerhet om landbasert losing kan gjennomføres med samme presisjons- og sikkerhetsnivå som ordinær losing. Det blir pekt på at den risikoreduserende effekten ved landbasert losing ikke er tilstrekkelig undersøkt, da forsøkene med landbasert losing i Norge ikke er evaluert på dette punktet. Utvalget er også av den oppfatning at det knytter seg usikkerhet til om losen, med dagens hjelpemidler, vil kunne få den samme oppdaterte situasjonsoversikten fra land som fra broen på fartøyet. Videre vil feil på de elektroniske navigasjonshjelpemidlene og upresis kommunikasjon kunne få større konsekvenser enn ved ordinær losing.

10.3 Høringsuttalelser

Kystverket og LO støtter utvalgets anbefaling om at landbasert losing ikke innføres, slik ordningen er beskrevet i foreliggende utredninger.

Havnealliansen mener at trafikksentralene bør utnyttes bedre for å komplettere og dels erstatte krav til bruk av los. De mener trafikksentralene bør kunne bemannes med sertifiserte loser som kan forestå rådgivning og myndighetsutøvelse utover dagens trafikksentraltjeneste.

KS Bedrift Havn mener at det i større grad enn tidligere kan aksepteres mer bruk av støttesystemer og det som betegnes som fjernlosing fra trafikksentralene. De mener farledene inn til Kristiansund, Trondheim og Sunndalsøra er eksempler på åpne farleder, der lospliktfrie korridorer under eventuell støtte fra fjernlosing er et godt alternativ til los om bord i fartøyet.

10.4 Departementets vurderinger

Foreliggende utredninger foreslår en rekke krav til fartøy, navigatører og sjøtrafikksentraler som må oppfylles for at landbasert losing skal kunne gjennomføres på en sikkerhetsmessig forsvarlig måte. Dette innebærer at landbasert losing ikke vil være tilgjengelig for alle fartøy og navigatører. Landbasert losing vil videre være avgrenset til områder som ligger innenfor de eksisterende sjøtrafikksentralers dekningsområde. Hvis det geografiske mulighetsområdet for landbasert losing skal utvides, forutsetter dette en omfattende utbygging av overvåkingsutstyr (radar og kamera) med tilhørende kostnader.

Etter departementets vurdering vil ikke landbasert losing kunne erstatte ordinær losing i stort omfang, som følge av begrensingene i det geografiske dekningsområde og de strenge kravene som stilles til fartøy, navigatør og sjøtrafikksentral. Det er også grunn til å peke på at de vurderte kravene til fartøy ved landbasert losing til dels er langt strengere enn kravene til farledsbevis. De fleste fartøy som med de foreslåtte kravene kan kvalifisere til landbasert losing, vil dermed også kvalifisere til ordningen med farledsbevis.

Det kan også tillegges at det knytter seg en viss usikkerhet til om losen, med dagens hjelpemidler, vil kunne få den samme oppdaterte situasjonsoversikten fra land som fra broen på fartøyet.

Ut fra en samlet vurdering av de økonomiske og sikkerhetsmessige konsekvensene vil ikke departementet gå inn for en løsning med landbasert losing. Etter departementets vurdering vil en ny farledsbevisordning og tilrettelegging for økt bruk av farledsbevis være langt mer kostnadseffektivt både for skipsfartsnæringen og for lostjenesten.

11 Vurdering av losavgiftssystemet

11.1 Innledning

I mandatet er utvalget bedt om å legge til grunn dagens finansiering av lostjenesten, som er 100 prosent brukerfinansiert gjennom losavgiftene. Utvalget har på denne bakgrunn gjennomgått strukturen i avgiftssystemet og kommet med forslag til endringer.

11.2 Forslag i NOU

Per i dag er losavgiftene fordelt med 60 prosent på losingsavgiften, 39,5 prosent på losberedskapsavgiften og 0,5 prosent på farledsbevisavgiften. Utvalget anbefaler at departementet vurderer å endre fordelingen mellom losingsavgiften og losberedskapsavgiften, uten å konkretisere dette nærmere.

Det settes opp en del kriterier som utvalget mener bør ivaretas i en vurdering av graden av kryssubsidiering i avgiftssystemet. Utvalget mener at avgiftssystemet må være minst mulig konkurransevridende og bidra til god sikkerhet på kysten. Avgiftssystemet bør også ta hensyn til risikoen forbundet med det enkelte fartøy.

Utvalget mener videre at farledsbevisavgiftens andel av de samlede losavgifter ikke bør økes, da dette vil virke i motsatt retning av utvalgets øvrige forslag om å stimulere til økt bruk av farledsbevis.

Utvalget anbefaler også at fartøy som kvalifiserer til ordningen med farledsbevis klasse 3 fritas fra plikten til å betale losberedskapsavgift (for en nærmere beskrivelse av en ny farledsbevisordning vises det til kapittel 9). Det argumenteres med at dette er fartøy som i mindre grad enn andre fartøysgrupper vil være avhengige av å ha tilgang til lostjenester. Disse fartøyene medfører dermed også et mindre ressursbehov knyttet til opprettholdelse av en tilstrekkelig beredskap for lostjenester.

11.3 Høringsuttalelser

Norges Rederiforbund og Det norske maskinistforbund støtter utvalgets anbefaling om å se nærmere på endringer i fordelingen av avgiftsprovenyet mellom losingsavgiften og losberedskapsavgiften.

Norges Rederiforbund, Fraktefartøyenes Rederiforening, AECO og Norsk Havneforening støtter utvalgets forslag om at fartøy som seiler med farledsbevis klasse 3 ikke skal betale losberedskapsavgift. Det blir blant annet pekt på at dette vil være et viktig økonomisk incitament for at rederiene skal sørge for å bygge opp den nødvendige kompetanse, både for en assessorordning og hos navigatørene som skal seile med farledsbevis.

Norges Rederiforbund, KS Bedrift Havn, Norsk Havneforening, Oslo Havn og Drammen Havn støtter utvalgets anbefaling om at staten bør bære den delen av losingsavgiftene som i dag går med til å dekke den betydelige kryssubsidieringen mellom landsdelene. Det blir pekt på at en reduksjon i det samlede avgiftsnivå vil være et viktig incitament for å nå målsetningen om å overføre mer godstransport fra veg til sjø.

Havnealliansen mener at dagens kryssubsidiering mellom landsdeler bør fjernes.

Norsk Losforbund mener dagens avgiftsstruktur bør videreføres. I alle fall bør ikke de bruksavhengige komponentene økes, da dette ifølge forbundet kan svekke incitamentet til frivillig å ta los.

Kystverket mener at farledsbevisavgiftens andel av totalprovenyet bør økes for å tilsvare kostnadene med ordningen.

Kystverket slutter seg til at fartøy med farledsbevis klasse 3 kan gis lavere losberedskapsavgift. Etaten er imidlertid ikke enig i at denne avgiften bør fjernes helt, da Kystverket vil ha kostnader med ordningen som går ut over dekningsbidraget fra farledsbevisavgiften.

11.4 Departementets vurderinger

Losavgiftene utgjør om lag 700 mill kroner per år, og er en vesentlig kostnadskomponent ved havneanløp. Losutvalget har gjennomgått strukturen i avgiftssystemet, og foreslår blant annet å fjerne losberedskapsavgiften for fartøy med farledsbevis klasse 3, samt at departementet vurderer endringer i fordelingen mellom losingsavgiften og losberedskapsavgiften.

I Sundvollen-erklæringen står det at regjeringen vil gå gjennom avgiftene, lovverket og ansvarsfordelingen for nærskipsfarten og fremme forslag om reduksjoner og forenklinger. Som et ledd i dette arbeidet, vil regjeringen i de årlige budsjettene vurdere å redusere losavgiftene. Losavgiftene er sektoravgifter som til dels er en direkte betaling for utførte tjenester (losing eller farledsbevis), og til dels finansierer fellesgoder for fartøy som seiler i norske farvann (losberedskap). Endringene i sektoravgifter regnes som en del av skatte- og avgiftsopplegget.

Regjeringen vil videre vurdere nærmere den tiltenkte virkemiddelbruken i nærskipsfartsstrategien fra vektlegging av subsidie- og støtteordninger til en mer helhetlig tilnærming til næringens rammevilkår. Nærskipsfartsstrategien er nærmere omtalt i Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023, der det er satt av 3 mrd. kroner til tiltak som kan bidra til overføring av gods fra vei til sjø. Regjeringen vil på denne bakgrunn vurdere blant annet reduksjoner i losavgiftene som et nytt virkemiddel innenfor nærskipsfartsstrategien. En reduksjon i losavgiftene vil isolert sett ha direkte innvirkning på skipsfartens kostnader, og vil kunne være et virkemiddel for å nå målsetningen om å overføre transport av gods fra veg til sjø.

Videre vil departementet i utformingen av avgiftsstrukturen nærmere vurdere fordelingen mellom de ulike avgiftskomponentene og graden av kryssubsidiering.

12 Lostjenestens organisering

12.1 Generelt om lostjenestens organisering

12.1.1 Innledning

Lostjenesten er i dag en del av Kystverket, og overordnet budsjett-, fag- og resultatansvar er lagt til Sjøsikkerhetsavdelingen ved Kystverkets hovedkontor i Ålesund. Den operative lostjenesten er organisert i sju sjøtrafikkavdelinger som er underlagt Kystverkets fem regioner. For en nærmere beskrivelse av dagens organisering, vises det til kapittel 4.2.

Utvalget har gjennomgått organisering av lostjenesten og vurdert om det bør foretas endringer. I utvalgets vurderinger er det vist til innspill fra sjøfartsnæringen og andre berørte interesser om lostjenestens organisering. Videre er det vist til en innhentet utredning fra konsulentselskapet Agenda Kaupang om fordeler og ulemper med dagens organisering av lostjenesten og mulige alternativer til dagens organisering.

12.1.2 Forslag i NOU

Utvalget mener at dagens organisering av lostjenesten har flere svakheter, og innebærer en sammenblanding av forvaltningsoppgaver og operativ drift. Utvalget mener derfor at lostjenesten må omorganiseres.

Utvalget anbefaler at lostjenesten enten organiseres som en egen enhet i Kystverket, som et eget forvaltningsorgan eller som et eget statsforetak. I valg av modell må det legges vekt på kostnadseffektivitet. Organiseringen må videre sikre et tydelig skille mellom forvaltningsoppgaver, medregnet myndighetsutøvelse, tilsyn og kontroll, og operativ drift.

Utvalget legger til grunn at forvaltningsoppgavene, uavhengig av valg av organisasjonsmodell, vil ivaretas av Kystverket. Utvalget mener at disse oppgavene ikke bør finansieres av brukerne, slik tilfellet for en stor del er i dag.

Utvalget legger til grunn at brukermedvirkning vil bli vektlagt uavhengig av fremtidig organisering.

Utvalget bemerker at forholdene synes å ligge til rette for at en omorganisering kan gjennomføres raskt og uten ytterligere utredninger, dersom en går inn for alternativet der lostjenestens operative del skilles ut som egen enhet i Kystverket.

Uavhengig av hvilken organisering som velges, mener utvalget at losenes vernelovgivning bør gjennomgås og vurderes.

12.1.3 Høringsuttalelser

Norsk Havneforening, Oslo Havn og Drammen havn støtter utvalgets forslag om å organisere lostjenesten i en egen enhet.

Norges Rederiforbund mener at lostjenesten bør organiseres som eget statsforetak. Ifølge Rederiforbundet vil denne modellen sikre tilstrekkelig uavhengighet for lostjenesten, gi større åpenhet rundt kostnadene og sikre at næringen ikke betaler for rene forvaltningsoppgaver gjennom losavgiftene. Det pekes også på at organisering som et statsforetak vil sikre nødvendig brukermedvirkning fra næringen gjennom representasjon i styret.

Fraktefartøyenes Rederiforening mener lostjenesten bør organiseres som et statlig selskap, der brukerne er representert i styret. Det pekes på at utvalgets utredning har gitt en inngående begrunnelse for nødvendigheten av å skille forvaltning og drift i lostjenesten. Ifølge Rederiforeningen er et viktig ankepunkt mot dagens organisering, med drift og forvaltning i samme enhet, at denne kan føre til en saksbehandling som ikke ivaretar begge parters interesser. En annen positiv effekt med slik omorganisering vil ifølge Rederiforeningen være at det forhindrer at brukerfinansiering benyttes til andre offentlige oppgaver.

KS Bedrift havn er i hovedsak enig i utvalgets vurderinger om omorganisering av lostjenesten, men tillegger at forvaltningsoppgaver og tilsynsfunksjoner bør vurderes flyttet til Sjøfartsdirektoratet. Typisk for det siste er utstedelse av farledsbevis, lossertifikater og fartøysanalyser knyttet til sjøsikkerhet.

YS Stat og Parat deler utvalgets vurdering om at lostjenesten i større grad må skille mellom drift og forvaltning, og mener at dette fullt ut kan oppnås ved å skille ut den operative lostjenesten i egen enhet internt i Kystverket.

LO mener lostjenesten fortsatt bør være en del av Kystverket, gjerne som en egen driftsenhet. Ifølge LO gir en slik organisering gode rammer for ryddige budsjettrutiner som ivaretar behovet for transparens og legitimitet i tilstrekkelig grad. LO anser ikke alternativene eget forvaltningsorgan eller statsforetak som hensiktsmessige. Begge alternativene innebærer oppbygging av dobbeltkompetanse og en total økning i støttetjenester sammenliknet med dagens situasjon.

Norsk Losforbund legger vekt på at lostjenestens hovedformål er av samfunnsmessig karakter, ved at den ivaretar sikkerheten langs kysten og hindrer forurensing av miljøet. Etter Losforbundets mening taler dette for at lostjenesten beholdes som en nasjonal tjeneste og organiseres som en egen enhet i Kystverket. Det understrekes at en slik organisering muliggjør tett samarbeid og samordning med øvrige sjøsikkerhetstiltak.

Kystverket er enig i at organiseringen må sikre et tydelig skille mellom operativ drift og forvaltningsoppgaver, medregnet myndighetsutøvelse, tilsyn og kontroll. Etaten mener at den beste organisatoriske løsningen samlet sett er å beholde lostjenesten som en del av Kystverket med ny internorganisering.

Ut fra prinsippet om kostnadseffektiv drift av lostjenesten, mener Kystverket det er åpenbare gevinster ved å beholde tjenesten innad i Kystverket på grunn av stordriftsfordelene. En utskilling vil medføre behov for parallelle systemer og parallell kompetanse i det nye organet og i det gjenværende Kystverket. Ifølge Kystverkets beregninger vil organiseringen av lostjenesten som eget organ kunne medføre merkostnader for tjenesten på totalt 585 mill. kroner over en tiårsperiode.

Kystverket mener det blir lite vektlagt i utvalgets utredning at lostjenesten i dag er organisert sammen med flere relaterte fagfelt i Kystverket. Losenes kompetanse brukes på andre fagområder som farledsutvikling og kystberedskap, og andre fagområder bidrar med nyttig kunnskap for utvikling og drift av lostjenesten. Ifølge Kystverket bidrar slik kunnskapsdeling og faglig samhandling til å styrke sjøsikkerheten og til levering av tjenester med god kvalitet til brukerne.

12.1.4 Departementets vurderinger

Losutvalgets utredning og Agenda Kaupangs rapport «Mulig organisering av lostjenesten» (2013) peker på svakheter ved dagens organisering av lostjenesten. Mangel på enhetlig ledelse og organisatorisk fellesskap, mange organisasjonsnivåer og lang vei fra den enkelte ansatte til ledelsen trekkes frem. Det pekes også på at regionnivået er et tilsynelatende unødvendig organisasjonsnivå som fører med seg en uryddig styringslinje og svekkede muligheter for endring og utvikling.

Det er samtidig bred enighet om at hovedutfordringen er uklare grenser mellom drifts- og forvaltningsoppgaver. Dagens organisering innebærer at de ulike rollene og oppgavene knyttet til lostjenesten, herunder forvaltningsoppgaver, tilsyn og operativ drift, ikke er tydelig adskilt organisatorisk. Det pekes på at de ulike rollene kan komme i konflikt, og at manglende organisatoriske skiller potensielt kan føre med seg manglende uavhengighet mellom den operative driften og forvaltningsoppgavene. Blant annet kan dagens organisering føre med seg tvil om uavhengigheten i avgjørelser på forvaltningsområdet i tilfeller der den operative lostjenesten har direkte interesser i avgjørelsene.

I lys av Agenda Kaupangs rapport om mulig organisering av lostjenesten, losutvalgets utredning og høringsuttalelsene, anser departementet det ikke som aktuelt å videreføre dagens organisering uten endringer.

I likhet med losutvalget, mener departementet at hovedmålet med en omorganisering av lostjenesten er å sikre et tydeligere organisatorisk skille og klarere grenser mellom forvaltningsoppgaver og drift/ tjenesteyting. Omorganiseringen skal samtidig bidra til kostnadseffektivitet, tydeliggjøring av hvilke oppgaver som finansieres gjennom losavgiftene, god styring av tjenesten og et høyt servicenivå overfor brukerne. Det er en forutsetning at organiseringen ikke svekker lostjenesten som sjøsikkerhetstiltak, og at tjenestetilbudet er likeartet kysten rundt. Videre må organiseringen av både den operative lostjenesten og forvaltningsoppgavene muliggjøre reell klagebehandling av forvaltningsvedtak. Det innebærer at det må være tilstrekkelig organisatorisk avstand mellom førsteinstans og klageinstans.

Den operative lostjenesten, som omfatter drift og tjenesteyting, kan organiseres på ulike måter. Departementet har vurdert følgende organisatoriske alternativer: Egen enhet (avdeling) i Kystverket, selvstendig statlig forvaltningsorgan, statseid selskap (statsforetak eller statlig aksjeselskap) og konkurranseutsetting.

Alle de aktuelle organisatoriske alternativene vil gi en tydeligere styringslinje, bedre styrings- og utviklingsmuligheter og et klarere organisatorisk skille mellom forvaltningsoppgaver og drift og tjenesteyting. Dette vil også gi mulighet for en tydeliggjøring av hvilke oppgaver som finansieres av brukerne gjennom avgifter.

De skisserte alternativene for organisering vil videre kunne få konsekvenser for Kystverket som organisasjon. Dersom lostjenesten skilles ut som egen enhet i Kystverket, vil regionene miste en av sine sentrale oppgaver. De andre alternativene innebærer i tillegg at Kystverket mister opp mot 40 prosent av sine ansatte, og at ansvaret for forebyggende sjøsikkerhet fordeles på flere organer enn i dag. Under følger en kort beskrivelse og vurdering av de ulike alternativene.

Lostjenesten som egen enhet i Kystverket

Lostjenesten trekkes ut av Kystverkets nåværende regioner og legges direkte under Kystverkets hovedkontor i en egen losavdeling. Forvaltningsoppgaver legges til en annen avdeling.

Denne modellen likner mest på dagens organisering. Kystverket beholder et helhetlig ansvar for forebyggende sjøsikkerhetstiltak, og muligheten for å utnytte losenes nautiske kompetanse innen andre fagområder beholdes. Modellen gir god mulighet for direkte statlig styring med lostjenesten. Omstillingskostnadene antas å bli mindre enn med øvrige alternativer, og usikkerheten knyttet til omorganiseringen vil være lav. Behovet for en tydeligere grensedragning mellom forvaltningsoppgaver og drift blir ivaretatt ved at ansvaret for disse oppgavene plasseres i ulike avdelinger.

Lostjenesten som selvstendig statlig forvaltningsorgan

Lostjenesten trekkes ut av Kystverket og organiseres som et selvstendig statlig forvaltningsorgan underlagt Samferdselsdepartementet. Forvaltningsoppgaver blir værende i Kystverket.

Modellen innebærer et tydeligere organisatorisk skille mellom forvaltningsoppgaver og drift enn modellen beskrevet over. Utskilling av den operative lostjenesten gir betydelige konsekvenser for Kystverket som organisasjon, og vil innebære en viss duplisering av kompetanse og administrative støttesystemer. Dette kan medføre økt ressursbruk og økte kostnader.

Lostjenesten som statseid selskap (statsforetak eller statlig aksjeselskap)

Lostjenesten organiseres som et statseid selskap som eies av Samferdselsdepartementet. Selskapet finansieres gjennom brukerbetaling, og vil ha ansvar for å organisere seg mest mulig hensiktsmessig. Forvaltningsoppgaver, tilsyn og kontroll vil med denne modellen tilligge Kystverket, men enkelte veldefinerte forvaltningsoppgaver kan utføres av selskapet.

Dette alternativet medfører både mulige effektivitetsgevinster og enkelte kostnadsdrivende faktorer. Selskapsmodellen antas å gi god intern styrbarhet og større handlingsrom enn øvrige modeller til å utvikle og drive virksomheten på den måten selskapet finner effektivt. På den annen side vil opprettelsen av et statlig aksjeselskap ha betydelige konsekvenser for Kystverket som organisasjon, og medføre en viss duplisering av kompetanse og administrative funksjoner.

Konkurranseutsetting av lostjenesten

Konkurranseutsetting av lostjenesten vil innebære at kysten deles inn i ulike geografiske losområder, som legges ut på anbud med spesifiserte krav til lostjenestenes kvalitet, tilgjengelighet osv. Staten vil være tilsyns-/ kontrollorgan, og ha ansvar for innkjøp av lostjenester.

Hensikten med å konkurranseutsette tjenester er å gi bedre ressursutnyttelse gjennom mer effektiv drift. En modell der staten kjøper inn tjenester fra eksterne tilbydere gir tilbyderne av lostjenester stor frihet til å organisere seg så effektivt som mulig. Konkurranseutsetting gir videre et tydelig skille mellom forvaltningsoppgaver og drift av den operative lostjenesten.

For at konkurranseutsetting skal fungere etter hensikten, må det utvikle seg reell konkurranse mellom flere tilbydere. I områder med lite trafikk, begrensede inntektsmuligheter og høye driftskostnader er det lite trolig at det vil være tilfelle. Videre er det vanskelig å se for seg at det vil oppstå overkapasitet hos tilbydere av lostjenester, blant annet fordi det relativt sett er få loser, kompetansekravene til loser er høye og losene i begrenset grad er geografisk mobile på grunn av sertifikatkrav om betydelig lokalkunnskap. Mangel på overkapasitet hos tilbydere vil bidra til mindre konkurranse.

Beslutning om fremtidig organisering

På bakgrunn av Agenda Kaupangs rapport, losutvalgets utredning, innkomne høringsuttalelser og vurderingene over, har regjeringen besluttet at den operative lostjenesten skal organiseres som en egen enhet direkte underlagt Kystverkets hovedkontor. Forvaltningsoppgavene vil ivaretas av en annen avdeling, som organisasjonsmessig er adskilt fra losenheten. Regjeringen har vektlagt at opprettelsen av en egen losenhet i Kystverket kan gjennomføres raskt og uten ytterligere eksterne utredninger, jf. losutvalgets anbefaling. De nødvendige organisasjonsendringene kan innføres med virkning allerede fra 1. januar 2015.

Regjeringen har merket seg at Norges Rederiforbund og Fraktefartøyenes Rederiforening mener lostjenesten bør organiseres som et statlig selskap fordi dette gir et tydelig skille mellom forvaltnings- og driftsoppgaver, større åpenhet rundt kostnadene samt gode muligheter for brukermedvirkning. Regjeringen mener at disse hensynene fullt ut kan ivaretas også med organisering av den operative lostjenesten i en egen enhet under Kystverkets hovedkontor. KS Bedrift Havns forslag om å legge forvaltningsoppgaver og tilsynsfunksjoner til Sjøfartsdirektoratet håndteres i forbindelse med gjennomgangen av Kystverkets og Sjøfartsdirektoratets oppgaver som regjeringen har igangsatt.

Regjeringen vil videre understreke at opprettelsen av en egen losenhet i Kystverket innebærer at etaten beholder et helhetlig ansvar for forebyggende sjøsikkerhetstiltak i norske farvann. Sammenlignet med de andre mulige organisasjonsmodellene, gir dette bedre muligheter for kunnskapsdeling og faglig samhandling. Losenes kompetanse kan fremdeles utnyttes innen Kystverkets øvrige virksomhetsområder, og dagens stordriftsfordeler opprettholdes. Behovet for å bygge opp parallelle systemer og parallell kompetanse vil være mindre enn ved utskilling av den operative lostjenesten fra Kystverket. Regjeringen har videre vektlagt at den valgte modellen for organisering gir minst usikkerhet i omorganiseringsprosessen.

Regjeringen har også merket seg uttalelsene fra Norges Rederiforbund og Fraktefartøyenes Rederiforening om at lostjenesten bør organiseres slik at næringen ikke betaler for rene forvaltningsoppgaver. Fra regjeringens side blir det understreket at dimensjoneringen av loskorpset skal fastsettes ut i fra den lospliktige skipstrafikken. Imidlertid er det betydelige svingninger i trafikken, noe som gjør at det fra tid til annen vil oppstå ledig kapasitet. Dette er kostnader til lostjenesten som påløper uansett. Det legges derfor vekt på at denne ledige kapasiteten kan utnyttes best mulig innen Kystverkets øvrige områder når det er rom for dette. I tillegg vil regjeringen vurdere å redusere losavgiftene som beskrevet i kapittel 11.4.

På bakgrunn av regjeringens beslutning, har departementet bedt Kystverket forberede opprettelsen av en egen enhet for den operative lostjenesten. Omorganiseringen skal gjennomføres med virkning fra 1. januar 2015. Det er lagt til grunn at losenes kompetanse må kunne utnyttes effektivt, også til oppgaver innen Kystverkets øvrige virksomhetsområder, når losene ikke har losingsoppdrag. Etaten er videre bedt om å legge til rette for økt brukermedvirkning innen losordningen.

Nærmere om losformidlingen

Losformidlingen tar i mot losbestillinger og prioriterer, planlegger og koordinerer hvert losoppdrag for å sikre best mulig utnyttelse av loskorpset og best mulig service til brukerne.

Utvalget anbefaler at dagens tre losformidlingskontor vurderes slått sammen. De mener at dette kan sikre en mest mulig effektiv utnyttelse av personellressursene og en enhetlig praktisering av formidlingstjenester langs kysten. Utvalget mener videre at losformidlingen, uavhengig av lokalisering, bør underlegges en felles ledelse.

Høringsuttalelsene er delt mellom Maritimt Forum, Norges Rederiforbund og Norsk Havneforening som støtter utvalgets anbefalinger om sammenslåing av losformidlingskontorene, og YS Stat, STAFO Kyst og LO som er uenig i utvalgets anbefaling. Kystverket og Parat støtter en nærmere utredning av organiseringen av losformidlingstjenesten.

Departementet slutter seg til losutvalgets og flere av høringsinstansenes vurdering av at losformidlingen er viktig for en effektiv og brukervennlig lostjeneste. Hensynet til losformidlingstjenestens kvalitet må derfor veie tyngst i vurderingen av organiseringen. Departementet mener videre at muligheten til å tilpasse bemanningen til aktivitetsnivå, hensynet til effektiv utnyttelse av personellressurser og enhetlig formidlingspraksis bør tillegges vekt.

Departementet mener at organiseringen av losformidlingen må ses i sammenheng med organiseringen av den operative lostjenesten. På denne bakgrunn er Kystverket bedt om å vurdere den fremtidige organiseringen av losformidlingen som en del av prosessen med omorganisering av lostjenesten.

12.2 Nærmere om tilbringertjenesten

12.2.1 Innledning

Tilbringertjenestens oppgave er å frakte loser til og fra losoppdrag. Tjenesten består av Kystverkets losbåter og losbåtførere, innleide skyssbåter med mannskap og innleide helikoptertjenester. Kystverket driver i dag 16 losbåtstasjoner og leier inn tjenester etter anbud på ni stasjoner. Hoveddelen av tilbringeroppdragene (nærmere 90 prosent i 2011) utføres av Kystverket selv. Tilbringertjenestens kostnader har de siste årene utgjort i underkant av 30 prosent av de samlede, årlige utgiftene til lostjenesten. For en nærmere beskrivelse av dagens organisering, vises det til kapittel 4.2.

Losutvalget har vurdert dagens organisering av tilbringertjenesten, og om en annen organisering kan være mer hensiktsmessig. Utvalget har blant annet basert vurderingen på Kystverkets rapport «Prosjektgjennomgang av tilbringertjenesten» fra 2012.

12.2.2 Forslag i NOU

Utvalget mener at tilbringertjenesten er en ren støttefunksjon for lostjenesten, og under forutsetning av at sikkerheten for losene ivaretas, bør den mest kostnadseffektive organisasjonsformen velges. Dette fordrer en fleksibel kontraktsstrategi for de ulike områdene med hensyn til eierskaps- og driftsformer. Etter utvalgets oppfatning innebærer det at tilbringertjenesten i mye større grad enn i dag bør kjøpes inn fra andre aktører etter anbud.

12.2.3 Høringsuttalelser

Maritimt Forum, Norges Rederiforbund, Norsk Havneforening, Fraktefartøyenes Rederiforening, Oslo Havn og Drammen Havn støtter utvalgets anbefalinger om konkurranseutsetting av tilbringertjenesten.

Kystverket er posisitive til at det ses nærmere på organisering av tilbringertjensten og mener mulighetene for konkurranseutsetting bør utredes nærmere.

YS Stat, STAFO Kyst og Parat mener utredningen om tilbringertjenesten er mangelfull, og peker særlig på at det mangler kostnadsberegninger av konkurranseutsetting. De mener at tilbringertjenesten må ses i sammenheng med lostjenestens organisering for øvrig. STAFO Kyst legger videre vekt på dagens tilbringertjenestes verdi i forebyggende sjøsikkerhetsarbeid og beredskap.

LO er uenig i utvalgets anbefaling om i større grad å konkurranseutsette tilbringertjenesten, og viser til at det påløper store kostnader ved konkurranseutsetting av tjenester.

12.2.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til losutvalgets vurdering av at tilbringertjenesten er en ren støttefunksjon for lostjenesten. Videre er ikke tilbringertjenestens formål av samfunnsmessig karakter i samme grad som lostjenesten, og muligheten for direkte statlig styring er dermed mindre viktig. Dette tilsier at konkurranseutsetting er aktuelt dersom det kan gi kostnadsbesparelser uten at det går på bekostning av tjenestenes kvalitet og sikkerhet for losene. Hva angår STAFO Kysts anførsel om tilbringertjenestens verdi i blant annet forebyggende sjøsikkerhetsarbeid og beredskap mot akutt forurensing, kan departementet ikke se at konkurranseutsetting vil svekke denne verdien.

Hensikten med å konkurranseutsette tjenester er å gi bedre ressursutnyttelse gjennom mer effektiv drift. For at konkurranseutsetting skal fungere etter hensikten, må det utvikle seg reell konkurranse over tid mellom flere tilbydere. Forutsetningene for at det skal utvikle seg slik konkurranse er annerledes for tilbringertjenester enn for lostjenester, jf. vurderingen i kapittel 12.1. Kystverkets erfaring med konkurranseutsetting av tilbringertjenester tilsier at det er ledig kapasitet på tilbydersiden, det vil si selskaper med godkjente båter og kvalifisert mannskap som kan konkurrere reelt om avtalene.

Departementet merker seg at YS Stat, STAFO Kyst og Parat mener utredningen om tilbringertjenesten er mangelfull, særlig kostnadsberegningene. Kystverket har allerede konkurranseutsatt tilbringertjenester i enkelte områder, og rapporten «Prosjektgjennomgang av tilbringertjenesten» fra 2012 viser at totalkostnaden i dag er til dels betydelig lavere ved stasjoner med innleide tjenester enn ved stasjonene Kystverket selv driver. Etter departementets mening utgjør rapporten et godt nok grunnlag for å konkludere med at konkurranseutsetting kan være kostnadsbesparende.

Departementet vil peke på at konkurranseutsetting vil ha konsekvenser for losbåtførerne og for Kystverket. Nedleggelse av statlige losbåtstasjoner vil føre til overtallighet blant losbåtførerne ansatt i Kystverket. Håndteringen av overtallige ansatte vil gi kostnader, men disse er ikke tallfestede. Behovet for administrative tjenester vil samtidig reduseres noe. Overtallige losbåter vil selges, men det er usikkert hvor store inntekter dette vil gi. Kostnadene til drift og vedlikehold av losbåtene vil reduseres. Slik LO påpeker, vil økt bruk av konkurranseutsetting videre medføre økte transaksjonskostnader og administrasjon blant annet knyttet til utforming av anbud, vurdering av tilbud, kontraktsutforming og -inngåelse og oppfølging av tjenesteleverandører. Departementet mener at erfaringene så langt tilsier at konkurranseutsetting av tilbringertjenester gir kostnadsbesparelser til tross for økte transaksjonskostnader.

Regjeringen har på denne bakgrunn besluttet at tilbringertjenesten skal konkurranseutsettes. Det er nødvendig å se nærmere på innretningen på anbudskonkurransene, med sikte på å få et best mulig resultat ut av konkurranseutsettingen langs hele kysten. Dersom enkelte anbudskonkurranser viser at Kystverket kan drive tilbringertjenestene til lavere kostnad enn andre aktører, videreføres den statlige tilbringertjenesten i disse områdene.

Kystverket er bedt om å forberede omlegging til konkurranseutsetting av tilbringertjenesten. Sikkerheten og servicenivået overfor brukerne skal opprettholdes på dagens nivå. Organiseringen av gjenværende statlige tilbringertjenester skal ses i sammenheng med omorganiseringen av den operative lostjenesten.

13 Vurdering av organisering av sjøtrafikksentraltjenester

13.1 Innledning

I Norge er det opprettet fem sjøtrafikksentraler for overvåking og kontroll med skipstrafikk og annen ferdsel i områder der trafikken representerer en særskilt risiko for sjøsikkerheten og miljøet.

Driftskostnadene til sjøtrafikksentralene i Horten, Brevik, Kvitsøy og Fedje er dekket gjennom avgifter, og har et budsjett på 75 mill. kroner i 2013. Driften av Vardø sjøtrafikksentral er statlig finansiert. Vardø sjøtrafikksentral skiller seg fra de andre trafikksentralene, ved at den overvåker all tankskip- og annen risikotrafikk langs hele kysten og havområdene rundt Svalbard, med unntak av virkeområdene til Kystverkets fire andre sjøtrafikksentraler. Øvrige trafikksentraler overvåker innseilingen til havner innenfor sine respektive dekningsområder.

13.2 Forslag i NOU

Utvalget er av den oppfatning at en samlokalisering av Kystverkets fem sjøtrafikksentraler vil gi store økonomiske besparelser. Utvalget anbefaler videre at sjøtrafikksentralenes tjenestetilbud innrettes på ytterligere å styrke sjøsikkerheten.

13.3 Høringsuttalelser

KS Bedrift Havn, Oslo Havn og Norges Rederiforbund støtter utvalgets anbefaling om sammenslåing av trafikksentralene.

Bellona mener det er argumenter for sammenslåing av noen sentraler, men at det er momenter som tilsier at Brevik og Fedje bør beholdes som egne sentraler.

Kystverket, STAFO Kyst, Parat og LO er uenig i utvalgets vurdering om sammenslåing av sjøtrafikksentralene, og stiller spørsmål ved utvalgets vurderinger om økonomiske gevinster ved en slik sammenslåing.

13.4 Departementets vurderinger

Departementet vil bemerke at spørsmål om sammenslåing av sjøtrafikksentraler ligger utenfor losutvalgets mandat, og hverken de sikkerhetsmessige eller økonomiske konsekvensene av en sammenslåing er avklart gjennom utvalgets utredning. Selv om utvalgets utredning er ufullstendig på dette punkt, er det like fullt argumenter som taler for en nærmere gjennomgang av sjøtrafikksentralenes organisering. Eksempelvis vil en sammenslåing av trafikksentralene kunne åpne for en mer rasjonell og effektiv drift. En sammenslåing av trafikksentralene innebærer ikke en endring eller reduksjon i dekningsområdene for trafikksentralene, da den betjente overvåkingen teknisk kan gjennomføres fra en eller flere stasjoner i alle områder av landet. I en helhetlig vurdering må det også tas hensyn til de sikkerhetsmessige konsekvensene ved en eventuell sammenslåing, i tillegg til de administrative og økonomiske konsekvensene.

Samferdselsdepartementet vil gjennomføre en utredning av ulike alternativer for organisering av sjøtrafikksentralene, herunder om det kan være aktuelt med sammenslåing. Utredningen skal gi svar på de sikkerhetsmessige, administrative og økonomiske konsekvensene av de ulike alternativene. Konsekvensene for regionale arbeidsmarkeder av ulike alternative lokaliseringer skal også vurderes. Utredningen vil inngå som en del av grunnlaget for den forespeilede meldingen til Stortinget om forebyggende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning.