Del III: Tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk

8 Beskrivelse av tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk

8.1 Innledning

Tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk skal sikre norsk maritim kompetanse og rekruttering av norske sjøfolk, samt bidra til at norske rederier får konkurransedyktige vilkår i forhold til vilkårene i andre land. Ordningen har vært en sentral del av norsk skipsfartspolitikk siden den ble innført på 1990-tallet, og er et viktig virkemiddel for å oppnå skipsfartspolitiske mål om maritim sysselsetting og konkurransekraft sammenlignet med konkurrerende skipsfartsland, særlig i Europa.

8.2 Innretning av tilskuddsordningen

Tilskuddsordningen kompenserer delvis for kostnadsulempen ved å sysselsette arbeidstakere fra Norge og de andre EØS-landene. Sjøfartsdirektoratet forvalter ordningen på grunnlag av lov om tilskudd til sysselsetting av arbeidstakere til sjøs, og forskrift og oppdragsbrev fastsatt av Nærings- og fiskeridepartementet, og i tråd med Stortingets budsjettvedtak. Tilskuddsordningen er regelstyrt og rettighetsbasert, som innebærer at det årlig vedtas en overslagsbevilgning som skal dekke de forventede utgiftene. Den omfatter arbeidstakere på skip registrert i Norsk Ordinært Skipsregister (NOR) og Norsk Internasjonalt Skipsregister (NIS). Tilskuddsordningen er innrettet som en refusjonsordning, hvor rederier kan søke om tilskudd på grunnlag av innbetalt forskuddstrekk av skatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift for tilskuddsberettigede mannskap. Tilskuddsordningen er i tråd med EUs retningslinjer for statsstøtte til skipsfart og er notifisert til EFTAs overvåkningsorgan (ESA).

Tilskuddsordningen består i 2021 av åtte ulike tilskuddsmodeller med ulike vilkår og virkeområder:

• Generell tilskuddsmodell for arbeidstakere på skip i NOR
• Tilskudd for arbeidstakere på petroleumsskip i NOR
• Tilskudd for arbeidstakere på passasjerskip i utenriksfart i NOR
• Tilskudd for arbeidstakere på skip i NOR som betjener strekningen Bergen-Kirkenes
• Tilskudd for arbeidstakere på seilskip i NOR
• Generell tilskuddsmodell for arbeidstakere på skip i NIS
• Tilskudd for arbeidstakere på lasteskip i utenriksfart i NIS
• Tilskudd for arbeidstakere på konstruksjonsskip i NIS

Tilskuddet for sjøfolk på skip i modellene for petroleumsskip i NOR og konstruksjonsskip i NIS var i 2020 begrenset til kr 216 000 per år per arbeidstaker. Tilskuddet per arbeidstaker under modellen for skip i NIS er begrenset til 26 %. av tilskuddsgrunnlaget. For fjerde termin 2020 ble makstaksgrensen for NOR petroleum, NIS konstruksjonsskip og NIS generell midlertidig opphevet. Bevilgingen for 2020 var 2 188 mill. kroner.

Bevilgningen for 2021 er på 2 386 mill. kroner. Bevilgningen dekker seks terminer; 5. og 6. termin 2020 og 1. til 4. termin 2021. For 1.-3. termin 2021 er makstaksgrensen for NOR petroleum, NIS konstruksjonsskip og NIS generell midlertidig opphevet.

Det er et krav om opplæringsstillinger om bord på skipene det søkes tilskudd for. Opplæringsstillinger vil si junioroffiserer, kadetter og lærlinger. Rederier omfattet av ordningen må også betale en sum per ansatt per måned til et fond forvaltet av Stiftelsen Norsk Maritim Kompetanse (SNMK). Gjennom disse vilkårene bidrar tilskuddsordningen til både rekruttering og opplæring, og dermed til å opprettholde norsk maritim kompetanse. Det stilles ulike krav til antall opplæringsstillinger i de forskjellige modellene.92

8.3 Senere års utvikling i bruk av ordningen

I 2019 omfattet ordningen om lag 11 900 sjøfolk i gjennomsnitt fordelt på om lag 560 skip og i overkant av 200 rederier. Antallet sjøfolk omfattet av ordningen har holdt seg stabilt de senere årene.

I kjølvannet av oljeprisfallet i 2014 var det en reduksjon i antall sjøfolk omfattet av ordningen. Opprettelsen av tilskuddsmodellen for konstruksjonsskip i NIS i 2016 har imidlertid motvirket nedgangen i antall sjøfolk i ordningen og bidratt til å holde det totale antall sjøfolk omfattet av ordningen stabilt.

Tilskuddsordningen har siden den ble opprettet i 1993 blitt endret og justert flere ganger og kontinuerlig utvidet. Ordningen har blitt utvidet til å gjelde flere fartøyskategorier og fartsområder, makstaket har blitt endret og ordningens innretning og grunnlag har variert mellom fastsatte tilskudd, prosentvise tilskudd av bruttolønn og refusjon av innbetalinger.

Utvikling i tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk*

* Tall hentet fra Nasjonalbudsjettet

* * På grunn av en omlegging av utbetalingstidspunkt for femte termin fra 2019/2020, ble det kun utbetalt støtte for fem av seks terminer i budsjettåret 2019, totalt 1 813 mill. NOK. Medregnet utbetaling av 5. termin 2019 (januar 2020) utgjør den årlige støtten 2 200 mill. NOK.

8.4 Effekter av ordningen

På oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartementet har Oslo Economics i 2020 gjennomført en evaluering av tilskuddsordningen.93 Oslo Economics vurderer at tilskuddsordningen både bidrar til å sikre norsk maritim kompetanse, rekruttering av norskbosatte arbeidstakere og konkurransedyktige vilkår for rederiene. Dette er i tråd med evalueringen gjort av Econ Pöyry i 2010 som vurderte at ordningen har hatt en positiv effekt på sysselsetting av norske sjøfolk og at ordningens målsetning om økt rekruttering og styrket kompetanse nås.94 Samlet sett vurderer Oslo Economics at bortfall av ordningen ville ha medført vesentlig færre norske sjøfolk (ca. 3000-6000) og vesentlig færre skip (ca. 200-500) i norske skipsregistre.95 Oslo Economics påpeker at kravet om opplæringsstillinger er viktig for å opprettholde god rekruttering av sjøfolk. I 2019 ble det gitt tilskudd til i overkant av 2500 opplæringsstillinger gjennom SNMK.96

Samtidig mener Oslo Economics at ordningen er mer omfattende enn den hadde behøvd å være for å oppnå målene.97 Oslo Economics vurderer at det potensielt er en markedssvikt knyttet til utdannelsen av sjøfolk som senere tar jobber i øvre deler av den landbaserte maritime næringen, men at dette gjelder et mindretall av sjøfolkene som per i dag arbeider på sjøen, og at ordningen i dag sannsynligvis er utformet større enn hva som er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Regjeringen har varslet at den som en oppfølging av Oslo Economics' evaluering av ordningen vil kartlegge omfanget og effekten av kompetanseoverføring i ordningen.

Det har blitt gjennomført flere evalueringer av tilskuddsordningen, og vurderinger om ordningen er samfunnsøkonomisk lønnsom. Oslo Economics vurderte i sin evaluering i 2020 at ordningen med nåværende omfang og innretning ikke er samfunnsøkonomisk lønnsom. Oslo Economics' konklusjoner hva gjelder samfunnsøkonomisk lønnsomhet er i tråd med tidligere evalueringer av ordningen, blant annet av Econ Pöyry i 2010, og Produktivitetskommisjonen (2015). Menon vurderte i sin studie fra 2013 «Er utvidet nettolønnsordning samfunnsøkonomisk lønnsomt?» at en utvidelse av den daværende ordningen ville være samfunnsøkonomisk lønnsomt. Det ble konkludert med at en utvidet ordning uten tak ville være samfunnsøkonomisk lønnsomt i et tiårsperspektiv, sammenlignet med å avvikle ordningen. Konklusjonen ble begrunnet ved at maritim næring har høy lønnsomhet og lønnsevne, kombinert med at rederiene raskt har mulighet til å flagge ut skipene og erstatte norsk mannskap med mannskap fra lavkostland.98

8.5 Støtteordninger i konkurrerende skipsfartsland

Tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk ble opprettet i 1993 som svar på opprettelse av tilsvarende støtteordninger i andre europeiske land. Ordningen har i ettertid blitt gradvis utvidet i likhet med andre tilskuddsordninger i Europa. Den danske ordningen har eksempelvis siden 2000 blitt utvidet til å blant annet omfatte ferjetrafikk, kabelleggingsfartøy, supply-skip, offshore konstruksjonsskip og offshore servicefartøy. I 2020 ble ordningen utvidet til å gjelde forskningsfartøy.

En gjennomgang av ordningene i Danmark, Sverige og Finland basert på en innhentet rapportering fra disse landene viser at disse ordningene er bygget opp på liknende måte som den norske ordningen. Den svenske og finske ordningen er tilsvarende den norske basert på refusjon av inntektsskatt, arbeidsgiveravgift og sosiale avgifter for sjøansatte (bruttolønnsordning), mens den danske ordningen gir unntak for innbetaling av inntektsskatt, arbeidsgiveravgift og sosiale avgifter for sjøansatte (nettolønnsordning).

Den danske ordningen omfatter ansatte på skip registrert i DIS og som kvalifiserer for tonnasjeskattregimet i DIS, mens de svenske og finske ordningene omfatter konkurranseutsatte laste- og passasjerskip i handelsflåten. Den norske ordningen omfatter på sin side skip i både NOR- og NIS- registrene og både laste- og passasjerskip i handelsflåten og offshoreskip. Den norske ordningen er derfor betydelig større, målt i utbetalinger og antall sjøfolk, enn de øvrige nordiske støtteordningene (se tabell). Det har ikke vært anledning til å gjennomføre en omfattende studie som sammenligner de ulike ordningene. Det er utfordrende å gjøre en helhetlig sammenligning av ulike lands ordninger som følge av blant annet forskjeller i lønnsnivå, skattenivå, og nivå på arbeidsgiveravgift og sosiale avgifter.

Omfang av nordiske støtteordninger for sjøfolk (2019)

Oversikt over ulike nettolønnsordninger i fire utvalgte land 99

9 Utvalgets vurdering: Tilskuddsordningen

9.1 Innledning

Utvalget mener at tilskuddsordningen er avgjørende for å styrke norsk maritim kompetanse, sikre norske sjøfolk på norske skip og sikre norske rederiers konkurransekraft. Samtidig mener utvalget at dagens ordning ikke er fullt ut konkurransedyktig, ettersom støtten til enkelte segmenter er begrenset med et tak. En tilskuddsordning uten tak vil styrke konkurransekraften til norske rederier og sjøfolk. Utvalget mener også at ordningen ikke har den nødvendige forutberegnelighet, ved at den årlig er gjenstand for politiske budsjettforhandlinger.

Norge har store ambisjoner knyttet til havbaserte næringer og næringene vil kunne sysselsette mange i fremtiden. En sterk maritim næring vil være helt avgjørende for en slik utvikling.

Utvalget fremhever at en styrking av tilskuddsordningen ikke vil være tilstrekkelig for å utligne lønnskostnadene kontra utenlandske flagg, og at det derfor samtidig bør innføres et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår som anbefalt i pkt. 7.1.

9.2 Betydningen av tilskuddsordningen

Utvalget har sett hen til Oslo Economics og tidligere evalueringer av tilskuddsordningen, ref. pkt. 8.4. Utvalget er enig i at ordningen bidrar til å sikre norsk maritim kompetanse, rekruttering av norskbosatte arbeidstakere og konkurransedyktige vilkår for rederiene. Utvalget mener imidlertid at nytteeffektene ved ordningen både er langt flere og langt sterkere enn det som kommer frem i Oslo Economics' rapport. Utvalget er også uenig i at ordningen omfatter flere sjøfolk enn nødvendig.

Utvalget vil fremheve betydningen norske sjøfolk har både for rederier og klyngen på land. Overføringen av erfaringsbasert kompetanse fra sjø til land er helt avgjørende for at Norge skal fortsette å være en sjøfartsnasjon. Både rederier, verft, utstyrsleverandører, utdanningsinstitusjoner m.m. er helt avhengige av at det utdannes og rekrutteres norske sjøfolk som senere kan gå i land. Dette gjelder i enda større grad for de fremtidsrettede havnæringene. Maritim næring bidro i 2020 med 148 milliarder kroner i verdiskaping og står for hele 8% på brutto nasjonalprodukt.100

Maritim kompetanse spiller også en viktig rolle i mange andre sammenhenger som det er vanskelig å tallfeste. Sjøfolk spiller en essensiell rolle i matforsyning og beredskap. Marinen nedbygges og opprettholdelsen av norsk maritim kompetanse gjennom den sivile flåten blir derfor stadig viktigere. Tilskuddsordningen spiller samtidig en viktig rolle for distriktspolitikk og bosetting. Sverige er et eksempel på en sjøfartsnasjon som har forvitret på grunn av mangel på støtteordninger og aktiv maritim politikk. Det er ikke er ønskelig at Norge ender opp slik.

Utvalget ønsker å fremheve betydningen av at tilskuddsordningen fortsatt innrettes slik at den favner bredt og at stillingskategorier på alle nivå omfattes. Det er en styrke at norske offiserer rekrutteres nedenfra, og det er en ordning som er unik i verden. 70 % av alle offiserer i dag kommer fra underordnede stillinger.

En slik kompetanseutvikling tar tid og det er derfor behov for et høyt antall stillinger. Tidligere rapporter har pekt på at åtte av 10 sjøfolk som går i land faktisk tar arbeid i landbasert maritime næring og bidrar med nødvendig kompetanse til klyngen.

Utvalget vil også påpeke at det aldri har vært et formål at tilskuddsordningen skal være samfunnsøkonomisk lønnsom i seg selv, og at det er et selvstendig politisk mål å opprettholde norske maritime arbeidsplasser og verdiskaping. Ordningen ble innført som en respons på at EU innførte støtteordninger på 1990-tallet, og dermed som et nødvendig tiltak for at norske skip og rederier skulle være konkurransedyktige overfor andre EØS-flagg. Ordningen er helt nødvendig for å opprettholde konkurransekraften mot skip under andre flagg. På grunn av takene i dagens ordning mener utvalget at det er ikke konkurranse på like vilkår som andre EØS-land.

Utvalget mener også at konsekvensene av bortfall eller svekkelse av ordningen er underkommuniserte. Konkurransekraften for NOR-skip vil svekkes dramatisk dersom tilskuddsordningen reduseres. Rederiene i NOR-flåten vil ikke ha mulighet til å sette inn sjøfolk på andre lønnsvilkår. Erfaringene fra utvalgets medlemmer er at effekten av ordningen, i tråd med lønnsvekst, gjorde at ordningen svekket seg år for år, og at det var på høy tid å fjerne de takene som ble fjernet i 2016. Det vil sette mange arbeidsplasser i fare om takene reintroduseres og det forventes også en utflagging fra NIS og NOR.

9.3 Behov for større forutberegnelighet

Utvalget mener at det er behov for forbedringer i dagens tilskuddsordning. Utvalget mener for det første at dagens ordning bør ha større forutberegnelighet. Det vises til at det aller viktigste for aktørene og de som jobber i bransjen er forutsigbarhet og stabile rammevilkår. Selv om tilskuddsordningen ble lovfestet i 2017,101 er det ikke gitt noen garantier om støttenivå og det er et stort behov for at denne loven gis mer substans. Slik situasjonen er i dag er ordningen en salderingspost på hvert års statsbudsjett, og det er en ordning som det må tas politisk omkamp på. Dette har pågått i flere tiår, senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2021, og oppleves som belastende for næringen og de som jobber der, og er en situasjon som skaper liten grad av forutberegnelighet.

Det anses også nødvendig for den videre rekrutteringen til yrket og for vedlikehold av norsk maritim kompetanse at det gis et klart signal om at tilskuddsordningen vil være der, også i fremtiden og at det er snakk om et yrke det er verdt å satse på. I enkelte segmenter er det allerede i dag problematisk å rekruttere nok norskbosatte sjøfolk.

Tilskuddsordningen bør derfor ha en innretning som gjør at det er en trygghet og forutsigbarhet rundt støttenivået.

9.4 Behov for konkurransedyktighet overfor utenlandske støtteordninger

Utvalget mener for det andre at dagens tilskuddsordning ikke er konkurransedyktig sammenlignet med andre land. Selv om den norske tilskuddsordningen er betydelig større enn øvrige nordiske tilskuddsordninger, målt i utbetalinger og antall sjøfolk, har særlig den danske ordningen et høyere støttenivå for DIS-registrerte offshore- og konstruksjonsskip og DIS-skip som konkurrerer med NIS nærskipsfart.

For at den norske offshoreflåten og nærskipsflåten skal være konkurransedyktig mot den danske, så anses det nødvendig å styrke den norske ordningen ytterligere. Utvalgets oppfatning er at dersom takene/begrensingene i den norske modellen fjernes, så er ordningene like gode også for disse segmentene.

Det fremheves for øvrig som en uheldig effekt av dagens ordning at tilskuddsmodellene ikke konsumprisreguleres, og at de takene som eksisterer i ordningen i dag derfor innebærer en årlig svekkelse av ordningen. Dersom ordningen skulle videreføres som i dag, så ville det anses hensiktsmessig at det tas inn i lov at gjeldende tak skal konsumprisreguleres hvert år.

10 Utvalgets anbefaling: Tilskuddsordningen

10.1 Oversikt over anbefalingen

Utvalget er enige om at dagens tilskuddsordning bør styrkes og gis større forutberegnelighet. Anbefalingen henger sammen med at det samtidig innføres et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår som angitt i kapittel 7.

Hovedtrekkene i utvalgets anbefaling når det gjelder tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk er som følger:

1. Utvalget anbefaler å styrke tilskuddsordningen ved å fjerne gjeldende tak/begrensninger i ordningen. Tilskuddsmodellene som i dag er begrenset med tak er ikke konkurransedyktige sammenlignet med andre lands ordninger, særlig Danmark.
   
   Utvalget er videre av den oppfatning at det er uheldig at det er ulike støttenivå for ulike segmenter. Utvalget mener at slike forskjeller er ulogiske og skyldes at de ulike ordningene er blitt til på ulike tidspunkter. Det er en bekymring for at ulike støttenivå vil kunne lede til urettferdig konkurranse mellom de ulike segmentene. Ved en lik behandling er det sjøfolkene i seg selv, og ikke segmentet som får fokus.
   
   
2. Utvalget anbefaler at substansen i dagens tilskuddsordning lovfestes for å sikre nødvendig forutberegnelighet. Det foreslås konkret at forskriftens kapittel 2 lovfestes, hvor blant annet dagens åtte tilskuddsmodeller er regulert. Videre må det lovfestes hvilke elementer som skal refunderes, uavhengig av kostnad.
   
   
3. Forutsatt at takene i ordningene fjernes, vil utvalget foreslå at tilskuddsordningen forenkles, slik at tilskuddsmodellene reduseres fra åtte modeller til tre:
• En modell for NOR-skip
• En modell for NIS-skip
• En modell for NIS-konstruksjon
  
  Det antas fornuftig at NIS-konstruksjon videreføres som en egen modell på grunn av unntaket i fartsområde, og fordi det er særkrav til refusjonsbemanning som ikke bør endres på disse skipene. På samme måte vurderes det som hensiktsmessig at NIS har en egen modell, for å kunne beskytte NOR mot konkurranse. Dette vil gi et potensiale for flere NIS-skip på utenlandske sokler.
  
4. Utvalget anbefaler at tilskuddsordningen også bør omfatte skip som betjener nye havnæringer i norsk farvann, herunder fremtidige havnæringer som ikke er kjent.

10.2 Forventede virkninger

Utvalget antar at en tilskuddsordning uten tak vil ha en positiv effekt på sysselsetting av norske sjøfolk og antall skip i norske register. Særlig forventes en positiv utvikling for offshoreskip i NOR og NIS, som i dag er underlagt tilskuddsmodeller med makstak, samt NIS skip i europeisk nærskipsfart, som i dag kun har en begrenset tilskuddsmodell (26 %).

Innen segmentene som i dag har tak oppleves det at de fleste stillingskategorier ligger over takene. Fjerning av takene innen disse segmentene vil kunne lede til at det vil være lønnsomt å ansette flere norske sjøfolk. Rederienes erfaringer fra 4. termin 2020, da takene midlertidig var fjernet, var at det i flere konkrete tilfeller ble mer lønnsomt å ansette norske sjøfolk.

Videre antas at en lovfesting av substansen i ordningen vil gi rederier og sjøfolk en forutsigbarhet, som både gjør det mer attraktivt å registrere skip i norsk register, og som gjør at det tryggere for ungdom å satse på en maritim karriere på norske skip.

Utvalget mener det er vanskelig å anslå en eksakt effekt av tiltakene, men det anses at tiltaket antageligvis vil lede til flere norskbosatte sjøfolk, lærlinger og kadetter, og at dagens nivå i det minste opprettholdes.

10.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

Næring- og fiskeridepartementet har for utvalget estimert kostnadene ved å oppheve makstak i de tre ordningene som i dag har et tak, på hhv 26% og 216 000 kr. Det er knyttet usikkerhet til beregningene. Helårseffekten av å fjerne takene i ordningen er beregnet til 460 millioner kroner. Beregningene er basert på saldert budsjett 2021, og forutsetter at alt annet holdes likt, dvs. ingen nedgang/økning i antall sjøfolk.

10.4 Tilskuddsordningen og uendret ressursbruk

Med referanse til mandatets punkt 1 b) skal utvalget foreslå tiltak hvorav minst ett skal legge uendret ressursbruk til grunn. Utvalget oppfatter at dets oppgave særlig har vært å foreslå tiltak som kan styrke tilskuddsordningen, jf. Stortingets anmodningsvedtak, som omtalt i kapittel 1.

Utvalgets forslag til tiltak som innebærer uendret ressursbruk er at tilskuddsordningens tilskuddsnivå videreføres som i dag, jf. bevilgningen for 2020, men med foreslåtte KPI-regulering for at ordningen ikke skal innebære en reell svekkelse.