5 Rettsvirkninger av kommuneplanens arealdel

5.1 Innledning

Kommuneplanens arealdel har rettsvirkning etter plan- og bygningsloven § 11-6, slik at den enkelte ikke kan ta i bruk eller endre bruk, bebygge eller dele sin eiendom på en måte som er i strid med planen. Arealformål, bestemmelser og hensynssoner avgjør hvilke restriksjoner og krav som blir stilt gjennom planen. Der det kreves reguleringsplan før gjennomføring av tiltak, vil det også være et krav om vedtatt reguleringsplan før byggesak eller søknad om etablering av nye eiendommer kan behandles. Se plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 1.

Der det foreligger innsigelse mot arealdelen, vil utgangspunktet være at planen først får rettsvirkning ved departementets avgjørelse. Kommunen kan likevel ved særskilt vedtak gi de øvrige delene av planen rettsvirkning dersom innsigelsen retter seg mot klart avgrensede områder, jf. plan- og bygningsloven § 11-16 første ledd. Det må i så fall angis på plankartet hvilke arealbruksendringer (områder) det er fremmet innsigelse til, og som ikke har rettsvirkning.

Kommuneplanens arealdel med tilhørende bestemmelser har direkte rettsvirkning. En arealdel blir rettslig bindende for framtidig arealbruk i planområdet når kommunestyret treffer vedtak om en slik plan, dersom ikke saken skal avgjøres av departementet etter § 11-16. Arealrestriksjonene som følger av planen, inntrer ved kommunestyrets vedtak eller eventuelt ved departementets vedtak.

Vedtatt plan er bindende for tiltakene som er nevnt i §§ 1-6 og 20-1 i plan- og bygningsloven. De direkte rettsvirkningene av kommuneplanens arealdel innebærer restriksjoner mot tiltak og arealbruk i strid med planen. Definisjonen av tiltak som planen får virkning for, finnes i § 1–6. Disse gjelder nye tiltak etter § 1–6, som innbefatter nye bygge- og anleggstiltak, fradeling og andre tiltak og endringer av arealbruk. Slike tiltak må ikke være i strid med vedtatte arealformål eller bestemmelser etter loven. Kommuneplanens arealdel kan i enkelte tilfeller også få virkning for tiltak som ikke krever tillatelse.

Det er presisert at også andre endringer av arealbruk i strid med planens formål og bestemmelser, rammes. For eksempel kan bestemmelser knyttet til en hensynssone for randsonen til et verneområde, gi direkte hjemmel til å begrense virksomhet og ferdsel i et areal avsatt til LNFR-formål. Dette er gjort for å gi mulighet for å regulere visse former for aktivitet og virksomhet i sonen, som vil kunne være til ulempe for de særskilte hensyn som verneområdet skal ivareta.

Arealrestriksjonene i planen innebærer at et tiltak eller en virksomhet i strid med planen, ikke kan gis tillatelse etter kapittel 20 om søknadsplikt, med mindre det gis dispensasjon. Det er primært nye tiltak og endret bruk av areal som ikke må være i strid med planen. Bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 20-1 om søknadspliktige tiltak og tillatelse er langt på vei avgjørende for omfanget av rettsvirkningene av planen.

Bestemmelsen om planens bindende virkning for nye bygge- og anleggstiltak, fradeling og andre tiltak og endringer av tiltak og arealbruk er en selvstendig regel. Den gjelder for slike tiltak uten hensyn til om de krever tillatelse eller melding etter reglene om byggesaksbehandling ellers i plan- og bygningsloven, eller tillatelse etter annen lovgivning. Rettsvirkningen av planen gjelder også som tidligere for slike mindre tiltak som er unntatt fra kravet om tillatelse eller melding.

Når det ikke er krav om, eller det er laget reguleringsplan, vil arealdelen være plangrunnlag for vurderingen av søknad om tillatelse, jf. kapittel 20 i bygningsdelen og § 20-1.

Rettsvirkningene av den arealbruken som er angitt i kommuneplanens arealdel, gjelder

• arealer i og på grunnen
• arealer i bygninger og anlegg
• i og på sjø og vassdrag
• i luftrommet over grunnen, vann og sjø

Figur 5.1 De formelle mulighetene loven gir for å gå fra kommuneplan til gjennomføring av tiltak.

Forstørr bilde

5.2 Midlertidige tiltak

Planens formålsangivelse hindrer i utgangspunktet ikke plassering av midlertidige og flyttbare bygninger, konstruksjoner og anlegg i kortere tid enn to år, jfr. Ot.prp nr. 45 (2007-2008) s. 250. Forbud mot plassering av visse typer midlertidige konstruksjoner og anlegg, som campingvogner og bobiler, kan gjøres ved uttrykkelig fastsetting av dette i bestemmelser til planen, jf. § 11-9 nr. 6.

Se også § 30-5 i byggesaksdelen av loven som har egne bestemmelser.

5.3 Forholdet til eksisterende virksomhet

Ordinært vil rettsvirkningen av planer først og fremst knytte seg til gjennomføringen av nye tiltak etter § 1–6, men planbestemmelser kan også innebære at en virksomhet får skjerpede krav og nærmere rammer. Det kan for eksempel settes arealgrenser for et massetak.

Det kan stilles nærmere krav til utøvelsen av en igangværende virksomhet for å begrense støy og utslipp ut fra nye normer. Dette for å ta hensyn til fugle- og dyreliv, eller behovet for å unngå unødig støy i natur- og friluftsområder.

Andre eksempler på regulering av igangværende virksomhet er regulering av ferdsel, som omtalt i lovkommentaren i tilknytning til § 11–11 nr. 6, eller restriksjoner på ferdsel og virksomhet i områder som er lagt ut til nedbørsfelt for drikkevann.

Reguleringsplan må benyttes i tilfeller som er så inngripende at det kan bli snakk om erstatning for rådighetsinnskrenkninger etter de alminnelige rettsgrunnsetninger som gjelder for dette, og når gjennomføringen av planen er avhengig av ekspropriasjon. Dette er nødvendig der det offentlige ønsker

• å erverve eiendomsretten til et areal, eller
• til å etablere et grunnlag for å begrense eller stanse en igangværende virksomhet på en måte som de ellers ikke har rettslig grunnlag for

Det vil også være mange situasjoner der det vil være fornuftig for kommunen å utarbeide reguleringsplan når det skal legges opp til betydelige endringer i eksisterende virksomhet, selv om dette ikke er et formelt krav. Da vil prosessen være grundigere, og planvedtaket vil få en mer varig rettsvirkning.

Det vil ligge en stor effektiviseringsgevinst i å avklare forhold i plan framfor enkeltsak, og bedre mulighet for lik forvaltningspraksis i likeverdige områder.

5.4 Forholdet til eldre planer

Ny arealdel av kommuneplanen gjelder normalt foran eldre overordnede planer, eldre reguleringsplan og bebyggelsesplan (etter tidligere lov), jf. § 1-5. Arealdelen gjelder ikke i den utstrekning at den strider mot reguleringsplan som senere blir gjort gjeldende. Eldre statlige planbestemmelser, reguleringsplaner og bebyggelsesplaner (etter tidligere lov) supplerer og utfyller kommuneplanens arealdel der det ikke er motstrid mellom disse.

Hvis det blir vedtatt arealdel av kommuneplanen som fastlegger en annen arealbruk enn fastsatt i eldre regulerings- eller bebyggelsesplan (eventuelt etter tidligere lov), bør kommunen snarest mulig endre eller oppheve regulerings- eller bebyggelsesplanen.

For å unngå tvil om arealbruken i kommuneplanens arealdel er den samme som i eldre reguleringsplan, skal kommuneplanen angi hvilke eksisterende reguleringsplaner som fortsatt gjelder. Dersom situasjonen er slik at alle eldre reguleringsplaner fortsatt skal gjelde, kan dette markeres på plankartet som hensynssone, jf. plan- og bygningsloven § 11-8 bokstav f. Det kan også eventuelt tas inn som en samlet opplysning i planbeskrivelsen.

5.5 Hvilke tiltak er i tråd med planen?

Vurderingen av hvilke og hvor mange tiltak som vil være i strid med planen for øvrig, vil avhenge av planens detaljeringsgrad og de bestemmelsene og eventuelle hensynssonene som er knyttet til den. Loven legger opp til en fleksibel ordning, fra en mer grovmasket plan til en plan som er så detaljert at den langt på vei tilsvarer reguleringsplanens rettslige virkninger med hensyn til arealoppbindingen.

Kommunen må vurdere hvert enkelt tiltak. For å avgjøre om det er konflikt mellom tiltak og plan, må en omdisponering i arealbruk vurderes mot det formålet området er avsatt til, de hensynssonene som er vist, og de bestemmelsene som er gitt. For eksempel vil bygging i områder som er avsatt til annet enn utbyggingsformål, være i strid med planen. Åpner bestemmelsene for spredt bebyggelse i landbruks-, natur- og friluftsområdene, er utbygging i tråd med bestemmelsene.

For tiltak som krever byggetillatelse, er det hjemmel til å avslå søknad om byggetillatelse dersom tiltaket er i strid med planen. Gjelder det tiltak som ikke krever byggetillatelse, men som er i strid med planen, må kommunen gjøre oppmerksom på at det er ulovlig å iverksette tiltaket. Kommunen bør i slike tilfeller gjøre tiltakshaver kjent med adgangen til å søke om dispensasjon fra planen.

5.6 Planer med vedtatt lengre bindingstid etter § 11-18

Når nasjonale eller viktige regionale eller kommunale hensyn tilsier det, kan Kongen bestemme at nærmere angitte deler av arealdelen ikke skal kunne endres eller oppheves innen en nærmere angitt tidsramme uten samtykke fra departementet. Det innebærer at kommunen ikke kan vedta å endre eller oppheve kommuneplanens arealdel innenfor de angitte delene uten departementets samtykke. Et slikt vedtak må fattes innen 12 uker etter at departementet har mottatt planutkastet.

Utgangspunktet vil normalt være at forslag om begrensning av adgangen til å endre deler av kommuneplanens arealdel, skal gå fram av planforslaget ved offentlig ettersyn. Da kan berørte offentlige organer og private komme med synspunkter på forslaget. Statlig organ eller regional planmyndighet kan selv komme med et slikt forslag.

Dersom det gjøres større endringer i planforslaget etter offentlig ettersyn, følger det av § 11–15 første ledd andre punktum at de aktuelle delene av planen må behandles på nytt. Dette kan bety at dersom det kommer forslag i forbindelse med offentlig ettersyn om å begrense kommunens kompetanse til å endre eller oppheve en plan, må dette undergis en ekstra runde med høring og offentlig ettersyn før det kan fattes endelig vedtak i plansaken. Sektormyndigheter bør derfor fremme eventuelt forslag om en slik lengre binding tidlig i planprosessen. Det skal gå fram av planmaterialet som legges ut til offentlig ettersyn, at et slikt forslag er lagt fram.

5.7 Ekspropriasjon

Kommuneplanens arealdel gir ikke kommunen direkte ekspropriasjonsadgang, slik en reguleringsplan gjør. Det innebærer at det må utarbeides reguleringsplan hvis kommunen trenger arealplan som hjemmel til ekspropriasjon.

Alternativt må man bruke ekspropriasjonshjemlene i oreigningsloven eller andre lover som har egne ekspropriasjonshjemler.

5.8 Innløsning og erstatning

Det offentlige kan i utgangspunktet erstatningsfritt bestemme arealbruken gjennom å fastsette hvilke områder som kan bebygges, hvilke som ikke skal bebygges, og hvilke som skal undergis et særskilt vern.

Det er visse lovfestede unntak fra dette hovedprinsippet. Erstatnings- og innløsningspliktens omfang for kommuneplanens arealdel går fram av plan- og bygningsloven kap. 15 om innløsning og erstatning.

Plan- og bygningsloven § 15-1 fastsetter at grunneier eller fester kan kreve erstatning etter skjønn eller straksinnløsning hvis

• det går mer enn fire år fra en eiendom, eller større del av eiendom i kommuneplanens arealdel, er blitt lagt ut til offentlig trafikkområde, friområde, fellesområde eller fornyelsesområde, og
• båndleggingen ikke er fulgt opp med reguleringsplan

Forutsetningen er at båndleggingen medfører at eiendommen ikke lenger kan brukes på regningssvarende måte.

Når det aktuelle båndleggingsområdet reguleres innen fire år, vil rettsgrunnlaget være erstatnings- og innløsningsbestemmelsene i plan- og bygningsloven §§ 15-2 «Grunneiers rett til å kreve innløsning» og 15-3 «Erstatning for tap ved reguleringsplan».

For øvrig gjelder ekspropriasjonserstatningslova for erstatning ved ekspropriasjonsinngrep.

Ny arealplan kan likevel hindre gjennomføring av et planlagt byggetiltak i henhold til tidligere gjeldende arealplan. Dette kan i visse situasjoner medføre eventuell erstatning for prosjekteringskostnader i forbindelse med utarbeidelse av byggetegninger.

Utgangspunktet er at det må være søkt om byggetillatelse, og at søknaden avslås fordi det vedtas en ny og annen plan. Utbygger må her i god tro ha utarbeidet disse i tillit til gjeldende plan, uten å ha vært orientert om eller hatt kjennskap til det nye planarbeidet. En slik erstatning kan også tenkes påberopt når ny arealdel hindrer adgangen til å innrette seg etter en eldre reguleringsplan.

Rettspraksis går ellers ut på at det ikke gis erstatning til dekning av slike faktiske kostnader i forbindelse med forberedende planlegging av tiltak. Det er bare utgifter som knytter seg til selve utarbeidingen av søknad om byggetillatelse, som faller inn under denne erstatningsordningen.

Se også nærmere omtale i rundskriv T-2/09 Ikraftsetting av ny plandel i plan- og bygningsloven.

5.9 Lovlighetskontroll etter kommuneloven

Kommuneloven har i §§ 27-1 til 27-4 bestemmelser om lovlighetskontroll, opplysningsplikt med videre. Det innebærer blant annet at tre eller flere medlemmer av kommunestyret sammen kan bringe vedtak truffet av folkevalgt organ eller den kommunale administrasjon, inn for departementet til kontroll av vedtakets lovlighet. Det gjelder også vedtak om kommuneplan, herunder mindre endring av arealdelen. Departementets myndighet er delegert til statsforvalteren.

Krav om lovlighetskontroll framsettes for det organet som har truffet det aktuelle vedtaket. Hvis dette organet opprettholder vedtaket, oversendes saken til departementet.

Departementet kan på eget initiativ kontrollere om et vedtak er lovlig når særlige grunner tilsier det. Ved lovlighetskontroll skal departementet ta stilling til om vedtaket

1. har et lovlig innhold
2. er truffet av noen som har myndighet til å treffe et slikt vedtak, og
3. har blitt til på lovlig måte

Departementet skal oppheve vedtaket hvis det er gjort slike feil at det er ugyldig.

Se kommunelovens bestemmelser og departementets veiledning/rundskriv om lovlighetskontroll.

5.10 Eldre strand- og fjellplaner og disposisjonsplaner

Eldre strand- og fjellplaner og disposisjonsplaner kan ikke gjennomføres etter gjeldende lov. Slike eldre planer kan innarbeides i kommuneplanen.