2 Kommuneplanens arealdel som plantype
2.1 Generelt
§ 11-5 Kommuneplanens arealdel
Kommunen skal ha en arealplan for hele kommunen (kommuneplanens arealdel) som viser sammenhengen mellom framtidig samfunnsutvikling og arealbruk. Det kan utarbeides arealplaner for deler av kommunens område.
Kommuneplanens arealdel skal angi hovedtrekkene i arealdisponeringen og rammer og betingelser for hvilke nye tiltak og ny arealbruk som kan settes i verk, samt hvilke viktige hensyn som må ivaretas ved disponeringen av arealene. Kommuneplanens arealdel skal omfatte plankart, bestemmelser og planbeskrivelse hvor det framgår hvordan nasjonale mål og retningslinjer og overordnede planer for arealbruk, er ivaretatt.
Plankartet skal i nødvendig utstrekning vise hovedformål og hensynssoner for bruk og vern av arealer.
Kommunen kan etter vurdering av eget behov detaljere kommuneplanens arealdel for hele eller deler av kommunens område med nærmere angitte underformål for arealbruk, hensynssoner og bestemmelser, jf. §§ 11-7 til 11-11.
Kommuneplanens arealdel er en vesentlig del av kommunens langsiktige plangrunnlag. Den skal vise sammenhengen mellom framtidig samfunnsutvikling og arealbruk. Kommunal planstrategi og kommuneplanens samfunnsdel skal legges til grunn for den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utviklingen.
Arealdelen fastlegger med bindende virkning den framtidige bruken av de forskjellige arealene, jf. plan- og bygningsloven § 11-6. Den gir grunnlag for å utarbeide mer detaljerte planer for enkeltområder, og for å kunne fatte beslutninger i enkeltsaker i tråd med kommunale mål og nasjonal arealpolitikk. Arealdelen er et virkemiddel for å sikre at arealbruken i kommunen bidrar til å nå de målene som blir vedtatt for kommunens utvikling i kommuneplanens samfunnsdel. Arealdelen skal også ivareta nasjonale og regionale interesser, jf. plan- og bygningsloven §§ 3-1, 11-1 og 11-5.
Arealdelen skal omfatte hele kommunens arealer, både på land og i sjø ut til én nautisk mil utenfor grunnlinjen, jf. plan- og bygningsloven § 11-5.
Det er kommunestyret som vedtar arealplanen. Planen legger grunnlaget for utformingen og utviklingen av det fysiske miljøet. På den måten kan kommunen både sikre kvaliteter og verdier i området, samt legge til rette for utbygging og vern tilpasset lokale forutsetninger.
2.2 Kommunedelplaner for areal
Etter behov kan det utarbeides kommunedelplaner for bestemte områder, temaer eller virksomhetsområder, jf. plan- og bygningsloven § 11-1 tredje ledd. Dette kan for eksempel gjelde for et tettsted eller for en del av kommunen der det er store endringer.
Prosessen for slike kommunedelplaner er den samme som for samlet kommuneplan. En slik kommunedelplan vil erstatte tidligere kommuneplan for det aktuelle området, og den bør innarbeides i kommuneplanen ved neste revisjon.
2.3 Kort om plankartet
Kommuneplanens arealdel består av plankart med tilhørende bestemmelser og planbeskrivelse. Plankartet skal vise hovedtrekkene i arealbruken og de arealformålene og hensynssonene med tilhørende bestemmelser som fastlegges i planen. Alle arealer skal angis med arealformål, mens hensynssoner angis etter behov.
Plankartet må være entydig. Det skal gå klart fram av tegnforklaringen og de tilhørende bestemmelsene, hvilke arealformål og hensynssoner arealene er avsatt til, og hvilke restriksjoner og krav som gjelder. Bestemmelsene utfyller og utdyper den fastlagte arealbruken og innholdet i hensynssonene, jf. §§ 11-9 til 11-11.
Reglene og standarden for framstilling av plankart er nærmere omtalt flere steder i denne veilederen, i kart- og planforskriften og tilhørende veileder.
2.4 Planbeskrivelse med konsekvensutredning
Kommuneplanen skal ha en planbeskrivelse som beskriver planens formål, hovedinnhold og virkninger, jf. plan- og bygningsloven § 4-2. Den skal angi hvilke vurderinger som har ført fram til den foreslåtte planen, og hvilke rammebetingelser planen bygger på. Den skal foreligge sammen med dokumentasjon av uttalelser og saksframstilling fram til og med endelig vedtak.
Når det tilrettelegges for nye områder til utbyggingsformål eller vesentlig endret arealbruk i eksisterende byggeområder, skal planbeskrivelsen inneholde en konsekvensutredning. Konsekvensutredningen skal gi en særskilt beskrivelse og vurdering av planens virkninger for miljø og samfunn i tråd med kravene i forskrift om konsekvensutredninger og på bakgrunn av fastsatt planprogram. Kravet om konsekvensutredninger omfatter de delene av kommuneplanen som fastsetter rammer for framtidig utbygging, og som samtidig innebærer endringer av gjeldende plan, jf. forskrift om konsekvensutredninger § 18 andre ledd.
En konsekvensutredning skal
- gi en tilfredsstillende redegjørelse for planforslagets virkninger for miljø og samfunn
- gjøre det mulig for høringsinstanser og befolkningen generelt å vurdere kvaliteten på beslutningsgrunnlaget
- være faktabasert, pålitelig og objektiv, slik at den har legitimitet som grunnlag for videre avveininger og beslutning
Det er viktig å merke seg at politiske avveininger som er gjort i beslutningsprosessen, ikke skal være en del av konsekvensutredningen.
2.5 Hvor detaljert bør kommuneplanen være?
Plan- og bygningsloven § 3-1 tredje ledd gjør det klart at planleggingen skal bygge på økonomiske og andre ressursmessige forutsetninger for gjennomføring. Den skal ikke være mer omfattende enn nødvendig.
Kommuneplanen bør legges opp slik at innholdet og planprosessen får et håndterlig omfang ut fra de behovene som foreligger og kommunens ressurser til å drive planlegging og gjennomføring. Unødige detaljer på dette plannivået vil kunne svekke muligheten for å få fram hovedprioriteringer og langsiktige strategier for utviklingen i kommunen, som er arealdelens hovedhensikt. Dette forutsetter at arealdelen utformes på en overordnet måte.
Områderegulering eller kommunedelplan bør benyttes i områder der det er behov for mer detaljerte avklaringer.
Selv om arealdelen skal være overordnet, vil det på noen områder være behov for mer detaljerte vurderinger. Det gjelder for eksempel byggegrense mot sjø, avgrensing av spredt bebyggelse i LNFR-områder og andre områder der det ikke legges opp til å planlegge mer detaljert enn det som er gjort i kommuneplanens arealdel.
Gjennom bruk av bestemmelser kan arealdelen brukes til å gi konkrete føringer for kommende planlegging, for eksempel knyttet til høyder på bygg eller overordnet utbyggingsstruktur. Selv om planen skal være overordnet, kan den altså brukes til å gi konkrete føringer og rammer for kommende planer og behandling av enkeltsaker. Kommunen bør bruke planstrategien og planprogrammet som et grunnlag for å vurdere behovet for detaljering av kommuneplanen, og om noen områder bør vurderes grundigere i egne delprosesser.
Detaljeringsgraden og bestemmelsene som fastsettes har betydning for hva kommunen kan styre i senere byggesøknader, og kan eventuelt ha betydning for hvor lang tid avklaring av byggesaker vil ta. Det er viktig å vurdere hva som kan eller må tas i senere faser ved at det settes krav om reguleringsplan, jf. plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 1.
Kommunen kan også utarbeide reguleringsplan i sammenheng med kommuneplanens arealdel, jf. § 12-1 femte ledd. Det kan være aktuelt for eksempel i by- og tettstedsområder. For utarbeiding av reguleringsplan gjelder bestemmelsene i plan- og bygningsloven kapittel 12.
Se Reguleringsplanveilederen kapittel 2.3 om valget mellom kommunedelplan og områderegulering og omtalen av forholdet mellom plannivåene nedenfor.
2.6 Forskjeller mellom kommuneplanens arealdel og reguleringsplan
Kommuneplanens arealdel skal blant annet bidra til at enkelttiltak blir planlagt og gjennomført innenfor en helhetlig ramme.
Viktige forskjeller mellom kommuneplanens arealdel og reguleringsplan
- Kommuneplanens arealdel er en overordnet plan, mens reguleringsplan er en mer detaljert plan.
- Kommuneplanens arealdel gir ikke ekspropriasjonsgrunnlag. Reguleringsplan kan gi ekspropriasjonsgrunnlag.
- Kommunestyrets vedtak om arealdel til kommuneplan kan ikke påklages. Reguleringsplanvedtak kan påklages.
- Kommuneplanprosessen har mindre omfattende varslingsbestemmelser overfor private enn tilsvarende prosess for reguleringsplan.
- Kommuneplanens arealdel gir ikke adgang til å stille vilkår for utbygging og arealbruk i samme utstrekning som i reguleringsplaner med tilhørende bestemmelser.
- Kommuneplanen har mindre mulighet for underinndeling av visse arealformål og gir ikke anledning til å kombinere ulike hovedformål.
- En reguleringsplan kan gi vesentlig mer detaljerte bestemmelser enn en kommuneplan.
Noen arealformål eller restriksjoner kan bare sikres midlertidig i arealdelen, blant annet ved å benytte midlertidig båndlegging gjennom bruk av hensynssone. Dersom man vil sikre varig båndlegging eller restriksjon i et område, må den følges opp med en detaljregulering eller et vedtak etter annen lov.
Arealformålet landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift (LNFR) kan ikke deles opp i enkeltelementer i kommuneplanens arealdel. Ønsker man å avgrense arealbruken i et område til kun ett av disse formålene, eksempelvis for å sikre at et område bare skal brukes til friluftsformål, må dette gjøres i en reguleringsplan.
Etter en vedtatt reguleringsplan vil kommunen også ha mulighet til å ekspropriere, jf. plan- og bygningsloven § 16-2.
I områder med komplekse og detaljerte problemstillinger, og der det skal gjennomføres større bygge- og anleggsarbeider, må det utarbeides reguleringsplan. Se plan- og bygningsloven § 12-1 tredje ledd om reguleringsplikt for større bygge- og anleggstiltak.
Reguleringsplan kreves også der det er fastsatt i kommuneplanens arealdel. Det er vanlig at det kreves reguleringsplan i byggeområdene.
Reguleringsplaner kan utarbeides samordnet med kommuneplanprosessen, jf. plan- og bygningsloven § 12-1 femte ledd. Slik kan reguleringsplan som har et bredere utvalg av underinndeling og kan kombinere hovedformål, brukes framfor kommune(del)plan til å utdype plangrunnlaget i et område. I slike tilfeller må man være oppmerksom på at varslings- og høringsbestemmelser som gjelder for reguleringsplaner, er mer omfattende enn for kommune(del)plan.
Utarbeiding av områderegulering eller detaljregulering er omtalt i veileder om reguleringsplan kapittel 2.