Del 1
Status

2 Grunnopplæringen i utvikling

Utdanning får en stadig mer sentral plass i den enkeltes liv og i samfunnet. Barn og unge tilbringer et økende antall timer per uke på skolen og mange bruker flere år av sine liv i høyere utdanning. Skolen skal favne alle elever og gi dem likeverdige muligheter uavhengig av sosial bakgrunn, kjønn og etnisk tilhørighet. Innføring av niårig obligatorisk grunnskole i 1969 og innføring av rett til videregående opplæring i 1994 er strukturelle reformer som illustrerer samfunnets syn på betydningen av å ha et omfattende og godt opplæringssystem. Samfunnsutviklingen påvirker skolens struktur og innhold, og bidrar til å endre elev- og lærerrollen. Endringer i samfunnets og arbeidslivets behov og forventninger har ført til at innholdet i skolen med jevne mellomrom også må justeres, og nye læreplaner er blitt utarbeidet med jevne mellomrom.1

Dette kapittelet omtaler bakgrunnen for og utformingen av Kunnskapsløftet og presenterer resultater fra evalueringen av reformen. I kapittelet presenteres også utdanningspolitiske satsinger som er iverksatt etter innføringen av reformen.

2.1 Bakgrunnen for Kunnskapsløftet

Gjennom Reform 94 fikk alle elever som har fullført grunnskolen rett til videregående opplæring, og det ble innført en vesentlig forenklet struktur. Endringene kom blant annet på bakgrunn av at videregående opplæring ble beskrevet som uoversiktlig, oppsplittet og ressurskrevende, og med for mange opplæringsløp.2 Det var store utfordringer knyttet til gjennomstrømning, og at et stort antall elever ikke fikk dokumentert oppnådd kompetanse. De sentrale målene med Reform 94 var å bidra til at alle som begynte i videregående opplæring fikk en formell kompetanse, og sikre god sammenheng mellom opplæring i skole og i bedrift.3

Gjennom Reform 97 ble grunnskolens lengde utvidet til ti år fra skoleåret 1997–1998. Reformen innførte et nytt læreplanverk, L97, som besto av tre deler: en generell del som gjaldt for grunnskolen, videregående opplæring og voksenopplæring, prinsipper og retningslinjer for opplæringen i grunnskolen, samt læreplaner for fagene. Læreplanene hadde blant annet til formål å skape bedre sammenheng mellom innholdet i grunnskolen og videregående opplæring, i tråd med det arbeidet som ble gjort i Reform 94.

Evalueringene av Reform 944 og Reform 975 pekte på at læreplanene var for detaljerte og omfattende, og at det burde stilles høyere krav til elevenes kompetanse og utbytte framfor krav til konkrete kunnskaper og aktiviteter. Evalueringene tegnet et bilde av en skole preget av lite systematikk i læringsarbeidet. Aktivitetene i skolen hadde i mange tilfeller ikke et tydelig nok formål. I vurderingene av kvaliteten på opplæringen var det ofte mer oppmerksomhet på læringsprosessene framfor elevenes læringsutbytte. Det ble i for liten grad stilt faglige krav til elevene, og tilbakemeldingene var sjelden korrigerende og sa for lite om hvordan resultatene kunne bli bedre.

Deltakelse i internasjonale undersøkelser gjorde det lettere for utdanningsmyndighetene å vurdere grunnopplæringen i et internasjonalt perspektiv. Norge deltok i den første internasjonale matematikkundersøkelsen TIMSS i 1995, og i PISA-undersøkelsen i 2000.6 I desember 2001 ble PISA-resultatene offentliggjort. De viste at norske 15-åringers ferdigheter og kunnskaper i lesing, naturfag og matematikk lå på gjennomsnittet i OECD.7 Elever fra mange sammenlignbare land gjorde det betydelig bedre enn de norske elevene. Utfordringen er beskrevet nærmere i kapittel 3.

I oktober 2001 ble Kvalitetsutvalget oppnevnt av Stoltenberg I-regjeringen. Utvalgets mandat var å vurdere innhold, kvalitet og organisering i hele grunnopplæringen. Bondevik II-regjeringen utvidet mandatet til blant annet å foreslå et kvalitetsvurderingssystem for grunnopplæringen. I NOU 2002: 10 Førsteklasses fra første klasse ble det presentert et system med nasjonale prøver og vurdering av skolens prosesskvalitet, strukturkvalitet og resultatkvalitet. I NOU 2003: 16 I første rekke ble det fremmet en rekke forslag til endringer i grunnopplæringen, blant annet innføring av basiskompetanse, bedre tilpasset opplæring, bedre sammenheng mellom ungdomstrinnet og videregående opplæring og satsing på nasjonale prøver. Utredningene la et viktig grunnlag for Kunnskapsløftet.

2.2 Utformingen av Kunnskapsløftet

I 2004 la departementet fram St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring, som presenterte utdanningsreformen Kunnskapsløftet. Målet med reformen var å gjøre elever og lærlinger bedre i stand til å møte kunnskapssamfunnets utfordringer, og å skape en bedre kultur for læring for et felles kunnskapsløft. Reformen besto blant annet av nye prinsipper for nasjonal styring av grunnopplæringen, nytt kvalitetsvurderingssystem, nytt gjennomgående læreplanverk med kompetansemål og grunnleggende ferdigheter og enkelte endringer i videregående opplæring. Kompetanse- og utviklingstiltak ble iverksatt for å sikre at reformens intensjoner ble ivaretatt. Kunnskapsløftet ble innført fra skoleåret 2006−2007.8 Under følger en kort beskrivelse av sentrale deler av Kunnskapsløftet.

2.2.1 Prinsipper for nasjonal styring

Kunnskapsløftet bygger på fem grunnprinsipper for den nasjonale styringen av grunnopplæringen: klare nasjonale mål for opplæringen, kunnskap om elevenes læringsresultater i vid forstand, tydelig ansvarsplassering, stor lokal handlefrihet og et godt støtte- og veiledningsapparat. Styringsprinsippene la vekt på en tydeligere styring etter mål og resultater, og dette skulle gi skoleeiere, skoler og lærere et større lokalt handlingsrom. Overføringen av forhandlingsansvaret fra stat til kommune, økt fleksibilitet i fag- og timefordelingen, målbaserte læreplaner og nye regler for organisering av elevene i grupper er eksempler på endringer som skulle øke skoleeiernes ansvarsområde og handlingsrom.

Større lokalt handlingsrom ga behov for et bedre kunnskapsgrunnlag om grunnopplæringen, og etableringen av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet ble derfor en viktig del av Kunnskapsløftet. Systemet skulle gi økt kunnskap om læringsresultater, gjennomføring og læringsmiljø. Formålet med kunnskapen var, både lokalt og nasjonalt, å få et godt grunnlag for prioritering av tiltak for utvikling av kvaliteten på opplæringen. Gjennom systemet skulle nasjonale myndigheter på ulike måter bidra til å bygge og utvikle evnen til å iverksette lokale utviklingsprosesser.

Skoleeiernes ansvar for kvalitetsutvikling ble understreket gjennom endringer i opplæringsloven, der skoleeiernes ansvar for kompetanseutvikling av lærere og skoleledere ble klargjort.9 Det ble lovfestet et krav om at skoleeierne skal ha et forsvarlig system for å sikre at opplæringen skjer i tråd med bestemmelsene i loven.10 På denne måten ble forvaltningsnivåenes ansvar presisert, og skoleeiernes ansvar for kvaliteten på opplæringen ble utvidet.

2.2.2 Læreplanverket i Kunnskapsløftet

Læreplanverket regulerer fagstrukturen og det faglige innholdet i opplæringen. Læreplanverket for kunnskapsløftet gjaldt både grunnskole og videregående opplæring. Hensikten var å tydeliggjøre helheten i opplæringsløpet, og å skape sammenheng i den daglige progresjonen. Det er to parallelle læreplanverk: Kunnskapsløftet og kunnskapsløftet – Samisk. Når betegnelsen kunnskapsløftet brukes her, inkluderer det begge. Kunnskapsløftet – Samisk vil bli brukt ved omtale av samiskopplæringen spesielt. Læreplanverket for Kunnskapsløftet ble innført med følgende deler:

• Generell del av læreplanverket, som utdyper verdigrunnlaget, kunnskaps- og læringssyn og de overordnede målene som skal ligge til grunn for opplæringen.

• Prinsipper for opplæringen, som tydeliggjør ansvaret for en opplæring som er i tråd med lov og forskrift og henvender seg til skole og lærebedrift. Prinsippene gjelder for alle fag og alle nivåer i grunnopplæringen, og handler om betydningen av sosial og kulturell kompetanse, motivasjon for læring og læringsstrategier, elevmedvirkning, tilpasset opplæring, likeverdige muligheter og samarbeid med hjemmet og lokalsamfunnet. I Prinsipper for opplæringen inngår også Læringsplakaten.

• Læreplaner for fag som gjelder hele det 13-årige opplæringsløpet. Læreplanene beskriver den kompetansen som det er forventet at elevene skal oppnå.

• Fag- og timefordelingen som gir en oversikt over fordelingen av det samlede timetallet for fagene i grunnopplæringen med utfyllende bestemmelser. Timetall er fastsatt som minstetimetall som den enkelte elev har rett til å få, og som skoleeieren har plikt til å gi.

Den generelle delen av læreplanverket ble innført i 1993. Generell del inneholder de overordnede målene opplæringen skal sikte mot. Den skal bidra til å binde sammen de ulike læreplanene for fag og utdype forståelsen for hvordan målene for opplæringen er konkretisert i de enkelte fagene. Ved innføringen av Kunnskapsløftet ble Generell del beholdt slik den var, blant annet fordi formålet med opplæringen ikke ble endret.

Prinsipper for opplæringen ble utarbeidet ved innføringen av Kunnskapsløftet av Stoltenberg II-regjeringen, for å tydeliggjøre det brede kunnskaps- og læringssynet som grunnopplæringen skal bygge på. Læringsplakaten ble innlemmet i denne nye delen. Prinsippene definerer noen grunnleggende krav som skal prege og forplikte alle skoler og øvrige opplæringssteder.

De nye læreplanene for fag inneholder kompetansemål, se boks 2.1, som uttrykker hva det er forventet at elever og lærlinger skal mestre etter endt opplæring på ulike trinn i opplæringen. Kompetansemålene er formulert innenfor hvert hovedområde, og er i hovedsak angitt etter 2., 4., 7. og 10. trinn i grunnskolen. I videregående opplæring er målene formulert for hvert trinn for de fleste fag. Kompetansemålene er utformet slik at de skal kunne tilpasses elevene og lærlingenes ulike forutsetninger. Målene er utformet slik at de fleste elever og lærlinger skal kunne nå dem, men med ulik grad av måloppnåelse. Læreplanene er universelle og skal brukes av alle, noe som blant annet gir grunnlag for at voksne skal kunne få vurdert og godkjent kompetanse som er ervervet fra andre arenaer enn grunnopplæringen. Elev- og lærlingvurderingen tar utgangspunkt i de ulike kompetansemålene for faget. Elevene har rett til å vite hvor de står i forhold til kompetansemålene. Grad av måloppnåelse uttrykkes med karakterer fra og med ungdomstrinnet.

Læreplanene forutsetter at konkretiseringen av innhold og arbeidsmåter skjer lokalt, og valg av arbeidsmetoder og læringsmateriell er i større grad enn tidligere opp til lærerens faglige vurderinger og profesjonelle skjønn. Læreplanene i Reform 94 hadde målstyrte læreplaner med hovedmomenter som utdypet målene. L97 hadde også læreplaner med mål, men i tillegg anvisninger for innhold og arbeidsmåter, og beskrivelser av hvordan opplæringen skulle gjennomføres. Overgangen til Kunnskapsløftets læreplanverk var derfor størst for grunnskolen, som i større grad hadde innholdsorienterte læreplaner før reformen. Endringen til tydelige målorienterte læreplaner for hele grunnopplæringen medførte at læreplanene ikke hadde den samme veiledende innretningen som tidligere, og fikk en annen rolle som pedagogisk verktøy.

Kvalitetsutvalget foreslo å innføre sentrale basiskompetanser i alle læreplanene. Basiskompetanser ble definert som en del av en helhetlig kompetanse, og dermed en form for tverrgående kompetanser. Utvalget mente de sentrale basiskompetansene var lese- og skriveferdigheter, regneferdigheter og tallforståelse, ferdigheter i engelsk, digital kompetanse, læringsstrategier og motivasjon, samt sosial kompetanse. I høringsuttalelsene til utredningen ble det foreslått en rekke basiskompetanser i tillegg til utvalgtes forslag. Dette gjorde det vanskelig å avgrense innholdet i begrepet basiskompetanse på en meningsfull måte. Departementet valgte å prioritere fem grunnleggende ferdigheter:11

• å kunne uttrykke seg muntlig

• å kunne lese

• å kunne uttrykke seg skriftlig

• å kunne regne

• å kunne bruke digitale verktøy

Kvalitetsutvalgets forslag til sentrale ferdigheter og kompetanser som ikke er inkludert i de grunnleggende ferdighetene, er delvis ivaretatt i Prinsipper for opplæringen. De grunnleggende ferdighetene er integrert i læreplanene på fagenes premisser. Begrepet sikter ikke til ferdigheter på et elementært nivå, men ferdigheter som er grunnleggende og nødvendige redskaper for læring og utvikling på alle nivå og i de fleste fag.12 Ferdighetene er også sentrale i arbeidslivet og samfunnsliv. Det teoretiske grunnlaget for utviklingen av de grunnleggende ferdighetene i Kunnskapsløftet er utviklet med utgangspunkt i OECD og EUs arbeid med nøkkelkompetanser.13

Kunnskapsløftet − Samisk

Bestemmelsene om opplæring for samiske elever ble nedfelt i opplæringsloven i 1998.14 Bestemmelsene innebærer blant annet at elever som bodde i en forvaltningskommune for samisk språk, fikk rett til opplæring på samisk i alle fag. I enkelte fag ble det utviklet særskilte læreplaner for samiske elever for at den samiske kulturen skulle synliggjøres som en naturlig del av faget. Bestemmelsene i opplæringsloven om grunnopplæring for samiske elever lå til grunn for utvikling av læreplanverket for Kunnskapsløftet – Samisk. Prinsipper for opplæringen er tilpasset samiske forhold, blant annet med et ekstra punkt i Læringsplakaten. De gjennomgående fagene som tidligere hadde parallelle planer for samiske elever i grunnskolen, fikk tilsvarende parallelle, likeverdige planer for hele grunnopplæringen. I tillegg ble det etablert særskilte samiske programfag i videregående opplæring. Sametinget utviklet nye læreplaner i samisk språk, både for elever med samisk som førstespråk og for elever med samisk som andrespråk.15

Ti norske kommuner har status som forvaltningskommuner for samisk språk. Disse kommunene følger læreplanverket for Kunnskapsløftet – Samisk, og elevene har rett til opplæring på samisk i alle fag. I landet for øvrig har samiske elever rett til opplæring på samisk dersom de utgjør en gruppe på minst ti elever. Oslo, Tromsø og Alta er eksempler på kommuner som har relativt store elevgrupper med samisk opplæring.

Opplæringsloven § 6-4 fastsetter at alle norske elever skal ha opplæring om samene og samisk kultur og tradisjon, og det er samisk innhold i læreplanene for fag i Kunnskapsløftet. Til støtte i dette arbeidet er det utviklet et ressurshefte, Gávnos.

2.2.3 Kompetanse- og utviklingstiltak

Kunnskapsløftet forutsatte at skoleeiere og skoler tok et større ansvar for å konkretisere og iverksette nasjonale mål og bestemmelser. Derfor ble tiltak for å styrke kompetansen og å støtte opp om utviklingen i sektoren svært viktig.

En strategi for kompetanseutvikling i grunnopplæringen kalt Kompetanse for utvikling ble gjennomført i perioden fra 2005 til 2008. Strategien ble utviklet i et samarbeid mellom staten og KS, lærerorganisasjonene16 og universitets- og høyskolesektoren. Formålet var å gi skoleledere, lærere, faglige ledere og instruktører et godt grunnlag for å møte de faglige utfordringene i reformen. Strategien hadde enkelte prioriterte områder for kompetanseutvikling, uten at det ble lagt spesifikke føringer på hva skoleeierne skulle bruke midlene til.

2.2.4 Endringer i videregående opplæring

I St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring ble det framhevet at prinsippene bak Reform 94 fortsatt hadde aktualitet og tilslutning, og det ble konkludert med at det ikke var behov for vesentlige endringer i tilbudsstrukturen. Evalueringen av Reform 94 betegnet de strukturelle grepene i denne reformen som vellykket.17 Hovedmodellen for yrkesfaglige utdanningsprogrammer, med to år i skole og påfølgende to år i bedrift (2+2-modellen), ble videreført. Det samme ble fellesfagene i alle de yrkesfaglige utdanningsprogrammene. De brede inngangene til utdanningsprogrammene ble beholdt. Dette strukturelle grepet blir fortsatt sett på som sentralt for elevenes- og lærlingenes mulighet til omvalg og det skal sikre fleksibilitet og omstillingsevne i arbeidslivet. Prinsippene for videregående opplæring, som ble presentert i St.meld. nr. 33 (1991–1992) Kunnskap og kyndighet, ble i all hovedsak videreført, for eksempel målet om å gi et bredt opplæringstilbud uavhengig av bosted og økonomi.

Ved innføringen av Kunnskapsløftet ble 15 studieretninger redusert til tolv utdanningsprogrammer, herunder ni yrkesfaglige og tre studieforberedende. Endringene ble blant annet begrunnet med at søkergrunnlaget for enkelte studieretninger var for lavt. Enkelte byggfag i Reform 94 ble slått sammen til utdanningsprogram for bygg- og anleggsteknikk. Mekaniske fag og kjemi og prosess ble slått sammen til utdanningsprogram for teknikk og industriell produksjon. Deler av formgivingsfaget ble flyttet fra yrkesfag til utdanningsprogram for studiespesialisering. Antallet yrkesfaglige utdanningsprogrammer ble redusert, noe som førte til et bredere faglig innhold på Vg1. Utdanningstilbudene på Vg2 ble redusert til om lag 50 programområder. En rekke lærefag ble nedlagt, og tilbudet ble redusert til om lag 180 lærefag.

Innholdet i opplæringen på yrkesfaglige utdanningsprogrammer ble med Kunnskapsløftet delt i fellesfag, felles programfag og prosjekt til fordypning. De yrkesfaglige felleselementene ble samlet i felles programfag. I tillegg ble faget prosjekt til fordypning innført for å gi elevene mulighet til å kunne fordype seg i et lærefag de er spesielt interessert i, og eventuelt prøve ut enkelte eller flere sider av aktuelle lærefag. Retningslinjene for prosjekt til fordypning legger vekt på at skolene skal etablere og videreutvikle samarbeidet med andre skoler og lokalt arbeidsliv.

Ved innføringen av Kunnskapsløftet ble det fastsatt at fylkeskommunen kan godkjenne lærekontrakter som fastsetter at hele eller større deler av opplæringen enn det som følger av læreplanen, skal kunne skje i bedrift. Trepartssamarbeidet om fag- og yrkesopplæringen mellom partene i arbeidslivet og utdanningsmyndighetene på fylkes- og nasjonalt nivå ble videreført med noen endringer. Samarbeidsrådet for yrkesopplæring, (SRY), erstattet det tidligere Rådet for fagopplæring i arbeidslivet (RFA). Det ble etablert ni faglige råd, et for hvert utdanningsprogram.

2.3 Evalueringen av Kunnskapsløftet

Samtidig som Kunnskapsløftet ble innført ble det satt i gang en forskningsbasert evaluering slik at nasjonale utdanningsmyndigheter kunne foreta nødvendige justeringer og videreutvikle reformen. Om lag 65 mill. kroner er brukt på evalueringen. I boks 2.4 er prosjektene i evalueringen gjengitt.

Sett i sammenheng gir Evalueringen av Kunnskapsløftet et bilde av noen gjennomgående trekk ved reformen. Reformen har ført til et oppmerksomhetsskifte i retning av at elevene og lærlingenes utbytte av opplæringen blir mer vektlagt. Reformen har gitt mer variasjon. Den førte til en intendert variasjon på grunnlag av tilrettelegging for lokal tilpasning, men samtidig en ikke-ønsket variasjon i kvalitet. I synteserapportene fra evalueringen pekes det på at sammenhengen mellom de ulike elementene i reformen ikke har vært tydelig nok. Hvordan de ulike elementene i reformen henger sammen som en helhet, har ikke vært tilstrekkelig tematisert og kommunisert til sektoren.

Det blir også pekt på områder av reformen som evalueringen i liten grad har dekket, og som det dermed er lite kunnskap om. Det mangler forskning på kvaliteten i videregående opplæring og effekten av ulike satsinger, for eksempel satsingen på realfag og innføringen av grunnleggende ferdigheter. Det er også lite kunnskap om hvordan helheten av tiltak har påvirket det som skjer i klasserommet.18

Synteserapporten om implementering trekker fram at selve følgeforskningen i Evalueringen av Kunnskapsløftet har hatt selvstendig betydning som implementeringsinstrument i prosessen.19

2.3.1 Læreplanverket

Evalueringen av Kunnskapsløftet hadde et prosjekt som vurderte læreplanenes plass og funksjon i reformen,20 og det ble utarbeidet en synteserapport som så på de ulike funnene om læreplanverket i sammenheng.21

Endringen av læreplanverket var omfattende, og stilte store krav til skoleeieres, skolelederes og læreres kompetanse. Innføringen av det nye læreplanverket var krevende for skolene, og medførte utfordringer i både planlegging og gjennomføring på lokalt nivå. Evalueringen peker på at skoler og skoleeiere i ulik grad lykkes med å konkretisere mål i det lokale arbeidet med læreplaner. Denne variasjonen innebærer en ulikhet i kvalitet på det arbeidet som gjøres, og ikke bare ulike måter å gjennomføre arbeidet på. Dette er et dilemma forskerne trekker fram. Det pekes også på store variasjoner i læreverk når det gjelder hvordan de konkretiserer målene i læreplanene.

Skolene og lærerne rapporterte om lite støtte fra utdanningsmyndighetene i implementeringen av læreplanene tidlig i reformen. Forskerne peker på at myndighetene ikke formidlet tydelig nok at lokalt arbeid med læreplanene i Kunnskapsløftet var noe annet, og langt mer omfattende, enn det tidligere lokale læreplanarbeidet lærerne hadde gjennomført. Sektoren hadde behov for mer støtte i det lokale arbeidet med læreplanene enn det først ble lagt opp til fra nasjonale og regionale utdanningsmyndigheter. Gjennom St.meld. nr. 31 (2007−2008) Kvalitet i skolen ble det iverksatt flere tiltak for å støtte skoleeierne og skolene med det lokale læreplanarbeidet.

Evalueringen viser at lærere, skoleledere og skoleeiere støttet innføringen av læreplaner med kompetansemål. Evalueringen peker likevel på at ikke alle kompetansemål var klart nok formulert. Forståelsen av grunnleggende ferdigheter var preget av uklarhet, og forskerne mente at de fem grunnleggende ferdighetene i ulik grad var integrert i kompetansemålene i fag. Forskerne mente også at det er en manglende sammenheng mellom Generell del og de nye læreplanene for fag.22

Tilbakemeldingene fra skoleeiere, skoleledere og lærere var gjennomgående at de støttet omleggingen av læreplanene og det økte profesjonelle ansvaret de fikk gjennom reformen. Ifølge evalueringen viser data at skoleledere og lærere fortsatt slutter opp om målene i Kunnskapsløftet fem år etter innføringen.23 Forskerne mener at det nye læreplanverket har motivert og aktivisert skoleledere og lærere. Det lokale arbeidet med læreplanene har også bidratt til mer samarbeid og erfaringsdeling mellom lærere og skoler.

Satsingen på elevvurdering framheves som en vellykket del av reformen. Det er blitt mer oppmerksomhet om betydningen av vurdering for elevenes læring, og forskerne mener satsingen på vurdering har bidratt til å styrke læreplanforståelsen.24 Evalueringen viser også at lærerne opplever at det er blitt en bedre vurderingspraksis etter innføringen av Kunnskapsløftet.25 Lærerne beskriver at de har større oppmerksomhet om elevvurdering, at de har endret sin vurderingspraksis og at de legger større vekt på dokumentasjon av vurderingen.Flere skoleeiere og skoler mener de har utviklet en felles vurderingskultur på skolen og at elevvurderingen ikke lenger oppfattes som et individuelt ansvar for den enkelte lærer.26 Ingen av prosjektene i evalueringen gjennomførte omfattende dybdeanalyser av skolenes vurderingspraksis. Dette vil belyses tydeligere i prosjektet Forsking på individuell vurdering i skolen, der vurdering er hovedtema.27

Ved innføringen av Kunnskapsløftet ble det nye faget utdanningsvalg innført på ungdomstrinnet. Et viktig mål med faget var å redusere feilvalg og frafall i videregående opplæring. Faget er også tenkt som et redskap for å knytte ungdomsskolen og videregående skole tettere sammen. Evalueringen av Kunnskapsløftet presenterte resultater fra en landsomfattende spørreundersøkelse til elever om erfaringer med og synspunkter på faget utdanningsvalg.28 Evalueringen av faget viser at det praktiseres svært ulikt. Det ser ikke ut til at faget utdanningsvalg i vesentlig grad har bidratt til mer bevisste valg og dermed bedre gjennomføring. Faget er innført på ungdomstrinnet og skal gjøre valget av videregående opplæring lettere for elevene. Evalueringen fra NIFU viser at dette ikke er tilfelle i dag. Faget preges også av svært ulik praksis. Se også omtalen av faget i kapittel 4.

2.3.2 Kunnskapsløftet som styringsreform

Et av evalueringens prosjekter har undersøkt hvordan de ulike forvaltningsnivåene fra departementet – via Utdanningsdirektoratet, Fylkesmannen og skoleeierne – til skolene har forstått reformens intensjoner og ansvarsfordeling.29 Forskerne har videre undersøkt hvordan departementet har lagt til rette for økt lokalt ansvar og handlingsrom, og hvordan de lokale nivåene har arbeidet med implementeringen av reformen. Det er også utarbeidet en egen synteserapport om implementeringen av Kunnskapsløftet og reformprosessen.30

Evalueringen viser at Kunnskapsløftet ble godt mottatt, og at det har vært stor oppslutning om reformens mål på tvers av de ulike forvaltningsnivåene. Skoleeiernes ulike kapasitet og kompetanse har imidlertid ført til at arbeidet med reformen har gått i ulikt tempo. Store skoleeiere er gjennomgående positive til større lokalt ansvar og handlingsrom. Mindre skoleeiere har i større grad etterlyst en sterkere statlig styring, og mer støtte og veiledning. Forskerne mener at dette må ses i sammenheng både med at en del mindre kommuner mangler egne pedagogiske og juridiske støttefunksjoner, og at statlige og kommunale kompetanseutviklingstiltak ikke var tilstrekkelig reformrelaterte.

Forskerne viser til at departementet tok et tydeligere styringsgrep om reformen etter hvert som evalueringens delrapporter viste at enkelte skoleeiere hadde behov for mer støtte i implementeringen av reformen. Forskerne mener at økt støtte, veiledning og tilsyn har gitt en klarere rolle- og ansvarsavklaring og en bedre forståelse av reformen, men at det også har ført til at fylkeskommunene og de store skoleeierne opplever det lokale handlingsrommet som innskrenket. Forskerne mener statlige reguleringer, tilsyn og ulike nasjonale satsinger har intervenert og grepet inn på en måte som har gått på bekostning av reformens intensjoner om desentralisering av beslutnings- og forvaltningsmyndighet. Forskerne påpeker at det på sikt kan få uheldige konsekvenser dersom departementet ansvarliggjør og stiller forventninger til aktører som opplever at de har liten myndighet. Evalueringen dokumenterer samtidig at Kunnskapsløftet, gjennom blant annet økt tilgang til informasjon og resultater om skolen, har gjort skoleeierne mer aktive og bevisste.

2.3.3 Undervisning og læring i Kunnskapsløftet

Et av prosjektene har vurdert sammenhengen mellom undervisning og læring etter innføringen av Kunnskapsløftet.31 Prosjektet har sett nærmere på hvordan Kunnskapsløftet har endret måten lærerne reflekterer om sin undervisningspraksis på. Forskerne har observert praksis i klasserommet og foretatt intervjuer av lærere og elever om det de har sett. Dette er det eneste prosjektet i evalueringen som ser spesielt på klasseromspraksis.

Forskerne finner at over halvparten av opplæringen er organisert innenfor hele klasser, og at lærebøkene fortsatt styrer en betydelig del av opplæringen. Forskerne observerte en tendens til at lærerne legger liten vekt på oppgaver som utfordrer eleven til å gå i dybden eller til å eksperimentere, og på den måten ikke gir tilstrekkelig støtte til elevens utvikling av dybdeforståelse av lærestoffet.

Evalueringen viser imidlertid at det er god oppslutning blant lærerne om hovedprinsippene i læreplanverket. Lærerne formidler tydeligere hvilke mål eleven skal nå, og hva de skal lære. De samtaler også mer med elevene om læringsmålene. Målet lærerne har for timene er ofte knyttet til fagkunnskap, og inkluderer sjelden mål for grunnleggende ferdigheter og læringsstrategier. Elevene er fornøyde med den opplæringen de får, og mener selv de har et bevisst forhold til hva de skal lære og hva de har lært. Det har skjedd en betydelig endring i lærernes holdninger til elevvurdering og deres vurderingspraksis.

2.3.4 Sosiale forskjeller og læringsutbytte

Evalueringen av Kunnskapsløftet hadde et eget prosjekt om sosiale forskjeller og læringsutbytte. Hovedspørsmålet har vært om sosiale ulikheter i elevenes skoleresultater på ungdomstrinnet er blitt større eller mindre etter innføringen av Kunnskapsløftet.32 Evalueringen sier ikke noe om utviklingen for barnetrinnet eller videregående opplæring. Evalueringen viser at det er en svak tendens til at elevens sosioøkonomiske bakgrunn får noe større betydning for skoleresultater etter innføringen av Kunnskapsløftet. Karakterene på ungdomstrinnet er jevnt over litt høyere enn før. Det gis flere toppkarakterer, men samtidig får flere elever ufullstendig vitnemål.33

Tendensen til at elevenes sosiale bakgrunn får økt betydning for elevenes læringsresultater faller i tid sammen med innføringen av Kunnskapsløftet. Forskerne framhever at de ikke har data som gir grunnlag for å si om utviklingen skyldes Kunnskapsløftet eller andre faktorer. Det er kun små endringer i retning av økende sosial ulikhet. En mulig forklaring forskerne trekker fram kan være at virkemidlene i reformen er generelle kvalitetsforbedringstiltak som ikke er spesielt rettet mot utjevning mellom elevene. Forskerne mener at det ikke er uventet at en slik reform ikke virker utjevnende. En teori forskerne fremmer, går ut på at Kunnskapsløftet gjennom sitt søkelys på kunnskap har størst gjennomslagskraft blant den velutdannede middelklassen. Reformens krav finner bedre gjenklang blant elever med foreldre med høyere utdanning, og derfor har elever med en slik bakgrunn i større grad tilpasset seg reformen. Dette kan igjen bidra til at elevenes sosiale bakgrunn får økt betydning.

I en tilleggsanalyse til prosjektet er det blitt sett nærmere på hva som kjennetegner skoler som har hatt sterkest positiv karakterutvikling etter innføringen av Kunnskapsløftet. Den viktigste fellesnevneren er at elevene ved disse skolene opplever læringsmiljøet som spesielt godt.34

Resultatene fra evalueringsrapporten om økte ulikheter i resultatene må ses i sammenheng med at de internasjonale undersøkelsene samtidig viser en positiv utvikling i det gjennomsnittlige prestasjonsnivået blant norske grunnskoleelever. Resultatene fra de internasjonale undersøkelsene viser at spredningen blant elevene er blitt mindre, hovedsakelig fordi elevene med svakest prestasjoner har fått betydelig bedre resultater. En synteserapport konkluderer med at det er utfordrende å forklare hvordan disse to tilsynelatende motstridende funnene kan forklares, men trekker fram en hypotese om at det kan skyldes endringer i skolenes vurderingspraksis.35

2.3.5 Kunnskapsløftet – Samisk

Et av evalueringsprosjektene har sett på implementeringen av det samiske læreplanverket.36 Evalueringen viser at skolene har hatt problemer med å innføre sentrale elementer i reformen. Dette ser i hovedsak ut til å skyldes forhold som forskerne mener ligger utenfor reformen, som tilgang til læremidler og mangel på lærere med samisk kompetanse. Det samiske læreplanverket kom senere enn resten av læreplanverket i Kunnskapsløftet, og har hatt kortere tid til å virke enn de andre læreplanene. Evalueringen peker på at mangelen på læremidler gjør både planleggingen og undervisningen krevende.

Lærerne er positive til mange av intensjonene bak reformen, men de gir uttrykk for at mangelen på læremidler gjør det vanskelig å innføre de nye læreplanene. De rapporterer også om at det er lite rom for felles lokalt læreplanarbeid. Endringer i den didaktiske tilnærmingen i tråd med ny læreplan blir derfor lett nedprioritert. Også språkenes stilling i ulike miljøer har betydning for gjennomføringen av læreplanen. Funnene viser at elever med god språkstøtte i nærmiljøet har langt bedre forutsetninger for å lære samisk enn elever som bor utenfor samiske områder. Likevel er det slik at selv i områder der det samiske språket er solid forankret, er skolen sterkt preget av det norske språket. Bruk og synliggjøring av samiske språk i lokalmiljøene blir viktig, men er utfordrende, spesielt i flere sør- og lulesamiske områder. Målet om funksjonell tospråklighet er i mange tilfeller vanskelig å nå.

Evalueringen viser videre en viss variasjon i oppfølgingen fra forvaltningsnivået, men oppfølgingen har gjennomgående vært forholdsvis svak fra administrative ledd i enkelte av kommunene. Siden de organisatoriske rammene rundt samiskopplæringen er utfordrende, er det stort behov for støtte for å oppnå likeverdighet. At samiske elever har flere timer, bidrar i en del tilfeller til å vanskeliggjøre samordning og gode organisatoriske løsninger.

Forskerne peker imidlertid på at de har observert et stort engasjement og positiv vilje i implementeringen av læreplanene. Sluttrapporten påpeker at mange lærere jobber under vanskelige forhold. Det er viktig at innsatsen verdsettes for å bidra til at Kunnskapsløftet – Samisk skal gi et likeverdig opplæringstilbud til samiske barn og unge. Rapporten omtaler også en positiv utvikling av samarbeidet på nasjonalt nivå mellom Sametinget, Utdanningsdirektoratet og Kunnskapsdepartementet. En bredere dialog har bidratt til større forståelse for utfordringene og bedret samarbeidet om løsningene. Funnene fra evalueringsrapporten er brukt i det videre arbeid med det samiske området.

2.3.6 Søkning, gjennomføring og struktur i videregående opplæring

Et av prosjektene i evalueringen har undersøkt kompetanseoppnåelse og gjennomføring i videregående opplæring etter innføringen av Kunnskapsløftet.37 Hovedkonklusjonen er at de brede inngangene og programområdene som ble videreført og videreutviklet fra Reform 94, ikke ser ut til å ha hatt stor innvirkning på elevenes valg av utdanning, gjennomføring og kompetanseoppnåelse.

På noen områder framhever forskerne at strukturendringene i Kunnskapsløftet har ført til en markant nedgang i søkningen. Delingen av den tidligere studieretningen formgivingsfag til ett studiespesialiserende og ett yrkesfaglig tilbud, har gitt en betydelig reduksjon av søkere til disse fagområdene.

Det nye helsearbeiderfaget erstattet både den treårige hjelpepleierutdanningen og omsorgarbeiderutdanningen i skole med en fireårig fagopplæringsordning, etter 2+2-modellen. Søkningen til utdanningsprogrammet har holdt seg stabil, men om lag halvparten av elevene fra dette utdanningsprogrammet fullfører ikke utdannelsen fram til fagbrev. Forskerne påpeker derfor at antallet som blir helsefagarbeidere er betydelig lavere enn antallet hjelpepleiere og omsorgsarbeidere som gjennomførte den treårige opplæringen før endringen.

Evalueringen viser videre en tydelig tendens til at flere elever ønsker seg et videregående tilbud som gir studiekompetanse. Omtrent halvparten av elevene starter på yrkesfaglige utdanningsprogrammer, men mange fullfører ikke fag- og yrkesopplæringen. Halvparten av elevene på yrkesfag søker tilbud som gir studiekompetanse i overgangen mellom det andre og det tredje året i videregående opplæring, særlig fra utdanningsprogrammene helse- og oppvekstfag, service og samferdsel, medier og kommunikasjon og naturbruk. Det er i tillegg betydelig frafall underveis. Det er om lag 30 prosent av elevene på yrkesfaglige utdanningsprogrammer som slutter underveis i opplæringsløpet. Det er ikke endringene i strukturen som ser ut til å ha hatt mest betydning for elever og lærlingers valg etter Kunnskapsløftet, men snarere preferansen hos elevene for å velge studieforberedende programmer framfor yrkesfaglige.38

Evalueringen viser videre at kjønnssegregeringen i videregående opplæring er sterk, og at gutter og jenter velger kjønnstradisjonelt. Dette er et mønster som også kjennetegner arbeidsmarkedet. Jenter oppnår i større grad enn guttene studiekompetanse. 55 prosent av et jentekull oppnår studiekompetanse etter tre år, mot bare 36 prosent av guttene. Trenden som trekker elevene mot studiekompetanse, ser ut til å være sterkere blant jentene enn guttene.

Innføring av faget prosjekt til fordypning for yrkesfaglige utdanningsprogrammer har hatt positiv innvirkning på elevenes motivasjon, og har også hatt positiv innvirkning på elevenes mulighet til å knytte kontakter for å få læreplass.39 Faget bidrar til å knytte skoler og arbeidsliv nærmere sammen ved at elever gjennomfører deler av opplæringen i bedrifter og virksomheter. Evalueringen påpeker videre at det er store variasjoner både mellom fylker og innenfor de ulike utdanningsprogrammene når det gjelder planlegging og samarbeid mellom skoler og arbeidsliv.

Evalueringen omfattet også en spørreundersøkelse om opplæringskontorenes oppgaver og rolle overfor lærebedriftene og fylkeskommunen.40 Funnene viste at kontorene har fått en viktigere rolle knyttet til den praktiske oppfølgingen av lærlinger, og at opplæringskontorene på en rekke områder har stor betydning lokalt.

2.4 Regjeringens utdanningspolitiske satsinger

Kunnskapsløftet ble presentert i St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring fra Bondevik II-regjeringen. Målene i reformen hadde bred politisk oppslutning. Stoltenberg II-regjeringen har implementert og gjennomført reformen, men med et bredere kunnskaps- og læringssyn og med mer vekt på støtte og veiledning enn det som i utgangspunkt lå i reformen. Evalueringen av Kunnskapsløftet har spilt en viktig rolle for justeringer og forbedringer av reformen etter innføringen i skoleåret 2006–2007.

Regjeringen mener at Kunnskapsløftet ikke kunne gjennomføres uten også å styrke og fornye fellesskolen. For å øke grunnopplæringens evne til å utjevne sosiale forskjeller, har regjeringen introdusert og satset på tidlig innsats. Regjeringen har også satt i gang en omfattende dugnad i hele skole-Norge for å øke gjennomføring i videregående opplæring. Bedre rammebetingelser for skoleeiere og skoler, nye lærerutdanninger med større rekrutteringsgrunnlag, verktøy for bedre oppfølging av elever og systematisk kompetanseutvikling for lærere og skoleledere har vært andre viktige virkemidler for å styrke og fornye fellesskolen.

2.4.1 En samlende fellesskole

Bondevik II-regjeringen erstattet i 2003 privatskoleloven med en friskolelov, som åpnet for etablering av nye private skoler. Etter friskoleloven hadde søkeren rett til godkjenning dersom skolen oppfylte nærmere krav til innhold og kvalitet, noe som åpnet for en betydelig vekst i antall elevplasser i private skoler. Dersom alle godkjente og omsøkte elevplasser i friskoler for høsten 2005 og høsten 2006 var blitt tatt i bruk, ville dette ha representert en økning på om lag 50 000 nye elevplasser fordelt på 420 private skoler i grunnopplæringen. Denne betydelige økningen ble stanset av Stoltenberg II-regjeringen. Dette innebar at skoler som var godkjent under den forrige regjeringen, men som ennå ikke var i drift, ikke fikk adgang til å ta i bruk godkjenningen. Lovendringen fastslo videre at det kun er skoler som driver sin virksomhet på et særskilt grunnlag, for eksempel religiøst eller en anerkjent pedagogisk retning, som kan godkjennes med rett til statstilskudd.41 Veksten i antall private skoler har minsket etter lovendringen. Andelen privatskoler i Norge er lavt sammenlignet med andre land. Under tre prosent av grunnskoleelevene og litt over seks prosent av elevene i videregående opplæring går i private skoler.

Det er et mål for regjeringen å sørge for at kommunene har gode økonomiske rammebetingelser for grunnopplæringen. Regjeringen har sørget for en betydelig vekst i kommuneøkonomien for å sette kommunene bedre i stand til å løse sine oppgaver, herunder grunnopplæringen. Kommunenes inntekter har økt med om lag 60 mrd. kroner siden 2005, og om lag halvparten av dette har kommet som vekst i de frie inntektene. I 2013 legger regjeringen opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 7 mrd. kroner. 5 mrd. kroner av denne veksten kommer som frie inntekter. Veksten i kommuneøkonomien er med på å styrke kommunens rolle som skoleeier, og bidrar til satsingen på fellesskolen.

Prinsippet om tilpasset opplæring er forankret både i opplæringsloven og i læreplanverket. Tilpasset opplæring innebærer at den enkelte elev skal få oppgaver som er tilpasset hans eller hennes nivå. Samtidig er det et utgangspunkt at den tilpassede opplæringen skal skje i et felleskap basert på klasser eller basisgrupper som ivaretar den enkeltes behov for sosial tilhørighet. Et viktig element i fellesskolen er retten til spesialundervisning for elever som ikke har eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen. Regjeringen la grunnlaget for å forbedre skolens evne til å fange opp og følge opp elever med behov for særskilt hjelp og støtte gjennom Meld. St. 18 (2010–2011) Læring og fellesskap.

Den norske grunnopplæringen har en mangfoldig og sammensatt elevgruppe. I dag har om lag elleve prosent av elevene i skolen innvandrerbakgrunn og om lag halvparten av disse elevene har selv innvandret til Norge. I tillegg består mangfoldet i norsk skole av elever fra nasjonale minoriteter og samer.42 Språklig og kulturelt mangfold er en naturlig del av skolens virksomhet. Å verdsette flerspråklighet og kulturelt mangfold betyr å anerkjenne den kompetansen elever med minoritetsbakgrunn har med seg. De siste årene er det gjort mye for å styrke rettighetene og tilbudene til de minoritetsspråklige elevene. Det er også utarbeidet større utredninger, som OECD-rapporten Migrant Education og NOU 2010: 7 Mangfold og mestring. Det arbeides for å følge opp tiltaksforslag, blant annet gjennom Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets melding Meld. St. 6 (2012−2013) En helhetlig integreringspolitikk.

2.4.2 Sosial utjevning og tidlig innsats

Forskning viser at elevenes skoleresultater har sammenheng med sosial bakgrunn.43 Forskning viser samtidig at utdanning er en av de faktorene som kan bidra til å utjevne sosiale forskjeller.44 I alle land er det sosiale forskjeller i deltakelse på skolen og i læringsutbyttet elevene får. Internasjonale sammenligninger viser likevel at det er flere land som har lyktes bedre enn Norge med sosial utjevning i utdanningssystemet. Et av de første grepene regjeringen tok, var å gjøre tidlig innsats til et hovedprinsipp i utdanningspolitikken.

Regjeringens betydelige utbygging av barnehagesektoren har vært en viktig innsats for å forbedre utdanningssystemets evne til tidlig innsats og sosial utjevning. I 2006 ble ansvaret for barnehagesektoren flyttet fra daværende Barne- og familiedepartementet til Kunnskapsdepartementet. Ny lov og revidert rammeplan slo fast at barnehagen er en pedagogisk virksomhet og den første, frivillige delen av utdanningssystemet. Samtidig bygger regjeringen på den norske barnehagetradisjonen der lek, omsorg og læring er likeverdige og integrerte deler av virksomheten. Undersøkelser viser at det var ulikheter i barnehagedeltakelse ut fra foreldrenes inntekt, utdanning og fødeland.45 Innføringen av individuell rett til barnehageplass i 2009 og innføring av makspris er faktorer som har ført til at andelen barn i barnehage har steget. I 2009 var 88 prosent av barn under skolepliktig alder i barnehage.46 Økningen i de seneste årene har vært størst for barn under tre år, men også stor for andre grupper barn, for eksempel barn med annet morsmål enn norsk.

I St.meld. nr. 16 (2006−2007) … og ingen sto igjen. Tidlig innsats for livslang læring ble sosial utjevning behandlet bredt. Det ble lagt vekt på opplæringens funksjon som et verktøy for sosial utjevning, blant annet gjennom prinsippet om tidlig innsats. Tidlig innsats innebærer at tiltak skal settes inn så raskt som mulig etter at elevens utfordringer er oppdaget. Tidlig innsats er viktig i alle faser av opplæringsløpet, fra barnehagealder til voksne. Et av regjeringens tiltak for å motvirke sosial ulikhet er retten til leksehjelp som ble innført høsten 2010. Alle elever på 1.−4. trinn har nå rett til gratis leksehjelp to timer i uken. Dette skal bidra til at alle elever får god leksehjelp uavhengig av hvilken kompetanse elevene har tilgang på i hjemmet. Videre er timetallet i norsk, matematikk og engelsk økt på 1.−4. trinn. En ny bestemmelse i opplæringsloven § 1-3 andre ledd, presiserer kravet om tilpasset opplæring.47 Skoleeierne pålegges en plikt til å sørge for tilpasset opplæring, noe som blant annet innebærer særlig høy lærertetthet til elever på 1.−4. trinn som har svake prestasjoner i lesing og matematikk

På ungdomstrinnet er det satt i gang utprøving av arbeidslivsfaget, og det er iverksatt en tilhørende evaluering av faget. En underveisrapport viser at faget er svært populært blant både lærere og elever. Faget bidrar til å gi elevene som ønsker det praktiske oppgaver som av de fleste elevene oppleves som mer relevante, interessante og nyttige enn det de står overfor i mange andre fag. Foreløpige resultater kan også tyde på at faget har hatt særlig god effekt for svake elever.48

2.4.3 Et bredere kunnskaps- og læringssyn

St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring fra Bondevik II-regjeringen var ikke tilstrekkelig dekkende for Stoltenberg II-regjeringens brede kunnskaps- og læringssyn. Læringsplakaten, som var et overgangsdokument mellom Generell del av læreplanverket og læreplaner for fag, ble derfor utviklet med en prinsippdel som utdyper skolens brede samfunnsmandat. Sammen med Læringsplakaten utgjør nå denne prinsippdelen Prinsipper for opplæringen i læreplanverket for Kunnskapsløftet. Det er også utviklet prinsipper for opplæringen for Kunnskapsløftet – Samisk.

Den nye formålsparagrafen fra 2009 vektlegger det brede lærings- og kunnskapssynet som regjeringens utdanningspolitikk bygger på. Elevenes skolehverdag skal inneholde elementer som elevdemokrati, fysisk aktivitet og kultur, og verdsettingen av et bredere sett kompetanser gjør skolehverdagen rikere. Innføringen av valgfag på ungdomstrinnet, som ble varslet i Meld. St. 22 (2010–2011) Motivasjon – Mestring – Muligheter, skal gjøre skoledagen mer praktisk og relevant.

Fysisk aktivitet i skolehverdagen gir motivasjon og har en viktig funksjon i et folkehelseperspektiv. Læreplanen i kroppsøving er revidert, og den nye planen ble fastsatt fra skoleåret 2012−2013. I den reviderte planen har innsats blitt en del av vurderingsgrunnlaget i faget. Uavhengig av elevenes prestasjoner, vil innsatsfaktoren kunne bidra til å gjøre elevene motiverte til å delta og yte i timene. Folkehelseperspektivet er også styrket gjennom ordningen med frukt og grønt, samt to timer til fysisk aktivitet på 5.–7. trinn.

Regjeringen har økt ambisjonene for samarbeidet mellom hjem og skole ved å presisere plikten til foreldresamarbeid i opplæringsloven § 13-3d. Bestemmelsen fastsetter at kommunene og fylkeskommunene har ansvaret for foreldresamarbeidet.49 Departementet har fastsatt ytterligere bestemmelser i forskrift.50

Regjeringen har iverksatt en rekke tilbud på nasjonalt nivå for å styrke elevenes kunstfaglige og kulturelle kompetanse. Det er etablert et nasjonalt senter for kunst og kultur i opplæringen og laget en strategiplan for Skapende læring med tiltak for hele opplæringen, fra barnehage til høyere utdanning. Den landsomfattende ordningen med Den kulturelle skolesekken når ut til alle elever i opplæringen, og har vært pådriver for utvikling av produksjoner spesielt tilpasset målgruppen. Utviklingen av kulturskolene har høy prioritet, og et eget oppnevnt kulturskoleutvalg har bidratt med forslag til utvikling av kulturskolene. Kunst og kulturtiltak for barn og unge er prioritert av flere departementer. Kulturskoletimen på 1.–4. trinn, som iverksettes fra høsten 2013, er også et tilbud utover fag- og timefordelingen som bygger opp under satsingen på den estetiske dimensjonen i opplæringen og støtter kompetansemålene i kunst- og håndverk og musikkfaget.

2.4.4 Ny kurs for nasjonale prøver

Som en del av kvalitetsvurderingssystemet ble nasjonale prøver innført våren 2004. Formålet med prøver og kartlegging av elevenes læringsresultater, er å bidra til kvalitetsutvikling slik at alle elever kan få en god tilpasset opplæring ut fra sine egne evner og forutsetninger. Prøvene hadde imidlertid for dårlig kvalitet, det var mye uenighet omkring bruken av resultatene og det kom kritikk om at antallet var for stort.

Stoltenberg II-regjeringen tok en pause i gjennomføringen av nasjonale prøver i 2006. Målet var å forbedre kvaliteten på prøvene og å øke prøvenes pedagogiske verdi. Omfanget og publiseringen av resultater ble endret gjennom et tett samarbeid med lærerorganisasjonene, Elevorganisasjonen og fagmiljøene. I 2007 ble nye prøver innført i ny form og med en justert kurs. Skriveprøvene i norsk og engelsk ble fjernet. Det ble videre besluttet at prøvene ikke skulle gjennomføres i videregående opplæring og på 10. trinn. I den videre utviklingen av prøvene ble det fastsatt et felles rammeverk, prøvene ble gjort enklere å rette, og den tekniske utformingen ble bedre. Fra høsten 2010 gjennomførte også elever på 9. trinn de samme prøvene i lesing og regning som elevene på 8. trinn. Høsten 2012 gjennomførte elever med nordsamisk som førstespråk nasjonale prøver i lesing på samisk for første gang. Fra 2013 vil også elever med lulesamisk og sørsamisk som førstespråk få leseprøver på sitt språk.

Ulike verktøy, som tilstandsrapporter, ståstedsanalysen og organisasjonsanalysen, støtter nå opp om utviklingen av analysekompetanse og oppfølging av resultatene fra nasjonale prøver i skolen og på skoleeiernivå.

Kvalitetsvurderingssystemet er videreutviklet også på andre måter. Kravet om en tilstandsrapport, som grunnlag for politiske diskusjoner på lokalt nivå om tiltak for å bedre kvaliteten på opplæringen, ble vedtatt i 2009.51 Regjeringen bestemte samme år at systemet også skal dekke fag- og yrkesopplæringen i lærebedrifter, blant annet på bakgrunn av et behov for mer kunnskap om den opplæringen som skjer i lærebedrifter og en systematisk vurdering av hvordan de ulike aktørene bidrar til å nå målene for opplæringen.52 Kunnskapen omfatter blant annet statistikk for gjennomføringen av læretid, lærlingundersøkelsen og forskning. Det er nært samarbeid med partene i arbeidslivet om vurdering av kvaliteten på opplæringen i lærebedriftene.

2.4.5 Satsing på kompetanse- og utviklingstiltak

Det er gjennomført et bredt spekter av tiltak for å støtte skoleeierne, skolene og lærerne i utviklingen av kvaliteten på opplæringen. Tiltakene har vært basert på forskning som viser at en vellykket implementering av reformer er avhengig av at aktørene er i stand til å gjennomføre målrettede reformtiltak.53

Satsingen Kompetanse for utvikling (2005–2008) ga grunnlag for et bevisst og systematisk arbeid med kompetanseutvikling på skole- og skoleeiernivå.54 Satsingen på kompetansetiltak ble videreført med Kompetanse for kvalitet (2009–2012). Strategien prioriterte videreutdanning med inntil 60 studiepoeng i matematikk, norsk/samisk og engelsk. Staten dekket alle kostnader til studieplasser, i tillegg til 40 prosent av kostnadene til vikar. Skoleeierne dekket 40 prosent av disse vikarkostnadene, mens lærerne dekket 20 prosent. Strategien Kompetanse for kvalitet er videreført for perioden 2012 til 2015. Fordelingen av kostnader til vikarer ble endret til at staten dekker 50 prosent, mens skoleeier og lærer dekker 25 prosent hver. Strategien omfatter både etter- og videreutdanning og omfatter nå flere fagområder.55 Den nye nasjonale rektorutdanningen er også en del av strategien, og de første tilbudene startet opp høsten 2009. Deltakerundersøkelser fra evalueringene viser at tilbudet ble godt mottatt, og at kvaliteten på tilbudene ble vurdert som god.56 Rektorene gir tilbakemelding om at utdanningen i stor grad innfrir forventningene. Evalueringen viser at utdanningen oppleves som en anerkjennelse av rollen som skoleleder.57

Den nasjonale innsatsen for skoleutvikling har økt i perioden etter innføringen av Kunnskapsløftet, også etter at Kunnskapsløftet – fra ord til handling (2006–2010) ble avsluttet. Ståstedsanalysen og organisasjonsanalysen, som ble utviklet i programmet, er en viktig del av skoleeier og skolers kvalitetsvurdering og skoleutvikling. Erfaringene fra programmet er også brukt i utviklingen av Veilederkorpset, som har som mål å styrke skolenes evne til å analysere sine utfordringer og konkretisere utviklingsstrategier. Målgruppen er skolene og den politiske og administrative ledelsen i kommunen/fylkeskommunen. Erfaringene viser at Veilederkorpset har vært viktig for utviklingen av et mer aktivt skoleeierskap, av skolen som lærende organisasjon og av analyse- og vurderingskompetanse.58

Regjeringen har opprettet flere nasjonale sentre som skal bidra til å iverksette og gjennomføre den nasjonale utdanningspolitikken, og bidra til at alle får en likeverdig og tilpasset opplæring av høy kvalitet, se boks 2.7. Sentrene skal bidra til økt motivasjon og interesse for sine respektive fagområder. De viktigste målgruppene er lærere, skoleledere, barnehage- og skoleeiere, samt pedagogisk personale i barnehager. Sentrene skal bistå og samarbeide med universitets- og høyskolesektoren om kompetanseutviklingstiltak.

2.4.6 Bedre elev- og lærlingvurdering

En god kultur for tilbakemeldinger og vurdering betyr mye for den enkelte elev og lærlings læringsprosess. Forskning viste at det var rom for en bedre og mer systematisk vurderingspraksis i norsk grunnopplæring, både til å bruke vurdering som virkemiddel for læring og for å sikre en rettferdig sluttvurdering.59 Regjeringen satte på denne bakgrunn i gang en omfattende satsing på elev- og lærlingvurdering.

Departementet har gjennomført to store satsinger for å heve lærerens vurderingskompetanse. Gjennom prosjektet Bedre vurderingspraksis (2007–2009) ble det prøvd ut modeller for å få en mer faglig relevant og rettferdig vurdering av elevenes kompetanse i fag, omtalt som «kjennetegn på måloppnåelse». Evalueringen avdekket at mange lærere hadde begrenset erfaring med hva som kjennetegner at elevene når kompetansemål i praksis, og at det var stort behov for å utvikle vurderingskompetansen videre.60 Evalueringen viser samtidig at en stor andel av lærerne var enige i at kjennetegnene bidrar til å klargjøre for dem hva elevene må gjøre for å forbedre seg faglig, og at de gjør det lettere å vurdere elevene kun ut fra faglige kriterier. Satsingen Vurdering for læring (2010–2014) er en oppfølging av Bedre vurderingspraksis, og har som mål å øke lærere og instruktørers forståelse for vurdering som redskap for læring. Satsingen vil til sammen omfatte skoler i 187 kommuner fordelt på alle landets fylker, 19 fylkeskommuner og 48 private skoleeiere.

I 2009 ble regelverket oppdatert med bestemmelser om individuell vurdering. Formålet med vurderingen ble presisert, og det ble et tydeligere skille mellom underveisvurdering og sluttvurdering. Bestemmelsene om vurdering er samlet i et felles kapittel i forskrift til opplæringsloven. Flere forskningsbidrag viser at nye nasjonale bestemmelser om vurdering og læreplaner ser ut til å ha fått stor oppslutning, og at en læringsfremmende vurderingskultur begynner å sette seg i grunnopplæringen.61 Lærerne har kommet langt i arbeidet med å anvende læreplanene for å utforme mål for elevenes læring på kort sikt, men de har kommet kortere når det gjelder å koble daglig vurderingsarbeid til vurdering i et lengre tidsspenn, for eksempel sluttvurdering. Det er for eksempel større usikkerhet blant lærere når det gjelder sluttvurdering enn underveisvurdering. Selv om den enkeltes fagkompetanse er viktig for å utvikle god vurderingspraksis, framhever forskerne betydningen av at det på den enkelte skole finnes en felles begrepsforståelse av hva individuell vurdering er, og at denne forståelsen brukes i det faglige arbeidet ved skolen.

2.4.7 Motivasjon og mestring på ungdomstrinnet

En omfattende satsing på ungdomstrinnet ble lansert med Meld. St. 22 (2010–2011) Motivasjon – Mestring – Muligheter. Ved å gjøre opplæringen på ungdomstrinnet mer praktisk og variert ønsker departementet at elevene skal oppleve mestring og økt motivasjon. Stortingsmeldingen understreker at god klasseledelse er en forutsetning for å få en mer praktisk og variert opplæring i fag og for å skape et godt læringsmiljø. Som nevnt under kap. 2.4.3 ble valgfag innført for 8. trinnet ved starten av skoleåret 2012–2013, og fra skoleåret 2014–2015 tas det sikte på at det vil være innført for hele ungdomstrinnet. Timetallet vil i den forbindelse utvides med 56 timer. Valgfag skal bidra til at elevenes skoledag blir mer praktisk og relevant.

Stortingsmeldingen følges opp gjennom satsingen Motivasjon og mestring for bedre læring – Felles satsing på klasseledelse, regning og skriving (2013–2017). Strategien ble lansert våren 2012, og omfatter satsing på klasseledelse, regning, lesing og skriving i alle fag for alle skoler med ungdomstrinn. Satsingen retter seg mot alle lærere på ungdomstrinnet og legger opp til at arbeidet med kompetanseutvikling skal skje på skolene. Gjennom skolebasert kompetanseutvikling har det pedagogiske personalet et felles ansvar for å utvikle og forbedre skolens praksis og elevenes resultater. Lærerutdanningsinstitusjonene vil tilby kompetanseutvikling til skolene, og pedagogiske ressurser er tilgjengelig for alle på Utdanningsdirektoratets nettsider. Samarbeid og nettverk mellom lærere på skoler, mellom skoler og kommuner skal bidra til erfaringsdeling, dialog og økt kompetanse i og kapasitet for utvikling. I skoleåret 2012–2013 prøves satsingen ut i 22 kommuner.

Representanter for organisasjonene sentralt og regionalt, fra kommunene, universitets- og høyskoleinstitusjonene og andre relevante aktører er involvert i arbeidet med å gjennomføre strategien.

2.4.8 Fag- og yrkesopplæringen

Samfunnskontrakten ble underskrevet i april 2012.62 Kontrakten er et banebrytende samarbeid mellom myndighetene og arbeidslivets parter for å øke antallet læreplasser, gjennom å sette forpliktende og konkrete mål for avtalepartene. Målet er å øke antallet godkjente læreplasser med 20 prosent innen 2015 sammenlignet med nivået ved utgangen av 2011. Et mål er også at antallet voksne som tar fag- eller svennebrev, og andelen lærlinger som fullfører og består fag- eller svennebrev, skal øke. Dette er første gang en så stor andel av arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene stiller seg samlet bak slike mål. Partene som har undertegnet kontrakten har forpliktet seg til å samarbeide tett, og til å ha årlige gjennomganger for å sikre at antallet lærekontrakter når de fastsatte målene. Det skal systematisk utveksles erfaringer, vurderes hvilke tiltak som virker hensiktsmessig og effektivt, og iverksettes nye tiltak der det er nødvendig.

Departementet innførte praksisbrevet som et pilotprosjekt i 2006. Praksisbrevordningen tilrettelegger videregående opplæring med vekt på praktisk opplæring i de første årene, og gir elevene en mulighet til å avlegge praksisbrevprøve etter to års opplæring. Etter disse to årene skal kandidaten kunne oppnå, og få dokumentert, en yrkeskompetanse for arbeidslivet. Kandidaten skal etter praksisbrevprøven kunne fortsette opplæringen og oppnå full kompetanse i fagene i løpet av ordinær opplæringstid. Målgruppen for ordningen er elever med rett til videregående opplæring med svake skoleresultater fra ungdomsskolen, elever som har behov for en nærmere tilknytning til arbeidslivet for å bli motivert for læring, og elever med lite motivasjon for ordinær skole. Dette er ungdom som står i fare for å avbryte videregående opplæring. Prosjektet ble evaluert høsten 2011 med gode resultater. Et av hovedfunnene er at elever som sto i fare for å avbryte videregående opplæring, gjennomfører opplæringen, og at flertallet av deltakerne planlegger å fullføre opplæringen og fortsette skolegangen mot ordinært fagbrev.63 Praksisbrevordningen er videreført som et av flere alternative tiltak i Ny GIVs Oppfølgingsprosjekt.

Fag- og yrkesopplæringen har to opplæringsarenaer som til sammen skal bidra til opplæring fram til fag- eller svennebrev i bedrift og skole. Dette krever godt samarbeid mellom utdanningsmyndighetene og arbeidslivet på nasjonalt og fylkeskommunalt nivå, samt ved den enkelte skole. Departementet har derfor endret ansvarsforholdet for enkelte sider av videregående opplæring. Endringene har som mål å skape et bedre lokalt tilpasset opplæringstilbud og et nærmere samarbeid mellom skole og næringsliv. Ved lovendringene i 2007 overtok fylkeskommunen ansvaret for å godkjenne lærebedrifter. Yrkesopplæringsnemndene fikk en rekke nye oppgaver, som blant annet inkluderte involvering i kvalitetsutvikling og i fylkeskommunenes dimensjonering av fag- og yrkesopplæringstilbudet. Retningslinjene for samarbeidet mellom SRY, de faglige rådene og Utdanningsdirektoratet ble ferdigstilt i 2011. Dokumentet beskriver organiseringen av partssamarbeidet. Retningslinjene er et virkemiddel for å styrke samarbeidet mellom aktørene, effektivisere saksbehandlingen, bedre informasjonen og øke kunnskapen om det som skjer i fag- og yrkesopplæringen.

2.4.9 Ny GIV

Arbeidet med å bedre gjennomføringen i videregående opplæring har vært et prioritert område for regjeringen. Etter Reform 94 har gjennomføringen av videregående opplæring i stor grad vært stabil. Gjennomføring av videregående opplæring med bestått studie- eller yrkeskompetanse fem år etter påbegynt opplæring har vært på omtrent 70 prosent av elevkullet over lengre tid. Høsten 2010 ble Ny GIV etablert som en nasjonal dugnad for å øke gjennomføringen i videregående opplæring. Prosjektets målsetting er å etablere et varig samarbeid mellom stat, fylkeskommuner og kommuner for at flere ungdommer skal fullføre og bestå videregående opplæring. Tiltakene i Ny GIV er i hovedsak delt i tre prosjekter: Gjennomføringsbarometeret, Overgangsprosjektet og Oppfølgingsprosjektet.

Gjennomføringsbarometeret utvikler et felles statistikkgrunnlag og indikatorer for vurderingen av måloppnåelse i Ny GIV. Statistikken og indikatorene skal gi informasjon om relevant styringsinformasjon til partene for utforming av tiltak på nasjonalt og lokalt nivå, samt til skoleeierne som kan bruke informasjonen i det lokale kvalitetsarbeidet. Prosjektet har i samarbeid med fylkeskommunen utviklet et indikatorsett for å vurdere tilstand og måloppnåelse i arbeidet med å øke gjennomføringen. For enkelte av disse er det satt nasjonale mål.

Overgangsprosjektet er et systematisk samarbeid mellom kommune og fylkeskommune om tett oppfølging av svakt presterende elever som risikerer å ikke fullføre og bestå videregående opplæring. Elevene som etter første halvår på 10. trinn har svært dårlige faglige prestasjoner har fått et særskilt tilrettelagt og organisert opplæringstilbud, primært for å forbedre sine lese-, skrive- og regneferdigheter.64 Våren 2011 fikk de første elevene på 10. trinn dette tilbudet, og om lag 2000 elever deltok i prosjektet. Våren 2012 fikk ytterligere 5000 nye elever tilbudet, og det er forventet at omtrent 6000 elever vil delta våren 2013. Opplæringen for disse elevene legges opp praktisk og variert med det faglige utgangspunktet elevene har. Tilbakemeldingene fra en rekke elever er at lærelysten har kommet tilbake, og at de har en ny opplevelse av mestring. Lærere gir positive tilbakemeldinger på samlinger og på skoleringen som gis i Ny GIV.65 Flere lærere uttrykker at de bruker det de lærer i undervisningssammenheng, også utover den undervisningen de har med elever som deltar i Ny GIV. Lærernes kritiske innvendinger er knyttet til organisering lokalt.

Målet med Oppfølgingsprosjektet at flere ungdommer utenfor opplæring og arbeid skal følges opp, kvalifiseres og motiveres til videregående opplæring eller ordinært arbeid. Kunnskapsdepartementet og Arbeidsdepartementet har gitt fylkeskommunene og fylkesleddet i NAV mandat til å styrke og systematisere samarbeidet mellom den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten (OT), videregående opplæring, NAV og øvrige sosial-, helse- og velferdstjenester. Målgruppen for prosjektet er alle mellom 15 og 21 år som har avsluttet grunnskolen, og som ikke er i videregående opplæring eller ordinært arbeid. Dette tilsvarer oppfølgingstjenestens målgruppe, og det registreres 20 000 unge i denne gruppen årlig. Etter prosjektets oppstart er antallet unge ukjente for oppfølgingstjenesten blitt vesentlig redusert, fra om lag 10 000 til om lag 2500 ungdommer i juni 2012. Langt flere ungdommer er nå i målrettet aktivitet, for eksempel arbeidstrening og/eller praksisnær opplæring. Alle fylkeskommuner og alle NAV-kontorer på fylkesnivå og lokalt deltar i prosjektet. I tillegg til Kunnskapsdepartementet er også Arbeidsdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet med i den nasjonale prosjektledelsen.

Etterutdanningen for oppfølgingstjenesten/NAV i Ny GIV gjennomførte også en deltakerundersøkelse. 75 prosent av respondentene vurderte samlingene som bra eller svært bra. Høgskolen i Lillehammer, som sto for etterutdanningen, konkluderte med at allerede etablerte samarbeid ser ut til å være videreutviklet, samt at nye samarbeidsarenaer har oppstått som en del av kompetansehevingstiltaket.

2.4.10 Lærerollen – utdanning og rekruttering

Læreren er den viktigste forutsetningen for elevenes læring, og økt kvalitet i skolen krever dyktige og motiverte lærere. Yrket krever en god og relevant lærerutdanning som gir lærerne de beste forutsetninger for å mestre et stort og ansvarsfullt oppdrag. For å rekruttere til yrket og beholde de lærerne som arbeider i skolen, arbeider regjeringen målbevisst med å heve statusen og styrke omdømmet til læreryrket og lærerutdanningen. Fem lærerutdanninger er for tiden under revisjon, noe som inkluderer den treårige yrkesfaglærerutdanningen og den treårige faglærerutdanningen i praktiske og estetiske fag.

Departementet foreslo i St.meld. nr. 11 (2008–2009) Læreren – rollen og utdanningen å omgjøre den tidligere allmennlærerutdanningen til to differensierte grunnskolelærerutdanninger. Lærerstudentene velger mellom to retninger, som kvalifiserer for å undervise på enten 1.–7. trinn eller 5.–10. trinn. Det er innført styrket praksisopplæring som en del av utdanningen. Praksis forbereder studentene på hverdagen i læreryrket og bidrar til forståelse for det teoretiske i studiet. I løpet av de fire studieårene skal studentene ha minst 100 dager veiledet praksis i skolen. Praksisopplæringen skal være en integrert del av alle fag i utdanningen, den skal omhandle ulike deler av skolens virksomhet og ha stigende vanskelighetsgrad gjennom de fire årene.

Den nye utdanningen gir lærere en mer spesialisert kompetanse i fag og for trinn enn tidligere. Solid faglig kompetanse gir trygghet og stolthet, og et godt grunnlag for å vurdere elevens faglige nivå og utvikling. Studentene i de nye utdanningene skal fordype seg i færre enkeltfag, noe som skal bidra til å styrke lærernes faglige fordypning, samtidig som det øker oppmerksomheten på studiekvalitet og utdanningens forskningsorientering. Dette skal skje i nær sammenheng med praksisopplæringen og arbeidet i de andre fagene. Utvikling av den pedagogiske kompetansen er også blitt viktigere i den nye lærerutdanningen. Faget pedagogikk og elevkunnskap skal gi studentene en plattform for profesjonell videreutvikling gjennom hele karrieren i læreryrket. Faget er det eneste felles obligatoriske faget i de to nye lærerutdanningene, og det ble innført for å i sterkere grad rette søkelyset mot lærerens arbeid i møte med eleven, elevgruppen og lærestoffet. I tillegg til å tilby en god utdanning, er satsingen på veiledning av nyutdannede lærere forsterket. I 2009 ble det inngått en avtale mellom KS og departementet om et samarbeid som skal sikre at alle nyutdannede lærere får tilbud om veiledning.

GNIST-partnerskapet66 ble etablert i 2009 for å heve læreryrkets status, øke rekrutteringen til læreryrket og styrke lærerutdanningen. Partnerskapet skal også bidra til profesjonell yrkesutøvelse for lærere og skoleledere. Partnerskapet har gjennomført flere kampanjer for å øke status og rekruttering til yrket. Fra 2008 til 2012 har antall kvalifiserte førstevalgssøkere til lærerutdanningene økt med 57 prosent, fra 3003 søkere i 2008 til 4712 søkere i 2012.67 Økningen for lærerutdanningen lå betydelig over den generelle økningen til høyere utdanning, som var på 34 prosent. GNIST-partnerskapet videreføres foreløpig ut våren 2014.

3 Hovedutfordringer i grunnopplæringen

Kapittel 1 omtalte formålet for grunnopplæringen og regjeringens prioriterte utdanningspolitiske mål, som er:

• Alle elever som går ut av grunnskolen, skal mestre grunnleggende ferdigheter som gjør dem i stand til å delta i videre utdanning og arbeidsliv.

• Alle elever og lærlinger som er i stand til det, skal gjennomføre videregående opplæring med kompetansebevis som anerkjennes for videre studier eller i arbeidslivet.

• Alle elever og lærlinger skal inkluderes og oppleve mestring.

Dette kapitlet belyser status for måloppnåelse, og avsluttes med departementets vurdering av hovedutfordringene i grunnopplæringen. Utfordringene følges opp gjennom departementets eksisterende tiltak, men i de påfølgende kapitlene presenteres også flere nye tiltak, særlig knyttet til videregående opplæring.

Framstillingen i kapitlet av elevenes læringsutbytte tar i stor grad utgangspunkt i internasjonale undersøkelser av elevenes ferdigheter. I motsetning til internasjonale undersøkelser kan ikke endringer i nasjonale prøver og standpunkt- og eksamenskarakterer entydig tolkes som endringer i faglige ferdigheter fra ett elevkull til et annet. Det skyldes at prøvene ikke har et felles utgangspunkt som endringer over år kan sammenlignes med. De internasjonale undersøkelsene er derimot trendstudier som kan sammenligne de faglige ferdighetene til ulike elevkull i absolutt forstand, jf. boks 3.1.

3.1 Kompetanse i lesing, naturfag og matematikk i grunnskolen

TIMSS viser en tydelig forbedring av norske elevers prestasjoner i matematikk og naturfag på 4. og 8. trinn etter 2003, med unntak av naturfag for elever på 8. trinn, der nivået er stabilt fra 2003 til 2011. Forbedringen er størst for elever på 4. trinn. Elevprestasjonene i matematikk på 4. trinn har økt med hele 44 poeng fra 2003 til 2011 og er dessuten 19 poeng høyere enn i 1995. Endringen fra 2003 til 2011 tilsvarer den gjennomsnittlige framgangen i prestasjoner elevene har i løpet av ett skoleår. Norge er dermed det landet i undersøkelsen som har hatt størst framgang fra 2003 til 2011.

Kilde: Grønmo m.fl. (2012)

For matematikk 8. trinn har utviklingen fra 2007 til 2011 vært positiv for alle emneområdene i TIMSS, det vil si tall, algebra, geometri og statistikk. Økningen i prestasjonene i geometri er imidlertid ikke signifikant. Sammenlignet med andre land skårer norske elever vesentlig svakere i algebra og til en viss grad i geometri. De svake prestasjonene i algebra samsvarer med resultatene i de tidligere TIMMS-undersøkelsene på 8. trinn og internasjonale undersøkelser av videregående opplæring (TIMSS Advanced 2008) og av lærerutdanningen (TEDS-M 2008). Algebra er ikke inkludert i læreplanmålene før etter 7. trinn, og resultatene må derfor tolkes i lys av dette. På 4. trinn er det særlig i emneområdet tall at norske elever presterer svakere, men forskjellen er langt mindre enn for algebra på 8. trinn. I likhet med de andre emneområdene er det en positiv utvikling i emneområdet tall fra 2007 til 2011 for norske elever, og denne endringen er større enn endringen på 8. trinn. I naturfag skårer norske elever på 4. trinn noe svakere innenfor emneområdet fysikk/kjemi enn biologi og geofag. På 8. trinn skårer norske elever også svakest innenfor emneområdet fysikk, men forskjellene fra de andre emneområdene er små. Unntaket er geofag, der elevene skårer klart bedre.68

Kilde: Grønmo m.fl. (2012)

Ettersom de norske elevene som deltar i TIMSS er yngre enn i mange andre land, ble undersøkelsen gjennomført også for norske elever på 5. trinn for at internasjonale sammenligninger skal bli enklere, særlig med de andre nordiske landene. Norske elever på 5. trinn skårer i 2011 bedre enn de andre nordiske landene i matematikk og naturfag. Unntaket er at finske elever skårer bedre i naturfag.69

PIRLS viser også en forbedring i norske elevers prestasjoner i lesing på 4. og 5. trinn, med en økning på henholdsvis 9 og 11 poeng fra 2006 til 2011. Ettersom de norske elevene som deltar i PIRLS er yngre enn i mange andre land, ble undersøkelsen gjennomført også for norske elever på 5. trinn. Dette for at internasjonale sammenligninger skal bli enklere, særlig med de andre nordiske landene. Norske elever ligger over det internasjonale gjennomsnittet på 500 poeng for både 4. og 5. trinn. Elevene på 5. trinn ligger godt over det internasjonale gjennomsnittet. Forskjellen er på om lag 49 poeng, noe som utgjør godt over den gjennomsnittlige prestasjonsutviklingen til elever i løpet av ett skoleår. Elevene i Finland og Danmark skårer fortsatt bedre enn de norske elevene. Tidligere presterte de norske elevene svakere i lesing av faktatekster, mens elevene i 2011 leser faktatekster like godt som litterære tekster.70

Kilde: van Daal m.fl. (2012)

PISA 2009 viste også en positiv utvikling i prestasjonene til norske elever, med et klart brudd i perioden etter innføringen av Kunnskapsløftet. Prestasjonene ble forbedret fra 2006 til 2009 for naturfag, lesing og matematikk i PISA. Særlig stor var forbedringen i lesing. I 2009 ligger de norske elevene over gjennomsnittet for OECD-landene i lesing og rundt gjennomsnittet i matematikk og naturfag.71

Kilde: OECD. PISA-databasen

De internasjonale undersøkelsene viser med andre ord alle et tydelig brudd i elevenes prestasjoner rundt 2006, noe som til dels er uavhengig av fagområde. Unntaket er naturfag på 8. trinn i TIMSS. Fra de første internasjonale undersøkelsene og fram til omtrent 2006 skjer det en tydelig tilbakegang i elevenes prestasjoner. Deretter skjer det en tydelig forbedring i det gjennomsnittlige prestasjonsnivået blant elevene for alle fagområdene i undersøkelsene.

Samtidig skjer det en tydelig reduksjon i spredningen, eller avstanden, mellom faglig sterke og svake elever for alle de internasjonale undersøkelsene. Både økningen i gjennomsnittlige elevprestasjoner og reduksjonen i spredningen mellom elevene forklares i stor grad av at elevene med de svakeste resultatene er blitt bedre. For eksempel viser PISA-resultatene at andelen elever på de laveste prestasjonsnivåene er blitt færre, mens andelen elever på de høyeste prestasjonsnivåene er relativt stabil, jf. figur 3.5.

Kilde: OECD. PISA-databasen

Reduksjonen i andelen elever på de svakeste prestasjonsnivåene er enda tydeligere for elevene på 4. trinn. I 2003 presterte 59 prosent av elevene på 4. trinn i matematikk i TIMSS på lavt eller under lavt nivå i undersøkelsen. I 2011 var det bare 37 prosent av elevene som presterte på disse to nivåene. Det har med andre ord skjedd en betydelig endring i elevenes prestasjoner, særlig på de første trinnene i grunnskolen.

Kilde: Grønmo m.fl. (2012)

Samtidig har Norge få elever på de høyeste prestasjonsnivåene sammenlignet med mange andre land. I matematikk for 4. trinn skårer for eksempel bare rundt 21 prosent av elevene på høyt og avansert nivå i TIMSS. Det er en rekke land som klarer å kombinere mange elever på de høyeste prestasjonsnivåene med få elever på de laveste prestasjonsnivåene, eksempelvis Finland og Canada.72

3.2 Gjennomføring av videregående opplæring

Gjennomføringen av videregående opplæring har i stor grad vært stabil etter innføringen av Reform 94. Det er rundt 70 prosent av elevene som gjennomfører og består med studie- eller yrkeskompetanse fem år etter påbegynt videregående opplæring. Av elevene som startet på videregående opplæring i 2006, sluttet om lag 18 prosent underveis i opplæringen, mens resten enten var i videregående opplæring fortsatt (fem prosent), eller de hadde gjennomført uten bestått (sju prosent).

Årstallet viser til det året elevene startet i videregående opplæring første gangen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2012)

Selv om gjennomføringen er stabil på nasjonalt nivå, har det vært stor variasjon over tid på fylkeskommunalt nivå. Det er fylkeskommuner som har både en positiv og en negativ utvikling i gjennomføringen på 2000-tallet; for eksempel har Sogn og Fjordane, Akershus, Oslo og Rogaland en tydelig positiv utvikling i hele perioden. For det elevkullet som i 2006 startet videregående opplæring i Sogn og Fjordane, gjennomførte og besto hele 77 prosent etter fem år.

Årstallet viser til det året elevene startet i videregående opplæring første gangen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2012)

Det er store forskjeller i gjennomføring fem år etter påbegynt videregående opplæring mellom studieforberedende og yrkesfaglige utdanningsprogrammer og mellom de enkelte yrkesfaglige utdanningsprogrammene. Mens 83 prosent av elevene på studieforberedende utdanningsprogrammer fullførte og besto fem år etter påbegynt videregående opplæring i 2006, var det bare 55 prosent av elevene på yrkesfaglige utdanningsprogrammer som gjorde det samme, jf. figur 3.7. Forskjellene avspeiler i stor grad elevsammensetningen på de ulike utdanningsprogrammene. Elever på yrkesfaglige utdanningsprogrammer har et langt svakere skolefaglig utgangspunkt fra grunnskolen enn elever på studieforberedende utdanningsprogrammer, og dermed langt lavere sannsynlighet for å gjennomføre og bestå videregående opplæring.73 Dersom elever med et likt antall grunnskolepoeng sammenlignes, er imidlertid forskjellen mellom studieforberedende og yrkesfaglige utdanningsprogrammer i andelen som fullfører og består relativt liten. Gjennomføring for elever med svært få grunnskolepoeng er høyere på yrkesfaglige utdanningsprogrammer sammenlignet med på studieforberedende utdanningsprogrammer.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2012)

84,5 prosent av elevene fra Vg1 hadde ordinær progresjon i 2011. Det betyr at andelen elever med ordinær progresjon fra Vg1 har økt med i underkant av fire prosentpoeng fra 2007 til 2011. Andelen elever med ordinær progresjon fra Vg2 ligger derimot stabilt rundt 80 prosent i den samme perioden. Andelen elever med ordinær progresjon fra Vg3 er også i all hovedsak stabil mellom 2007 og 2011.

Årstallene viser til det året overgangen fra de ulike nivåene fant sted.

Kilde: Utdanningsdirektoratet/Ny GIV Gjennomføringsbarometeret (2013)

Mye tyder på at elevenes overgang fra Vg2 er kritisk for gjennomføring av videregående opplæring. Selv om andelen elever med ordinær progresjon er tilsvarende for overgangene fra Vg1 og Vg2, øker andelen elever som er ute av videregående opplæring i ett år, fra rundt ti til 15 prosent. For overgangen fra Vg3 faller andelen elever med ordinær progresjon til rundt 70 prosent, samtidig som andelen elever som er ute av videregående opplæring i ett år, øker til over 20 prosent. Det er dermed ikke repetisjon på lavere eller samme trinn som er hovedproblemet, men at elevene slutter i videregående opplæring. Flere studier bekrefter at en stor del av frafallet i videregående opplæring skjer i overgangen mellom det andre og det tredje opplæringsåret, og at dette i hovedsak gjelder for yrkesfaglige utdanningsprogrammer. Dette kan ha mange årsaker, men det er særlig for lærefagene at overgangen fra Vg2 er vanskelig for elevene.74

Antall bestått er sannsynligvis overdrevet før 2001. I perioden etterpå ble det etablert bedre rapporteringsrutiner.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2012)

I overgangen fra Vg2 er det mange elever på yrkesfaglige utdanningsprogrammer som velger påbygging til generell studiekompetanse. Siden innføringen av ordningen med Reform 94 har det vært en betydelig vekst i antallet elever som velger påbygg til generell studiekompetanse. I 2011 var det rundt 14 000 elever som gikk på denne ordningen. Samtidig har andelen elever på påbygging til generell studiekompetanse som stryker, i hovedsak variert mellom 40 og 45 prosent på 2000-tallet. En studie av utvalgte fylker dokumenterte at 92 prosent av elevene hadde påbygging som førsteønske, og svært mange begrunnet valget med at de ville ha studiekompetanse og begynne i høyere utdanning. Det var bare ni prosent som rapporterte at de valgte påbygging fordi de ikke fikk læreplass. 98 prosent av elevene mente ved skoleårets start at de ville komme til å bestå.75

3.3 Videregående opplæring som utgangspunkt for videre studier og arbeidslivet

Elever med generell studiekompetanse er primært utdanningsorientert etter videregående opplæring, og for disse elevene utgjør høyere utdanning deres viktigste kvalifikasjon på arbeidsmarkedet. Relevante utdanningstilbud i studieforberedende utdanningsprogrammer handler dermed om hvorvidt elevene er kvalifisert for høyere utdanning. For elever med yrkesfaglig kompetanse vil derimot videregående opplæring utgjøre deres viktigste kvalifikasjon på arbeidsmarkedet.76 For fag- og yrkesopplæringen handler relevante utdanningstilbud i større grad om hvorvidt opplæringstilbudene er relevante for etterspørselen etter kompetanse på arbeidsmarkedet.

3.3.1 Overgang til høyere utdanning

Det er i underkant av 80 prosent av elevene som oppnådde studiekompetanse våren 2008 som ble registrert i høyere utdanning på høsten i de tre påfølgende årene. For elever som oppnådde generell studiekompetanse gjennom påbygging, var det bare rundt 65 prosent som deltok i høyere utdanning. Denne forskjellen avspeiler sannsynligvis elevsammensetningen. Dersom elever med tilsvarende antall grunnskolepoeng sammenlignes, er forskjellene i deltakelse i høyere utdanning langt mindre. For elever med det beste utgangspunktet fra grunnskolen er det indikasjoner på at ordningen med påbygging virker til dels negativt inn på deltakelsen i høyere utdanning. Av nye studenter i høyere utdanning i 2005 hadde rundt 72 prosent av studentene med studiekompetanse gjennom påbygging bestått en grad i høyere utdanning i 2010. Rundt 79 prosent av studentene med annen studiekompetanse hadde bestått en grad i høyere utdanning i 2010.77

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2012)

3.3.2 Overgang til arbeidsmarkedet

Utviklingen på arbeidsmarkedet for ungdom viser at arbeidsledigheten er lav, i hvert fall sammenlignet med mange andre land. Det er likevel slik at arbeidsledigheten blant ungdom ligger systematisk høyere enn for resten av arbeidsmarkedet og i noen perioder har ligget høyt, for eksempel i starten av 1990-årene, i starten av 2000-tallet og i forbindelse med finanskrisen som startet på slutten av 2000-tallet. Selv om det er mange faktorer og sammenhenger bak utviklingen på arbeidsmarkedet, tyder likevel mye på at grunnopplæringen utdanner ungdom med kompetanse som i stor grad verdsettes på arbeidsmarkedet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå/AKU (2012)

Samtidig fungerer ikke alle deler av fag- og yrkesopplæringen like godt. Det kommer til uttrykk ved at elevene velger bort yrkeskompetanse underveis i opplæringsløpet, og at arbeidsmarkedet verdsetter fagarbeidernes kompetanse svært forskjellig.

Selv om forskjellene mellom utdanningsprogrammer i gjennomføring av videregående opplæring i stor grad avspeiler forskjeller i elevsammensetningen, er det likevel vanskelig å forklare forskjellene mellom utdanningsprogrammer i overganger til påbygging og studiekompetanse på samme måte. For utdanningsprogrammene service og samferdsel, design og håndverk og naturbruk er det bare rundt 20 prosent av elevene som oppnår yrkeskompetanse fem år etter påbegynt videregående opplæring. Fra helse- og sosialfag og restaurant- og matfag oppnår henholdsvis rundt 23 og 26 prosent yrkeskompetanse. I helse- og sosialfag er det mange som oppnår generell studiekompetanse gjennom påbygging. I de mer tradisjonelle yrkesfagene innenfor teknikk og industriell produksjon, bygg- og anleggsteknikk og elektrofag oppnår mellom 40 og 45 prosent av elevene yrkeskompetanse fem år etter påbegynt videregående opplæring. Medier og kommunikasjon står i en særstilling med bare 2,6 prosent av elevene som oppnår yrkeskompetanse, samtidig som rundt 77 prosent oppnår studiekompetanse.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2012)

Forskjellene mellom utdanningsprogrammene kommer i stor grad til uttrykk også i overgangen fra grunnopplæringen til arbeidsmarkedet. For fagarbeidere fra de ulike utdanningsprogrammene varierer andelen som er utenfor både arbeid og utdanning, relativt lite. Det som skiller utdanningsprogrammene fra hverandre, er om fagarbeidere går direkte til arbeidslivet etter avlagt fagbrev eller søker seg videre til høyere eller annen utdanning78. For service og samferdsel, teknikk og industriell produksjon, medier og kommunikasjon er det en vesentlig andel av nyutdannede fagarbeidere som ikke vurderer fag- og svennebrevet som et endelig mål for utdanningen.

Ved «uoppgitt» inneholder minst én av kategoriene «i utdanning» eller «utenfor arbeid og utdanning» for få personer til at informasjonen kan publiseres etter SSBs retningslinjer.

Kilde: Utdanningsspeilet 2012

Andelen personer med fagbrev og som er i arbeid, varierer også når det gjelder om de er i heltidsstilling, definert som minst 35 timer avtalt arbeidstid.

Figuren inkluderer bare utdanningsprogrammer med minst 100 mottakere av fag- eller svennebrev.

Kilde: Utdanningsdirektoratet (2012)

En studie av tilbudsstrukturen som var gjeldende før Kunnskapsløftet, viste til dels store variasjoner mellom studieretningene for sannsynligheten for å være utenfor utdanning og arbeid, også etter kontroll for elevsammensetning. Sannsynligheten for å være utenfor utdanning og arbeid ved 22-årsalderen er 4–7 prosentpoeng høyere for dem som startet på helse- og sosialfag, naturbruk, formgivingsfag, hotell- og næringsmiddelfag og medier og kommunikasjon, sammenlignet med dem som startet på allmennfag. Det samme gjelder for den studieforberedende retningen musikk, dans og drama.79 Til tross for endringene i tilbudsstrukturen er mange av tilbudene i denne tidligere strukturen sammenlignbare med dem som inngår i tilbudsstrukturen for Kunnskapsløftet.

En undersøkelse viser at personer med helsefaglig utdanning, humaniora og estetikk og servicefag på videregående nivå vil ha en livsløpsinntekt på henholdsvis 77, 82 og 83 prosent av det en person med allmennfaglig videregående opplæring vil tjene.80 Til sammenligning vil livsløpsinntekten til en person med kjemiske fag, elektro, mekaniske fag og byggfag på videregående nivå være henholdsvis 30, 20, 12 og sju prosent høyere enn referansegruppen med allmennfaglig videregående opplæring. Den økonomiske gevinsten av å fullføre flere av lærefagene i fag- og yrkesopplæringen er dermed relativt lav.

En undersøkelse av utvalgte lærefag viser store forskjeller mellom lærefagene i bruken av fagkompetanse på arbeidsmarkedet.81 Rundt 70 prosent av respondentene i undersøkelsen oppgir at den første jobben de fikk etter fagbrevet i stor grad var en jobb der de brukte fagkompetansen fra fagbrevet. Omtrent 21 prosent av respondentene oppgir videre at de har fagspesifikt arbeid i den forstand at man må ha fagbrev for å kunne gjøre jobben, og at andre med samme jobb har samme fagbrevet. Andelen personer med slikt fagspesifikt arbeid er høyest innenfor design og håndverksfag, elektrofag og bygg- og anleggsfag. Derimot opplever få med fagbrev fra servicefag og helse- og sosialfag at de har fagspesifikt arbeid. Fagarbeidere innenfor disse områdene konkurrerer i større grad med personer med høyere utdanning og personer som er ufaglærte. En undersøkelse av virksomhetenes oppfatninger av fagene kontor og administrasjon, salg, IKT-service, logistikk og helsearbeiderfaget viser at de fleste mener at fagbrev har betydning for arbeidet, men et ganske stort mindretall er ikke enige, særlig innenfor salg og logistikk.82 Kjennskap til lærefagene er med unntak av helsearbeiderfaget ikke spesielt god, lærlingene får i vesentlig lavere grad jobb i virksomheten der de hadde læretid, enn i tradisjonelle håndverks- og industrifag. Bare halvparten av virksomhetene mener det er en fordel å ansette fagarbeidere. I helsearbeiderfaget oppgir imidlertid nesten alle virksomhetene at det er en fordel å ansette fagarbeidere. Lærefagene står også i forskjellige konkurranseforhold til andre utdannings- og yrkesgrupper. IKT-servicefaget og helsearbeiderfaget konkurrerer særlig med høyt utdannet arbeidskraft, mens salgs- og logistikkfaget konkurrerer i større grad med ufaglært arbeidskraft. For salgs- og logistikkfaget gir ikke fagbrevet et særlig fortrinn på arbeidsmarkedet. Personlige egenskaper og holdninger er avgjørende ved ansettelse. Flere andre studier tyder på at helsearbeiderfaget og barne- og ungdomsarbeiderfaget ikke har en tydelig plass i arbeidsdelingen til virksomhetene. Lærefagene oppfattes som relevante av arbeidsgivere, men mange lærlinger tilbys ikke jobb etter endt læretid. Særlig gjelder dette barne- og ungdomsarbeidere. Mye kan imidlertid tyde på at lærlingordningen er i ferd med å etablere seg i begge sektorene, men foreløpig ikke som en rekrutteringsordning for arbeidskraft.83

Det er grunn til å anta at rekrutteringsmønstrene på arbeidsmarkedet påvirker elevenes utdanningsvalg i videregående opplæring. I utdanningsprogrammene service og samferdsel, design og håndverk, helse- og sosialfag og restaurant- og matfag er det relativt få som oppnår yrkeskompetanse, samtidig som det er mange som velger påbygging til studiekompetanse, jf. figur 3.14. Dette er samtidig utdanningsprogrammer som i stor grad skal rekruttere arbeidskraft til segmenter av arbeidsmarkedet med svak kobling til fag- og yrkesopplæringen. En studie tyder dessuten på at elever innenfor helse- og oppvekstfag ikke primært velger utdanningsprogrammet for å bli fagarbeidere, men som en inngang til helse- og omsorgssektoren i arbeidsmarkedet, særlig ved å søke seg til høyere utdanning gjennom påbygging til generell studiekompetanse. Elever fra helse- og oppvekstfag som tar påbygging til generell studiekompetanse er i større grad enn elever med studiekompetanse fra studiespesialiserende programmer i høyere utdanning ett år etter fullført videregående opplæring. Det mindretallet som gjennomfører læretiden, får typisk bare tilbud om deltidsstillinger i sektoren.84 En annen studie tyder på at elever innenfor utdanningsprogrammet service og samferdsel heller ikke primært velger utdanningsprogrammet for å bli fagarbeidere, men sikter seg inn mot et bredt sett av stillinger innenfor tjenesteytende næringer. I motsetning til elever i helse- og oppvekstfag søker elevene innenfor service og samferdsel seg i mindre grad til høyere utdanning. Lærefagene innenfor utdanningsprogrammet service og samferdsel oppfattes i mindre grad som attraktive av elevene. Restaurant- og matfag som utdanningsprogram står i en mellomstilling, både med tradisjonelle håndverksfag med forankring på arbeidsmarkedet og områder med lite attraktive lærefag.85

Samtidig er det innenfor flere næringer mangel på arbeidskraft, også over tid. Det er særlig virksomheter innen bygge- og anleggsvirksomhet og helse- og sosialtjenester som rapporterer om mangel på kvalifisert arbeidskraft.86 Henholdsvis 22 og 20 prosent av disse bedriftene svarer at de har mislyktes med å rekruttere arbeidskraft de siste tre månedene. Det er også innenfor disse næringene at flest bedrifter oppgir mangel på søkere som årsak til at de ikke har lyktes med å rekruttere arbeidskraft. Informasjons- og kommunikasjonssektoren rapporterer også om store rekrutteringsproblemer. Innenfor næringen varehandel er derimot ikke arbeidsmarkedet spesielt stramt. Det er bedrifter med rekrutteringsproblemer som oftest forsøker å rekruttere arbeidskraft fra utlandet.

3.4 Elevenes inkludering, trivsel og læringsmiljø

Elevundersøkelsen viser at trivselen er generelt høy gjennom hele grunnopplæringen. Men det er rundt åtte til ni prosent av elevene som sier at de blir mobbet to til tre ganger i måneden eller oftere på 7. og 10. trinn. Denne andelen er noe lavere på Vg1. Andelen elever som rapporterer om mobbing, har vært stabil over lang tid, men sammenlignet med 2010 viser tallene likevel en svak nedgang i omfanget av mobbing for 2012. Med mobbing menes gjentatt negativ atferd fra én eller flere rettet mot en elev. I TIMSS 2011 rapporterer om lag fire prosent av elevene at de opplever erting og plaging omtrent ukentlig, og 19 prosent omtrent månedlig.87

Det skjer en tydelig endring i løpet av ungdomstrinnet i andelen elever som liker skolearbeidet godt eller svært godt. Mens over 60 prosent av elevene i 2012 liker skolearbeidet godt eller svært godt på 7. trinn, er det bare 37 prosent av elevene som gjør det samme på 10. trinn. Mønsteret med en knekk i elevenes skolemotivasjon på ungdomstrinnet er til stede også for andre år. Det har likevel vært en forbedring i andelen elever som liker skolearbeidet godt eller svært godt på 10. trinn i løpet av de siste årene. I videregående opplæring øker igjen andelen elever som rapporterer om det samme, til rundt 49 prosent. I løpet av de siste årene har denne andelen elever økt klart i videregående opplæring.

Sammenlignet med de andre trinnene kan det også observeres en svak økning i andelen elever som ofte eller svært ofte blir forstyrret av bråk og uro på ungdomstrinnet. Om lag 29 prosent av elevene på 10. trinn rapporterer at de blir forstyrret av bråk og uro ofte eller svært ofte.

Kilde: Utdanningsdirektoratet/Elevundersøkelsen 2010 og 2012

I Elevundersøkelsen kombineres enkeltspørsmål i samlemål for ulike dimensjoner ved læringsmiljøet ved skolen, og det er mulig å følge utviklingen fra 2007 og framover. Når det gjelder læringsmiljøet til elevene, er endringene for små til at det gir grunnlag for å vurdere om utviklingen går i én bestemt retning etter innføringen av reformen.88

En undersøkelse av ungdomsskoleelever i 1992, 2002 og 2010 viser en nedgang i konfliktnivået mellom elevene og lærerne, særlig i løpet av 2000-tallet. Antallet elever som er helt eller litt enige i at de trives på skolen, økte fra 1992 til 2010. I samme tidsperiode er andelen som oppgir at de kjeder seg, og andelen som oppgir at de gruer seg til å gå på skolen, blitt redusert. Andelen elever som oppgir at de er helt eller delvis enige at de gruer seg til å gå på skolen, er blitt mer enn halvert fra 1992 til 2010.89

I forbindelse med gjennomføringen av PISA er elevene også blitt spurt om ulike sider ved deres læringsmiljø. For alle PISA-undersøkelsene oppgir omtrent 40 prosent av elevene at det er bråk og uro i de fleste eller alle timene. I overkant av 30 prosent av elevene rapporterer for de fleste eller alle timer at elevene ikke begynner å arbeide før lenge etter at timen har begynt. I sum for alle spørsmålene tyder PISA-undersøkelsene på at elevens læringsmiljø er relativt stabilt gjennom 2000-tallet, og at omtrent en tredel av elevene oppgir at ulike problemer ved læringsmiljøet inntreffer i de fleste eller alle timer.90

I 2009 ble undersøkelsen ICCS gjennomført. Resultatene viste at norske elever på 8. og 9. trinn har svært gode kunnskaper om og god forståelse av begrepet medborgerskap, og at nivået er likt som ved den forrige undersøkelsen som ble gjennomført i 1999 (CIVIC). Elevene på 9. trinn ligger på 5. plass blant jevnaldrende elever, mens elevene på 8. trinn ligger nærmere det internasjonale gjennomsnittet for elever på 8. trinn. Elevenes skår på denne kunnskapstesten henger relativt sterkt sammen med karakterer i samfunnsfag og matematikk. Videre støttet norske elever ytringsfrihet og frihet til å velge sine ledere. Få elever kan akseptere voldelige ytringsformer. Elevene uttrykker videre sterk støtte til kvinners rettigheter, og de har sterk tillit til demokratiske institusjoner. Undersøkelsen avdekker ikke tegn på at den demokratiske beredskapen hos norske elever er svekket, sammenlignet med undersøkelsen som ble gjennomført i 1999.91

3.5 Forskjeller i måloppnåelse mellom elever

Regjeringens prioriterte utdanningspolitiske mål gjelder for alle elever. Det betyr at ingen elevgrupper skal gjøre det systematisk dårligere enn andre elever. Imidlertid er det godt dokumenterte systematiske sammenhenger mellom elevenes sosiale bakgrunn, minoritetsspråklige elevers språkferdigheter og kjønn og en lang rekke mål for grunnopplæringen, slik som læringsutbytte, gjennomføring av videregående opplæring, utdanningsvalg og sysselsetting på arbeidsmarkedet.

Det brukes ofte flere tilnærminger for å beskrive sammenhengen mellom elevenes sosiale bakgrunn og elevprestasjoner eller andre mål for opplæringen.92 Det er viktig å skille sammenhengen mellom for eksempel elevenes sosiale bakgrunn og elevprestasjoner fra mål på spredningen i elevprestasjoner, det vil si avstanden mellom faglig sterke og svake elever. I et land kan sammenhengen mellom elevenes sosiale bakgrunn og elevprestasjoner godt være svak, samtidig som spredningen i elevprestasjoner er stor.

I forskningen måles elevenes sosiale bakgrunn på mange ulike måter. Det vanligste er å bruke informasjon om foreldrenes utdanningsnivå, inntekt, arbeidsmarkedstilknytning og ulike mål på foreldrenes sosiale og kulturelle ressurser.93

En internasjonal studie av lesing i PISA 2009 viser at Norge er blant landene i OECD der sosial bakgrunn i liten grad forklarer prestasjonsforskjeller mellom elevene.94 For hele OECD forklarer elevenes sosiale bakgrunn 14 prosent av variasjonen i leseprestasjoner, mens Norge ligger signifikant lavere med 8,6 prosent. En viktig årsak til dette er at Norge er blant landene i OECD med minst spredning i elevenes sosiale bakgrunn. Sammenlignet med andre land er det relativt små sosioøkonomiske forskjeller i Norge. En nasjonal studie av PISA viser dessuten at andelen av prestasjonsforskjellene mellom elevene som kan forklares med sosial bakgrunn, har vært relativt stabil på hele 2000-tallet.95 En nasjonal undersøkelse basert på nasjonale prøver og karakterstatistikk viste at elevenes hjemmebakgrunn forklarte mellom ti og 25 prosent av variasjonen i skoleprestasjoner på ulike trinn i grunnskolen.96 Det er en del høyere enn i studien basert på PISA, og kan tyde på at en del av variasjonen i prestasjoner som skyldes sosial bakgrunn, ikke fanges opp av PISA97. Dette resultatet bekreftes også av andre nasjonale studier. Uansett er det mye av variasjonen i elevprestasjoner som ikke kan forklares av sosial bakgrunn i Norge.

Samtidig viste den samme internasjonale studien av PISA at norske elevers prestasjoner i lesing øker med 36 poeng for en enhetsøkning i PISA-indeksen for økonomisk, sosial og kulturell status, mot 38 poeng for OECD som helhet. Det betyr at prestasjonsforskjellene mellom norske elever med høy og lav sosial bakgrunn er omtrent de samme som gjennomsnittet for landene i OECD. I motsetning til gjennomsnittet i OECD avtar derimot sammenhengen mellom sosial bakgrunn og elevprestasjoner høyere opp på PISA-indeksen for økonomisk, sosial og kulturell status. Det betyr at det er små forskjeller i leseprestasjoner mellom norske elever med høyest og nest høyest sosial bakgrunn, men at disse gruppene samlet sett gjør det bedre enn norske elever med lav sosial bakgrunn. Nasjonale studier basert på registerdata finner derimot mer entydig lineære sammenhenger mellom elevenes sosiale bakgrunn og elevprestasjoner, jf. figur 3.19.98

Kilde: OECD PISA-databasen

Sammenlignet med OECD-landene betyr dette at mye av variasjonen i elevprestasjoner mellom elever i Norge forklares av andre faktorer enn sosial bakgrunn, samtidig som prestasjonsforskjellene mellom elever med høy og lav sosial bakgrunn ligger omtrent på nivå med gjennomsnittet for OECD-landene.99

En nasjonal studie basert på karakterstatistikk fra grunnskolen og et mål for gradientens helning viser at endringene i løpet av 2000-tallet ikke har vært store. Endringene går likevel svakt i retning av større sosioøkonomiske ulikheter i grunnskoleresultater i perioden etter innføringen av Kunnskapsløftet, sammenlignet med de siste årene før innføringen av reformen. Det er særlig i matematikk og de praktisk-estetiske fagene at økningen har vært tydelig. I løpet av 2000-tallet betyr dessuten forskjellene i familiens inntekt gradvis mer for ulikhetene i karakterer i grunnskolen. Gjennomsnittet i standpunktkarakterer har økt for elever på alle nivåer på SØS-skalaen under Kunnskapsløftet, men karaktergjennomsnittet har økt mer for elever på de øverste nivåene.100 Elever med foreldre på de laveste nivåene av SØS-skalaen har bare marginalt endret karaktergjennomsnitt, mens elever med foreldre i den øverste kategorien har klart høyere karaktergjennomsnitt. Forskjellene over tid er imidlertid ikke store. Det er vanskelig å dokumentere hva som er årsaken til disse endringene.

Kilde: Bakken og Eldstad (2012), figur 6.3

Mange minoritetsspråklige elever lykkes godt i grunnopplæringen. Basert på foreldrenes landbakgrunn oppnår flere av minoritetsgruppene like gode eller bedre faglige resultater enn gjennomsnittet for alle elever.101 Dersom det tas hensyn til foreldrenes utdanningsbakgrunn og elevenes karakterer fra grunnskolen, forsvinner forskjellen i andelen som gjennomfører videregående opplæring, mellom innvandrere og resten av elevene, og andelen norskfødte med innvandrerforeldre som gjennomfører videregående opplæring, blir høyere.102 I gjennomsnitt er det likevel slik at elever med innvandrerbakgrunn oppnår svakere karakterer, dårligere resultater på nasjonale prøver og gjennomfører videregående opplæring i mindre grad enn øvrige elever. Studier tyder på at det er større avstand mellom elever som lykkes og ikke lykkes blant unge med innvandrerbakgrunn, enn resten av befolkningen103. Blant de som ikke lykkes så godt, er sosial bakgrunn og manglende norskkunnskaper viktige forklaringer.

I alle OECD-landene skårer jenter bedre enn guttene i lesing med et gjennomsnitt i jentenes favør på 39 poeng. Guttene skårer derimot bedre enn jentene i matematikk, mens forskjellene etter kjønn i naturfag er små. Dette hovedmønsteret gjenfinnes også i stor grad i de nordiske landene, inkludert Norge.104

Kilde: Kjærnsli og Roe (2010) og OECD PISA-databasen

3.6 Departementets vurderinger av hovedutfordringene

Etter departementets vurderinger står grunnopplæringen overfor fire hovedutfordringer i årene framover. Disse vil bli presentert i det videre og er lagt til grunn både for problemstillingene som drøftes, og for forslagene som fremmes i de kommende kapitlene.

3.6.1 Bedre læringsutbytte for alle

Det skjedde et tydelig brudd i nivået på elevenes faglige prestasjoner rundt 2006. Både økningen i gjennomsnittlige elevprestasjoner og reduksjonen i spredningen etter 2006 forklares i stor grad av at andelen svakt presterende elever er blitt mindre. Det har særlig skjedd en forbedring på de første trinnene i grunnskolen. Dette er elever som i hovedsak har gått alle sine skoleår med læreplaner for Kunnskapsløftet.

Etter departementets vurdering gir disse forbedringene i elevenes læringsutbytte god støtte til de hovedgrepene som er foretatt. Det er mulig å forbedre elevenes gjennomsnittlige prestasjoner og øke andelen elever på de høyeste prestasjonsnivåene ytterligere. I årene framover er det viktig å heve både elever med faglig svake og elever med sterke forutsetninger samtidig. Etter departementets vurdering er det dermed behov for å forsterke enkelte elementer i styringen av grunnopplæringen, samtidig som hovedelementene i Kunnskapsløftet videreføres.

Det er lite som tyder på at sammenhengen mellom elevenes sosiale bakgrunn og læringsutbytte er blitt svakere i løpet av 2000-tallet. Selv om sammenhengen heller ikke er blitt klart sterkere, gir dette grunnlag for å vurdere mer målrettede tiltak for å redusere betydningen av sosial bakgrunn. Etter departementets vurdering er det nødvendig å vurdere slike tiltak også i sammenheng med arbeidsmarkedstiltak og ulike velferdspolitiske tilbud og ordninger. Departementet vil legge vekt på tiltak som bidrar til at de totale ressursene som brukes for barn og unge med behov for ekstra hjelp og støtte, utnyttes enda bedre.

3.6.2 Høyere gjennomføring av videregående opplæring

Gjennomføringen av videregående opplæring er i all hovedsak stabil, etter innføringen av både Reform 94 og Kunnskapsløftet. Det er klare tendenser til at overgangen fra Vg1 er blitt bedre i perioden etter innføringen av Kunnskapsløftet, men det kan ikke spores en tilsvarende positiv utvikling for overgangen fra Vg2 og fra Vg3. Det kan bety at gjennomføringen fem år etter påbegynt videregående opplæring vil øke på lengre sikt, eller at frafallet fra videregående opplæring bare er utsatt til senere i opplæringsløpet. Mye tyder på at overgangen fra Vg2 til Vg3 er særlig kritisk for gjennomføringen av videregående opplæring.

Etter departementets vurdering innebærer dette at eksisterende tiltak for økt gjennomføring av videregående opplæring må videreføres og forsterkes, særlig knyttet til elevenes læringsutbytte i grunnskolen og overgangen mellom Vg2 og Vg3 for yrkesfaglige utdanningsprogrammer. Utfordringene ved overgangen fra Vg2 kan ha mange årsaker, men det er særlig innenfor lærefagene at overgangen fra Vg2 er vanskelig for elevene. Etter departementets vurdering tyder dette på at tilgangen på læreplasser er en kritisk faktor for gjennomføringen av videregående opplæring.

I overgangen fra Vg2 er det også mange elever på yrkesfaglige utdanningsprogrammer som velger påbygging til generell studiekompetanse. For disse elevene er det lite som tyder på at mangel på læreplass er en sentral faktor. Etter departementets vurdering er opplæringsløp med to år på yrkesfag og ett år på påbygging et lite helhetlig organisert opplæringsløp som i seg selv øker risikoen for frafall. Det er nødvendig å forbedre organiseringen av påbygging og å forbedre utdannings- og karrieremulighetene fra yrkesfaglige utdanningsprogrammer.

3.6.3 Mer relevante utdanningstilbud i videregående opplæring

Selv om grunnopplæringen i stor grad utdanner ungdom med kompetanse som verdsettes av arbeidsmarkedet, fungerer ikke overgangen til arbeidsmarkedet godt nok for alle deler av fag- og yrkesopplæringen. Det er særlig utdanningsprogrammene service og samferdsel, restaurant- og matfag, design og håndverk og helse- og oppvekstfag som fungerer svakt når det gjelder rekruttering til lærefagene, gjennomføring med yrkeskompetanse og rekruttering til og verdsetting på arbeidsmarkedet. Samtidig vil departementet understreke at det er betydelige variasjoner mellom lærefagene innenfor de ulike utdanningsprogrammene, jf. kapittel 6.

Det er mange og komplekse årsaker til disse sammenhengene i overgangen mellom fag- og yrkesopplæringen og arbeidsmarkedet. Særlig viktig er det i hvilken grad lærefagene etableres på deler av arbeidsmarkedet som er yrkesbaserte, basert på interne kvalifiseringsveier eller er åpne arbeidsmarkeder med få krav om formelle utdanningskvalifikasjoner.105 Samtidig er det godt dokumentert at land med lærlingordning eller en annen form for vekselsutdanning har markant lavere ungdomsarbeidsledighet enn andre europeiske land106. Det tyder på at lærlingordninger har et vesentlig potensial for å integrere ungdom på arbeidsmarkedet dersom koblingene mellom lærefagene og etterspørselen etter kompetanse fungerer godt. Lærefagene rettet mot tjenesteytende næringer har ikke blitt etablert på arbeidsmarkedet på samme måte som håndverksfagene og deler av industrien.

Etter departementets vurdering er det godt nok dokumentert at koblingene mellom lærefagene og arbeidsmarkedet er for svake for enkelte deler av fag- og yrkesopplæringen, samtidig som det er etablert et system for fag- og yrkesopplæring for hele arbeidsmarkedet. Det er derfor behov for nye tiltak som styrker sammenhengen mellom innholdet i og strukturen innenfor de ulike utdanningsprogrammene.

Etter departementets vurdering står utdanningsprogrammet medier og kommunikasjon, og delvis også naturbruk, i en særstilling ettersom det store flertallet av elevene oppnår studiekompetanse, og også søker seg til høyere utdanning. For medier og kommunikasjon er særskilte tiltak, jf. kapittel 6.

3.6.4 Inkludering, mestring og det brede samfunnsmandatet

Både Elevundersøkelsen og PISA undersøkelsen tyder på at ulike sider ved elevenes læringsmiljø i stor grad har vært stabile på 2000-tallet. For eksempel er det fortsatt rundt åtte til ni prosent av elevene som oppgir i Elevundersøkelsen at de blir mobbet to til tre ganger i måneden eller oftere på 7. og 10. trinn. I TIMSS 2011 oppgir om lag fire prosent av elevene at de opplever erting og plaging omtrent ukentlig, og 19 prosent omtrent månedlig.

Etter departementets vurdering er det dermed behov for å forsterke tiltakene for å bedre læringsmiljøet til elevene, og i større grad enn tidligere forankre slike tiltak i den ordinære virksomheten til skolene. Arbeidet for bedre læringsmiljø skal ha et dobbelt mål: Et godt læringsmiljø for alle elever er både et mål i seg selv og et middel for å oppnå bedre læringsutbytte og gjennomføring av videregående opplæring.