Innledning

Et kunnskapsbasert og langsiktig arbeid

Alle mennesker har rett til å leve sine liv i frihet fra negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. Denne retten reflekteres både i vårt nasjonale lovverk og i internasjonale konvensjoner som Norge har forpliktet seg til.

Siden slutten av 1990-tallet har arbeid mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse vært en viktig del av norsk integreringspolitikk. Det er utviklet regelverk og målrettede tiltak. Evalueringer og en rekke enkeltstående forskningsprosjekter har bidratt til ny kunnskap.

Kjønnslemlestelse ble forbudt i 1995. I 1998 kom den første handlingsplanen mot tvangsekteskap, og i 2000 kom den første handlingsplanen mot kjønnslemlestelse. Begge ble fulgt opp med nye tiltaksplaner. Norge var også det første landet i Europa med en egen straffebestemmelse mot tvangsekteskap i 2003.

Frivillige organisasjoner hadde en viktig rolle som pådrivere og bidro med både informasjonsarbeid og hjelpetiltak om hvordan forebygge og avhjelpe overgrep som tvangsekteskap og æresrelatert vold. For å styrke de offentlige hjelpetjenestene ble det i 2008 iverksatt en bred satsning med nye handlingsplaner mot henholdsvis tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. Flere særskilte hjelpetjenester med spisskompetanse om hvordan forebygge, avdekke og følge opp personer utsatt for tvangsekteskap og kjønnslemlestelse, ble opprettet for å bidra til et likeverdig offentlig tjenestetilbud for alle voldsutsatte. Overføring av kompetanse til øvrige offentlige tjenester var en viktig del av mandatene. Blant de sentrale tiltakene var å etablere ordningene med minoritetsrådgivere ved utvalgte skoler og integreringsrådgivere på utvalgte utenriksstasjoner og å styrke det nasjonale Kompetanseteamet mot tvangsekteskap. I tillegg ble det prioritert å utvikle ny kunnskap, videreutvikle bo- og støttetilbudene til personer under og over 18 år og støtte frivillige organisasjoner.

Med flere lavterskeltilbud på plass ble det lagt til rette for å fange opp utsatte personer i en tidlig fase og forebygge alvorlige saksforløp. En viktig del av innsatsen besto i å bevisstgjøre ungdom og foreldre om rettigheter og valgmuligheter, og å endre holdninger. Erfaringer fra arbeidet viste at unge kan oppleve ulike former for autoritær oppdragelse og kontroll av særlig jenters seksualitet, som et forløp til handlinger som tvangsekteskap, æresrelatert vold og ufrivillige utenlandsopphold. Dette ble av hjelpetjenestene omtalt som «ekstrem kontroll». Det viste seg at også gutter er utsatt, og at de kan ha en høyere terskel for å søke om hjelp. I tillegg kan gutter i større grad enn jenter både oppleve press om å utøve kontroll og vold mot et familiemedlem, og samtidig være utsatt for dette selv. Det framkom at årsakene til ekstrem kontroll er sammensatte, og at det gjaldt både barn og voksne. I mange tilfeller handlet det om å måtte tilpasse seg storfamilien eller et miljø, men også om generasjonskonflikter og migrasjonsrelatert problematikk, som tap av status, identitet og fellesskap, psykiske helseplager, misbruk og levekårsutfordringer i et nytt land.

I arbeidet med enkeltsaker erfarte hjelpetjenestene at de fleste tvangsekteskap ble gjennomført under opphold i utlandet. Kun et fåtall av sakene gjaldt frykt for kjønnslemlestelse, og da i forbindelse med utenlandsreiser. Når det gjaldt kvinner som oppsøkte helsehjelp for problemer etter kjønnslemlestelse, så hadde inngrepet skjedd før de kom til Norge. Det ble dermed tydelig at arbeidet mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse må ta hensyn til transnasjonale dimensjoner og familieforbindelser på tvers av landegrenser. Det forsterket forståelsen av tvangsekteskap og æresrelatert vold som migrasjonsrelaterte integreringsutfordringer.

Med Handlingsplan mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlige begrensninger av unges frihet(2013–2016) ble utfordringer med ulike former for kontroll, trusler og vold, og ufrivillige utenlandsopphold, i større grad synliggjort. Den videreførte forebygging i form av lavterskeltilbud som støtter unge i å ta selvstendige valg, samarbeidet med frivillige organisasjoner og styrkingen av det offentlige tjenestetilbudet. Det ble lagt opp til økt samordning med øvrig innsats mot vold i nære relasjoner.

Ulike begreper har vært tatt i bruk for å beskrive kontrollen og frihetsbegrensningene som utsatte personer erfarer. I Retten til å bestemme over eget liv. Handlingsplan mot negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse (2017–2020) ble begrepet «negativ sosial kontroll» introdusert. Dette begrepet var allerede tatt i bruk av unge kvinner med tilhørighet i flere kulturer og som tok et offentlig oppgjør med konsepter om skam og ære som mekanismer for kontroll. Regjeringens strategi Integrering gjennom kunnskap 2019–2022 løfter også fram «retten til å leve et fritt liv» som ett av fire innsatsområder i integreringspolitikken.

Det har vært iverksatt tiltak for å styrke aktører i sivilsamfunnet og deres rolle som endringsagenter, og en mentorordning er etablert for å støtte de som bryter med familien. Enkelte lover er gjennomgått for å øke rettssikkerheten, og i en juridisk utredning er det sett nærmere på den rettslige forståelsen av begrepet negativ sosial kontroll. Utfordringer med ufrivillige utenlandsopphold har også fått større oppmerksomhet, og ny kunnskap er innhentet for å videreutvikle innsatsen.

Særskilte hjelpetjenester har blitt styrket, blant annet med en dobling av antallet minoritetsrådgivere på utvalgte skoler siden 2018. Det har bidratt til at flere har oppsøkt hjelp, og tjenestene rapporterer om en økning i antallet saker om negativ sosial kontroll, trusler og vold, og ufrivillige utenlandsopphold. Noen saker er svært kompliserte og har et høyt trusselnivå.

Det er økende oppmerksomhet om at personer utsatt for negativ sosial kontroll og æresrelatert vold også kan oppleve rasisme og annen diskriminering på bakgrunn av kjønn, sosioøkonomisk bakgrunn, religion, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk eller funksjonsevne. Dette omtales som interseksjonalitet eller sammensatt diskriminering. Det er ekstra belastende når flere faktorer som kontroll, vold og diskriminering virker sammen. Det kan føre til en opplevelse av utenforskap og isolasjon, og det kan heve terskelen for å kontakte hjelpeapparatet.

I de senere år er det satt søkelys på at negativ sosial kontroll kan forekomme i ulike miljøer og befolkningsgrupper. Blant annet kan personer i tros- og livssynssamfunn preget av sterkt indre samhold og med liten kontakt med samfunnet for øvrig oppleve ulike former for kontroll og press. Det kan begrense livsutfoldelsen deres eller hindre dem i å ta selvstendige valg om eget liv og framtid.

Konsekvenser av covid-19-pandemien

De strenge smittevernstiltakene i 2020 fikk konsekvenser for utsatte barn og unge. Minoritetsrådgivere fikk henvendelser fra elever som opplevde en sterkere negativ sosial kontroll da skolene stengte.

Minoritetsrådgivernes fysiske tilstedeværelse på skolen er viktig for å kunne følge opp elever som utsettes for negativ sosial kontroll og æresrelatert vold. Under pandemien ble det et større behov for at de var tilgjengelige for råd og veiledning på digitale plattformer. Gjennom både fysisk og digital tilstedeværelse kan flere utsatte barn og unge få hjelp.

Selv om det under pandemien har vært mindre reisevirksomhet ut av Norge, har antallet saker som integreringsrådgiverne håndterer, holdt seg stabilt. I enkelte land har flere tatt kontakt for å fornye pass og utgåtte oppholdstillatelser eller få personnummer for barn født i utlandet fordi de ønsket å reise til Norge under pandemien. Integreringsrådgivere avdekket i denne forbindelse barn, unge og kvinner som var holdt tilbake mot sin vilje, familievold, omsorgssvikt og frykt for tvangsekteskap.

Frihet fra negativ sosial kontroll og æresrelatert vold

Handlingsplanen Frihet fra negativ sosial kontroll og æresrelatert vold (2021–2024) bygger på lang erfaring og forskningsbasert kunnskap. Den omfatter også tvangsekteskap og kjønnslemlestelse, som er forbudt etter norsk lov. Både tvangsekteskap og kjønnslemlestelse kan være del av et sammensatt utfordringsbilde, men kan også forekomme uten et forutgående forløp med negativ sosial kontroll eller æresrelatert vold.

Kunnskapsgrunnlaget skal videreutvikles. I 2019 ble forskning om negativ sosial kontroll, tvangsekteskap, æresrelatert vold og kjønnslemlestelse innlemmet i Forskningsprogram om vold i nære relasjoner (Voldsforskningsprogrammet) ved NOVA – OsloMet og Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS). Det er videreført støtte for perioden 2020–2024. I tillegg vil det bli gjennomført enkeltstående utredninger og studier, og flere inngår som tiltak i denne planen.

Det er grunn til å tro at det er langt flere enn de som tar kontakt med hjelpeapparatet som opplever negativ sosial kontroll og æresrelatert vold. Det er fortsatt en vei å gå. Følgende innsatsområder skal legge til rette for en forsterket innsats:

• Innsats for nyankomne flyktninger og innvandrere
• Kunnskap og kompetanse for et helhetlig hjelpetilbud
• Et styrket rettsvern for utsatte personer
• Forebygge ufrivillige utenlandsopphold
• Internasjonalt samarbeid

Nyankomne flyktninger og innvandrere kan ha liten kjennskap til det norske samfunnet, lovverk og hjelpeapparat, og mange kommer fra land hvor likestilling og rettigheter for barn står svakt. Tradisjoner, religion og kulturell tilhørighet har betydning for familiedannelse og oppdragerstrategier. Noen familier kan oppleve at å etablere seg i et nytt land medfører konflikter om kjønnsroller, oppdragelse og barnas valg av kjæreste, utdanning og yrkesvei. Kompetanseteamet mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og negativ sosial kontroll (Kompetanseteamet) har mottatt et økende antall henvendelser om personer med relativt kort botid i Norge. Sakene gjelder negativ sosial kontroll, trusler og vold mot barn eller ektefelle og barneekteskap. Forebygging må starte tidlig og foregå på flere arenaer.

Barn og unge som vokser opp med tilhørighet til to eller flere kulturer, kan oppleve et krysspress av forventninger til adferd og livsvalg fra på den ene siden familie og foreldre og på den andre siden venner, skole og storsamfunnet. Dette kan handle om alt fra høflighetskoder og skolegang til spørsmål om karriere og ekteskap. Unge kan oppleve en lojalitetskonflikt og finne det vanskelig å velge det ene alternativet foran det andre. De kan sies å ha en krysskulturell oppvekst.

Voksne som har innvandret til Norge, kan oppleve det som utfordrende å oppdra barna i en annen kontekst enn de selv har erfaring fra, og kan erfare et tilsvarende krysspress. De kan oppleve at religionen, identiteten og kulturen deres er under press fra storsamfunnet, men også press og forventninger fra eget miljø i Norge eller fra familie og nettverk i utlandet. Noen kan ha vanskelige levekår som ustabil økonomi og bosituasjon og fysiske og psykiske helseutfordringer. Noen kan også bekymre seg for familie i opprinnelselandet eller på flukt, og ha liten tiltro til offentlige myndigheter. Dette er faktorer som påvirker hvordan foreldreskap og generasjonskonflikter utspiller seg.

Skeive med innvandrerbakgrunn er i en særlig sårbar situasjon fordi de kan bryte med normer for seksuell orientering og kjønnsidentitet. Dette kan føre til kontroll og vold fra familien eller miljøet. Samtidig kan de oppleve rasisme og diskriminering i det skeive miljøet. Dette kan være ekstra belastende.

Et helhetlig hjelpetilbud innebærer at tjenester samarbeider på tvers av fagområder og sektorer. Personer som er utsatt for negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse kan ha behov for hjelp og trenge oppfølging av ulike instanser. Minoritetsrådgivere og frivillige organisasjoner er i mange situasjoner viktige brobyggere til andre hjelpetjenester. De har erfart at personer som tar kontakt ofte bruker lang tid på å etablere tillit og fortelle om det de står i. Samtidig som de ønsker seg et annet liv, er mange unge bekymret for å være illojale og utlevere familien, og de venter ofte i det lengste med å oppsøke hjelp.

Kjønnslemlestelse er et særlig sensitivt tema, og det er viktig å møte foreldre og jenter fra aktuelle land med respekt og forståelse. Jenter og kvinner som er utsatt for kjønnslemlestelse, kan trenge somatisk helsehjelp, psykisk helsehjelp og seksuell rådgivning. Informasjon om forbudet mot kjønnslemlestelse, helsekonsekvenser og helsehjelp må formidles på en god måte.

Saker om negativ sosial kontroll og æresrelatert vold kan forløpe over en lengre tidsperiode med variende behov for oppfølging. Til tross for et utvidet tjenestetilbud med særskilt kompetanse om negativ sosial kontroll og æresrelatert vold, er det fortsatt en utfordring at kontakten mellom ordinære og særskilte hjelpetjenester skjer sporadisk og usystematisk. Nettbaserte ressurser er også vanskelige å finne fram til. Det er etterlyst bedre samordning og tverrfaglig samarbeid omkring utsatte personer.

Tros- og livssynssamfunn har en viktig rolle i å forebygge negativ sosial kontroll. Et eget delkapittel i denne planen omtaler utfordringene i tros- og livssynssamfunn. Det inneholder blant annet tiltak for å øke kunnskapsgrunnlaget om negativ sosial kontroll i tros- og livssynssamfunn preget av sterkt indre samhold og med liten kontakt med samfunnet for øvrig.

Et rettsvern mot negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse innebærer at utøvere kan bli holdt ansvarlige gjennom straffeforfølgning. Lovregulering og informasjon er viktige tiltak for å fremme holdningsendringer. Innsikt i rettigheter og lovverk kan støtte både unge og foreldre i å ta valg som bryter med forventninger fra familien eller miljøet, også når disse befinner seg i utlandet.

Retten til frihet fra negativ sosial kontroll og æresrelatert vold er blant annet forankret i Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbulkonvensjonen) av 2011, som trådte i kraft i Norge 1. november 2017. Konvensjonen gir regler om de sivilrettslige konsekvensene av tvangsekteskap, og den fastslår også at kultur, tradisjon, religion og ære ikke skal være grunner til straffefrihet. Konvensjonen forplikter Norge til å avskaffe vold mot kvinner i nære relasjoner, og til å arbeide mot ulike former for vold. Det omfatter alvorlig personforfølgelse, seksuell trakassering og vold, fysisk og psykisk misbruk, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. Konvensjonen pålegger partene å kriminalisere disse handlingene.

Norge var tidlig ute med å kriminalisere kjønnslemlestelse og tvangsekteskap, og de siste årene er det vedtatt flere lovendringer som styrker rettsvernet til utsatte personer. Straffeloven har imidlertid ikke egne straffebud for æresrelatert vold, psykisk vold eller negativ sosial kontroll. Saker om ufrivillige utenlandsopphold reiser også en rekke juridiske problemstillinger.

Ufrivillige utenlandsopphold er en vedvarende utfordring. Familieliv på tvers av landegrenser er for de fleste en ressurs i form av sosialt nettverk og flerkulturell tilhørighet. Samtidig kan noen oppleve forventninger og press fra slekt i utlandet.

Noen barn og unge blir tatt med til utlandet mot sin vilje. Motivene bak slike opphold varierer. Det kan blant annet handle om et ønske om å styrke barnas tilhørighet til foreldrenes kultur og at de skal gå på skole i utlandet. Det kan også handle om å forhindre «fornorsking», eller å få en ungdom ut av et dårlig miljø med rusmiddelbruk og kriminalitet. En utfordring med slike opphold er at barn og unge kan miste tilknytningen til Norge, norskkunnskaper og skolegang. Noen opplever også å bli utsatt for vold, frihetsberøvelse og tvangsekteskap, og enkelte frykter kjønnslemlestelse.

Et utenlandsopphold kan være en handling for å gjenopprette familiens ære etter en hendelse som har påført familien skam, og i noen tilfeller er tvangsekteskap virkemiddelet. Andre forklaringer kan være en vanskelig livssituasjon i Norge og manglende tillit til offentlige institusjoner og hjelpeapparat.

Ufrivillige utenlandsopphold kan gjelde voksne, blant annet kvinner som kommer til Norge gjennom familieinnvandring. Mange har kort botid i Norge og lite kjennskap til rettigheter og muligheten for hjelp.

Den enkeltes erfaringer og hjelpebehov varierer, og det er nødvendig med en bred tilnærming til forebyggingsarbeidet. Mer kompetanse i tjenestene bidrar til at flere blir fanget opp, men det er trolig mørketall.

Internasjonalt samarbeid for å bekjempe negativ sosial kontroll og æresrelatert vold omfatter deling av erfaringer for å synliggjøre hvordan Norge følger opp internasjonale forpliktelser på området og videreutvikle innsatsen.

Handlingsplanen skal bidra til Norges gjennomføring av Istanbulkonvensjonen. Norge har også forpliktet seg til FNs mål for bærekraftig utvikling (2030-agendaen). Målene erstatter FNs tusenårsmål fra 2000, og gir retning for et globalt, bærekraftig utviklingssamarbeid fram mot 2030. 2030-agendaen bygger på internasjonale menneskerettighetsforpliktelser.

Viktige delmål er:

• Delmål 5.2 Avskaffe alle former for vold mot alle jenter og kvinner, både i offentlig og privat sfære, herunder menneskehandel, seksuell og annen form for utnytting
• Delmål 5.3 Avskaffe all skadelig praksis, for eksempel barneekteskap, tidlige ekteskap og tvangsekteskap samt kvinnelig omskjæring