Del 3
Gjennomføring

8 Implementering – fra politikk til praksis

I kapittel 1 ble formålsparagrafen for grunnopplæringen og regjeringens prioriterte utdanningspolitiske mål presentert. I kapittel 3 ble det redegjort for status for oppnåelse av disse målene. Det er en viktig erkjennelse at politiske mål ikke realiseres av seg selv, og at gjennomføring av politikk ikke er en teknisk og automatisk prosess. Effekter av utdanningspolitikk kan derfor ikke uten videre forutses, forventes eller loves.1 Det er som Evalueringen av Kunnskapsløftet2 viser nødvendig med en felles forståelse for målene og klare forbindelseslinjer mellom de som er involvert i utforming, implementering og operasjonalisering av mål, satsinger og andre tiltak.

Kunnskapsløftet ble, som omtalt i kapittel 2, utformet med utgangspunkt i styringsprinsipper om klare nasjonale mål, kunnskap om resultater i vid forstand, tydelig ansvarsplassering, lokal handlefrihet og et godt støtte- og veiledningsapparat. Fordi frihet, tillit og ansvar var viktige premisser for gjennomføringen av Kunnskapsløftet, forutsatte departementet at skoleeiere og skoler tilpasset, konkretiserte og bearbeidet de nasjonale føringene. Det ble ikke utviklet detaljerte nasjonale implementeringsstrategier, og erfaringer som ble gjort underveis, blant annet basert på rapporter fra Evalueringen av Kunnskapsløftet,3 har vist at mange skoleeiere hadde behov for mer støtte og veiledning enn det departementet i utgangspunktet la opp til. Departementet har, som vist i kapitlene 2 og 7, tatt dette på alvor og fulgt det opp gjennom ulike tiltak og satsinger. Departementet mener at kombinasjonen av lokalt handlingsrom og økt støtte og veiledning har bidratt til å styrke skoleeierrollen.

Selv om innføringen av Kunnskapsløftet fikk en krevende start, mener departementet at reformen har fått en god utvikling og at reformens ambisjon om økt læringsutbytte er i ferd med å bli innfridd mange steder. Variasjonene mellom skoler synes imidlertid å være store.4 Læreplanenes utforming har krevd mye av lærerne, men harogså bidratt til økt samarbeid og erfaringsdeling. Satsingene på vurderingskompetanse etter innføringen av Kunnskapsløftet har styrket forståelsen av de nye læreplanene.

Selv om skolen er på rett vei, viser kapittel 3 at utfordringene som ble dokumentert i forkant av Kunnskapsløftet fortsatt er relevante. Departementet legger derfor til grunn at Kunnskapsløftet med påfølgende satsinger og justeringer skal videreføres basert på en strategi med skrittvise forbedringer, evaluering og dialog. I kapitlene 4, 5, 6 og 7 har departementet tatt initiativ til tiltak som bygger opp under eksisterende utdanningspolitiske mål og som skal ruste grunnopplæringen til å ta nye steg i riktig retning.

Med dette kapitlet presenterer departementet en ambisjon om å styrke implementeringen og gjennomføringen av utdanningspolitikken. Flere evalueringer har pekt på at departementet ikke har hatt tilstrekkelige strategier for å sikre at utdanningspolitikken gjennomføres og når ut til elevene.5 Mange land står overfor den samme utfordringen – at det er vanskelig å påvirke de faktorene som er mest avgjørende for kvaliteten i opplæringen. Departementet vil i oppfølgingen av meldingen arbeide aktivt med utgangspunkt i kunnskap om god implementering. Fire prinsipper er særlig relevante:

• tydelig retning

• lokalt handlingsrom og forankring

• kapasitetsbygging

• oppfølging

Departementet mener disse fire prinsippene vil være viktige i arbeidet med å implementere og gjennomføre tiltakene i meldingen, og departementet vil derfor kort gjøre rede for dem i dette kapitlet.

8.1 Kunnskap om god implementering

Den systematiske implementeringsforskningen ble etablert tidlig i 1970-årene. Denne forskningen utfordret tidligere statsvitenskapelige studier som forstod implementering som en lineær prosess som nærmest tok for gitt at politiske vedtak ble fulgt opp i praksis. I de første systematiske studiene6 ble implementering studert som en ovenfra-og-ned-prosess, der forskerne vurderte reformers grad av måloppnåelse. Et typisk funn var at reformer som omfattet utvidelse av rettigheter og nye strukturer fungerte relativt effektivt, mens det var vanskeligere å endre kulturer, normer, overbevisninger, vaner og relasjoner.7 Mange reformer ga dermed ikke de forespeilede effektene.8 Senere forskningsbidrag har vært mer orientert rundt implementering som en nedenfra-og-opp-prosess, med vekt på hvordan de som faktisk skal implementere endringene har løst oppdraget.9

De siste årenes studier av implementering har lagt vekt på nettverk, samspill og forbindelser mellom aktører på ulike nivåer. Her blir det viktig å vite om det finnes parallelle eller konkurrerende virkelighetsforståelser mellom aktørene, hvilke sosiale rammer som kan virke begrensende på deres handlinger og hvordan aktørene kan arbeide for å etablere et felles bilde av situasjonen og den ønskede framtiden.10

8.1.1 Tydelig retning

En av de viktigste lærdommene fra reformprosesser er at initiativtakeren, for eksempel departementet, må prioritere noen få mål. Målene må være nært knyttet til det som på tvers av ulike nivåer oppfattes som de viktigste utfordringene.11 Tiltak, strategier og virkemidler må på samme måte være spesielt utviklet for de definerte målene og utfordringene, og bør ikke være helt generelle ideer eller organisasjonsløsninger. De må ikke konkurrere med hverandre, men trekke i samme retning.12

Erfaringer fra implementering av utdanningsreformer i Canada og Storbritannia tilsier at sentrale myndigheter bør gi en klar retning som skolene kan jobbe mot, og samtidig sikre at denne type prioriteringer ikke bidrar til et for snevert kunnskapssyn og innhold i skolen.13 I en gjennomgang av skolesystemer som har hatt framgang i elevenes læringsutbytte over flere år,pekes det på at sammenheng og koordinering på tvers av nivåene.14 En annen viktig lærdom er at mål og utfordringer med tilhørende strategier, tiltak og virkemidler må kommuniseres tydelig til alle aktørene i sektoren. De må forstås, aksepteres, oppleves som realistiske og ønskelige, og de bør virke motiverende.15

8.1.2 Lokalt handlingsrom og forankring

Tydelige og operasjonaliserbare mål bidrar til at skoleeiere og skoler kan konsentrere innsatsen mot det som forstås som de viktigste utfordringene. Det er samtidig viktig å være klar over at utfordringene og konteksten kan være forskjellig fra skole til skole – og mellom skoleeiere.16 Sentrale myndigheter bør derfor vektlegge dialog og samarbeid slik at mål og virkemidler både kan forankres og tilpasses en lokal kontekst.

Mobilisering og ulike former for samarbeid med forskjellige aktører kan skje på ulike måter, fra å danne uformelle allianser, via mer systematiske nettverk mellom parter på samme forvaltningsnivå til formelle partnerskap bestående av representanter for ulike forvaltnigngsnivåer, parter og organisasjoner.17 GNIST-partnerskapet er et eksempel der departementet danner formelt partnerskap med de viktigste organisasjonene for å nå målet om mer profesjonell yrkesutøvelse og høyere status for læreryrket.

Det finnes også mange eksempler på at samarbeid med aktører utenfor utdanningssektoren kan gi gode resultater. Rinkebyskolan i Stockholm, som har fått til gode resultater på tross av et vanskelig utgangspunkt, er et eksempel på lokalt samarbeid på tvers av ulike kommunale etater og tjenester. Her har skolen gått sammen med sosialkontoret, politiet, biblioteket med flere, og inkludert skolen i et partnerskap mellom en rekke aktører.18

Forskning på innføring av skolebaserte utviklingsprogrammer i USA tyder på at planlegging i god tid i forveien er en viktig forutsetning for at programmene skal bli innført på en god måte.19 Implementering av reformer er komplekse prosesser som krever tid og oppmerksomhet både i planleggingsfasen og i innføringsfasen. Skoleeiere og skoler må ha tilstrekkelig tid til å planlegge innføring av nye tiltak og til å innføre de ulike endringene i hverdagen.

8.1.3 Kapasitetsbygging

Skolenes evne til å utvikle seg som organisasjon er viktig for å skape gode læringsmiljøer og læringsresultater for den enkelte elev.20 Skoler som fungerer godt som profesjonsfellesskap, har også bedre forutsetninger for å implementere tiltak fra myndighetene på en god måte. Her spiller skoleledere, den enkelte lærer og lærerkollegiene vesentlige roller.

Forskning viser at skoler og skolesystemer som har forbedret sine resultater har rettet mye oppmerksomhet mot profesjonalisering av læreryrket,21 for eksempel gjennom tiltak som å rekruttere de beste til lærerutdanningene og gi tilbud om systematisk etter- og videreutdanning. Dersom man skal lykkes med å innføre store endringer, for eksempel et nytt program eller reform, er det avgjørende at en stor andel av skolens lærere får opplæring av høy kvalitet om hva endringene innebærer, og hvordan det er meningen at de skal omsette innholdet i programmet eller tiltaket i ny praksis i klasserommene.22 Effektstudier viser at kompetanseutvikling har sterkest effekt når den er praksisnær og skolebasert.23

I ulike undersøkelser av skoler og skolesystemer som har lyktes med å forbedre sine resultater kommer det fram at ledelse er en viktig faktor bak forbedringene i de skolesystemene som er undersøkt. Flere undersøkelser av skolelederrollen i Norge viser at skolelederne arbeider mest med administrasjon, noe med personalledelse og lite med faglig ledelse.24 Både skolelederne selv og myndighetene mener at det burde være omvendt. For å gjøre noe med dette bildet er det derfor lagt vekt på faglig ledelse i rektorutdanningen.

8.1.4 Oppfølging

Det ikke tilstrekkelig å planlegge, beslutte og legge til rette for implementering. Planleggingen får ofte stor plass, mens implementeringen får for liten tid. Implementering er en prosess og ikke noe som kan gjennomføres en gang for alle. Hvor lang tid endring tar, vil naturligvis avhenge av hva det er som skal endres.

Forskning framhever betydningen av raskt å skape og synliggjøre framskritt. De som skal foreta implementeringen lokalt, må på et tidlig tidspunkt få tilbakemelding om de er på rett vei. Synliggjøring av framskritt tidlig i prosessen vil skape optimisme, energi og tro på forandring. Hvis de ikke er på rett vei, må kursen eller tiltakene justeres med en gang. Forskningen viser også betydningen av å være «tett på», særlig i en tidlig fase.25 Å sikre direkte tilbakemeldingssløyfer underveis i implementeringen, gjør at de som skal gjennomføre, lærer underveis og kan ta stilling til neste steg i prosessen.26

En metaanalyse av evalueringer av skoleutviklingsprogrammer tyder på at effekten av et program er relativt sterk det første året, mens effekten reduseres i de neste to til fire årene.27 Etter det femte året med implementering begynte imidlertid effekten å øke betraktelig, og skoler som hadde holdt på i fem år, hadde resultater som var nesten dobbelt så gode som dem man fant blant alle skoler. Effekten økte enda mer etter sju år. En av grunnene til at endring krever så lang tid, er at varig bedring i elevenes læringsutbytte er avhengig av innføring av nye pedagogiske metoder, endring i lærernes forhold til elevene og deres holdninger til læring.28

8.2 Aktivt skoleeierskap

Kommuner og fylkeskommuner har som skoleeiere et stort ansvar for å realisere utdanningspolitiske mål, både nasjonale, regionale og lokale. Geografi, innbyggertall, økonomi, næringsliv og demografi gir imidlertid kommuner og skoleeiere et ulikt utgangspunkt som skoleeiere. Staten har ikke mulighet til å styre kommunesektoren direkte bortsett fra tiltak som er hjemlet i lov, men staten kan bidra til å mobilere lokalt engasjement gjennom støtte og veiledning så vel som lokal handlefrihet. Grunnlaget for den statlige styringen av kommunene følger generalistkommuneprinsippet, som er omtalt slik i Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel:

«Generalistkommunesystemet inneber at alle kommunar er pålagde dei same oppgåvene gjennom lov, det same finansieringssystemet gjeld for alle, og lovgjevinga gjev dei same rammene for organisering og styring av kommunane.

Det at kommunane er generalistkommunar, inneber at dei alle skal vareta demokratiske funksjonar, yte tenester til innbyggjarane, vere myndigheitsutøvarar og ta hand om planleggings- og utviklingsoppgåver i lokalsamfunnet uavhengig av innbyggjartal, busetjingsstruktur eller andre kjenneteikn.

Generalistkommuneprinsippet er streka under i kommunelova ved at lovpålagd myndigheit i regelen skal leggjast til kommunestyret og ikkje til kommunale organ og einingar. Slik vert det høgste organet i kommunen, kommunestyret, framheva som ansvarleg instans for å løyse dei lovpålagde oppgåvene. Demokrati gjennom direkte val gjev legitimitet til systemet. Dette gjeld òg for fylkeskommunane.»

På sentrale områder har kommunenes muligheter for å utøve et aktivt skoleeierskap økt de siste 20–30 årene. Viktige endringer har blant annet vært medbestemmelsesavtalen for skoleverket fra 1984, et nytt inntektssystem for kommunene fra 1986, kommuneloven fra 1992 med tilhørende tilpasninger i særlovgivningen og overføring av forhandlingsansvaret for lærerne til KS i 2003. I opplæringsloven blir skoleeierne definert som et eget rettssubjekt med ansvar for å ivareta lovens pliktbestemmelser og rettsbestemmelser. Ansvaret omfatter blant annet følgende:

• Skoleeier har ansvaret for finansiering av grunnopplæringen (opplæringsloven kapittel 13)

• Skoleeier har ansvaret for at kommunen har «tenlege grunnskolar»/skoleanlegg (opplæringsloven § 9-5).

• Skoleeier har ansvaret for at alle elevene får oppfylt sine rettigheter etter opplæringsloven (opplæringsloven § 13-10).

• Skoleeier har ansvaret for kvalitetssikring og kvalitetsutvikling av opplæringstilbudet, formalisert gjennom opplæringsloven § 13-10. Herunder ligger det at skoleeier har ansvar for at det skjer utvikling på den enkelte skole.

• Skoleeier har ansvaret for å ha riktig og nødvendig kompetanse i skolene, og for nødvendig kompetanseutvikling for personalet. Skoleeier er følgelig tilsettingsmyndighet og har personalansvar (opplæringsloven § 10-8).

• Skoleeier har ansvaret for at hver skole har en forsvarlig faglig, pedagogisk og administrativ ledelse (opplæringsloven § 9-1).

De fleste kommuner har en tonivåorganisering uten et styringsnivå mellom rådmannen og tjenestestedene i kommunen, for eksempel den enkelte skole. Mange har likevel stabs- og støttefunksjoner på kommunalt nivå, selv om det er de ulike tjenesteytende enhetene som har de fleste fullmaktene knyttet til budsjett og organisering. Andre kommuner har egne avdelinger eller etater på administrativt nivå for de ulike sektorområdene ledet av en kommunalsjef eller kommunaldirektør med vide fullmakter.

8.2.1 Synspunkter fra kommuner

For å komplettere forskningen om implementeringen av utdanningspolitikk, har departementet besøkt kommuner av ulik størrelse, geografisk beliggenhet, kommunetype og politisk flertall. Målet for besøkene har vært å få innsikt i hvordan departementets satsinger og tiltak oppleves og håndteres i kommunene og skolene. Oppsummert belyser kommunenes tilbakemelding at faktorene om tydelig retning, lokalt handlingsrom og kapasitetsbygging er sentrale for implementering av utdanningspolitikken.

Kommunene har overfor departementet understreket viktigheten av at Kunnskapsløftets vektlegging av elevenes læring videreføres og at «trykket holdes oppe». Kommunene sier at det er viktig at departementet viser tålmodighet og at satsinger gis tilstrekkelig tid. Det bør ikke utvikles nye prioriteringer uten at noe annet fjernes. Langsiktighet i politikken handler både om lengden på prosjekter kommunene og skolene kan delta i, og om langsiktigheten i statens prioriteringer for skolen. Satsingen på lesing har vært trukket fram som et godt eksempel.

Det ser ut til at den innskjerpingen av antall strategier og handlingsplaner som ble varslet i St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen, er blitt lagt merke til i sektoren. Samtidig er det flere kommuner som peker på at det gjerne kunne vært enda mer sammenheng og konsistens i tiltak og virkemidlene. Kommunene må få nok tid til å planlegge og nok tid til å innføre nye tiltak.

Staten kan også styrke skoleeieres, skolelederes og læreres evne til å implementere reformer og tiltak gjennom å tilby praktiske verktøy og metoder. Kommunene har i samtale med departementet gitt klare tilbakemeldinger på at mange av de statlige støttesystemene har vært til hjelp, men at det i seg selv ikke er tilstrekkelig å legge ut veiledere og verktøy på nettet.

8.3 Implementering av tiltakene i meldingen

Virkeligheten er kompleks og preget av motstridende hensyn og spenninger som må balanseres best mulig i implementeringen av politikk. Selv om det er viktig med godt forarbeid før nye tiltak settes i verk, må det også være rom for justering av kursen underveis etter hvert som man høster erfaringer med det som er satt i gang. Justeringer må inngå i en helhetstenkning og bør ikke bli for omfattende.

Flere av departementets satsinger de siste årene har tatt utgangspunkt i samarbeid mellom de ulike aktørene i grunnopplæringen om konkrete utfordringer. Vurdering for læring, GNIST og Ny GIV er eksempler på slike satsinger. Satsingene bygger opp under grunnleggende forventninger i formålsparagrafen og regjeringens prioriterte utdanningspolitiske mål. Departementet vil bygge videre på slike samarbeider. Evalueringen av Kunnskapsløftet viser samtidig at skoleieres behov er ulike, og at statlige reguleringer og satsinger kan gå på bekostning av behov for lokale tilpasninger og lokal myndighetsutøvelse.29

Departementet mener at det i gjennomføringen av tiltakene i denne meldingen, er det viktig å ta med seg erfaringene fra både implementeringen av Kunnskapsløftet og det øvrige kunnskapsgrunnlaget om implementering. Departementet ønsker å stimulere til kommunikasjon og samhandling om mål og utfordringer gjennom nettverk på ulike nivåer.

Partene i arbeidslivet og fylkeskommunene vil få et spesielt ansvar for å videreutvikle videregående opplæring i tråd med prinsippene som legges i denne stortingsmeldingen. En forutsetning for flere av prinsippene og tiltakene i meldingen, for eksempel knyttet til flere læreplasser, praksisbrev og mer utplassering, er at arbeidslivet både får og tar et større ansvar for elever og lærlingers opplæring. Om målene i samfunnskontrakten for flere læreplasser skal oppfylles, må arbeidet intensiveres nasjonalt, regionalt og lokalt. Fylkeskommunenes arbeid vil være avgjørende for om intensjonen om mer fleksible løp og større mulighet for faglig fordypning realiseres. Formaliseringen og utprøvingen av ordningen med y-veier fra yrkesfaglige utdanningsprogrammer krever at universiteter og høyskoler tilpasser seg en mer sammensatt studentgruppe. For å gjøre arbeidet mer kunnskapsbasdert, vil departementet stimulere til økt forskning om videregående opplæring.

9 Økonomiske og administrative konsekvenser

I denne meldingen har regjeringen beskrevet hvordan en god skole er blitt bedre i de siste sju årene. Regjeringen har styrket og fornyet fellesskolen. Elevene trives generelt godt på skolen. En negativ trend i læringsutbytte er snudd, og den norske skolen er på rett vei. Samtidig er det dokumentert at flere utfordringer gjenstår.

Gjennomføringen i videregående opplæring er for lav, og ikke alle deler av fag- og yrkesopplæringen fungerer godt nok. Konsekvensene for samfunnet ved lav gjennomføring av videregående opplæring, er betydelige. Personer uten videregående opplæring har oftere lavere inntekt, svakere arbeidsmarkedstilknytning og større sannsynlighet for bruk av offentlige trygde- og stønadsordninger enn de med videregående opplæring. Hvis graden av fullføring i videregående opplæring økes fra 70 til 80 prosent, vil det innebære en kostnadsreduksjon for samfunnet på mellom 5,4 og 8,8 mrd. kroner for hvert kull.30 Det tilsvarer at om lag 6000 flere elever fullfører videregående opplæring i hvert elevkull.

Elever som ikke gjennomfører videregående opplæring, har gjennomgående svakere grunnleggende ferdigheter enn elevene for øvrig. Målet er at elevene får et enda bedre læringsutbytte i grunnopplæringen. Trivselen i opplæringen er generelt høy, men andelen elever som opplever mobbing har ikke blitt mindre de siste årene. Regjeringen vil forsterke tiltakene for å bedre læringsmiljøet til elevene.

Et godt læringsmiljø for alle elever er både et mål i seg selv og et middel for å oppnå bedre læringsutbytte og gjennomføring av videregående opplæring. Gjennomføringsgraden må øke både for å bedre den enkeltes muligheter i livet og for at samfunnet og demokratiet skal fungere godt.

Regjeringen vil skape en grunnopplæring for framtidens samfunn. Gjennom flere tiltak vil regjeringen sikre og utvikle den inkluderende fellesskolen. Den fleksibiliteten og relevansen som innføres i videregående opplæring, vil styrke opplæringen.

Målene for grunnopplæringen kan ikke vedtas alene på nasjonalt nivå, men må formidles slik at skoleeierne kan følge opp intensjonene på lokalt nivå.

I meldingen presenterer regjeringen flere tiltak som vil medføre økte kostnader, blant annet for kommunesektoren. Regjeringen vil komme tilbake til realiseringen av tiltakene, innføringstakt og omfang i de årlige forslag til statsbudsjett.

Nedenfor omtales tiltak som regjeringen tar sikte på å konkretisere i senere budsjetter.

Videregående opplæring

Regjeringen tar sikte på å innføre en rett til påbygging etter bestått fag- og yrkesopplæring. Målet er å gjøre det enda mer attraktivt å gå ut i lære og fullføre yrkesutdanningen.

Fylkeskommunen får gjennom meldingen utvidet handlingsrom til å etablere fleksible og tilpassede opplæringsløp. Viktige elementer er økt fleksibilitet gjennom veiledende fag- og timefordeling på trinn, praksisbrev, kvalifisering mellom 2. og 3. år, bruk av veksling ved siden av 2 + 2-modellen, deling av programfagene på Vg2, mer kunnskapsbasert dimensjonering og kompetansebygging i fag- og yrkesopplæringen.

Veiledende fag- og timefordeling kan åpne både for effektivisering og for økte kostnader, avhengig av hvordan fylkeskommunen utnytter fleksibiliteten.

Etablering av y-veier på flere fagområder med lokalt opptak ved høgskoler og universiteter, vil trolig medføre flere studenter. Antall studieplasser innenfor disse tilbudene må tilpasses rammen av eventuelle økninger i totalt antall studieplasser.

Fellesskap og bedre læring

I meldingen er vektleggingen av de grunnleggende ferdighetene omtalt, og for særlig å styrke de grunnleggende digitale ferdighetene vil regjeringen etablere forsøk med nettverk for erfaringsdeling og kompetanseutvikling mellom lærere.

Regjeringen er opptatt av å styrke regneferdighetene, og å motivere for videre studier i realfag. Kompetanseutvikling for lærere i matematikk og naturfag på 5.–7. trinn er et tiltak som kan bidra til bedre resultater og å få flere til å velge realfagene framover.

Regjeringen vil også styrke innsatsen slik at flere elever beholder nynorsk som hovedmål gjennom hele opplæringen.

Regjeringen er opptatt av at skolen skal være helsefremmende, og tar derfor sikte på å etablere et nasjonalt senter for ernæring, fysisk aktivitet og helse i barnehager og skoler. Senteret skal bidra til å styrke barnehagenes og skolenes rolle som forebyggende og helsefremmende arena.

For å styrke læringsmiljøet på skolen og støtte lærerne i dette arbeidet, vil det gjennomføres et utviklingsprosjekt for flere yrkesgrupper i skolen.