2 Situasjonsbeskrivelse

Forstørr bilde

Ekspertgruppen er bedt om å gi en helhetlig fremstilling av kunnskapen som finnes om barnehagens, skolens og skolefritidsordningens betydning for sosial utjevning og mobilitet. Gruppen skal også vurdere den statlige og kommunale ressursbruken i utdanningssektoren. For å tolke kunnskapsgrunnlaget i den norske konteksten, er det nødvendig med en beskrivelse av dagens situasjon. Basert på eksisterende og innhentet informasjon og statistikk, vil kapittel 2 gi en beskrivelse av barnehager, skoler og skolefritidsordninger i Norge. Kapitlet gir også en kort deskriptiv oversikt over sosial ulikhet (i ulike utfall som det finnes tall for) blant barn.

2.1 Barnehage

Barnehagene i Norge er regulert av barnehageloven og barnehagens rammeplan. Den første barnehageloven kom i 1975, og med den startet utbyggingen av en offentlig universell barnehage for barn i alderen 3–6 år i Norge. Barnehageloven av 1975 hadde to viktige formål: å sikre barn gode utviklings- og aktivitetsmuligheter i nært samarbeid med hjemmet og å bidra til økt utbygging av barnehager i kommunene. Sentralt stod kvalitet på tilbudet og vekt på barns allsidige utvikling. Utbyggingen av barnehagetilbudet fortsatte utover på 1980-tallet, og ble lovfestet i 2009.

I 2017 fikk barnehagene en ny rammeplan som gir en overordnet oversikt over barnehagens formål, innhold og oppgaver (Utdanningsdirektoratet, 2017).3 Her står det blant annet at barnehagen skal ha en helsefremmende og forebyggende funksjon, og at den skal bidra til å utjevne sosiale forskjeller blant barn. Rammeplanen inneholder lite konkret informasjon om måloppnåelse og læringsopplevelser, og om hvordan man skal nå de ulike målene.

Å tilby barnehageplass er et kommunalt ansvar og finansieres av kommunens frie inntekter (rammetilskudd og skatteinntekter) samt foreldrebetaling. Dette gjelder for både kommunale og private barnehager. Litt over halvparten av alle barnehager i Norge er eid av private aktører, hovedsakelig gjennom aksjeselskaper og samvirkeforetak.4

Selv om kommunene er ansvarlig tilbyder, er det staten som regulerer prisen foreldrene betaler for en barnehageplass. I 2023 utgjorde maksprisen på en barnehageplass 3 000 kroner per måned (per barn) uavhengig av eierform. I forslag til statsbudsjett for 2024 foreslår regjeringen å kutte maksprisen i barnehage til 2000 kroner per måned, og 1500 kroner i de 189 mest spredtbygde kommunene. I tillegg til foreldrebetaling krever de fleste barnehager matpenger, som oftest mellom 100 og 500 kroner i måneden.5

I tillegg til en statlig regulert makspris på foreldrebetaling finnes det en rekke nasjonale moderasjonsordninger (støtteordninger) som har til hensikt å gjøre barnehage mindre kostbart og mer tilgjengelig for barn fra lavinntektsfamilier:

• Dersom maksprisen i barnehagen utgjør mer enn seks prosent av samlet husholdningsinntekt per barn, reduseres prisen slik at den tilsvarer seks prosent
• Barn i aldersgruppen 2–5 år og barn med utsatt skolestart som bor i husholdninger med lav inntekt6, har rett på 20 timer gratis oppholdstid i barnehagen (såkalt gratis kjernetid) per uke.7
• Husholdninger hvor flere barn går i barnehagen samtidig, får redusert foreldrebetaling (såkalt søskenmoderasjon). I 2023 fikk en husholdning med to barn en prisreduksjon på (minimum) 30 prosent for barn nummer to. For husholdninger med flere enn to barn er barnehageplassen gratis fra og med det tredje barnet, forutsatt at alle tre barna går i barnehagen (samtidig).
• Barnehage er gratis for barn i tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark

Barnehagene har også et særlig ansvar for å inkludere alle barn uavhengig av sosial bakgrunn og funksjonsnivå samt å sikre tidlig hjelp til barn som har behov for særskilt oppfølging (St.meld. nr. 41 (2008–2009) Kvalitet i barnehagen). Den norske barnehagen er – i likhet med barnehagene i de andre nordiske landene – forankret i en sosialpedagogisk tradisjon der man legger vekt på barndommens egenverdi og verdsetter fri lek i blandende grupper og allsidig utvikling (Einarsdottir mfl., 2015). I motsetning til den sosialpedagogiske tradisjonen finnes det en skoleforberedende barnehagetradisjon som er særlig utbredt i engelsktalende land. Selv om disse tradisjonene ofte har blitt fremstilt som sterke motsetninger, er trenden i Norge i dag at elementer fra begge tradisjoner i større grad ses i sammenheng. Både barnehageansatte og forskere argumenterer ofte for å bruke det beste fra begge tradisjoner og sette søkelyset på positive og stimulerende samspill (Evertsen mfl., 2023; Tuastad mfl., 2019).

2.1.1 Dekningsgrad og sosioøkonomisk sammensetning

Dekningsgrad

Andelen barn i aldersgruppen 3–5 år som går i barnehage, har ligget stabilt høyt (om lag 97 prosent) de siste åtte årene. Dekningsgraden i aldersgruppen 1–2 år har økt fra om lag 80 prosent i 2015 til nesten 90 prosent i 2022.8

Selv om dekningsgraden i snitt er høy og økende blant barn i aldersgruppen 1–2 år, er det variasjoner (Moafi, 2017) på tvers av områder og i sammensetningen av barn. For eksempel viser Iversen og Nyhus (2022) at barnehagedekningen i levekårsutsatte bydeler i Oslo er lavere enn i resten av Oslo og i landet som helhet. Barn fra levekårsutsatte områder starter senere i barnehagen enn barn fra områder som ikke har de samme utfordringene. Spesielt bydel Stovner skiller seg ut. I denne bydelen har andelen 1–2-åringer i barnehage økt fra litt under 40 prosent i 2015 til 55 prosent i 2021 (Iversen og Nyhus, 2022). Dette samsvarer med funnene til Bråten mfl. (2014), som dokumenterer at barn fra familier i Oslo med lavere sosial status tilbringer færre år i barnehagen enn barn fra familier med høyere sosial status. Hvor stor andel av barna som går i barnehage, varierer etter sosial bakgrunn også andre steder i landet. Mens andelen minoritetsspråklige barn som går i barnehage var nær 100 prosent i Drammen i 2019, var den bare 73 prosent i Sandnes.9

Barnetilsynsundersøkelsen ble gjennomført av SSB i 2016 og i 2023, og viser at andelen som oppgir at de ville sendt barnet sitt i barnehagen om det ikke var for kontantstøtten har vært i endring (Evensen mfl., 2023). I 2023 oppgir 44 prosent av foreldrene som i dag ikke benytter seg av i barnehage, at avvikling av kontantstøtteordningen vil føre til at de søker om barnehageplass. Det er en økning på 13 prosentpoeng siden 2016, noe som tyder på at økonomien i det å velge bort barnehage er viktigere for en større andel av foresatte i 2023 sammenlignet med i 2016. For foresatte født i andre land enn Norge kan kontantstøtten imidlertid ha mindre å si for valget om ikke å bruke barnehage – og endringen i betydningen av økonomi har vært størst blant mødre som er født i Norge: 66 prosent av mødrene født i Afrika, Asia etc. svarer i 2023 at de uansett ikke vil søke om barnehageplass dersom kontantstøtteordningen avvikles, mot 54 prosent av mødrene som er født i Norge. I 2016 oppga 61 prosent av mødrene født i Afrika, Asia etc. at de ikke ville søke om barnehage selv om kontantstøtten ble avviklet, mot 77 prosent av mødre født i Norge.

Selv om 1–2-åringer har en lovpålagt rett til barnehageplass, avhenger retten til barnehageplassen av barnets fødselsmåned. Per 1.1. 2024 gjelder barnehageloven § 16 om at alle barn har rett til å få plass i barnehage etter søknad det året de fyller ett år, så lenge de er født fra og med januar til og med november. Alt annet likt betyr dette at totalt antall måneder man tilbringer i barnehagen vil avhenge av når på året man er født. Ekspertgruppen om barn i fattige familier dokumenterer at det i Norge er en viss opphopning av barn fra lavinntektsfamilier som er født i månedene desember, januar og februar (Ekspertgruppen om barn i fattige familier, 2023, se figur 9.1). Dagens regler for barnehageopptak kan dermed bidra til at barn fra lavere sosial bakgrunn (i snitt) får senere plass i barnehagen enn andre barn.

Sosioøkonomisk sammensetning

I Norge, som i andre land, forekommer det segregering. Særlig i de største byene bor befolkningen fra forskjellige sosiale grupper i ulike nabolag og ulike deler av byene (Markussen og Røed, 2023a) og kort distanse fra hjem til barnehage er en viktig faktor når familier velger barnehage (Drange og Rønning, 2020).

Det finnes ikke en sentral database eller register med oversikt over hvilke barn som går i hvilken barnehage. Det empiriske grunnlaget er derfor begrenset. For Oslo foreligger noe kunnskap, i forbindelse med at Utdanningsetaten i Oslo kommune har lånt ut sine registerdata på barnehage til forskningsformål. Bråten mfl. (2014) finner at andelen minoritetsspråklige barn var 84 prosent i de 10 prosent av barnehagene med høyest andel minoritetsspråklige barn, og tilnærmet null i de 10 prosent av barnehagene med lavest andel (målt i år 2011). Den samme studien dokumenterer også betydelige forskjeller i barnesammensetning i forskjellige barnehager etter foreldres sysselsetting, sivilstatus, utdanningsnivå og andel på sosialhjelp (Bråten mfl., 2014, figur 4.3). Det er altså en opphoping av barn med levekårsutfordringer i noen barnehager, mens andre barnehager har få barn med slike utfordringer. Det er i tillegg forskjeller mellom offentlige og private barnehager. Blant annet er andelen barn som har foreldre med lav utdanning og andelen barn med innvandrerbakgrunn høyere i kommunale barnehager, enn i private barnehager (Drange og Telle, 2018). Når det gjelder sosioøkonomisk opphopning i barnehager utenfor Oslo, har ikke Ekspertgruppen greid å framskaffe denne informasjon.

2.1.2 Status for barnehagekvalitet i Norge

I forskning blir barnehagekvalitet ofte definert og målt i henhold til to grunnleggende aspekter: strukturkvalitet og prosesskvalitet (Slot, 2018). Strukturkvalitet er rammebetingelser som kan reguleres. Det omfatter for eksempel eierforhold, personalets utdanningsnivå, antall barn per barnehagelærer, gruppestørrelse, leker og materiell samt deltagelse i utviklingsarbeid. Prosesskvalitet er kvaliteten på relasjonen mellom ansatte og barn og på de daglige opplevelsene hos barna i barnehagen, for eksempel samspillet mellom barna og det pedagogiske innholdet. Begrepet omfatter også kvaliteten på foreldresamarbeidet. Måten foreldresamarbeidet organiseres på (altså rammebetingelsene), kan imidlertid ses på som en aspekt ved strukturkvaliteten.

2.1.2.1 Strukturkvalitet i form av bemanning

Ifølge Utdanningsdirektoratet ble det i 2022 utført litt i overkant av 78 000 årsverk i norske barnehager (Utdanningsdirektoratet, 2022a). Av disse årsverkene ble seks prosent utført av styrere og 38 prosent av pedagogiske ledere, og det er bare for disse to stillingskategoriene at det er krav om godkjent barnehagelærerutdanning eller tilsvarende. Om lag en fjerdedel av årsverkene i barnehagen utføres av personer uten høyere utdanning eller fagarbeiderutdanning. Resten av bemanningen består av fagarbeidere (fagbrev fra videregående opplæring) eller ansatte med lignende utdanning. De ulike yrkesgruppene som jobber i barnehagen har i stor grad samme arbeidsoppgaver og bruker omtrent like mye av arbeidstiden sin med barna (Steinnes, 2014).

Bemanningen i barnehagen er regulert gjennom en pedagognorm og en bemanningsnorm, som er gjengitt i boks 2.1. Andre sentrale strukturelle forhold, for eksempel gruppestørrelse, er ikke regulert.

Ved utgangen av 2021 var bemanningsnormen oppfylt i så å si alle barnehagene i Norge, mens bare 70 prosent oppfylte pedagognormen (Utdanningsdirektoratet, 2022b). Selv om bemanningsnormen er oppfylt i de fleste barnehager, betyr ikke det at alle ansatte er til stede gjennom hele barnehagedagen. Både tidlig og sent på dagen er det færre ansatte sammen med barna. Tall fra Utdanningsforbundet viser at halvparten av norske barnehager har full bemanning mindre enn 4–5 timer per dag. Når det gjelder pedagognormen, er det stor variasjon på tvers av barnehager og kommuner. I 2023 oppfylte for eksempel 48 prosent av barnehagene i Oslo pedagognormen, mens tilsvarende tall for barnehagene i Trondheim var 94 prosent (Jelstad og Molnes, 2023).

Selv om bemanningen på nasjonalt nivå har forbedret seg de siste årene, er det fremdeles forskjeller barnehagene imellom når det gjelder hvilken utdanning og kompetanse de ansatte har (Bråten mfl., 2014; Drange og Rønning, 2020). Andelen ansatte uten høyere utdanning eller fagarbeiderutdanning er høyere i private barnehager enn i kommunale barnehager (Utdanningsdirektoratet, 2022a). Det er også stor variasjon på tvers av barnehager når det gjelder de ansattes landbakgrunn, kjønn, erfaring og sykefravær (Bråten mfl., 2014; Drange og Rønning, 2020).

Det er en stadig utfordring å rekruttere og beholde barnehageansatte i yrket. Sykefraværet hos barnehageansatte i 2023 er på litt i overkant av ni prosent og er høyere enn gjennomsnittet for alle yrkesaktive, som i følge Nav er 4,8 prosent 3. kvartal 2023.10 I løpet av de siste årene har antallet søkere til barnehagelærerutdanningen gått kraftig ned, og karakterkravene har blitt redusert. I 2023 var det et overskudd av studieplasser til barnehagelærerutdanningene, med 0,92 søkere per studieplass (Larsen og Tønnessen, 2023). Også blant dem med fagutdanning, forekommer det et frafall fra yrket. Fire av ti som har en barnehagelærerutdanning og er i yrkesaktiv alder, jobber ikke i barnehage (Arnesen og Foss, 2022).

2.1.2.2 Prosesskvalitet

I internasjonal sammenheng regnes Norge som et land med et godt barnehagetilbud, blant annet på grunn av høy dekningsgrad, en felles rammeplan og subsidiert foreldrebetaling (Engel mfl., 2015). Imidlertid har flere nyere studier påpekt at kvaliteten i norske barnehager er lav til middels, på linje med mange andre land (Bjørnestad og Os, 2018; Vermeer mfl., 2016). Norske barnehager skårer spesielt dårlig på læringsfremmende samspill. Funn fra studier om prosesskvalitet i norske barnehager, er beskrevet nærmere i boks 2.2.

2.1.2.3 Samvariasjon i barnehagekvalitet og sammensetningen av barn

Barn fra familier med høyere sosial bakgrunn går oftere i barnehager med høyere kvalitet (Bråten mfl., 2014; Drange og Telle, 2018; Eliassen mfl., 2018; Iversen mfl., 2020). Alexandersen mfl. (2021) bruker data fra den norske mor, far og barn-undersøkelsen (MoBa) og finner at særlig foreldrenes utdanningsnivå (i mindre grad inntekt) har sammenheng med bedre strukturkvalitet i form av ansattes kompetanse og utdanningsnivå samt med kvaliteten på materiellet i barnehagen. I denne studien finner de også at høyere sosial bakgrunn i foreldregruppen og høyere strukturkvalitet predikerer bedre kvalitet på relasjoner mellom ansatte og barn. De konkluderer med at norske barnehager trenger bedre strukturkvalitet på en rekke områder, særlig i barnehager med høy andel barn fra familier med lav sosial bakgrunn.

I den sosialpedagogiske tradisjonen som er godt forankret i norske barnehager, ser man ofte på læring som noe som foregår integrert i lek, ulike prosjekter og samlingsstunder (Bennett og Tayler, 2006; Engel mfl., 2015). Dette kan gi rom for lokale tilpasninger og løsninger, noe som kan føre til stor variasjon på tvers av barnehager når det gjelder pedagogisk praksis og prosesskvalitet (Lekhal mfl., 2013; Rege mfl., 2018; Sunnevåg mfl., 2018). Rege mfl. (2018) undersøkte kartleggingsdata fra 627 femåringer i 67 barnehager i Agder. Resultatene viser signifikante forskjeller i læring mellom barna som gikk i de ulike barnehagene, selv etter at det tas hensyn til foreldrenes utdanning, inntekt og innvandrerbakgrunn. Funnene tyder dermed på at barns utvikling før skolestart er svært avhengig av hvilken barnehage barnet har gått i. Dette kan, i tillegg til foreldrenes bakgrunn, bidra til å forsterke forskjeller mellom barn (Rege mfl., 2021).

Forstørr bilde

Foto: Shutterstock

2.1.3 Spesialpedagogisk støtte i barnehagen.

Barnehageloven § 31 regulerer barnehagebarns rettigheter til spesialpedagogisk hjelp: «Barn under opplæringspliktig alder har rett til spesialpedagogisk hjelp dersom de har særlig behov for det. Dette gjelder uavhengig av om de går i barnehage.» Rettighetene til barn med nedsatt funksjonsevne er regulert i barnehageloven § 37.

Det har vært en økning i andelen barn som mottar spesialpedagogisk hjelp. Ifølge Utdanningsdirektoratet mottok 3,6 prosent av alle barnehagebarn (9 759 barn) spesialpedagogisk hjelp i 202211, som er en økning på 0,5 prosentpoeng siden 2017. Det er også en tydelig aldersgradient i andelen som mottar spesialpedagogisk hjelp. Mens 1,1 prosent av alle 2-åringer i 2021 hadde vedtak om spesialpedagogisk hjelp, hadde hele 6,6 prosent av alle 5-åringene dette vedtaket. Flere gutter enn jenter mottar spesialpedagogisk hjelp.

Andelen barn som mottar spesialpedagogisk hjelp er ujevnt fordelt mellom barnehager og områder. Barn med rett til spesialpedagogisk hjelp var i 2020 fordelt på om lag 70 prosent av alle barnehagene i Norge (Myhr mfl., 2021). Ved å bruke BASIL-registeret til Utdanningsdirektoratet viser Iversen og Nyhus (2022) at andelen barn med spesialpedagogisk hjelp i kommunale barnehager i Oslo varierer fra rundt 6–7 prosent i bydelene Grorud, Stovner, Bjerke, Alna og Søndre Nordstrand til 3 prosent i Gamle Oslo. I snitt mottar litt over 4 prosent av alle barna i kommunale barnehager i Oslo spesialpedagogisk hjelp. I private barnehager er andelen barn med spesialpedagogisk hjelp lavere enn i kommunale barnehager. De bydelene som har en høy andel barn som mottar spesialpedagogisk hjelp, har også en høy andel lavt utdannede innbyggere sammenlignet med øvrige bydeler i Oslo. De samme bydelene har høy andel innbyggere med innvandringsbakgrunn.

I de levekårsutsatte bydelene i Oslo som Iversen og Nyhus (2022) har undersøkt, blir det samlet sett brukt mye ressurser på å gi et styrket tilbud i barnehagen. Samtidig er ressursbruken per barn som får et styrket tilbud lav sammenlignet med resten av Oslo. Forfatterne beskriver flere ulike forklaringer. Den første er knyttet til budsjettmessige årsaker. Bydeler med levekårsutfordringer mangler ressurser. En annen forklaring er at de nevnte bydelene har mange barn som trenger ekstra støtte utover det de får gjennom det ordinære tilbudet, men at ikke alle disse behovene kvalifiserer til individuelt vedtak. En tredje forklaring er stordriftsfordeler. Flere barn med lignende behov gjør det mulig å gi et like godt tilbud til en lavere kostnad per barn enn i andre bydeler (Iversen og Nyhus, 2022). Wendelborg mfl. (2015) har undersøkt barnehagetilbudet til barn med særskilte behov i flere norske kommuner. De finner at i en presset kommuneøkonomi ser kommunen seg nødt til å ivareta barn med rettigheter. Dette kan gå ut over de barna som befinner seg i gråsonen mellom det ordinære tilbudet og det tilbudet man har krav på med vedtak.

Det er stor variasjon på tvers av kommuner med tanke på hvordan det spesialpedagogiske tilbudet er organisert i barnehage. Samtidig er det lite belegg i litteraturen for å si at én organisasjonsmodell fungerer bedre enn en annen. I følge Wendelborg mfl. (2015) er det i mange kommuner vanlig med en sentral organisering av ressursene, som deretter tildeles den enkelte barnehage etter anslått behov. Ulempen med en slik ressurstildeling er at det kan bli en avstand mellom spesialpedagogene (som tilhører en sentral enhet) og det daglige livet i den enkelte barnehage. Hvorvidt ulike behov er innenfor det som er å anse som normalt (og som dermed skal løses innenfor den enkelte barnehages ramme) er en pågående diskusjon (Agenda Kaupang, 2015).

2.1.4 Fordeling av ressurser til barnehager

Barnehager, uavhengig av eierform, er et kommunalt ansvar og finansieres av kommunens frie inntekter (rammetilskudd og skatteinntekter) samt foreldrebetaling. I tillegg kan kommuner motta enkelte øremerkede tilskudd.12 Driftstilskuddet til de private barnehagene finansieres også innenfor kommunens frie inntekter, og ved tildeling av tilskudd skal private og kommunale barnehager behandles likeverdig. Når det gjelder foreldrebetaling, skilles det mellom private og kommunale barnehager. Mens kommunen disponerer foreldrebetalingen til kommunale barnehager, går foreldrebetaling direkte til private barnehager.13 I 2022 var korrigerte brutto driftsutgifter (samlet) til barnehage per barn i kommunale barnehager 266 986 kroner.14 I følge SSB utgjorde totale brutto driftsutgifter til barnehager om lag 60 milliarder kroner i 2022.

Det finnes ulike fordelingsnøkler som angir hvor mye penger kommunene får av staten til å bruke på ulike statlige tjenester. Nøklene er ment å sørge for at kommunenes inntekter samsvarer med innbyggernes behov for tjenester. Dagens delkostnadsnøkkel for barnehager består av ulike fordelingskriterier.15 Når ressursene fordeles på de ulike kommunene, legger nøkkelen størst vekt på antallet innbyggere i alderen 2–5 år, som vektes med 0.7816. Videre blir 1-åringer uten kontantstøtte ilagt en vekt på 0.1042, mens innbyggere med høyere utdanning vektlegges med 0.1142. Økningen i dekningsgrad gir grunn til å tro at betydningen av dagens etterspørselskriterier har blitt redusert (NOU 2022: 10 Inntektssystemet for kommunene).

I tillegg til statlige overføringer til den kommunale rammen, er det satt av enkelte øremerkede midler til barnehagesektoren i statsbudsjettet. I budsjettforslaget for 2024 er det satt av om lag 835 millioner kroner til kvalitetsutvikling og kunnskapsinnhenting fra barnehagesektoren (jf. tabell 4.22, Budsjettforslag for 2024, kap. 231, post 21). Snaue 400 millioner var øremerket til å følge opp strategien Barnehagen for en ny tid, derunder til utdanning av 1850 barnehagelærere. 260 millioner kroner var satt av til regional ordning for kompetanseutvikling. De øvrige midlene var satt av til økt pedagogtetthet i levekårsutsatte områder og øvrige former for profesjonsutvikling. Det er også øremerkede midler i statsbudsjettet til tiltak for å styrke språkutvikling og barnehagedeltakelse blant minoritetsspråklige barn (om lag 220 og 25 millioner kroner, henholdsvis) og til svømming (snaue 75 millioner kroner)16.

De nasjonale moderasjonsordningene med redusert foreldrebetaling vil kunne slå ulikt ut i ulike kommuner. Iversen mfl. (2020) og Brattbakk mfl. (2016) drøfter om overføringene til kommunene i tilstrekkelig grad kompenserer for levekårsutfordringer. Opphoping av levekårsutfordringer og utgiftene det medfører, er vanligere i storbyer enn i mindre kommuner (Brattbakk mfl., 2016). For å ta hensyn til slike utfordringer mottar de seks største byene i Norge (Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Drammen og Kristiansand) et såkalt storbytillegg. Samtidig er det store forskjeller i levekår mellom ulike bydeler. Mange store kommuner bruker derfor såkalte kriteriemodeller. Disse baserer seg på (objektive) kriterier i tildelingen av ressurser for å sikre at bydeler blir kompensert for de utfordringene de står overfor.

Felles for alle de seks største byene i Norge (Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand og Drammen) er at finansieringen av barnehagene er aktivitetsstyrt, noe som innebærer at den lokale finansieringsnøkkelen er basert på faktiske antall barn i aldersgruppen 1–2 år (barn på småbarnsavdelinger) og 3–5 år (barn på storbarnsavdelinger). Denne fordelingen skal sikre at barnehagene (som et minimum) oppfyller både bemanningsnormen og pedagognormen i den enkelte barnehage. Alle byene har også system for finansiering av spesialpedagogisk hjelp i barnehagen. Boks 2.3–2.8 nedenfor gjengir informasjon om hvordan ressurser til barnehage fordeles i de største kommunene i Norge17.

2.1.5 Barn fra ulik sosial bakgrunn presterer ulikt på tester tatt i barnehagealder

Forskning viser at det er forskjeller i barns tidlige kognitive og sosioemosjonelle utvikling. Tabell 1 dokumenterer forskjeller (rapportert i standardavvik) i ulike sosioemosjonelle og akademiske ferdigheter (kolonne 1) mellom barn fra høy og lav sosial bakgrunn (kolonne 2) basert på tall fra Størksen mfl. (under vurdering). Barn fra høy sosial bakgrunn skårer bedre enn barn fra lav sosial bakgrunn på alle ferdigheter. Forskjellen er høyest for «problemer med pedagogiske aktiviteter», tett fulgt av «hyperaktivitet», og lavest for «selvregulering».18 Resultat på kognitive tester i barnehagen og lærerrapportert atferd er dokumentert å være viktige predikatorer for faglige prestasjoner på skolen (Lenes mfl., 2020; Vergunst mfl., 2023). Sosiale forskjeller i selvregulering er også dokumentert i Norge (Størksen mfl., 2015) og andre land (Blair og Raver, 2015; McCabe mfl., 2004a)

Tabell 2.1 Forskjell i gjennomsnittsscore mellom barn av høy og lav sosial bakgrunn

Tabelltekst: Målingene er gjennomført det siste året i barnehagen. Tallene angir hvor mye høyere gjennomsnittscoren var blant barna fra høy sosial bakgrunn, enn blant barna fra lav sosial bakgrunn, på seks ulike ferdighetsmål. Tallene er i andeler av standardavviket innenfor hver ferdighet. For de første tre ferdighetene er sosial bakgrunn målt ved mødrenes utdanningsnivå (mødre med bachelorgrad eller høyere er i kategorien «høy» sosial bakgrunn). I de siste tre ferdighetene er sosial bakgrunn målt ved husholdningsinntekt (over 500 000 kroner er i kategorien «høy» sosial bakgrunn).

Kilde: Data fra Skoleklar-studien (Størksen mfl., under vurdering)

2.1.6 Barn fra ulik sosial bakgrunn presterer ulikt på kartleggingsprøve i 1. klasse

Kartleggingsprøven i 1. klasse i Oslo gjennomføres tidlig om høsten. Derfor kan det argumenteres for at den fanger opp forhold som oppstår før barna begynner på skolen. Resultater fra prøven viser at det mellom barn med ulik sosial bakgrunn er stor variasjon når det gjelder andelen som skårer under bekymringsgrensen (Bråten mfl., 2014). Figur 4.13 i Bråten mfl. (2014) dokumenterer at andelen barn som skårer under den såkalte bekymringsgrensen er høy blant barn som har foreldre med svak tilknytning til arbeidslivet og lav utdanning (33–43 prosent). Den er også høy blant barn med innvandrerbakgrunn (38 prosent). Barn med foreldre som mottar sosialhjelp har aller høyest sannsynlighet for å skåre under bekymringsgrensen. Til sammenligning skårer 23 prosent av alle førsteklassinger i Oslo under bekymringsgrensen.

Videre dokumenterer Bråten mfl. (2014) at det er en tydelig sammenheng mellom hvor mange år et barn går i barnehage, og hvordan barnet presterer på kartleggingsprøven i 1. klasse. For eksempel skårer nesten 40 prosent av barna som har gått tre eller færre år i barnehagen, under bekymringsgrensen. Det tilsvarende tallet for barn som har gått 5–6 år i barnehagen, er 12 prosent. Blant barn med kortere fartstid i barnehagen, er de fra lavere sosial bakgrunn overrepresentert.

Forstørr bilde

Foto: Randi Otterstad

2.2 Grunnskole

Som dokumentert i forrige kapittel går de fleste barn i Norge i barnehage året før skolestart, og der deltar de i ulike former for skoleforberedende aktiviteter. Fra 2018 ble det lovpålagt at norske barnehager og skoler/SFO skal samarbeide om å få til en god overgang for barna, ved opplæringsloven §13-5, privatskoleloven §5-5 og barnehageloven §2-a.

Dagens grunnskole er obligatorisk for aldersgruppen 6–16 år og består av 1.–10. trinn. 1.–7. trinn utgjør barneskolen, mens 8.–10. trinn utgjør ungdomsskolen. Barneskolen er videre delt inn i småskoletrinnet (1.–4. trinn) og mellomtrinnet (5.–7. trinn). Barn i Norge har rett til gratis grunnskoleopplæring, jf opplæringsloven § 2-16. Dette omtales ofte som gratisprinsippet og innebærer blant annet at det heller ikke skal betales for aktiviteter og turer i skolens regi (Redd Barna, 2023). På samme måte som med barnehage er det et kommunalt ansvar å oppfylle retten til grunnskoleopplæring i henhold til opplæringsloven. Ti prosent av alle grunnskolene i Norge er private, og i 2022 er om lag fem prosent av alle elevene registrert på private grunnskoler.19 Med unntak av de private grunnskolene er opptaket basert på bostedsadresse. Dette omtales som nærskoleprinsippet.

Opplæringsloven beskriver verdigrunnlaget for norsk skole. Den angir hvilke rettigheter barn har, og hvilke plikter skolen og myndighetene har overfor elevene. Opplæringen i skolen skal for eksempel motarbeide alle former for diskriminering og tilpasses evnene og forutsetningene til hver elev (opplæringsloven, §1-1). I § 1-3 og § 1-4 i opplæringsloven står det blant annet at grunnskolen skal ta hensyn til den enkelte elevens og lærlingens forutsetninger for læring, og at elever på 1.–4. trinn som presterer svakt i norsk, samisk eller matematikk, kan få opplæring i mindre grupper. I læreplanverket for grunnskolen, som bygger på opplæringsloven, fremheves målet om at alle elever skal oppleve sosial og faglig utvikling. Skolen skal ta hensyn til at foresatte «møter skolen med ulike behov, forventninger og meninger om skolens mål og praksis», og til at «ikke alle elever har samme mulighet til å få hjelp og støtte i hjemmet»20.

Oversikt over nasjonale kartleggingsverktøy og -prøver i grunnskolen

I løpet av årene i grunnskolen fullfører elever i norske grunnskoler et visst antall prøver som administreres nasjonalt.21

• 3. trinn: Nasjonale kartleggingsprøver i lesing og regning.
• 5., 8. og 9. trinn: Nasjonale prøver i lesing og regning
• 5. og 8. trinn: Nasjonale prøver i engelsk
• 10. trinn: Skriftlig og muntlig eksamen.

Nasjonale prøver i regning og lesing har en varighet på 90 minutter og prøven i engelsk har en varighet på 60 minutter. En elev som tar alle åtte nasjonale prøver, bruker 11 timer på nasjonale tester fra femte til niende trinn (denne informasjonen finnes på Utdanningsdirektoratets hjemmesider). I tillegg til læring av faglige ferdigheter har norsk skole mandat til å stimulere andre ferdigheter hos eleven, derunder sosiale og emosjonelle ferdigheter. Skolen har både et utdanningsoppdrag og et danningsoppdrag, og livsmestring er innført som et tverrfaglig tema i læreplanverkets overordnede del. Informasjon om elevens trivsel og skolemiljø hentes også inn gjennom elevundersøkelsen.

2.2.1 Elev- og lærersammensetning på ulike skoler

2.2.1.1 Elever

Høsten 2022 ble det registrert 636 900 elever i norske grunnskoler. Elevene var i 2022 fordelt på i alt 2 741 grunnskoler. Norge er et spredtbygd land, og det er stor variasjon i skolestørrelse. Om lag 30 prosent av grunnskolene har færre enn 100 elever, 65 prosent har om lag 100-499 elever, og rundt 5 prosent har 500 elever eller flere.

Som i de fleste OECD-land starter norske barn på skolen det kalenderåret de fyller seks år. I prinsippet er det etter opplæringsloven – også den versjonen som trer i kraft høsten 2024 – anledning til å søke om utsatt eller fremskutt skolestart, forutsatt at det foreligger sakkyndig vurdering og samtykke fra foreldrene. I praksis er det imidlertid svært få norske barn som forskyver skolestarten. Tall fra BASIL (Utdanningsdirektoratets spørreundersøkelse til Barnehage-Norge)22 tyder på noe nedgang i perioden 2008–2015, og at antallet deretter har ligget stabilt mellom 350 og 400. I 2022 var det for eksempel 345 seksåringer registrert i barnehage, noe som kan tyde på at 0,6 prosent av de som var født i 2016 utsatte skolestarten med ett år.23

Elevinntaket til norske grunnskoler følger et nærskoleprinsipp, og det er stor variasjon i elevsammensetningen på de ulike skolene. Tabell 2 dokumenterer graden av variasjon i elevsammensetningen mellom skoler, basert på tall hentet fra Perlic og Ekren (2020) og Utdanningsdirektoratet. Andelen elever med særskilt norskopplæring varierer fra 0 til 92 prosent (med et snitt på 7,7 prosent og et standardavvik på 10 prosent). Dette er dokumentert i den første raden. I den andre raden ser vi at andelen elever med høyere utdannede foreldre varierer fra 15 til 95 prosent (med et snitt på 60 prosent og et standardavvik på 14,7 prosent).

Tabell 2.2 Andel elever med ulike egenskaper, per skole. Prosent av totalt antall elever

Tabelltekst: Rapportert i de fire første radene er tall fra tabellene i vedlegg A i Perlic og Ekren (2020). Disse tallene er fra skoleåret 2014/15 (nyere tall på skolenivå ble ikke funnet). Tallene i den nederste raden er fra skoleåret 2023/24 og hentet fra følgende kilde: Nasjonale prøver 5. trinn – resultater (udir.no), I beregningene har det blitt tatt utgangspunkt i 1 129 skoler der minst 30 elever tok prøven. Mindre skoler er på grunn av stor statistisk usikkerhet ikke tatt med.

Tredje og fjerde rad beskriver variasjon i spesialundervisning på tvers av skoler. På mellomtrinnet har i snitt 6,7 prosent av elevene vedtak om spesialundervisning, og andelen varierer fra null til 31 prosent (standardavviket er på 3,1 prosent). Ungdomstrinnet har noe høyere variasjon. På skolen med lavest andel som mottar spesialundervisning, er andelen en prosent. På skolen med høyest andel mottar 39 prosent av elevene spesialundervisning (standardavviket er på 3,5 prosent, og snittverdien 9,2 prosent). Den siste raden viser at andelen elever som presterer på det laveste mestringsnivået også varierer stort på tvers av skoler. På den skolen med lavest andel lavtpresterende elever er andelen så lite som 1,5 prosent. På den skolen med høyest andel elever som presterer lavt er andelen så høy som 72 prosent. I snitt er andelen lavtpresterende elever 26,5 prosent på tvers av alle skoler, mens at andelen lavtpresterende elever på henholdsvis 25. og 75. persentil er om lag 20 og 33 prosent.

En del av variasjonen i gjennomsnittlige elevprestasjoner på tvers av skoler henger sammen med ulik elevsammensetning. Såkalte skolebidragsindikatorer er utviklet for å ta høyde for slike forskjeller. Utdanningsdirektoratet har publisert skolebidragsindikatorer siden 2017. Skolebidraget beregner hver skoles bidrag til elevenes læring. I norsk sammenheng skilles det gjerne mellom skolebidragsindikatorer som tar høyde kun for elevenes familiebakgrunn, og indikatorer som i tillegg tar høyde for enkeltelevens prestasjoner på tidligere skoletrinn.

Å kontrollere for elevbakgrunn reduserer prestasjonsforskjellene mellom skoler, og kjennetegn på individnivå forklarer langt mer av en elevs prestasjoner enn det som forklares av skolekjennetegn (Opheim mfl., 2010). Likevel finner analyser betydelige skoleforskjeller i Norge. Forskjellen mellom skoler med høyt og lavt skolebidrag tilsvarer nesten et års læringsutbytte (Steffensen mfl., 2017, s. 38).24 Skolebidragsindikatorene tyder altså på at elevene lærer mer på noen skoler enn andre, selv etter at det er tatt hensyn til elevens egen bakgrunn. Blant kjennetegnene på skoler med høyt skolebidrag, er en høy andel foreldre med lang utdanning (Perlic og Ekren, 2020). Elever på slike skoler presterer altså bedre enn man skulle forvente, gitt elevenes egen familiebakgrunn. Forfatterne understreker at kun en begrenset del av variasjonen i skolebidrag kan forklares av de observerbare faktorene, inkludert familiebakgrunn, som analyseres.

2.2.1.2 Ansatte i skolen

Opplæringsloven § 10-1 stiller følgende krav om kompetanse ved ansettelse av undervisningspersonale: «Den som skal tilsetjast i undervisningsstilling i grunnskolen og i den vidaregåande skolen, skal ha relevant fagleg og pedagogisk kompetanse.» Videre åpnes det i § 10-6 opp for midlertidig ansettelse inntil ett år i de tilfellene hvor det ikke er mulig å få tak i lærere som oppfyller kompetansekravene.25

Totalt var det drøye 115 000 ansatte i grunnskolen i 2022. Omtrent 80 000 av disse, eller rundt 70 prosent, var ansatt i lærerstillinger. Ytterligere snaue 27 000 var ansatt i øvrige elevrettede stillinger, som inkluderer SFO-ansatte og støttegrupper i skolen som assistenter, miljøarbeidere og helsefagarbeidere.26 Omtrent 6 000 av de ansatte hadde lederstillinger. Innenfor skolehelsetjenesten er det om lag 7 000 årsverk (Helsedirektoratet, 2023).

Lærerne er altså den klart største yrkesgruppen i skolen. De om lag 80 000 ansatte i lærerstillinger i grunnskolen utførte nær 67 000 årsverk, og omtrent 80 prosent av disse årsverkene ble utført av personer med lærerutdanning (Gunnes mfl., 2023, figur 9.2). Av ansatte i lærerstillinger i grunnskolen som ikke har lærerutdanning, har 70 prosent universitets- og høyskoleutdanning på høyere eller lavere nivå (Gunnes mfl., 2023, figur 9.3), og 48 prosent har andre pedagogiske utdanninger som en del av fagfeltet sitt (Gunnes mfl., 2023, s. 51). Det er altså en relativt liten andel lærerstillinger som er fylt av personer uten høyere utdanning eller uten pedagogisk utdanning.

Lærere utgjør den største utgiftsposten i skolen. Antall lærerårsverk per elev har økt med 10 prosent fra 2009 til 2020, og økningen har vært særlig sterk etter 2015 (C. Pedersen mfl., 2022). Dette henger sammen med flere satsinger for å øke lærertettheten i denne perioden (Sandsør mfl., 2019). Videre har økningen vært større i de store kommunene enn i de små. Mangel på arbeidskraft som oppfyller kompetansekravet i skolen, er en utfordring i Norge og andre land (OECD, 2020), og noen skoler sliter mer enn andre med å rekruttere personale med godkjent kompetanse. Det er spesielt skoler i levekårsutsatte områder som sliter med å oppfylle kompetansekravet (Iversen mfl., 2020)

Norm for lærertetthet

I 2018 ble det innført en norm for lærertetthet. Argumentene for å innføre den var å sikre flere kvalifiserte lærere i undervisningen ved skoler med lav lærertetthet. Normen innebar at antall elever per lærer i ordinær undervisning ved offentlige skoler skulle være 15 på 1.–4. trinn og 20 på 5.–10. trinn. Det at lærertetthetsnormen gjelder for ordinær undervisning, innebærer at særskilt norskopplæring og spesialundervisning er utelatt. Skoleåret 2022–2023 oppfylte nesten 90 prosent av de offentlige grunnskolene lærertetthetsnormen.

Norm for lærertetthet er evaluert av NIFU. Et av funnene i denne evalueringen er at normen førte til en jevnere fordeling av lærertettheten, og at dette berørte store skoler med en fordelaktig elevsammensetning mest.27 De skolene som fikk en økning i lærertettheten som følge av normen, har i snitt et faglig sterkere elevgrunnlag (målt ved nasjonale prøver og foreldres utdanning). Videre var de minste kommunene nokså upåvirket av normen. Lærertettheten økte mest i relativt tettbefolkede områder, en konsekvens av at disse områdene har en høyere andel store skoler (C. Pedersen mfl,, 2022, s. 120).

2.2.1.3 Andre forhold i skolen

Skolen skal sørge for undervisningsmateriell til elevene, i tråd med prinsippet om at det skal være gratis å gå på grunnskole i Norge. Materiell inkluderer skrive- og tegnesaker, lærebøker, ordlister, kalkulatorer, nettbrett eller PC. De fleste elevene i grunnskolen disponerer en såkalt én-til-én-enhet, altså en egen bærbar PC eller et eget nettbrett: 98 prosent av elevene i ungdomsskolen og om lag 85 prosent av elevene i barneskolen (Utdanningsdirektoratet, 2022b).

I dag er det den enkelte skoleeier (kommune eller enkeltskole) som velger om de vil tilby skolemat, og om et eventuelt tilbud skal være gratis for elevene. Majoriteten av norske skoleelever spiser medbrakt matpakke (Hovdenak mfl., 2023). Mange grunnskoler har tilbud om melk og frukt, mens en langt mindre andel tilbyr fullstendige måltider. Blant ungdomsskoler har rundt 16 prosent en form for skolematordning, mens seks prosent tilbyr gratis, daglig skolematordning for alle elever (Kolve mfl., 2022). Blant videregående skoler har 90 prosent en kantine, mens om lag 50 prosent tilbyr et gratis måltid, ofte til frokost (Hovdenak mfl., 2023, avsnitt 1.12).

2.2.2 Spesialundervisning i skolen

Spesialundervisning er hjemlet i kapittel 5 i opplæringsloven. I § 5-1 står det følgende: «Elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning.» For å få vedtak om spesialundervisning eller individuell opplæringsplan (såkalt IOP) etter § 5-1 eller vedtak om spesialpedagogisk hjelp etter § 5-7 må eleven ha en sakkyndig vurdering (foretatt av PP-tjenesten). Ifølge Utdanningsdirektoratet får nesten åtte prosent av elevene i grunnskolen spesialundervisning i skoleåret 2020–2021. Andelen er jevnt økende: fra 3,5 prosent på 1. trinn til 10,4 prosent på 10. trinn. Mens andelen elever med spesialundervisning økte i perioden 2007–2010, har den i den siste tiårsperioden vært nokså stabil.28

Hva kjennetegner elever som mottar spesialundervisning?

Ifølge Iversen mfl. (2016) kan elever som får spesialundervisning, deles inn i tre grupper:

1. Elever med store og sammensatte vansker. Disse krever spesialkompetanse og tett oppfølging, ofte med minimum én lærer/voksen per elev.
2. Elever med betydelige vansker som kan fungere i klassefellesskapet, men som uten tvil har rett til spesialundervisning.
3. Elever som har utfordringer, og som derfor ofte får spesialundervisning, men der utfordringene også kan håndteres med god tilpasning av ordinær undervisning.

Mens elevene i de to førstnevnte gruppene omtrent utelukkende mottar spesialundervisning, er elevene i den tredje gruppen på marginen. Om de mottar spesialundervisning eller ikke, kan avhenge av lokale forhold og kriterier. Det vil dermed variere fra kommune til kommune (Iversen mfl., 2016).

2.2.2.1 Status for spesialpedagogiske tiltak

Utgifter knyttet til spesialundervisning varierer også mellom skoler og områder. Ifølge Iversen mfl. (2020) er utgiftene til annet enn ordinær undervisning spesielt høye i levekårsutsatte områder. Samtidig brukes det i disse områdene mindre ressurser på ordinær undervisning. Spesialundervisning og språkopplæring utgjør en stor andel av timene som inngår i «annet enn ordinær undervisning». Som nevnt i forbindelse med barnehage, kjennetegnes disse levekårsutsatte områdene av mange enslige forsørgere, høy innvandrerandel, lavt utdanningsnivå, mange lavinntektshusholdninger og en høyere andel lærere uten godkjent kompetanse (Iversen mfl., 2020). Ifølge Iversen mfl. (2016) er det elever i gråsonen (elever med diverse utfordringer som kan håndteres ved tilpasning av ordinær undervisning) som har stått for økningen i spesialundervisning frem til 2010.

Selv om rettighetene til elevene i faresonen er godt forankret i loven (§ 5-1 i opplæringsloven), har vi ikke et godt utviklet system som kontrollerer at skolene følger loven og tilbyr disse elevene det de har krav på. Dette innebærer at skoleeiere har stor frihet til å organisere og implementere spesialundervisning, noe som også fører til stor variasjon. Mens noen skoleeiere klarer å gi et tilfredsstillende tilbud, viser Statsforvalteren til at det er forbedringspotensial på en rekke områder.29 Manglene dreier seg om alt fra at enkeltvedtakene ikke inneholder informasjon om hvor mange timer spesialundervisning en elev har fått innvilget, til at skolene ikke gir spesialundervisning i tråd med IOP-ene. Det er flere tegn på at det er et misforhold mellom antall spesialundervisningstimer elevene har krav på og det faktiske antall timer de får, basert på informasjon fra skoleansatte i kvalitative forskningsstudier (Herlofsen & Lie, 2022).30 Fordi det ikke fins noe systematisk registrering og nasjonal samling av individdata om verken vedtak eller oppfølging av disse vedtakene er det vanskelig å vite hvor omfattende dette problemet er. Mangel på et velfungerende system krever i alle tilfeller at foreldrene har kunnskap om hvilke rettigheter barna har. Dette gir utfordringer for alle foreldre i møtet med det spesialpedagogiske systemet, der ressurssterke foreldre kan ha en fordel i å navigere de komplekse systemene som oppstår.

Barneombudet har også stilt spørsmål ved om elever som mottar spesialundervisning får et forsvarlig og likeverdig tilbud, og faglig utbytte av opplæringen. Rapporten Inkluderende fellesskap for barn og unge fra ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging (Nordahl mfl., 2018) konkluderte med at dagens system for spesialpedagogisk tilbud i barnehage og skole er ekskluderende og lite funksjonelt. Nordahl mfl., (2018) mener at dagens system i praksis fører til at mange barn ikke får godt nok innpass i fellesskapet, og til at de får hjelp for sent og dårligere læringsutbytte. Gruppen peker samtidig på at vi har for lite kunnskap om spesialpedagogiske tiltak, og at det er begrenset med evidensbasert kunnskap om tiltakene som foreslås i rapporten. En ny modell for samarbeid mellom skole, barnehage og praktisk-pedagogisk tjeneste (PPT), kalt «Tett på», er testet i tre norske kommuner. Prosjektet løper i årene 2020–2026, og i Caspersen mfl. (2024) beskrives foreløpige erfaringer med modellen.

2.2.2.2 Om kompetanseløftet for spesialpedagogikk og inkluderende praksis

I 2021 ble det satt i gang et kompetanseløft for spesialpedagogikk.31 Hovedformålet er å øke tilgangen til kompetanse blant aktørene som er nærmest barna. Grunntanken bak kompetanseløftet er å tilby alle barn som står i fare for å falle utenfor, et bedre opplæringstilbud enn de får i dag. Det skal man oppnå gjennom å øke kompetansen til ansatte i barnehager og skoler og andre relevante instanser som samarbeider tett med skoler og barnehager. Ved å heve kompetansen blant de som jobber tettest på barna, blir man bedre rustet til å sette inn riktig innsats på riktig tidspunkt. Første delevaluering av kompetanseløftet viser at det er mye å gå på med tanke på å lage et bedre lag rundt eleven (Wendelborg mfl., 2022). Andre delevaluering viser imidlertid at dette kan skyldes utfordringer med koordinering av ulike aktører, og at man ikke har greid å utnytte PP-tjenesten fullt ut. Det stilles derfor spørsmål ved om systemene er tilrettelagt for å oppnå ønsket effekt av kompetanseløftet (Wendelborg mfl., 2023).

2.2.3 Fordeling av ressurser til skoler

2.2.3.1 Dagens delkostnadsnøkkel

På samme måte som for barnehagesektoren overfører staten penger til kommunene basert på kriterier. Et poeng med kostnadsnøkkelen er at den er basert på kriterier som hver enkelt kommune har liten mulighet til å påvirke (NOU 2022: 10). Det kriteriet som vektes tyngst i denne delkostnadsnøkkelen (hele 92 prosent), er antall barn i grunnskolealder (6–15 år). I tillegg blir kommuner kompensert for smådriftsulemper samt ekstra utgifter knyttet til språkopplæring av minoritetsspråklige elever. Delkostnadsnøkkelen for grunnskolen er gjengitt i tabell 10.2 i utredningen om kommunenes inntektssystem (NOU 2022: 10). Delkostnadsnøkkelen tar hensyn til normen for lærertetthet som ble innført i 2018. Normen ble til å begynne med finansiert gjennom et øremerket tilskudd. I 2018 og 2019 utgjorde det til sammen 3,2 milliarder kroner. I 2020 ble dette tilskuddet en del av rammeoverføringen og gitt en særskilt fordeling. I 2022 ble også særskilt fordeling avviklet, og midlene fordeles nå etter grunnskolenøkkelen i utgiftsutjevningen (Haraldsvik mfl., 2019; NOU 2022: 10).32 Regjeringen Støre har også innført et nytt tilskudd til kommunene på 500 000 kroner per kommunale grunnskole i kommunen. Beregninger fra Kommunal- og distriktsdepartementet anslår at dette tilskuddet i 2022 vil utgjøre 1,25 milliarder kroner.33 I tillegg kommer storbytilskuddet (rettet mot de seks storbyene Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Drammen og Kristiansand), som skal ta hensyn til at byer har større levekårsutfordringer enn andre kommuner. Dagens delkostnadsnøkkel inneholder ikke kriterier som fanger opp behovet for spesialundervisning.34

Siden 2015 har korrigerte brutto driftsutgifter per elev (som mål på ressursinnsats) økt jevnt fra 88 274 kroner til 114 457 kroner per elev i 2022.35 Det er stor variasjon mellom kommuner når det gjelder utgifter til grunnskolesektoren. Om lag halvparten av de 355 kommunene i Norge har mindre enn 125 000 kroner i utgifter per elev per år. Omtrent 100 kommuner har utgifter over 150 000 kroner. Standardavviket i pengebruk på kommunenivå er i overkant av 33 000 kroner.

2.2.3.2 Lokale modeller for ressursfordeling

Skolenes elevsammensetning varierer betydelig. For at ressursfordelingen skal samsvare med skolenes behov, bruker mange kommuner i dag (derfor såkalte) kriteriemodeller som er basert på mer eller mindre objektive kriterier. Disse modellene er viktige styringsverktøy for kommunene og setter rammer for skolenes ressursbruk (Iversen mfl., 2016). Dette gjelder spesielt de største kommunene, som har mange skoler. Iversen mfl. (2016) gir en grundig gjennomgang av hvordan Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand organiserer og finansierer skolesektoren. Felles for disse byene er at de praktiserer rammefinansiering som tar hensyn til at elevsammensetningen er ulik. Blant annet har de fire største byene innført levekårstildelinger for å sikre at fordelingen av ressurser er tilpasset behovet (ut fra gitte sosiodemografiske faktorer). Dette innebærer at skolene har frihet til å disponere ekstramidlene selv, så lenge de følger opplæringsloven. Samtidig innebærer rammefinansiering at man overfører risiko fra skoleeier til skolene selv, og at skolene i sine budsjetter derfor må ta høyde for at det kan oppstå uforutsette ressurskrevende situasjoner.

Ifølge Iversen mfl. (2016) kan ressursfordelingsmodellene for de fire nevnte kommunene oppsummeres på følgende måte:

Tildeling = grunnressurs + elevsats * antall elever + levekårsressurs + særskilt tildeling + andre tildelinger (1)

Nedenfor følger en kort beskrivelse av denne modellen. En utdypende forklaring står på side 48–50 i Iversen mfl. (2016). Grunnressursen er ment å skulle fange opp minimumskostnaden ved å drive skole, og den tildeles uavhengig av antall elever. For de aller fleste skolene i de nevnte bykommunene er grunnressursen på rundt 2–3 millioner kroner.

Den komponenten som påvirker ressursfordelingen mest (i alle de fire kommunene som omtales i Iversen mfl. (2016)), er skolestørrelse. Og for å ta hensyn til at ulike aldersgrupper har ulikt timetall, justerer man skolestørrelse med en sats per elev som varierer på tvers av trinn. For å sikre at skoler med større levekårsutfordringer får dekket sine behov, har de fire byene innført levekårstildelinger. Kriteriene for å motta levekårstildelinger varierer imidlertid mellom kommunene, som det fremgår av de ulike boksene.

I boks 2.9 beskriver vi hvordan Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand praktiserer levekårstildelingen. Videre kan skolene søke kommunen om særskilte tildelinger i tilfeller hvor levekårstildelingen ikke strekker til. Med andre ord tar skoleeier deler av risikoen dersom det skulle dukke opp elever med svært omfattende behov. Når det gjelder andre tildelinger, dreier det seg i stor grad om satsinger ved enkeltskoler.

2.2.4 Elever fra ulik sosial bakgrunn presterer ulikt på skolen

Som i barnehagen presterer barn fra ulik sosial bakgrunn ulikt i skolen. I første del av dette delkapittelet dokumenterer vi disse ulikhetene i elevresultater (målt som nasjonale prøver i 5., 8. og 9. klasse36 og grunnskolepoeng i 10. klasse) ved å bruke registerdata på individdata for elever bosatt i Norge og som har blitt uteksaminert fra grunnskolen i perioden 2007–201937. Andre del av delkapitlet studerer hvordan fullføring av videregående opplæring (innen fem/seks år etter oppstart) varierer på tvers av sosial bakgrunn, mens at siste del av delkapitlet ser på samvariasjon mellom sosial bakgrunn og arbeidsmarkedstilknytning.38 Som et mål på arbeidsmarkedstilknytning, brukes NEET: Not in Education, Employment or Training39 Alle disse analysene er utfør av SSB på oppdrag fra Ekspertgruppen, og er tilgjengelig i sin helhet på forespørsel til Kunnskapsdepartementet. I analysene er barna delt i fire sosiale grupper etter foreldrenes høyest oppnådde utdanning, pluss en kategori for barn av foreldre uten registrert utdanning. I resten av delkapittel 2.2.4 omtaler vi også disse sosiale gruppene som henholdsvis gruppe 1, 2, 3, 4 og 5:40

1. Ingen registrert utdanning (denne gruppen består hovedsakelig av individ som har innvandret til Norge og dermed ikke har registrert utdanning i Norge)
2. Grunnskole eller lavere
3. Videregående opplæring (både yrkesfag og studiespesialiserende)
4. Kort høyere utdanning (bachelorgrad eller tilsvarende)
5. Lang høyere utdanning (mastergrad eller høyere)

I tillegg til at disse gruppene varierer med hensyn til foreldres utdanningsnivå, er det en overvekt av barn med innvandrerbakgrunn (51 prosent) i gruppe 1 og 2. I den høyeste sosiale gruppen (gruppe 5) er innvandrerandelen 24 prosent, mens at den ligger på mellom 15–17 prosent i gruppe 3 og 4. Det er også forskjeller i husholdningsinntekt mellom gruppene. Fedrene i gruppe 5 har en snittinntekt på godt over det dobbelte av det fedrene i gruppe 2 har (om lag 689 900 kroner vs. 287 000 kroner). Disse tallene er rapportert i tabell 1 i supplerende tabeller i vedlegg 2.

Barn fra ulik sosial bakgrunn presterer ulikt på nasjonale prøver på alle trinn

Samvariasjonen mellom sosial bakgrunn og snittresultat på nasjonale prøver i alle fag er dokumentert i figur 2.1 (5. trinn), figur 2.2 (8. trinn) og figur 2.3 (9. trinn). Snittresultatene er målt langs y-aksen, mens sosial bakgrunn er målt langs x-aksen. De ulike fagene er representert ved ulike farger på kurvene. På alle trinn er det en tydelig sosial gradient i skoleprestasjonene i alle fag, men den er muligens noe mindre bratt i engelsk (rød linje), i alle fall på 5. trinn. I tillegg ser det ut til at barna i gruppe 1, på alle trinn, gjør det omtrent like bra som barna i gruppe 2 i engelsk og matematikk. På 9. trinn tar man ikke nasjonale prøver i engelsk.

Forstørr bilde

Figur 2.1 Snittpoeng nasjonale prøver på 5. trinn for ulike sosiale grupper

Forstørr bilde

Figur 2.2 Snittpoeng nasjonale prøver på 8. trinn for ulike sosiale grupper

Forstørr bilde

Figur 2.3 Snittpoeng nasjonale prøver på 9. trinn for ulike sosiale grupper

De sosiale forskjellene i nasjonale prøver øker utover skoleløpet

Den sosiale gradienten i nasjonale prøver øker med klassetrinn. Dette gjelder for alle fag, og er dokumentert i figur 2.4 (matematikk), figur 2.5 (lesing) og figur 2.6 (engelsk). I disse figurene er de ulike trinnene representert ved ulike farger. Utfra hver figur kan man lese forbedringen (differansen) i snittpoeng mellom 5., 8. og 9. trinn for hver sosiale gruppe i alle fag. For eksempel, i figur 2.4 ser vi at forbedringen i matematikkprestasjoner fra 5. til 8. og 9. trinn øker med sosial bakgrunn. Figur 2.5 og 2.6 dokumenterer tilsvarende mønster for lesing og engelsk.

Forstørr bilde

Figur 2.4 Utvikling i snittpoeng i matematikk for ulike sosiale grupper

Forstørr bilde

Figur 2.5 Utvikling i snittpoeng i lesing for ulike sosiale grupper

Forstørr bilde

Figur 2.6 Utvikling i snittpoeng i engelsk for ulike sosiale grupper

Sosiale forskjeller i grunnskolepoeng

Også når det gjelder grunnskolepoeng på 10. trinn er det sosiale forskjeller i elevprestasjoner. Dette fremgår av figur 2.7. I snitt oppnår elever som har foreldre med grunnskole eller lavere som høyest oppnådde utdanning, 13 grunnskolepoeng mindre enn elever fra den høyeste sosial gruppen.41 De sosiale forskjellene i grunnskolepoeng er også fremstilt i figur 2.8 hvor fordelingen i grunnskolepoeng på 10. trinn for gruppe 2 (representert ved rosa farge) og gruppe 5 (representert ved grønn farge) er plottet. Her ser vi tydelig at hovedvekten av elever i disse to gruppene befinner seg på hver sin side av poengskalaen, og det er begrenset overlapp i prestasjoner mellom de to sosiale gruppene. Sannsynligheten for å få 50 eller flere grunnskolepoeng er mange ganger høyere blant barn av foreldre som minst har en mastergrad. Tilsvarende, sannsynligheten for å få færre enn 30 grunnskolepoeng er mange ganger høyere blant barn av foreldre med kun grunnskole eller lavere.

Forstørr bilde

Figur 2.7 Grunnskolepoeng på 10. trinn for ulike sosiale grupper.

Forstørr bilde

Figur 2.8 Grunnskolepoeng på 10. trinn betinget på oppnådd resultat på nasjonale prøver på 5. trinn

Forskjellene i grunnskolepoeng på tvers av de sosiale gruppene holder seg også når vi betinger på oppnådde resultater (på tvers av alle fag) på nasjonale prøver i 5. klasse. Dette er dokumentert i figur 2.9 hvor hver sosial gruppe er representert ved en egen farge. For lik poengsum på nasjonale prøver i 5. klasse (for eksempel 20), har barn fra sosial gruppe 5 nesten 10 grunnskolepoeng mer i snitt når de uteksamineres fra 10. trinn sammenliknet med barn fra sosial gruppe 2.

Forstørr bilde

Figur 2.9 Grunnskolepoeng og nasjonale prøver på 5. trinn

I perioden 2007–2019 er forskjellen i skoleprestasjoner, både målt som nasjonale prøver i 5., 8. og 9. trinn og grunnskolepoeng i 10. trinn, stabil mellom de ulike sosiale gruppene. Disse resultatene er ikke dokumentert i figurform, men er tilgjengelig ved henvendelse til Kunnskapsdepartementet. Dersom barn grupperes i sosiale grupper etter foreldrenes inntekt, og ikke utdanningsnivå, er det derimot indikasjoner på at forskjellene i prestasjoner mellom barn av høyeste og laveste sosial bakgrunn har økt siden 2007 (Sandsør mfl., 2023).

Sosial gradient i fullføring av videregående skole (innen fem/seks år)

Barn fra familier med høyere sosioøkonomisk status fullfører også videregående skole i høyere grad enn barn fra familier med lavere sosioøkonomisk status. Dette er dokumentert i figur 2.10. Blant elever fra den laveste sosiale gruppen, fullfører i overkant av halvparten av de som starter. Til sammenlikning fullfører nesten 9 av 10 elever som befinner seg i den høyeste sosiale gruppen.42

Forstørr bilde

Figur 2.10 Andelen elever fra ulike sosiale grupper som fullfører videregående skole 5/6 år etter oppstart.

Figur 2.11 holder grunnskolepoeng fra 10. trinn konstant og sammenlikner fullføring av videregående opplæring på tvers av de sosiale gruppene (som også her er representert ved en farge hver). Særlig en gruppe skiller seg ut, nemlig barn av foreldre som kun har grunnskole eller lavere som høyest oppnådde utdanning. Denne gruppen elever har en lavere sannsynlighet for å fullføre videregående opplæring, betinget på grunnskolepoeng sammenliknet med de andre tre sosiale gruppene. Dette kan tyde på at grunnskolepoeng fra 10. klasse ser ut til å være en god predikator for hvorvidt man fullfører videregående opplæring eller ikke, så lenge foreldrene selv har fullført videregående opplæring.

Forstørr bilde

Figur 2.11 Fullføring av videregående opplæring betinget på grunnskolepoeng fra 10. trinn

Fullføringsraten i videregående opplæring har gått opp i løpet av den perioden vi studerer, og den har gått mest opp blant elever fra lavest sosial status (representert ved mørkegrønn farge), hele ti prosentpoeng. Blant elever i gruppe 2 som startet på videregående opplæring i 2006 fullførte i snitt om lag 50 prosent innen utgangen av 2011/12. Til sammenlikning, blant elever fra samme sosiale gruppe som startet i 2014, fullførte hele 60 prosent i løpet av 2019/20. For elever i de midterste sosiale gruppene har økningen vært på omtrent fem prosentpoeng over tidsperioden vi studerer. I den høyeste sosiale gruppen har fullføringsraten vært nokså stabil. Disse trendene er dokumentert i figur 2.12 (også i denne figuren representerer de ulike fargene en sosial gruppe hver).

Forstørr bilde

Figur 2.12 Utvikling i fullføring av videregående opplæring (både studiespesialiserende og yrkesfag) for ulike sosiale grupper.

Sosioøkonomisk status og sannsynligheten for utenforskap

I figur 2.13 fremstilles andelen NEET (målt lang y-aksen) for aldersgruppen 16–29 år separat for de ulike sosiale gruppene (målt langs x-aksen). Andelen NEET er klart høyest blant individ som har foreldre som ikke har registrert utdanning (hele 18 prosent)43, men den er også høy blant barn av foreldre som kun har grunnskole eller lavere som høyest oppnådde utdanning (10 prosent). I de andre tre sosiale gruppene er andelen 5 prosent eller lavere.

Forstørr bilde

Figur 2.13 Andelen NEET for aldersgruppen 16–29 år for ulike sosiale grupper

Både variasjonen i NEET på tvers av sosiale grupper og sannsynligheten for å bli NEET, avtar med grunnskolepoengene. Dette er dokumentert i figur 2.14 som plotter sammenhengen mellom NEET-andelen og grunnskolepoeng på 10. trinn for de ulike sosiale gruppene (representert ved ulik farge). Blant elever som har tilstrekkelig høy grunnskolepoengsum, for eksempel 30, er NEET-andelen relativt lav i alle sosiale grupper, men den er fremdeles noe høyere for barna som har de lavest utdannede foreldrene (til gitt grunnskolepoeng). Blant elever med få grunnskolepoeng er det større forskjeller i andelen NEET på tvers av de sosiale gruppene.

Forstørr bilde

Figur 2.14 Andelen NEET betinget på grunnskolepoeng fra 10. trinn for ulike sosiale grupper.

Over tid har NEET-andelen vært nokså stabil, selv om det er noen tendenser til at den har økt litt. Siden 2010 har andelen NEET (i aldersgruppen 16–29 år) blant barn av foreldre med grunnskole eller lavere som høyest oppnådde utdanning, ligget rundt 10 og 12 prosent. Resultatet fra analysene som er gjort på NEET er uendret om man begrenser analysen til barn født i Norge.44

Oppsummert har foreldres utdanning mye å si for hvor bra barna deres gjør det på skolen. Ulikhetene i akademiske prestasjoner oppstår tidlig, og de øker utover skoleløpet. Også når man betinger på resultater fra tidligere tester, er det forskjeller på tvers av sosiale grupper når gjelder hvor mange grunnskolepoeng man oppnår på 10. trinn og fullføring av videregående opplæring. Det er særlig barna som tilhører den laveste sosiale gruppen som skiller seg ut med tanke på dårlige prøveresultat, fullføring av videregående opplæring og senere arbeidsmarkedstilknytning. Dette er barn av foreldre med lav eller ikke-registrert utdanning.

2.2.5 SFO

Kommunen skal ha et tilbud om skolefritidsordning (SFO) før og etter skoletid for 1.–4. trinn, og for barn med særskilte behov på 1.–7. trinn (opplæringsloven § 13-7). SFO skal legge til rette for lek, kultur- og fritidsaktiviteter med utgangspunkt i alder, funksjonsnivå og interesser hos barna, og gi barna omsorg og tilsyn (opplæringsloven § 13-7). SFO har ikke nedfelt i sin rammeplan at de skal drive med pedagogisk aktivitet, men har som formål å jobbe aktivt med inkludering og fellesskap.45 Både offentlige og private aktører kan tilby SFO, og kommunene fører tilsyn med private tilbydere. Oslo kommune skiller seg litt ut fra resterende kommuner i den forstand at deres etter-skole-tilbud heter Aktivitetsskole (AKS) og «skal være en alternativ læringsarena som understøtter skolens arbeid med elevens faglige og sosiale utvikling …».46 AKS kjennetegnes av relativt stor vekt på læringsstøttende aktiviteter og noe mindre vekt på fri lek (Drange og Sandsør, 2024).

Et typisk SFO-tilbud åpner kl. 07.30 og stenger kl. 16.30/17.00. Den ordinære skoledagen for de laveste skoletrinnene varer gjerne fra ca. kl. 8.30 til kl. 14.00. Det vil si at barn som deltar i SFO, har muligheten til å være på skolen i ytterligere 3,5–4 timer utover vanlig skoledag. SFO har også et tilbud i skolens ferier utenom juli.

SFO er ikke en del av grunnopplæringen, og SFO omfattes derfor ikke av gratisprinsippet. Det er den enkelte kommune som fastsetter prisen på SFO, under forutsetning av at prisen ikke overstiger de faktiske utgiftene kommunen har til SFO. Ifølge Utdanningsdirektoratet varierer prisen for en heltidsplass fra 0 til 4 000 kroner i måneden, med en snittpris på 2 300 kroner.47 De siste årene har det vært flere offentlige satsinger og tiltak rettet mot å redusere prisen for SFO, øke kvaliteten på SFO og/eller jevne ut forskjeller i tilbud.48 Dette omfatter innføringen av 12 timer gratis SFO for 1. og 2. trinn og ny rammeplan for SFO (se Meld. St. 6 (2019–2020)). I tillegg finnes det flere lokale tiltak. I Oslo har man for eksempel gradvis utvidet ordningen med 12 timer gratis SFO, slik at den nå omfatter alle elever på 1.–4. trinn. I Hurdalsplattformen nevnes det også at regjeringen har som ambisjon å fortsette å øke kvaliteten på SFO (fortrinnsvis gjennom å heve kompetansen til de som jobber der) samt redusere foreldrebetalingen.

Det finnes per i dag tre nasjonale moderasjonsordninger for SFO:

• Foreldrebetaling per barn skal maksimalt utgjøre 6 prosent av inntektene til husholdningene for barn på 1.–4. trinn.
• SFO er gratis for elever med særskilte behov på 5.–7. trinn.
• Det er 12 timer gratis SFO for elever på 1. og 2. trinn.49 Dersom elevene bare benytter seg av disse 12 timene, omtales det ofte som halvdagsplass.

På mange skoler tilbys det måltider på SFO. En undersøkelse blant SFO-ledere fra 2013 viste at 60 prosent la til rette for frokost, og at 90 prosent tilbød et daglig måltid etter skoletid (Staib mfl., 2013, s.7). Et flertall tilbød også frukt og grønt.

Ansatte i SFO

I 2022–2023 var det registrert om lag 19 300 ansatte i SFO.50 Disse utgjør en stor andel av skolens ansatte i ikke-lærerstillinger. En gjennomgang fra 2022 fant at omtrent halvparten av de ansatte i SFO har fagbrev i barne- og ungdomsarbeiderfaget. Ytterligere 21 prosent har andre fagbrev eller videregående skole som høyeste utdanning. Omtrent 20 prosent har høyere utdanning, hvorav en snau halvpart har pedagogisk utdanning. De resterende ni prosentene har ikke fullført videregående opplæring. Omtrent halvparten av de ansatte hadde vært ansatt i SFO i seks år eller mer (Rambøll, 2022).

Fra og med høsten 2023 har det også blitt opprettet en egen bachelorutdanning for SFO-ansatte ved Universitetet i Stavanger. Andre nordiske land har tilbudt en lignende utdanning i lang tid. Det nye utdanningstilbudet kan ses i sammenheng med innføringen av nasjonal rammeplan for SFO, noe som stiller krav til SFO-driften på hver enkelt skole (dette kan det leses mer om på hjemmesidene til Læringsmiljøsenteret ved Universitetet i Stavanger). Evalueringer viser at det er store forskjeller i måten norske skoler organiserer SFO på. Dette innebærer at kvaliteten på SFO som miljø for sosial og faglig læring også varierer.

Deltagelse i SFO

I 2022 var 164 952 barn mellom 6 og 9 år registrert i SFO.51 Dette er en økning på 8 438 siden 2019 (året før koronapandemien). I alle fylker er deltagelsen i SFO blant barn på 1. trinn rundt 90 prosent. Resultater fra Oslo viser at deltagelsen er høy også blant barn fra familier med lavere sosial status, og at den økte etter at det ble innført gratis deltidsplass (Drange og Sandsør, 2024; Proba, 2017). I 2022 er Oslo det fylket med flest elever på 1. trinn registrert i SFO (hele 97 prosent). Innlandet er det fylket der færrest elever på 1. trinn går på SFO.52 Variasjonen i deltagelse mellom kommuner i samme fylke er større enn variasjonen mellom fylker. Deltagelsen er betraktelig lavere i små kommuner enn i større kommuner.53

Forstørr bilde

Foto: Shutterstock

2.3 Sosial ulikhet i psykisk helse

Nye norske studier basert på registerdata eller undersøkelser gjør det mulig å danne seg et godt bilde av sosial ulikhet i psykisk helse blant unge. Mye av forskningen på psykisk helse kommer fra sentrale helseregistre. Det er viktig å påpeke at disse dataene påvirkes av forhold knyttet til (økning) i behandling og diagnostisering. Vi kan ikke utelukke at barn med forskjellig sosial bakgrunn vurderes ulikt selv om de har samme symptomtrykk. Det finnes også verdifull informasjon i spørreundersøkelser som samler inn mindre alvorlige mål på psykisk helse, for eksempel opplevd psykisk helse og skoletrivsel. Disse kan være preget av at dårlig helse og lav sosioøkonomisk status er forbundet med å ikke delta i helseundersøkelser.

Sosial gradient i psykiske helse blant barn og unge

Analyser på registerdata viser at før skolestart, blir barn med lavere sosial bakgrunn oftere diagnostisert med psykiske lidelser enn barn fra høyere sosial bakgrunn (Kinge mfl., 2021; Sunde mfl., 2022; Wichstrøm mfl., 2012). Den sosiale gradienten er særlig sterk i de laveste inntektsgruppene (Kinge mfl., 2021; Zachrisson og Dearing, 2015). Sistnevnte artikkel studerer barn i aldersgruppen 18–36 måneder og finner at endringer i familiens økonomi er relatert til endringer i utagerende vansker (for eksempel aggressiv adferd) og innagerende vansker (for eksempel engstelig adferd). Utviklingen i psykisk helse er også forskjellig for gutter og jenter. Blant gutter øker den totale forekomsten av diagnoser frem til 11-årsalderen, og deretter stagnerer den. For jenter øker forekomsten uavbrutt, men særlig i alderen 13 til 17 år (Kinge mfl., 2021, figur 2).

De sosiale forskjellene i forekomsten av psykiske diagnoser blant gutter er i stor grad drevet av ADHD, som vanligvis debuterer tidlig. I tillegg utgjør ADHD omtrent halvparten av alle diagnoser blant gutter. For jenter er angst og depresjon den vanligste diagnosen, og her øker forekomsten vesentlig etter puberteten. For begge kjønn er den sosiale gradienten tydeligst for ADHD-diagnoser (Kinge mfl., 2021). For jenter er den sosiale gradienten i ADHD ikke like sterk som for gutter.

ADHD-diagnose har også sammenheng med betydelig svekkede skoleprestasjoner i alle skolefag (Sunde mfl., 2022). Forskjellen mellom barn med høyt og lavt utdannede foreldre er likevel større enn forskjellen mellom barn med og uten ADHD (ibid.). Det vil si at barn med ADHD og høyt utdannede foreldre i snitt gjør det bedre i skolen enn barn uten ADHD og lavt utdannede foreldre. Sammenligninger av søsken med og uten ulike helsetilstander finner at psykiske lidelser samlet sett forklarer like mye av oppnådd utdanning, som summen av alle andre helsetilstander kan forklare (Nordmo mfl., 2022, figur 3). ADHD er helsetilstanden som betyr mest for karakterene både for gutter og jenter. Dette understreker hvor viktig psykisk helse er for skoleutfall.

Også den selvrapporterte psykiske helsen viser til en sosial gradient. Ungdataundersøkelsen blant elever på ungdomstrinnet og i videregående opplæring samler inn data på skolemiljø- og trivsel. I de tilfellene der svarene i Ungdata-undersøkelsen er delt inn etter sosial bakgrunn, rapporterer barn fra lavere sosial bakgrunn at de oftere føler seg ulykkelig eller at de kjenner på håpløshet (Bakken mfl., 2016, figur 6-5). Det er også en sammenheng mellom sosial ulikhet og skoletrivsel, hvor ungdommer som har få ressurser hjemme trives dårligere på skolen og er mer utsatt for mobbing (Bakken mfl., 2016). Ungdataundersøkelsen viser også at omfanget av mobbing avtar med økende sosioøkonomisk status i familien.

Utvikling i psykisk helse

Det er faglig uenighet om det har skjedd en reell forverring av psykisk helse. På den ene siden ser vi økningen både i diagnostisering, særlig blant jenter (Krokstad mfl., 2022) og i selvrapporterte symptomer (Bakken, 2022, s. 35). Mens at noen fagpersoner mener at dette skyldes at unge har opplevd en økning i risikofaktorer som har påvirket den psykiske helsen deres negativt (Krokstad mfl., 2022; Twenge, 2020), mener andre fagpersoner at det ikke er dekning for det, og at økningene i diagnostisert og selvrapportert uhelse kommer av endringer i holdninger og tjenestetilbud (Brinkmann, 2016; Paris, 2020). Om den sosiale gradienten har blitt sterkere med tiden, er et annet spørsmål. Her er kunnskapsgrunnlaget tynnere, og det er vanskelig å svare entydig.

2.4 Oppsummering

Kapittel 2 har dokumentert at det er store sosioøkonomiske forskjeller i hvor bra barn presterer på skole, og at disse forskjellene oppstår fra tidlig alder av og vedvarer utover skoleløpet. Selv om flere gjennomfører videregående opplæring (VGO) i dag enn for ti år siden, er det fremdeles forskjeller på tvers av sosial bakgrunn, også når man betinger på tidligere skoleresultater, målt ved grunnskolepoeng fra tiende trinn. Det er spesielt barna av de lavest utdannede foreldrene som skiller seg ut med tanke på fullføring av VGO og senere arbeidsmarkedstilknytning.54

Barn fra lavere sosial bakgrunn er også overrepresentert i skoler/barnehager i levekårsutsatte områder som kjennetegnes av høy innvandrerandel og høy andel med lavt utdanningsnivå og lav husholdningsinntekt. Barnehagene/skolene i disse områdene sliter også mer med rekruttering av godt kvalifiserte ansatte enn andre barnehager/skoler.

Mange psykiske diagnoser har en tydelig sosial gradient. Barn fra familier med lavere sosial status får oftere diagnostisert psykiske lidelser, og de rapporterer selv noe dårligere psykisk helse og trivsel i skolen. Det er også store forskjeller mellom gutter og jenter i forekomsten av ulike sykdommer, men en betydelig sosial gradient for begge kjønn.

Selv om ikke barnehage og SFO er obligatorisk, er deltagelsen høy, også blant barn fra familier med lavere sosial bakgrunn, noe som i stor grad kan tilskrives ulike moderasjonsordninger. Imidlertid har norske barnehager generelt en del å gå på når det gjelder kvalitet (tross høy deltagelse). Også SFO-tilbudet har varierende kvalitet (Wendelborg mfl., 2018).

Forstørr bilde

Foto: Gro Ytreøy