1 Hovedmål og tiltak for å realisere den langsiktige utviklingsbanen
1.1 Hovedutfordringer
Olje- og gassvirksomheten er Norges største og viktigste næring. Siden oppstarten av virksomheten på norsk kontinentalsokkel har næringen vært preget av vekst og økende produksjon. Situasjonen er nå annerledes; oljeproduksjonen faller år for år og få funn er klare for utbygging. Samtidig har vi på norsk kontinentalsokkel store ressursmengder som det gjenstår å påvise. Det er en sentral utfordring å sikre lønnsom leteaktivitet for å påvise disse ressursene. I eksisterende felt er det viktig å få til en lønnsom utvinning av en størst mulig andel av de tilstedeværende ressursene.
Regjeringens mål er å legge til rette for lønnsom produksjon av olje og gass i et langt perspektiv. Stortingsbehandlingen av den forrige stortingsmeldingen om olje- og gassvirksomheten (St.meld. nr. 38 (2001–2002)) ga bred tilslutning til å arbeide for å realisere den langsiktige utviklingsbanen for petroleumsvirksomheten. Realisering av den langsiktige utviklingsbanen krever bl.a. at alle lønnsomme petroleumsressurser på sokkelen blir produsert. Dette er et ambisiøst mål som gir oljeproduksjon fra norsk sokkel i over 50 år framover og gassproduksjon i et enda lengre perspektiv.
Den langsiktige utviklingsbanen tar utgangspunkt i Oljedirektoratets anslag for utvinnbare petroleumsressurser på norsk kontinentalsokkel, jf. kapittel 3.1. De gjenværende petroleumsressursene omfatter påviste ressurser og antatte uoppdagede ressurser. Den langsiktige utviklingsbanen er en periodisering av disse ressursene.
Påviste, besluttede ressurser er karakterisert ved at hoveddelen av investeringene knyttet til utvikling av ressursene allerede er, eller vil bli, gjennomført i nær fremtid.
Påviste ressurser som ikke er besluttet utbygd knytter seg til ressurser i konkrete felt og ressurser i funn. Årsakene til at disse ressursene ikke er besluttet utbygd kan være mange, eksempelvis usikkerhet om ressurspotensialet og tilgjengelighet av infrastruktur eller manglende teknologiske løsninger. Det vil dermed være usikkerhet knyttet til omfanget av ressursene og ikke minst til tidspunkt for beslutning om utbygging og produksjon.
Anslaget for de uoppdagede ressursene er basert på geologiske vurderinger av ressurspotensialet i ulike regioner. Det er stor usikkerhet knyttet til dette anslaget og til tidspunktet for når ressursene vil bli funnet og produsert.
Den fremtidige produksjonsutviklingen som ligger til grunn for den langsiktige utviklingsbanen er basert på forventninger om markedsutviklingen, informasjon fra operatørselskapene og Oljedirektoratets vurderinger. Den forventede produksjonsutviklingen forutsetter at myndighetene og industrien evner å treffe de nødvendige tiltak som skal til for å oppnå en lønnsom produksjon av ressursene på norsk sokkel.
Figur 1.1 Den langsiktige utviklingsbanen
Kilde: Olje- og energidepartementet/Oljedirektoratet
Dersom en ikke når den langsiktige utviklingsbanen står store verdier i fare for å bli ødet. Mange arbeidsplasser vil forsvinne og verdifull kompetanse kan gå tapt. Samtidig er potensialet stort hvis vi lykkes.
Virkemidlene må tilpasses den endrede virkeligheten, og ikke noe enkelttiltak kan alene løse utfordringene. En bred pakke med tiltak er nødvendig. Pakken må inneholde tiltak innenfor arealforvaltning, aktørbildet, kostnadsreduksjoner, effektiv regulering og forskning og utvikling. Tiltakene må ha effekt både på kort og lang sikt. De må avhjelpe situasjonen for ulike deler av næringen; eksisterende og nye oljeselskaper, små og store leverandørbedrifter.
Næringen er gitt tilgang til nytt areal. Bl.a. er store områder i Barentshavet igjen gjort tilgjengelige for oljeindustrien. Strengere krav til tempoet i utforskningen er satt i tildelt areal. Interesse og investeringsvilje fra de store oljeselskapene er svært viktig for den videre utvikling av kontinentalsokkelen. Nye tildelinger av utvinningstillatelser vil først påvirke aktivitetsnivået om noen år. Det tar tid fra tildeling til eventuelle funn bygges ut.
Nye, mindre aktører vil være et viktig supplement til dagens aktører. Det arbeides derfor stadig mer aktivt for å markedsføre norsk kontinentalsokkel overfor nye kvalifiserte oljeselskaper som kan bidra til verdiskapingen.
Kostnadsnivået på norsk kontinentalsokkel er svært høyt. Dette bidrar til for lav leteaktivitet og for liten innsats for økt utvinning. Kostnadene må ned slik at mer aktivitet blir lønnsom. Partene i næringen har hovedansvaret for denne krevende oppgaven.
Myndighetene har et ansvar for at reguleringen av virksomheten er kostnadseffektiv. Når det gjelder myndighetsreguleringer er det viktig å opprettholde våre strenge krav til ytre miljø og helse, arbeidsmiljø og sikkerhet (HMS). Samtidig er det blitt enda viktigere å påse at de høye kravene blir oppfylt på en kostnadseffektiv måte, dvs. at vi får mest mulig igjen for de ressursene som settes inn i tiltak knyttet til HMS og ytre miljø.
Forskning og utvikling er helt nødvendig for å få ned kostnadene innenfor leting, utbygging og drift samt å få opp utvinningsgraden. Næringens viktighet i Norge og den store andelen av inntektene som tilfaller staten, gjør at vi må øke den offentlige innsatsen. Bevilgningene til petroleumsforskning er på et lavt nivå, men har hatt en jevn økning de siste årene. Det er viktig å videreføre denne satsingen.
Hovedutfordringene for å nå den langsiktige utviklingsbanen knytter seg til å:
øke utvinningen fra eksisterende felt
øke leteaktiviteten
redusere kostnadsnivået på norsk kontinentalsokkel
videreutvikle kompetansen i den norske petroleumsklyngen
samtidig som en høy standard for ytre miljø og HMS opprettholdes. Ved utarbeidelse av denne meldingen legger Olje- og energidepartementet til grunn at opprettholdelse og videreutvikling av et forsvarlig nivå for helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten er sentrale forutsetninger for fortsatt bærekraftig utvikling i petroleumsvirksomheten. Et forsvarlig sikkerhetsnivå er også en sentral forutsetning for petroleumsvirksomhet i miljøsårbare områder. Regjeringen vil derfor at petroleumssektroen fortsatt skal være en foregangsnæring på HMS-området.
Et sammendrag av Regjeringens tiltak for å møte utfordringer knyttet til å realisere den langsiktige utviklingsbanen gis i kapittel 1.2.
1.2 Regjeringens tiltak for å realisere den langsiktige utviklingsbanen
Dette kapitlet gir et overordnet sammendrag av Regjeringens tiltak for å realisere den langsiktige utviklingsbanen. Tiltakene gis en omfattende omtale i kapittel 3.
En fleksibel og effektiv letepolitikk
Det er av avgjørende betydning å påvise nye ressurser for å realisere Regjeringens mål om en langsiktig utviklingsbane for petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel. Etter hvert som kontinentalsokkelen modnes oppstår det nye utfordringer i forhold til lete- og tildelingspolitikken. Det er derfor viktig at denne politikken er fleksibel nok til at den til enhver tid er tilpasset de nye utfordringene. Samtidig er det også viktig at Regjeringen gjennom lete- og tildelingspolitikken gir industrien tilgang til de riktige arealene til rett tid.
Regjeringen vil derfor:
Gjennomføre årlige konsesjonsrunder som omfatter alt modent areal på norsk kontinentalsokkel, samt arrangere konsesjonsrunder i umodne områder med et omfang og en hyppighet som ivaretar behovet for ressurstilvekst.
Sikre rask og effektiv utforskning etter og utnyttelse av petroleumsressursene i tildelte områder gjennom arbeidsforpliktelser og arealavgiften.
Informere nye, kompetente aktører om mulighetene på norsk sokkel.
Sørge for at det høye ambisjonsnivået på miljøområdet opprettholdes samt sikre fortsatt god sameksistens med fiskerinæringen.
Gjenåpne for helårig petroleumsaktivitet i Barentshavet Syd med unntak av de kystnære områdene og de særlig verdifulle områdene rundt Bjørnøya, Tromsøflaket, iskanten og polarfronten. I forbindelse med gjenåpningen av Barentshavet skal:
oljevernberedskapen og arbeidet for å redusere risikoen knyttet til eksport av petroleum med skip i området Lofoten-Barentshavet styrkes
det nedsettes et utvalg for å vurdere erstatningsordninger for fiskeri- og havbruksnæringen ved eventuelle store oljeutslipp fra norsk petroleumsvirksomhet i området Lofoten-Barentshavet
det igangsettes programmer for å fylle kunnskapshull knyttet til petroleumsvirksomhet i området Lofoten-Barentshavet
det arbeides for at petroleumsvirksomheten i området Lofoten-Barentshavet innrettes på en slik måte at den bidrar til en verdiskaping og sysselsetting i landbasert virksomhet i regionen
Sikre realisering av de store verdiene som ligger i modne felt
Modne felt på norsk kontinentalsokkel preges av fallende produksjon og fortsatt høye driftskostnader. Dette fører til at kostnadene per produsert enhet øker. Utviklingen i enhetskostnader vil være avgjørende for nedstengingstidspunktet for et felt. Det er store gjenværende ressurser i disse feltene. Det forventes at om lag halvparten av de uoppdagede ressursene på norsk sokkel befinner seg i modne områder. Infrastrukturen på modne felt har en begrenset levetid. Derfor haster det med å gjennomføre tiltak. Dersom ikke driftskostnadene på feltene reduseres, utvinningen økes og tilleggsressurser fases inn, vil store verdier forbli urealisert og arbeidsplasser gå tapt.
Regjeringen vil derfor:
Arbeide for at nødvendige tiltak gjennomføres på modne felt for å skape merverdier gjennom mer effektiv drift og økt produksjon.
Arbeide for at virksomheten ved basene tilpasses de endringer som skjer på feltene de betjener. Konsesjonskrav som er fastsatt må fortsatt respekteres, men det må åpnes opp for tilpasninger i arbeidsforhold og funksjoner ved den enkelte base eller driftsorganisasjon.
Ferdigstille rammeavtalen mellom Norge og Storbritannia og arbeide for forenklede prosedyrer for utvikling av mindre petroleumsforekomster som strekker seg over sokkelgrensen mellom de to land.
Redusere det høye kostnadsnivået i petroleumsvirksomheten
Kostnadsnivået er sentralt for lønnsomheten til ressursbasen på norsk kontinentalsokkel. Det høye kostnadsnivået påvirker lete- og utbyggingsvirksomheten på en negativ måte. For å opprettholde norsk kontinentalsokkel som et attraktivt område for nye investeringer er det avgjørende å få kostnadsnivået under kontroll.
Regjeringen vil derfor:
Støtte industriens bestrebelser for å få ned kostnadene på kontinentalsokkelen.
Foreta en gjennomgang av reguleringen av petroleumsvirksomheten.
Mer effektiv bruk av infrastruktur
En moden kontinentalsokkel innebærer blant annet at eksisterende infrastruktur i økende grad har ledig kapasitet. Det er viktig at samfunnet gjør nytte av denne kapasiteten blant annet ved at eierne av infrastruktur åpner for tredjeparts bruk. Rimelige vilkår for tredjeparts bruk vil sikre at nye og etablerte aktører har insentiver til å lete etter mindre forekomster som kan prosesseres på eksisterende installasjoner. For å sikre ny aktivitet gjennom utvinning av små ressurser som ligger nær eksisterende infrastruktur er det viktig å finne gode transportløsninger og å sikre gode ordninger for tredjepartsadgang til infrastruktur.
Regjeringen vil derfor:
Vurdere endringer i rammeverket for bruk av eksisterende innretninger offshore.
Følge opp industriens arbeid med å sikre tilstrekkelig gasstransportkapasitet gjennom Gasscos årlige transportplan og følge opp studien som utføres for å utvikle gasstransportkapasitet fra Halten/Nordland.
Arbeide for å opprettholde konkurransedyktigheten til norske anlegg for behandling og eksport av rikgass.
Økt satsing på forskning og ny teknologi
Forskning og utvikling er viktig for å redusere kostnader, øke utvinningen og sikre gode miljøløsninger. Foruten å bidra til økt lønnsom produksjon fra norsk kontinentalsokkel er forskning og teknologutvikling en forutsetning for å opprettholde en konkurransedyktig olje- og gassindustri i Norge.
Regjeringen vil derfor:
Bidra til styrket forskningsinnsats gjennom programmet PETROMAKS i Norges Forskningsråd.
Stimulere til økt samarbeid om teknologiutvikling på tvers av utvinningstillatelser på norsk kontinentalsokkel.
For å styrke den statlige finansieringen av petroleumsforskningen forelår regjeringen å øke kapitalen i Fondet for forskning og nyskaping med en mrd. kroner fra 1. juli 2004. Den økte avkastningen skal nyttes til langsiktig, grunnleggende forskning rettet mot petroleumssektoren.
Styrke petroleumsklyngen
Den norske petroleumsklyngen er kjennetegnet av sterke kompetansemiljøer i både oljeselskaper, leverandørindustri, forskningsmiljøer, shipping samt i bank- og finansnæringen. For å sikre en langsiktig lønnsom utvikling av ressursene på norsk kontinentalsokkel, er det avgjørende at vi opprettholder et sterkt kompetansemiljø innenfor denne næringen i Norge. I denne sammenheng er det viktig at industrien opprettholder evnen til å rekruttere kompetent arbeidskraft. Dette krever at industrien til enhver tid har et positivt omdømme i det norske samfunn. Næringen må være internasjonalt konkurransedyktig. Dette vil legge grunnlaget for sysselsetting og verdiskaping på lang sikt, uavhengig av aktiviteten på norsk kontinentalsokkel.
Regjeringen vil derfor:
Samarbeide med industrien og ulike kompetansemiljøer for å sikre langsiktig lønnsom utvikling av petroleumsressursene.
Støtte norsk oljeindustris internasjonalisering, herunder videreutvikle Intsok og Petrad, samt arbeide for at industrien får likeverdige internasjonale markedsvilkår.
Justeringer i petroleumsskattesystemet
Oljenæringen har, i regi av KonKraft, utarbeidet rapporten «Forslag til skattemessige endringer for økt verdiskaping og aktivitet». De forslagene som framsettes i rapporten, er (a) lavere særskattesats for nye felt og (b) innføring av et volumfradrag for økt produksjon fra eksisterende felt. Regjeringen har vurdert oljeindustriens forslag, jf. omtale i Revidert nasjonalbudsjett 2004.
Regjeringen foreslår i Revidert nasjonalbudsjett 2004 noen justeringer i petroleumsskattesystemet. Justeringene vil gi større sikkerhet for nye aktører, bedre lønnsomheten av investeringer blant annet i haleproduksjon og i økt utvinning og forenkle omsetningen av andeler.
Forslagene går ut på at:
friinntekten forseres til 7,5 pst. over 4 år
staten vil utbetale skatteverdien av leteunderskudd i forbindelse med ligningen
staten vil utbetale verdien etter skatt av underskudd ved opphør av virksomheten
forenkling av skattemessige vilkår ved overdragelser av lisenser
endringer i avskrivningsreglene for investeringer i felt med kortere levetid enn seks år
det legges til rette for større fleksibilitet i avtaler mellom oljeselskap og leverandørindustrien (såkalte incentivkontrakter) ved at særkrav til deltakerbegrepet i petroleumsskatteloven tas bort