Del II: Norske lønns- og arbeidsvilkår

4 Beskrivelse av dagens situasjon

4.1 Innledning

I mandatet fremgår det at utvalget skal vurdere om det bør innføres et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår på skip i norsk farvann og på norsk sokkel, og eventuelt hvordan. Utvalget er for det første bedt om å kartlegge i hvilken utstrekning skip i norsk farvann og på norsk sokkel i dag ikke har norske lønns- og arbeidsvilkår. Videre følger av mandatet at utvalget må se hen til det eksisterende juridiske handlingsrommet for å stille slike krav, samt vurdere hvilken betydning et eventuelt krav kan ha for tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk.

For å kartlegge omfanget av skip i norske farvann og på norsk sokkel som ikke har norske lønns- arbeidsvilkår, gis først en beskrivelse av den skipsfarten som skjer i disse områdene. Skip registrert i det norske skipsregisteret (NOR) har norske lønns- og arbeidsvilkår, mens skip registrert i norsk internasjonalt skipsregister (NIS) eller utenlandske registre hovedsakelig har andre og lavere lønns- og arbeidsvilkår. Det er derfor mulig å si noe om utbredelsen av norske lønns- og arbeidsvilkår gjennom å kartlegge hvor stor andel av skipsfartsaktiviteten i norske havområder som utføres av henholdsvis norske (NOR-registrerte) og utenlandske skip.

Deretter beskrives i kapittel 5 partenes syn på det juridiske handlingsrommet, i kapittel 6 drøftes om det bør innføres et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår, og i kapittel 7 gjengis utvalgets anbefaling.

4.2 Skipsfart i norske farvann og på norsk sokkel

Skipsfart i norske farvann og på norsk sokkel er åpent både for norske16 og utenlandske skip, og i hovedsak er flaggstatens regler bestemmende med hensyn til sjøfolkenes lønns- og arbeidsvilkår. I visse situasjoner gjelder likevel et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår også for utenlandske skip. For det første er det krav om oppholdstillatelse for arbeidstakere på utenlandske skip som har en regulær eller vesentlig skipsfartsvirksomhet mellom norske havner, dvs. over 3 måneder. Kravet gjelder ikke for EU/EØS-registrerte skip eller utenlandske cruiseskip, eller for EU/EØS-borgere.17 For det andre er det krav om løyve for skip som skal drive passasjertransport i rute, herunder ferge- og hurtigbåtfart mellom norske havner. For det tredje vil det i offentlige anskaffelser stilles krav til norske lønns- og arbeidsvilkår. I praksis innebærer kravene at det i slike situasjoner benyttes NOR-registrerte skip, for eksempel på fergesamband.

Skipsfartsaktiviteten i norske farvann og på sokkelen kan overordnet deles i fire segmenter, 1) fraktefart, 2) passasjertransport, 3) havbruk og 4) maritim offshore. Utvalget har bedt Menon Economics foreta en analyse av skipsaktiviteten i norsk farvann og på norsk sokkel i 2019.18 Analysen supplerer den som Menon utarbeidet i 2018.19 I den nye analysen har Menon angitt seilingstid i norsk farvann for skip flagget i NOR, NIS, nordiske registre, EØS-registre og åpne register som har anløpt norsk havn. Gjennomgangstrafikken er forsøkt utelukket ved å kun inkludere skip som har beveget seg innenfor den norske grunnlinjen.20

I tillegg har utvalget fått en presentasjon fra LO om deres statistikkarbeid med å analysere aktiviteten på norsk kontinentalsokkel.21 Sammen med analysen fra Oslo Economics i forbindelse med utredningen til Wikborg Rein,22 utgjør dette kunnskapsgrunnlaget som utvalget baserer sitt kartleggingsarbeid på.

Til hjelp for arbeidet med å kvalitetssjekke tallene ble det nedsatt en statistikkgruppe med medlemmer fra organisasjonene. Statistikkgruppen har bidratt til en kvalitetssikring av Menons tallgrunnlag som ligger til grunn for denne omforente situasjonsbeskrivelsen.

4.3 Skipstrafikk og flaggfordeling

I følge Menons analyser var det 2814 fartøy i norsk farvann og på norsk kontinentalsokkel i 2019 som ikke var i gjennomfartstrafikk eller i opplag. Av disse var 658 skip flagget i NOR, herav 338 ferger og hurtigbåter, 189 skip flagget i NIS, 882 skip med EU/EØS-flagg og 969 skip i flagg fra andre registre. Med unntak av ferger og hurtigbåter flagget i NOR hadde 2476 skip aktivitet i norske farvann og på norsk kontinentalsokkel i 2019.

I det videre er fartøy som hadde under 10 seilings- og operasjonsdøgn i norske farvann og på norsk sokkel, totalt 1156 fartøy, tatt ut av oversikten. Det antas at det her i all hovedsak dreier seg om skip som har gått i utenriksfart. Også for skip med flere enn 10 seilingsdager vil det kunne dreie seg om skip som går i utenriksfart, men her vil det være et mer sammensatt bilde. Av de 1320 skipene som hadde over 10 seilingsdager var nærmere 70 % av skipene fraktefartøy, mens i underkant av 20 %. var offshorefartøy. De fordeler seg med omtrent en tredjedel på henholdsvis norsk (33 %), europeisk (32 %) og øvrig utenlandsk (35 %) flagg.

Målt i antall skip utgjør NOR fartøy en andel på 23 % av skipene som seiler over 10 dager i norske farvann og sokkel. NOR skip har imidlertid generelt en lengre seilings- og operasjonstid, og målt i forhold til seilingstiden, har NOR skip en andel på 46 %.

Forstørr bilde

Skip i NOR har 61 % av seilingstiden for skip som seiler mer enn 120 dager, og 31 % for skip som seiler mellom 60-120 dager. I motsatt ende av skalaen, og særlig for skip som seiler under 30 dager, dominerer europeiske og tredjelandsflagg med over 80 % av seilingstiden. Det dreier seg her antakeligvis om skip som hovedsakelig går i utenriksfart.

Figur 4.2 Flagg og andeler av seilingstid

Forstørr bilde

4.4 Nærmere om ulike segmenter

En nærmere gjennomgang av de ulike segmentene viser at det er en høy andel utenlandske skip i fraktefarten langs kysten og innen visse offshore-segment på norsk sokkel (bøyelast, beredskap og seismikk). I tillegg viser kartleggingen at cruisevirksomheten domineres av utenlandske skip.

På den annen side er det nærmest utelukkende NOR-registrerte skip som utfører passasjertransport og som betjener havbruksnæringen. På sokkelen er utføres aktiviteten i segmentene forsyning og ankerhåndtering hovedsakelig av NOR-registrerte skip. Offshore-konstruksjon på sin side har et stort innslag av NIS-konstruksjonsskip, hvor det også er en andel norsk bosatte sjøfolk på grunn av et særlig bemanningskrav som gjelder i tilskuddsordningen og en avtale mellom Rederiforbundet og LO som skal sikre arbeid for disse også utenfor norsk sokkel.

4.4.1 Fraktefart

Fraktefart er en fellesbetegnelse på transport av varer og gods fra én havn til en annen, og omfatter lasteskip med ulike seilingsmønstre. Fraktefartøyene utgjør den klart største andelen av skip som opererer i norske farvann, og antallet utenlandske skip var i 2019 nærmere 80 %. Målt i seilingstid sto de utenlandske skipene omtrent for 60 % av seilingsdøgnene. Herunder var det nesten utelukkende utenlandske bulkskip og containerskip, samt en høy andel utenlandske stykkgodsskip, mens andelen utenlandske tankskip og kjøle- og fryseskip forholdsvis var noe lavere. NIS-registrerte skip utgjorde omtrent 10 % både målt i antall og seilingsdøgn.

Den høye andel utenlandske skip kan dels forklares som skip i europeisk fart som tar sporadiske kystlaster, men også at norske nærskipsfartrederier har mye tonnasje under utenlandsk flagg. Fraktefartøyer under NOR-flagg er stort sett organisert i Kystrederiene, hvor 85 % av de innmeldte skip er registrert i NOR og 15 % i NIS.

At godstransporten langs kysten domineres av utenlandske skip, og at antallet tonnkilometer fraktet med NOR flaggede skip har falt betydelig,23 underbygges av undersøkelser fra Transportøkonomisk Institutt (TØI). TØI beregner årlig transportarbeid for godsskip på norsk område. Rapporten for Transportytelser for godsskip 2010-2019 ble publisert i november 2020. I rapporten skilles mellom import, eksport og innenriksfart.24 Rapporten viser at innenriksfarten i 2019 utgjorde om lag 34 % av det totale godsomslaget (i de større havnene) med 33,6 millioner tonn i volum og 14,1 mrd. tonnkilometer. Av dette sto NOR-skip for 31 % (10,6 millioner tonn) i volum, og 22 prosent (3,1 mrd.) i tonnkilometer. Det vil si at 1/5 av transportarbeidet innenriks går med norske lønns og arbeidsvilkår. Til sammenligning sto NOR-skip i 2010 for 34 % av volumet og 28 % i tonnkilometer.

4.4.2 Passasjertransport

Passasjertransport omfatter ulike former for fergefart og cruise. Forskjellen mellom fergefart og cruise, er at ferger- og hurtigbåter opererer en fast rute, mens cruiseskip gjennomfører seilas i henhold til et konkret turprogram. Fergetrafikken innenriks, samt kystruten Bergen-Kirkenes, utføres utelukkende av NOR-registrerte skip. På den annen side domineres cruisetrafikken av internasjonale cruiserederier registrert i utlandet. Omtrent 10 %. av cruiseskipene i 2019 var NIS-registrerte skip, men de sto for omtrent 30 %. av aktiviteten langs kysten målt i seilingsdager.25

4.4.3 Havbruk

Det er en betydelig flåte av lasteskip i kategoriene brønnbåter, bløggebåter, fôrbåter, multi-/servicefartøy og mindre arbeidsbåter som betjener havbruksnæringen. Skipene er fraktefartøy og i all hovedsak registrert i NOR, men det finnes også skip på NIS og utenlandske flagg for å betjene havbruksnæringen i andre land.

Transportoppdragene involverer frakt av fisk, fôr, utstyr og personell, fortøynings- og vedlikeholdsarbeid, inspeksjoner, samt håndtering og avlusning av fisk. De fleste fartøyene går på faste avtaler, og spotmarkedet utgjør ca. 15 – 30 % av markedet avhengig av fartøystype.

I årene 2018-2020 har det i gjennomsnitt blitt levert 10 nye større lasteskip (brønnbåter/bløggebåter) hvert år, i tillegg til flere ombygginger av fartøy for fôrfrakt, og et titalls større servicefartøyer er satt i drift. Denne utviklingen vil fortsette kommende år da over 20 større lasteskip, hovedsakelig brønnbåter, allerede er i bestilling og skal leveres innen 2023.

4.4.4 Maritim offshore

Virksomheten til offshoreskip i Norge karakteriseres ved at de i all hovedsak er tilknyttet petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen og i norsk økonomisk sone. Offshoreskipene omfatter blant annet forsyningsskip, beredskapsfartøy, ankerhåndteringsfartøy, bøyelastere, seismikkskip og konstruksjonsskip. Det kan skilles mellom fartøy som opererer under langvarige kontrakter og fartøy som konkurrerer i spotmarkedet. Sistnevnte er langt mer konjunkturutsatte.

I følge Menons analyser hadde 248 offshoreskip mer enn 10 seilingsdager i norske farvann og på sokkelen. NOR-registrerte skip utgjorde omtrent 45 % av antall skip og 60 % av seilingstiden, mens utenlandsk-registrerte skip utgjorde omtrent 40 % av antall skip og 30 % av seilingstiden.

Gjennomgangen viser at det særlig er en høy andel utenlandske bøyelastere, og at ingen bøyelastere er registrert i NOR, samt utenlandske seismikkfartøy (ca. 80 %). Det er også en relativt høy andel utenlandske beredskapsfartøy, omtrent 70 % av fartøyene og 55 % av seilingstiden. NOR-registrerte skip dominerer innen forsyning og ankerhåndtering, med mellom 80 og 90 % av aktiviteten, mens NIS-registrerte skip er størst innen konstruksjon med litt over 50 %.

LO har undersøkt alle skipene som var i arbeid på norsk sokkel i perioden sommeren 2018-sommeren 2019.26 I alt dreide det seg om 260 skip, hvorav 33 % av skipene var registrert i utlandet, 18 % i NIS og 47 % i NOR. I likhet med Menons kartlegging viser undersøkelsen at det var et flertall av utenlandske skip innen segmentene bøyelast, seismikk og beredskap.

4.4.5 Fremtidsrettede havnæringer

Det er flere fremvoksende havnæringer som kan få betydning for norsk skipsfart. I regjeringens oppdaterte havstrategi «Blå muligheter» omtales blant annet at reiseliv er en vekstnæring i mange kystsamfunn, mulighetene på sikt for utvinning av havbunnsmineraler på norsk sokkel, havbruk lenger til havs og den sterke internasjonale veksten i havvind.27

4.5 Oppsummering

Generelt viser kartleggingen at det er en høy andel utenlandske skip innen fraktefarten, og innen visse segmenter offshore. Utvalget legger til grunn at sjøfolkene på de utenlandske skipene har lønnsvilkår som ligger til dels betydelig lavere enn norsk nivå, særlig innen fraktefarten.

I WR-utredningen har Oslo Economics estimert gjennomsnittlig brutto årsinntekt for norske, EU/EØS og ikke-EU/EØS sjøfolk i overordnede og underordnede stillinger innen henholdsvis offshore og fraktefart. Estimatene er basert på lønnsstatistikk fra Pensjonstrygden for sjøfolk, offisiell lønnsstatistikk for sjøfolk fra SSB, tariffavtaler, hyretabeller, samt innspill fra Norges Rederiforbund, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Norsk sjøoffisersforbund, Unio og Det norske maskinistforbund (DNMF).28

Oslo Economics presiserer at det er usikkerhet knyttet til estimatene. Oversikten viser årsinntekt uavhengig av at det finnes ulike rotasjonsordninger der sjøfolk mottar lønn også når de er på land. Rederienes kostnader til lønn for en stilling ombord vil da være høyere enn årsinntekten sjøfolkene mottar. Utenlandske sjøfolk kan også ha betingelser der de kun mottar lønn i den perioden de er om bord, samt at de kan være unntatt eller ha veldig lav skatt i hjemlandet. Forskjellene mellom både rederienes lønnskostnader og de enkelte arbeidstakere sin lønn kan derfor være langt større enn det som fremgår av oversikten.

Oversikten viser at lønnsforskjellene mellom norske og utenlandske sjøfolk er størst innen fraktefarten. Blant underordnet mannskap innen fraktefart er årslønnen til sjøfolk fra utenfor EU/EØS omtrent en tredjedel av norsk lønn. Forskjellene er mindre innen maritim offshore.

5 Juridisk handlingsrom

5.1 Kunnskapsgrunnlag

Utvalget har som tidligere nevnt som mandat å vurdere tiltak som kan styrke norsk maritim kompetanse, sikre norske sjøfolk på norske skip og sikre norske rederiers konkurransekraft, herunder særlig vurdere endringer i tilskuddsordningen og om det bør innføres et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår på skip i norsk farvann og på norsk sokkel, og eventuelt hvordan. Mandatet forstås dithen at utvalget må se hen til det eksisterende juridiske handlingsrommet for å stille slike krav.

Et sentralt tema i vurderingen av om det bør innføres et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår, har vært å klargjøre i hvilken utstrekning norske myndigheter har adgang til å stille et slikt krav uten å komme i konflikt med folkeretten. Det juridiske kildetilfanget om disse spørsmålene er stort, og det er et krevende arbeid å ta stilling til i hvilken grad det er konsensus i fagmiljøer om de rettslige spørsmålene rundt grensene for Norges handlingsrom. Det siste tiåret er det blitt utarbeidet mange juridiske utredninger, betenkninger og rapporter om temaet, som igjen bygger på et omfattende kildemateriale.31

Stortinget ba i anmodningsvedtak nr. 1101 (2016-2017) regjeringen om å utrede muligheten for å stille krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i norske farvann og på norsk sokkel. Utredningen skulle blant annet klargjøre kyststatens handlingsrom i norske farvann og på norsk sokkel uten å komme i konflikt med flaggstatsprinsippet.

Som følge av dette er det i nyere tid blitt skrevet to utredninger om temaet. Den første er en utredning fra Wikborg Rein og Oslo Economics, heretter kalt WR-utredningen.32 Denne utredningen ble bestilt av regjeringen som oppfølgning av Stortingets anmodningsvedtak, og ble tildelt utrederne etter en offentlig anbudsrunde.33 Utredningen ble levert i mai 2019 og ble deretter sendt på offentlig høring.34 For det andre fikk LO, Sjømannsforbundet og Sjøoffisersforbundet parallelt utarbeidet en utredning, med samme mandat, og skrevet av ansatte ved Nordisk institutt for sjørett (Nifs), heretter kalt Nifs-utredningen.35 Også denne utredningen ble levert i mai 2019. I etterkant har Sjømannsforbundet, LO og Sjøoffisersforbundet bedt utrederne utarbeide et lovforslag med motiver basert på funnene i de to utredningene.36

Arbeidsgiversiden har for sin del fått utarbeidet betenkninger til de ovennevnte utredningene, som drøfter ulike skranker som kan følge av havretten og EØS-avtalen med hensyn til å innføre et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår på utenlandske skip. Betenkningen om havretten37 er skrevet av professor (nå høyesterettsdommer) Jens Edvin Skoghøy på oppdag fra Norges Rederiforbund og betenkningen om EØS-avtalen38 er skrevet av advokatfirmaet Kluge på oppdrag fra Norsk Olje og Gass.

Utvalget har videre fått presentasjoner fra både Utenriksdepartementets rettsavdeling og professor Finn Arnesen. Utvalget har i tillegg fått innsyn i et notat fra Utenriksdepartementets rettsavdeling som omhandler Norges folkerettslige handlingsrom og noen generelle EØS-rettslige spørsmål,39 og fått anledning til å stille Utenriksdepartementet skriftlige spørsmål.40

En gjennomgående utfordring for utvalget er at det gjør seg gjeldende en uenighet i fagmiljøene og mellom organisasjonene i utvalget mht. hvilket juridisk handlingsrom som finnes etter havrettskonvensjonen, EØS-retten og andre internasjonale avtaler.41 I dette kapitlet vil det bli gjort kort rede for noen utgangspunkter som utvalget er enige om, samt de viktigste prinsipielle uenighetene.

Partene har utarbeidet særmerknader med mer utfyllende synspunkter på det juridiske handlingsrommet. Disse er plassert i kapittel 12.

5.2 Folkerettslig handlingsrom etter havretten

Utvalget merker seg at handlingsrommet for å kreve norske lønns- og arbeidsvilkår om bord på utenlandske skip beror på de nærmere grensene for utøvelse av kyststats- og flaggstatsjurisdiksjon, hvor det går et prinsipielt skille mellom reguleringen av skip i og utenfor kyststatens territorialfarvann.

Innenfor territorialfarvannet har kyststaten i utgangspunktet full jurisdiksjon, men slik at handlingsrommet er begrenset overfor utenlandske skip som er i uskyldig gjennomfart.

Utenfor territorialfarvannet er utgangspunktet at skipene er underlagt flaggstatens jurisdiksjon, men slik at kyststaten har et handlingsrom forbundet med utnyttelsen av naturressurser i økonomisk sone og på kontinentalsokkel.

5.2.1 Innenfor territorialfarvannet

Partene er enige om at Norge som utgangspunkt har full jurisdiksjon over eget territorialfarvann og havnestatsjurisdiksjon til å stille vilkår for adgang til havner, jf. også konklusjonen i de to utredningene, men at det gjelder unntak for skip i «uskyldig gjennomfart».42 Det er imidlertid ikke enighet om hvor langt unntaket for skip i «uskyldig gjennomfart» strekker seg, og heller ikke om betydningen av den såkalte doktrinen om «interne forhold».

Overfor skip i «uskyldig gjennomfart» kan Norge kun gjøre gjeldende regelverk utformet i tråd med internasjonale prinsipper.43 Uskyldig gjennomfart er definert i Havrettskonvensjonen (HRK) artikkel 18 og 19, og er en del av norsk rett. Når det gjelder det nærmere innhold i gjennomfartsretten, ligger grenser både i «uskyldig» og «gjennomfart». Skip som transporterer last mellom norske havner (kabotasje) eller som oppholder seg i norsk farvann over tid, vil ikke ha karakter av å være i gjennomfart.

Doktrinen om «interne forhold» refererer til en diskusjon i juridisk teori rundt hvorvidt staters tilbakeholdenhet med å regulere forhold om bord på utenlandske skip utgjør folkerettslig sedvanerett. Her finnes det to motstridende tradisjoner, ofte omtalt som «det franske system» og det «angloamerikanske system».4445

Utvalget legger til grunn at en eventuell vilkårsstillelse må holdes innenfor kravet om god tro og forbudet mot rettighetsmisbruk i HRK artikkel 300.46

5.2.2 Utenfor territorialfarvannet

Utvalget har drøftet betydningen av at Norges jurisdiksjon på norsk kontinentalsokkel kan være begrenset, jf. mandatets punkt 2 b).

Partene er enige om at Norge utenfor territorialfarvannet ikke har generell jurisdiksjon, og at skip her som utgangspunktet vil være underlagt flaggstatens jurisdiksjon. Norge har imidlertid suverene rettigheter over ressurser i den økonomiske sonen og på kontinentalsokkelen, og eksklusiv jurisdiksjon over installasjoner som benyttes til utvinning av ressurser. Jurisdiksjonen er begrenset til «oppføring, drift og bruk» av innretninger og anlegg med økonomiske formål.47

Hvorvidt denne jurisdiksjon kan benyttes overfor utenlandske skip som befinner seg i økonomisk sone eller på sokkel, beror på en tilknytningsvurdering mellom selve skipet og installasjonen. Det er en rekke grensedragninger her som anses uavklarte, og utvalget er ikke enige om hvilke skip som kan anses å inngå i oppføring, drift og bruk av innretninger. Dette har ikke ligget sentralt for utvalgets diskusjoner å trekke opp en slik linje.

Partene er heller ikke enige om norske myndigheter i de konkrete utvinningstillatelsene kan pålegge rettighetshavere på norsk kontinentalsokkel en plikt til å sørge for bestemte lønns- og arbeidsvilkår gjennom sine avtaler med leverandører eller underleverandører av skipsfartstjenester, eller om rettighetshaver gjennom lovgivningen kan pålegges en plikt til å påse at underleverandører som har oppdrag på norsk sokkel skal ha norske lønns- og arbeidsvilkår for de ansatte om bord.4849

Utvalget har ikke sett nærmere hen til hvilken aktivitet som i dag er underlagt norsk sokkelstatsjurisdiksjon, og som er omfattet av norsk sokkelvirksomhet/- og regulering.

Endelig er det i utredningene og av Utenriksdepartementet pekt på at det finnes et visst grunnlag for tilknytningsbasert jurisdiksjon over skip utenfor territorialfarvannet.50 Dette innebærer at dersom et skip normalt sett opererer i territorialfarvannet, og kun helt unntaksvis befinner seg utenfor, så er det mulig å si at tilknytningen til Norge likevel er så sterk at man også kan regulere aktiviteten utenfor territorialfarvannet. Det må likevel være tale om vesentlig virksomhet innen norsk territorialfarvann og det er vanskelig å gi en klar grense.51

5.3 EØS-avtalens betydning for handlingsrommet

Utvalget har drøftet betydningen av at et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i norsk territorialfarvann kan være en restriksjon av friheten til å yte tjenester etter EØS-avtalen, jf. mandatets punkt 2 c).

Det er utvalgets forståelse at utgangspunktet for det EØS-rettslige handlingsrommet er fri bevegelighet for tjenester i henhold til EØS-avtalen artikkel 36.52 Det er enighet i utvalget om at det å stille krav om norske lønns- og arbeidsvilkår vil oppstille hindringer for utveksling av tjenester og være en restriksjon på adgangen til å yte tjenester. Hindringen kan likevel være tillatt dersom det begrunnes i «tvingende allmenne hensyn».53 EU-domstolen har i sin praksis anerkjent hensynet til sosial beskyttelse av arbeidstakere som et allment hensyn som kan begrunne en restriksjon på den frie tjenestebevegelighet.54

Utvalget viser til at transportsektoren er unntatt fra de alminnelige tjenestereglene i EØS-avtalen. Sektoren er i stedet regulert særskilt i vedlegg 12. Her finnes den såkalte kabotasjeforordningen.55 Denne gjelder som norsk lov56 og gir reglene om tjenestefrihet, med de presiseringer som følger av forordningen, anvendelse på innenlands sjøtransport.57 Forordningen gjelder EØS-skipsredere i den grad det benyttes skip med EØS-flagg.58 Forordningen inneholder en kompetansefordeling mellom flaggstat og kyststaten/vertsstaten. Etter art. 3 er alle spørsmål «vedrørende besetningen» på skip som utfører fastlandskabotasje flaggstatens ansvar, med unntak av fartøyer under 650 brt., som kan undergis vilkårene i vertsstaten. Der det dreier seg om øykabotasje, er spørsmålene knyttet til besetningen ansvaret til vertsstaten.

Utvalget legger til grunn at et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår må utformes innenfor rammen av læren om tvingende allmenne hensyn og ikke gjelde spørsmål som ifølge kabotasjeforordningen ligger inn under flaggstatens eksklusive kompetanse, dvs. spørsmål «vedrørende besetningen».

Læren om tvingende allmenne hensyn innebærer et krav om at hindringene i tjenestefriheten må anses nødvendige for å forfølge ikke-økonomiske hensyn. I dette ligger også et krav om egnethet, som vil si at tiltaket ikke kan begrense fri utveksling av tjenester i større grad enn det som er nødvendig for å tjene formålet. Det er opp til vertsstaten å bestemme beskyttelsesnivået, men det er et krav at de virkemidlene som brukes ikke medfører større begrensninger i tjenestefriheten enn det som er nødvendig for å etablere dette beskyttelsesnivået.

Det er enighet om disse generelle utgangspunktene, men ikke om de konkrete vurderingene av tvingende allmenne hensyn og hva som er spørsmål vedrørende besetningen.

5.4 Praksis andre EU/EØS-stater og sokkelstater

Utvalget har sett hen til hvorvidt andre EU/EØS-stater eller sokkelstater har innført sammenlignbare krav jf. mandatets pkt. 2 b ) og 2 c). Herunder hører også en redegjørelse for hvordan en eventuell restriksjon av friheten til å yte tjenester har blitt begrunnet.

Utvalget har lagt til grunn beskrivelsene av fremmed regulering i utredningene til Wikborg Rein og Nordisk institutt for sjørett. I tillegg er det sett hen til rapporten Cabotage Laws of the World59, samt informasjon om et britisk lovforslag.60

5.4.1 EU/EØS-stater

De to utredningene synliggjør at omtrent halvparten av statene i EU/EØS har et åpent kabotasjemarked, mens den andre halvparten har regler som begrenser markedsadgang til maritim kabotasje for skip fra tredjeland, dvs. utenfor EU/EØS.61 Hvilke land dette gjelder er illustrert i tabellen under. De fleste landene har følgelig ingen regulering som begrenser friheten til å yte tjenester i EU/EØS. Storbritannia og Nederland har derimot regler om minstelønn som også omfatter sjøfolk på skip registrert i EU/EØS, mens Frankrike har særskilte regler om franske arbeidsvilkår for skip som hovedsakelig befinner seg i fransk territorialfarvann. Disse landene omtales nærmere nedenfor.

I Storbritannia stiller National Minimum Wage Act krav om minstelønn for sjøfolk som utfører arbeid i indre farvann og havner i Storbritannia og på britiske flaggede eller utenlandsk flaggede fartøy i utenlandsk fart dersom vedkommende må anses å «vanligvis» arbeide i Storbritannia.66

Frankrike begrenser gjennom sin tollovgivning utenlandskflaggede skips adgang til å delta i det franske kabotasjemarkedet, med tilhørende dispensasjonsadgang. Frankrike gir likevel markedsadgang til EØS-skip i tråd med EUs kabotasjeforordning. I Nifs-utredningen forstås den franske transportloven dithen at franske arbeidsvilkår i tillegg skal gjelde for arbeidstakere om bord på skip som brukes til å yte en tjeneste som hovedsakelig leveres i fransk territorialfarvann eller indre farvann. En slik tolkning fremgår ikke av Wikborg Reins rapport.

Nederland har lovfestet at minstelønn på bakgrunn av tariffavtaler gjelder for alle arbeidstakere i territorialfarvannet såfremt de arbeider på skip i innenriksfart.

Det er ikke kjent hvordan disse landene har begrunnet en mulig restriksjon i friheten til å yte tjenester.

5.4.2 Sokkelstater

Utredningene omtaler i begrenset grad andre sokkelstaters regulering. Det skilles i tabellen under mellom land som har et åpent marked for skipsfartstjenester på sokkel (kolonne 1) og land som stiller krav om lisens, lokalt innhold eller flaggkrav (kolonne 2). Både USA og Brasil er eksempler på land som har til dels betydelige krav til lokalt innhold. I Brasil er det både krav til at et bestemt antall prosent nasjonalt eierskap, og krav til lokalt innhold i kjøp av tjenester og materialer.

Landene som har innført særlig regulering om lønns- og arbeidsvilkår på skip som betjener sokkel er Australia, Canada, India og senest Storbritannia (kolonne 3). I Australia kommer Fair Work Act til anvendelse for ethvert skip som leverer tjenester til eller på annen måte opererer i forbindelse med en fast plattform og opererer til og fra en australsk havn. Fair Work Act tilstår sjøfolk som arbeider på slike skip en rekke grunnleggende lønns- og arbeidsrettigheter slik som nasjonal minimumslønn, oppsigelsesvern m.m. I Canada er kabotasjemarkedet og skipsfartstjenester til kanadisk kontinentalsokkel reservert til kanadiske skip gjennom Coasting Trade Act. Kabotasjefart inkluderer aktiviteter relatert til utforskning, utnyttelse og transport av mineraler eller ikke-levende naturressurser fra havbunnen. Utenlandske skip kan unntaksvis gis lisens for kabotasjefart under nærmere vilkår, herunder krav om kanadiske lønns- og arbeidsvilkår.

5.4.3 Utvalgets vurdering

Utvalget konstaterer at det er innført ulike former for kabotasjeregulering i andre EØS-land og andre sokkelstater, og at enkelte av disse også inkluderer regulering av lønns- og arbeidsvilkår. Det er uenighet i utvalget om hvorvidt det er tale om sammenlignbare krav, og også hvilke land det er naturlig å sammenligne seg med.

Arbeidstakersiden fremhever at praksis fra andre land viser at det ikke kan være i strid med EØS-avtalen eller internasjonalt regelverk å stille krav om nasjonale lønns- og arbeidsvilkår, men at det er ulike teknikker for å gjennomføre slik krav. Oversikten viser at flertallet av EU landene nekter utenlandskflaggede skip å operere der, og de fleste sokkelstater som det er relevante å sammenligne seg med, stiller vilkår.

Arbeidsgiversiden påpeker at det er ingen land som har innført så omfattende krav som det som ligger i det lovforslaget som professor Finn Arnesen har utarbeidet i oppdrag for sjømannsorganisasjonene. Flere av de land som har innført denne type regler er det ikke relevant å sammenligne seg med (land som ikke er en store skipsfartsnasjon, har en lang kystlinje samt har en kontinentalsokkel med stor petroleumsvirksomhet).Det påpekes at landene som har stilt strenge krav til nasjonale lønns- og arbeidsvilkår, slik som Canada, USA og Australia, ikke har en stor internasjonal flåte. Disse landene er ikke på samme måte som Norge avhengig av deltakelse i internasjonale skipsfartsmarkeder og arbeid på andre lands sokler for sine skip. Reguleringene er heller ikke ukontroversielle.67

6 Utvalgets vurdering: Norske lønns- og arbeidsvilkår

6.1 Innledning

Utvalget har ulike synspunkter på hvilke konsekvenser et generelt utformet krav om norske lønns- og arbeidsvilkår vil føre til. I det følgende gjøres det rede for hovedpunktene i utvalgets diskusjoner.

Utvalget har i vurderingen av om det bør innføres et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i norske farvann og på norsk sokkel tatt utgangspunkt i de to foreliggende analysene fra henholdsvis Oslo Economics og Menon.68 Rapportene har vurdert konsekvensene av å innføre et generelt krav i norsk farvann og på norsk sokkel.

Begge rapportene er tydelige på at det knytter seg stor usikkerhet til de økonomiske konsekvensene av å innføre et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i norske farvann og på norsk kontinentalsokkel. Det skyldes først og fremst at det er uklart hvilke tilpasninger de ulike aktørene vil gjøre, men også at det vanskelig å fremskaffe gode data for hvor mange skip som blir omfattet og deres virksomhet, sysselsettingsgrad, kostnadsstruktur, samt forskjell i lønn og øvrige kostnader mellom dagens situasjon og det som vil bli som følge av et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår.

6.2 Betydningen for sysselsetting og maritim kompetanse

Rapportene peker på at innføringen av et generelt krav om norske lønns- og arbeidsvilkår trolig vil ha positive effekter i form av at tiltaket antas å styrke norsk bosatte sjøfolks relative konkurranseevne i norsk farvann og på norsk sokkel, styrke maritime klyngeeffekter og styrke utviklingen av norsk maritim kompetanse.69 Dette innebærer mer konkret for det første at norsk bosatte sjøfolk vil stille sterkere i konkurransen mot utenlandske sjøfolk dersom lønnsdifferansen reduseres. Menon konkluderer herunder med at innføring av krav om norske lønns- og arbeidsvilkår vil bidra til å opprettholde sysselsettingen av sjøfolk bosatt i Norge og at det på sikt potensielt vil kunne øke sysselsettingen med 1000 sjøfolk.70 Dette vil samtidig bidra til å styrke klyngeeffektene innen maritim næring.

Oslo Economics anslår også at en innføring av norske lønns- og arbeidsvilkår sannsynligvis vil øke sysselsettingen av norske sjøfolk noe.71 De påpekte samtidig at etterspørselen etter sjøfolk ikke vil dekkes utelukkende av sjøfolk skattemessig bosatt i Norge. Dette skyldes (sett fra 2019-perspektiv) knapphet på arbeidskraft, og at arbeidstilbudet av sjøfolk fra utlandet antas å ville øke vesentlig dersom lønningene øker.72

Rapportene peker på den andre side på at et slikt tiltak vil medføre økte kostnader for både rederier og norsk næringsliv. Oslo Economics påpeker at økt sysselsetting av norske sjøfolk langt på vei derfor kan regnes som en samfunnsøkonomisk overføring fra annet næringsliv, sluttkunder/konsumenter og skattebetalere, til norske sjøfolk. Ved knapphet på norsk arbeidskraft vil tiltaket også kunne regnes å lede til en samfunnsøkonomisk overføring til utenlandske sjøfolk, i form av økte lønninger.73 Dersom tiltaket skulle føre til utflytting av produksjon så vil det måtte regnes med negative virkninger for norsk sysselsetting og netto negativ sysselsettingseffekt av tiltaket. Samlet sysselsettingsvirkning av tiltaket i Norge vil være avhengig av virkningene på den maritime klyngen og norsk eksportrettet industri, som kan være negative.74

Utvalgets medlemmer har hatt ulike oppfatninger rundt disse funnene.

6.2.1 Arbeidstakersidens syn

Arbeidstakersiden understreker at innføring av krav om norske lønns- og arbeidsvilkår på norsk sokkel og i norske farvann er viktig for å sikre sjøfolk bosatt i Norge tilgang til arbeidsplassene på norsk sokkel og i norske farvann. Innføring av norske vilkår vil styrke bransjens omdømme og skape forutsigbarhet for arbeidsplasser til sjøs i fremtiden, noe som vil være positivt for rekruttering til de maritime utdanningene og næringene. Det er viktig å bevare den allerede eksisterende kompetansen i næringen, samt å sikre et godt rekrutteringsgrunnlag for fremtidens sjøfolk. Denne kompetansen er helt sentral i nasjonens arbeid med det grønne skiftet og utviklingen av nye havbaserte næringer. Det må videre være slik at næringer som baserer seg på norske naturressurser skaper arbeidsplasser i Norge, og ikke blir besatt av utenlandske arbeidstakere med vesentlig dårligere lønns- og arbeidsvilkår.

Arbeidstakersiden viser til at kravet om norske lønns- og arbeidsvilkår ikke er et lønnskrav, men et krav om å sikre like konkurransemuligheter for alle arbeidstakere og tilgangen til arbeidsplasser og arbeidsmarkedet i Norge. Innføring av norske vilkår vil ha som primært siktemål å sikre sjøfolks sosiale, velferdsmessige, økonomiske vilkår og en sikker og trygg arbeidsplass.

Arbeidstakersiden peker også på enkelte bredere ringvirkninger. Det har vært fremhevet at maritim næring sysselsetter arbeidstakere i alle landets kystkommuner. En stor andel av disse arbeidsplassene er relatert til sjøfart. Innføring av norske lønns- og arbeidsvilkår vil etter arbeidstakersidens syn bidra til å opprettholde sysselsetting i distriktene.

6.2.2 Arbeidsgiversidens syn

Arbeidsgiversiden er kritisk til Menon sitt anslag om 1000 nye arbeidsplasser for norske sjøfolk. Effekt på sysselsetting er avhengig av rederienes tilpasning og vil kunne variere med hvor stor andel av skipenes virksomhet/seilingstid som skjer i norske farvann og/eller på norsk sokkel. For skip som opererer i et internasjonalt marked, der noe av operasjonen finner sted i norsk farvann eller på norsk sokkel, vil rederiene få økte lønnskostnader i den perioden skipene er i de aktuelle farvann. En slik lønnsvekst vil lede til større konkurranse fra utenlandske sjøfolk, snarere enn høyere sysselsetting av sjøfolk bosatt i Norge, og dermed heller bidra til overføring av verdiskapning fra Norge til utlandet.

6.3 Betydningen for rederiers konkurransekraft

I sin rapport anslår Menon at innføring av et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i norsk farvann og på sokkelen vil medføre økte årlige kostnader på 750 millioner – 1,6 milliarder kroner.75 Oslo Economics anslår de økte kostnadene til om lag 1100 – 1600 millioner kroner, samt en kostnad for cruise på omtrent 630 millioner kroner. 76 Anslagene er forbundet med betydelig usikkerhet både vedrørende datagrunnlaget og sannsynlige tilpasningsmåter for rederier, næringslivet og handelspartnere.77

Begge rapportene legger til grunn at de økte kostnadene vil ha negative konsekvenser for rederienes lønnsomhet dersom rederiene ikke gjør tilpasninger. Det antas at rederiene i hovedsak vil ha to muligheter, 1) å tilpasse seg kravet om norske lønns- og arbeidsvilkår og øke prisene til kundene, eller 2) å unnvike kravet om norske lønns- og arbeidsvilkår ved å flytte (deler av) virksomheten ut av norske farvann eller tilpasse seilingsmønster der det er mulig. I begge situasjoner vil det være aktuelt å betale norske lønninger i den tiden skipet er i norsk farvann. I førstnevnte situasjon finnes det imidlertid et visst potensiale for innflagging til NOR og norske lønnsvilkår på heltid. I sistnevnte situasjon vil tiden i norsk farvann bli forsøkt minimert.

Menon vurderer at de økte kostnadene for sjøtransport i stor grad vil måtte bæres av norske konsumenter og bedrifter. Særlig for stykkgodstransport vil kostnadsøkningen trolig medføre en redusert sjøtransport og overflytting av transport fra sjø til vei. For cruise vil kravet antagelig medføre en substansiell reduksjon i cruisetrafikken.78 Menon vurderer at den mest sannsynlige tilpasningen i de fleste segmentene er at rederiene tilbyr norsk lønn når de er i norsk farvann og utenlandsk lønn når de er i utenlandsk farvann. Imidlertid anses en omflagging til NOR som den mest sannsynlige tilpasningen innenfor bulk og offshore drift.

Oslo Economics peker på at konkurranseevnen til norske rederier ikke nødvendigvis vil svekkes av eventuelle krav innenfor territorialfarvannet, da alle skip i prinsippet kan pålegges krav om en rekke lønns- og arbeidsvilkår i den tiden de er i Norge. Tiltaket vil imidlertid kunne påvirke konkurranseevnen til sjøtransport mot andre transportformer, slik at sjøtransport taper markedsandeler mot transport på vei og bane, dog i noe begrenset omfang.79 Prissensitiviteten innenfor gods og offshore regnes som lav på kort sikt, og rederiene forventes derfor å kunne heve sine priser ved nye kontraktsinngåelser uten at etterspørselen nødvendigvis går ned. På lengre sikt antas det at norsk eksportrettet industris etterspørsel etter sjøtransport kan komme til å falle som en følge av økte priser, dersom prisøkningen bidrar til at kostnadsulempene ved å ha produksjon i Norge gjør det hensiktsmessig å flytte produksjonssted. Dette vil kunne føre til noe redusert lønnsomhet for rederiene og tapte arbeidsplasser.

Utvalgets medlemmer har også på dette punktet hatt litt ulike oppfatninger på vurderingene og prognosene i disse rapportene.

6.3.1 Arbeidsgiversidens syn

Arbeidsgiversiden vurderer at et generelt krav om lønns- og arbeidsvilkår hverken vil styrke rederienes konkurransekraft, eller føre til økt innflagging. Arbeidsgiversiden mener en generell innføring av krav til norske lønns- og arbeidsvilkår for skip som tar last mellom norske havner vil kunne få negative konsekvenser for norsk verdiskapning og næringsutvikling. Rapportene viser til at det vil føre til økte transportkostnader som igjen vil forplante seg til en kostnadsvekst i konkurranseutsatt norsk økonomi med kostnader og ulemper som skal dekkes av industribedriftene og forbrukerne. Arbeidsgiversiden viser til at pris er hovedkriteriet for valg av leverandør av transporttjenester og stiller seg kritisk til at prisøkning vil bli akseptert av kundene.

Arbeidsgiversiden mener videre at det er en reell fare for at sjøtransport taper markedsandeler i konkurransen mot veitransport og at innføring av krav vil få betydning for annet næringsliv. Det vises både til den omfattende landbaserte turistnæringen bygget opp rundt cruisenæringen og at endrede seilingsmønstre kan få betydning for lokalisering av havner. Selv om det er mulig å drive med norske lønns- og arbeidsvilkår i dag for aktørene som er i NOR, så er frykten at kostnadene etter hvert blir for store og at rederiene vil tape i konkurranse med andre aktører som kommer inn og som også har aktivitet i annet farvann.

I tillegg vil næringens innovasjonskraft kunne bli påvirket negativt. Rederier med høy andel norske arbeidstakere vil få svekket internasjonal konkurransekraft og tiltaket vil derfor utløse innlukkingsmekanismer.

6.3.2 Arbeidstakersidens syn

Arbeidstakersiden mener at et generelt krav vil kunne føre til at skip som helt eller i stor grad opererer i Norge med NIS flagg eller utenlandsk flagg vil skifte til NOR. Arbeidstakersiden viser til at flere utenlandsk flaggede skip har nær all aktivitet i Norge. Det skjer på norsk sokkel der forsyningsskip og beredskapsskip går på flerårige kontrakter med utenlandsk flagg. TØIs tall for innenrikstransporten av gods viser at kun 1/5 av godset transporteres med norske vilkår, se pkt. 4.4.1. Det er flere fremmedflaggede skip som ikke driver operasjoner utenfor Norge.

Arbeidstakersiden vil også fremheve at en svært viktig effekt av et slikt krav er å hindre at den gjenværende flåten ikke blir utkonkurrert av rederier som har skiftet ut norske vilkår med utenlandske. Arbeidstakersiden viser til at den rene lønnsforskjellen per ansatt er nær en halv million kroner per år. Med et mannskap på seks i typisk nærskipsfart gir det en kostnadsulempe på tre millioner kroner i ren lønn. I tillegg er det i Norge krav til arbeidstid og fritid samt øvrige arbeidsvilkår som forsterker denne forskjellen.

Arbeidstakersiden har også fremhevet at det finnes en rekke rederier som har norske lønns- og arbeidsvilkår i dag og som klarer å være konkurransedyktige. Arbeidstakersiden vil bemerke at innføring av et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår anses å ytterligere styrke konkurranseevnen til de rederiene som baserer sin drift på norsk lønn, norske arbeidsvilkår og norske lover for øvrig.

I tillegg har arbeidstakersiden fremhevet at det må være en fordel for norske rederier å kunne fortelle kundene sine at transport skjer på en bærekraftig måte både med tanke på sikkerhet og sosiale rettigheter.

6.4 Utvalgets samlede vurdering

Utvalget registrerer at det er vanskelig å anslå eksakt hvilken effekt et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår vil få målt i antall sysselsatte sjøfolk bosatt i Norge, men at det vil kunne gi tilgang til et større arbeidsmarked og dermed potensielt flere sysselsatte. Innføring av norske lønns- og arbeidsvilkår vil gi større forutberegnelighet for arbeidstakerne noe som er positivt for næringens omdømme og rekruttering av unge. Utvalget viser til at virkningene på sysselsetting og kompetanse vil kunne variere med hvor stor andel av skipenes virksomhet som skjer i norske farvann og/eller på norsk sokkel. Det er derfor nødvendig å vurdere nedslagsfelt og eventuelle tilknytningskriterier for ulike segmenter og fartøystyper.

Utvalget konstaterer at innføring av et generelt krav om norske lønns- og arbeidsvilkår vil medføre økte kostnader, og at påvirkningen på rederienes konkurransekraft vil avhenge av hvilke tilpasninger som gjøres av det enkelte rederi og hvordan kostnadsøkningen håndteres i verdikjeden. Samtidig vil rederi som i dag opererer med norske lønns- og arbeidsvilkår få styrket sin konkurranseevne i de segment der det i dag er stort innslag av utenlandskflaggede skip.

Et samlet utvalg vil påpeke viktigheten av at et eventuelt krav til norske lønns- og arbeidsvilkår utformes på en måte som sikrer at kontroll og håndheving er like effektiv overfor skip som drives fra utlandet som for skip som har hjemmebase i Norge. I motsatt fall vil tiltaket svekke norske rederiers relative konkurransekraft og motivere til utflytting av rederi-/basevirksomhet, noe som vil virke negativt for hele det norske maritime miljøet.

6.4.1 Kystfart

Utvalget mener at arbeid som i all hovedsak utøves i Norge, skipsfart som baseres på norske naturressurser og virksomhet hvor Norge er hoveddestinasjon skal bidra til å skape norske arbeidsplasser, og opprettholde norsk maritim kompetanse ved å sikre at det er mulig for norskbosatte sjøfolk å konkurrere om disse jobbene på lik linje med utenlandske sjøfolk. Det anses også nødvendig å stille et slikt krav for å hindre en negativ utvikling der konkurransekraften til rederier som i dag opererer med norske lønns- og arbeidsvilkår svekkes, og for å opprettholde et sterkt NOR-flagg.

Utvalget har særlig drøftet om det bør innføres et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i fraktefarten som i dag domineres av utenlandske skip, se pkt. 4.4. For arbeidstakersiden er det et vesentlig poeng at et slikt krav vil styrke konkurranseevnen til norske skip og sjøfolk, da de ikke vil måtte konkurrere mot utenlandske skip med lavere mannskapskostnader. Arbeidsgiversiden på sin side har vist til at sjøtransporten vil kunne tape markedsandeler til veitransport, og at norsk næringsliv ikke vil avfinne seg med høyere fraktkostnader.

Utvalget har merket seg at Menon i sin analyse viser til at det for stykkgods finnes en sterk konkurranse fra landtransport, som kan bety overføring av trafikk fra sjø til vei, men at dette i mindre grad vil gjelde for bulktransport.8081 Oslo Economics vurderte i sin rapport at etterspørselen etter fraktefart til sjøs vil være relativt uendret, særlig der det er begrensede alternativer.82

Utvalget er enige om at utenlandske skip ikke bør ha anledning til å operere mellom norske havner med dårligere lønns- og arbeidsbetingelser enn det som gjelder på norske skip (både NOR/NIS). Det innebærer at det som hovedregel bør gjelde et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for transport av gods eller passasjerer mellom norske havner. Utvalget er samtidig enige om at skip som opererer i europeisk nærskipsfart, og som utelukkende frakter import og eksportprodukter til og fra Norge ikke bør omfattes av et slikt krav.

Partene har hatt ulike syn på om skip som leilighetsvis tar laster mellom norske havner, typisk i forbindelse med en internasjonal reise, bør underlegges et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår. Utvalget har blitt enige om at det bør gjelde et unntak fra kravet om norske lønns- og arbeidsvilkår for skip i internasjonal fart, som unntaksvis frakter gods mellom norske havner. Utover det må beskrivelsen av dette unntaket utredes nærmere basert på den faktiske situasjonen, det statistiske grunnlaget og konkurransesituasjonen for NOR- og NIS registrerte fartøy.

Utvalget har videre drøftet om det bør stilles krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for cruiseskip som gjennomfører seilas i norske farvann. Arbeidstakersiden har fremhevet at en rekke cruiserederier satser på Norge, noe som i stor grad kan forklares med norske naturopplevelser, og at det er rimelig at norske arbeidstakere får ta del i denne aktiviteten. Arbeidsgiversiden har pekt på at økte priser vil kunne gjøre det mindre attraktivt å gjennomføre cruise i Norge, og at rederiene isteden vil anløpe andre land. Cruisetrafikken anses å være en viktig del av næringslivet langs kysten, og det vil kunne bli en trussel mot sysselsettingen dersom cruisetrafikken legger opp til andre seilingsmønstre.

Utvalget har blitt enige om at det bør stilles krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for passasjerskip som er i direkte konkurranse med kystruten, og for skip som har Norge som hovedreisemål. På den annen side bør skip i internasjonal cruisevirksomhet som anløper norske havner ikke omfattes. Utvalget mener at den nøyaktige innretningen av kravet må nærmere utredes og beskrives, særlig det som gjelder grensen mellom skip i internasjonal cruisevirksomhet som anløper Norge og cruiseskip som har Norge som hovedreisemål.

Utvalget har videre blitt enige om at det bør gjelde et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for skip som utfører stasjonær virksomhet i norsk farvann. Dette gjelder både skip som ligger oppankret eller til kai, og skip som tilbyr maritime tjenester i territorialfarvannet uten at det har karakter av transport, herunder såkalte hotellskip. Det vil være behov for å beskrive nærmere når et skip anses å utføre slik stasjonær virksomhet.

En forutsetning for utvalgets anbefaling er at den kan gjennomføres uten å komme i strid med våre folkerettslig eller EØS-rettslige forpliktelser. Utvalget antar at ovennevnte krav om norske lønns- og arbeidsvilkår vil utgjøre en restriksjon av friheten til å yte tjenester i EØS-området, men at en slik restriksjon vil kunne begrunnes i læren om tvingende allmenne hensyn.

6.4.2 Maritim offshore

Utvalget har merket seg at Menons vurdering av effekten på sysselsetting og kostnader for segmentene offshore drift og offshore konstruksjon.83 Det vurderes å foreligge et potensial for økt sysselsetting i størrelsesorden 5-600 sjøfolk. Oslo Economics vurderer at etterspørselen etter skipstjenester på kort sikt vil reduseres lite, på tross av prisøkninger.84

Det har vært gjennomført egne drøftelser mellom de tre sjømannsorganisasjonene, LO og Norges Rederiforbund med tanke på om det kan oppnås enighet om en ordning for skip som er involvert i offshore aktivitet på norsk sokkel. Kystrederiene har ikke vært en del av disse drøftelsene fordi det ikke berører deres medlemmer.

Partene er enige om at spørsmålet om lønns- og arbeidsvilkår burde reguleres gjennom en avtale mellom partene. For at en avtale skal fungere som et alternativ til lovgivning, er det avgjørende at også operatørsiden representert ved Norsk Olje og Gass (NOROG) er en del av avtalen. Selv om det har blitt gitt utsettelser for avgivelse av utvalgets rapport har ikke NOROG hittil funnet å kunne gi sin tilslutning til en slik avtale.

Uten at NOROG er en del av avtalen, vil ikke avtale være et alternativ til lovgivning ettersom det ikke vil omfatte utenlandske rederier som opererer på norsk sokkel.

Partene er enige om at rettighetshavere, operatører og andre som deltar i virksomhet på norsk sokkel som omfattes av petroleumsloven, må sikre at de som har sitt arbeid om bord på forsynings-, beredskaps-, og ankerhåndteringsfartøyer fortsatt har norske lønns- og arbeidsvilkår. Enigheten bygger på den forutsetning at tilskuddsordningene for offshorefartøy opprettholdes minst på nivå med i dag.

Anbefalingen det er oppnådd enighet om mellom partene om følger av kapittel 11.

6.5 Betydningen av eventuelle krav for tilskuddsordningen

Tilskuddsordningen har som formål å sikre norsk maritim kompetanse, rekruttering av norske sjøfolk og bidra til at norske rederier får konkurransedyktige vilkår i forhold til vilkårene i andre land.85 Ordningen kompenserer samtidig delvis for kostnadsulempen ved å sysselsette arbeidstakere som er skattemessig bosatt i Norge på skip i NOR og NIS.

Et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår vil sikre like vilkår på skip som opererer i norske farvann og på norsk sokkel i den perioden skipene opererer i de aktuelle områdene skipene er omfattet av et slikt krav, og på den måten styrke den relative konkurransekraften til både norske skip (NOR) og sjøfolk i disse områdene. Utvalget vurderer imidlertid at dette ikke betyr at norske og utenlandske skip vil konkurrere på like vilkår, da dette også avhenger av det enkelte lands rammevilkår for skipsfarten.

Det er utvalgets syn at en eventuell innføring av norske lønns- og arbeidsvilkår ikke vil medføre at behovet for tilskuddsordningen forsvinner eller at tilskuddsordningen av denne grunn bør reduseres i omfang. Det finnes eksempler på EU/EØS-land som har tilskuddsordning samtidig som de har reguleringer knyttet til lønns- og arbeidsvilkår. Det vil fremdeles være nødvendig for rederiers konkurransekraft og for å sikre norsk maritim erfaringsbasert kompetanse å ha en sterk tilskuddsordning. Utvalget vil også trekke frem at en stor del av sjøfolkene som omfattes av tilskuddsordningen arbeider utenfor norske farvann og norsk sokkel. Da er en robust tilskuddsordning avgjørende for å gjøre norske sjøfolk konkurransedyktige.

Arbeidstakersiden har fått utarbeidet en betenkning som konkluderer med at statsstøtteregelverket ikke er til hinder for å opprettholde tilskuddordningen.86 Det vil imidlertid være en politisk risiko for at ordningen kan komme til å bli svekket ved fremtidige budsjettforhandlinger. Det er også et spørsmål om ESA vil måtte underrettes om endringene i forutsetningene som ligger til grunn for godkjennelsen.

Arbeidstakersiden fremhever at tilskuddsordningen er et nødvendig verktøy for å styrke konkurranseevnen til norske sjøfolk, men at ordningen i seg selv ikke er tilstrekkelig for å oppnå like konkurransevilkår og bevare den norske maritime kompetansen. Innføringen av norske lønns- og arbeidsvilkår og en styrket tilskuddsordning ses som en nødvendig helhet for å oppnå målsetningen om like konkurransevilkår.

Arbeidsgiversiden understreker at det må være en forutsetning at et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår sikrer at norske rederier opprettholder sin konkurransekraft. En konkurransedyktig tilskuddsordning er av avgjørende betydning for dette.

7 Utvalgets anbefaling: Norske lønns- og arbeidsvilkår

7.1 Oversikt over anbefalingen

Utvalget er enige om at det er hensiktsmessig at det i større grad enn i dag stilles krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for skip87 i norske farvann. Anbefalingen henger sammen med at tilskuddsordningen for sjøfolk samtidig styrkes fra dagens nivå som angitt i kapittel 10. Disse tiltakene henger nøye sammen og vil ikke ha tilsiktet effekt dersom de innføres hver for seg. Utvalget vil understreke at partene over flere år har stått langt fra hverandre i dette spørsmålet og at anbefalingene nedenfor og i kapittel 10 er kommet i stand som et kompromiss etter vanskelige forhandlinger i og utenfor utvalget.

Hovedtrekkene i utvalgets anbefaling når det gjelder krav om norske lønns- og arbeidsvilkår er som følger:

1. Utvalget anbefaler for det første at det innføres et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for transport av gods eller passasjerer mellom norske havner. Nærmere bestemt finner utvalget grunn til å pålegge et slikt krav til alle skip som tar om bord gods eller passasjerer i én norsk havn og losser godset eller setter av passasjerene i en annen norsk havn (såkalt kabotasjefart).
   
   Utvalget mener samtidig at skip i internasjonal fart som utelukkende frakter import og eksportprodkter til og fra Norge ikke bør omfattes av et slikt krav. Således vil et skip som kommer fra utlandet og setter i land importert gods i flere norske havner, og/eller som plukker opp gods som skal eksporteres i flere norske havner for så å gå til utlandet med dette godset (såkalte partslaster), ikke omfattes av et slikt krav.
   
   Utvalget mener i tillegg at det bør gjelde et unntak fra kravet om norske lønns- og arbeidsvilkår for skip i internasjonal fart, som unntaksvis frakter gods mellom norske havner. Utvalget legger til grunn at enkelte transportoppdrag mellom norske havner bare lar seg gjennomføre dersom de skjer i tilknytning til et internasjonalt transportoppdrag, og at et unntak i disse tilfellene er nødvendig for å sikre et best mulig sjøtransporttilbud langs kysten.
   
   En nærmere beskrivelse av dette unntaket må utredes basert på den faktiske situasjonen, det statistiske grunnlaget og konkurransesituasjonen for NOR- og NIS registrerte fartøy. Partene og myndighetene må sammen utrede grunnlaget for unntak basert på de premissene utvalget har foreslått.
   
2. Utvalget anbefaler for det andre at det innføres et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for passasjerskip i norske farvann som er i direkte konkurranse med kystruten. Utvalget mener også at det bør stilles krav om at cruise hvor Norge er hovedreisemålet, har norske lønns- og arbeidsvilkår når skipet opererer i norske farvann. Kravet gjelder også for seilaser som starter og slutter i Norge. Utvalget har drøftet et forslag fra arbeidstakersiden om en konkretisering der det stilles krav om at norske lønns- og arbeidsvilkår skal gjelde cruiseskip som anløper minst fire norske havner og hvor cruiset fra start til slutt i det vesentlige skjer i norsk farvann, men har ikke kommet til enighet om dette.
   
   Utvalget mener samtidig at skip i internasjonal cruisevirksomhet som anløper norsk havn ikke bør omfattes av et slikt krav. En stor landbasert turistnæring er bygget opp rundt internasjonal cruisetrafikk, og det vil kunne ha betydelig negative konsekvenser om internasjonale cruiserederier legger om sine anløp.
   
   Partene og myndighetene må sammen drøfte og gi en nærmere beskrivelse av kravet, særlig det som gjelder grensedragningen mellom skip i internasjonal cruisevirksomhet som anløper norsk havn og cruiseskip som har Norge som hovedreisemål.
3. Utvalget anbefaler for det tredje at det innføres et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for skip som utfører stasjonær virksomhet i norsk farvann. Dette gjelder både skip som ligger oppankret eller til kai, og skip som tilbyr maritime tjenester i territorialfarvannet uten at det har karakter av transport. Det anses særlig sentralt at det ikke gis anledning til å bruke skip som hotellskip mv. i konkurranse med landbasert hotellvirksomhet uten at det stilles et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår. Dette gjelder både om skipet som helhet leies ut til slik virksomhet eller om rom leies ut enkeltvis.
   
   Partene og myndighetene må sammen drøfte og gi en nærmere beskrivelse av når et skip anses å utføre slik stasjonær virksomhet.
4. Utvalget anbefaler at prinsippet om norske lønns- og arbeidsvilkår også bør legges til grunn for skip som betjener nye havnæringer i norsk farvann, herunder fremtidige havnæringer som ikke er kjent. Partene og myndighetene må sammen drøfte hvordan prinsippet skal anvendes på nye næringer som fortsatt er i støpeskjeen.

7.2 Virkemiddel og håndheving

Utvalget mener at kravene bør stilles i form av en nytt regelverk hvor det henvises til de til enhver tid tariffestede lønns- og arbeidsvilkår. Kravet bør gjelde både den tiden skipet befinner seg i norsk territorialfarvann, og den tid skipet eventuelt seiler utenfor norsk farvann for å utføre kabotasjeoppdrag.

Ordet «arbeidsvilkår» inkluderer også regler knyttet til helse, miljø og sikkerhet, som bør være på et høyt nivå uavhengig av flagg. For å sikre like konkurransevilkår må det uavhengig av skipets flagg kreves at skip som opererer i norsk farvann som minimum må ha ISM- og MLC-sertifikat som sikrer arbeidstakerne om bord sin sikkerhet og akseptable arbeids- og levevilkår, samt tillate norske myndigheter å foreta inspeksjoner og ulykke- og havarietterforskning.

Utvalget anser det som hensiktsmessig at kravene håndheves gjennom Sjøfartsdirektoratets tilsyn når skip er i havn (havnestatskontroll), og at brudd på loven er gjenstand for sanksjoner. Representantene fra fagforeninger skal ha adgang til å gå om bord og undersøke om forholdene tilfredsstiller lovens krav, og rapportere til tilsynsmyndigheten.

7.3 Forventede virkninger

Utvalgets anbefaling vil ha betydning for både sysselsetting, rederienes konkurransekraft, den maritime klyngen i Norge, kjøpere av transporttjenester og næringslivet/konsumenter. Det er knyttet usikkerhet til hvilke tilpasninger som vil bli gjort som følge av et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår, og utvalget finner derfor vanskelig å kvantifisere virkningen det vil ha på antall sysselsatte og skip i norske registre.

7.3.1 Sysselsetting og maritim kompetanse

Utvalget sin anbefaling vil føre til et økt potensielt arbeidsmarked for sjøfolk bosatt i Norge. Det vil videre være positivt for omdømme og rekruttering til næringen. Økning i sysselsetting av norske sjøfolk vil imidlertid avhenge av hvilke tilpasninger rederiene gjør på kort og lang sikt, og i hvilken grad det er tilgjengelig arbeidskraft med den etterspurte kompetansen. Partene i utvalget har ulikt syn på virkningen målt i antall sysselsatte, der arbeidstakersiden mener det vil bidra til økt sysselsetting av sjøfolk bosatt i Norge, mens arbeidsgiversiden mener det er for mange usikre faktorer til å kunne slå det fast.

Skip som opererer i ulike farvann og som er registrert i et utenlandsk register vil måtte betale norsk lønn når de har aktivitet som blir omfattet av kravet om norske lønns- og arbeidsvilkår. Sjøfolk bosatt i andre land vil på sin side kunne få økt lønn når skipet har oppdrag i norsk farvann.

Et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår vil kunne redusere sannsynligheten for at rederi med dårligere lønns- og arbeidsvilkår utkonkurrerer skip registrert i NOR. Det vil kunne motvirke en negativ utvikling i antall sjøfolk bosatt i Norge.

God tilgang på arbeidskraft med operativ maritim kompetanse er viktig for resten av den maritime klyngen og forslaget vil dermed kunne få positive ringvirkninger for andre maritime virksomheter.

7.3.2 Rederienes konkurransekraft

Rederi som opererer med norske lønns- og arbeidsvilkår vil ved utvalgets anbefaling få sin relative konkurranseevne styrket ved at konkurrentene ikke vil kunne ta samme oppdrag og tilby dårligere betingelser for arbeidstakerne.

Utenlandsk registrerte skip vil ved et krav om norsk lønns- og arbeidsvilkår normalt få økte kostnader. Kostnadene vil i første omgang påløpe hos rederiene. Som det fremgår av kapittel 6 så vil påvirkningen på rederienes inntjening på kort og lang sikt avhenge av hvilke tilpasninger de gjør og i hvilken grad de vil kan øke prisene til sine kunder uten at etterspørselen går ned.

7.3.3 Næringsliv og kjøpere av transporttjenester

Siden en stor del av den tradisjonelle fraktefarten i dag skjer ved utenlandske skip så vil utvalgets anbefaling føre til at prisene på denne type sjøtransporttjenester vil kunne øke, og en mulig tilpasning for rederiene vil være å velte kostnadsøkningen over på kunder lenger ute i verdikjeden. Prissensitiviteten vil variere mellom ulike segment, og over tid. Innenfor segment med alternative transportformer vil økt pris på sjøtransport kunne føre til at de går over til transport på vei. Utvalget er opptatt av at det må legges til rette for at sjøtransport er konkurransedyktig transportform også i fremtiden. Arbeidstakersiden fremhever at det er andre virkemidler enn bruk av lavere betalt arbeidskraft som må benyttes for å sikre dette.

Situasjonsbeskrivelsen i kapittel 4 viser at andelen NOR-registrerte fartøy er høy i enkelte segment. I disse markedene vil ikke anbefalingen ha økonomiske konsekvenser utover at de tilbydere som i dag ikke opererer med norske lønns- og arbeidsvilkår må gjøre dette.

7.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Både Oslo Economics og Menon har gjort noen anslag for økonomiske konsekvenser i sine rapporter.88 Begge er tydelige på at det knytter seg stor usikkerhet til de økonomiske konsekvensene. Det skyldes først og fremst at det er uklart hvilke tilpasninger de ulike aktørene vil gjøre, men også at det vanskelig å fremskaffe gode data for hvor mange skip som blir omfattet og deres virksomhet, sysselsettingsgrad, kostnadsstruktur, samt forskjell i lønn og øvrige kostnader mellom dagens situasjon og det som vil bli som følge av et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår.

Menon anslår at innføring av et generelt krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i norske farvann og på norsk sokkel vil medføre økte årlige kostnader på 750 millioner – 1,6 milliarder kroner.89 Oslo Economics anslår de økte kostnadene til om lag 1100 – 1600 millioner kroner, samt en kostnad for cruise på omtrent 630 millioner kroner.90

Utvalgets anbefalinger er mindre omfattende enn det som ble lagt til grunn i de to utredningene. Med gitte forutsetninger og basert på de dataene de hadde tilgjengelig anslo Menon at kostnadene i den tradisjonelle fraktefarten (stykkgods/bulk, fryseskip og tankskip) vil øke med ca. 225 millioner kroner.91 Oslo Economics synes å operere med høyere kostnadstall.

Innføring av et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i form av lov og forskrifter vil føre til administrative konsekvenser og kostnader for det offentlige gjennom at sjøfartsmyndighetene må håndheve slike regler, jf. pkt. 7.2.

Utvalget er i sin anbefaling tydelig på at et krav må håndheves for å sikre at fartøy blir behandlet likt uavhengig av hvilke register de tilhører. Utvalgets anbefaling vil dermed kreve økt administrativ innsats fra myndighetenes side, særlig på tilsyn. Myndighetene bør legge til rette for bruk av digitale løsninger slik at kravet ikke medfører vesentlige administrative byrder for rederiene.