5 Kostnadsanslag for petroleumsprosjekter

I innstillingen fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens undersøkelse av kostnadsoverskridelsene i feltutbyggingene Åsgard, Visund og Jotun, Innst.S. nr. 278 (2000–2001), uttaler komiteen blant annet:

«Komiteen vil for sin del vise til at kompleksitet i prosjektene naturligvis innebærer høy risiko, og at utbyggerne må være de mest kompetente aktørene i utbyggingsprosjektene hva angår kostnadene. Komiteen mener at dette likevel ikke fritar myndighetene ansvar for å kvalitetssikre kostnadsanalyser slik petroleumsloven og St.meld. nr. 2 (l992–1993) beskriver. På den annen side vil komiteen si seg enig med Olje- og energidepartementet når departementet i sitt svar datert l4. mars 200l til Riksrevisjonen bl.a. sier: «Det er av mange grunner beklagelig at utbyggingsprosjekter blir mer kostbare eller genererer mindre inntekter enn hva som var antatt. Det kan være viktig at ansvaret for dette blir klargjort. Men hvis man antyder ansvar der det egentlig ikke er, forkludres beslutningsprosessen og mulighetene til forbedringer». Komiteen ser at det kan være nødvendig at ansvarsforholdet mellom myndighetene og utbyggerne/rettighetshaverne blir vurdert på nytt. Komiteen ber derfor Regjeringen komme tilbake til Stortinget med sine vurderinger på en egnet måte.»

Det komiteen særlig har referert til, er ansvaret for å kvalitetssikre kostnadstall. Det vil være uhensiktsmessig at et myndighetsorgan, det være seg Olje- og energidepartementet eller Oljedirektoratet, skulle påta seg et slikt ansvar når det ikke er noen av disse som står for utbyggingen. Utarbeidelsen av plan for utbygging og drift (PUD) og plan for anlegg og drift (PAD) er pålagt rettighetshaverne, og arbeidet gjøres i regi av operatøren for utvinningstillatelsen. Det er ikke departementets oppgave å kvalitetssikre kostnadsanalyser eller kostnadstall. Kostnadsanslagene som legges til grunn i PUD/PAD utarbeides av operatøren, på vegne av rettighetshaverne. Anslagene er gjenstand for omfattende kvalitetskontroll, og er basert på hva operatøren mener vil være omfanget av utbyggingsprosjektet både med hensyn til arbeidsomfang og hva selskapet antar et anbud vil komme på. Operatøren, på vegne av rettighetshaverne, må ha det fulle ansvar for prosjektet. At et organ utenfor dette forretningsmessige miljø skulle være bedre i stand til å gi et korrekt anslag er urealistisk, og dette ville uansett forkludre ansvarsforholdene.

Operatøren skal i henhold til petroleumsloven og -forskriften bl.a. beskrive økonomiske, ressursmessige, tekniske og miljø- og sikkerhetsmessige forhold ved utbyggingen, utvinningsstrategi og utbyggingsløsning samt kriterier for de valg som er gjort. Petroleumslovgivningen inneholder for øvrig ikke noe krav om at myndighetene har ansvar for å kvalitetssikre kostnadsanslag eller kostnadstall som ellers fremgår av PUD/PAD. Departementet legger likevel stor vekt på at relevante kostnadstall blir fremlagt av operatøren. Likeens legger departementet stor vekt på at operatøren fremlegger følsomhetsanalyser for økonomiske parametre som kan gi et godt inntrykk av usikkerhetsspennet for prosjektet. Når et utbyggingsprosjekt besluttes er det på grunnlag av tekniske og økonomiske analyser som er gjort av operatøren på vegne av rettighetshaverne i prosjektet. Myndighetene vil kunne se på de økonomiske virkningene av endringer i de forutsetninger som er gjort, og har et særskilt ansvar for å påse at utbyggingen oppfyller de krav som er satt for slike utbygginger, og at utbyggingen gjøres på en måte som er ressursmessige forsvarlig og for øvrig har akseptable konsekvenser i forhold til andre samfunnsinteresser. Hvis utbyggingsplanene tilfredsstiller kravene vil saken bli fremmet i stortingsproposisjon eller i kongelig resolusjon.

Som for alle andre industriprosjekter, planlegges, besluttes og bygges prosjektene på kontinentalsokkelen ut i regi av de som er eiere. Alle slike industriprosjekter vil ha elementer av usikkerhet i seg. Dette gjelder markedsforhold, prisen på produktet, gjennomføringen av prosjektet, kostnadene ved prosjektet og liknende. I så måte skiller ikke usikkerheten ved prosjektene til havs seg fra prosjektene på land på noen annen måte enn ved at det er andre usikkerhetselementer ved selve gjennomføringen av utbyggingen enn det er for prosjekter på land.

Det er vurdert en rekke problemstillinger knyttet til saksbehandlingspraksis og mulige endringer i PUD-systemet. Ifm. med 17. konsesjonsrunde foreslo Oljeindustriens Landsforening (OLF) ulike endringer i konsesjonsverket for bl.a. å bidra til bedre kostnadskontroll for utbyggingsprosjekter. OLF foreslo å endre prosedyrene for behandling av utbyggingsprosjekter i interessentskapene. Forslaget innebar en formalisering av et utbyggingsprosjekts tidlige fase ved å stille krav til dokumentasjon av HMS-, konsept-, kostnads- og lønnsomhetsforhold ved beslutning om å videreføre et utbyggingsprosjekt. En slik endring involverer myndighetene, særlig Oljedirektoratet, tidligere i utbyggingsprosessen og gir samtidig rom for at rettighetshavere kan tiltre en utbyggingsplan på et senere tidspunkt enn tidligere. Følgelig vil utbyggingsprosjekter være bedre modnet på det tidspunkt selskapene forplikter seg til investeringsbeslutninger.

Olje- og energidepartementet legger vekt på at utbyggingsplaner som legges frem for myndighetenes godkjennelse skal være tilstrekkelig modnet. Departementet har derfor fom. 17. konsesjonsrunde implementert endringer i konsesjonsverket i tråd med forslaget fra OLF. Følgelig involveres myndighetene tidligere i utbyggingsfasen. Videre vil myndighetene motta mer modne utbyggingsplaner der vesentlige elementer i planen er avklart.

Ormen Lange-feltet ble fremmet i tråd med disse prinsippene og kan derfor tjene som et eksempel (jf. St.prp. nr. 41 (2003–2004) Utbygging og drift av Ormen Lange og anlegg og drift av Langeled m.v.). Gjennom dialog med operatøren har OD påsett at operatøren har gjennomført tilstrekkelige usikkerhets- og følsomhetsanalyser for at departementetet skal kunne vurdere robustheten og den samfunnsøkonomiske lønnsomheten i prosjektet. I stortingsproposisjonen er dette formulert slik:

«Operatøren har lagt frem sensitivitetsberegninger for investeringskostnadene. OD har vurdert mulighetene for endrede investeringskostnader knyttet til de forskjellige elementene som inngår i prosjektet. Disse beregningene viser at prosjektet er økonomisk robust og samfunnsøkonomisk lønnsomt også ved vesentlige avvik i investeringskostnadene og andre økonomiske forutsetninger. På denne bakgrunn er det departementets vurdering at prosjektet er samfunnsøkonomisk lønnsomt og robust.»

Olje- og energidepartementet mener at ansvarsforholdet mellom utbygger/rettighetshavere og myndighetene for så vidt gjelder kostnadsanslag er klart definert. Operatøren har på vegne av rettighetshaverne ansvar for å utarbeide og kvalitetssikre kostnadsanslag. I denne forbindelse skal operatøren i henhold til petroleumsloven og -forskriften bl.a. beskrive økonomiske, ressursmessige, tekniske og miljø- og sikkerhetsmessige forhold ved utbyggingen, utvinningsstrategi og utbyggingsløsning samt kriterier for de valg som er gjort. Petroleumslovgivningen inneholder for øvrig ikke noe krav om at myndighetene har ansvar for å kvalitetssikre kostnadsanalyser eller kostnadstall som ellers fremgår av PUD/PAD. Departementet legger likevel stor vekt på at relevante kostnadstall blir fremlagt. Departementet vil gjennom sin behandling av PAD/PUD påse at kostnadsanslagene er utformet i henhold til de krav myndighetene har stilt, herunder at operatøren har gjennomført tilstrekkelige usikkerhets- og følsomhetsanalyser slik at departementetet skal kunne vurdere robustheten og den samfunnsøkonomiske lønnsomheten i prosjektet.