2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Bakgrunn
Miljøforvaltningen har identifisert et behov for å heve strafferammen for ulovlig grensekryssende avfallstransport.
Det er kjent at det årlig sendes store mengder avfall og farlig avfall ulovlig fra Europa og andre vestlige land til land i Asia og Afrika. De vanligste typene avfall som sendes er elektrisk og elektronisk avfall (EE-avfall), kasserte kjøretøy og bildeler og kasserte batterier. Også fra Norge skjer slik ulovlig transport. En enkelt transport vil vanligvis ha begrenset skadepotensiale i mottakerlandet, men det totale omfanget fører noen steder til betydelig forurensning av grunn og vassdrag, og til fare for menneskers helse. Mange av mottakerlandene mangler behandlingsanlegg, og omsmelting av metaller og annen form for behandling av avfallet skjer dermed uten verneutstyr og tilrettelagte fasiliteter. Det er derfor viktig å bekjempe den samlede belastningen. Det kan gjøres ved å i større grad hindre ulovlige enkelttransporter.
Avfall har utviklet seg til å bli en handelsvare for gjenvinningsindustrien. Useriøse aktører vil kunne motiveres økonomisk til å eksportere avfallet til behandling i land hvor det ikke er like strenge regler for håndtering av avfall med miljøgifter. Eksempelvis er EE-avfall en type avfall som inneholder farlige stoffer som er kostbare å destruere, i tillegg til at avfallet inneholder verdifulle ressurser som edle metaller og jordartsmetaller. Den økonomiske motivasjonsfaktoren tilsier en høyere strafferamme for overtredelse av regelverket.
Dagens strafferamme for overtredelse av regelverket om grensekryssende transport av avfall er bøter, jf. avfallsforskriften § 19-7, jf. forurensningsloven § 79 andre ledd. Etter Klima- og miljødepartementets syn samsvarer ikke dagens strafferamme med straffverdigheten av den alvorlige miljøkriminaliteten enkelte av overtredelsene representerer. Dagens strafferamme harmonerer også dårlig med strafferammen for annen miljøkriminalitet som gjennomgående er betydelig høyere.
Forsøk på ulovlig grensekryssende avfallstransport er etter dagens regelverk ikke straffbart. Etter dagens straffebud kan lovbrudd først regnes som fullbyrdet i det avfallstransporten krysser Norges landegrenser. For at den ulovlige handlingen skal kunne forfølges strafferettslig er myndighetene avhengig av at transporten stanses i et annet land og returneres til Norge, alternativt at den ulovlige transporten dokumenteres i ettertid. Miljøforvaltningen har i de senere år sett en økning i antallet ulovlige avfallstransporter fra Norge. Det har vært en prioritert oppgave å hindre disse transportene. Årlig håndterer Miljødirektoratet i samarbeid med Toll- og avgiftsetaten et ikke ubetydelig antall saker hvor det har blitt forsøkt å sende avfall ulovlig ut av Norge. Det er vanskelig for myndighetene å drive effektivt tilsynsarbeid og sikre gode allmennpreventive virkninger når disse sakene ikke kan følges opp strafferettslig. Dagens straffebestemmelse er dermed lite effektiv, og Klima- og miljødepartementet ser det som nødvendig at straffebestemmelsen endres slik at også forsøk på ulovlig import og eksport av avfall kan straffes.
Klima- og miljødepartementet mener det er uheldig at myndighetene under etterforskingen har liten tilgang til straffeprosesslovens tvangsmidler, som for eksempel ransaking. ØKOKRIM fremhevet dette i et brev til Klima- og forurensningsdirektoratet (nå Miljødirektoratet) datert 8. februar 2011. ØKOKRIM gir her uttrykk for at dagens strafferamme for denne typen kriminalitet er for lav og fremhever spesielt de straffeprosessuelle konsekvensene av dagens strafferamme. ØKOKRIM påpeker at det i saker om mulig ulovlig grensekryssende transport av avfall ofte vil være behov for flere etterforskningsskritt de i dag ikke kan gjennomføre. I slike saker er det for en effektiv straffeforfølging viktig med informasjon om og bevis for hva som har vært motivet og hvem som har vært styrende i forsendelsesprosessen. Brev, avtaler, e-poster mv. kan tjene som viktige bevis om saksforløpet. Så lenge overtredelsen av regelverket ikke medfører frihetsstraff, stenger straffeprosessloven § 192 for ransaking. ØKOKRIM fremhever også som et moment for å heve strafferammen at de har erfaring med at foreldelsesfristen på to år, som følger av dagens strafframme, kan være for kort.
De siste årene har det vært en utvikling med økte strafferammer ved vedtakelse av nytt regelverk på miljøområdet. Eksempler på dette er naturmangfoldloven § 75 (bøter eller fengsel inntil 3 år), markaloven § 20 (bøter eller fengsel inntil 3 år) og skipssikkerhetsloven §§ 64, 65 og 66 (bøter eller fengsel inntil henholdsvis 1 og 2 år).
2.2 Høringsprosessen
På oppdrag fra Klima- og miljødepartementet (da Miljøverndepartementet) sendte Miljødirektoratet (da Klima- og forurensningsdirektoratet) 26. juni 2012 forslaget om endringer i forurensningsloven på høring til følgende instanser:
Finansdepartementet
Fiskeri- og kystdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Olje- og energidepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Fylkesmannen i Aust-Agder
Fylkesmannen i Buskerud
Fylkesmannen i Finnmark
Fylkesmannen i Hedmark
Fylkesmannen i Hordaland
Fylkesmannen i Møre og Romsdal
Fylkesmannen i Nord-Trøndelag
Fylkesmannen i Nordland
Fylkesmannen i Oppland
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Fylkesmannen i Rogaland
Fylkesmannen i Sogn og Fjordane
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag
Fylkesmannen i Telemark
Fylkesmannen i Troms
Fylkesmannen i Vest-Agder
Fylkesmannen i Vestfold
Fylkesmannen i Østfold
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Kystverket
Sjøfartsdirektoratet
Statens strålevern
Toll- og avgiftsdirektoratet
ØKOKRIM
Avfall Norge
Bedriftsforbundet
Bellona
Bergen og Omland Havnevesen
Den Norske Advokatforening
Den Norske Dommerforening
Elretur
Elsirk
ERP
Eurovironment
Kristiansand Havn
KS Bedrift
Maskinentreprenørenes forbund
Natur og ungdom
Naturressursgruppa ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo
Naturvernforbundet
Norsk forening for farlig avfall
Norsk Industri
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oslo Havn
Renas
Stavangerregionen Havn
Trondheim Havn
Virke
Miljødirektoratet mottok svar fra følgende instanser:
Finansdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Utenriksdepartementet
Sjøfartsdirektoratet
Statens strålevern
Toll- og avgiftsdirektoratet
KS Bedrift
Norsk forening for farlig avfall
Norsk Industri
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oslo Havn
BIR