5 Departementets vurderinger og forslag
Svindel med klimakvoter kan skje ved at en næringsdrivende, eller en tilsynelatende næringsdrivende med falsk identitet eller en stråmann, registreres i Merverdiavgiftsregisteret i Norge og innfører klimakvoter fra utlandet. Etter gjeldende rett er det kjøperen som skal beregne utgående merverdiavgift (omvendt avgiftsplikt). Kjøperen betaler ikke merverdiavgift til selger eller tollmyndighetene når kvotene innføres til landet, men merverdiavgiften skal beregnes på den ordinære omsetningsoppgaven som utgående merverdiavgift. Denne kan da samtidig fradragsføres som inngående merverdiavgift etter de alminnelige fradragsreglene i merverdiavgiftsloven. Ved innførsel av klimakvoter vil kjøperen derfor være i besittelse av klimakvoter uten at det har skjedd en faktisk betaling av inngående merverdiavgift. Ved videresalg innenlands gjelder de ordinære reglene om at avgiften oppkreves av selgeren. Svindelen kan da skje ved innenlands videresalg av kvotene hvor selger oppkrever utgående merverdiavgift uten å innbetale avgiften til staten. Dette medfører at aktøren har innført kvoter uten å måtte betale merverdiavgift, samtidig som utgående merverdiavgift er oppkrevd uten at staten mottar merverdiavgift for transaksjonen. I tillegg vil inngående merverdiavgift på kjøpers hånd kunne være fradragsberettiget dersom kvotene er til bruk i avgiftspliktig virksomhet. Det foreligger opplysninger om at det i EU er det oppdaget flere tilfeller av profesjonell merverdiavgiftssvindel, såkalt karusellsvindel (carousel-fraud), hvor svindlere har bygget opp stor avgiftsgjeld til staten før aktørene til slutt har forsvunnet (missing trader-fraud).
Figur 5.1 Illustrasjon av merverdiavgiftssvindel
Figur 5.1 illustrerer merverdiavgiftssvindel. I virkeligheten kan slik svindel være vesentlig mer omfattende med flere transaksjoner og involvere flere mellomliggende «bufferselskap» for å skjule den illojale hensikten. Her kjøper B kvoter fra A som er lokalisert i utlandet, for eksempel Danmark. B skal beregne utgående merverdiavgift, men kan føre denne til fradrag i utgående merverdiavgift samme termin. B selger videre til C og beregner utgående merverdiavgift som ikke innbetales til staten. C vil ha fradrag for merverdiavgift og kan for eksempel selge videre til E via en markedsplass (D). C kan fremstå som en lovlydig aktør som innberetter utgående merverdiavgift som er oppkrevd ved salg til D. Markedsplassen (D) vil ha fradrag for inngående merverdiavgift og beregner ikke merverdiavgift ved salg til utlandet.
Som nevnt i avsnitt 4.2.2 har EU-kommisjonen foreslått en valgfri og midlertidig bruk av «reverse charge» på enkelte varer og tjenester, herunder omsetning av klimakvoter. I møtet i desember 2009 var det enighet i ECOFIN om å endre merverdiavgiftsdirektivet slik at medlemslandene kan innføre omvendt avgiftsplikt ved omsetning av klimakvoter. Det var videre enighet om at denne adgangen for medlemslandene skal gjelde fram til 30. juni 2015. Danmark har som nevnt i avsnitt 4.2.3 allerede vedtatt å endre sin nasjonale lovgivning i tråd med direktivforslaget og det må forventes at flere stater vil følge etter. Etter hvert som flere EU-land gjennomfører tiltak mot svindel må det forventes at problemet kan flytte til andre land.
På denne bakgrunn mener departementet at det raskt bør gjøres tiltak også i Norge. Departementet har vurdert flere alternative endringer i merverdiavgiftsloven for å hindre muligheter for merverdiavgiftssvindel ved handel med klimakvoter. Både tiltak som innebærer å unnta omsetning av klimakvoter fra loven og et fritak for merverdiavgift vil kunne være virkningsfulle. Det er imidlertid en målsetning at merverdiavgiftsplikten skal være mest mulig generell. Avvik fra den generelle avgiftsplikten både i form av unntak og fritak er uheldig. Et unntak fra loven vil videre kunne endre avgiftsstatus for flere virksomheter. Dette vil kunne være administrativt byrdefullt både for avgiftssubjektene og for skatteetaten. Ved å innføre et unntak fra merverdiavgiftsloven vil norsk regelverk også avvike fra regelverket i EU.
Departementet går inn for å følge modellen i direktivforslaget ved å flytte ansvaret for beregning og betaling av merverdiavgift ved innenlandsk omsetning av klimakvoter fra selgeren til kjøperen. Det er prinsipielle argumenter mot å fravike hovedregelen om at selger skal beregne og betale merverdiavgift. Det vil også innebære et brudd på merverdiavgiften som et flerleddet system med beregning av avgift i alle ledd. Departementet mener likevel at dette kan være et enkelt og spesifikt tiltak som kan gjennomføres raskt, og som kan forhindre svindel av merverdiavgift på klimakvoter. Endringen vil medføre at det er kjøperen og ikke selgeren som skal være ansvarlig for å beregne og betale merverdiavgift av vederlaget. På denne måten kan ikke lenger selgeren oppkreve merverdiavgift ved salg innenlands som ikke blir innbetalt til staten. Lovforslaget vil kun endre reglene om beregning og betaling av merverdiavgift ved omsetning av klimakvoter. Forslaget om å flytte beregnings- og betalingsansvaret til kjøperen i dette avgrensede tilfellet vil etter departementets vurderinger være det minst inngripende tiltaket og samtidig medføre at norsk regelverk korresponderer med EUs merverdiavgiftsregelverk på dette området.
På denne bakgrunn foreslår departementet som et strakstiltak endringer i merverdiavgiftsloven slik at ved innenlands omsetning av klimakvoter til næringsdrivende og offentlig virksomhet skal det være mottaker av tjenestene som har ansvaret for beregning og betaling av merverdiavgift. Forslaget vil ikke medføre noen endringer ved omsetning av klimakvoter til andre mottakere. Merverdiavgift av slik omsetning skal fortsatt beregnes og betales av selgeren.
Merverdiavgift som mottakeren av klimakvoter beregner skal innberettes som utgående merverdiavgift. Departementet har vurdert om dette bør fremkomme særskilt i merverdiavgiftsloven på tilsvarende måte som ved innførsel av fjernleverbare tjenester i § 15-1 fjerde ledd, men ikke funnet dette nødvendig. Merverdiavgiftsloven definerer utgående merverdiavgift som merverdiavgift som skal beregnes ved (innenlands) omsetning. Lovforslaget medfører ingen endringer i den avgiftsmessige status for klimakvoter. Klimakvoter vil fortsatt være tjenester som er avgiftspliktige ved innenlands omsetning etter hovedregelen i merverdiavgiftsloven om generell avgiftsplikt på tjenester. Det følger derfor allerede av loven at det ved omsetning av klimakvoter skal beregnes og betales utgående merverdiavgift som skal vises på omsetningsoppgaven. Den eneste endringen vil være at det blir kjøper og ikke selger som etter forslaget vil ha ansvaret for beregning og betaling ved omsetning av kvoter innenlands.
Departementet har også vurdert behovet for en bestemmelse som uttrykkelig fastslår at utgående merverdiavgift som pliktes beregnet og betalt av kjøper er fradragsberettiget etter de alminnelige reglene i merverdiavgiftsloven om fradrag for inngående merverdiavgift. Departementet har imidlertid kommet til at det ikke er behov for en slik bestemmelse og viser til at utgående avgift beregnet ved kjøp av klimakvoter, på lik linje som utgående merverdiavgift beregnet ved kjøp av fjernleverbare tjenester, kommer inn under lovens definisjon av inngående merverdiavgift. Dette innebærer at et registrert avgiftssubjekt vil kunne føre den inngående merverdiavgiften til fradrag i utgående merverdiavgift dersom vilkårene for fradragsrett for øvrig er oppfylt.
Tilsvarende som ved innførsel av fjernleverbare tjenester foreslår departementet at også kjøpere av klimakvoter som er næringsdrivende eller offentlig virksomhet, men ikke er avgiftssubjekt, skal innbetale merverdiavgift til staten ved kjøp av klimakvoter når de samlede kjøp for en termin overstiger 2000 kroner, merverdiavgift ikke medregnet.
Etter forslaget skal mottakere som ikke er avgiftssubjekt benytte særskilt omsetningsoppgave. Slik særskilt omsetningsoppgave benyttes etter dagens regler for å vise vederlag og beregnet merverdiavgift ved innførsel av fjernleverbare tjenester, jf. merverdiavgiftsloven § 15-6 første ledd.
Departementet har videre sett det hensiktsmessig å foreslå endringer i merverdiavgiftsloven § 11-4 første ledd. Det foreslås presisert at dersom selger uriktig oppgir merverdiavgift, hvor det etter loven er mottakeren som skal beregne merverdiavgift, skal selger betale beløpet med mindre feilen rettes overfor kjøperen.
Departementet vil vurdere om forslaget nødvendiggjør forskriftsendringer.
Forslaget har ikke vært på høring. Etter departementets vurderinger er det viktig å få en lovendring på plass raskt. En høring ville vanskeliggjort gjennomføringen og svekket tiltakets effektivitet.
I EU-kommisjonens forslag til endringer i merverdiavgiftsdirektivet er det uttalt at «reverse charge» ved omsetning av klimakvoter vil fjerne den teoretiske muligheten til å begå svindel. Kommisjonen peker imidlertid på at det er knyttet usikkerhet til effektiviteten av tiltaket og har derfor foreslått en midlertidig endring. Departementet vil følge utviklingen på området nøye, og det foreslåtte tiltaket vil være under løpende vurdering.
Det vises til forslag til endring i merverdiavgiftsloven § 11-1 annet ledd, forslag til § 11-4 første ledd nytt tredje punktum og forslag til endring i § 15-6 annet ledd.