Del 1
Meldingens formål og sammendrag
1 Innledning
1.1 Regjeringens hovedprinsipper for politikkutviklingen på tannhelsefeltet
Regjeringens mål er likeverdig tilbud av helse- og omsorgstjenester uavhengig av diagnose, bosted, personlig økonomi, kjønn, etnisk bakgrunn og den enkeltes livssituasjon. Helse- og omsorgstjenesten skal tilby kvalitativt gode helse- og omsorgstjenester til alle. Målene gjelder uavhengig av hvem som yter tjenestene og hvordan tjenestene finansieres.
Et offentlig finansiert tilbud av helsetjenester alene er ikke ensbetydende med at de som trenger det mest vil etterspørre eller oppsøke nødvendig helsehjelp. Offentlig organisering alene er heller ingen garanti for å sikre likeverdighet i tilbud. Størst mulig grad av likeverdighet vil først kunne oppnås når tilbudet tar hensyn til sosial ulikhet i helse, innbyggernes livssituasjon og sykdomssituasjon.
I denne meldingen legger regjeringen fram forslag til en helhetlig politikk for tannhelsetjenester til befolkningen. Forslagene er basert på en bred analyse og vurdering av dagens situasjon og framtidige utfordringer. Forslagene er særlig rettet mot å oppnå likeverdighet i tilbud av tannhelsetjenester. Det innebærer å gjøre tjenestene bedre tilgjengelig for de som trenger det mest, sett i lys av bosted, personlig økonomi, etnisk bakgrunn og den enkeltes livssituasjon. Det overordnede målet er utjevning av sosial ulikhet i tannhelse. Det vil si å hjelpe dem som trenger det mest.
Likeverdighet i tjenester og bedre tilgjengelighet for dem som trenger det mest forutsetter at vi har god kunnskap om ulikheter og hvordan ulikhetene gir seg utslag for den enkelte. Det forutsetter også målrettet folkehelsearbeid, det vil si helsefremmende og forebyggende arbeid i vid forstand. Videre forutsetter det tilstrekkelig med kvalifisert personell i hele landet. Offentlig finansiering i kombinasjon med lavterskeltilbud og oppsøkende virksomhet kan også være avgjørende for et likeverdig tilbud. Til det kreves samarbeid og samhandling, uavhengig av forvaltningsnivå.
Forslagene i denne meldingen fremmes i tråd med regjeringens verdigrunnlag. Det framgår av Soria Moria-erklæringen at regjeringen vil redusere forskjellene i samfunnet og styrke det offentliges ansvar og rolle innen sentrale velferdsoppgaver som helse, omsorg og utdanning.
Etter regjeringens vurdering er de største utfordringene med tanke på likeverdige tannhelsetjenester knyttet til geografi/bosted, personlig økonomi og den enkeltes livssituasjon. Regjeringen legger avgjørende vekt på positive virkemidler for å oppnå bedre geografisk tilgjengelighet til tannhelsetjenester. Det gjelder både allmenntannhelsetjenester og spesialisttjenester. Generell økonomisk politikk, utdanningspolitikken, sosialpolitikken, arbeidslivspolitikken og finansiering av tannhelsetjenester til nye grupper av innbyggere, skal bidra til å redusere forskjeller i helse- og sykdom, tannhelse inkludert. Det innbærer at de fleste voksne i yrkesaktiv alder i hovedsak fortsatt forutsettes å betale for nødvendig tannhelsehjelp selv.
Gjennom privat finansiering bør det også ligge et insentiv til selv å forebygge utvikling av tannsykdommene karies og periodontitt. Sammenliknet med andre land som har mer omfattende ordninger for tredjeparts finansiering av tannhelsetjenester, er kjøpekraften til innbyggerne i Norge bedre. Regjeringen vil i denne omgang derfor ikke foreslå universelle finansieringsordninger. De foreslåtte stønadsordninger innebærer likevel at personer som kommer i livssituasjoner med ekstra behov for tannhelsehjelp, langt på vei skal få hjelpen finansiert fra det offentlige. Slik sett er finansieringen av tannhelsetjenester i Norge mer målrettet overfor de som trenger det mest.
Stortinget har nylig behandlet St.meld. nr. 20 (2006-2007) Nasjonal strategi for å utjevne sosiale helseforskjeller. I meldingen foreslås tiltak for å utjevne sosial ulikhet i helse. Strategien omfatter også tannhelse. De forslag som angår de generelle rammebetingelser i samfunnet vil også ha betydning for tannhelsen. Denne meldingen spesifiserer de særskilte utfordringer vi har innenfor tannhelsefeltet.
Mange har foreslått tiltak som gjelder privat sektors deltakelse i å løse offentlige tannhelseoppgaver. Regjeringen vil understreke at de privatpraktiserende tannlegene utfører viktig helsearbeid. Befolkningen er i hovedsak godt fornøyd med tjenestene de mottar av tannlegene. Tannlegespesialistene er gitt særskilte oppgaver på områder hvor trygden yter refusjon. Dette innebærer omfattende og teknisk avanserte behandlinger til de som har stort behov for odontologisk rehabilitering. På dette feltet utfører tannlegespesialistene viktige oppgaver for det offentlige.
Den private sektor har fri etableringsrett og fri prisfastsetting i sin virksomhet. Regjeringen finner det ikke formålstjenlig å gjøre inngrep i disse hovedprinsippene, men foreslår i stedet tiltak som i økende grad vil ansvarliggjøre de privatpraktiserende, dels på egne premisser, dels på innbyggernes premisser. Forutsetningene for og konsekvensene av prinsippet om fri prisfastsetting, er konkurranse på pris. Regjeringen foreslår tiltak som vil styrke slik konkurranse og samtidig gjøre det mulig for innbyggerne å velge ut fra prisopplysninger. Fri etableringsrett innebærer også at innbyggerne selv kan velge sin tannlege. Regjeringen foreslår tiltak for pasienter med rettigheter og offentlig finansiering slik at også de skal kunne velge en privat tannlege. Det forutsetter at tannlegen forplikter seg gjennom avtale med fylkeskommunen.
I helse- og sosialsektoren forutsettes det samhandling om pasienter som trenger behandling og oppfølging fra flere. I utgangspunktet handler dette om samarbeid mellom yrkesutøvere og mellom virksomheter, uavhengig av organisering, av driftsform og av forvaltningsnivå. Regjeringen kan ikke se at utfordringene i det daglige samarbeidet om tannhelsetjenester til enkeltpasienter betyr at det er behov for store organisatoriske endringer. Et profesjonelt og nært samarbeid mellom tannhelsepersonell og pleie- og omsorgssektoren er ikke avhengig av at personellet er organisert i samme forvaltningsorgan. Det samme gjelder samarbeidet mellom tannlegespesialister og legespesialister. Regjeringen foreslår derfor å videreføre sørge for-ansvaret for tannhelsetjenester på fylkes- og regionalt nivå.
Det har vært gjennomført en rekke reformer og strukturelle endringer i helsetjenesten de siste årene. Endringene omfatter særlig utsatte grupper som for eksempel brukere i pleie- og omsorgssektoren, tjenester for psykisk utviklingshemmede, organiseringen av psykisk helsevern og av rusomsorgen. Til dels er endringene gjennomført uten at rettslige konsekvenser med tanke på tannhelsetjenester er tilstrekkelig belyst. Uheldige gråsoner har oppstått. Det er også uklare ansvarsforhold for finansiering av tannbehandling til enkelte grupper (fylkeskommune og trygd). Forslagene i stortingsmeldingen vil bidra til å rydde opp i dette.
Samlet sett vil forslagene i denne stortingsmeldingen utgjøre et betydelig løft for tannhelsetjenester til befolkingen i Norge. I mange sammenhenger er det ikke uvanlig at problemer og store utfordringer søkes løst med reformer. Innholdet i reformene vil ofte handle om endringer i forvaltningsnivå, finansieringsform, lovendringer mv.. Regjeringen legger til grunn at ny lov om tannhelsetjeneste vil være en oppfølging av denne meldingen. Forslag til presisering og utvidelse av ansvar og av rettigheter vil bli tatt inn i lovutkastet.
1.2 Tidligere dokumenter av betydning for denne meldingen
Hovedstrukturen når det gjelder rett til tannhelsetjenester samt finansiering og organisering av tannhelsetjenester, ble lagt av Stortinget gjennom behandlingen av Ot.prp. nr. 49 (1982-83) Om lov om tannhelsetjenesten (Tannhelsetjenesten i fylkeskommunene), jf Innst. O. nr. 86 (1982-83). I løpet av de siste 15 år er ulike sider angående tannhelsetjenester belyst i forskjellige rapporter og dokumenter.
Helsedirektoratets utredningsserie nr. 7-92 Tannhelsetjenesten i Norge – beskrivelse, vurdering og perspektiver mot 2015
Utredningen gir en vurdering av tannhelsetjenestens virksomhet i forhold til intensjonene og formålet med tannhelsetjenesteloven, og i forhold til de helsepolitiske mål og strategier. Videre gis det en vurdering av forhold som har betydning for framtidig utvikling av tannhelsetjenesten med forslag til prioriteringer, organisering og finansiering.
Utredningen foreslo at ansvaret for offentlig organiserte tannhelsetjenester videreføres som et fylkeskommunalt ansvar. Utredningen peker på betydningen av at tannhelsetjenester er tilgjengelige over hele landet, og betydningen av det helsefremmende og forebyggende arbeid når det gjelder tannhelse.
St.meld. nr. 50 (1993-94) Samarbeid og styring. Mål og virkemidler for en bedre helsetjeneste, jf. Innst. S. nr. 195 (1994-95)
I St.meld. nr. 50 (1993-94) Samarbeid og styring. Mål og virkemidler for en bedre helsetjeneste foreslo daværende regjering å videreføre systemet med en offentlig og privat helsetjeneste. Det ble ikke funnet grunnlag for en omfattende endring av finansieringen for vanlig tannbehandling. Forslag til tiltak skulle rettes mot grupper med spesielle behov. Det ble derfor foreslått å vurdere styrket tannhelsetilbud til kronisk syke/funksjonshemmede, utvidet trygderefusjonsordning for periodontitt og en gjennomgang av trygdeordninger for odontologisk rehabilitering. Flertallet i komiteen støttet i stor grad forslagene i meldingen, jf. Innst. S. nr. 195 (1994-95). I vedtaks form ba Stortinget regjeringen utrede muligheten for å opprette tannlegestudium i Tromsø, der den offentlige tannhelsetjenesten vektlegges i undervisningsopplegget.
Utredning om tannlegeutdanning i Tromsø
Som følge av vedtak i Stortinget ble spørsmålet om utvidelse av tannlegeutdanningen i Norge og eventuell plassering av slik utdanning i Tromsø, utredet i 1998/99. Etter høringsrunde og vurderinger i daværende regjering, sluttet Stortinget seg i 2002 til forslaget om etablering av tannlegeutdanning i Tromsø med oppstart høsten 2004.
Statens helsetilsyns utredningsserie 5-99 Utdanning av spesialister og opprettelse av regionale odontologiske kompetansesentra
Stortinget gjorde i 1997 et vedtak hvor regjeringen ble bedt om å utrede opprettelse av regionale odontologiske kompetansesentre. Dette ble i første omgang fulgt opp gjennom Helsetilsynets utredning om utdanningen av tannlegespesialister og om innholdet i og omfanget av og oppgavene til odontologiske kompetansesentre. I budsjettsammenheng ble statlige tilskudd til spesialistutdanning av tannleger og til etablering av odontologiske kompetansesentre etablert fra 2002.
Helsedepartementets rapport om tannhelsetjenesten – geografisk fordeling, hensiktsmessig oppgavefordeling og samarbeid mellom privat og offentlig sektor
Rapporten er utarbeidet av en arbeidsgruppe oppnevnt av Helsedepartementet. Rapporten ble lagt fram i 2003 og omhandler først og fremst tiltak for bedre geografisk fordeling av personellressursene på tannhelseområdet. Gruppen vurderte både tiltak som antas å ha effekt på kort sikt (som for eksempel rekruttering fra nye EU-land) samt tiltak av mer inngripende og langsiktig karakter (som innføring av turnustjeneste for tannleger og regulering av den private sektor). Forslagene i rapporten er fulgt opp gjennom tiltaksplan for rekruttering til offentlig tannhelsearbeid og gjennom tilskuddsmidler på statsbudsjettet.
I tillegg til de opplistede dokumenter er det i løpet av de siste 4-5 år lagt fram fire stortingsmeldinger, hvor meldingene, og Stortingets behandling av disse, har særskilt betydning for denne meldingen. Det gjelder St.meld. nr. 16 (2002-2003) Folkehelsemeldinga, jf. Innst. S. nr. 230 (2003-2003), St.meld. nr. 25 (2005-2006) Mestring, muligheter og mening, jf. Innst. S. nr. 150 (2006-2007), St.meld. nr. 12 (2006-2007) Regionale fortrinn – regional framtid, jf. Innst. S. nr. 166 (2006-2007) og St.meld. nr. 20 (2006-2007), jf. Innst. S. nr. 240 (2006 – 2007). Betydningen av disse vil bli omtalt på aktuelle steder.
1.3 Stortingets uttalelser om behovet for gjennomgang av tannhelsefeltet mv.
I løpet av de siste 5 – 8 år har komitémerknader som angår tannhelsetjenester i hovedsak vært konsentrert om fire forhold: utvidelse av tannbehandlinger eller av grupper som bør få offentlig finansierte tannhelsetjenester (særskilt periodontittbehandling), utdanningskapasitet og geografisk fordeling av tannhelsepersonell, spørsmålet om kombinasjonsstillinger for tannleger og privatpraktiserende tannlegers involvering i å løse offentlige tannhelseoppgaver samt spesialistutdanning av tannleger og etablering av odontologiske kompetansesentra.
Stortinget har i ulike sammenhenger anmodet regjeringen/departementet om å vurdere endringer på tannhelsefeltets område. I Dokument 8:60 (1999-2000) fremmet representanten Olav Gunnar Ballo forslag om økte trygderefusjoner og redusert egenandel knyttet til den generelle tannbehandling samt endret organisering av den offentlige tannhelsetjenesten. Som ledd i å oppnå bedre tilbud ble det foreslått å gjennomgå hele den offentlige tannhelsetjenesten. Alternative ordninger der det inngås avtaler med privatpraktiserende tannleger om arbeidstid innen den offentlige tannhelsetjenesten ble foreslått vurdert.
Sosialkomiteen uttalte (Innst. S. nr. 196 (2000-2001)), blant annet at:
«Komiteen ber om at departementet utreder en endring av dagens lovverk med siktemål at samarbeidet mellom den offentlige tannhelsetjenesten og privatpraktiserende tannleger styrkes. Komiteen vil understreke at betydelige tannhelsereformer må bygge på helhetlige utredninger».
Videre uttalte komiteen at:
«(.) det bør settes ned et offentlig utvalg som går igjennom hele spørsmålet vedrørende offentlig engasjement i tannhelsespørsmål. Utvalget bør få i oppgave å utrede organiseringen av tjenesten, hvem som skal ha fri behandling, hvilke refusjonsordninger vi skal ha, og hvordan vi best mulig kan få til enhetlige takster».
I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2002 og for 2003 ble muligheten for kombinasjonsstillinger tatt opp. I Budsjett-innst. S. nr. 11 (2002-2003), uttaler komiteens flertall (medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet) at:
«Det er etter flertallets syn nødvendig å se på en rekke virkemidler knyttet til tannhelsetjenesten. Etter flertallets syn bør alternative modeller til dagens offentlige tannhelsetjeneste utredes. Flertallet ser særlig for seg muligheten av kombinasjonsstillinger mellom privat praksis og offentlig tannhelsetjeneste, der den offentlige tannhelsetjenesten ivaretas gjennom deltidsstillinger på timebasis, på linje med den modellen det er lagt opp til for fastleger med offentlige arbeidsoppgaver».
Til spørsmålet om egenandeler uttalte komiteens flertall at:
«tiltaksplanen må inneholde en plan for utligningen av egenandelene mellom annen medisinsk behandling og tannbehandling».
Videre følger det av anmodningsvedtak nr. IX til St.meld. nr. 6 (2002-2003) Tiltaksplan mot fattigdom, at:
«Stortinget ber Regjeringen utrede muligheter for å bedre tannhelsetilbudet for utsatte grupper».
Spørsmål som angår kombinasjonsstillinger mv. tas opp i kapittel 11. Når det gjelder grunnudanningen av tannleger og tannpleiere er det omtalt i kapittel 5.5 og kapittel 11.1. Spesialistutdanning av tannleger og etabelering av regionale odontologiske kompetansesentra er nærmere omtalt i kapittel 5.6 og kapittel 12. Geografisk fordeling tas særskilt opp i kapittel 11.
2 Sammendrag
2.1 Innledning
Meldingen er bygd opp i tre deler. Del I (kapittel 1 til 3) innholder innledning, sammendrag og en redegjørelse av innholdet i NOU 2005: 11 Det offentlige engasjementet på tannhelsefeltet – Et godt tilbud til de som trenger det mest, samt en kort oppsummering av høringsinstansenes syn på utredningen. I del II (kapittel 4 og 5) gis det en fremstilling av tannhelsetjenesten i Norge, sett fra et historisk perspektiv fram til i dag. I del III (kapittel 6 til 14) drøftes hovedutfordringene når det gjelder tannhelsetjenester til befolkningen, framtidas tannhelsetjeneste i Norge og hvordan tannhelsetjenesten best kan imøtekomme de ulike utfordringene den står overfor. Videre belyses de økonomiske og administrative konsekvensene av regjeringens forslag.
2.2 Historisk utvikling
Oppbyggingen av den offentlige tannhelsetjenesten startet gjennom oppbyggingen av skoletannpleien på begynnelsen av 1900-tallet, videre gjennom lov om folketannrøkt (juli 1949) til tannhelsetjenesteloven, som trådte i kraft 1. januar 1984. Årene etter 1984 og fram til i dag kjennetegnes først og fremst av at adgangen til refusjon fra folketrygden er utvidet og at den private sektoren har økt i omtrent samme omfang som økningen av voksenbefolkningen i landet.
2.3 Tannhelse- og sykdomstilstand
Tannhelsetilstanden i befolkningen har blitt betydelig bedre i løpet av de siste 35 til 40 år. Tannhelsen i befolkningen må i hovedsak kunne sies å være rimelig god. En del barn og unge har tannhelseproblemer. Opptil ti prosent har medfødte sykdommer, lidelser, utviklingsfeil eller lignende som også gir problemer i tannhelsesammenheng (blant annet tenner, kjever og ansikt). I tillegg er det en del barn og unge som har høy forekomst av karies (tannråte).
I voksenbefolkningen blir andelen tannløse mindre og mindre for hvert år. Andelen som regelmessig oppsøker tannpleier/tannlege er i internasjonal sammenheng høy. Mange oppsøker ikke tannlege på grunn av økonomi, livssituasjon, angst eller av andre grunner. Kunnskapen om disse forholdene er mangelfull. Mange med få eller ingen tenner har store problemer med sin tannhelse som følge av at protese (gebiss) som erstatning for tapte tenner fungerer svært dårlig. De har heller ikke økonomi til å bekoste fastsittende kunstige tenner (festet på implantater operert inn i kjevene).
Den sosiale ulikhet i tannhelse følger i stor grad sosial ulikhet i helse.
2.4 Hovedutfordringene innen sektoren
Geografisk tilgjengelighet i hele landet med tilstrekkelig personellressurser er en vesentlig forutsetning for å kunne oppnå likeverdighet og sosial utjevning. Regjeringen vil gi dette området høyeste prioritet. Dette omfatter også utdanningskapasitet av tannpleiere, effektiv ressursutnyttelse, utdanning av tannlegespesialister og utbygging av regionale odontologiske kompetansesentre. Det omfatter også den private sektors deltagelse i å løse offentlige tannhelseoppgaver gjennom avtaler med fylkeskommunen. En styrking av forbrukernes posisjon blant annet gjennom prisopplysning vil også være sentralt i denne sammenhengen. Kunnskapsoppbyggingen har både et kortsiktig og langsiktig formål. Det kortsiktige er knyttet til utredninger og kartleggingen som forutsetning for utvidelse av offentlig finansiering av tannhelsetjenester til nye grupper. Finansieringen overfor disse er det aktuelt å fase inn over tid. Det langsiktige er knyttet til utviklingen av tannhelsesektoren som en helsetjeneste med høy kompetanse, effektiv ressursutnyttelse og høy kvalitet til beste for innbyggerne i hele landet.
2.5 Strategier for å møte utfordringene
2.5.1 God tannhelse er god folkehelse – økt fokus på helsefremmende og forebyggende arbeid
Regjeringen vil styrke tannhelsetjenestens deltagelse i det generelle folkehelsearbeidet gjennom videreutviklingen av partnerskap mellom fylkeskommunene og kommunene. Regjeringen vil også styrke forskning og fagutvikling når det gjelder kunnskap om ulikheter i tannhelse, årsakssammenhenger og metoder og tiltak som har effekt i folkehelsearbeidet. Regjeringen vil også integrere tannhelse i relevante strategier og handlingsplaner mv..
2.5.2 Nye rettigheter til de som trenger det mest
Fylkeskommunene har ansvaret for å organisere tannhelsetjenester til prioriterte grupper. Tjenestene er rettet mot grupper som trenger det mest. Det gjelder både forebyggende tjenester, behandling og tjenester med sikte på rehabilitering av tennene. Tannhelsetjenesteloven forutsetter at tilbudet skal være oppsøkende. Oppsøkende virksomhet i samarbeid med kommunale og andre tjenester, er det som best fremmer likeverdighet i tilbud og tilgjengelighet. I arbeidet med å redusere sosiale ulikheter, legger regjeringen avgjørende vekt på oppsøkende tilbud i kombinasjon med offentlig organisering og finansiering av tannhelsetjenester. Regjeringen vil i senere budsjettsammenheng komme tilbake til forslag om nye grupper som bør tilbys offentlig finansierte tannhelsetjenester som et oppsøkende tilbud. Erfaringer fra våre naboland, som har mer omfattende stønads- eller finansieringsordninger av tannbehandling, viser at universelle ordninger ikke nødvendigvis når fram til de som trenger det mest.
Likeverdig tilbud og tilgjengelighet for personer med ulik etnisk bakgrunn, forutsetter kompetanse i språk og kultur og flerkulturell forståelse. Mange innbyggere er ikke selv i stand til å vurdere egen helsetilstand eller i stand til å oppsøke tjenester for å få nødvendig hjelp, uavhengig av personlig økonomi. Det offentlige må sørge for lavterskeltilbud, oppsøkende innsats, opplæring i språk og kultur i kombinasjon med utvikling av tolketjeneste til denne gruppen. En slik innsats krever bredt samarbeid initiert av forvaltningsorganet som har et sørge-for-ansvar for tannhelsetjenester. Samarbeid og samhandling er viktig mellom helsepersonell på alle nivåer i kommunene, i spesialisthelsetjenesten og i fylkeskommunene. Regjeringen vil bidra til ulike tiltak på dette området.
2.5.3 Likeverdig geografisk tilgjengelighet til tannhelsetjenester
Regjeringen vil sørge for økt tilgang på tannpleiere og for økt tilgang på tannlegespesialister. Regjeringen vil videre styrke finansieringen av desentralisert spesialistutdanning for å oppnå en bedre geografisk fordeling av tannlegespesialister. Regjeringen vil også ta i bruk regionalpolitiske virkemidler slik at fylkeskommunnene settes i bedre stand til å kunne rekruttere og beholde tannleger i områder med svak tannlegedekning og/eller med ubesatte tannlegestillinger.
2.5.4 Effektiv oppgavefordeling mellom tannpleiere og tannleger
Tannhelseutviklingen i befolkningen tilsier betydelige endringer i oppgavefordelingen mellom tannpleiere og tannleger. Regjeringen vil tilrettelegge for endringer i oppgavefordelingen gjennom økning i utdanningskapasiteten av tannpleiere og gjennom refusjonsrett for tannpleiere for de behandlinger tannpleier er kvalifisert til å utføre og hvor trygden yter stønad. Gjennom regionalpolitsike virkemidler vil regjeringen også legge til rette for tilskudd til nødvendig strukturendringer i distriktene som er en forutsetning for å kunne etablere bredere faglige team av tannhelsepersonell. Dette vil også bidra til bedre rekruttering av tannleger og tannpleiere.
2.5.5 Skjerming av utgifter for de som trenger det mest
Regjeringens mål er sosial utjevning i tannhelse. Det innebærer tiltak rettet mot de som trenger det mest. Dette er både de som av ulike grunner ikke oppsøker tannhelsetjenester, eller som oppsøker kun i akutte situasjoner. Det gjelder også de som av økonomsike grunner ikke ser seg i stand til å finansiere tannbehandling som anses som nødvendig. Regjeringen vil gjennomgå egenandelsordninger, særlig for de som har eller kan få høye egenandeler i et sosialt utjevningsperspektiv.
2.5.6 Styrkede forbrukerrettigheter og god prispolitikk
Tannhelsetjenester til dem uten rettigheter i tannhelsetjenesteloven er basert på fri prissetting. Det er en forutsetning at fri prissetting også innebærer konkurranse på pris. Forbrukernes muligheter til prisopplysning og til å kunne sammenlikne priser er svært begrenset. Regjeringen vil ansvarliggjøre tannlegene gjennom å styrke forbrukernes rettigheter gjennom plikter til prisopplysning og gjennom etablering av en elektronisk prisportal hvor tannlegene må oppgi sine priser.
Regjeringen vil også ansvarliggjøre de privatpraktiserende tannlegene når det gjelder deltagelse i å løse offentlige tannhelseoppgaver. Dette vil skje ved at innbyggere som har rett til tannhelsetjenester etter tannhelsetjenesteloven gis rett til å kunne velge tannlege. Ved valg av privatpraktiserende tannlege forutsettes det at tannlegen inngår avtale med fylkeskommunen. Gjennom dette oppnås også en mer hensiktsmessig og fleksibel utnyttelse av tannlegeressurser i landet
2.5.7 En styrket regional tannhelsetjeneste
Ansvaret for offentlig organsierte tannhelsetjenester foreslås videreført og styrket på det regionale nivået. Regjeringen vil innføre et følge med-ansvar for fylkeskommunene. I dette ligger også et ansvar for forskning og fagutvikling. Regjeringen vil også styrke folkehelsearbeidet og fylkeskommunenes muligheter til å ivareta sitt sørge for-ansvar. Dette omhandler også regionalpolitiske tiltak som muliggjør både rekruttering av tannleger og tannpleiere, inkludert tannlegespesialister.
2.5.8 Økt kunnskap og bedre kvalitet
Kunnskapen om tannhelsen i befolkningen, om innholdet i tjenestene, om kostnader og innbyggernes egenbetaling er begrenset. Helse- og omsorgspersonell har kunnskap og erfaring innen diagnostisering, behandling og rehabilitering, pleie og omsorg. Regjeringen vil satse videre på dette gjennom økt støtte til forskning og fagutvikling, økt utdanningskapasitet av tannpleiere og gjennom desentralisert utdanning av tannlegespesialister. Regjeringen vil også bidra med statlige tilskudd til etablering av kompetansesentre og faglige nettverk. Flere tannpleiere, særlig i førstelinjen, vil spare tannlegeressurser og legge til rette for mer helsefremmende og forbyggende arbeid.
Når det gjelder epidemiologi, tannhelsetjenesteforskning og andre fagområder av betydning for utviklingen av det offentlige engasjement på tannhelsefeltet, vil regjeringen styrke forskningen og fagutvikling på disse områdene. Dette er også nødvendig for å kunne vurdere nærmere omfanget av og innholdet i de forslag til nye grupper som regjeringen vil komme tilbake til i senere lov- og budsjettsammenheng.
Meldingens reformer
Reformkarakteren i denne melding er særlig knyttet til fire områder: en geografisk utjevningsreform, en sosial utjevningsreform, et kunnskaps- og kompetanseløft og et løft i folkehelsearbeidet. Tiltakene handler om organisering, finansiering og om metodikk, men like mye handler det om innretningen av politikken i lys av likeverdighet og sosial ulikhet. Det vil derfor være naturlig å kalle tannhelsereformen for en likeverdighets- og sosial utjevningsreform. På sikt innebærer forslagene en betydelig strukturreform i sektoren, både oppgavemessig, personellmessig og i klinikk- og praksisstruktur. Regjeringen oppfordrer alle aktører til å trekke i samme retning i dette langsiktige arbeidet, slik at nødvendige endringer blir gjennomført til innbyggernes beste.
3 NOU 2005: 11 Det offentlige engasjementet på tannhelsefeltet – Et godt tilbud til de som trenger det mest
Tannhelseutvalget ble oppnevnt i statsråd 13. mars 2004. I følge mandatet skulle utredningen omfatte både den offentlige og private sektor, herunder tannbehandling av voksenbefolkningen. Spørsmål om organisering og finansiering av tannhelsetjenester skulle vurderes på bred basis, inkludert ulike driftstilskuddsordninger. Videre skulle det utredes hvorvidt nye grupper skal gis rettigheter etter tannhelsetjenesteloven.
Utvalget la fram sin innstilling 16. juni 2005. Utredningen ble deretter sendt på høring med høringsfrist 1. november 2005. Regjeringen har i alt mottatt 104 høringsuttalelser. 88 høringsinstanser har uttalt seg om innholdet i utredningen.
3.1 Innholdet i utredningen
3.1.1 Hovedutfordringer
Utvalget la til grunn at tannhelsetjenesten står overfor følgende hovedutfordringer:
Det er et regionalt fordelingsproblem – mangel på tannleger i mange deler av landet.
Det er et sosialt fordelingsproblem – finnes grupper som har klare behov, men som i dag ikke får et godt tilbud.
Tannhelsetjenester må i framtida produseres på en mer effektiv måte, blant annet gjennom bedre arbeidsfordeling mellom profesjonene i tannhelsetjenesten. LEON-prinsippet (Laveste Effektive OmsorgsNivå) må være førende også for tannhelsetjenesten.
Samarbeidet mellom offentlig og privat sektor må bedres.
Må ha en mer offensiv og bevisst satsing på helsefremmende og forebyggende arbeid.
3.1.2 Utvalgets hovedtilrådninger
Utvalget går ikke inn for en generell offentlig finansiering av tannhelsetjenester eller en såkalt fasttannlegeordning.
Det offentlige engasjement bør rettes mot grupper som anses å ha et særlig behov for tannhelsetjenester
Dette gjelder personer mellom 0 til 18 år, personer med alvorlige psykiske lidelser, personer i rusmiddelomsorgen, personer med kroniske somatiske sykdommer eller funksjonshemming, psykisk utviklingshemmede, personer med funksjonstap, personer med stønad til livsopphold over en periode på minst seks måneder, innsatte i fengsel, yrkesskadde og krigspensjonister, personer med spesielle odontologiske lidelser.
Den offentlige tannhelsetjenesten må styrkes dersom den skal kunne løse utfordringene den står ovenfor
En sterk offentlig tannhelsetjeneste er helt avgjørende for å få til en bedre geografisk fordeling av personell, samtidig som dette vil sikre en god og oppsøkende tjeneste til innbyggere som har rettigheter. For å sikre en bedre samhandling mellom offentlig og privat sektor, er det en forutsetning at forvaltningsnivået for den offentlige tannhelsetjenesten tillegges et styrings- og forvaltningsansvar for en samlet sektor. I det helsefremmende og forebyggende arbeidet er det behov for økt forskning for å få kunnskap om hvilke tiltak som virker. Et bedre samarbeid mellom forvaltningsnivåene i helsetjenesten er helt avgjørende for å få til gode resultater i det helsefremmende og forebyggende arbeidet.
Tiltak for å få en bedre geografisk fordeling av tannleger
Flertallet i utvalget foreslår at det innføres nasjonale takster for tannhelsetjenester i offentlig og privat sektor. Prisregulering med maksimaltakster for tannbehandling vil gjøre det mindre attraktivt å leve av små pasientporteføljer i store byer, og dette vil medvirke til å styre etablering av virksomheter. Der det i dag er offentlige takster (trygderefusjon), er problemet at tannlegene jevnt over har honorarer som er høyere enn takstene. Dette medfører at pasienten må betale både en egenandel og et mellomlegg, dvs. differansen mellom den offentlige taksten og tannlegens honorar. Når flertallet i utvalget går inn for en prisregulering med maksimaltakster, er det også for å komme bort fra slike mellomlegg.
For å begrense tilgangen av tannleger i områder med høy tannlegetetthet, tilråder flertallet i utvalget etableringskontroll for tannleger. Det må innføres tannlegehjemler, som begrenses ut fra folketallet i et nærmere avgrenset geografisk område.
Etablering av flere regionale kompetansesentra er et viktig bidrag for å øke stabiliteten og spredningen av kompetanse til distriktene.
For å styrke den offentlige tannhelsetjenesten best mulig, og tilstrebe målet om tannhelsetilbud i alle deler av landet, må det også settes inn betydelige rekrutterings- og stabiliseringstiltak.
Utvalget går også inn for turnustjeneste for tannleger fordi dette vil bedre den faglige kvaliteten hos tannlegene. Turnustjeneste kan også være et tiltak som bidrar til bedre geografisk fordeling av tannleger.
Trygd, egenandeler og nødvendig tannbehandling
Offentlig finansierte tannhelsetjenester bør avgrenses til å gjelde nødvendig tannbehandling, inkludert forebygging. Statlige helsemyndigheter må utarbeide standarder som til enhver tid definerer hva som er «nødvendig tannbehandling».
Når det gjelder trygdens refusjonsordninger ved tannbehandling, mener utvalget at det er behov for en bred gjennomgang av gjeldende forskrifter og retningslinjer. Utvalget tilråder at Helse- og omsorgsdepartementet, i samarbeid med Rikstrygdeverket (nå Arbeids- og velferdsdirektoratet), gjennomfører et slikt arbeid hvor en har som siktemål å få til en forenkling og samling av regelverket for å effektivisere og bedre tilbudet.
Utvalget har vurdert om det bør innføres egenandeler for de gruppene som tilrådes rettigheter i den offentlige tannhelsetjenesten. Flere av disse gruppene er i en slik situasjon at egenandel er uheldig. For de gruppene som har bedre økonomiske muligheter til å betale egenandel, finner utvalget at egenandelsprovenyet fra disse blir så lite at det neppe vil stå i forhold til administrasjonskostnadene.
Organisasjonsmodeller
Utvalget mener det er et nasjonalt ansvar å sørge for en rimelig behandlingsdekning over hele landet. Hvorvidt de offentlige tannhelseoppgavene i framtiden best løses ved at de styres av et statlig forvaltningsorgan, et statlig foretak eller som nå av et lokalpolitisk organ (fylkeskommunen), har utvalget delte meninger om. Utvalget har konkret drøftet tre ulike modeller for framtidig organisering av den offentlige tannhelsetjenesten.
Fire av utvalgets medlemmer går inn for en direktoratsmodell. De mener det bør opprettes et Tannhelsedirektorat, som en avdeling under Sosial- og helsedirektoratet, med underliggende regionale tannhelseetater. Tannhelsedirektoratet skal være et faglig kompetanseorgan, og det skal fordele og følge opp resultater av den samlede offentlige finansiering mellom de regionale etatene. De regionale tannhelseetatene tillegges ansvaret for den utøvende offentlige tannhelsetjenesten. Fire andre medlemmer går inn for en fylkeskommunal tannhelsetjeneste som i dag, men som kan tilpasses et eventuelt nytt regionalt forvaltningsnivå. Ett medlem går inn for at den offentlige tannhelsetjenesten flyttes fra fylkeskommunen til staten, og organiseres som autonomt statlig foretak.
Utvalgets vurderinger og hovedtilrådinger vil bli nærmere omtalt i kapittel 7 og utover.
3.2 Kort oppsummering av høringsinstansenes syn
De fleste høringsinstansene deler utvalgets syn på hva som er de store utfordringene i tannhelsetjenesten. Det blir fremhevet av mange at det er et sosialt fordelingsproblem mhp. tannhelse og at det i dag finnes grupper som bør få bedre tilbud. Videre at det må bli en bedre arbeidsfordeling mellom yrkesgruppene i henhold til LEON-prinsippet og at samarbeidet mellom offentlig og privat sektor må styrkes. Langt de fleste er også enige med utvalget i at den offentlige tannhelsetjenesten må styrkes, og at det fortsatt må være fokus på det helsefremmende og helseforbyggende arbeidet. Når det gjelder utvalgets standpunkt om at det er et regionalt fordelingsproblem, er imidlertid enkelte høringsinstanser uenig i dette.
Utvalget blir kritisert for at forslagene angående den private tannhelsetjenesten er basert på manglende beskrivelse og analyse av privat sektor. Det er også en del høringsinstanser som uttaler at utredningen er for mye opphengt i dagens situasjon og lite preget av visjoner og nytenking. Sosial- og helsedirektoratet etterlyser i sin høringsuttalelse en mer omfattende tannhelsetjenestereform enn det utredningen legger opp til og uttaler blant annet at:
«Tannhelsetjenesten bør, der det er mulig og ønskelig, integreres med den øvrige helsetjenesten. Med andre ord kan det bety å få «tennene tilbake til kroppen». Det vil lette samarbeidet for å få til en god tannhelsetjeneste for utsatte og vanskeligstilte grupper, fordi disse ofte trenger flere tjenester som må koordineres. Det er direktoratets oppfatning at det vil bli lettere å etablere og gjennomføre et slikt samarbeid hvis tjenesten blir organisert og finansiert på linje med de andre helsetjenestene». (…) Den offentlige tannhelsetjenesten må bestå og ha et overordnet ansvar for helsefremmende og forebyggende arbeid og et «sørge-for-ansvar» overfor prioriterte grupper, akkurat som den offentlige primærhelsetjenesten for øvrig. En tannhelsereform lar seg ikke gjennomføre uten tilførsel av betydelige midler. I dag utgjør den offentlige finansieringen av tannhelsetjenester en fjerdedel; ca 2 milliarder, mens den private utgjør tre fjerdedeler; i underkant av 6 milliarder av de samlede utgifter».
Flere påpeker dessuten at utvalget ikke har benyttet seg av tilgjengelig dokumentasjon for å belyse vesentlige forhold som behandles i utredningen.
Høringsinstansenes uttalelser til utvalgets forslag til tiltak fremkommer nærmere under de enkelte kapitler fra kapittel 7 og utover.