4 Anbefalinger

Forstørr bilde

Målgruppen til Ekspertgruppen er barn som står i fare for å falle fra skolen. Som vist i kapittel 2, kommer disse barna oftere fra familier med lavere sosial bakgrunn og skårer dårligere på en rekke utfall allerede fra tidlig barndom av. De har også dårligere psykisk helse. Deskriptiv statistikk tyder på at disse barna er overrepresentert i skoler og barnehager i levekårsutsatte områder som kjennetegnes av høy innvandrerandel og høy andel familier med lavt utdanningsnivå og lav husholdningsinntekt. Barnehagene og skolene i disse områdene sliter også mer med rekruttering av kvalifiserte ansatte enn andre barnehager og skoler. Utover utdanningsløpet øker de sosiale ulikhetene, og selv om fullføringen av videregående opplæring har økt i løpet av de siste ti årene, er det fremdeles store sosiale forskjeller i hvem som gjennomfører. Å ikke fullføre videregående opplæring er forbundet med høyere sannsynlighet for å havne utenfor arbeidsmarkedet. I dette kapitlet skal Ekspertgruppen anbefaler tiltak i utdanningssektoren som har som målsetting å løfte barna i målgruppen.

Foreldre spiller en avgjørende rolle for barnas tidlige utvikling, men foreldrene til barna i målgruppen har flere utfordringer med tanke på å støtte barna gjennom utdanningssystemet. Dette kombinert med at ulikhet oppstår tidlig, indikerer at innsats bør settes inn tidlig i barndommen. I Norge er barnehagen en viktig arena for tidlig innsats. De aller fleste barna tilbringer mange timer i barnehagen hver dag. Det kan derfor være et stort potensial i å utvikle barnehagen til å bli enda bedre enn i dag. Når man vurderer potensialet til tiltak i utdanningssystemet, særlig tiltak som innebærer tidlig innsats, som for eksempel i barnehagen, er det viktig å ta høyde for såkalt effektavtagelse («fade-out») (Bailey mfl., 2020; Duncan mfl., 2023). Med effektavtagelse forstås at positive effekter på kortsiktig utfall, av for eksempel tidlig innsats, avtar med tiden.

En måte å forsøke å unngå effektavtagelse på er å påse at skolene fortsetter å følge opp barna når de starter på skolen. En annen måte er å fokusere på intervensjoner som stimulerer barns sosioemosjonelle utvikling. Selv om virkninger på akademiske ferdigheter, som lesing og matematikk avtar med tiden etter intervensjonen, finner en del intervensjoner i utdanningssystemet positive effekter på langsiktige utfall som inntekt, utdanningsnivå og arbeidsmarkedsdeltagelse. En mulig forklaring på dette er at intervensjonene styrker barnas sosioemosjonell fungering, som igjen påvirker langsiktig utfall (Bailey mfl., 2020; Elango mfl., 2015; Heckman og Kautz, 2012).

Anbefalingene ekspertgruppen kommer til å foreslå er i stor grad basert på forskning som er summert opp i kapittel 3. Samtidig anerkjenner Ekspertgruppen at det finnes tiltak som virker lovende uten at det foreligger et tilstrekkelig evidensbasert kunnskapsgrunnlag. Ekspertgruppen vil derfor også åpne opp for systematisk utprøving av tiltak, men som på nåværende tidspunkt ikke er godt nok forankret i forskningslitteraturen.

En stor mengde forskningsartikler har blitt gjennomgått, og for å sortere litteraturen har Ekspertgruppen vurdert de ulike bidragene opp mot ulike kriterier og prinsipper som Ekspertgruppen har ansett som viktig å overholde. Disse kriteriene og prinsippene drøftes i kapittel 4.1. I tillegg har Ekspertgruppen fått utviklet en beregningsmodell for langtidsvirkninger som i stor grad bistår med å rangere anbefalinger etter bestemte kriterier. Denne beregningsmodellen omtales i kapittel 4.2, og finnes i sin helhet i vedlegg 2. I Kapittel 4.3 beskrives Ekspertgruppens anbefalinger. De vil i stor grad omtales i kronologisk rekkefølge (fra tidlig barndom til ungdomsskolealder). Tiltakene er godt begrunnet og inkluderer en samfunnsøkonomisk analyse. Ekspertgruppen kommer også med forslag til hvordan hvert tiltak kan implementeres. Kapittel 4 oppsummeres med å beskrive virkemidler for å gjennomføre tiltakene som foreslås samt skisserer veien videre.

4.1 Vurdering av anbefalingene: overordnede prinsipper

Ekspertgruppen har som målsetting å foreslå tiltak som skal legge til rette for at gruppen av barn og elever som har et dårlig utgangspunkt, skal få størst mulig utbytte av barnehagen og skolen. Dette vil forhåpentligvis føre til at disse barna også gjør det bedre etter det ordninære utdanningsløpet. Tiltakene som foreslås er først og fremt rettet mot å øke barns akademiske og sosioemosjonelle ferdigheter. Samtidig utelukkes det ikke at tiltakene også kan ha en positiv virkning på andre utfall, og at de bidrar til at barn får det bedre i utdanningsløpet her og nå, uavhengig av senere ferdighetoppnåelse (for eksempel bedre psykisk helse og trivsel).

En viktig forutsetning for ekspertgruppen er å foreslå tiltak som har høy oppslutning/legitimitet. For å oppfylle det prinsippet har ikke ekspertgruppen til hensikt å foreslå tiltak som går på bekostning av barna som befinner seg i den andre enden av fordelingen. Dette er også viktig for å unngå at familier ser seg om etter private alternativer. Den offentlige skolen skal legge til rette for å løfte barna som befinner seg nederst i fordelingen samtidig som den ivaretar de flinkeste elevene. I tillegg har det vært en målsetting at tiltakene skal være så universelle som mulig for å ivareta viktige prinsipper i den norske fellesskolen. En utfordring knyttet til å anbefale allmenne tiltak er at de ikke nødvendigvis vil bidra til å redusere ulikhet selv om barn fra familier med lav sosial bakgrunn oppnår positive effekter. For å ta hensyn til dette, skal Ekspertgruppen foreslå universelle tiltak som alle elevgrupper tjener på, men hvor kunnskapsoppsummeringen sannsynliggjør at effekten er sterkere for elever fra familier med lav sosial bakgrunn enn elever fra høy sosial bakgrunn.

Samtidig vil Ekspertgruppen også avvike fra prinsippet om universelle tiltak, og foreslå målrettet bruk av ressurser rettet mot noen grupper elever som trenger mer støtte enn det tilbudet som omfattes av det ordinære utdanningsløpet. At elever med særlig stor nytte av et tiltak får mer av det, er i tråd med prinsippet kalt proporsjonal universalisme. Det vil si at alle får tiltaket, men at noen grupper får mer av det, eller får ekstra hjelp med å ta det i bruk.

Til slutt har Ekspertgruppen også foretatt nyttekostnadsberegninger, i de tilfellene det er datagrunnlag for det, for å belyse hvorvidt tiltakene som foreslås kan forventes å være kostnadseffektive.

Oppsummert har derfor Ekspertgruppen til hensikt å foreslå tiltak i utdanningssystemet som:

• Påvirker barnas trivsel, helse, akademiske og sosioemosjonelle ferdigheter
• Er sosial utjevnende ved å løfte de svakeste elevene.

For at tiltakene skal ha legitimitet og høy oppslutning, har Ekspertgruppen tatt hensyn til følgende kriterier:

• Tiltakene skal hovedsakelig være universelle
• Tiltakene skal være samfunnsøkonomisk lønnsomme
• Tiltakene skal ha solid forankring i eksisterende kunnskap

Endringer som gjøres i utdanningssystemet vil ofte ikke vises umiddelbart. Ekspertgruppen prioriterer derfor å legge mer vekt på tiltak som (sannsynligvis) kan ha langsiktige virkninger. Samtidig er Ekspertgruppen også opptatt av at det er viktig å styrke barns utbytte og livskvalitet her og nå.

4.2 Vurderingsverktøy

4.2.1 Beregningsmodell for langtidsvirkninger

En rekke forskningsstudier basert på randomiserte eller kvasieksperimentelle metoder gir gode anslag for hvordan tiltak i barnehage og skole vil kunne påvirke skoleresultater og andre kortsiktige utfall. Noe av forskningen har også undersøkt om det er forskjellige virkninger for barn med ulik sosial bakgrunn. For å kunne anslå virkninger på sosial mobilitet og ulikhet trenger man imidlertid også anslag på hvordan ulike tiltak påvirker langsiktige utfall som fullføring av videregående opplæring og livstidsinntekt for barn med ulik sosial bakgrunn. Å omsette kortsiktige virkninger til langsiktige virkninger er også nødvendig for å kunne vurdere den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av tiltak.

Ekspertgruppen har derfor fått utviklet en modell for beregning av langtidsvirkninger, som under gitte antagelser gir anslag på hvordan ulike tiltak i barnehage og skole kan påvirke sosial mobilitet og sosial ulikhet. Beregningsmodellen tar utgangspunkt i eksisterende anslag fra forskningslitteraturen på hvordan tiltak påvirker skoleresultater for elever med ulik sosial bakgrunn. Videre benytter modellen samvariasjonen mellom skoleresultater og langsiktige utfall til å predikere langtidsvirkninger på sosial mobilitet og sosial ulikhet. Beregningene anvender surrogatmetoden (Athey mfl., 2019) på norske data. Det er bare utdanningsutfall som er observert i registerdata som surrogatmetoden kan anvendes på i denne sammenhengen. Studier som ser på utfall som skoletrivsel eller samspillskvalitet kan derfor ikke innpasses i rammeverket.

Basert på beregningsmodellen sammenliknes anslåtte kostnader ved hvert tiltak opp mot langsiktige gevinster, og modellen kan dermed si noe om hvor kostnadseffektive de ulike tiltakene er. Mange av tiltakene Ekspertgruppen foreslår er vurdert opp mot hverandre ved hjelp av denne beregningsmodellen. Modellen kan også benyttes for å utelukke tiltak som virker lite virkningsfulle og lite kostnadseffektive. Både beregninger av virkningene og kostnadene er utfordrende, men kan likevel være et nyttig utgangspunkt. Beregningsmodellen er ikke egnet for å svare ut alle kriteriene/prinsippene Ekspertgruppen har lagt til grunn for vurdering, beskrevet i kapittel 4.1. I modellens beregningene er det beregnet virkninger på snittinntekt i årene 2016–2018. Skulle man oppjustere disse til 2023-tall, vil det innebære at både virkninger og kostnader oppjusteres med rundt 20 prosent.

Surrogatmetoden har en del begrensninger og det er usikkerhet knyttet til beregningene. Langsiktige virkninger kan overvurderes, hvis tiltakene har stor såkalt «fade-out» effekt, som vil si at effekten av tiltak ikke vedvarer over tid. En annen feilkilde oppstår om sammenhengen mellom kortsiktige utfall (i denne anvendelsen, resultater fra nasjonale prøver og karakterer) og langsiktige utfall (inntekt og fullføring av videregående opplæring) er utsatt for problemet med uobserverte variabler. Også dette kan bidra til å overvurdere langsiktige virkninger. Eksempelvis kan det tenkes at underliggende evnenivå kan påvirke utfallene både på kort og lang sikt, og dermed overvurdere sammenhengen mellom dem. Beregningsmodellen er beskrevet i detalj i vedlegg 2, inkludert metodiske begrensninger. Rangeringer av tiltak etter deres gevinster minus kostnader kan være mindre utsatt for problemene, i den grad problemene nevnt ovenfor gjelder alle tiltak.

Forskningsartiklene som inngår i beregningsmodellen, er plukket ut på bakgrunn av følgende fremgangsmåte. Det ble tatt utgangspunkt i et litteratursøk etter kvantitative studier som evaluerte relevante tiltak i barnehage og skole. Søket var ment å gi et kunnskapsgrunnlag for tiltakstypene, og utgjør ikke en uttømmende eller komplett oversikt over relevante evalueringer. Studier der tiltaket ble randomisert ble prioritert, men enkelte artikler med observasjonsbaserte eller kvasi-eksperimentelle metoder ble også inkludert der det manglet randomiserte studier. Ytterligere artikler som ble drøftet i Ekspertgruppens møter, ble også vurdert.

Deretter ble artiklene silt for å kartlegge hvilke som kunne innpasses i et surrogatmetode-rammeverk med norske data, eller som studerte langsiktige virkninger direkte. Utenlandske studier med virkninger på skoleutfall som ligner norske nasjonale prøver eller karaktersnitt, ble også innpasset for at flere tiltak kunne inngå i surrogatrammeverket. Studiene som ser direkte på langsiktige utfall, eksempelvis Havnes og Mogstad (2011), er ikke analysert med surrogatmetoden, men anslag derfra på langsiktige utfall (lønn og fullføring) er brukt på linje med anslag fra andre artikler i tabellene over langsiktige utfall. Anslag for langsiktige virkninger er gjengitt i tabellene 4-1, 4-2, 5-1 og 5-2. Det skilles mellom tiltak i barnehagealder og skolealder, og det beregnes virkninger for fullføring av videregående opplæring og for inntekt.

Med utgangspunkt i disse beregningene av inntekt og i kostnadsanslag for tiltakene, er det også gjort nyttekostnadsberegninger i vedlegg 2, se Tabell 7-3 og 7-4 i vedlegg 2 for beregninger knyttet til nyttekostnadsanalysen for hvert tiltak. En kort gjennomgang følger. Tiltak for å øke den pedagogiske kvaliteten i barnehagen vurderes å ha positiv nettogevinst (Rege mfl., 2021; Størksen mfl., 2023). Tiltak for å øke barnehagedekningen ytterligere i form av ulike moderasjonsordninger kommer dårligere ut basert på norske forskningsartikler. Nyttevirkningene er av varierende omfang, og kostnadene for myndighetene er store. Flere sosioemosjonelle tiltak beregnes å ha betydelig større inntektsvirkning enn kostnadene, blant annet grunnet svært lave kostnader. Fra den norske forskningen på smågruppeundervisning beregnes det også inntektsvirkninger større enn kostnadene (Bonesrønning mfl., 2022; Kirkebøen mfl., 2021). Redusert klassestørrelse beregnes å ha større kostnader enn gevinster i norsk forskning (beregninger basert på Leuven og Løkken, 2020). Høyt lærerbidrag har stor innvirkning (basert på anslag fra amerikanske data, jf. Hanushek, 2011). Mobilforbud er beregnet å ha en betydelig positiv inntektsvirkning (Beland og Murphy, 2016), basert på engelsk forskning, og det samme har skolemat, basert på en svensk historisk studie (Lundborg mfl., 2022). For utsatt skolestart er det positive virkninger i Flatø mfl. (2023), men negative fra Black mfl. (2011). Forskjellene i metode de to artiklene er nærmere beskrevet i kapittel 3.

Det ble også gjort beregninger av hvordan tiltakene kan ventes å redusere ulikhet og øke mobilitet. Beregningene ble gjort under en forutsetning om at hvert tiltak ble målrettet til én gruppe, barn fra laveste sosiale bakgrunn. Dette utgjør den mest sosialt progressive måten å iverksette hvert tiltak, når man begrenser seg til målretting etter nettopp sosial bakgrunn. Resultatene i tabell 6 i vedlegg 2 viser beregnede virkninger på inntektsulikhet, målt ved Gini, og sosial mobilitet, målt ved såkalt intergenerasjonell elastistitet (IGE) i inntekt. Tiltakene gir noe mindre ulikhet og økt mobilitet. Virkningene på disse måltallene må likevel kalles små. Den mest potente virkningen på Gini er en reduksjon på rundt 0,5 prosent, fra et sosioemosjonelt program i Sveits. Små virkninger på disse målene er til tross for betydelige virkninger på snittinntekt i gruppen som mottok tiltaket. Implikasjonen er ikke at tiltakene ikke er verdifulle i et samfunnsperspektiv. Resultatene illustrerer, blant annet, at det er ekstremt mye variasjon i inntekt, hvorav mesteparten ikke er forklart av sosial bakgrunn. Målretting etter slike kriterier har dermed begrenset mulighet til å redusere ulikhet på individnivå.

Lovende tiltak med manglende kunnskapsgrunnlag

Det er flere tiltak som ekspertgruppen vurderer som lovende, men hvor det foreligger for lite kunnskap om hvorvidt det er positive effekter av tiltaket, hvor store disse effektene kan forventes å være, og hvem som påvirkes av tiltaket. I disse tilfellene foreslår Ekspertgruppen at tiltak kan testes ut systematisk på en slik måte at de kan evalueres før de eventuelt rulleres ut for hele populasjonen.

4.3 Ekspertgruppens anbefalinger

I kapittel 4.3 vil Ekspertgruppen gi en grundig gjennomgang av alle anbefalingene i kronologisk rekkefølge. Totalt er det seks anbefalinger. Fire–fem er universelle tiltak, mens to er målrettet mot grupper av barn som trenger ytterligere ressurser enn det ordinære utdanningstilbudet kan tilby. I tillegg peker Ekspertgruppen på noen flere områder som trenger et løft, og kommer med forslag til hvordan myndighetene kan gå frem for å styrke disse områdene.

4.3.1 Tiltak for å øke kvaliteten i norske barnehager

Tidlig innsats er viktig for å hjelpe barna som har et dårligere utgangspunkt og som står i fare for å falle utenfor skoleløpet. De har et ekstra behov for at barnehagens generelle prosesskvalitet er god, særlig i form av utviklingsfremmende interaksjoner mellom ansatte og barn (Campbell mfl., 2008; Melhuish mfl., 2015). Nyere forskning har vist at norske barnehager per i dag har middels kvalitet (Baustad og Bjørnestad, 2022; Bjørnestad og Os, 2018; Buøen mfl., 2021; Drugli og Berg-Nielsen, 2019), noe som ikke er tilstrekkelig for å sikre positiv utvikling hos sårbare barn (Melhuish mfl., 2015). Bemanningen i barnehagen er tidvis også lav på grunn av høyt sykefravær blant barnehageansatte og ved begynnelsen og slutten av barnehagedagen (jf. Kapittel 2). Dette kan gjøre det utfordrende å legge til rette for god prosesskvalitet. Selv om barnehagens formål, innhold og kvalitet omtales i barnehagens rammeplan, er det ikke beskrevet veldig konkret. Dette kan medføre en del lokal variasjon (Rege mfl., 2018) og føre til at barn som går i ulike barnehager ikke får samme tilbud.

Det er prosesskvaliteten (for eksempel interaksjon mellom voksne og barn) som betyr mest for hvordan barna har det i barnehagen (Dalli mfl., 2011; Pianta mfl., 2016; Slot, 2018). Samtidig legger strukturkvaliteten (for eksempel ansattes kompetanse og antall barn per voksen) føringer for prosesskvaliteten (Slot, 2018). Satsing på enten struktur- eller prosesskvalitet vil dermed ikke være tilstrekkelig for å sikre et bedre og mer likeverdig tilbud.

Basert på dagens situasjon og eksisterende forskning som påpeker viktigheten av høy barnehagekvalitet og tidlig innsats, ønsker Ekspertgruppen å anbefale følgende pakke av tiltak, bestående av både elementer av struktur- og prosesskvalitet, som skal gi alle barn i norske barnehager bedre utbytte av å gå i barnehagen:

Systematisk profesjonsutvikling: Den viktigste innsatsfaktoren for god prosesskvalitet er barnehagens ansatte (Brunsek mfl., 2020) og profesjonsutvikling av de ansatte er et av de viktigste premissene for høy kvalitet i barnehagene (Eadie mfl., 2022; Peleman mfl., 2018). Profesjonsutvikling bør først og fremst rette seg mot kvalitet på interaksjoner mellom ansatte og barn (nærhet, omsorg og stimulering), slik at dette grunnleggende kvalitetsnivået blir sikret. I tillegg kan profesjonsutvikling ha fokus på gode overgangsrutiner (både fra hjem til barnehage og fra små- til storbarnsavdeling) og forbedring av foreldresamarbeidet. Profesjonsutvikling har positiv effekt for hele ansattgruppen, uavhengig av utdanningsnivå (Peleman mfl., 2018). Systematisk profesjonsutvikling vil derfor være en god tilnærming i arbeidet med å forbedre kvaliteten i norske barnehager der ansatte har ulik utdanningsbakgrunn.

Ved å heve kvaliteten på interaksjoner mellom ansatte og barn slik at denne gjennomgående har høy kvalitet, vil barnas trivsel, utvikling og læring bli fremmet både på kort og lang sikt. Det å støtte barnas fungering her og nå, gjennom et positivt utviklings- og læringsmiljø i barnehagen der lek, positivt klima og utforskning, samt foreldresamarbeid står sentralt, vil det også legges et godt grunnlag for god psykisk helse og senere skolefungering hos barna. Dette er spesielt viktig for sårbare barn slik at de får den støtten de har behov for gjennom sine daglige erfaringer i barnehagen.

Systematisk lekbasert læring det siste året i barnehagen: Det er ikke uten betydning hvilken type læringsform barn utsettes for. Lek er barns naturlige og foretrukne aktivitet. Forskerne peker på to viktige former for lek som ligger til grunn for barns utvikling og læring: 1) den frie leken og 2) veiledet lek. I den frie leken velger barna innhold, form og forløp på det som skjer. I veiledet lek tar lærer med seg lekematerialer, rekvisitter eller aktiviteter som utforskes sammen med barna. I slike aktiviteter skal barna få være aktive, i samspill, se mening og kjenne engasjement (Fisher mfl., 2011; Hirsh-Pasek mfl., 2009). Teori og forskning innen denne tradisjonen tilsier at fri lek i kombinasjon med veiledet lek bidrar til at barna utvikler varig nysgjerrighet, motivasjon, lærelyst og kreativitet (Hirsch-Pasek mfl., 2009).

Økt voksentetthet: For å oppnå best effekt av tiltakene skissert ovenfor, argumenterer Ekspertgruppen for at bemanningen også bør økes.72 Det er hovedsakelig tre grunner til det. For det første, vil økt bemanning kunne gjøre det lettere å finne felles tid til for eksempel refleksjoner, veiledning og trening på nye ferdigheter. Ved å øke barnehagens bemanning i løpet av dagen vil de ansatte få bedre rammer for å yte god prosesskvalitet som å inngå i positive interaksjoner med barn, støtte barn-barn relasjoner, lek og inkludering som er viktig med tanke på utvikling av sosioemosjonelle ferdigheter. Høyere voksentetthet vil også føre til at de ansatte kan ta seg bedre tid til å snakke med foreldre ved henting og levering. Dette kan bidra til å bedre foreldresamarbeidet, som er særlig viktig for familier fra lavere sosial bakgrunn. Man kan heller ikke utelukke at løpende barnehageopptak vil kreve flere voksenressurser (dette omtales nærmere i kapittel 4.3.2).

For det andre, effekten av å innføre lekbasert læring og veiledet lek er større dersom den kombineres med økt bemanning (Størksen mfl., 2023). Det gjelder spesielt for gutter med et svakt utgangspunkt (Fidjeland mfl., 2023).

For det tredje, potensielle positive virkninger av å øke bemanningen kan være redusert sykefravær, økt rekruttering og lavere turnover.

4.3.1.1 Forslag til implementering

Det bør ikke være opp til barna selv om de ønsker å delta i pedagogiske aktiviteter. Om man tilbyr gode pedagogiske aktiviteter og leker for barn og lar dem selv bestemme, kan man risikere å forsterke ulikheter mellom barn. Barn som ikke er vant med å delta i pedagogisk lek, lesestund eller samtaler vil kanskje ikke i like stor grad velge slike aktiviteter i barnehagen. Ekspertgruppen ønsker derfor å fremheve at de kvalitetshevende tiltakene i barnehagen må rettes mot alle barn, og ikke gjøres valgfrie.

Utover det foreslår ekspertgruppen at pakken av kvalitetshevende tiltak for aldersgruppen 1–5 år kan implementeres på følgende måte:

• Profesjonsutvikling kan i stor grad gjennomføres innenfor barnehagens rammebetingelser, for eksempel ved at deler av planleggingsdager, personal- og avdelingsmøter og plantid benyttes til dette. Det krever god forankring i ledelsen og god planlegging på kort og lang sikt. De fleste kommuner som jobber med systematisk profesjonsutvikling sikrer imidlertid noe frikjøp av ansatte blant annet for å gjennomføre observasjoner og veiledning samt til koordinering av arbeidet. Profesjonsutvikling krever innsats fra ledelsen og de ansatte. Boks 4.1 beskriver et eksempel på en modell for profesjonsutvikling.
• Systematisk veiledet lek, uten ekstra bemanning skal innføres for alle 5-åringer.
• Ekspertgruppen foreslår en trinnvis modell for å øke voksentettheten. Denne modellen er skissert i boks 4.2.

4.3.1.2 Kost-nytteberegninger av å implementere tiltaket

Beregninger presenteres separat for profesjonsutviklende tiltak og for lekbasert læring i barnehagen.

Profesjonsutvikling

I kapittel 3.3.3.2 vises det til flere metaanalyser som dokumenterer effekt av profesjonsutvikling på ulike barneutfall. Resultatene herfra måles gjerne i profesjonsutøvernes ferdigheter og kvaliteten på arbeidet deres (Peleman mfl., 2018). Det er ikke mulig å beregne langtidsvirkninger av disse tiltakene ved hjelp av beregningsmodellen i vedlegg 2, og dermed heller ikke mulig å beregne noen nyttekostnadsanalyse. Basert på summen av forskningsartikler som er referert til i kunnskapsoppsummeringen er det grunn til å tro at effektene vil være positive.

Det er derimot mulig å gjøre beregninger om kostnadssiden. Mange kommuner har allerede ulike former for profesjonsutvikling, og de løpene som synes å fungere best har en varighet på rundt 40–60 timer i året der ansatte samles i grupper, ofte avdelingsvis (Egert mfl., 2020). Mye av profesjonsutviklingen legges typisk til planleggingsdager og avdelings- og personalmøter. Dette er et «populært» tiltak for kompetanseheving fordi det krever ikke en stor tilførsel av eksterne ressurser. Tar man utgangspunkt i profesjonsutviklingsmodellen Trygg før 3, viser et enkelt overslag basert på tall fra tre kommuner som har gjennomført profesjonsutvikling i flere år, nemlig Bærum, Sandnes og Orkland, at årlig totale kostnader vil ligge et sted mellom 80 og 235 millioner kroner.73 Dette er mindre enn de øremerkede tilskuddene som er avsatt til profesjonsutvikling og kvalitetsutvikling i barnehagen i 2023 jf. budsjettforslaget for 2024, tabell 4.22. I de tilfellene hvor CLASS benyttes i forbindelse med profesjonsutvikling, må det påberegnes noe ekstra kostnader til opplæring, sertifisering og re-sertifisering.

Mange kommuner som jobber systematisk med profesjonsutvikling benytter allerede i dag Rekomp-midler for å tilføre ressurser til fagutvikling. Flere kommuner, for eksempel blant de som viderefører Trygg før 3, tilfører selv noen ressurser til overordnet koordinering av profesjonsutviklingen samt noe til veiledning. Basert på dette er det av Ekspertgruppens oppfatning at allerede eksisterende ressurser som kommunene/barnehagene får tildelt (som omtalt i kapittel 2.1.4) skal benyttes til mer systematisk profesjonsutvikling i alle barnehager. I budsjettforslaget for 2024 settes det av om lag 835 millioner kroner knyttet til profesjonsutvikling i barnehagen (jf. tabell 4.22 i budsjettforslaget for 2024).

Lekbasert læring

Ved hjelp av anslag fra beregningsmodellen i vedlegg 2 kan vi, under gitte antagelser, tallfeste hvor mye systematisk veiledet lek (i form av lekbasert læring) kan ventes å påvirke barnas langsiktige utfall. For eksempel vil en økning på 0,23 standardavvik i regnetester det siste året i barnehagen (Rege mfl., 2021) føre til en inntektsøkning på rundt 5 000 kroner i året, i snitt. Dette tilsvarer en inntektsøkning på litt under 1,0 prosent sammenlignet med hva de ville hatt uten tiltaket. I et livsløp tilsvarer dette i overkant av 115 000 kroner, etter årlig diskontering på 3 prosent.74 I artikkelen beregnes gjennomsnittseffekter for hele befolkningen, og vi kan derfor ikke, basert på deres resultater, trekke slutninger om lekbasert læring er utjevnende. Fidjeland mfl. (2023) finner at lekbasert læring har en større effekt for lavt presterende gutter, noe som er forventet å gi disse guttene en økning i inntekt på om lag 5 800 kroner ved 32-års alder. Under antagelsen av at lavt presterende gutter er representative for barn fra lav sosial bakgrunn, viser beregningene fra modellen at gruppen barn fra den laveste sosiale gruppen er forventet å ha en høyere prosentvis inntekt ved 32 år (inntektsøkning på 1,3 prosent) sammenliknet med barn fra den høyeste sosiale gruppen (inntektsøkning på 0,9 prosent). Beregnede langtidseffekter fra den enklere varianten av lekbasert læring uten økt bemanning (Størksen mfl., 2023), som Ekspertgruppen foreslår gis til alle førskolebarn, er 1,700 kroner i økt årlig inntekt, noe som innebærer en inntektsøkning på rundt 40 000 kroner over et livsløp (tabell 7-3 i vedlegget). Kostnadene ved å implementere denne modellen er tilnærmet lik null, men det vil kreve noe ekstra planlegging fra barnehagens side. Som for annen profesjonsutvikling, er det mulig å legge slik planlegging til planleggingsdager, avdelings- og personalmøter (se supplerende tabeller i vedlegg 2).

Økt bemanning

Å øke bemanningen i barnehagene kan gjøres i ulikt omfang og etter ulike modeller. Kostnadene avhenger av hvor mange nye årsverk som skal tilføres, og andelen fagutdannede blant de nyansatte. Utdanningsforbundet anslår at fagutdannede barnehagelærere koster om lag 30 prosent mer per årsverk sammenliknet med assistenter.75 Tabell 4.1 beskriver modeller for økt bemanning.

I forbindelse med fremleggelsen av statsbudsjettet har Kunnskapsdepartementet (på spørsmål fra Stortinget) foretatt beregninger som viser at full bemanning i hele barnehagens åpningstid (9,5 timer i døgnet) vil koste 12,4 milliarder kroner i ekstra offentlige utgifter sammenliknet med dagens utgifter. Dette svarer til trinn tre i modellen foreslått i boks 4.2 og er rapportert i rad tre i tabell 4.1. Kostnadene er knyttet til om lag 10 000 nye årsverk i sektoren, hvorav like mange barnehagelærere som assistenter. En større andel ufaglærte vil kunne redusere kostnadene noe.76

Basert på de samme beregningene fra Kunnskapsdepartementet, er det også mulig å gjøre enkle kostnadsoverslag for de øvrig to trinnene av økt voksentetthet gjengitt i boks 4.2. Å øke bemanningen i kun levekårsutsatte områder i fem store byer77 (steg en), beregnes å koste 650 millioner i året i 2023. Steg to i boks 4.2 er økt bemanningstetthet i småbarnsavdelingene, altså barn 0–2 år. Disse aldersgruppene utgjør om lag 101 000 barn, eller 37,5 prosent av alle barn i barnehagen78. Hvis man legger til grunn at differansen mellom dagens bemanningssituasjon og full bemanning i hele barnehagens åpningstid er like høy i små- og storbarnsavdelingene, vil kostnaden være 37,5 prosent av kostnaden av å oppfylle full bemanning for alle barnehagebarn. Dette er rapportert i rad to i tabell 4.1.

Tabell 4.1 Kostnadsberegning for å øke bemanning i ulike omfang

¹ Kilde: SSB-tabell 12056.

Tabelltekst: Tabellen gir enkle kostnadsanslag for å øke til full bemanning i hele barnehagens åpningstid, i tre ulike omfang fra minst til størst utstrekning, jf. boks 4.2. Kostnadene per barn antas å være de samme uansett omfang, og det tas utgangspunkt i beregnet kostnad for full bemanning i alle barnehager, oppgitt av Kunnskapsdepartementet i svar til Stortinget. Det legges til grunn at merkostnaden til full bemanning er den samme i småbarns- og storbarnsavdelingene, per barn. Merkostnadene i hvert steg er sammenlignet med dagens bemanningssituasjon. I dag er det registrert om lag 78 000 årsverk i barnehagesektoren (kilde for dette tallet er: Barn, barnehager og ansatte (udir.no)

Å øke bemanningen i barnehagen er et dyrt tiltak. Samtidig, er det godt belegg for å hevde at økt bemanning i kombinasjon med de øvrige kvalitetshevende tiltakene vil føre til en forbedring i barnehagekvaliteten (som har blitt evaluert til å være middels bra i Norge), som igjen vil føre til at barna får høyere utbytte av å gå i barnehagen. Basert på de tallene som Ekspertgruppen har til rådighet, har det ikke vært mulig å beregne den samlede nettogevinsten av alle tiltakene som foreslås under kapittel 4.3.1, men beregningsmodellen for langtidsvirkninger i vedlegg 2 viser at nettogevinsten av lekbasert læring er høyere dersom det kombineres med økt bemanning. Den mindre omfattende versjonen kommer best ut ved høyere diskontering eller lavere nyttevirkning (se supplerende tabeller i vedlegg 2). Til sammenligning, med anslaget på 12,4 milliarder for full bemanning i hele landets barnehager, er universell gratis kjernetid anslått å innebære en merutgift for staten lik 4,3 milliarder kroner i året, og utgiftene til kontantstøtte er beregnet til 1,2 milliarder kroner i året (Ekspertgruppen om barn i fattige familier, 2023). Hvis man øker bemanningen med halvparten av det som ligger i full bemanning, kan man også oppnå mange positive virkninger, men til en lavere kostnad.

4.3.2 En ytterligere økning av barnehagedekningen

Norsk forskning finner støtte for at høy barnehagedekning er sosialt utjevnende. Det er ønskelig at de kvalitetshevende tiltakene i barnehagen skal komme alle barna til gode.

I Norge går de aller fleste barn i barnehage. Andelen er nær 100 prosent for barn i alderen 3–5 år og nesten 90 prosent for barn i alderen 1–2 år. Også blant barn fra lavere sosial bakgrunn eller med innvandringsbakgrunn er andelen på landsbasis ganske høy, selv om noen områder (som bydel Stovner i Oslo) har lavere andel. Disse forholdene er nærmere omtalt i kapittel 2.1.1. For Ekspertgruppen sin del er det ønskelig å legge bedre til rette for at barn fra lavere sosial bakgrunn kan delta i barnehage.

Allerede eksisterende moderasjonsordninger bidrar til rekruttering av barn fra lavere sosial bakgrunn inn i barnehagen, men det kan ikke utelukkes at det finnes flere hindringer utover de økonomiske. En slik hindring kan være at alder ved barnehageoppstart avhenger av barnets fødselsmåned (som beskrevet i kapittel 2.1). Ettersom fødselsmåned ikke er tilfeldig fordelt på sosial bakgrunn (det er en viss opphopning av barn fra lavinntektshusholdninger som er født i månedene desember, januar og februar), er det en fare for at dagens regler for barnehageopptak bidrar til at barn fra lavere sosial bakgrunn (i snitt) får senere plass i barnehagen enn andre barn. Flere potensielle hindringer er listet opp og drøftet på side 177 i rapporten til Ekspertgruppen om barn i fattige familier (2023), som også har flere anbefalinger til hvordan man kan øke barnehagedekningen blant barn fra fattige familier. Denne ekspertgruppen støtter flere av disse tiltakene, og foreslår i tillegg andre tiltak som har det samme formålet, nemlig å øke barnehagedeltagelsen blant de yngste barna fra lavere sosioøkonomiske grupper.

Løpende opptak i løpet av måneden barnet fyller ett år vil ta hensyn til dagens regler som virker diskriminerende for barn født i løpet av vintermånedene. Ved å endre opptaksreglene slik at barna kan starte i barnehagen når de er 1 år, forsvinner også mye av argumentasjonen for kontantstøtte. En avvikling av kontantstøtten vil spare staten for om lag 1,2 milliarder kroner per år.

Erfaringsmessig øker også barnehagedeltakelsen når søknadsprosessen forenkles (Drange og Telle, 2015). Mens Ekspertgruppen om barn i fattige familier foreslo automatisk tildeling av barnehageplasser, anbefaler denne ekspertgruppen at helsestasjonen, eller andre aktører, kan bistå familier som trenger hjelp med å fylle ut søknadsskjema for barnehageplass. I tillegg kan myndighetene utrede om automatisk tildeling av barnehageplass vil gi ønsket effekt på en mer effektiv måte. Det er ikke rett frem hvordan et system med automatisk tildeling skal foregå. En del av utfordringene vil være knyttet til hvilke muligheter man har for å bytte barnehage og foreldrenes opplevelse av automatisk tildeling i tilfellet der de ikke selv aktivt søker barnehageplass.

Ekspertgruppen om barn i fattige familier (2023) anbefaler også å innføre universell gratis kjernetid i barnehagen. Denne ekspertgruppen ønsker ikke å prioritere dette. En av grunnene til det er at tiltaket innebærer store offentlige kostnader, hvorav mye vil gå til familier som allerede har barn i barnehagen ettersom dekningen allerede er høy(de estimerte kostnadene er dokumentert i tabell 7-1 i vedlegg 2). I tillegg er det grunn til å tro at de 1–2-åringene som ikke går i barnehage i dag er i målgruppen for ulike moderasjonsordninger. Ekspertgruppen oppfordrer derfor myndighetene til å forsøke å kartlegge de underliggende årsakene til at noen velger å ikke sende barna i barnehagen når de er 1–2 år. Økt forståelse rundt dette er nødvendig med tanke på utforming av treffsikre tiltak.

Det kan argumenteres for at en avvikling av kontantstøtten vil påvirke barn i lavinntektsfamilier negativt ettersom de mister en ytelse. Ekspertgruppen ønsker å påpeke at avvikling av kontantstøtten må sees i sammenheng med en omstrukturering av kontantytelser til fattige familier (Ekspertgruppen om barn i fattige familier, 2023).

En positiv ringvirkning, iallfall på kort sikt, av å endre opptakssystemet slik at barn kan starte i barnehagen den måneden de fyller 1 år, er at foreldre kan benytte siste del av foreldrepermisjonen til tilvenningen i barnehagen. Dette kan gjøre barnets overgang fra hjem til barnehage bedre. Flere ulike modeller for overganger fra hjem til barnehage er beskrevet i kapittel 3.3.3.4. Dagens tilvenningsrutiner i norske barnehager er i liten grad tilpasset kunnskapsgrunnlaget om små barns behov (tredagers tilvenning henger igjen fra den tiden det var vanlig å starte i barnehage ved 3 år). Rammeplanen gir heller ingen klare føringer for hvordan tilvenningen skal gjennomføres, noe som har bidratt til ulik praksis i ulike barnehager. Basert på forskning (jf. kapittel 3.1) er det god grunn til å anta at enkelte familier, spesielt de med lavere sosial bakgrunn, har behov for en mer tilrettelagt tilvenningsprosess slik at barn, foreldre og kontaktpersoner rekker å etablere god kontakt med hverandre. Det vil også gjøre det enklere for ansatte og foreldre å snakke om det som er vanskelig, for eksempel knyttet til ulikhet i forventninger, verdier og syn på barnets behov ved barnehagestart. Foreldre som på forhånd ikke er kjent med den norske barnehagen, vil gjennom å få være mer til stede under tilvenningen, kunne bli tryggere på hva barnehagens hverdagsliv omhandler.

4.3.2.1 Forslag til implementering

For å kunne endre opptaket i barnehagen fra dagens system til løpende inntak, anbefaler Ekspertgruppen at:

• Retten til barnehageplass fra måneden man fyller ett år, bør utvides til barn født i månedene desember til juli. Dette kan gjøres trinnvis slik at behovet for økt personell mv. kan spres over tid. Ekspertgruppen om barn i fattige familier beskriver en slik trinnvis modell (s. 179), der retten først utvides til barn født i desember, som med dagens modell først får rett til barnehageplass når de er ett år og åtte måneder. I trinn to utvides retten til barn som er født januar til mars (disse må i dag vente til de er opptil ett år og syv måneder), før trinn tre innebærer at retten gjelder barn født i alle måneder.
• Norske utdanningsmyndigheter må lyse ut en anbudskonkurranse hvor målet er å få utredet ulike forsalg til en opptaksmodell som ser på forenklinger av søknadsprosessen, inkludert hvordan helsestasjonen kan få en mer aktiv rolle og muligheter for automatisk tildeling

4.3.2.2 Kost-nytteberegninger av å implementere tiltaket

Tidlig barnehagestart er sosialt utjevnende. Legger vi korttidsestimatet fra Zachrisson mfl. (2023) til grunn i beregningsmodellen for langtidseffekter, bidrar deltakelse i barnehagen til en inntektsøkning på rundt 4 500 kroner (ved 32-års alder) for barn fra laveste sosiale bakgrunn, eller om lag 105 000 over et livsløp. For barn fra høyest sosial bakgrunn utgjør beregnet langtidseffekt en økning i inntekt på om lag 1 000 kroner, eller om lag 24 000 kroner i et livsløp.

Rullerende opptak skal bidra til at alle barn kan starte i barnehagen når de er akkurat like gamle (den måneden de fyller 1 år), og det vil påløpes ekstra kostnader knyttet til at plasser kommer til å stå tomme i enkelte perioder som følge av at alle 6-åringer slutter samtidig. Kunnskapsdepartementet beregnet kostnadene knyttet til løpende opptak til å være rundt 5,7 milliarder korner i 2019 (noe som tilsvarer 6,7 milliarder i 2023). Beregningene ble utført i forbindelse med spørsmål fra Stortinget i 2019. Det at barna får rett til barnehageplass den måneden de fyller 1 år vil også gi positive ringvirkninger i form av at foreldre ikke trenger å ta ubetalt permisjon fra jobben for å passe barn som, ved dagens system, må vente på ledig barnehageplass. Det er ikke opplagt hvordan man skal beregne nettonytten ettersom det krever informasjon om hvor mange barn i målgruppen som ville ha fått mer tid i barnehagen. Det er ikke entydig at forslaget vil være kostnadseffektivt.

4.3.3 Bedre overgang fra barnehage til skole

Å begynne på skolen er en stor endring i barnas liv og overgangen er potensielt krevende og sårbar. I tillegg til at barn fra lavere sosial bakgrunn har et dårligere utgangspunkt før de starter på skolen, tyder internasjonal forskning på at de samme barna også er i risiko for negative erfaringer i forbindelse med skolestart (LoCasale-Crouch mfl., 2008; Schulting mfl., 2005). Negative erfaringer kan skyldes at man ikke har blitt forberedt på overgangen og/eller at man ikke er klar for å starte på skolen. Barn modnes i ulikt tempo, og sosioemosjonelle ferdigheter som evne til konsentrasjon og selvregulering er ujevnt fordelt etter sosial bakgrunn (se kapittel 2.1.5). Som dokumentert i Ekspertgruppen om barn i fattige familier (2023) er det en overvekt av barn med lav sosial bakgrunn som er født i desember. Tiltak som kan gjøre overgangen bedre og skolestart lettere, vil derfor kunne bidra til å dempe sosiale forskjeller i skoleløpet.

Det er lovpålagt at norske barnehager og skoler skal samarbeide om å få til en god overgang for barna, og rammeplanen vektlegger at barn skal få oppleve en trygg og god overgang fra barnehage til skole og eventuelt skolefritidsordning. Samtidig finnes det få føringer på hvordan dette skal gjennomføres noe som potensielt kan føre til stor variasjon på tvers av barnehager og kommuner. Basert på dagens situasjon og eksisterende kunnskap og forskning som påpeker viktigheten av at undervisningen tilpasses barnas nivå og utvikling, anbefaler Ekspertgruppen å anbefale:

Det å benytte lekbaserte læringsaktiviteter i både barnehage og overgangen skole og SFO kan skape et godt samspill og tilhørighet for barna (Havn, 2017). Det å oppleve sammenheng, gjenkjenning og mening er viktig for barns læringsprosesser (Hirsh-Pasek mfl., 2009). Å skape en slik sammenheng mellom barnehage, skole og SFO kan være særlig viktig for barn som ikke opplever like mange leke- og læringsmuligheter i hjemmet og som dermed stiller med færre utdanningsrelevante erfaringer ved skolestart (se for øvrig avsnitt kapittel 3 om overganger). Det er også en bekymring for at leken har blitt borte for 6-åringene i skolen og for barn generelt i Norge (Brodal og Lunde, 2022). Å bruke teori og forskning knyttet til lekbasert læring i barnehage, skole og SFO kan gi rom for mer fri lek og veiledet lek. Dette kan bidra til at barn får utfolde seg, kjenne trivsel, og lære og utvikle seg på egne premisser. Ved å opprettholde leken det første året på skolen/SFO, tar vi også hensyn til at noen barn er mer umodne enn andre når de starter på skolen. Gjesdal kommune i Rogaland har allerede innført lekbasert læring det første året på skolen og det siste året i barnehagen. Boks 4.3 gir en beskrivelse av hvordan dette praktiseres i kommunen.

En alternativ løsning på at barnas utvikling skjer i ulikt tempo, er å øke fleksibiliteten i tidspunkt for skolestart. Eldre barn skårer i gjennomsnitt høyere på prøver, men det er uklart om dette skyldes bedre læring eller at de er eldre ved testtidspunktet (Black mfl., 2011). De eldste barna i hver klasse har også lavere risiko for å ha ADHD-diagnoser. Det er derfor mulig at utsatt skolestart kan ha positive effekter for de mest umodne barna. Effekten på lang sikt er likevel usikker, og studier i ulike kontekster viser ulike resultater. Å utsette skolestart med ett år forutsetter også faglige kriterier for hvordan det i praksis skal la seg gjennomføre. Forskning fra USA peker blant annet på at det i hovedsak er foreldre med høy utdanning som ber om utsatt skolestart for sine barn (se kapittel 3.4.2.4). Hvis foreldrene får en avgjørende rolle er det sannsynlig at foreldre med høy sosial bakgrunn i større grad ber om utsatt skolestart slik at barna deres skal være eldre og få høyere karakterer, noe som vil øke sosial ulikhet. Samtidig er det slik i Norge at utsatt skolestart innvilges etter faglige kriterier og oftest for barn med lav sosial bakgrunn.

Dersom man lykkes med å identifisere den riktige gruppen barn, kan det bidra til å redusere sosial ulikhet (Flatø mfl., 2023). Det er per i dag mulig for foreldre å søke om utsatt skolestart. Dette kan innvilges etter sakkyndig vurdering, dersom det er tvil om barnet har kommet langt nok i utviklingen. Få barn får utsatt skolestart og nyere tall tyder på at bruken er fallende (dette er beskrevet i kapittel 2.2.1.1). I lys av de mulige positive effektene for visse barn, kan det være at terskelen for utsatt skolestart praktiseres for strengt. Ekspertgruppen vil for øvrig påpeke at det er behov for et sikrere kunnskapsgrunnlag før en eventuell revisjon av regelverket. Erfaringer fra andre land tilsier at modenhet har større betydning tidlig i skoleforløpet, mens effektene på lengre sikt er mer sammensatte (Cáceres-Delpiano og Giolito, 2022; Oosterbeek, mfl., 2021). Det er derfor viktig at nivåinndeling som gjøres tidlig i utdanningsforløpet ikke forblir permanent og at dette tas i betraktning om man vurderer å innføre mer nivåinndeling.

4.3.3.1 Forslag til implementering

Systematisk veiledet lek skal innføres på 1. trinn og SFO. På 1. trinn bør fri lek og veiledet lek utgjøre minst halvparten av undervisningstiden for å skape fellesskap, variasjon og lærelyst. Veiledet lek bør også integreres i SFO (se neste anbefaling). En veksling mellom ulike pedagogiske tilnærminger tilrettelagt etter barnas interesser og behov skal sikre at alle barn får rik stimulering og opplever mestring. Selv om eksisterende forskning tilsier at det skal være gode grunner for at dette skal kaste positiv av seg, har ingen evaluert et slikt opplegg for Norge. Ekspertgruppen foreslår derfor en trinnvis innføring slik at tiltaket kan evalueres.

4.3.3.2 Nytte-kostnadsberegninger

Ekspertgruppen ser for seg at dette skal la seg gjøres innenfor eksisterende rammer, men at det må påløpes noe ekstra kostnader i forbindelse med forberedelse og gjennomgang av kursmateriell. Det er funnet positive virkninger på regneferdigheter i en evaluering av lekbasert læring som ikke krevde økt bemanning (Størksen mfl., 2023) . Omregnet til virkninger på livstidsinntekt, tilsvarer virkningen nær 40 000 kroner for hvert omfattet barn (jf. tabell 7-3 i vedlegget). Gitt at effekten er den samme for seks-åringer som for fem-åringer, vil det å tilby tiltaket til en hel kohort av seks-åringer svare til en økning i total livstidsinntekt på 2,3 milliarder kroner.

4.3.4 Øke kvaliteten i skolefritidsordningen (SFO)

Deltagelsen i skolefritidsordningen er høy, også blant barn fra lav sosial bakgrunn. Deltakelsen har vokst som et resultat av både lokale og nasjonale moderasjonsordninger (se delkapittel 2.2.5). Samtidig viser forskning at det er ingen effekt, verken på akademiske ferdigheter eller trivsel av å gå i SFO, heller ikke for barn fra lav sosial bakgrunn (Drange og Sandsør, 2024). Dette tyder på at det ikke er tilstrekkelig å delta på SFO for å oppnå sosial utjevning. Løsningen blir dermed heller å se på om det er mulig å oppnå sosial utjevning ved å bedre kvaliteten på SFO tilbudet.

Det foreligger lite forskning på effekten av å øke kvaliteten på SFO på elevers akademiske og sosioemosjonelle utfall. Samtidig kan man bruke SFO til å gjennomføre tiltak der man vet at det er mulig å oppnå positive effekter, som smågruppeundervisning og lekbasert læring. For at et kvalitetshevende tiltak skal ha utjevnende sosial effekt, må det være fordi barn fra lavere sosial bakgrunn får mer ut av SFO tilbudet enn alternativet, relativt til barn fra høyere sosial bakgrunn. Det er ikke åpenbart at dette skjer med universelle kvalitetshevende tiltak i SFO, særlig med tanke på at SFO-tilbud kan ha større grad av frivillig deltakelse enn tilsvarende tilbud i skoletiden. Blant annet viser forskning på leksehjelp i SFO at barn fra høyere sosial bakgrunn benytter seg av tilbudet i større grad. Ekspertgruppen vurderer at det foreligger nok kunnskap til å foreslå to konkrete anbefalinger til å øke kvaliteten i SFO:

Lekbasert læring – hvor ansatte i SFO engasjerer seg i, og foreslår leker og aktiviteter, kan også bidra til utvikling og læring hos sårbare barn i tråd med det man har funnet i barnehagen (Rege mfl., 2021; Fidjeland mfl., 2023; og Størksen mfl., 2023). Ved å benytte deler av SFO-tiden til planlagt lekbasert læring blant barn som strever på skolen, kan man bidra til å redusere ulikhet som oppstår på grunn av forskjeller i foreldres evne til å hjelpe barn med skolerelatert arbeid. Blant annet viser forskning at hjemmelekser kan forsterke sosial ulikhet mellom barn (se kapittel 3.4.4.1), og fravær av hjemmelekser er anslått til å redusere ulikhet noe (se Tabell 6 i vedlegg 2). Høykvalitets tilbud om hjelp med skolearbeid på SFO forutsetter at SFO-ansatte greier å nå denne gruppen barn og har tilstrekkelig kompetanse til å kunne bistå dem med skolearbeid. I kapittel 2.2.5 viste vi til at relativt få SFO-ansatte i snitt har høyere utdanning. Samtidig kan det tenkes at nye utdanningstilbud som den nyopprettede bachelorutdanningen for SFO-ansatte vil bidra til økt kompetanse blant SFO-ansatte.

En generell bekymring knyttet til det å øke kvaliteten på SFO er at det muligens ikke treffer de som trenger det mest. Evaluering av leksehjelpsordningen viste at barn i ressurssterke familier i større grad benyttet seg av ordningen enn barn i ressurssvake familier (Seeberg mfl., 2014). Imidlertid er mulighetsrommet for å rekruttere flere barn til leksehjelpsordninger i SFO nå større på grunn av innføringen av gratis kjernetid for 1. og 2. klassinger. Læreren kan blant annet oppfordre foreldrene til barn det gjelder å delta i SFO. Man skal heller ikke utelukke at deltagelsen går opp av seg selv når kvaliteten på tilbudene øker. Det er også mulig å gjennomføre smågruppeundervisning i SFO-tiden som ikke knytter seg til lekser men heller benyttes til å støtte opp om barns utvikling på andre måter.

Det kan argumenteres for at det å legge konkrete sentrale føringer for SFO er et skritt i retning av en utvidet skoledag, eller heldagsskole. Samtidig, på grunn av høy deltagelse i SFO, har vi på mange måter allerede en slags form for hybrid heldagsskole i Norge. For øvrig en viktig forskjell mellom SFO og skole er at SFO ikke er obligatorisk. Gratis kjernetid for alle 1. og 2. klassinger har ført til økt deltagelse i SFO. Å legge til rette for at gratis kjernetid også skal omfatte alle 3. og 4. klassinger vil være et ytterligere skritt i retning heldagsskole. I Oslo har man gradvis utvidet ordningen med 12 timer gratis SFO til å gjelde alle elever på 1.–4. trinn. Innføring av heldagsskole har også vært et tema i Norge i lang tid, men ettersom det er ressurskrevende har man aldri vurdert det ordentlig eller prøvd ut modeller for det.

Ekspertgruppe om barn i fattige familier foreslår utprøving av å integrere SFO i en helhetlig skoledag for 1.–4. trinn. Dette innebærer en utvidelse av antall timer obligatorisk nærvær for barna, og en potensielt langt tettere integrering og samhandling mellom skole og SFO enn det som er vanlig i dag. Denne ekspertgruppen er enig i at en gradvis utvidelse er en god idé.

For Ekspertgruppen er det også et prinsipp at alle aktivitetene som tilbys på SFO skal være gratis. Mange foreldre opplever allerede at gratisprinsippet brytes I skolesammenheng og at dette utfordrer familieøkonomien (Foreldreutvalget for grunnopplæringen, 2023: innspill til utvalget). Også Redd Barna påpeker at SFO er en gråsone i skolenes etterlevelse av gratisprinsippet. Hovedårsaken til det er at det tilbys ulike aktiviteter i regi av private tilbydere. Mange av disse aktivitetene forutsetter betaling for å kunne delta (Redd Barna, 2023). SFO har ikke samme gratisprinsipp, og betalte aktiviteter utfordrer familieøkonomien og muligheten til deltakelse, noe som kan være med på å forsterke forskjeller.

4.3.4.1 Implementering

Basert på dagens situasjon i Norge supplert med noe forskning fra Norge (Drange og Sandsør, 2024; Rege mfl., 2021) anbefaler Ekspertgruppen følgende forslag til hvordan man kan implementere høyere kvalitet i SFO.

• Kompetanseheving for SFO-medarbeidere anbefales. Slik kompetanseheving bør innebefatte kursing i det å støtte sårbare barn og barn som faller etter andre barn allerede fra tidlig alder for eksempel som følge av familiebakgrunn. I boks 4.5 har vi skissert et eksempel på profesjonsutvikling blant SFO-ansatte.
• Systematisk veiledet lek skal utgjøre en sentral del av SFO. Samtidig må det jobbes aktivt fra skolens side med å opplyse foreldre om hva barna får tilbud om på SFO for å rekruttere barna som fremdeles ikke deltar i SFO. Selv om det er godt belegg i forskning for å anta at det vil kaste positivt av seg, anbefaler Ekspertgruppen at det rulles ut på en slik måte at det kan evalueres i ettertid, særlig med tanke på om tiltaket er sosialt utjevnende.
• Barn, og spesielt de som presterer dårlig på skolen, må få tilbud om inntil 60 minutters hjelp per uke til skolearbeid på SFO. Dette forutsetter et godt samarbeid mellom skole og SFO ved at det legges til rette for en god dialog om hvilke barn som trenger hjelp med hva. Ekspertgruppen anbefaler også at dette tiltaket rulles ut på en slik måte at det også kan evalueres i ettertid. I tillegg kan det være nyttig med evalueringer av ulike betingelser, for eksempel at noen skoler avsetter lærerstøtte til leksehjelpen, at noen skoler kun benytter SFO-medarbeidere til leksehjelp mv.
• Som et alternativ eller supplement, foreslår Ekspertgruppen at de kvalitetshevende tiltakene på SFO blir implementert i noen bestemte områder som er definert til å være levekårsutsatt. Å innrette tiltaket mot områder der mange elever har lav sosioøkonomisk bakgrunn vil i så fall fungere utjevnende på nasjonalt nivå. En slik områdebasert modell vil ha en ulempe ved at elever fra lav sosial bakgrunn i andre områder ikke vil få tilbud om økt kvalitet på SFO, selv om enkelte av dem kunne ha god nytte av tilbudet.

4.3.4.2 Nytte-kostnadsberegninger av å implementere tiltaket

Ekspertgruppen mener at de kvalitetshevende tiltakene i SFO skal la seg gjennomføre uten ekstra bemanning, men det må påløpes noen kostnader til profesjonsutvikling av SFO-ansatte, for eksempel via tilskuddsordning for lokal kompetanseutvikling i barnehage og grunnopplæring.

Som et anslag på forventet gevinst av å øke kvaliteten i SFO benytter vi resultatene fra Størksen mfl. (2023) som finner at barn som deltar i veiledet lek uten økt bemanning er forventet å få en økning i livstidsinntekten sin i overkant av 40 000 kroner (jf. tabell 7-3 i vedlegg 2). Dette tilsvarer om lag 2,3 milliarder kroner dersom en hel kohort med førsteklassinger skulle få tilbud om økt kvalitet i SFO (i form av lekbasert læring).

Regjeringen anslår at det vil koste 1,55 milliarder med gratis SFO på 2. trinn i 2023–2024. Legger man de samme tallene til grunn, vil gratis SFO til de to gjenstående to trinnene i småskolen, nemlig 3–4. trinn, anslås å koste om lag 3.1 milliarder kroner i året.79

4.3.5 Systematisk (inkludert målrettet) trening på sosioemosjonelle ferdigheter

Sosioemosjonelle ferdigheter tilfredsstiller alle de tre betingelsene som Bailey mfl. (2020) argumenterer for at en ferdighet bør inneha for å være et godt mål for tiltak: 1) ferdigheten bør være påvirkbar (mulig å endre); 2) ferdighetene må være grunnleggende; og 3) det bør være lav sannsynlighet for at samme ferdighet/egenskap utvikles (relativt kort tid) senere selv uten tiltaket. Den tredje betingelsen hinter også til hvorfor slike tiltak kan ha en sosialt utjevnende virkning: barn fra lavere sosial bakgrunn kan ha dårligere sjanser til å få stimulert og utvikle disse ferdighetene på hjemmebane, om de ikke stimuleres av utdanningssystemet (Bailey mfl., 2020). Som allerede dokumentert i kapittel 3.4.2.6 er ikke disse ferdighetene i utgangspunktet likt fordelt mellom barn av ulik sosial bakgrunn.

For å kunne utvikle sosioemosjonelle ferdigheter er det nødvendig at barnehager og skoler har gode forutsetninger for å trene på disse ferdighetene. Det er også viktig å være klar over at selv om alle barn kan ha fordel av å trene på disse ferdighetene, er det ulikt hvor mye og i hvilken form dette bør gjøres for ulike grupper av elever. For eksempel viser flere studier at gutter som mangler motivasjon for ungdomsskolen har godt utbytte av sommerskole og mentorordninger utenfor skolesettingen. Andre studier viser at fokus på å utvikle sosioemosjonelle ferdigheter i skoleregi kan bedre langsiktige utfall for alle elever, men ikke nødvendigvis mer for barn fra lavere sosial bakgrunn.

I lys av dette ønsker Ekspertgruppen å anbefale:

Skolene bruker allerede tid til det tverrfaglige temaet folkehelse og livsmestring, men det er ikke veldig konkret definert i læreplanen. Samtidig er elevenes sosiale og emosjonelle læring og mestring et gjennomgående tema i læreplanverkets overordnede del. Det er derfor av Ekspertgruppens oppfatning at mer systematisk arbeid med SEL kan innlemmes i folkehelse og livsmestring. I kapittel 3.4.2.6 er det listet opp en rekke forslag til programmer som kan vise til lovende virkninger. Disse utgjør et bra utgangspunkt med tanke på hvordan man kan begynne å jobbe systematisk med SEL.

Samtidig er det også viktig å anerkjenne at SEL-tiltak som brukes i Norge er tilpasset norsk kontekst. Det er ikke gitt at et tiltak som har fungert på barn i ett land, vil fungere like godt på barn i et annet. Selv om internasjonale SEL-tiltak kan vise til omfattende forskning, vil en fordel med norsk-utviklede eller -tilpassede tiltak være at de sannsynligvis passer bedre med den norske skolekonteksten. To norske SEL-forskningsprosjekter i henholdsvis barnehage og ungdomsskole, SELMA og Robust, er allerede under evaluering.

4.3.5.1 Forslag til implementering

Nedenfor lister Ekspertgruppen opp ulike forslag til hvordan mer systematisk fokus på SEL kan implementeres i skolehverdagen samt hvordan et målrettet SEL-program kan utformes.

• Alle skoler må utarbeide en aldersspesifikk plan for sosial og emosjonell læring på tvers av fag som bygger på eksisterende forskning.
• Alle skoler må sørge for at ansatte får opplæring i å stimulere sosiale og emosjonelle ferdigheter hos barna. En del av profesjonsutviklingen foreslått i SFO vil være i tråd med det.
• Eksisterende utenfor-skole-tilbud kan i større grad enn i dag inkludere mer trening på SEL-ferdigheter, særlig for barn i målgruppen
• Det kan utarbeides et nytt utenfor-skole-tilbud som er målrettet mot barn som trenger å trene mer på SEL, for eksempel i form av områdesatsing. Tiltaket bør implementeres på en måte som gjør det mulig å evaluere effekten av tiltaket.

4.3.5.2 Nytte-kostnadsberegninger

Når det gjelder å trene på SEL-ferdigheter i skolens regi tilsier beregningene i vedlegg 2 at gevinsten overstiger kostnadene for de fleste SEL-tiltakene som er evaluert. For eksempel, de kortsiktige gevinstene av PATHS, iverksatt ved skoler i Zürich i Sveits, kan gi seg utslag i en årlig inntektsøkning på over 15 000 kroner, tilsvarende rundt 360 000 kroner i et livsløp. Også andre SEL-tiltak som er vurdert i beregningsmodellen er beregnet å øke den årlige inntekten et sted mellom 3800–5700 kroner, eller 90–130 000 kroner i livsløpsinntekt (jf. vedlegg 2, tabeller 5-1 og 5-2, tall for Alan og Ertac (2018) og Alan, Boneva og Ertac (2019)).

Den gunstige nettogevinsten har sammenheng med at kostnadene knyttet til de ulike SEL-intervensjonene i de studiene vi har oppsummert er lave. Dette trekker i retning av at man kan øke bruken av ressurser til dette området. Samtidig brukes det ressurser på lignende ferdigheter i skolen, og det er mulig å omdisponere disse ressursene. For eksempel, som allerede nevnt er det allerede satt av tid til det tverrfaglige temaet livsmestring og helse i skolen.

Noen utgifter til implementering, derunder opplæring av lærere, må regnes med. Samtidig er det ulike tilnærminger for å beregne hva SEL-undervisning i Norge vil koste. Kostnadene vil naturligvis avhenge av hvor omfattende tiltak som iverksettes. Kostnadene til materiell, kursing mv. vil også variere mellom ulike leverandører av SEL-tiltak. På tvers av ulike SEL-tiltak som ble vurdert i en amerikansk gjennomgang, ble gjennomsnittskostnaden funnet å være rundt 7 000 kroner per barn inkludert læreres tidsbruk (Belfield mfl., 2015). Dette kostnadsnivået samsvarer med et regneeksempel der man tar utgangspunkt i kostnader fra norsk forskning på smågruppeundervisning (Bonesrønning mfl., 2022; Kirkebøen mfl., 2021), men legger til grunn at gruppestørrelsen kan være dobbelt så stor i SEL-undervisning. For PATHS-programmet foreligger det kostnadsanslag fra flere evalueringer som tyder på svært begrensede merkostnader sammenlignet med den ordinære skoledriften, rundt 300–700 kroner per elev per år (Humphrey mfl., 2015; Sorrenti mfl., 2020, i henholdsvis England og Sveits).

Ekspertgruppen har ikke beregnet hvor mye et målrettet tiltak vil koste, men kostnadene vil avhenge av om man kan benytte seg av et allerede eksisterende tilbud, eller hvorvidt man må utvikle noe nytt. Når det gjelder gevinster knyttet til målrettede tiltak, er for eksempel det danske Drengeakademiet beregnet å ha positive virkninger på omtrent 250 000 kroner i et livsløp, mot kostnader på rundt 50 000 kroner (beregninger basert på Nielsen, 2023).

4.3.6 Økt behovsbasert bruk av intensiv smågruppeundervisning på alle trinn i grunnskolen

Mange elever har behov for ekstra støtte utover ordinær klasseromsundervisning, og som vi har sett i kapittel 3.4.2.1 er det omfattende forskningsbelegg for at målrettet bruk av ressurser i form av intensiv smågruppeundervisning kaster av seg. På bakgrunn av dette anbefaler Ekspertgruppen:

Flere studier av høy kvalitet, og oversiktsstudier og metaanalyser basert på nasjonal og internasjonal forskning (Bonesrønning mfl., 2022; Dietrichson mfl., 2017; Kirkebøen mfl., 2021), støtter dette som et tiltak med tydelig effekt på læringsutbytte. Hvis det gis særskilt til elever som har svake resultater, vil det kunne bidra til å styrke resultatene til elever fra lav sosial bakgrunn, alt annet likt (Andersen mfl., 2023). En slik målrettet bruk av ressurser har også støtte i opplæringsloven § 5-1.Boks 4.6 oppsummerer norske randomisert kontrollerte studier på tilrettelagt smågruppeundervisning.

Selv om det kan argumenteres for at jo tidligere i livsløpet innsatsen settes inn jo bedre, viser også forskningen at undervisning i små og homogene grupper er et tiltak som fungerer for eldre elever (Kirkebøen mfl., 2021). Med andre ord, dette tiltaket kan være nyttig med tanke på å utjevne forskjeller blant elever på ungdomsskoletrinnet (Guryan mfl., 2023). Å dele opp klassen ved at noen elever blir tatt ut i mindre grupper i visse perioder, vil også frigjøre kapasitet i klasserommet – som da får en mindre elevgruppe og muligheten til å følge opp disse elevene enda tettere.

Et alternativ er å innføre smågruppeundervisning som supplerer, heller enn erstatter eksisterende undervisning. Da vil elevene som mottar tilbudet få flere undervisningstimer i faget, men muligens på bekostning av andre fag, andre aktiviteter eller fritid. Smågruppeundervisning som gjennomføres på denne måten er mest vanlig i internasjonale studier og har vist positive effekter på faget det undervises i (Dietrichson mfl., 2017; Nickow et al., 2020).

Å ikke tilby undervisning i mindre grupper til alle elever, kan utløse reaksjoner i flere retninger, særlig i tilfeller der bare noen elever innad i skolen får tilbudet. Foreldre som ønsker, men ikke får, slik undervisning for sine barn, kan bli misfornøyde. Noen foreldre og/eller lærere kan ha motforestillinger mot å skille ut faglige svake elever på denne måten, og det å bli selektert ut til smågruppeundervisning kan være stigmatiserende hvis det er knyttet til svake faglige prestasjoner. Foreldre som ikke ønsker at barna deres får slik undervisning, kan også reagere negativt. Samtidig er det viktig å påpeke at smågruppeundervisningen bare vil foregå i noen fag og noen deler av skoleåret, og at slike tiltak allerede gjennomføres i norsk skole i dag, som bør begrense dette problemet. De randomiserte forsøkene som er gjennomført i Norge viser også at slik forskjellsbehandling er mulig å gjennomføre uten at det utløser store reaksjoner (Bonesrønning mfl., 2022; Haaland mfl., 2023; Kirkebøen mfl., 2021).

Til slutt er det verdt å merke seg at det allerede gjennomføres en-til-en eller smågruppeundervisning i skolen i dag. Svar fra skoleledere i «Spørsmål til Skole-Norge» (Vika mfl., 2021) viser at så og si samtlige skoler tilbyr intensiv opplæring på disse trinnene. Over 60 prosent av skolelederne svarer at den intensive undervisningen hovedsakelig blir organisert i grupper på 2–5 elever. Det er mest vanlig med intensiv opplæring i lesing. Over 60 prosent av skolene svarer at minst 10 prosent av elevene mottar intensiv opplæring i lesing, mens de tilsvarende tallene for skriving og regning er henholdsvis 47 og 46 prosent. I forbindelse med evalueringen av norm for lærertetthet, ble det også gjennomført en undersøkelse til skoleledere (Reiling, 2023). Over 60 prosent svarer at det undervises i mindre grupper ved deres skoler. Der kom det allikevel frem at de ekstra lærerressursene som følge av innføringen av normen ble i større grad brukt til å styrke lærertettheten i eksisterende klasser heller enn å gjennomføre smågruppeundervisning utenom klasserommet. Begrensninger med fysiske rammer ble trukket frem som en mulig forklaring.

Det er fremdeles kunnskapsbehov når det gjelder hvordan man best kan bruke ressursene man har tilgjengelig til å organisere undervisningen i ulike fag og trinn (Reiling, 2023). Det samme gjelder for gjennomføringen av intensiv opplæring – over 60% av skoleledere vurderer at de har behov for mer veiledning eller forskningsbasert kunnskap om hvordan plikten til intensiv opplæring bør eller kan følges opp (Vika mfl., 2021).

4.3.6.1 Implementering

• Med bakgrunn i opplæringsloven § 1-3 og § 1-4 anbefaler Ekspertgruppen at faglig tilrettelagt undervisning i mindre grupper gis til elever på alle skoler som presterer faglig svakt i kjernefagene matematikk og lesing (inkluder elever med vedtak om spesialundervisning).
• Med bakgrunn i forskning som viser at inndeling i små homogene grupper er nyttig på alle trinn, anbefaler Ekspertgruppen at alle skoler får midler til å gjennomføre midlertidig smågruppeundervisning for svakt presterende elever med en varighet på om lag 8 uker (per skoleår). Tildelingen av midler bør være basert på forhåndsbestemte kriterier, for eksempel antall elever som presterer under en viss grense på kartleggingsprøver eller antall elever med lav sosial bakgrunn. Ekspertgruppen anbefaler at det tildeles midler for å gjennomføre smågruppeundervisning for ett småskoletrinn, ett mellomtrinn og ett ungdomsskoletrinn. Innenfor disse tre grupperingene bestemmer skoleledelsen selv hvilke trinn som velges til å gjennomføre smågruppeundervisning.
• Som et alternativ eller supplement, anbefaler Ekspertgruppen at ressurser til smågruppeundervisning tildeles noen bestemte områder som er definert til å være levekårsutsatt. Konkret kan undervisningsressursene fordeles til eksisterende bydelsmyndigheter eller skoler. Innad i hver bydel eller skole, kan ressursene tilbys alle elever, eller elever som ventes å ha stor nytte av undervisningen, eksempelvis elever med svake skolefaglige prestasjoner. Det gir også mulighet til visse stordriftsfordeler, sammenlignet med en modell der smågrupper tilbys elever ved enhver skole. Som universelt tiltak innad i bydelen eller skolen vil intensiv smågruppeundervisning kunne bidra til en økning i læringsutbytte for alle elever. Å innrette tiltaket mot områder der mange elever har lav sosial bakgrunn vil i så fall fungere utjevnende på nasjonalt nivå. En slik områdebasert modell vil ha en ulempe ved at elever fra lav sosial bakgrunn i andre områder ikke får smågruppeundervisning, selv om enkelte av dem kunne ha god nytte av tilbudet.

4.3.6.2 Nytte-kostnadsberegninger av å implementere tiltaket

Ny forskning fra Norge viser at å gi tilrettelagt undervisning i faglige homogene grupper bestående av om lag 6 elever har et relativt begrenset kostnadsnivå per elev (Bonesrønning mfl., 2022; Kirkebøen mfl., 2021). Ressursbruken begrenses ved at ukentlig omfang ikke er høyere enn 3–4 timer, og hver elev får slik undervisning kun noen uker i skoleåret (om lag 8 uker). Slik begrenses kostnadsnivået samtidig som det essensielle i tilbudet bevares.

I både Bonesrønning mfl. (2022) og Kirkebøen mfl. (2021) ble undervisningen utført av lærere. Internasjonal forskning peker på at medarbeidere som ikke har kvalifikasjon til å arbeide som ordinære lærere, også kan være effektive til å undervise i smågrupper (Guryan mfl., 2023). Dette kan i så fall bidra til å redusere myndighetenes kostnader og spare lærerressurser til andre anvendelser.

Både Bonesrønning mfl. (2022) og Kirkebøen mfl. (2021) finner at elever som får tilrettelagt undervisning i mindre grupper presterer bedre i matematikk (0.06 standardavvik). I tillegg anslås det at smågruppeundervisning kan ventes å ha betydelige positive konsekvenser for skolefullføring og inntekt (se vedlegg 2). Nyttekostnadsanalysen er gunstig. Under standardantakelsene beregnes en økning i livstidsinntekt på om lag 40–60 000 kroner, mot kostnader på rundt 9- 16 000 kroner. Som det fremgår av tallene i vedlegg 2, er nettonytten beregnet positiv selv om de langsiktige virkningene skulle være mindre enn forventet. Det styrker kunnskapsgrunnlaget at det er to nye, norske studier som begge finner statistisk signifikante positive virkninger.

Å tilby slik smågruppeundervising i ett skoleår (eksempelvis, at elever får det på fjerde trinn, men ikke i de øvrige trinnene) anslås å koste omtrent 560 millioner kroner80 om tilbudet gis alle elever i Norge. Hvis det målrettes slik at kun de ti prosent svakeste elevene får tilbudet, blir kostnaden om lag 56 millioner kroner i året. Hvis elevene skulle motta slik undervisning i flere trinn, blir kostnadene tilsvarende større.

For å finansiere tilrettelagt smågruppeundervisning anbefaler Ekspertgruppen en omdisponering av de ekstra lærerressursene som ble avsatt (3,2 milliarder) til å oppfylle norm for lærertetthet. Som allerede dokumentert i kapittel 3.4.1 er norsk forskning på klassestørrelse og lærertetthet unisont enig om at redusert klassestørrelse eller økt lærertetthet ikke i seg selv har noen stor betydning for elevenes resultater på ulike utfall som nasjonale prøver, grunnskolepoeng og eksamenskarakterer (Falch mfl., 2017; Haaland mfl., 2023; Leuven mfl., 2008; Borgen mfl., 2022; Leuven og Løkken, 2020).

4.4 Andre viktige områder

4.4.1 System for oppfølging av spesialundervisning

Kapittel 2.2.2 beskriver mangelen på et system for å følge opp vedtak om spesialundervisning og at resultater fra tilsynsundersøkelser viser at mange elever ikke får den hjelpen de etter vedtaket har krav på.81 Slik manglende oppfølging av vedtak fra skoler og skoleeiere gjør at det ofte i siste instans blir opp til foreldre å følge opp dette arbeidet. Det er grunn til å tro at denne systemsvikten rammer elever fra lav sosial bakgrunn ekstra hardt – fordi deres foreldre i mindre grad vil ha tid og ressurser til å følge opp. Analyser tyder dessuten på at det er mindre ressurser brukt per elev med særskilte behov i levekårsutsatte områder enn i andre områder (Iversen mfl., 2020; Iversen og Nyhus, 2022). Dette kan tolkes som et tegn på manglende ressursinnsats, som er en av flere mulige forklaringer på manglende oppfølging av vedtak. Det er også i NOU-en om ny opplæringslov (NOU 2019: 23 Ny opplæringslov) erkjent at manglende gjennomføring av enkeltvedtak om individuelle rettigheter er en reell problemstilling og at enkeltvedtak i praksis ikke følges opp etter sitt innhold. Problemstillingen er mindre dokumentert blant barnehagebarn, men ekspertgruppen erfarer at det er grunn til å ettergå og registrere hvorvidt vedtak om spesialpedagogisk hjelp blir gjennomført også i barnehagen.

For å ivareta barnets beste er det sentralt at de som er identifisert å trenge ekstra hjelp, og har lovfestet rett til å få det, faktisk får den hjelpen de har krav på. Det er også tegn til at manglende systematisk oppfølging av vedtak om spesialundervisning rammer sosialt ulikt blant elever. Vedtak om spesialundervisning forekommer hyppigere blant elever med lav sosial bakgrunn, og den innsatsen en slik systemsvikt avkrever foreldrene til eleven dette gjelder, vil i større grad ytes av foreldre med høyere utdanning og god inntekt. Ekspertgruppen foreslår derfor å innføre et system for å registrere antall timer en elev eller et barnehagebarn mottar spesialundervisning eller spesialpedagogisk hjelp. Forslaget innebærer også at vedtatte timer med spesialundervisning som ikke gjennomføres blir registrert, samt årsaken til manglende gjennomføring (for eksempel mangel på ressurser, sykdom hos personale, sykdom/fravær hos barnet mv.). For å sikre at elever med behov for spesialundervisning, uavhengig av foreldre med ressurser til å følge opp og holde skoler ansvarlig, får gjennomført opplæringen på en måte som er i samsvar med vedtaket, vil en registreringsplikt være nyttig. Ekspertgruppen vurderer det både som et signal til skoleledere og skoleeiere om at de må ta eierskap til denne problemstillingen som rammer de svakeste elevgruppene, og som et verktøy for Statsforvalteren i sitt tilsyn med oppfyllelsen av dette rettslige kravet overfor eleven. Det bør imidlertid gjøres en utredning av hvor stort omfang av ekstraarbeid for ansatte i barnehager og skoler et slikt system vil utløse, for å unngå at det rammer tiden og oppmerksomheten som bør gå til barna. Registreringen bør i så stor grad som mulig automatiseres som en del av de barnehageadministrative- og skoleadministrative systemene, og eventuelt arbeid bør i minimal grad legges til pedagogisk personell. Ekspertgruppen anbefaler ellers at informasjonen som blir registrert hvis dette forslaget blir gjennomført, også vurderes å tilføye et eventuelt nasjonalt register for barn i barnehager og skoler, med formål å styrke datagrunnlaget for offisiell statistikk og utdanningsforskning (se 4.5. om utvidelsen av nasjonale registerdata om barn).

4.4.2 Viktigheten av gode ansatte

Selv om læreplanen og opplæringsloven legger føringer for utdanningssystemet, kommer man ikke bort fra at det er de som jobber i barnehagen og skolen som utgjør grunnsteinen i norsk skole og barnehage. Omfattende forskning bekrefter viktigheten av kompetente ansatte. Langtidsanslag fra beregningsmodellen i vedlegg 2 illustrerer også dette. Forskning har funnet at en lærer som er ett standardavvik mer «effektiv» til å bidra til faglige elevresultater, gjør at elevene scorer drøye 0,1 standardavvik bedre på tester (Hanushek, 2011, tabell 1). Dette tilsvarer at elevene vil gjennomføre videregående opplæring ett prosentpoeng oftere, og tjener 3200 kroner mer i årlig inntekt. Effektstørrelsen er sammenlignbar med dem fra smågruppeundervisning i regning. Ny norsk forskning tyder også på at læreres tilstedeværelse er viktig. Å ha en lærer med omtrent ti dager mindre årlig sykefravær, er assosiert med 0,6 prosent høyere fullføring i videregående opplæring. Virkningen er fire ganger så stor for barn fra lavere sosial bakgrunn, som for barn av foreldre med høy utdanning (Borgen mfl., 2023). Dette kan tyde på at lærere er spesielt viktig for sårbare barn.

Skoler og barnehager i mer levekårsutsatte områder sliter med å tiltrekke seg lærere og barnehagelærere (jf. kapittel 2), noe som indikerer at barna som trenger det mest har dårligere tilgang på høyt kvalifisert arbeidskraft. I barnehagesektoren står man overfor en ytterligere utfordring, nemlig at søkertallene til barnehagelærerutdanningene og lærerutdanningene går ned (Strand og Mikkelsen, 2023). I denne rapporten argumenterer Ekspertgruppen for at man skal øke bemanningen i barnehagen, noe som også forutsetter tilgang på godt kvalifisert arbeidskraft.

Basert på dette ønsker Ekspertgruppen å rette fokus mot at det fra myndighetenes side må:

1. Utformes noen kortsikte tiltak til hvordan bemanningsutfordringen i levekårsutsatte områder kan løses. Eksempler på slike tiltak kan være; å øke kontaktlærertilskuddet i levekårsutsatte områder; gi lærere/kontaktlærere i levekårsutsatte områder ikke-pekuniære goder.
2. Utarbeides en langsiktig plan for hvordan man skal øke rekrutteringen til utdanningssektoren, spesielt til barnehagesektoren. Forskningen er tydelig på at tidlig innsats er viktig. Og når det fra myndighetenes side er et uttalt mål at man skal hjelpe svake elver, vil et kvalitetsløft i barnehagen også innebære å gi ansatte i barnehagen et løft. Foruten det at myndighetene må utrede hvorvidt lærere (og spesielt barnehagelærere og andre ansatte i barnehagen) burde få en lønnsøkning, foreslår Ekspertgruppen også at det bør sees på andre løsninger som sletting eller reduksjon av studielån.

Når det gjelder innslaget av andre yrkesgrupper i skolen, har ikke Ekspertgruppen noe å foreslå. Det er hovedsakelig to årsaker til det. For det første har tiden vært for knapp til å kartlegge dagens situasjon på en god måte. For det andre, har Ekspertgruppen heller ikke funnet god og evidensbasert forskning. Det beste forslaget Ekspertgruppen har på dette området er derfor å oppfordre myndighetene til å legge opp til at eventuelle myndighetsinitierte intervensjoner som innebærer flere yrkesgrupper i skolen, må utformes på en slik måte at det er pilotprosjekter som kan testes og evalueres i ettertid.

4.4.3 Gratis skolemat

I flere land det er nærliggende å sammenligne Norge med, organiserer skolene ett eller flere måltid i løpet av dagen. I Norge er dette ikke blitt prioritert på nasjonalt nivå. Samtidig har flere argumentert for at skolemat kan forbedre helse og læring, samt redusere ulikhet.

I vedlegg 2 er langtidsvirkningene av skolemat, basert på kortsiktig utfall i Lundborg mfl. (2022), beregnet å tilsvare om lag 1700 kroner i årlig inntektsøkning i snitt, og omtrent 2700 kroner for barn fra lavere sosial bakgrunn, jf. tabell 5-2 i vedlegg 2. På grunn av sosial ulikhet som oppstår på grunn av at innholdet i matpakken varierer, har Redd Barna (2023) påpekt at skolemat bør være gratis.

Kostnadsanslag for ulike former for skolemåltid ble utarbeidet i 2022 av Nasjonalt senter for mat, helse og fysisk aktivitet, som er del av Høgskulen på Vestlandet, for Helsedirektoratet (Musland mfl., 2022). Anslagene skal omfatte råvarer, transport og eventuell arbeidsbyrde for ansatte i skolen. Beregningene baserte seg i noen grad på kostnadene ved skoler som allerede har skolematordninger. Den billigste løsningen var tilbud om kornblanding og grøt på skolen. Denne ble beregnet til rundt 4200 kroner per elev per år. Varmmat produsert på skolen eller eksternt ble beregnet til henholdsvis 7300 og 9700 kroner. Det ble også beregnet kostnader knyttet til å lage matpakke hjemmefra, til rundt 5800 kroner. Dette inkluderte 2340 kroner for å kompensere foreldres tidsbruk (tabell 4.10. i Musland mfl., 2022).

Basert på denne informasjonen mener Ekspertgruppen at det bør utredes nærmere hvorvidt det er mulig å tilby mat på skolen.

4.4.4 Mobilforbud

I dag er det opptil skoleleder (rektor) om mobiltelefon skal være forbudt under skoledagen, helt eller delvis. Mange skoler har allerede forbud mot eller begrensninger av mobilbruk i skoletiden. På bakgrunn av tvetydigheten i kunnskapen og praktiske utfordringer i håndheving av et eventuelt forbud, foreslår Skjermbrukutvalget at myndighetene evaluerer nasjonale retningslinjer om mobilbruk i skolen nærmere, for å vurdere grad av implementering og utilsiktede konsekvenser (Kunnskapsdepartementet, 2023, s. 27). Skjermbruksutvalget påpeker for øvrig at det er lite kunnskap om norske småbarn sin skjermbruk. De understreker at selv om det ikke er noen sterke sammenhenger mellom små barns skjermbruk og deres psykiske helse og utvikling, så er forskningen på området ikke innrettet slik at man kan konkludere om effektene (Kunnskapsdeparementet, 2023, s. 27). Ekspertgruppen vurderer imidlertid at det er overveiende sannsynlig at uheldige konsekvenser av mobilbruk og skjermbruk vil ha mest negative effekter for barn fra lavere sosial bakgrunn. Langtidsberegninger basert på Beland og Murphy (2016) viser en økt livstidsinntekt på rundt 100 000 kroner for elever som går på skoler med mobilforbud. Ekspertgruppen støtter derfor Skjermbrukutvalgets forslag om å evaluere nasjonale retningslinjer, med sikte på å innskrenke uheldig skjermbruk for barn i barnehager og skoler.

4.5 Videre kunnskapsutvikling

Det har blitt gjennomført mange gode og relevante forskningsprosjekter i norske barnehager og skoler siden St. Meld. 16 (2006–2007) om tidlig innsats for livslang læring påpekte «mangelfull kunnskap om forhold i utdanningssystemet som har betydning for sosial utjevning» (s. 94). Økt innsikt i kvaliteten i norske barnehager, dokumentasjon og analyse av de sosiale forskjellene i skolefaglige ferdigheter, og kunnskap om effekten av tiltak i barnehager og skoler er eksempler på områder der kunnskapen har blitt bedre etter 2006, og som utgjør en del av grunnlaget for denne rapporten. Ekspertgruppens arbeid har samtidig bekreftet inntrykket fra flere nyere utredninger på barnehage- og skoleområdet om at kunnskapsgrunnlaget og datagrunnlaget på noen områder fortsatt er mangelfullt. På disse områdene bygger ekspertgruppens vurderinger i vesentlig grad på forskning og data fra andre land. Internasjonal forskning inneholder mange pålitelige kunnskapskilder om tiltak mot ulikhet blant barn og for sosial mobilitet, og danner et viktig bakteppe for vurdering av tiltak i Norge. Samtidig krever en kunnskapsbasert politikkutvikling at forskere utvikler relevant og troverdig kunnskap om tiltak og tilstand i norske barnehager og skoler.

Kunnskapsbasert utvikling av barnehager og skoler forutsetter flere typer kunnskap og informasjon. I denne rapporten er det lagt hovedvekt på systematisk kunnskap fra datakilder som kan brukes til statistikk og forskning på effekten av tiltak. Denne typen kunnskap er ikke i seg selv tilstrekkelig for god kvalitetsutvikling i barnehager og skoler. Det er også avgjørende med erfaringsbasert kunnskap og profesjonsfaglig skjønn fra ansatte i barnehager og skoler, og gode systemer for å ivareta informasjonsflyt og samarbeid mellom alle aktørene som har delansvar for kvalitetsutviklingen. Samtidig vil ekspertgruppen understreke at et godt tallmessig datagrunnlag er nødvendig for å sikre mer langsiktig kunnskapsutvikling. For at utdanningsforskningen skal kunne bidra med bred kunnskapsstøtte til demokratiske prosesser og samfunnsdebatter, funn som kan utfordre gjeldende tenkemåter, og utgjøre et kunnskapsreservoar for fremtidens problemstillinger, er et systematisk og databasert kunnskapssystem viktig. Et bedre datagrunnlag om barn i barnehage og tidlig skoleløp vil, ved å forbedre statistikk og forskning, kunne styrke kunnskapsutviklingen. Dette vil i neste omgang styrke det politiske og praktiske arbeidet med sosial ulikhet og utjevning i utdanningssektoren.

Mangelen på gode data er mest påfallende for utsatte grupper, for små barn, og for barn og unge fra familier med lavere sosioøkonomisk bakgrunn. Dagens kunnskapsgrunnlag om de yngste barna og sårbare grupper er i stor grad basert på kvalitative data og spørreskjemabaserte utvalgsundersøkelser (Furenes mfl. 2023). Det er en utfordring at utsatte grupper er vanskelige å nå ved utvalgsundersøkelser. Foreldre med lav inntekt og lav utdanning, eller foreldre som er innvandrere, deltar sjeldnere i utvalgsundersøkelser enn andre (Figlio mfl., 2016). Dette gjelder for eksempel MoBa, en svært velorganisert samtykkebasert undersøkelse som er blant de få individdatakildene vi har om barn i norske barnehager (Kristensen mfl., 2018). I tilfellene der man oppsøker utvalget flere ganger over tid, har grupper med lavere sosioøkonomisk status ytterligere en tendens til å falle fra i oppfølgingsundersøkelsene (Vejrup mfl., 2022). Disse forholdene svekker mulighetene for å få kunnskap om hva som virker sosialt utjevnende i barnehagen og i skolen. Mangelen på individdata om barn gjør også at vi ikke har kunnskap om forskjeller i elevenes hjemmebakgrunn på tvers av ulike barnehager og skoler.

Registerdata er i en særstilling som kilde til kunnskap fordi de er populasjonsdekkende og følger individer over tid, og fordi de vil kunne kobles med andre datakilder for å danne helhetlige bilder av det enkelte barns kontakt med barnehage, skole, og andre tjenester og institusjoner. Et viktig fortrinn ved slike data i forbindelse med denne utredningens mandat, er muligheten for å gjøre analyser av barn og unges forløp, få mer kunnskap om overganger i utdanningssystemet, især for grupper som har større behov for spesiell oppfølging av myndighetene.

Ekspertgruppen føyer seg derfor til flere andre utvalg og grupper som har understreket behovet for bedre data om barn og unge. Ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging påpekte i 2018 at det ikke er mulig å dokumentere omfang, organisering og varighet av spesialpedagogisk hjelp og/eller spesialundervisning som mottas av det enkelte barn (Nordahl mfl., 2018, s. 260). I 2019 anbefalte Stoltenbergutvalget et nasjonalt register over barn i barnehager og skoler, som del av et større kunnskapssystem som ifølge utvalget skulle møte et samlet behov for bedre kunnskap for aktørene i det norske utdanningssystemet (NOU 2019: 3 Nye sjanser – bedre læring – Kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner og utdanningsløp, del 12.1.1). BarnUnge 21-strategien82 fastslo i 2021 at det er nødvendig med bedre tilgang til data for å fange helheten i barn og unges liv og deres sammensatte behov. Arbeidsinnvandrerutvalget (NOU 2022: 18 Mellom mobilitet og migrasjon – Arbeidsinnvandreres integrering i norsk arbeids- og samfunnsliv) påpekte i 2022 at mangelen på individdata gjør at man ikke har anledning til å beskrive situasjonen til barn av arbeidsinnvandrere i norske barnehager og skoler.

Ekspertgruppen vil peke på særlig to områder hvor det eksisterer svært lite data, nemlig barnehagebarn og barn som mottar spesialundervisning. Tross i at det lenge har vært kjent, og flere ganger pekt på, at mangelen på pålitelige data for statistikk, forskning og styring forhindrer potensielt viktig kunnskapsutvikling om forhold som har betydning for sosial utjevning, har denne situasjonen endret seg lite siden St. Meld. 16 (2006–2007) påpekte det for drøyt 17 år siden. Ekspertgruppen erkjenner at det er krevende overveielser som ligger til grunn for enhver vurdering av registrering, innsamling, og lagring av personopplysninger om barn. Barns personvern og vernet om barns privatliv og integritet har en særskilt beskyttelse i norsk lov (og FNs barnekonvensjon). Ekspertgruppen har ikke utført noen egen utredning av forholdsmessighet mellom personverninngrepet og fordelene, datasikkerhet eller andre tiltak for å avbøte personvernkonsekvensene av å samle inn og lagre slike personopplysninger. En slik utredning er nødvendig som forløper til en eventuell etablering av individdataregister om barn i barnehager og skoler hos nasjonale myndigheter. Såfremt det nødvendige forarbeidet for en lovhjemmel for slik innsamling av personopplysninger og datasikkerheten er ivaretatt mener ekspertgruppen at slike data er nødvendige for å få mer pålitelig kunnskap om sosial ulikhet blant barn i barnehager og skoler. Ekspertgruppen foreslår derfor at det opprettes et nasjonalt forløpsregister med individdata for barn i barnehager og skoler. Som et minimum bør et slikt forløpsregister inneholde informasjon som knytter hvert enkelt barn til den barnehagen og skolen det til enhver tid går i/på. Et slikt datasett vil primært utgjøre en sammenstilling av informasjon som allerede foreligger lokalt i norske kommuner. En minimumsløsning vil danne et utgangspunkt for longitudinelle undersøkelser av barns oppvekst og utvikling og forhold som påvirker dette både i og utenfor barnehagen og skolen, såfremt dataene kan kobles på individnivå med informasjon fra andre registerdata (hos SSB). Ekspertgruppen oppfordrer også til at resultatene fra en registrering av gjennomførte timer med spesialundervisning (som foreslått i 4.4.1), sammen med registrert vedtak om rett til spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning, bør samles inn til en slik nasjonal database. En registrering av slike opplysninger til en nasjonal database vil imidlertid kreve en grundig avveining av personverninngrepet og nytteverdi, og det vil nødvendiggjøre avbøtende tiltak for å sikre ivaretagelse av både datasikkerheten og øvrig personvern til denne gruppen utsatte barn.

Ekspertgruppen vil i denne sammenhengen understreke at det er en vesensforskjell mellom sammenstilling av allerede lokalt registrerte opplysninger, og det å samle inn nye data og avkreve registrering av nye opplysninger. Ethvert spørsmål om registrering og kartlegging av barn krever tid og oppmerksomhet av barnehage- og skoleansatte, og dette vil innebære en risiko for at det blir gjort på bekostning av tiden og oppmerksomheten som bør gå til barnet. Ekspertgruppen understreker at tilstedeværelse og oppmerksomhet fra voksne er en avgjørende forutsetning for å lykkes med kvalitetsarbeid i både barnehage og skole. Dette bør enhver styrking av datagrunnlaget veies opp mot. Det kan derfor være grunnlag for å prioritere sammenstilling av allerede registrert informasjon lokalt i etableringen av nasjonale forløpsregistre, som beskrevet over. Ekspertgruppen mener dette vil styrke kunnskapsgrunnlaget også uten at det gjennomføres nytt kartleggingsarbeid eller blir stilt nye krav til informasjonsinnhenting for ansatte i barnehager og skoler.

I tillegg vil ekspertgruppen understreke betydningen av at nasjonale utdanningsmyndigheter sørger for høy kompetanse og tilstrekkelig investering i kvaliteten på databehandlingen av allerede innsamlede data.

Markussen mfl. (2024) avdekket at elevenes resultater på nasjonale prøver i perioden 2014–2021 avviker fra det som er vist i tidligere publiserte analyser fra Utdanningsdirektoratet. Saken viser at det er behov for en styrking av det faglige grunnlaget for behandlingen av data og statistikk om det norske utdanningsløpet, særskilt ved en opprustning av den forskningsbaserte rådgivningen til nasjonale myndigheter på området. Ekspertgruppen foreslår derfor at departementet og direktoratet sørger for en oppdatert kvalitetssikring og pålitelig behandling av eksisterende datakilder. Kvalitetsutviklingsutvalgets innstillinger vektlegger at kvalitetsutviklingen i norsk skole har behov for et bredt kunnskapsgrunnlag og en dialog mellom ansatte i sektoren og andre som bruker og skaper kunnskapen, både forskere og myndigheter. Ekspertgruppen vil legge til at en langsiktig og pålitelig utvikling av kunnskap om barn i barnehager og skoler krever at data blir tilgjengeliggjort og behandlingen av dem blir utført med så åpne kort som mulig. Utdanningsdirektoratets omlegging til bruk av åpen kildekode i behandlingen av data fra nasjonale prøver er et fremskritt her.

Datakildene som i dag eksisterer om norske elevers resultater og utvikling har vært uunnværlige for å utføre mange av forskningsstudiene som denne rapporten viser til. Det hadde ikke vært anledning til å kartlegge sosial ulikhet blant elever uten kvantitative datakilder om elevene på individnivå. Ekspertgruppen vil derfor oppfordre til at disse datakildene opprettholdes, videreutvikles, og kvalitetssikres slik at dette også er mulig i fremtiden.

4.6 Avslutning

I denne utredningen legger Ekspertgruppen vekt på at utdanningssystemets beste mulighet for å bidra til sosial utjevning og sosial mobilitet ligger i å gi barna et tilbud i barnehager og skoler som styrker et bredt sett med ferdigheter. Ved å sette ressurser inn noe tidligere (i barnehager) og noe mer målrettet kan det norske utdanningssystemet bedre evnen til å løfte de reelle mulighetene til barn fra lavere sosioøkonomiske lag.

Flere trekk ved samfunnsutviklingen (økt mangfold, større sosiale forskjeller, nye behov for kompetanse) stiller nye krav til barnehager og skoler, som for andre offentlige tjenester. Ekspertgruppen vurderer at flere av disse utfordringene reiser behov for å legge bedre til rette for at barn fra familier med lavere sosial status, som står i fare for å falle utenfor skolen og arbeidsmarkedet, får varige forsterkede sosioemosjonelle og akademiske ferdigheter. Særlig bedre sosioemosjonelle ferdigheter, som flere av tiltakene i denne utredningen har som mål å styrke, vil være til hjelp både for den enkelte og samfunnets omstillingsevne, robusthet og motstandsdyktighet i møte med fremtidens krav til kompetanse og livsmestring.

Hovedvekten av forslagene som ekspertgruppen har vurdert og anbefaler, handler om å påvirke sosial ulikhet og sosial mobilitet ved at man bedrer kvaliteten på barnehage- og skoletilbudet til barn fra lavere sosiale lag. I den forstand er rapporten et innspill til kvalitetsutviklingen av norske barnehager og skoler. Kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling er et felt med flere spenninger og dilemmaer, i begge sektorer (NOU 2023: 1 og NOU 2023: 27 Et nytt system for kvalitetsutvikling – for elevens læring og trivsel). Å gjøre utdanningstilbudet mer likeverdig for barn med forskjellige utgangspunkt vil kreve ekspertise som går utover det som innehas av denne ekspertgruppen. Denne ekspertgruppens ekspertise er forskning, og rapporten legger stor vekt på kunnskap som bedømmes etter forskningskriterier for pålitelighet. Ekspertgruppen anerkjenner samtidig at iverksettelse, detaljering og tilpasning av anbefalingene til norske barnehager og skolers daglige arbeid med barn og unge må skje i samspill mellom lærere, ledere/styrere, lokale og nasjonale myndigheter, og forskere.

Det foregår allerede mye godt arbeid i norske barnehager og skoler som bidrar til sosial utjevning, og flere av anbefalingene i denne rapporten er antagelig kjente og kjære tiltak og arbeidsformer for mange. Samtidig vises det i rapporten at det for store kvalitetsforskjeller mellom ulike barnehager og skoler og det kreves en mer systematisk innsats med å gjøre utbyttet mer likeverdig for barn og elever i hele Norge. Eksempelvis viste en undersøkelse i 2021 at to tredjedeler av skoleledere i norske barneskoler mener det er behov for mer veiledning eller forskningsbasert kunnskap om hvordan plikten til intensiv opplæring kan eller bør følges opp. Å styrke skolers evner til å gi likeverdige tilbud til elever fra ulike sosiale lag krever både forskningsbaserte råd, forskningsbasert evaluering, og erfaringsbasert kunnskap og skolebaserte vurderinger.

Denne rapportens anbefalinger retter seg mot både lokale og sentrale aktører i sektorene. Noen av forslagene er imidlertid myntet mer direkte på myndighetene, f.eks. forslag om å endre på ressursinnsatsen som går til barnehager og skoler, slik at den sosiale ulikheten i læringsutbytte kan reduseres på en mer kostnadseffektiv måte. Anbefalingen er i tråd med det viktige målet om varige forbedringer av offentlige tjenester i levekårsutsatte områder. Tiltak som handler om fordeling og effektiv utnyttelse av ressurser må vurderes i en større sammenheng der budsjettering for alle sektorer i Norge er med. Dette har heller ikke vært en del av denne utredningens arbeid. Personellutfordringer som er sektorovergripende, og vurderinger av prioriteringer av antatt stadig knappere budsjetter i årene og tiårene som kommer er på siden av ekspertgruppens mandat. Ekspertgruppen vil samtidig understreke igjen at det norske samfunnets samlede fremtidige menneskelige ressurser går i barnehager og skoler i dag. Å gi disse barna bedre muligheter til å skape gode liv for seg selv, og gjøre betingelsene for at dette kan skje så jevnbyrdig som mulig, vil skape grobunn for et fremtidig ressurssterkt, produktivt, og rettferdig Norge.

Barna er hovedpersoner i barnehager og skoler, og har felles interesse med de som forsøker å planlegge for Norges samfunnsfremtid i stort: At alle skal få gode muligheter til å nå sitt potensial, for læring, mestring, og for å realisere sine egne livsprosjekter på lengre sikt – uavhengig av bakgrunn og utgangspunkt.