Del 2
Vurderinger og tiltak

4 Mer og bedre læring

Læreplanverket for Kunnskapsløftet fastsetter rammene som skal sikre best mulig opplæring for elever og lærlinger. Læreplanverket er en konkretisering av opplæringens formål og regulerer fagstrukturen og det faglige innholdet i opplæringen. Generell del av læreplanverket beskriver skolens ansvar og angir overordnede mål for opplæringen. Læreplanene for fag angir de faglige kompetansemålene elevene forventes å nå.

Et godt læringsmiljø er et mål i seg selv. Norske elever og lærlinger skal trives og oppleve mestring. Et godt læringsmiljø påvirker og fremmer også elevenes læring og helse. Et kjennetegn ved skoler med resultatmessig framgang etter innføringen av Kunnskapsløftet, er blant annet at elevene opplever at de har et særlig godt læringsmiljø.1 Som vist i kapittel 3 er det fortsatt utfordringer i elevenes læringsmiljø. Tydelig ledelse av læringsprosesser og en vurderingspraksis hvor elevene får konkrete tilbakemeldinger er avgjørende for elevenes læring. Departementet beskriver i dette kapitlet behovet for å forsterke tiltakene slik at elevene kan få et best mulig læringsmiljø og gode læringsresultater.

4.1 Læreplanverket

4.1.1 Generell del av læreplanverket og prinsipper for opplæringen

Generell del er en utdyping og konkretisering av formålet med opplæringen og framhever og tematiserer skolens brede lærings- og kunnskapssyn. Generell del ble svært godt mottatt av sektoren da den kom, og mange pekte på at den ga lærerprofesjonen status ved at den satte lærergjerningen inn i et større perspektiv.

Prinsipper for opplæringen definerer grunnleggende prinsipper og krav som skal prege og forplikte alle skoler og opplæringssteder, og skal bidra til at læreplanverket samlet sett dekker det brede kunnskaps- og læringssynet regjeringen står for. Prinsippene for opplæringen konkretiserer og utdyper bestemmelser i opplæringsloven og forskrift til loven, og setter dette inn i en sammenheng med fagene. Den utdyper skolens arbeid med tilpasset opplæring, kulturell og sosial kompetanse og læringsstrategier. Prinsippene bidrar til å tydeliggjøre skoleeiers ansvar for en opplæring som er i samsvar med regelverket og som er tilpasset lokale og individuelle forutsetninger og behov. Læringsplakaten inngår i Prinsipper for opplæringen, se boks 4.1.

Også for Kunnskapsløftet–Samisk er det utarbeidet Prinsipper for opplæringen og en egen samisk læringsplakat. Prinsipper for opplæringen skal inngå i grunnlaget for å videreutvikle kvaliteten i grunnopplæringen og for systematisk vurdering av samisk skole og lærebedrift. Den samiske skolen (en skole eller gruppe hvor grunnopplæringen følger Kunnskapsløftet–Samisk) skal med basis i samisk språk, kultur og samfunnsliv bygge på mangfoldet i elevenes bakgrunn og forutsetninger. Den samiske læringsplakaten vektlegger den samiske skolens og lærebedriftens oppgaver overfor de samiske elevene/lærlingene, slik at det kan legges til rette for at de får en god opplæring.

Evalueringen av Kunnskapsløftet peker på at sammenhengen mellom kunnskaps- og læringssynet i Generell del og læreplanene i fag i Kunnskapsløftet ikke er god nok. Forskerne mener en fornying av den generelle delen av læreplanverket vil kunne bidra til et tydeligere læreplanverk som det vil være lettere å forholde seg til for lærere, skoleledere og andre.2

Departementets vurderinger

Generell del har et positivt omdømme i skolen, blant annet fordi den beskriver de mange og ulike oppgavene skolen har. Den utdyper innholdet i skolens brede kunnskaps- og læringssyn, og den synliggjør kompleksiteten i lærerens rolle. Generell del viser at grunnopplæringen handler om mer enn tilegnelse av konkrete og målbare ferdigheter og kunnskap. Departementet mener derfor at denne delen av læreplanverket bør beholdes. Det har imidlertid skjedd viktige endringer både i skolen og i det norske samfunnet siden Generell del ble utformet på midten av 1990-tallet. Norge er for eksempel et mer flerkulturelt og mer mangfoldig samfunn. I januar 2009 trådte et nytt formål for grunnopplæringen i kraft. Endringen av skolens formålsparagraf anerkjenner de betydelige forandringene i det norske samfunnet de siste 20 årene. Et mangfold representert ved det flerkulturelle og flerreligiøse har en mer framtredende plass i det nye formålet, samtidig som det er lagt særlig vekt på de kristne tradisjonene i det norske samfunnet. Departementet mener den nye formålsparagrafen ikke reflekteres godt nok i Generell del slik den er i dag.

I St.meld. nr. 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen signaliserte departementet at det skulle vurdere justeringer i Generell del av læreplanverket. Departementet mener at en fornying av Generell del vil bidra til bedre sammenheng mellom formålsparagrafen, Generell del, Prinsipper for opplæringen og læreplanene for fag. En fornyet Generell del vil øke oppmerksomheten om grunnopplæringens brede mandat og framheve samspillet mellom ulike typer ferdigheter, kunnskaper og holdninger.

En fornyet Generell del må tydeligere beskrive den norske skolens åpne og inkluderende holdning til andre livssyn og tradisjoner. En fornyet Generell del må også reflektere dagens samfunn og de utfordringer barn og unge møter i samfunnet i dag, for eksempel den digitale hverdagen som bare de siste årene har endret både læring og sosiale omgangsformer.

Departementet ønsker at innholdet i Prinsipper for opplæringen skal inkluderes i den nye generelle delen, slik at sammenhengen i læreplanverket blir tydeligere. Den nye generelle delen skal også tilpasses og omfatte læreplanverket for samisk. Departementet vil drøfte med Sametinget hvordan Prinsipper for opplæringen i Kunnskapsløftet – Samisk skal inkluderes i en fornyet Generell del.

Departementet vil

• utarbeide en fornyet Generell del av læreplanverket for Kunnskapsløftet og Kunnskapsløftet – Samisk slik at den på en tydeligere måte reflekterer utviklingen i skolen og samfunnet

• i samarbeid med Sametinget drøfte hvordan Prinsipper for opplæringen og Læringsplakaten for samisk opplæring skal være en del av den fornyede generelle delen

4.1.2 Læreplaner for fag

Evalueringen viser at Kunnskapsløftet som læreplanreform har gitt et større handlingsrom til lærere i konkretisering av mål, valg av læremidler og valg av arbeidsmetoder.3 Evalueringen viser også til at skoleledere og lærere har sluttet opp om målene i Kunnskapsløftet, og at læreplanene har motivert og engasjert ledere og lærere. Lokalt arbeid med læreplaner har bidratt til samarbeid og diskusjon av erfaringer mellom lærere og skoler. Forskerne trekker også fram at satsingen på vurdering har bidratt til å styrke læreplanforståelsen.4

Selv om oppslutningen om læreplanreformen er stor, viser evalueringen også at reformen har vært utfordrende. Kompetansemålene i læreplanene krever at skolen og lærerne konkretiserer innholdet og velger arbeidsmåter. Kompetansemålene i læreplanene for fag er ulikt utformet for å ivareta fagenes egenart.

Flere evalueringsrapporter peker på at det lokale arbeidet med læreplanene har vært en utfordring. Resultatet har i mange tilfeller vært at opplæringen er gjennomført uten tydelig plan, struktur og mål og ikke i tråd med reformens intensjoner.5

Læreplanene for Kunnskapsløftet har i mindre grad enn tidligere innholdsmomenter. Forskere peker på at dette kan bidra til en overfladisk tilnærming til det elevene skal lære.6 Rapporten Kunnskap og læringsambisjoner for ungdom i seks land7 konkluderer med at norske læreplaner i all hovedsak har et høyt ambisjonsnivå, men at det er store variasjoner både innen fag og mellom fag. Norske læreplaner har mange kompetansemål på høyt nivå sammenliknet med Sverige, Danmark, Finland, New Zealand og Skottland.8

En overgang til læreplaner med kompetansemål representerte en stor endring for lærerne i grunnskolen. De første evalueringsrapportene om innføringen av nye læreplaner viste at skoleeiere opplevde at de fikk begrenset informasjon fra nasjonalt nivå om det lokale arbeidet med læreplaner og vurdering.9 Det er også reist kritikk mot mangel på støtte til implementering av læreplanene. Halvparten av skolelederne i grunnskolen og én av tre skoleledere i videregående opplæring opplever lokalt arbeid med læreplanene som spesielt utfordrende. Skolelederne etterlyser nasjonale standarder og kriterier for lokalt arbeid med læreplanene.

Evalueringen av Kunnskapsløftet viser at lærebøkene fortsatt styrer mye av lærernes undervisning og at det er forholdsvis liten bruk av andre læremidler i undervisningen.10 Et av evalueringsprosjektene så på sammenhengen mellom læreplan, læreverk og tilrettelegging for læring, og så på konkrete læreverk og sammenhengen med læreplanene i naturfag, norsk og samfunnsfag.11 Forskerne fant stor variasjon i hvordan læreverkene følger opp læreplanens intensjoner. Godkjenningsordningen for lærebøker ble opphevet fra 1. august 2000 med begrunnelse at det er læreplanen som skal være styrende for undervisningen. Valget av læremidler og lærebøker er et ansvar for den enkelte skole og lærer.

Statlige utdanningsmyndigheter har en tilskuddsordning for å støtte utgivelser av læremidler innen tilrettelagt opplæring, opplæring av språklige minoriteter og opplæring innen smale fag og små elevgrupper, der det ikke er markedsgrunnlag for kommersiell utgivelse.

Sametinget har ansvar for utvikling og produksjon av samiske læremidler. Sametinget har en strategisk plan for slik utvikling, og det brukes store ressurser årlig på arbeidet, men det er fremdeles stor mangel på læremidler for samiske elever, særlig på sørsamisk og lulesamisk. Sametinget og Senter for IKT i utdanningen har utviklet en portal for samiske læringsressurser på nett; Ovttas/Aktan/Aktesne. Portalen skal også fungere som en delingsarena for lærere. Prosjektet med utvikling av portalen avsluttes i 2013, det arbeides for å finne løsninger for varig drift av portalen.

Fjernundervisning er i mange tilfelle den eneste muligheten for at elever kan få oppfylt retten til opplæring i samisk språk. Det arbeides nå med en strategisk plan for å forbedre kvaliteten og strukturen for slik fjernundervisning. Dette må også sees i sammenheng med utvikling av læremidler.

Elever med opplæring i samisk har opplæring i norsk enten som første- eller andrespråk. Den tospråklige opplæringen gjør at disse eleven har behov for flere timer enn andre elever, og fag- og timefordelingen har vist seg å være en stor organisatorisk utfordring for elever, skoler og kommuner. Departementet ønsker ikke at fag- og timefordelingen skal være en barriere for elever som ønsker opplæring i samisk, og har derfor samarbeidet med Sametinget for å få fastsatt en ny fag- og timefordeling for grunnskolen. Denne vil gjelde fra høsten 2013.

Departementets vurderinger

Evalueringen av Kunnskapsløftet er i hovedsak positiv til læreplanene for fag i Kunnskapsløftet. Bruken av grunnleggende ferdigheter og kompetansemål i fagene synes å være gode grep for å svare på utfordringene som grunnopplæringen sto overfor før reformen. Departementet ser på denne bakgrunn ikke behov for å foreta store endringer av læreplanene for fag, men vil arbeide for å videreutvikle dem. Departementet mener det er viktig å holde fast ved læreplaner som er i ferd med å gi gode resultater og bygge videre på et læreplanverk som gradvis er blitt godt forankret i sektoren. Dette er imidlertid ikke til hinder for å gjøre justeringer og endringer der evalueringer, erfaring og nye prioriteringer tilsier dette.

Nasjonale utdanningsmyndigheter har utviklet et eget system for oppfølging av læreplanene. Det innebærer gjennomgang, sammenstilling og analyse av ulike kilder som gir kunnskap om hvordan læreplanene fungerer i skolen og i lærebedriftene. Dette skal gi grunnlag for å iverksette tiltak for å styrke av læreplanene og gi støtte og veiledning.

Det har også blitt utarbeidet en veiledning i lokalt arbeid med læreplaner, som retter seg mot skoleeiere, skoleledere og lærere, samt veiledninger for blant annet læreplanene i de gjennomgående fagene og de åtte første valgfagene som ble innført høsten 2012. Veiledningene tar utgangspunkt i et utvalg av hovedområder og kompetansemål, og gir eksempler på hvordan læreplanene kan konkretiseres og settes ut i praksis. For å styrke lokalt arbeid med læreplanene vil veiledingen bli revidert, og det skal også foretas en revisjon av veiledningsmateriellet for de ulike fagene.

Evalueringen av Kunnskapsløftet viser at mange lærere opplever at de er blitt mer avhengige av lærebøkene i undervisningen.12 Det er igangsatt et forskningsprosjekt om læremidler i grunnopplæringen med det formål å få økt kunnskap om læremidlenes betydning for undervisning og læring. Prosjektet går i perioden fra 2012 til 2015.

4.1.3 Grunnleggende ferdigheter

Bak både Kunnskapsløftet som reform og innføringen av de grunnleggende ferdighetene13 lå et ønske om å heve elevenes faglige utbytte. Ferdighetene skal bidra til elevens faglige progresjon gjennom opplæringen i de ulike fagene og inngår som en integrert del av kompetansemålene i læreplanene i alle fag i hele grunnopplæringen. Utover en generell omtale av grunnleggende ferdigheter omtales i dette kapitlet digitale ferdigheter spesielt.

Mange skoleledere og lærere er enige i at det er viktig å legge stor vekt på grunnleggende ferdigheter, og mener dette er både en nødvendig og riktig prioritering i læreplanverket for Kunnskapsløftet.14 Forskningsrapportene fra Evalueringen av Kunnskapsløftet viser midlertid at arbeidet med grunnleggende ferdigheter i varierende grad er prioritert ved skolene, og at det er ulik oppfatning av hva de grunnleggende ferdighetene innebærer.15 Klasseromsforskning viser at de grunnleggende ferdighetene ikke alltid gjenspeiles i opplæringen. Forskerne finner det til tider vanskelig å gjenfinne læreplanverkets sterke betoning av grunnleggende ferdigheter i læreres planlegging av og begrunnelser for opplæringen.16

Evalueringen viser at det har vært en manglende systematikk i oppbyggingen av de grunnleggende ferdighetene innenfor de ulike læreplanene.17 Det pekes også på at progresjonen i grunnleggende ferdigheter på tvers av fagene var for lite synlig i læreplanene slik de var ved innføringen av Kunnskapsløftet i 2006.18 En analyse av fagene naturfag, norsk og samfunnsfag viser at skriftlige og muntlige ferdigheter forekommer ganske hyppig i kompetansemålene, mens leseferdighet forekommer i varierende grad. Digitale ferdigheter og regneferdigheter forekommer i liten grad i kompetansemålene. Når det gjelder grunnleggende ferdigheter i de tre læreplanene, viser analysen at det varierer hvor tydelig kravene er til progresjon i de grunnleggende ferdighetene i de tre fagene.19

I arbeidet med å følge opp og forbedre Kunnskapsløftet har departementet ønsket å gjøre progresjonen i de grunnleggende ferdighetene tydeligere i læreplanene. I 2012 fastsatte utdanningsmyndighetene et rammeverk for grunnleggende ferdigheter. Rammeverket er et grunnlagsdokument som definerer de fem grunnleggende ferdighetene, beskriver deres funksjon og progresjonen av hver enkelt ferdighet på fem nivåer. Rammeverket er et verktøy i arbeidet med å utvikle og revidere læreplaner for fag for å bidra til å synliggjøre de grunnleggende ferdighetene ut fra fagenes egenart og formål. I forbindelse med den pågående revideringen av de gjennomgående fagene norsk, matematikk, samfunnsfag, naturfag, engelsk og de likeverdige samiske læreplanene i norsk, samfunnsfag og naturfag har det derfor vært et uttalt mål å legge til rette for god progresjon i utvikling av elevenes grunnleggende ferdigheter gjennom hele opplæringsløpet. Reviderte læreplaner skal foreligge til skoleåret 2013–2014.

I satsingen på skolebasert kompetanseutvikling på ungdomstrinnet er det utviklet beskrivelser av god lese-, skrive- og regneopplæring. Skolebasert kompetanseutvikling har som mål å utvikle skolenes praksis, og alle lærere involveres derfor i kompetanseutviklingen. Dette forsterker arbeidet med grunnleggende ferdigheter på tvers av fag. I forskrift om rammeplan for grunnskolelærerutdanningene for 1.–7. trinn og 5.–10. trinn, fastsatt i 2010, er det lagt stor vekt på de grunnleggende ferdighetene. De grunnleggende ferdighetene står også sentralt i skoleringen av lærere i regi av Ny GIV.

Timetallsutvidelser i norskfaget i 2002 og 2008 og justering av læreplanen i norsk har bidratt til å styrke leseopplæringen. I 2008 fikk kommunene 1 mrd. kroner til å finansiere forsterket opplæring i norsk/samisk og matematikk på 1. til 4. trinn. Dette ga muligheten for økt vektlegging av ferdigheter i lesing, skriving og regning i kombinasjon med tiltak for tidlig innsats.

Leseopplæring er et nasjonalt prioritert område for videreutdanning. Lesing som grunnleggende ferdighet er vektlagt i alle fag. Leseopplæringen er også et av de nasjonalt prioriterte områdene for støtte til etterutdanning. Veiledningsmaterialet for leseopplæring er sendt til alle skoler og gjort tilgjengelig elektronisk.

Departementet la til grunn en vid definisjon av digital kompetanse i Program for digital kompetanse 2004–2009. Den grunnleggende ferdigheten fikk betegnelsen å kunne bruke digitale verktøy. Enkelte fagmiljøer har pekt på at det er en fare for at den grunnleggende ferdigheten får et for snevert fokus på teknisk håndtering av programvare og digitalt utstyr. Den grunnleggende ferdigheten å kunne bruke digitale verktøy har endret betegnelse til digitale ferdigheter. Digitale ferdigheter innebærer at elevene bruker digitale verktøy, medier og ressurser hensiktsmessig og forsvarlig for å løse praktiske oppgaver, innhente og behandle informasjon, skape digitale produkter og kommunisere. Digitale ferdigheter innebærer også å utvikle digital dømmekraft gjennom å tilegne seg kunnskap og gode strategier for nettbruk.

Tilgang på teknologi, og at lærere legger til rette for pedagogisk bruk av IKT i opplæringen, er forutsetninger for at elevene skal kunne oppøve digitale ferdigheter. ITU Monitor-undersøkelsen viser at det har vært en økning i bruken av IKT.20 Det er imidlertid store forskjeller mellom skoleslagene. Særlig elever på de laveste trinnene bruker datamaskin sjeldnere.21

Grunnskolens informasjonssystem (GSI) og Monitorstudiene fra Senter for IKT i utdanningen viser at det er store forskjeller mellom skoler og mellom skoleeiere når det gjelder tilgang på utstyr, kvaliteten på utstyret og hvor mye og hvordan IKT blir brukt i undervisningen.22 Denne store forskjellen gir imidlertid også grunnlag for spredning av erfaringer fra skoler som har kommet langt til skoler som fremdeles har et potensial for utvikling. Under Program for digital kompetanse 2004–2009 etablerte departementet prosjektet Lærende nettverk. Gjennom kunnskapsdeling og kunnskapsutvikling bidro nettverkene til at skoler, skoleeiere og lærerutdanninger ble mer oppmerksomme på hva som må til for å ta IKT i bruk i læringsarbeidet, og hvilken bruk som kan gi faglig og pedagogisk merverdi.23

I kompetanseutviklingsstrategien Kompetanse for kvalitet er pedagogisk bruk av IKT og undervisning i alle de fem grunnleggende ferdighetene en del av utdanningstilbudene. I deltakerundersøkelsen fra 2011 svarer 51 prosent av lærere fra grunnskolen og 28 prosent av lærerne fra videregående opplæring at grunnleggende ferdigheter har inngått i undervisningen i svært høy grad eller i høy grad. Et mindretall av kursene har imidlertid referanser til bruk av digitale verktøy og vektlegging av digital kompetanse relatert til faget i kursbeskrivelsene for 2012. Dette kan tyde på at pedagogisk bruk av IKT kan vektlegges mer i kurstilbudene framover.

Etter innføringen av Kunnskapsløftet har det fra flere hold blitt pekt på at det er behov for å utvide og forsterke de grunnleggende ferdighetene, også for å utvikle elevenes kreative og sosiale kompetanse. Det er et mål for regjeringen å styrke elevenes sosiale og kulturelle kompetanse. Elevenes utvikling av sosial kompetanse er sentralt for hele grunnopplæringen. Dette er det lagt vekt på både i formålsparagrafen, opplæringsloven kapittel 9a og i læreplanverket for Kunnskapsløftet. I Generell del av læreplanverket kommer det sosiale aspektet ved menneskers atferd særlig til uttrykk gjennom det allmenndannede og det samarbeidende mennesket. Dette understreker at utvikling av sosial kompetanse i skolen gjelder alle elever, ikke bare elever som viser problematferd i samspill med medelever og voksne. Prinsipper for opplæringen definerer skolens rolle i utviklingen av elevenes sosiale kompetanse og hva som er skolens og lærebedriftens ansvar. Prinsipper for opplæringen inneholder også et eget avsnitt om sosial og kulturell kompetanse. Her understrekes skolens og lærebedriftens ansvar for å stimulere elevene til å utvikle etisk, sosial og kulturell kompetanse.

Departementets vurderinger

Regjeringen har som vist i kapittel 1 prioritert et mål om at alle elever som går ut av grunnskolen, skal mestre grunnleggende ferdigheter som gjør dem i stand til å delta i videre utdanning og arbeidsliv. Satsingen på lesing, skriving og regning har gitt resultater, men det er nødvendig å videreføre et nasjonalt engasjement gjennom ulike satsinger rettet mot både skolen og lærerutdanningsinstitusjoner slik at elevenes utbytte av opplæringen blir enda bedre. Det er utviklet en egen satsing for ungdomstrinnet, Motivasjon og mestring for bedre læring (2013–2017), som skal bidra til at opplæringen ivaretar grunnleggende ferdigheter i og på tvers av fag.

Departementet vil forsterke innsatsen for grunnleggende digitale ferdigheter i alle fag, og særlig betydningen av digital dømmekraft og gode strategier for nettbruk.

Departementet vil se på hvordan digitale ferdigheter i større grad kan i varetas i videreutdanningstilbudene i strategien Kompetanse for kvalitet. Dette kan bidra til å forsterke arbeidet med de digitale ferdighetene i skolen og til å bedre forståelsen av hva ferdighetene innebærer. Tiltaket er beskrevet i kapittel 7.

Det er til dels store forskjeller mellom skoler og kommuner i tilgang på IKT-utstyr og i bruken av dette i undervisningen. Flere større utviklingstiltak de senere årene har brukt nettverk som strategi for erfaringsdeling og utvikling. Departementet ønsker å bygge videre på gode erfaringer fra blant annet lærende nettverk og Vurdering for læring i arbeidet med å styrke kompetansen i digitale ferdigheter og pedagogisk bruk av IKT. Departementet vil etablere forsøk med nettverk for erfaringsdeling og kompetanseutvikling.

Kompetanse er å kunne anvende kunnskaper og ferdigheter i ulike situasjoner gjennom blant annet å vise samarbeidsevne, kunne ta ansvar og kunne veilede. Slik kompetansebegrepet er brukt i læreplanverket omfatter dette mer enn hva som ligger i begrepet grunnleggende ferdigheter. De grunnleggende ferdighetene skal bidra til at elevene utvikler kompetanse i det faget de arbeider med og på tvers av fag. De grunnleggende ferdighetene står derfor ikke i motsetning til eller fortrenger viktige områder for utvikling som blant annet sosial og kulturell kompetanse.

Sosial kompetanse er et bredere felt enn hva en grunnleggende ferdighet kan ivareta. En kompetanse utvikles gjennom bruk av ferdigheter og kunnskaper. Departementet har etter innføringen av Kunnskapsløftet arbeidet bredt for å styrke elevenes sosiale kompetanse, blant annet gjennom satsingen Bedre læringsmiljø.

Rammeplanen for grunnskolelærerutdanningen beskriver sosial kompetanse spesifikt i eget avsnitt. I tillegg har også sosial kompetanse i praksis plass i de enkelte planene for fag i lærerutdanningen. Dette gjelder særlig det obligatoriske faget pedagogikk og elevkunnskap i grunnskolelærerutdanningen. Elevenes læringsresultater og læringsmiljø er et eget tema for rektorutdanningen.

Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring ble fastsatt 15. desember 2011. Det nasjonale kvalifikasjonsammeverket er en systematisk beskrivelse av nivåer og oppnådd kompetanse i det norske utdanningssystemet. Sosial kompetanse er uttrykt som en del av kompetansen, både etter gjennomført grunnskole og etter gjennomført videregående opplæring. Nivåene i rammeverket er beskrevet slik at de skal brukes som referanse når læreplaner for fag justeres, revideres eller når nye læreplaner utvikles. Kvalifikasjonsrammeverket og læreplanenes kompetansemål skal samlet sett bidra til at elevene skal tilfredsstille de generelle læringsutbyttebeskrivelsene som er fastsatt i kvalifikasjonsrammeverket. Dette gjelder også for de læreplanene som nå revideres og skal fastsettes til kommende skoleår.

Den fornyede generelle delen av læreplanverket vil også bygge på vurderinger av hvilke kompetanser skolen må bidra til å utvikle for at elever og lærlinger skal lykkes i det samfunnet de møter og skal bidra aktivt i utviklingen av.

Departementet vil

• etablere forsøk med nettverk for erfaringsdeling og kompetanseutvikling mellom lærere og skoler for å styrke kompetansen i digitale ferdigheter og pedagogisk bruk av IKT, for eksempel i samarbeid med utvalgte kommuner eller fylkeskommuner

4.2 Elev- og lærlingvurdering

Evalueringen av Kunnskapsløftet trekker fram at satsingen på elev- og lærlingvurdering har gitt økt bevissthet rundt skolens vurderingspraksis.24

Vurderingsfeltet har utviklet seg til et bredere fagfelt som ivaretar både underveis- og sluttvurdering. Det har vært satset på utvikling av lærernes vurderingskompetanse og vurderingspraksis. Nasjonale utdanningsmyndigheter har utviklet et bredt spekter av vurderingsverktøy og omfattende veiledningsressurser. Utviklingen bygger på nasjonal og internasjonal forskning, og har knyttet vurdering og læring tettere sammen.

Innføringen av nasjonale prøver, Bedre vurderingspraksis og Vurdering for læring, involvering av universitets- og høyskolesektoren og initiering og finansiering av forskning og evaluering, har ført til kompetanseutvikling og mer kunnskap om vurdering i skole og lærebedrift.

I forbindelse med den fireårige satsingen Vurdering for læring er det utviklet en egen nettside. Her ligger blant annet filmer om vurderingspraksis, videoforedrag, forskningsoversikter, eksempler på praksis, refleksjonsspørsmål til egen praksis. Det er også igangsatt flere tiltak for å øke vurderingsfaglig kompetanse i bruk og oppfølging av kartleggingsprøver og nasjonale prøver.

Både god klasseledelse og god vurderingspraksis innebærer at det er en positiv og støttende relasjon mellom læreren og den enkelte elev, og elever imellom. I vurderingssammenheng betyr dette at elevene kan være trygge på at formålet med vurderingen er videre læring og utvikling, og at vurdering ikke brukes som en form for straff eller atferdsregulering.

4.2.1 Vurderingspraksis med vekt på elevene og lærlingenes læring

Et viktig formål med prosjektet Bedre vurderingspraksis var å forbedre regelverket for vurdering. Formålet med vurdering og hva som skal være grunnlaget for vurdering av elevenes kompetanse var ikke tydelig nok. Begrepsbruken ble samordnet og underveis- og sluttvurdering ble definert med ulikt formål. Regelverket ble utviklet på grunnlag av forskning om hvordan vurdering påvirker elevenes læring. Fire sentrale prinsipper innenfor satsingen Vurdering for læring er nedfelt som krav i regelverket. Bestemmelsene om vurdering for grunnskolen og videregående opplæring er samlet i ett felles kapittel i forskriften og det er laget et rundskriv som utdyper regelverket, se boks 4.2. I forbindelse med endring av vurderingsforskriften ble det utarbeidet brosjyrer med de vesentligste bestemmelsene til bruk for lærere og det har vært gjennomført samlinger i alle fylkene for å veilede om forskriften.

4.2.2 Utvikling av eksamen

Det er læreplanene som fastsetter om eksamen er sentralt eller lokalt gitt.

Hovedmodellen med femtimers skriftlig eksamen er videreført i Kunnskapsløftet, men eksamensordningene er i kontinuerlig utvikling. Eksamensformatet og tillatte hjelpemidler varierer også noe fra fag til fag.

Trekkordningen innebærer at elevene ikke skal ha eksamen i alle fag, men at de skal være eksamensforberedt i de fagene der eksamen er en mulig sluttvurdering ved siden av standpunktkarakteren.

Nasjonale myndigheter engasjerer praktiserende lærere til å utarbeide sentralt gitt eksamen. Det er også praktiserende lærere som får i oppdrag å være sensorer. For å sikre en rettferdig vurdering, er det viktig at sensorer vurderer besvarelser så likt som mulig. Det legges derfor vekt på god sensorskolering i alle fag. I Kunnskapsløftet er det utviklet veiledninger med kjennetegn på måloppnåelse til eksamen i alle fag. Veiledningene brukes på sensorskoleringene. Det oppfordres også til at elevene blir gjort kjent med dem før eksamen. Arbeidet med å kvalitetssikre, forvalte og vurdere eksamen er viktig for elevenes rettssikkerhet.

Eksamen er i kontinuerlig utvikling, og eksamensordningene har de siste årene gjennomgått flere endringer og justeringer. Et viktig element i videreutvikling av eksamen er årlige evalueringer av ulike sider ved eksamen og av eksamen i enkelte fag. Evalueringene inkluderer alltid en spørreundersøkelse blant lærere, sensorer og elever. Evalueringene og tilbakemeldingene er et viktig grunnlag for videreutviklingen.

Norge ligger langt fremme når det gjelder å bruke IKT på eksamen. Det er et mål at eksamen skal gi et så godt bilde av elevenes kompetanse som mulig, og at selve eksamenssituasjonen og oppgavene er i tråd med læreplanen. Eksamen må oppleves som relevant av både elever, lærere og samfunnet ellers.

Til sentralt gitt eksamen er alle hjelpemidler tillatt, med unntak av internett og andre verktøy som gjør det mulig å kommunisere under eksamen. Våren 2012 deltok 15 skoler i et forsøk med bruk av Internett på eksamen i fagene internasjonal engelsk, reiseliv og språk 2. Forsøket ble evaluert, og evalueringen konkluderte med at forsøket var vellykket. Forsøket fortsetter våren 2013, og utvides både med fag og skoler.

Departementets vurderinger

Erfaringer fra Bedre vurderingspraksis og Vurdering for læring har vist at systematisk arbeid med elev- og lærlingvurdering utvikler forståelse for læreplanene og kompetansemål. Flere skoleeiere og skoler har utviklet en felles vurderingskultur, slik at vurdering ikke lenger er et individuelt ansvar for den enkelte lærer. Gjennom tydelige mål og konkrete faglige tilbakemeldinger til elevene om hvordan de kan få bedre faglige resultater, er oppmerksomheten i større grad rettet mot hva de skal lære.

Det er fortsatt mange utfordringer i vurderingen av elevenes faglige prestasjoner, og det er store variasjoner i praksis mellom skoleeiere, mellom skoler og innad på skoler.

Det krever god vurderingskompetanse for å sikre rettferdig standpunktvurdering for alle elever. Departementet vil styrke innsatsen for bedre underveis- og sluttvurdering, og sammenhengen mellom disse. Dette gjelder også i fagopplæringen. Departementet vil styrke læreres kompetanse til å bruke og følge opp nasjonale prøver, lærings- og karakterstøttende prøver, slik at prøvene kan bidra til læring og rettferdig sluttvurdering.

Departementet vil

• videreføre en nasjonal satsing for å øke lærernes og instruktørenes vurderingskompetanse og styrke sammenhengen mellom underveis- og sluttvurdering

4.3 Opplæringens innhold – grunnlaget for framtiden

I kapittel 1 presenterte departementet grunnopplæringens omfattende mandat. Barn og unge tilbringer mye tid på skolen, og skoletiden påvirker oppveksten og veivalgene senere i livet. Hver enkelt elev og lærling skal tilegne seg verdier og kompetanse for egen utvikling og aktiv samfunnsdeltakelse. Skolen skal utvikle kompetanse som er bærekraftig gjennom flere tiår.

Læreplanene fastsetter innholdet i fagene, mens fag- og timefordelingen regulerer hvor stort omfang de ulike fagene skal ha i skolen. Norsk/samisk er det faget som har hatt størst økning i omfang og størst andel av samlet tid. Det er foretatt timetallsutvidelser både på barnetrinnet og på ungdomstrinnet etter innføringen av Kunnskapsløftet. På 1.–4. trinn er timetallet utvidet med til sammen 190 årstimer i fagene matematikk, norsk/samisk og engelsk. På 5.–7. trinn er timetallet utvidet med 76 timer fysisk aktivitet. På 1.–7. trinn er timetallet utvidet med 38 fleksible timer. Timene skal brukes til opplæring i de fagene og på det trinnet skoleeier mener er mest tilrådelig ut fra lokale behov. På 8.–10. trinn er det satt i gang en timetallsutvidelse på 56 timer over tre år i forbindelse med innføringen av valgfag fra og med høsten 2012.

Det har skjedd grunnleggende endringer i Norge og andre vestlige samfunn de siste 20–30 årene. Norge er et kunnskapssamfunn som stiller større krav til kompetanse enn noen gang før, og kravene er i raskere endring enn tidligere. Samfunnet og arbeidslivet er mer mangfoldig, og arbeidsmarkedet preges stadig mer av internasjonal konkurranse og samarbeid. Den digitale og mediale utviklingen i samfunnet krever samtidig at barn og unge så vel som arbeidstakere har evne til å håndtere store informasjonsstrømmer.

Departementets vurderinger

Fagene i grunnopplæringen skal ha et innhold som skal gi barn og unge den kompetansen som er nødvendig i et framtidig samfunns- og arbeidsliv. Med jevne mellomrom bør det vurderes om opplæringen har et riktig og relevant innhold, og om gjeldende fag- og timefordeling støtter opp om og ivaretar de kompetanser og ferdigheter som er viktige i videre utdanning, for deltakelse i arbeids- og samfunnsliv og om opplæringen på en god måte ivaretar grunnopplæringens brede formål.

Departementet viser til at det de siste årene har det vært flere debatter om dagens fag- og timefordeling i grunnskolen. Enkelte fagmiljøer ønsker for eksempel en ytterligere styrking av norsk og matematikk på de første årstrinnene i grunnskolen, mens andre fagmiljøer peker på behov for at opplæringen i sterkere grad prioriterer fagfelt som praktiske og estetiske fag og mer fysisk aktivitet i skolen. OECD trekker gjennom prosjektet 21st Century skills blant annet fram samarbeid, kreativitet, fleksibilitet og evnen til å ta selvstendige valg som kompetanser og ferdigheter som vil være viktige for å kunne tilpasse seg arbeidslivets nye krav og forventninger.

Departementet mener det er behov for å nedsette et offentlig utvalg (NOU) for å vurdere grunnopplæringens fag25 opp mot krav til kompetanse i et framtidig samfunns- og arbeidsliv. Utvalget skal levere en delinnstilling som presenterer et kunnskapsgrunnlag og en analyse av:

• den historiske utviklingen i grunnopplæringens fag over tid

• grunnopplæringens fag i forhold til land det er naturlig å sammenlikne med, herunder sammensetning, gruppering og innhold

• utredninger og anbefalinger fra nasjonale og internasjonale aktører som har relevans for grunnopplæringen knyttet til framtidige krav til kompetanse

Utvalget skal levere en hovedinnstilling med vurdering av:

• i hvilken grad dagens faglige innhold dekker de kompetanser og de grunnleggende ferdigheter som utvalget vurderer at elevene vil trenge i et framtidig samfunns- og arbeidsliv

• hvilke endringer som bør gjøres dersom disse kompetansene og ferdighetene i større grad bør prege innholdet i opplæringen

• om dagens fagstruktur fortsatt bør ligge til grunn, eller om innholdet i opplæringen bør struktureres på andre måter

• om innholdet i formålsparagrafen for grunnopplæringen i tilstrekkelig grad reflekteres i opplæringens faglige innhold

En forutsetning for utvalgets arbeid er at den gjeldende formålsparagrafen for grunnopplæringen opprettholdes. Forslagene skal legge til grunn at elevene ved utgangen av grunnskolen fortsatt skal kunne velge mellom alle utdanningsprogrammer i videregående opplæring. Utvalget skal ikke foreslå en konkret fag- og timefordeling. Utvalgets arbeid skal gjennomføres i perioden 2013–15.

Departementet vil

• nedsette et offentlig utvalg som får i mandat å utrede framtidens kompetansebehov og hvilke kompetanser, ferdigheter og kvalifikasjoner de mener er viktig for å delta i videre utdanning, samfunns- og arbeidsliv

4.4 Om enkelte fag og fagområder

4.4.1 Realfaglig kompetanse

Forståelse for matematikk er viktig for å kunne forstå både samfunnsdebatten og egen privatøkonomi. Det er behov for arbeidstakere med høy kompetanse i realfag og teknologi for å møte dagens og morgendagens utfordringer innenfor næringsliv og offentlig sektor. Svært mange samfunnsområder er avhengige av at det blir tilført realfaglig og teknologisk kompetanse. Kompetanse i matematikk er viktig for å kunne forstå og behandle tall og statistikk også innenfor studier som ikke krever fordypning i matematikk, som for eksempel sykepleie, lærerutdanning og statsvitenskap.

Lærere som skal utdanne kommende generasjoner trenger god kompetanse i matematikk, naturfag og øvrige realfag. Det er dokumentert at mange realfagslærere i videregående skole vil gå av med pensjon i de kommende årene.26 TIMSS Advanced 2008 viste at henholdsvis 60 prosent og 73 prosent av lærerne med fordyping i fysikk og i matematikk var over 50 år. Utfordringen er å motivere unge mennesker til å velge realfag i videregående skole og deretter studier som møter behovet for høykompetent arbeidskraft.

Matematikk og naturvitenskap er sentrale deler av vår kulturarv. Dagens læreplan i naturfag legger stor vekt på en utforskende og praktisk tilnærming til faget som utfordrer og møter elevens undring og kreativitet. Naturfag skal også bidra til å utvikle barn og unges forståelse for miljøutfordringer, betydningen av bærekraftig utvikling på ulike områder i natur og samfunn og om kropp og helse. Departementet har derfor utarbeidet Kunnskap for en felles framtid. Strategi for utdanning for bærekraftig utvikling 2012–2015.

Departementets vurderinger

Som departementet har beskrevet i kapittel 3, viser resultatene fra TIMSS 2011 framgang i matematikk og naturfag for 4. og 8. trinn. Framgangen skyldes særlig en redusert andel elever på de laveste nivåene. Fortsatt har Norge en lavere andel enn mange andre land med elever som presterer på de høyeste nivåene i matematikk og naturfag.

Tiltakene i Ny GIV og i Strategien for ungdomstrinnet har som mål å bedre elevenes grunnleggende ferdigheter i regning, og disse satsingene vil på sikt kunne bidra til å bedre elevens prestasjoner i matematikk. Nasjonalt senter for matematikk har bidratt vesentlig til kompetanseutviklingstiltakene i matematikk og til å øke interessen for faget.

Departementet vil videreføre kompetanseutvikling i regning på ungdomstrinnet gjennom satsingen Motivasjon og mestring for bedre læring på ungdomstrinnet. Videreutdanning i matematikk vil fortsatt være prioritert i strategien Kompetanse for kvalitet.

Departementet vil sette i gang målrettet kompetanseutvikling for lærere på barnetrinnet for å øke elevenes kompetanse i matematikk og naturfag. Departementet vil peke på betydningen av at matematikk og naturfag er en naturlig del av hverdagen for barn og unge. Kompetanseutviklingen vil derfor særlig rettes mot lærerne på 5.–7. trinn for å gjøre lærerne bedre i stand til å gi en mer praktisk og motiverende opplæring på de delområder der resultatene er særlig svake, blant annet tallregning, fysikk og kjemi. På sikt vil dette også gi positive effekter på resultatene på høyere trinn.

Departementet vil videreføre og forsterke satsingen på matematikk og naturfag i grunnopplæringen gjennom strategien Realfag for framtiden 2010-2014 og samarbeidet i Nasjonalt forum for realfag, der de viktigste aktørene i utdanning, forskning, arbeidsliv og organisasjoner er representert. Nasjonalt senter for matematikk og Nasjonalt senter for naturfag i opplæringen har i hovedoppgave å lede og å koordinere utvikling av nye og bedre arbeidsmåter og læringsstrategier i opplæringen, og spiller en viktig rolle i satsingen på realfag. Departementet vil i samarbeid med andre departementer vurdere hvordan satsingen kan videreføres etter 2014.

Vitensentrene er populærvitenskapelig opplevelses- og læringssentre for teknologi, naturvitenskap og matematikk der barn og ungdom lærer ved å møte realfag i praksis. Det er åtte regionale vitensentre som får støtte til drift og utvikling, og de har rundt 800 000 besøkende i året. Departementet vil videreføre satsingen på regionale vitensentre.

Rekrutteringen til programfagene i realfag i videregående økte gradvis fram til 2007, men i de siste årene har det vært en nedgang for de fleste av fagene. Antall elever som har full faglig fordyping i henholdsvis fysikk og matematikk, har sunket med over 20 prosent i begge fagene. Kjemi har en mindre nedgang med noe over seks prosent. Departementet mener det er bekymringsfullt at andelen elever som velger full fordyping i realfag, har vært synkende over flere år. Derfor er det gledelig at det i skoleåret 2012–2013 har vært en økning i antall elever som velger realfag. RENATE-senteret vil bidra i departementets videre arbeid med å styrke rekruttering til realfag i videregående opplæring.

ENT3R er et program der dyktige studenter i høyere utdanning fra realfaglige studier er mentorer og gir trening i matematikk og fungerer som rollemodeller i 10. trinn og på Vg1. ENT3R er en fellesarena for ungdom, studenter og arbeidsliv, og en brobygger mellom de ulike nivåene i utdanningssektoren og arbeidslivet. Arbeidet i ENT3R foregår utenfor skoletiden på universitetene eller høyskolene. Undersøkelser viser at det ofte er elever på et høyt faglig nivå som benytter seg av dette tilbudet. Mellom 2000 og 3000 elever bruker tilbudet i dag. Evalueringer viser at deltakerne har fått økt motivasjon og selvtillit, de presterer bedre i matematikk, og de er mer motivert for realfaglige karrierer. Elevene peker særlig på at de får god undervisning, det er et godt læringsmiljø med personlig kontakt, og at studentene er viktige som rollemodeller. Departementet vil utvide tilbudet til også å gjelde naturfag.

Departementet vil oppfordre skoleeiere og skoler til i større grad å benytte de nasjonale tiltakene for å øke motivasjonen for realfagene. ALFA er et rollemodellbyrå med engasjerte og dedikerte realister og teknologer som besøker og inspirerer elever ved ungdomsskoler og videregående skoler i hele landet. I samarbeid med næringslivet gjennom Nasjonalt forum for realfag vil departementet øke antall rollemodeller og øke skolenes bruk av Lektor 2-ordningen, der yrkesaktive med realfagkompetanse, underviser på deltid på ungdomstrinnet og i videregående opplæring. Departementet vil oppfordre skoleeiere og skoler til å delta i og bruke de nasjonale tiltakene for å øke motivasjonen for realfagene.

Departementet vil

• tilby lærere på 5.–7. trinn kompetanseutvikling i matematikk og naturfag for å sikre god progresjon i opplæringen

• for å motivere elever til videre opplæring og videre utdanning i realfag utvide ENT3R til også å gjelde naturfag

• sette ut et forskningsoppdrag om hvordan læreplan, læremidler og eksamen påvirker frafall og resultater i faget matematikk

4.4.2 Nynorsk hovedmål

I St.meld. nr. 23 (2007–2008) Språk bygger broer blir det pekt på at den norske språksituasjonen med stor dialektvariasjon og to norske målformer er en viktig ressurs for befolkningen og gir et godt utgangspunkt både for å utvikle språklig bevissthet og språklige ferdigheter. Regjeringen vil opprettholde både bokmål og nynorsk som fullt utbygde, samfunnsbærende skriftspråk.

Nasjonale tall har gjennom mange år vist svak nedgang for elever som velger nynorsk som hovedmål når de starter skolen. Skoleåret 2012–2013 var denne prosenten på 12.27

Det var bare sju prosent som skrev nynorsk på hovedmålseksamen på studieforberedende og påbygging til generell studiekompetanse i 2012.28 Da disse elevene startet i 1. klasse på barnetrinnet, var det 15 prosent på landsbasis som hadde nynorsk som hovedmål.29 I løpet av 13 år hadde svært mange byttet fra nynorsk hovedmål til bokmål hovedmål.

I løpet av opplæringen er det mange elever som bytter hovedmål fra nynorsk til bokmål. Tendensen til å bytte hovedmål varier mye i ulike deler av landet, uten at departementet har oversikt over årsaken til dette.

Departementets vurderinger

Departementet mener at det er behov for å styrke innsatsen slik at flere elever beholder nynorsk som hovedmål gjennom hele opplæringen. I 2012 nedsatte departementet en ressursgruppe som har arbeidet med å foreslå tiltak for å styrke nynorsk som hovedmål. Mandatet til ressursgruppen bygger på et mål om at så mange som mulig av elevene som har nynorsk som hovedmål når de starter på skolen, skal beholde denne målformen gjennom hele opplæringsløpet og også etter avsluttet opplæring.

I revideringen av læreplaner i de gjennomgående fagene er en sentral del av gjennomgangen av norskfaget å vurdere hvilken språkkompetanse elevene skal oppnå i hovedmål og sidemål. Slik læreplanen er formulert i dag, kan det tolkes som at eleven skal beherske skriftlig hovedmål og sidemål like godt. Høringen av læreplanene har blant annet berørt spørsmål som gjelder å klargjøre forholdet mellom hovedmål og sidemål og begrunne bedre hva som er formålet med den skriftlige sidemålsopplæringen. Det blir også vurdert om kompetansemålene i skriftlig hovedmål og sidemål kan være forskjellige. Fra departementets side legges det opp til at alle elever, både de med nynorsk som hovedmål og de med nynorsk som sidemål, skal lese et økt omfang av tekster på nynorsk gjennom hele grunnopplæringen. Departementet har lagt til grunn at det fremdeles skal være opplæring i skriftlig sidemål på ungdomstrinnet og i den videregående opplæringen på studieforberedende utdanningsprogrammer. Ny læreplan for norskfaget vil fastsettes for skoleåret 2013–2014.

Departementet vil

• vurdere tiltak som styrker nynorsk som hovedmål

4.4.3 Samfunnsfag

Læreplanen i samfunnsfag er gjennomgående for grunnskolen og videregående opplæring. Læreplanen er strukturert i hovedområdene historie, geografi og samfunnsfag for grunnskolen, mens dette er egne fag i videregående opplæring.

Samfunnsfag skal bidra til at elevene blant annet utvikler forståelse for menneskerettigheter, demokratiske verdier, evne til å diskutere og gi kunnskap om dagens kulturelle mangfold. Faget er et sentralt dannelsesfag i opplæringen. Samfunnsfag spenner over flere omfattende fagområder og er dermed et komplekst fag.

Læreplanen i samfunnsfag inngår også i arbeidet med å justere læreplanene i de gjennomgående fagene. Justeringen skal bidra til å tydeliggjøre de grunnleggende ferdighetene i læreplanene. Departementet ønsker samtidig å styrke kompetansemål som omhandler demokratisk deltakelse, valg og medvirkning.

Samfunnsfag er et av få fag som ikke har et nasjonalt senter som faglig støtte. Departementet vil vurdere om det på sikt skal opprettes et nasjonalt senter for samfunnsfag for å bidra til å styrke faget som er sentralt for både videreutvikling av det norske samfunnet og for elevenes framtidige deltakelse i samfunnet, både nasjonalt og globalt.

4.4.4 Praktiske og estetiske fag

Betegnelsen praktiske og estetiske fag benyttes ofte om fagene mat og helse, kroppsøving, kunst og håndverk, musikk og doudji i grunnskolen. Elevene skal møte ulike kunst- og kulturuttrykk på alle trinn i opplæringen. De estetiske fagene skal legge til rette for at elevene får utvikle kreativitet, skaperglede og mestring, og at håndverk og kulturarv ivaretas. Fagene skal også bidra til toleranse og forståelse for egen og andres kultur og kulturelle uttrykk. Samtidig skal fagene kvalifisere for inntak til utøvende og kunstfaglige studier ved universiteter og høgskoler.

Kunst og håndverk og musikk er gjennomgående fag fra 1. til 10. trinn. I de nye valgfagene for ungdomstrinnet er de praktiske og estetiske fagene godt representert. I videregående opplæring er kunstfagene dekket både i fag- og yrkesopplæringen og i studieforberedende utdanningsprogrammer. Departementets vurderinger av og forslag til endringer for utdanningsprogrammene musikk, dans og drama, formgivingsfagene og design og håndverk står beskrevet i kapittel 6.

Regjeringen har lagt vekt på at barn og unge skal få tilgang til profesjonell kunst og kultur og kunne utvikle skapende evner. Regjeringens prioriteringer er beskrevet i flere stortingsmeldinger, som Meld. St. 10 (2011–2012) Kultur, inkludering og deltaking. Kulturskolens aktiviteter, som er et lovpålagt tilbud i hver kommune, har en sentral plass i dette. Gjennom kulturskoletimen, som innføres høsten 2013, skal alle barn på 1.–4. trinn inkluderes i kulturskolens tilbud. Dette er i samsvar med forslag fra Kulturskoleutvalget. Kulturskoletimen finansieres med en lærertime som er lagt inn i rammetilskuddet for kommunene. Bevilgningen gir rom for 245 nye årsverk. Norsk kulturskoleråd bistår kommunene med utvikling av kulturskolene.

Nasjonalt senter for kunst og kultur i opplæringen ble etablert i 2007 for å følge opp tiltakene i strategiplanen Skapende læring (2007–2010), og for å bidra til samarbeid med fagfeltet i kultur- og skolesektor. Det er også gitt tilskuddsmidler til Seanse, et senter som kvalitetssikrer produksjoner i et samarbeid mellom kunstfaglig og pedagogikkfaglig kompetanse. Kunst- og kulturinstitusjoner bidrar også med tilbud for barn og unge. Ofte utvikles dette til å bli produksjoner og tilbud som inngår i Den kulturelle skolesekken.

Kompetanse for å undervise i skolens estetiske fag gis i lærerutdanning, i høyere kunstutdanning og i kombinasjoner av fag og praktisk pedagogisk utdanning. Organisasjoner, institusjoner og sentre samarbeider i ulik grad med universiteter og høgskoler.

Den kulturelle skolesekken (DKS) bidrar med et profesjonelt kunst- og kulturtilbud til elever i grunnopplæringen. Utprøving i barnehager er i gang enkelte steder. Den kulturelle skolesekken foregår i alle deler av landet med et stort antall aktører.

Det er behov for å bidra til at de ulike fagmiljøene får gode vilkår for samarbeid til det beste for skolen og elevene. DKS ble evaluert av NIFU STEP i 2006,30 hvor det ble påpekt at skolens delaktighet i utvikling av ordningen måtte styrkes hvis det ikke skulle bli kun et kunstpolitisk tiltak som tilbys skolen. En ny evaluering vil foreligge fra Rokkan-sentret i mars 2013, men i en foreløpig rapportering fra oktober 2012 har de gitt følgende foreløpige konklusjon: «Vår anbefaling er derfor at kunstfagene styrkes i skole og lærerutdanning, og at skolesektoren får økt innflytelse i utformingen av DKS. Det betyr at samarbeidet mellom kultursektor og skolesektor om DKS må være et reelt samarbeid, helt ned til det praktiske samarbeidet mellom lærere, kunstnere og elever i skolehverdagen.»31 Rapporten fra Rokkan-senteret vil sammen med Kulturutredningen 2014 danne grunnlag for videre arbeid og samarbeid på feltet.

Departementets vurderinger

Departementet er opptatt av at elever skal møte kunst- og kulturuttrykk i skolehverdagen og at de estetiske fagdisiplinene skal bidra til kreativitet, skaperglede og mestring på tvers av fag. De estetiske fagene skal ha høy status i skolen. Departementet ønsker å stimulere til å styrke arbeidet med kunst og kultur i opplæringen, slik det er lagt til rette for med flere satsinger fra nasjonalt nivå. Departementet vil medvirke til at de miljøene som bidrar til aktivitet med kunst- og kulturfaglig kompetanse og aktivitet i skolen styrkes gjennom bedre samordning. Departementet vil at kunst- og kultursatsingene overfor skolen gjennomgås for å vurdere nye løsninger, og at forslagene ses i sammenheng med evalueringene av DKS og anbefalingene fra Enger-utvalget, NOU 2013: 4 Kulturutredningen 2014.

Departementet vil

• i forbindelse med at kommunene er gitt midler til en kulturskoletime for elever i 1.–4. trinn eller i tilknytning til skole og/eller SFO, sende på høring et lovforslag om å innføre en plikt for kommunene til å gi elevene dette tilbudet

• at kommunene styrker pedagogisk og kunstfaglig kompetanse ved nytilsettinger i kulturskolene ved å bruke bevilgningen til den nye kulturskoletimen

• styrke arbeidet med å definere innhold og kvalitet i kulturskolene gjennom arbeidet med ny rammeplan for kulturskolen som utvikles i Norsk kulturskoleråd

• videreføre tilbud om videreutdanning i praktiske og estetiske fag som del av strategien Kompetanse for kvalitet, og fremme forslag for partene om å inkludere kulturskolens lærere i ordningen

• sette sammen en ekspertgruppe for å få forslag som kan gi bedre koordinering og samlet innsats fra kunst- og kulturfaglige miljøer som har aktiviteter rettet mot skolen

4.4.5 Valgfag

I Meld. St 22 (2010–2011) Motivasjon – Mestring – Muligheter ble det fremmet forslag om å innføre tverrfaglige valgfag på ungdomstrinnet basert på læreplanene i fag for Kunnskapsløftet/Kunnskapsløftet – Samisk. Valgfagene skal bidra til økt motivasjon og læring og stimulere skolens brede kunnskaps- og læringssyn. Læreplanene er sammensatt av elementer fra flere fag, både fra de store, gjennomgående fagene som norsk og naturfag og fra de mindre fagene, for eksempel musikk. Alle skolens fag skal inngå i minst ett valgfag. Det er ikke krav om at alle grunnleggende ferdigheter skal inngå i alle valgfag, men at de inkluderes der det er naturlig. Valgfagene skal ha vurdering med karakter.

Til skoleåret 2012–2013 ble det utviklet læreplaner for åtte valgfag. Arbeidet med å utvikle de siste sju læreplanene for valgfag er i gang, og departementet tar sikte på at disse skal tas i bruk fra skoleåret 2013–2014. Til sammen vil det bli utviklet 15 læreplaner i valgfag. Skoleeier plikter å tilby minst to ulike valgfag per skoleår ved hver skole, men avgjør hvilke valgfag dette er og hvordan dette skal organiseres.

Veiledninger til hvert av fagene foreligger sammen med læreplanene. De inneholder faglige tips og råd til aktiviteter for å støtte utviklingen av innholdet i opplæringen. De nasjonale sentrene har fått ansvar for vedlikehold av veiledningene, samt å sørge for at det blir lagt inn flere ressurser som lærerne kan gjøre seg nytte av.

Høsten 2012 ble det foretatt en kartlegging av hvordan de første åtte valgfagene er tatt i bruk ved skolene. Denne viser at valgfagene fysisk aktivitet og sal og scene er de mest populære, se tabell 4.1.

4.4.6 Arbeidslivsfag, utdanningsvalg og rådgiving

Å foreta rett valg av opplæring, utdanning og yrke er viktig, men krevende for den enkelte. For å kunne foreta gode valg er det nødvendig med tilstrekkelig kunnskap om mulighetene man har, og mange vil ha behov for støtte og rådgivning til å foreta valg. Rådgivningen i skolen og fagene arbeidslivsfag, utdanningsvalg og prosjekt til fordypning er ment å bidra til at elever foretar riktige valg av opplæring, utdanning og yrke.

Ungdoms utdanningspreferanser har på samme måte som kjønnsmønsteret i arbeidslivet vært svært kjønnsdelt i flere tiår.32 Det er store kjønnsforskjeller knyttet til valg av utdanningsprogram i videregående opplæring Jenter utgjør for eksempel 86 prosent av søkerne til utdanningsprogram for helse- og oppvekstfag og 82 prosent av de ansatte i helse- og sosialsektoren. I utdanningsprogrammene bygg- og anleggsteknikk, elektrofag og teknikk og industriell produksjon er mer enn 80 prosent av elevene gutter. Selv om kjønnsbalansen er jevnere i de studieforberedende programmene, varierer også der balansen en del innenfor programmene. Innenfor programområdet for realfag er jenter i flertall på biologi og geofag, mens det er et klart flertall av gutter på fysikk, IT og teknologi og forskningslære.33 Jenter har i lang tid oppnådd bedre karakterer i realfag, likevel er det flere gutter enn jenter som velger å gå videre med realfag ved høyskoler og universiteter.34

Jenters og gutters ulike utdanningsvalg kan være uttrykk for en kjønnstradisjonell tilpasning til arbeidsmarkedet, og bidrar samtidig til å opprettholde et kjønnsdelt arbeidsmarked. En undersøkelse av arbeidsmarkedet i perioden fra 1990 til 2010 viser at det har vært lite utjevning mellom kvinne- og mannsdominerte næringer på arbeidsmarkedet.35 Forskerne finner i stor grad de samme mønstre i 2010 som i 1990, men det er tendenser til noe mindre kvinnedominans i de mest kvinnedominerte yrkene. Kvinneandelen har også sunket i flere av de mest mannsdominerte yrkene.

En studie av gutter som har valgt mannsdominerte yrkesfag viser at dette har vært et aktivt og ønsket valg fra guttenes side.36 De fleste hadde mannlige rollemodeller, fedre og onkler, som var håndverkere. Guttene er opptatt av å lære noe som ikke alle andre kan, og å oppnå økonomisk selvstendighet, slik at de kan flytte hjemmefra og forsørge seg selv. Å velge høyere utdanning lå utenfor disse guttenes mulighetshorisont, slik de selv vurderte det.

I NOU 2012: 15 Politikk for likestilling pekes det på at ungdoms utdanningsvalg ikke bare handler om valg av interesser, men om valg av identitet. Selv om elevene mener at de treffer sine utdanningsvalg på selvstendig og fritt grunnlag, mener utvalget at de relativt sett har liten kunnskap om hva de ulike yrkene faktisk innebærer. Utvalget viser til at kjønnsidentitet og stereotypiske forestillinger om ulike yrker har stor betydning for utdanningsvalg, og at valg henger tett sammen med holdninger hos foreldre og venner. Flere forskningsbidrag støtter opp under dette.37

Kjønnsubalansen i ulike utdanningsprogram er en utfordring fordi forskning viser at jenter som går på et utdanningsprogram dominert av gutter har høyere sannsynlighet for frafall enn gutter på samme utdanningsprogram. Omvendt har gutter på helse- og oppvekstfag høyere sannsynlighet for frafall enn jenter på helse- og oppvekstfag. En årsak til kjønnsforskjellene i frafallsprosenten henger sammen med at gutter generelt har dårligere karakterer fra grunnskolen. Dersom man sammenligner elever med samme karakternivå fra 10. klasse er det ikke forskjell på jenter og gutter. Problemene med høyt frafall for guttene skyldes i stor grad at guttene har svakere kvalifikasjoner fra grunnskolen i form av lavt karakternivå.38

Arbeidslivsfag

Arbeidslivsfag på ungdomstrinnet gir elever som ønsker det større mulighet til å arbeide praktisk og prøve ut sine interesser for yrkesfaglig opplæring. Faget er et alternativ til 2. fremmedspråk eller fordypning i norsk, samisk eller engelsk. Faget tar utgangspunkt i elevenes interesser og skal bidra til å skape mer kjennskap til yrker og utdanninger. I skoleåret 2009–2010 startet et forsøk med arbeidslivsfag i fem kommuner med til sammen 16 skoler. Fra skoleåret 2010–2011 ble forsøket utvidet med deltakere fra alle fylker. Det har vært stor interesse for å delta i forsøket. Søknader fra over halvparten av landets kommuner om å få delta i forsøket med arbeidslivsfag fra 2010 var et tydelig uttrykk for at det er behov for et slikt fag. Fra høsten 2011 ble det åpnet for at de kommunene som ønsker det, kan innføre arbeidslivsfaget som en forsøksordning. Det er fastsatt en egen forsøkslæreplan, og det er utarbeidet en veiledning til faget.

Faget skal ta utgangspunkt i elevenes interesser og bidra til mestring og arbeidsglede, samtidig som utvikling av grunnleggende ferdigheter skal ivaretas. Arbeidslivsfag henter arbeidsoppgaver fra de ni yrkesfaglige utdanningsprogrammene i videregående opplæring og skal tilpasses ungdomstrinnets nivå. Opplæringen kan foregå i tett samarbeid med både videregående skoler og lokalt arbeidsliv og kan derfor gi elevene et bedre grunnlag for reflekterte valg av utdanning og yrker. Arbeidslivsfag kan også bidra til at elever blir mer orientert og motivert for å velge yrkesfaglig utdanning, spesielt om faget legges til rette slik at deler av opplæringen kan skje i samarbeid med lokale bedrifter og virksomheter. Gjennom dette kan elevene få kjennskap til ulike sider ved yrker innen fagopplæringen, og kontakter mellom elever og arbeidsliv kan knyttes tidlig.

Utdanningsvalg

Utdanningsvalg ble innført på ungdomstrinnet høsten 2008 som et obligatorisk fag for alle elever. Før dette var faget under utprøving under navnet programfag til valg. Utdanningsvalg skal bidra til at elevene får prøve ut og bli bevisst sine interesser. Det skal bidra til kunnskapsbaserte valg av utdanning og yrke, og kan slik også bidra til bedre gjennomføring. Faget skal også bidra til et bedre samarbeid mellom ungdomsskolen og videregående opplæring.

Evalueringen av Kunnskapsløftet viser at det er elevene med de svakeste skoleresultatene som opplever mest utbytte av faget utdanningsvalg.39 Jevnt over er skoleeiere mer positive enn lærere ved både ungdomsskoler og videregående skoler.

Lærere fra både ungdomsskolen og videregående opplæring er usikre på om faget gjør elevene bedre forberedt på videregående opplæring. Også elevene er usikre på om faget er nyttig. Både elever og lærere peker på at læremidlene i faget ikke er gode nok. Lærerne som underviser i utdanningsvalg etterlyser tilbud om kompetanseheving.40

Rådgiving i skolen

Lærerne og rådgiverne er sentrale når elever skal foreta valg både ved overgang fra ungdomstrinnet til videregående opplæring og av videre utdanning senere. Elevene har behov for støttespillere som kan gi god informasjon. Undersøkelser viser at elever med god informasjon i mindre grad gjør valg de angrer på.41

Rådgivingen, både den sosialpedagogiske og utdannings- og yrkesveiledningen, er en del av skolens oppgave. Organiseringen er et lokalt ansvar. Departementet har styrket rammene for rådgivning i skolen gjennom et tydeligere regelverk og utarbeidelse av veiledende kompetansekriterier som viser hvilke områder en rådgiver bør ha kunnskap om for å kunne utføre oppgavene i tråd med elevens rett til rådgivning.

For å gi gode råd, må rådgiverne ha god kunnskap om elevene, deres bakgrunn og særlige utfordringer. Forskning viser at det i tillegg til høyt fravær og svake karakterer ofte er andre kjennetegn lærere og rådgivere må være oppmerksom på med tanke på frafall hos minoritetsspråklige elever enn hos elever uten innvandrerbakgrunn.42 Rådgivere er også viktige for at elevene får god kunnskap om utdanningssystemet og arbeidslivet.

Det er mange rådgivere som tar kompetansegivende videreutdanning gjennom strategien Kompetanse for kvalitet. Fagene utdanningsvalg og arbeidslivsfag er også med på å styrke kvaliteten på rådgivingen. Prosjekt til fordypning på Vg1 og Vg2 på yrkesfaglige utdanningsprogrammer, som ble innført med Kunnskapsløftet, bidrar til å gjøre elevene sikrere på framtidige utdanningsvalg og yrker. Prosjekt til fordypning skal gi elevene mulighet til å prøve ut enkelte eller flere sider av aktuelle lærefag innen relevante utdanningsprogrammer og få erfaring med innhold, oppgaver og arbeidsmåter som karakteriserer de ulike yrkene. Prosjekt til fordypning omtales nærmere i kapittel 6.

Departementets vurderinger

En undersøkelse utført av SiNTEF i 2010 viser at kjønnsperspektivet ikke er en godt integrert del av rådgivingen.43 Rapporten konkluderte med at verken rådgivere, skoler eller politikere er tilstrekkelig opptatt av kjønnsperspektivet. Over 80 prosent av skolene svarte at de ikke hadde noen spesielle tiltak for å oppmuntre elever til å velge utradisjonelt. Blant utdannings- og yrkesrådgivere var andelen 84 prosent. Forskerne påpekte spesielt mangelen på tiltak for å redusere den skjeve rekrutteringen til fag- og yrkesopplæringen. Resultatene viser at det er behov for bedre informasjon om utdanninger og yrker for å bidra til mer kjønnutradisjonelle fag- og yrkesvalg. Det er derfor startet et kompetanseutviklingsopplegg for rådgivere med vekt på kjønnsutradisjonelle valg.

Forsøket med arbeidslivsfag ble satt i gang blant annet for å bidra til å styrke elevenes interesse og bevissthet for yrkesfag i videregående opplæring. Evalueringen av forsøket vil foreligge høsten 2013. Foreløpige resultater viser at både elever og lærere er svært tilfredse med arbeidslivsfaget.44 Nesten 70 prosent av elvene på arbeidslivsfag svarer at faget har gjort skolehverdagen bedre. Et klart flertall av lærerne svarer også at arbeidslivsfag har hatt positiv innvirkning på elevene. Mye tyder på at skolene langt på vei er i ferd med å realisere faget som et praktisk fag som bidrar til mestring, motivasjon og arbeidsglede. Det viser at arbeidslivsfag svarer godt på elevers ønske om en mer relevant og praktisk ungdomsskole. Departementet mener at faget bidrar til å styrke ungdomstrinnet og åpner for en bredere kunnskapsforståelse og gir flere elever opplevelsen av mestring og motivasjon.

Utdanningsvalg skal ha et faglig innhold som skal bidra til at elevene gjør valg av utdanning og yrke som er riktig for dem. Faget har stor bredde og opplæringen skal legge til rette for bruk av ulike arbeidsformer, i både skole og arbeidsliv, og for bruk av ulike læringsarenaer som kan gi bred faglig tilnærming gjennom kontakt og samarbeid med videregående skoler og arbeids- og næringsliv. I tillegg kan elevene bruke faget til å ta fag fra videregående opplæring.

Departementet mener at faget er et viktig bidrag til å gi elevene et godt grunnlag for valg av videre opplæring og utdanning. Det er en klar sammenheng mellom individuell rådgivning og faget utdanningsvalg som bør utnyttes bedre. Det er store variasjoner mellom kommuner og skoler i hvordan denne sammenhengen praktiseres. Evalueringen av faget viser at det er behov for å gjennomgå dokumentasjon som foreligger om faget for å se på fagets framtidige plass i utdanningen. Departementet vil derfor foreta en gjennomgang av læreplanen i faget. I denne sammenheng vil det også legges vekt på å få integrert kjønnsperspektivet slik at elevene får god informasjon om muligheter for kjønnsutradisjonelle fag- og yrkesvalg.

Departementet vil

• bidra til kompetanseutvikling for rådgivere med vekt på kjønnsutradisjonelle valg

• ta sikte på at arbeidslivsfag gjøres obligatorisk å tilby dersom sluttevalueringen viser et like positivt helhetsbilde som de foreløpige evalueringene. Det vil i den sammenheng vurderes hvordan arbeidslivsfag skal innpasses i det samlede fagtilbudet i ungdomsskolen

• gjennomgå læreplanen for utdanningsvalg for å tydeliggjøre fagets egenart og gi elevene bedre innsikt i arbeidsliv og krav til utdanning, herunder kjønnsutradisjonelle fag- og yrkesvalg

• utarbeide en veileder for faget utdanningsvalg som blant annet tydeliggjør forskjellen mellom dette faget og arbeidslivsfag. Veilederen vil også omfatte kjønnsutradisjonelle fagvalg

• vurdere kompetanseutvikling for lærere og rådgivere i fagene arbeidslivsfag og utdanningsvalg, inkludert informasjon om elevers muligheter til å velge kjønnsutradisjonelt

4.5 Læringsmiljø

Forskning viser at et godt og inkluderende læringsmiljø bidrar til både faglig læring og sosial trivsel på skolen. For den enkelte elev er et godt læringsmiljø blant annet å oppleve inkludering i et fellesskap uten mobbing og krenkelser. Et godt læringsmiljø gir elevene grunnlag for både mestring og framgang i opplæringen.

Positive relasjoner både mellom elever og lærere og elever imellom er en forutsetning for et godt sosialt klima ved skolen. De sosiale relasjonene har mye å si for elevenes trivsel og læring. Gode lærer–elev-relasjoner bidrar til å fremme tilhørighet, motivasjon, arbeidsinnsats, trivsel, samarbeid, prestasjoner, og en opplevelse av at skolearbeid er meningsfylt. Relasjonen mellom elev og lærer påvirker også hvordan elevene forholder seg til hverandre.45

Det er en forutsetning for god læring at også det fysiske skolemiljøet er forsvarlig og i samsvar med regelverket både i henhold til opplæringsloven og folkehelseloven. Den kommende meldingen til Stortinget om nasjonal folkehelsestrategi vil gi en nærmere omtale av fysisk miljø i skoler og barnehager.

Utdanningsmyndighetene har i forbindelse med satsingen Bedre læringsmiljø vektlagt fem grunnleggende faktorer i arbeidet med et godt læringsmiljø. Disse er:

1. Lærerens evne til å lede klasser og undervisningsforløp

2. Positive relasjoner mellom elev og lærer

3. Positive relasjoner og kultur for læring blant elevene

4. Godt samarbeid mellom skole og hjem

5. God ledelse, organisasjon og kultur for læring på skolen

Elevundersøkelsen viser at elevene generelt trives godt på skolen. Det er ingen store forskjeller i trivsel mellom skoler med få eller mange minoritetsspråklige elever.46 I undersøkelsen vises det til et mer positivt bilde av skoler med høy andel minoritetsspråklige elever enn det som vanligvis blir presentert i media.

Det er blitt ført felles nasjonalt tilsyn med skolenes arbeid med elevens psykososiale miljø i tre perioder: høst 2010, vår 2011 og høst 2011. Fylkesmennene har undersøkt om kommuner og skoler arbeider for at elevenes psykososiale miljø er i samsvar med lovens krav. Første og andre runde av tilsynet viste at mange skoler har planer for arbeidet, men at planene ikke følges godt nok opp i praksis. Utdanningsdirektoratets oppsummering av tilsynet etter 2011 bekrefter inntrykket, men viser en positiv utvikling. Felles nasjonalt tilsyn med elevenes psykososiale miljø ble videreført i 2012.

Tilsyn og veiledning om regelverket er viktig for å øke etterlevelsen av regelverket om elevens psykososiale miljø. Tilsynet skal derfor videreføres i 2013. Generelt er det viktig å arbeide kontinuerlig for å gjøre regelverket mer kjent for elever, foreldre, lærere, skoleledelsen og skoleeiere. Utdanningsmyndighetene vil i denne forbindelse gjennomgå hvordan lovverket blir formidlet for å se hva som kan gjøres bedre. Gjennom evalueringen av satsingen Bedre læringsmiljø skal det også undersøkes om dette har bidratt til endringer i skoleeieres, skolelederes og læreres innsats for å sikre elevenes rettigheter.

4.5.1 Hva betyr et godt læringsmiljø?

Undersøkelser peker på at hvordan elevene opplever læringsmiljøet i skolen, har stor betydning for deres motivasjon, innsats og prestasjoner. I en undersøkelse av skoler med framgang under Kunnskapsløftet finner forskerne at den viktigste fellesnevneren ved skolene som har hatt sterkest positiv karakterutvikling etter innføringen av Kunnskapsløftet, er at elevene opplever læringsmiljøet som spesielt godt.47 Læringsmiljøet, slik dette er forstått i disse analysene, fanger opp flere forhold som er vektlagt i Kunnskapsløftet: at elevene kjenner til kompetansemålene, at de har gode relasjoner til lærerne, at de får opplæring tilpasset deres nivå, at det er ro og orden i klasserommet og at elevene motiveres til innsats. Analysene viser at det er flere fellestrekk ved de skolene som har positiv utvikling av elevenes karakterer. Den viktigste faktoren ser ut til å være elevenes oppfatning av at de har et godt læringsmiljø. Læringsmiljøet som forklaringsfaktor i denne sammenhengen peker seg ut med signifikant statistisk effekt.

NIFU har foretatt en spørreundersøkelse blant elever og lærere på 9. trinn og i Vg1, som viser at trivsel er positivt knyttet til elevenes prestasjoner i både norsk og matematikk, uavhengig av andre kjennetegn ved undervisningen.48 Resultatene viser blant annet at uro i timene reduserer elevenes prestasjoner i fagene, men at den negative betydningen av uro reduseres når analysene tar hensyn til elevenes trivsel og motivasjon. Forskerne peker på at noen av sammenhengene mellom undervisningsformer og prestasjoner går via elevenes læringsmiljø. Samtidig viser analysen at læringsmiljøet har en selvstendig betydning for elevenes prestasjoner.

Forskere ved NTNU har analysert resultatene fra Elevundersøkelsen våren 2011 og foretatt kvalitative kasusstudier ved fire skoler.49 Forskerne så blant annet på forholdet mellom læringsmiljø og læringsutbytte. Analysen viste at elevenes indre motivasjon har en sterk virkning på elevenes innsats, som igjen har en relativt sterk effekt på elevenes karakterer. Analysen viser også at en god lærer–elev-relasjon har direkte innvirkning på elevenes indre motivasjon. Dette sammenfaller med hva som framkommer i kasusstudiene. En god relasjon mellom lærer og elev er et viktig fundament for læring. Kasusstudiene viser at læringsmiljøet består av et samspill mellom flere ulike faktorer blant annet: relasjonen mellom lærer og elev og betydningen av samlende visjoner og mål. Samlet sett viser analysen av Elevundersøkelsen at hvis skolen arbeider med å involvere elever og etablerer en god relasjon mellom lærer og elever, vil det ha betydning for elevenes motivasjon, innsats og karakterer.

Også analysen av TIMSS 2011 legger vekt på elevenes læringsmiljø som viktig for elevenes faglige prestasjoner.50 I TIMSS vurderes bakgrunnsfaktorer som kan bidra til å beskrive skolenes læringsmiljø. Faktorene er blant annet ansattes og elevers trivsel og i hvilken grad skoleledere, lærere, elever og foreldre legger vekt på faglig kunnskap. En positiv atmosfære med vekt på viktigheten av gode faglige prestasjoner, lærere som trives i jobben og elever som opplever stor grad av trygghet, har betydning for elevenes resultater i TIMSS. Kjennetegnet på et godt læringsmiljø, slik rapporten definerer det, er høyt læringstrykk og høy grad av trivsel hos elever og lærere. Elever på skoler med høye forventninger til elevenes prestasjoner presterer bedre enn elever på skoler med mindre vekt på dette. De faglige resultatene er også bedre på skoler der elevenes og lærernes trivsel er god. Disse resultatene gir klare indikasjoner på at faglige resultater i matematikk og naturfag er avhengige både av et læringstrykk og av den generelle trivselen til ansatte og elever på skolen.

En undersøkelse fra NIFU har sett på hva som kjennetegner skoler som oppnår gode resultater på nasjonale prøver.51 Resultatene fra undersøkelsen viser blant annet til at å arbeide med sosial inkludering kan være et viktig element i en strategi for å forbedre elevenes prestasjonsnivå. Det vises også til at det særlig er minoritetsspråklige elever som har utbytte av å gå på skoler som har et godt og inkluderende læringsmiljø. Elevene presterer best i en undervisningssituasjon som er sterkt styrt av læreren.

En undersøkelse gjort av Nasjonalt senter for vold og traumatisk stress viser at elever på skoler med mye mobbing presterer i gjennomsnitt nesten en hel karakter lavere enn elever på skoler der mobbing ikke er utbredt.52

En god relasjon mellom lærer og elev kjennetegnes ved at læreren viser at hun/han trives sammen med eleven, forholder seg til eleven på en responsiv og respektfull måte, tilbyr adekvat hjelp og støtte når det gjelder faglige og sosiale utfordringer, hjelper eleven med å reflektere over egen læring og tenkning, viser at hun/han kjenner til elevens bakgrunn, interesser, emosjonelle behov og faglige nivå og har forventninger til elevenes faglige og sosiale utvikling.53 Forskning har også vist at lærer–elev-relasjonen har betydning for elevers læringsresultat og for elevers atferd.54

4.5.2 Satsingen Bedre læringsmiljø

For å støtte utviklingen av et godt læringsmiljø ved skolen iverksatte departementet i 2009 den nasjonale satsingen Bedre læringsmiljø.

Det overordnede målet for satsingen Bedre læringsmiljø er at alle elever skal oppleve et inkluderende læringsmiljø som fremmer helse, trivsel og læring. Satsingen tar utgangspunkt i skolens brede mandat og formidler kunnskap om hvordan et godt læringsmiljø bidrar til elevenes faglige, sosiale og personlige utvikling. Satsingen legger til grunn at skolene skal arbeide kunnskapsbasert og utvikle en felles forståelse av læringsmiljøbegrepet samt bidra til en profesjonalisering av læreren og skolen. Bedre læringsmiljø understreker også at hjem og skole har felles nytte av hverandre og skolen må betrakte foreldrene som jevnbyrdige samarbeidspartnere. Et godt samarbeid mellom hjem og skole bidrar til å øke tryggheten og styrke motivasjonen til elevene.

Satsingen Bedre læringsmiljø inneholder fem hovedelementer:

• kunnskapsutvikling

• nettressurser

• tiltak for økt regelverksetterlevelse

• lokale utviklingsprosjekter

• innsats mot krenkelser, diskriminering og mobbing

Det er utviklet ressursmateriell til bruk for skoleeiere og skoler. Det består blant annet av fagtekster, filmer, vurderingsskjemaer og refleksjonsoppgaver. Spørsmål til Skole-Norge høsten 2012 viser at satsingen er godt kjent og materiellet mye brukt.55 Satsingen evalueres av Uni Rokkansenteret og sluttrapport vil foreligge i 2015.

Klasseledelse er et prioritert område for nasjonale utdanningsmyndigheter og hovedtema i mange lokale utviklingsprosjekter. Klasseledelse er også et viktig tema i strategien Motivasjon og mestring for bedre læring for ungdomstrinnet. Foruten skolebasert kompetanseutvikling i klasseledelse er lesing, skriving og regning prioriterte områder i strategien. Elementer fra Bedre læringsmiljø er integrert i den skolebaserte kompetanseutviklingen i klasseledelse på ungdomstrinnet.

I januar 2013 ble Nasjonalt senter for læringsmiljø og atferdsforskning opprettet. Senteret vil få en viktig rolle i det videre arbeidet med å utvikle læringsmiljøet se Boks 4.5.

4.5.3 Arbeidet mot mobbing

Elevundersøkelsen viser at de fleste elever i hovedsak trives godt på skolen. Likevel viser Elevundersøkelsen 2012 at i gjennomsnitt 6,9 prosent av elevene ved skolene rapporterte om mobbing våren 2012. Dette tallet har holdt seg stabilt siden 2008 med en svak, men ikke signifikant nedgang. Resultater fra Elevundersøkelsen viser videre at det er betydelige forskjeller mellom skoler. Antallet skoler med svært høye mobbetall, 15 prosent eller mer, har gått betydelig ned de siste tre årene, fra 468 i 2007–2009 til 183 i 2010–2012.

Tall fra 2012 og tidligere elevundersøkelser viser at elever på skoler med høy andel minoritetsspråklige elever oftere rapporterer om mobbing. Departementet har derfor gjennomført en analyse for å finne ut hva som kjennetegner skoler med høy og lav grad av mobbing over lang tid. Det er en tendens til at elever med minoritetsspråklig bakgrunn legger til grunn en annen og mindre streng definisjon av mobbing. Samtidig er minoritetsspråklige elever underrepresentert når det gjelder klager til Fylkesmannen om henvendelser om mobbing.56

Et fornyet Manifest mot mobbing ble undertegnet av Stoltenberg II-regjeringen og parter fra utdanning, arbeidsliv, frivillig sektor og helse lokalt og nasjonalt i 2011. Manifestet forankrer arbeidet sterkere lokalt. Ordførerne i alle kommuner er invitert til å bli med som manifestparter og forplikte seg til å arbeide mot mobbing ved å utarbeide lokale manifest. Over 320 kommuner har gjort dette.

Ulike kampanjer og tiltak skal forhindre digital mobbing. Digital mobbing var tema for manifestuka 2011, og materiellet er tilgjengelig på Utdanningsdirektoratets hjemmeside. Kampanjen «Du bestemmer» har som mål å øke ungdoms kunnskap om personvern og heve deres bevissthet om valg man gjør når man bruker digitale medier. «Bruk hue» er en kampanje som også setter søkelyset på hvordan digital mobbing kan unngås.

Departementet har som en oppfølging av en utredning fra Universitetet i Oslo57 finansiert to stillinger hos Barneombudet for å styrke arbeidet mot mobbing. Videre er det fremmet to lovforslag om psykososialt skolemiljø. Utredningen så blant annet på opplæringslovens muligheter og eventuelle begrensninger som rettslig virkemiddel for å motvirke mobbing. Lovforslagene har høsten 2012 vært på høring. Siktemålet er å få disse behandlet av Stortinget innen sommeren 2013 slik at de kan tre i kraft fra skoleåret 2013–2014.

Det ene lovforslaget går ut å innføre en erstatningshjemmel i opplæringsloven og å innføre et prinsipp om delt bevisbyrde når det fremmes erstatningskrav. Bakgrunnen for lovforslaget er fortrinnsvis å gjøre det lettere for en skadelidt elev å kreve erstatning av skoleeier for brudd på reglene om psykososialt skolemiljø.

Det andre lovforslaget går ut på å forlenge dagens foreldelsesfrist for straffesaker om psykososialt skolemiljø. Dagens foreldelsesfrist på to år foreslås forlenget til fem år. Bakgrunnen for lovforslaget er at det ofte tar tid før skadevirkningene av mangelfullt psykososialt skolemiljø viser seg, og at det derfor er hensiktsmessig at en skadelidt elev gis mer tid til å vurdere om straffesak skal anlegges. Ved forlenget foreldelsesfrist vil også senskader av mangelfullt psykososialt skolemiljø lettere kunne gjøres gjeldende i straffesaker.

4.5.4 Skolen som forebyggende arena

Et godt grunnlag for god helse gjennom livet legges i barne- og ungdomsårene. En helsefremmende skole bidrar til utvikling av elevenes helse – både fysisk og psykisk. Utdannings- og helseforskjeller følger hverandre – jo lengre utdanning, desto bedre helse har man som voksen.58 Utdanning påvirker hvilke kår mennesker lever under gjennom livsløpet. Utdanning bidrar også til utvikling av god psykisk helse.

I Meld. St. 16 (2010–2011) Nasjonal helse- og omsorgsplan (2011–2015) pekes det på at barnehager og skoler skal inkludere helsefremmende faktorer i sin virksomhet. Faglig læring er en av kjerneoppgavene i skolen. Forebyggende arbeid er imidlertid ikke løsrevet fra arbeidet med skolens kjerneoppgaver. Forebyggende arbeid i skolen er blant annet knyttet til helse, ernæring og gode rammer for måltidene59, fysisk aktivitet, forebygging av krenkelser og vold, ekstremisme, rus og kriminalitet. Læreplanverket legger vekt på at elevene skal utvikle en helsefremmende livsstil og lære å ta vare på helsen, blant annet gjennom fagene kroppsøving og mat og helse.

Forebyggende og helsefremmende skoler krever at skoleeieren, skoleledelsen og personalet for øvrig ved den enkelte skole har et bevisst forhold til sammenhengen mellom helse, trivsel og læring. Skolen er en god arena for å forebygge skjevutvikling, og forebyggende tiltak og tidlig intervensjon vil være med å fremme trivsel og et godt læringsmiljø. I Helsedirektoratets årlige rapport om arbeidet med sosiale helseforskjeller omtales forskning som viser at ungdom drikker mindre, røyker mindre, spiser mindre sukker og søtsaker og mer frukt og grønt enn tidligere. Likevel viser flere norske studier at andelen barn og unge som er overvektige eller har utviklet fedme og ulike livsstilssykdommer, øker. Fortsatt er det slik at barn med foreldre som har høy inntekt, lever sunnere enn barn med foreldre som har lav inntekt. Likevel har de sosiale forskjellene minsket noe fra tidligere studier.60

Kunnskapsdepartementet har i denne regjeringsperioden gjennomført en rekke tiltak for å bidra til å bedre elevenes helse. I 2007 ble det innført en ordning med gratis frukt og grønt for alle elever på skoler med ungdomstrinn. Høsten 2009 ble det i tillegg innført to uketimer fysisk aktivitet på 5.–7.trinn. Valgfaget fysisk aktivitet og helse, med formål om å bidra til bedre fysisk helse for den enkelte, ble innført fra høsten 2012 på ungdomstrinnet.

Regjeringen vil denne våren legge fram en ny melding til Stortinget om nasjonal folkehelsestrategi. Arbeidet med forebyggende aktivitet blant barn og unge vil stå sentralt. Meldingen vil gjøre rede for statens ansvar og virkemidler for å fremme folkehelse i alle sektorer. Blant annet vil stortingsmeldingen synliggjøre betydningen av sunne måltider og fysisk aktivitet i barnehager og skoler. Det vil videre legges frem en nasjonal strategi fpr barn og unges psykiske helse. Det overordnede målet i denne er å fremme god psykisk helse og forebygge psykiske vansker og lidelser hos barn og unge og deres familier.

Forskere anslår at nærmere 80 000 norske barn og unge mellom tre og 18 år har en psykisk lidelse. Mellom 150 000 og 200 000 barn og unge har psykiske vansker som innebærer at de har symptomer som går utover trivsel, læring, daglige gjøremål og samvær med andre. Hver tredje 16-åring vil oppfylle kriteriene for en psykiatrisk diagnose en eller annen gang i løpet av barneårene.61

Blant de viktigste risikofaktorene for dårlig psykisk helse finner forskerne forhold som har med familie og oppvekstmiljø å gjøre. Mobbing og manglende mestring i skolen er også blant de mest alvorlige risikofaktorene for ungdoms psykiske helse. De fleste barn og unge som utvikler symptomer på psykiske vansker, vokser likevel opp i familier med få risikofaktorer og gode sosiale ressurser. Studier har dokumentert klare sammenhenger mellom tilfredshet med livet og trivsel på skolen og elevenes prestasjoner.62 Psykiske vansker og lidelser er en viktig årsaksfaktor til at unge ikke fullfører grunnopplæringen. I en undersøkelse blant de videregående skolene i Akershus oppgir 20 prosent av elevene som hadde sluttet i videregående opplæring i løpet av skoleåret 2010–2011, psykisk sykdom eller psykososiale problemer som hovedårsaken til at de sluttet. Dette var den hyppigst forekommende årsaken.63

En kartlegging fra NAV Hordaland og Hordaland fylkeskommune i forbindelse med Ny GIV viser at 70 prosent av elever som sluttet underveis i videregående opplæring i Bergen skoleåret 2010–2011, hadde rusproblemer, psykisk problemer eller begge deler.

En svensk studie har vist at psykisk sykdom er blant de viktigste årsakene til at ungdom dropper ut av opplæring i Sverige. Lignende studier i andre land finner det samme.64

Barn og unge med psykiske vansker og lidelser oppsøker i liten grad den hjelpen som finnes. En studie fant at bare 17 prosent av ungdom med store emosjonelle plager har vært i kontakt med psykisk helsevern. Det kan bety at 83 prosent av ungdom med antatt store emosjonelle plager ikke får profesjonell hjelp for sine vansker.65 At barn og unge i liten grad tar kontakt med hjelpeapparatet tilsier at skolens rolle i å forebygge og hjelpe blir svært viktig. Studien konkluderer med at skolen i for liten grad når fram til ungdom med psykiske plager. Forskerne finner at elever med psykiske vansker opplever at lærerne er mindre støttende enn andre elever. Relasjonen mellom lærer og elev har avgjørende betydning både for elevenes psykiske helse og for deres læring. En dårlig relasjon til læreren kan føre til at eleven føler seg misforstått og lite respektert. Elever med psykiske vansker utfordrer relasjonen til læreren mer enn andre. Dette gjelder ikke bare elever med utagerende atferd, men i enda større grad elever med vansker som angst og depresjon. Disse elevene får trolig for lite støtte i skolen, samtidig som de i særlig grad trenger å bli sett og føle seg trygge.66

Helsefremmende skoler har stor betydning for barn og unges psykiske helse.67 De kjennetegnes ved et miljø der elevene ikke blir mobbet, der de er del av et fellesskap med jevnaldrende og der de opplever å mestre skolearbeidet.

Skolen er også en viktig arena for å avdekke og forebygge vold og overgrep mot barn og unge, og regjeringen har gjennom flere handlingsplaner understreket. De ansatte i skolen har en unik mulighet til å bli kjent med det enkelte barn over tid og har dermed store muligheter til både å bidra til å avdekke vold i familien eller andre relasjoner, og i det forebyggende arbeidet.

I opplæringsloven § 15-3 omtales forholdet mellom skolen og barnevernstjenesten. Ansatte i skoler og skolefritidsordninger har plikt til å være på vakt overfor forhold som kan føre til tiltak fra barnevernstjenesten, og de har en plikt til å varsle der det er grunn til å tro at det foreligger mishandling eller omsorgssvikt. Personalet har også plikt til å gi opplysninger til barnevernet dersom det gis pålegg om dette. Det er barnevernets ansvar å følge opp meldinger og vurdere behovet for en eventuell videre saksgang. Skolehelsetjenesten er sentral i arbeidet med å identifisere og håndtere ulike risikofaktorer, herunder vold i nære relasjoner, livsutfordringer og helseproblemer som har konsekvenser for skolemotivasjon, innsats og mestring.

Kunnskapsdepartementet ønsker å styrke læreplanenes tematisering av ulike former for krenkelser, relatert blant annet til seksualitet og kjønn. Departementet har derfor bedt Utdanningsdirektoratet om at det i forbindelse med revideringen av gjennomgående fag også blir vurdert om kompetansemål i læreplanene kan gjøres tydeligere for å fremme elevenes holdninger mot vold, krenkelser, vold knyttet til seksualitet og vold i nære relasjoner. Dette i tråd med tiltak i Handlingsplan mot vold i nære relasjoner 2012 og Handlingsplan mot voldtekt (2012–2014).

Utdanningsdirektoratet har på sine nettsider utarbeidet veiledere for beredskap og krisehåndtering i skolen som blant annet tar for seg framgangsmåten ved mistanke om vold og overgrep. Heftet Seksualitet og kjønn – et ressurshefte for lærere i grunnskolen har som mål å fungere som en faglig ressurs når lærere tar opp temaer knyttet til arbeidet med for eksempel kjønnsidentitet, seksuell orientering, grensesetting, seksuell trakassering, seksuelle overgrep og vold.

4.5.5 Samarbeid mellom videregående skoler og NAV

Kunnskapsdepartementet samarbeider tett med Arbeidsdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Arbeids- og velferdsdirektoratet og Helsedirektoratet gjennom Ny GIV Oppfølgingsprosjektet. Det er gitt et felles embetsoppdrag til alle Fylkesmennene i 2013 på områdene helse, sosial og utdanning for å bidra til å nå målene i Ny GIV. Når ungdom ikke søker seg til, ikke begynner, ikke fortsetter eller slutter i videregående opplæring er det ofte flere årsaker til det. Læringsutfordringer og lav motivasjon kan være symptomer på sammensatte problemer som sosiale levekårsutfordringer og psykiske vansker. I mange tilfeller krever det en koordinert innsats fra flere innstanser dersom hjelp skal fungere.

Som en del av Oppfølgingsprosjektet i Ny GIV etablerer Arbeids- og velferdsdirektoratet i samarbeid med NAV fire piloter med egne NAV-veiledere ved de største yrkesfaglige videregående skolene i Akershus, Rogaland og Troms. Målet er å redusere frafall ved å på et tidlig tidspunkt hjelpe ungdom som har sammensatte vansker, gjennom bruk av tilrettelagte sosiale tjenester fra NAV. Den primære målgruppen for utviklingsarbeidet er ungdommer i Ny GIV i aldersgruppen 16 til 21 år som får individuelt tilpassede opplæringstilbud. Den sekundære målgruppen er ungdom som står i fare for å falle ut av videregående opplæring og som har behov for sosiale tjenester og tett oppfølging for å kunne fortsette opplæringen.

Det er primært virkemidler fra sosialtjenesteloven § 17 Opplysning råd og veiledning, § 18 Stønad til livsopphold og § 28 Rett til individuell plan som skal utvikles og tilrettelegges for ungdom gjennom piloteringen. Dette innebærer at disse tjenestene tilpasses de unges livssituasjon. Målet er å utvikle tilrettelagte sosiale tjenester til ungdom og utvikling av integrerte tjenester fra NAV-kontoret og kommunene for øvrig, med koordinert og helhetlig oppfølging. Der hvor ungdommer i Ny GIV er utplassert i arbeidspraksis må både ungdommene og praksisplassen få tett oppfølging.

Departementets vurderinger

Arbeidet med elevenes læringsmiljø skal være tilstede i alt arbeidet skolen gjør. Departementet vil fortsatt prioriteres videreutvikling og formidling av kunnskap om hva som kjennetegner god kvalitet i arbeidet med elevenes læring og læringsmiljø. Betydningen av et godt læringsmiljø for elevenes faglige, personlige, sosiale og helsemessige utvikling er godt dokumentert gjennom forskning. Derfor må skolenes arbeid med utvikling av læringsmiljø fortsatt vektlegges og prioriteres og ligge til grunn i nasjonale tiltak og satsinger. Satsingen Bedre læringsmiljø skal videreføres for å bidra til at skolene arbeider kunnskapsbasert, systematisk og langsiktig. Departementet viser også til Motivasjon og mestringfor bedre læring – Felles satsing på klasseledelse, regning, lesing og skriving der skolebasert kompetanseutvikling i blant annet klasseledelse er et sentralt tema. Departementet vil rette satsingen i Bedre læringsmiljø mer mot klasseledelse og arbeide for at dette også prioriteres på barnetrinnet og i videregående opplæring. Lærerens kompetanse i klasseledelse er sentral i utviklingen av et godt læringsmiljø. Departementet viser videre til betydningen av gode relasjoner mellom lærer og elever og mellom elevene. Kunnskap om gode relasjoner i skolen vil derfor også vektlegges i videre utvikling av Bedre læringsmiljø.

Elevundersøkelsen gir mulighet for å identifisere skoler som over tid har hatt utfordringer med elevenes læringsmiljø og mobbing og. Departementet mener at det er viktig å tilby slike skoler veiledning eller annen støtte for å kunne arbeide godt med disse utfordringene, og vil gi målrettet støtte for å bidra til redusere mobbingen på skolene som har høy forekomst av mobbing over tid. Skoleeiere med slike skoler tilbys oppfølging og målrettet støtte med konkrete tiltak. Departementet vil også se nærmere på skoler med lav grad av mobbing og vurdere hvordan andre skoler kan lære av dette.

Regjeringen vil videreføre Manifest mot mobbing 2011–2014, en kampanje med nye fokusområder og tema hvert år. Departementet mener at det fremdeles er viktig å styrke det lokale arbeidet gjennom Manifest mot mobbing. Departementet vil sammen med manifestpartnerne drøfte hvordan det kan stimuleres til at de lokale manifestene blir bedre redskap i arbeidet for å redusere mobbing og utvikle et bedre læringsmiljø.

Departementet vil understreke skolenes ansvar for å hindre at elever skal oppleve krenkelser som rasisme og antisemittisme. Departementet ser behov for å styrke skolenes kompetanse spesielt når det gjelder demokratisk beredskap, rasisme og antisemittisme. Det vil fra høsten 2013 bli etablert en full stilling på HL-senteret for å bidra til at senterets skolerettede arbeid mot antisemittisme får økt prioritet, se Boks 4.6.

Det nasjonale tilsynet med skolens arbeid med det psykososiale miljøet vil bli videreført for å bidra til at skolene arbeider og etterlever de krav som stilles i opplæringsloven kapittel 9a.

Det er behov for å styrke skolen som en helsefremmende og forebyggende arena. Dette skal skje innenfor de rammene og det mandatet som skolen har. Psykisk sykdom eller psykososiale problemer er en viktig grunn til at elever slutter på skolen. Det har større betydning enn at elever er lei av skolen, har lav motivasjon, gjør feilvalg eller opplever vanskelige hjemmeforhold. Departementet mener skolen må rustes bedre til å møte denne type utfordringer gjennom både beredskap og ytterligere kompetanse utover det pedagogiske. Man må se nærmere på hva slags kompetanse en så kompleks organisasjon som skolen trenger, og i hvilken grad bare lærerkompetanse er tilstrekkelig for å imøtekomme mangfoldet av elevers forutsetninger og behov.

Utprøvingen av NAV-piloter ved de fire største videregående skolene i Akershus, Rogaland og Troms som del av oppfølgingsprosjektet i Ny GIV skal gi erfaring og ny kunnskap om hvordan elever med sammensatte vansker kan få bedre oppfølging og hjelp ved mer tverrsektorielt samarbeid og tilrettelagte sosiale tjenester.

På grunnlag av den forskningen som tyder på at psykisk helse er en viktig årsak til frafall i videregående opplæring, ønsker departementet å gjennomføre en kartlegging av skolen som forebyggende arena for barn og unges psykiske helse. Kartleggingen skal gi et bilde av skolenes kunnskap, bevissthet, holdninger og ressurser. Formålet med kartleggingen vil være å bidra til bedre praksis, slik at andel elever med psykiske vansker reduseres og slik at elever med dårlig psykisk helse får god oppfølging.

Departementet vil gjennom Ny GIV, i løpet av 2013, i samarbeid med helsemyndighetene i noen fylker prøve ut tiltak spesielt rettet mot elever i videregående opplæring med lettere psykiske vansker. Dette innebærer å utvikle samarbeidsmodeller for å bedre kunne hjelpe elever som har behov for bistand slik at de kan fortsette opplæringen.

Departementet vil understreke at skolenes arbeid med å utvikle læringsmiljøet er en del av den universelle forebyggingen. Arbeidet er rettet mot alle elever og innebærer å utvikle gode relasjoner til lærere, arbeide for trygghet og mestring og bekjempe krenkelser som mobbing, rasisme og diskriminering. Å bekjempe mobbing, fremme vennskap og gode relasjoner er sentralt fordi mobbing, mistrivsel og ensomhet blant annet kan føre til psykiske lidelser. Forebygging innebærer også tidlig innsats for utsatte og sårbare elever, og å oppdage, iverksette tiltak og sørge for kontakt med helsetjenestene eller annet hjelpeapparat. Skolen har også et ansvar for å følge opp barn som behandles for sykdom eller lidelser, for eksempel psykiske vansker. Tilrettelegging og samarbeid med helsetjenestene er en del av dette.

Forebygging handler også om å legge opp undervisningen med tydelige, men overkommelige forventninger til eleven. Faglige skoleproblemer, arbeidspress og angst for framtiden er belastninger som kan gi både fysiske og psykiske problemer. Departementet mener det må sikres etablering av gode systemer rundt læreren. Dette kan innebære å ha rutiner for å oppdage elever som sliter, at det finnes noen som kan bistå læreren i arbeidet med en helhetlig oppfølging av eleven, og at skolen disponerer ressurser som kjenner tiltakskjeden i hjelpeapparatet utenfor skolen. Det går et skille mellom behandling og forebygging. Forebygging handler om å unngå at sykdom og lidelser oppstår, mens behandling handler om tiltak som settes inn etter at sykdom har oppstått. Skolen har ikke ansvar for å behandle sykdom, men for å forebygge at ny sykdom oppstår.

Regjeringen har som mål å legge til rette for at alle barn og unge gis muligheter til å delta og utvikle seg i samfunnet uavhengig av foreldrenes økonomiske og sosiale situasjon. Regjeringens samhandlingsreform peker på at det forebyggende helsearbeidet må prioriteres langt høyere enn i dag, ikke minst for å bidra til reduserte helseforskjeller mellom ulike grupper. Skolen er en viktig arena for å fremme god folkehelse. Regjeringen vil legge økt vekt på tverrfaglig samarbeid, og gjøre helsetilbudene mer tilgjengelige der folk bor.

En undersøkelse fra 2008 viser at det ikke er uvanlig at lærere bruker rundt 15 prosent av den tiden de er på skolen til å holde ro og orden, konfliktløsning og til å komme i gang med planlagt aktivitet i klassen.68 Regjeringen har en målsetting om å legge til rette for at mer av lærernes tid kan frigjøres til undervisning. Under Stortingets behandling av Meld. St. nr. 19 (2009–2010) Tid til læring understreket komiteen behovet for å trekke inn andre yrkesgrupper i skolen. Utdanningsmyndighetene har imidlertid begrensede muligheter til å påvirke sammensetningen av personalet i skolen. Andre yrkesgrupper enn lærene kan ivareta mange av oppgavene som i dag eksisterer i skolen. Kommunene er ved flere anledninger oppfordret til å styrke skolenes psykososiale arbeid gjennom bruk av den tverrfaglige kompetansen de disponerer kommunalt, og gjennom å trekke andre yrkesgrupper inn i skolen.

En styrking av personalressursen på det psykososiale området vil kunne bidra til å støtte lærerne i deres arbeid og å lette lærernes arbeidssituasjon. Det vil likevel være lærernes ansvar å etablere en god relasjon til alle elever og sørge for et godt læringsmiljø. Skolen har behov for beredskap og kompetanse utover det pedagogiske for å imøtekomme mangfoldet av elevers forutsetninger og behov og det er behov for både mer kunnskap og erfaring med bruk av andre yrkesgrupper i norsk skole.

Departementet mener også det bør gjennomføres forsøk i utvalgte kommuner med flerfaglig kompetanse, primært på 5.–7. trinn i grunnskolen. Forsøket skal pilotere ulike modeller for bruk av miljøterapeuter i skolen og styrking av skolehelsetjenesten. Formålene er å styrke skolens arbeid med læringsmiljø gjennom tiltak som kommer alle elever til gode. Det tas sikte på å styrke skolen som forebyggingsarena, gjennom tiltak som er særlig rettet inn mot utsatte og sårbare grupper. Videre er det en målsetting å styrke lærerens rolle gjennom å frigjøre tid til undervisning. Forsøket skal gi kunnskap om hvordan en flerfaglig ressurs bør utnyttes for å gi best mulig effekt for elevene (forebygging og bedre læringsmiljø) og lærere (frigjøre tid til undervisning).

Utprøvingen kan gi bedre grunnlag for å vurdere tiltak for å styrke bruken av en flerfaglig ressurs i skolen på permanent basis. Særlig viktig for denne vurderingen er hvordan en flerfaglig ressurs i skolen kan bidra til bedre tverretatlig samarbeid, og sikre at de totale ressursene som er tilgjengelige for utsatte barn og unge utnyttes best mulig.

Departementet viser til Meld. St. 16 (2010–2011) Nasjonal helse- og omsorgsplan (2011–2015) der det er fastsatt mål om at barnehager og skoler skal inkludere helsefremmende faktorer i sin virksomhet. Samfunnet har ansvaret for å legge til rette for helsefremmende atferd i opplæringen, og elevene i grunnopplæringen har rett til et læringsmiljø som fremmer helse. For ytterligere å styrke arbeidet med en mer helsefremmende skole tar departementet sikte på å etablere et nasjonalt senter for ernæring, fysisk aktivitet og helse i barnehager og skoler. Etableringen av et slikt senter vil kunne bidra til å styrke barnehagenes og skolenes rolle som forebyggende og helsefremmende arenaer gjennom å arbeide målrettet for kunnskap om betydningen av de ernæringsmessige, fysiske og helserelaterte faktorene for trivsel, læring, gjennomføring og sosial utjevning. Et slikt senter vil også være en ressurs for fagene mat og helse og kroppsøving og for flere av valgfagene.

Departementet vil

• videreføre satsingen på Bedre læringsmiljø med vekt på skolebasert kompetanseutvikling i klasseledelse og relasjoner i skolen

• tilby veiledning og annen støtte til skoler som har hatt høy forekomst av mobbing over tid

• sammen med manifestpartnerne stimulere til økt kvalitet på innholdet i de lokale manifestene

• gjennomføre en nasjonal kartlegging av skolen som forebyggende arena for barn og unges psykiske helse for å danne et bilde av skolenes kunnskap, bevissthet, holdninger og ressurser omkring dette

• samarbeide med helsemyndighetene gjennom Ny GIV for å prøve ut tiltak spesielt rettet mot elever i videregående opplæring med lettere psykiske vansker

• vurdere forsøk med flerfaglig kompetanse på 5.–7. trinn i grunnskolen

• ta sikte på å opprette et nasjonalt senter for ernæring, fysisk aktivitet og helse i barnehager og skoler for å bidra til økt trivsel og økt konsentrasjon og for å styrke læringsevnen

4.6 Grunnopplæring for voksne

Mye tyder på at en stadig større andel av fremtidens jobber vil kreve fullført videregående opplæring eller høyere utdanning. Mange voksne har ikke fullført videregående opplæring. Siden dette også gjelder en relativt stor andel av unge, vil det være en stabilt stor gruppe arbeidssøkere uten fullført videregående opplæring.

Forskning viser at personer som aldri har påbegynt eller ikke har fullført videregående opplæring, langt oftere er arbeidssøkere eller mottakere av offentlige stønader enn dem som fullfører. Voksne som ikke har fullført videregående opplæring er ingen ensartet gruppe og læringsbehovene er ulike. Noen voksne har mangelfull grunnskoleopplæring, andre sliter med lesing eller regning i arbeidssituasjonen, mens noen har lang arbeidserfaring, men mangler fagbrevet. Grunnleggende ferdigheter i lesing, skriving, regning og digitale ferdigheter er blant de faktorene som har størst betydning for om man har stabil tilknytning til arbeidslivet eller ikke.

4.6.1 Voksnes rett til opplæring

Etter opplæringsloven § 4A-1 har voksne som trenger det, og som ikke har rett til videregående opplæring som ungdom, rett til grunnskoleopplæring. Voksne kan velge å ta full grunnskoleopplæring med sikte på vitnemål eller kun opplæring i enkeltfag eller deler av fag. Opplæringen kan også begrenses til grunnleggende ferdigheter dersom den voksne ønsker og har behov for det. Departementet har tydeliggjort voksnes rett til opplæring i grunnleggende ferdigheter.

Uavhengig av om man tar full grunnskoleopplæring, opplæring i enkeltfag eller i deler av fag, skal opplæringen ta utgangspunkt i læreplanene for de aktuelle fagene og opplæringen skal tilpasses den enkeltes behov. En del voksne trenger mer tilpasning og har andre behov enn det som blir dekket av det ordinære opplæringstilbudet for voksne. Disse kan få spesialundervisning etter opplæringslovens § 4A-2.

Om lag 86 prosent av deltakerne i ordinær grunnskoleopplæring for voksne er minoritetsspråklige. Minoritetsspråklige voksne i grunnskoleopplæring har rett til særskilt språkopplæring, dersom dette er nødvendig for at de skal få et forsvarlig utbytte av opplæringen.

Voksne som har fullført grunnskolen eller tilsvarende, men som ikke har fullført videregående opplæring, har etter søknad rett til videregående opplæring for voksne fra og med det året de fyller 25 år. Opplæringen skal tilpasses den enkeltes behov, som i praksis kan innebære kveldsundervisning, fjernundervisning, mulighet til å ta opplæring kun i enkelte fag og mulighet til å ta opplæringen på kortere eller lengre tid.

Voksne med rett til videregående opplæring har rett til realkompetansevurdering og til kompetansebevis. Det samme gjelder voksne som ikke har rett til videregående opplæring dersom de blir henvist av kommunen eller NAV.

Opplæringslovens § 3-5 fastsetter at voksne som mangler formell fagutdanning, men som har minst fem års dokumentert allsidig praksis i et fag, kan gå opp til fag- eller svenneprøve som praksiskandidater. Før oppmelding til prøven må kandidaten ha bestått en egen eksamen. Disse kandidatene er fritatt for fellesfagene. Siden dette er en privatistordning, er det ikke knyttet krav om undervisning til ordningen.

I videregående opplæring utgjør voksne med innvandrerbakgrunn en økende andel av de voksne deltakerne, med om lag 24 prosent for skoleåret 2010–2011. Særlig populært er utdanningsprogrammene studiespesialisering og helse- og oppvekstfag.

4.6.2 Realkompetansevurdering

Realkompetanse er de kunnskapene og ferdighetene en person har opparbeidet gjennom blant annet utdanning, yrkespraksis, ubetalt arbeid, organisasjonsarbeid og fritidsaktiviteter. Realkompetansevurderingen i grunnopplæringen handler om å vurdere den enkeltes kompetanse opp mot kompetansemålene som er satt i læreplanen i det aktuelle faget i grunnskolen eller videregående opplæring. Mange voksne vil ha opparbeidet så mye realkompetanse at opplæringstiden vil kunne bli vesentlig avkortet.

En egen form for realkompetansevurdering er yrkesprøving. Yrkesprøving er en praktisk metode som egner seg for personer som har kompetanse i et yrkesfag, men som ikke kan dokumentere skole- og/eller arbeidserfaring innen dette faget.

Av de 19 609 voksne deltakerne i videregående opplæring i skoleåre 2010–2011 hadde 2457 deltakere fått vurdert sin realkompetanse. Dette utgjør 12,5 prosent og er en nedgang fra skoleåre t2009–2010, da 14 prosent av deltakerne ble realkompetansevurdert. Kun et fåtall av lærlingene og praksiskandidatene har blitt realkompetansevurdert.

Regjeringen har satt i gang et arbeid for å utvikle nasjonale retningslinjer for realkompetansevurdering i grunnskole og videregående opplæring.

4.6.3 Program for basiskompetanse i arbeidslivet (BKA)

OECDs ALL-undersøkelse69 fra 2005 konkluderte med at en stor del av den norske befolkningen har for dårlig basiskompetanse i lese- og tallforståelse til å fungere tilfredsstillende i arbeidslivet. Disse har såpass svake grunnleggende ferdigheter at de er i risikosonen med hensyn til kompetansekravene i dagens informasjonssamfunn.

På bakgrunn av dette ble Program for basiskompetanse i arbeidslivet (BKA) opprettet i 2006. Gjennom programmet kan offentlige og private virksomheter søke støtte til å gjennomføre opplæringstiltak i lesing, skriving, regning og bruk av IKT for sine ansatte. BKA-programmet er populært, og tilskuddet er økt kraftig med den sittende regjeringen. Mens det ble bevilget 24,5 mill. kroner til BKA i 2006, er bevilgingen økt til neste 92 mill. kroner i budsjettet for 2013.

Proba samfunnsanalyse70 og Econ71 har evaluert BKA-programmet. Evalueringen viser at BKA-kursene i stor grad treffer målgruppen med lave grunnleggende ferdigheter. Evalueringen viser at deltakerne i stor grad er fornøyd med kursene, og at de fleste (75 prosent) mener at BKA-kursene har hatt effekt for dem. De fleste arbeidsgiverne svarer at kursene har gitt en del av deltakerne bedre grunnleggende ferdigheter. Rundt ti prosent mener at nesten alle deltakerne har fått bedre grunnleggende ferdigheter.

4.6.4 Karriereveiledning og informasjon

For å bedre voksnes tilgang til karriereveiledning har departementet stimulert til etablering av fylkesvise partnerskap for karriereveiledning. Partnerskap er etablert i nesten samtlige fylker. Et av de viktigste tiltakene i partnerskapene er opprettelse av karrieresentra. Sentrene tilbyr karriereveiledning for voksne og ungdom som ikke befinner seg i utdanningssystemet eller oppfølgingstjenesten, og er også tenkt som kompetanseressurser for skoler, bedrifter og NAV. Målet er at karrieresentrene skal bidra til en helhetlig og tilgjengelig karriereveiledning for ungdom og voksne. I tillegg lyses det årlig ut midler til kompetanseheving av tillitsvalgte, slik at de kan gi veiledning om opplæring og kompetanseutvikling til medarbeidere.

Voksne som er interessert i å utvikle eller formalisere kompetansen sin må ha god tilgang til informasjon om sine rettigheter og muligheter. En viktig del av satsningen på voksne er arbeidet med å gjøre de voksne kjent med sine rettigheter og motivere flere til å ta opplæring.

4.6.5 Internasjonale undersøkelser

Norge er med i OECD-prosjektet Programme for the International Assessment of Adult Competencies (PIAAC) som gjennomføres blant et tilfeldig utvalg på minst 5000 personer i hvert land i alderen fra 16 til 65 år. Norge er med blant 23 land fra fire kontinenter. PIAAC er en omfattende undersøkelse av voksnes ferdigheter. Den inneholder en bakgrunnsundersøkelse som kartlegger respondentenes bruk av kompetanse i jobben og på fritiden, utdanning og læringsaktiviteter i tillegg til direkte måling av ferdigheter i lesing (literacy), tallforståelse (numeracy) og problemløsing ved hjelp av teknologiske hjelpemidler (problem solving in a technology-rich environment). Med midler fra Nordisk ministerråd vil det bli laget en egen nordisk database med data fra Danmark, Estland, Finland, Norge og Sverige.

OECD Skills Strategy ble lansert på OECDs ministerkonferanse i mai 2012. Strategien er sett på som et viktig virkemiddel for å møte den globale økonomiske krisen, høy arbeidsledighet og økte forskjeller, og vil bidra til utvikling av en effektiv kompetansepolitikk. Målet for Skills Strategy er å gi medlemslandene strategisk innsikt til å utvikle og utnytte bedre ferdigheter som gir bedre jobber og bedre liv, samtidig med mer effektive og bedre samfunn.

Departementets vurderinger

Kapittel 4A i opplæringsloven, som regulerer voksnes rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring, ble vedtatt av Stortinget i 2000. Retten til videregående opplæring trådte i kraft 1. august samme år, mens retten til grunnskoleopplæring trådte i kraft 1. august 2002. Etter at kapittel 4A kom inn i loven har det vært en betydelig utvikling i norsk skole som også har virket inn på voksnes læring, jf. blant annet innføringen av Kunnskapsløftet. På bakgrunn av blant annet erfaringer med voksnes læring etter kapittel 4A, er det også foretatt presiserende fortolkinger knyttet til enkelte bestemmelser i kapittel 4A, blant annet er omfanget av voksnes rett til grunnskoleopplæring tydeliggjort. Disse presiseringene er i stor grad foretatt og kommunisert i rundskriv til loven. Kapittel 4A kan derfor i dag fremstå som noe fragmentert og vanskelig tilgjengelig. På denne bakgrunn vil departementet foreta en helhetlig gjennomgang av opplæringsloven kapittel 4A med sikte at kapitlet skal bli lettere tilgjengelig og gi en god oversikt over voksnes rettigheter til opplæring.

Voksne som har behov for å fullføre grunnskole eller videregående opplæring er i svært ulike livs- og arbeidssituasjoner. Opplæringen må tilrettelegges slik at det er praktisk mulig for voksne med ulike utgangspunkter å delta. Erfaringene fra BKA-programmet viser at mange foretrekker opplæring som foregår på arbeidsplassen, og som er knyttet til de faktiske arbeidsoppgavene de har. Evalueringen viser at programmet har lyktes med dette. Det er flere grunner til at det er hensiktsmessig å satse på tiltak som gir mulighet til å gjennomføre videregående opplæring i kombinasjon med arbeid. At den enkelte er i jobb under opplæringen, innebærer at nødvendig livsopphold opprettholdes gjennom ordinær lønn. Opplæring i kombinasjon med arbeid vil kunne bidra til å nå grupper det ellers er vanskelig å motivere til opplæring. For mange er det motiverende å delta i læringsaktiviteter sammen med kollegaer. Departementet vil derfor følge opp BKA-evalueringen og vurdere hvordan programmet kan videreutvikles.

Både OECD og EU har planlagt omfattende forskningsaktiviteter med utgangspunkt i PIAAC. I Norge er det satt av 28 mill. kroner over fem år for forskning om voksnes læring. Midlene er tilført forskningsprogrammet Utdanning2020 i Norges forskningsråd. OECD Skills Strategy skal gi medlemslandene et verktøy for blant annet å følge opp PIAAC-resultatene.

For å få mer kunnskap om grunnopplæring for voksne og voksnes behov gjennomfører NOVA nå prosjektet Forskning på grunnopplæringen for voksne på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet, i samarbeid med Vox. Rapporten legges fram i juni 2013.

Departementet vil

• foreta en gjennomgang av opplæringslovens kapittel 4A med sikte på at kapitlet skal bli lettere tilgjengelig og gi en god oversikt av voksnes rettigheter til opplæring

• følge opp BKA-evalueringen

• følge opp PIAAC-resultatene, blant annet gjennom arbeidet med Skills Strategy

5 Fellesskap og tilpasning i grunnopplæringen

En grunnleggende verdi ved den norske samfunnsmodellen er at alle barn og unge gjennom skolen møtes i et fellesskap. Fellesskolen skal være en møteplass der elevene skal føle trygghet og tilhørighet. Elevene skal få demokratisk kompetanse og evne til aktiv deltakelse i samfunnet, samtidig som de skal oppnå et godt faglig læringsutbytte.

Etter innføringen av Kunnskapsløftet har de gjennomsnittlige elevprestasjonene i matematikk, lesing og naturfag økt til dels betydelig, og avstanden mellom faglig sterke og faglig svake elever er redusert, se kapittel 3. Dette skyldes i stor grad at læringsutbyttet til de svakest presterende elevene har økt. Det er grunn til å anta at det økte faglige prestasjonsnivået i grunnskolen vil ha betydning for gjennomføringen av videregående opplæring.72 Gjennomføringen av videregående opplæring har vært relativt stabil over lengre tid. I de siste årene har det imidlertid vært en økning av andelen elever med ordinær progresjon fra Vg1 til Vg2.

En sentral begrunnelse for Kunnskapsløftet var målet om å heve de faglige prestasjonene til alle elever. Reformens kjerneelementer var i all hovedsak universelle i den forstand at de omfattet alle elever, for eksempel felles målstyrte læreplaner, nasjonalt kvalitetsvurderingssystem, nasjonal kompetanseutvikling og nasjonale utviklingstiltak. I de siste årene er det innført en rekke andre tiltak for særlig å øke læringsutbyttet til elever med svake faglige prestasjoner, se kapittel 2.

Departementet vil bygge videre på og forsterke fellesskolen som ramme for grunnopplæringen. Fellesskolen har i dag solid forankring i gjeldende regelverk. Regelverket fremhever verdien av fellesskolen, samtidig som det tilrettelegger for at elevene får kvalifisert og tilpasset opplæring.

5.1 Fellesskolen som ramme for grunnopplæringen

At fellesskolen danner rammen for grunnopplæringen, har betydning for hvordan opplæringen blir organisert, og for hvordan opplæringen innrettes for å gi elevene utbytte av den. Fellesskolen som utgangspunkt for god grunnopplæring, er i dagens regelverk forankret i flere bestemmelser i opplæringsloven. I tillegg til formålsparagrafen, som danner rammen for all grunnopplæring, inneholder opplæringsloven bestemmelser om tilpasset opplæring, spesialundervisning og organisering av elevene i opplæringen. Regelverket framhever verdien av fellesskolen, samtidig som den tilrettelegger for at elevene får kvalifisert og tilpasset opplæring.

Departementet vil opprettholde de eksisterende bestemmelsene om tilpasset opplæring, spesialundervisning og organisering av elever i grupper, og legger til grunn at fellesskolen skal være rammen for grunnopplæringen. For at skoleeierne skal kunne operasjonalisere lovbestemmelsene, er det avgjørende at regelverket er tilstrekkelig klart definert og kommunisert. Det er særlig regelverket om organisering av elever i grupper som mange opplever ikke beskriver rammene for det lokale handlingsrommet tilstrekkelig tydelig. Mange lærere mener også at prinsippet om tilpasset opplæring er et krevende å realisere i praksis.73

Departementet vil nedenfor gjennomgå de sentrale bestemmelsene som danner grunnlaget for fellesskolen, for å tydeliggjøre innholdet i bestemmelsene, og dermed rammene for det lokale handlingsrommet.

5.1.1 Tilpasset opplæring

Opplæringsloven § 1-3 oppstiller et generelt krav om at opplæringen skal «tilpassast evnene og føresetnadene hjå den enkelte eleven, lærlingen og lærekandidaten». Dette gjelder både i grunnskolen og i videregående opplæring. I utgangspunktet innebærer bestemmelsen ikke en individuell særrett som kan påklages, at hver elev har krav på en individuell opplæringsplan, eller at uforholdsmessig mye tid må gå med til individuelt arbeid. Det skal tilstrebes at alle elever kan få møte utfordringer de kan strekke seg mot, og som de kan mestre på egenhånd eller sammen med andre.

Bestemmelsens andre ledd presiserer at den tilpassede opplæringen på 1. til 4. trinn i fagene norsk eller samisk og matematikk, blant annet innebærer særlig høy lærertetthet og er spesielt rettet mot elever med svake faglige ferdigheter. Hensikten med bestemmelsen er å bidra til tidlig innsats på særlig prioriterte områder som også har betydning for annen læring.

De aller fleste elever i grunnopplæringen opplever at opplæringen er tilpasset deres nivå i noen fag, og flertallet av elevene opplever at opplæringen er tilpasset deres nivå i mange eller de aller fleste fag, se figur 5.1. Det er forholdsvis små variasjoner over tid i graden av tilpasset opplæring, slik det rapporteres av elevene.

Kilde: Utdanningsdirektoratet (2012)

Kilde: Utdanningsdirektoratet (2012)

Alle fagene i læreplanverket har en bindende timefordeling som er fastsatt nasjonalt. Som ledd i å gi tilpasset opplæring kan imidlertid skolen omdisponere inntil 25 prosent av timetallet mellom fagene dersom det er grunn til å tro at det vil føre til en bedre samlet måloppnåelse for den enkelte elev. Dette kan ikke føre til at noen kompetansemål velges bort, men det vil være tillatt med noe redusert måloppnåelse innenfor det enkelte kompetansemål dersom det vil føre til en bedre samlet måloppnåelse for den enkelte elev. Bruk av muligheten til å omdisponere 25 prosent av timetallet krever samtykke fra den enkelte part, men det er ikke spesialundervisning. Så langt forutsetningene er oppfylt, kan omdisponeringsmuligheten benyttes for så vel faglig svake som faglig sterke elever. Bruken av muligheten til å omdisponere inntil 25 prosent av timetallet i fag er svært liten, både for barnetrinnet og ungdomstrinnet.

I forskrift til opplæringsloven § 1-15 er det åpnet for at elever på ungdomstrinnet som har tilstrekkelig kompetanse i grunnskolefagene kan få tilbud om å følge opplæringen i ett eller flere fag på videregående nivå.74 Dette gjelder for fellesfag og programfag som bygger på fag i grunnskolen. Denne muligheten er ikke en rettighet for den enkelte.

Opplæringsloven § 2-1 åpner for at kommunen kan frita en elev i grunnskolen helt eller delvis fra opplæringsplikt når hensynet til eleven tilsier det. Dette krever sakkyndig vurdering og samtykke fra foreldrene. Denne fritaksadgangen gjelder ikke bare elever med alvorlige funksjonshemninger. Alle tilfeller der hensynet til eleven tilsier fritak, kan være aktuelle. For eksempel kan skolene etter denne bestemmelsen la særlig faglig sterke elever hoppe over et klassetrinn, slik at de vil kunne få en opplæring som er bedre tilpasset deres situasjon. Det kan også gis fritak fra flere skoleår, eller for deler av opplæringen. Det framgår likevel av merknadene til bestemmelsen at det bare er i helt spesielle unntakstilfeller at hensynet til eleven kan begrunne fritak. Fritak er først og fremst aktuelt når gjennomføring av opplæringsplikten vil virke urimelig overfor eleven. Det må i vedtaket tas stilling til spørsmålet om vurdering, eksamen og vitnemål.

5.1.2 Spesialundervisning og andre individuelle rettigheter

I opplæringsloven § 5-1 står det at «Elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning». Bestemmelsen gjelder både i grunnskolen og i videregående opplæring, herunder for lærekandidater, men gjelder ikke lærlinger. Det følger av forarbeidene til bestemmelsen at den ikke gjelder for elever som har forutsetninger for å lære raskere og mer enn gjennomsnittet.75 Også spesialundervisning er tilpasset opplæring, men ikke all tilpasset opplæring er spesialundervisning. Spesialundervisning er en individuell særrett for elever med faglig svake prestasjoner som ikke får tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen. Elever som får spesialundervisning, skal alltid ha enkeltvedtak på grunnlag av sakkyndig vurdering og en individuell opplæringsplan.

Fram til innføringen av Kunnskapsløftet var omfanget av spesialundervisning svært stabil, og omfattet om lag seks prosent av alle elevene i grunnskolen, se figur 5.3. Deretter var det en tydelig vekst som stabiliserte seg i 2011 på om lag 8,6 prosent av elevene. Det har vært en vekst i omfanget av spesialundervisning innenfor alle hovedtrinnene i grunnskolen. Særlig kraftig er økningen i omfanget av spesialundervisning på 5.–7. trinn. I skoleåret 2012–2013 hadde rundt 5,6 prosent av elevene på 1.–4. trinn enkeltvedtak om spesialundervisning, mens hele 9,8 prosent av elevene på 5.–7. trinn hadde enkeltvedtak om spesialundervisning. Bruken av spesialundervisning er høyest på ungdomstrinnet.

Før 2006 ble enkeltvedtak om spesialundervisning registrert bare for grunnskolen totalt

Kilde: GSI

Departementet har som en oppfølging av Meld. St. 18 (2010–2011) Læring og fellesskap sendt på høring et forslag om å presisere skolens plikt til å vurdere og eventuelt prøve ut tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet med sikte på å gi eleven tilfredsstillende utbytte, før det blir foretatt en sakkyndig vurdering. Målet med lovforslaget er å sikre at skolene foretar en grundig vurdering av om eleven kan få et tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet før de melder eleven til PP-tjenesten.

I den samme høringen foreslår departementet å innføre en bestemmelse som regulerer bruk av personale i opplæringen som ikke er tilsatt i undervisningsstilling. Formålet med lovforslaget er å klargjøre reglene som gjelder bruk av personale som ikke er ansatt i undervisningsstilling og som skal hjelpe til i opplæringen, for at de kan bidra i opplæringen på en god måte, og for å sikre at disse får god veiledning. Dette er særlig viktig fordi omfanget av bruken av slikt personale ser ut til å øke. En studie av ressursbruken i grunnskolen fra 2001 til 2008 viser at bruken av assistenter og lærerressurser til spesialundervisning er økt mye mer enn bruken av ordinære lærerårsverk.76 Økningen i assistentbruk er klart størst i slutten av perioden. En kartlegging viser at de vanligste pedagogiske oppgavene til assistenter er å hjelpe elever med lese- og skrivevansker, og å gi opplæring i mindre grupper av elever som har behov for ekstra faglig støtte.77 I lovforslaget framgår det at undervisningspersonale alltid skal ha ansvaret for undervisningen og planleggingen av denne. Annet personale kan kun hjelpe til i en opplæringssituasjon dersom det er forsvarlig ut fra vedkommendes bakgrunn og hva slags oppgaver personen skal utføre.

Så langt skolen klarer å styrke den ordinære tilpassede opplæringen slik at elevene får tilfredsstillende utbytte, er det ikke behov for spesialundervisning. Dette forutsetter at det ikke må gjøres avvik fra læreplanverket. Dersom det er nødvendig å gjøre avvik fra læreplanverket, kreves det spesialundervisning. Det vil også dreie seg om spesialundervisning dersom det er nødvendig å sikre en elev særskilte ressurser, for eksempel ekstra lærerressurser eller særlig kompetanse gjennom enkeltvedtak, for at eleven skal kunne få opplæring i samsvar med lovens krav. Dette vil gjelde enten målet er å følge læreplanverket fullt ut, eller det må gjøres avvik fra dette. Spesialundervisning skal i utgangspunktet gis innenfor rammen av ordinær organisering av elevene. For noen elever vil det være tilstrekkelig at de får spesialundervisning for deler av tiden i en kortere periode, mens andre vil kunne ha behov for spesialundervisning hele tiden.

I tillegg til spesialundervisning finnes det visse tilfeller der elever kan ha særskilte individuelle rettigheter. Språklige minoriteter kan ha rett til særskilt språkopplæring, elever som har tegnspråk som førstespråk har rett til opplæring i og på tegnspråk og sterkt svaksynte og blinde elever har rett til nødvendig punktskriftopplæring, med mer. Elever som har rett til spesialundervisning og som har et særlig behov for det, kan på grunnlag av sakkyndig vurdering ha rett til inntak til særskilt utdanningsprogram på Vg1. Dessuten har elever i videregående skole som har rett til spesialundervisning, opplæring i og på tegnspråk, opplæring i punktskrift eller særskilt språkopplæring, rett til inntil to år ekstra opplæring når eleven trenger det.

5.1.3 Om organisering av elever i grupper

I en inkluderende fellesskole møtes elever med ulik bakgrunn og ulike forutsetninger og får opplæring i et fellesskap. Prinsippet om fellesskolen som grunnlag for opplæringen har konsekvenser for hvordan opplæringen kan organiseres.

Det er store forskjeller mellom land når det gjelder hvordan elevene kan organiseres.78 Ved organisatorisk differensiering deles elevene inn i grupper avhengig av deres faglige nivå eller interesser. Det skilles ofte mellom to hovedformer for organisatorisk differensiering:

• Faglig differensiering: Elevene deles inn i ulike klasser eller grupper på bakgrunn av hvilket fag de interesser seg for eller har faglige forutsetninger for. Som regel blir klassene inndelt i et akademisk og et yrkesrettet opplæringsløp.

• Nivådifferensiering: Elevene har de samme fagene, men er inndelt i grupper eller klasser etter faglig nivå.

Den norske grunnskolen blir vanligvis kategorisert sammen med land som har liten grad av organisatorisk differensiering, slik som Canada, Finland, New Zealand, Sverige og Danmark. I disse landene skjer den første faglige differensieringen sent i opplæringsløpet, skolene er ikke selektive ved inntak av elever, elevene gjentar normalt ikke tidligere trinn og elever overføres i mindre grad til spesialskoler dersom de har svake prestasjoner, behov for særskilt hjelp og støtte eller atferdproblemer. I Norge skjer den første faglige differensieringen ved starten av videregående opplæring, ved at elevene velger mellom studie- og yrkesforberedende utdanningsprogrammer, og bruken av spesialskoler er svært liten.

Det følger av opplæringsloven § 8-2, som gjelder både grunnskole og videregående opplæring, at i opplæringen skal elevene organiseres i klasser eller basisgrupper. Denne organiseringen skal ivareta elevenes behov for sosial tilhørighet. Klassen/basisgruppen skal være elevenes faste møteplass, på tvers av blant annet kjønn, etniske og faglige forhold.

Når elevenes behov for sosial tilhørighet er ivaretatt, kan elevene organiseres i andre grupper etter behov, men det er et krav at organiseringen «til vanleg» ikke skal skje etter faglig nivå, kjønn eller etnisk tilhørighet. Dette gjelder både innenfor klassen/basisgruppen og i andre grupper. Det kan derfor ikke innføres en normalordning der elevene deles i grupper etter faglig nivå. Også spesialundervisning skal gjennomføres i klassen/basisgruppen så langt det er mulig og forsvarlig. Det må en særskilt begrunnelse til dersom elever med rett til spesialundervisning skal tas ut av de ordinære undervisningsgruppene og gis spesialundervisning i særskilt gruppe eller alene.

Det har imidlertid vært en tydelig økning i bruken av ulike former for organisatorisk nivådifferensiering i løpet av de siste årene, se figur 5.4. I PISA er det svært få norske skoleledere som rapporterer at elevene grupperes innen klassen etter evne i alle fag. Det er derimot mange norske skoleledere som rapporterer om bruk av nivådelte grupper for enkelte fag, og det kan tyde på at det har vært en økning fra 2006 til 2009.79 I 2006 rapporterte 36,4 prosent av skolelederne at elevene ble nivågruppert i noen fag, mens andelen som rapporterte om nivågruppering av elever innen klassen hadde økt til 63,5 prosent i 2009. Bruken av denne formen for organisatorisk nivådifferensiering ligger godt over gjennomsnittet blant landene i OECD. Dette kan ha sammenheng med at elevene i mange andre land allerede er en selektert gruppe, for eksempel gjennom tidligere faglig differensiering, selektiv rekruttering av elever til skoler og mer utstrakt bruk av spesialskoler.

Kilde: OECD PISA 2009 databasen og Olsen mfl. (2012)

Nasjonale studier bekrefter at bruken av en eller annen form for organisering etter elevenes faglige nivå forekommer i relativt stort omfang i Norge.80 En undersøkelse av rektorer i grunnskolen viser at 76 prosent av de rene ungdomsskolene og 52 prosent av 1–10-skolene rapporterer at det hender at de organiserer opplæringen for elevene etter faglig nivå. Bruken av nivådifferensiering øker også med klassetrinn, og er mest vanlig på 10. trinn. Det er i all hovedsak i fagene matematikk, norsk og engelsk at organisering etter faglig nivå benyttes i grunnskolen.

Basert på eksisterende forskning om organisatorisk nivådifferensiering konkluderte departementet i Meld. St. 22 (2010–2011) Motivasjon – Mestring – Muligheter med at det er lite som tyder på at bedre muligheter for å organisere elever i grupper etter faglig nivå vil ha positiv effekt på elevenes læringsutbytte eller ha andre positive effekter av betydning. Organisatorisk differensiering etter faglig nivå har negativ eller liten positiv effekt for elever med lave og middels prestasjoner. Elever med høye prestasjoner kan ha noe fordel av ulike typer nivådifferensiering, men effektene er imidlertid ikke spesielt store. Det er andre pedagogiske virkemidler som har langt større effekter på elevenes læringsutbytte enn å etablere nivåbaserte elevgrupper. Det er dessuten risiko for feilplassering av elever i de ulike nivåbaserte gruppene og økte sosiale forskjeller i læringsutbytte som følge av slik feilplassering.81

Årsakene til de svake sammenhengene mellom organisatorisk nivådifferensiering og læringsutbytte er mange. En viktig forklaring er at elevene lærer av hverandre gjennom interaksjonen i klassen, den såkalte medeleveffekten.82 I egne grupper for elever med lavt faglig nivå vil medeleveffekten nødvendigvis bli svakere ettersom faglig sterke elever ikke lenger kan påvirke svakt presterende elever positivt gjennom interaksjonen i klassen. En forskningsoversikt finner at høyt presterende elever kan oppnå like gode resultater i heterogene grupper som i egne nivåbaserte grupper dersom lærerne klarer å skape et godt læringsmiljø.83 En annen viktig årsak til de svake sammenhengene mellom organisatorisk nivådifferensiering og læringsutbytte er knyttet til effekten av forventningene til læring som elevene møter i opplæringen.84 Det er en risiko for at gruppene med de lavest presterende elevene over tid blir lite læringsfremmende ettersom forventningene til læring kan være lave. Forskningen peker ofte på betydningen av selvoppfyllende profetier, der lærerens lave forventninger til en elev former måten læreren forholder seg til eleven på, noe som fører til at eleven lever opp til disse lave forventningene. Organisatorisk nivådifferensiering kan forsterke slike selvoppfyllende profetier om forventninger til læring. Flere studier peker på at kvaliteten på undervisningen skaper negative effekter av organisatorisk nivådifferensiering. De svakest presterende elevene tilføres ofte ikke bedre pedagogiske ressurser.85 En annen mekanisme som forskningen diskuterer, er om organisatorisk nivådifferensiering gjør det enklere for lærere å tilpasse undervisningen til elevenes faglige nivå, den såkalte lærereffekten av økt nivådifferensiering.

Forskningen om organisatorisk nivådifferensiering omfatter en rekke ulike typer av undervisningsopplegg for elevene, for eksempel etter varighet, omfanget av fag eller ferdigheter og elevsammensetningen i de nivåbaserte gruppene. Det er stor forskjell på å etablere nivåbaserte grupper som en normalordning for alle elever, og det å ta de svakest presterende elevene ut av den ordinære undervisningen i kortere perioder for å sette de i stand til å følge ordinær progresjon. Ut fra forskningen er det lite som tyder på at organisatorisk nivådifferensiering som foregår over tid, har positive effekter på elevenes læringsutbytte. Ut fra eksisterende forskningsoversikter er det rimelig å konkludere med at svært mange av de formene for nivådifferensiering som forskningen har undersøkt, ikke medfører vesentlige positive effekter på læringsutbyttet. Det tyder på at eventuelle positive lærereffekter ikke er store nok til å utligne negative medelev-effekter, lavere forventninger til læring og fordelingen av lærere mellom de ulike elevgruppene.

I tillegg har sammenholdte elevgrupper på tvers av faglig nivå en verdibasert begrunnelse. Skolen skal være en felles møteplass på tvers av elevenes bakgrunn og forutsetninger. Utstrakt bruk av ulike former for organisatorisk nivådifferensiering vil undergrave den rollen skolen spiller som arena for sosialisering av elevene. Det er et mål at elevene gjennom dette fellesskapet utvikler holdninger, verdier og ferdigheter som gjør dem bedre i stand til å møte og håndtere et stadig mer mangfoldig samfunn.

Lovens hovedregel er altså at opplæringen «til vanleg» ikke skal skje i grupper med organisatorisk nivådifferensiering. Bestemmelsen åpner dermed for unntak når det foreligger tilstrekkelig tungtveiende hensyn. Departementet tar utgangspunkt i at skolen skal være et inkluderende fellesskap, der elever med ulike forutsetninger og ulik bakgrunn får opplæring i samme klasse eller basisgruppe. Opplæringslovens formålsparagraf og Generell del av læreplanverket gir skolen et svært bredt mandat, der ikke minst utviklingen av elevenes sosiale kompetanse er viktig. Disse overordnede målene har stor betydning for organiseringen av opplæringen.

Departementet legger til grunn at det må anvendes et forsvarlighetsprinsipp når det i et konkret tilfelle skal vurderes hva som er tillatt å gjennomføre av organisatorisk nivådifferensiering. Dette betyr at opplæringen ikke kan organiseres etter elevenes faglige nivå med mindre dette etter en konkret vurdering er nødvendig for at elevene, enkeltvis og samlet, skal kunne få forsvarlig utbytte av opplæringen, som en lovmessig minimumsstandard. Hva som er å anse som forsvarlig utbytte av opplæringen, må relateres til målene for opplæringen og hva som er realistisk for den enkelte elev sammenlignet med andre elever. Vurderingen av dette må skje jevnlig, på bakgrunn av at organiseringen i særskilte nivåbaserte grupper skal være fleksibel og begrenset i tid. Det må unngås at elever mister den inspirasjonen og støtten fra andre elever som opplæring i sammenholdt gruppe kan gi. Det må i sin alminnelighet tas utgangspunkt i at organisering etter faglig nivå skal forbeholdes særskilte og begrensede deler av opplæringen.

Departementet legger for øvrig til grunn at loven ikke legger begrensninger på alternative organiseringsformer, så langt dette er nødvendig for å ivareta mer spesielle bestemmelser i opplæringsloven og forskriftene til loven. Som eksempler på slike bestemmelser kan nevnes opplæringsloven § 2-5 om særskilt målformgruppe, §§ 2-8 og 3-12 om særskilt språkopplæring for språklige minoriteter, og forskrift til opplæringsloven § 1-5 om tilbud om å ta fag fra videregående opplæring for elever i grunnskolen.

Departementet vil utarbeide en veileder for hvordan opplæringsloven § 8-2 skal forstås og praktiseres, for å tydeliggjøre rammene for det lokale handlingsrommet. Departementet legger dessuten opp til at temaet for nasjonalt tilsyn for perioden 2014–2017 skal være om det legges til rette for at opplæringen er forsvarlig for den enkelte innenfor rammen av regelverket. I tillegg til tilsynet skal det legges vekt på generell veiledning om det relevante regelverket, herunder handlingsrommet i regelverket om organisering av elever i grupper.

Departementet vil

• utarbeide en veileder for hvordan opplæringsloven § 8-2 om organisering skal forstås og praktiseres, for å øke bevisstheten om paragrafens formål

• gjennomføre tilsyn for perioden 2014–2017 med tanke på om det legges til rette for at opplæringen er forsvarlig for den enkelte innenfor rammen av regelverket

5.2 Enkelte særlige opplæringstilbud for elever på lavt faglig nivå

Selv om fellesskolen gjennom prinsippet om sammenholdte grupper og gode støttetjenester legger rammen for grunnopplæringen, kan det i enkelte tilfeller være behov for opplæringstilbud rettet særskilt mot enkeltgrupper av elever. Formålet med slike opplæringstilbud kan være å sette elevene i stand til å følge ordinær progresjon i grunnopplæringen, og skal ikke legge til rette for permanent nivådifferensiering av elevene. For spesialundervisning kan dette være annerledes.

5.2.1 Intensivopplæring i grunnskolen

I forsøket med intensivopplæring i Overgangsprosjektet i Ny GIV har ikke departementet lagt særskilte føringer på organiseringen av opplæringen. I likhet med i 2011 gis intensivopplæringen i 2012 i all hovedsak utenfor ordinære klasser eller basisgrupper. Om lag 90 prosent av skolelederne har svart at ingen av timene i intensivopplæring gis innenfor ordinære klasser eller med forsterkning i form av ekstra lærerressurser. Nesten 80 prosent angir at alle timene i intensivopplæringen gis i samlet gruppe utenfor ordinær klasse, og ytterligere ti prosent angir at det samme gjelder et flertall av timene.86

Departementet har lagt klare føringer på utvelgelsen av elever til tiltaket. Målgruppen er de ti prosent svakest presterende elevene etter første termin i 10. trinn på kommunenivå. Elevutvalget i 2012 er mer i tråd med departementets føringer enn i 2011, men fortsatt rekrutteres en vesentlig gruppe elever utenfor målgruppen. I 2011 hadde 40 prosent av elevene i Ny GIV et karaktersnitt etter første termin i teoretiske fag som tilsvarte de ti prosent svakest presterende elevene i hele elevkullet. Et samlet karaktersnitt på inntil 2,6 i de teoretiske fagene etter første termin avgrenset i 2012 de ti prosent svakest presterende elevene. 48 prosent av deltakerne i intensivopplæringen ligger innenfor denne karaktergrensen, men det er mange som ligger tett inntil denne grensen. Dersom karaktersnittet 3,0 legges til grunn, ligger 60,4 prosent av elevene under dette karaktersnittet. Begrunnelsene lokalt for å utvide målgruppen har vært å unngå stigmatisering og å skape et godt læringsmiljø og tilstrekkelig store grupper.87

Skoleledere, lærere og elever gir i svært stor grad både tilslutning til prinsippene bak intensivopplæringen i Ny GIV og en positiv vurdering av utbyttet av tiltaket. I 2012 mente nesten 88 prosent av skolelederne at prinsippet bak tiltaket er godt, og vel 84 prosent oppgir at tiltaket fungerte svært godt på deres skole. Over 90 prosent av lærerne angir at de fikk brukt mye av det de hadde lært på skoleringskursene i intensivopplæringen og i andre timer. 84 prosent av elevene forventet at de ville bli flinkere på skolen og rundt 75 prosent forventet økt skolemotivasjon. 78 prosent av intensivopplæringselevene er helt eller litt enig i at det er lettere å konsentrere seg, og at lærerne er flinkere til å forklare. 73 prosent er helt eller litt enig i at de oftere spør om hjelp. Nesten 80 prosent oppgir at lærerne i Ny GIV har større tro på dem og nesten 70 prosent oppgir at lærerne stiller høyere krav til at de jobber hardere. 98 prosent av lærerne forventet at elevene skulle få økt skolemotivasjon, 93 prosent forventet økte grunnleggende ferdigheter, men bare 57 prosent forventet også bedre karakterer i fagene.88

Det er for tidlig å konkludere endelig med hva som er effekten av deltakelse i intensivopplæring for elevenes motivasjon for opplæring, grunnleggende ferdigheter og gjennomføring av videregående opplæring. Den ene studien i evalueringen av Ny GIV, se boks 5.1, rapporterer at elever i intensivopplæring med karakteren 1 etter første termin hadde en mer positiv karakterutvikling til andre termin enn elever som ikke deltok i intensivopplæringen og som hadde tilsvarende karakterutgangspunkt ved første termin. Den positive forskjellen i karakterutvikling forsvant imidlertid ved karakteren 2, og fra karakteren 3 gjorde elever med intensivopplæring det svakere enn elever som ikke deltok i intensivopplæring og som hadde tilsvarende karakterutgangspunkt ved første termin.89 82,4 prosent av elevene oppgir i 2012 at de ikke er blitt mobbet eller ertet fordi de er med i intensivopplæring. Det er en liten økning fra forrige runde i andelen som har opplevd dette noen ganger (14,2 prosent) eller mange ganger (3,4 prosent), totalt 18 prosent.90 I 2011 rapporterte 14 prosent at de har blitt mobbet eller ertet en eller flere ganger fordi de er med i intensivopplæring.91

Evalueringen kan tyde på at enkelte av lærerne viderefører sin ordinære undervisningspraksis i intensivopplæringen, og dermed muligens ikke tilpasser opplæringen til elevgruppen i tilstrekkelig grad. Det er lite pedagogisk differensiering innad i gruppen og stort innslag av undervisning i samlet gruppe i intensivopplæringen. Intensivopplæringen kjennetegnes videre av mye bruk av såkalt «handlingsbaserte tilnærminger». Dette kan være positivt fordi elevene får observert utøvelse og selv prøvd ut ferdighetene, men samtidig har opplæringen tendenser til å mangle dybde og tilstrekkelig utforsking av elevenes reelle forståelse. På den andre siden er lærer–elev-relasjonen svært positiv. Læringsmiljøet kjennetegnes av en trygg og uformell atmosfære. Den ene studien konkluderer med at intensivopplæringen beveger seg i grenselandet mellom ordinær tilpasset opplæring og spesialundervisning, men uten at rammene strukturelt og innholdsmessig avklares i tilstrekkelig grad.92

En annen studie i evalueringen konkluderer med at organiseringen av intensivopplæringen på 10. trinn øker risikoen for at opplegget isoleres fra resten av skoleorganisasjonen og oppløses etter prosjektperioden. Det kan spores få endringer i skolenes øvrige organisasjonsstruktur, rutiner og samarbeidsrelasjoner, for eksempel i form av rutiner for samarbeid mellom kontaktlærere og lærere i Ny GIV, eller mellom ledelse og lærere. Det er forholdsvis lite kunnskapsspredning på skolenivå. Dette kan skyldes at iverksettingen i stor grad legges til lærerne, at elevene tas ut i egne grupper og etableringen av nettverk mellom lærere i Ny GIV på ulike skoler. For de videregående skolene i studien er hovedtendensen at tiltaket tilpasses den eksisterende organisasjonsstrukturen, og at implementeringen dermed i større grad avspeiler de tradisjoner og tiltak skolene allerede har for målgruppen. Ny GIV har likevel satt svakere organisatoriske spor etter seg i videregående opplæring enn på ungdomsskolene. Det er videre få tegn på nye formelle samarbeidsrutiner mellom ungdomstrinnet og videregående opplæring, selv om det er økt samarbeid og kommunikasjon.93

Departementets vurderinger

Begrunnelsen for Ny GIV var at regjeringen ville ta tak i det store frafallet i videregående opplæring. For mange elever fullførte ikke videregående opplæring, og elevenes faglige grunnlag fra grunnskolen har stor betydning for elevenes sannsynlighet for å gjennomføre videregående opplæring.94 En for høy andel elever hadde for svake grunnleggende ferdigheter ved avslutningen av ungdomstrinnet. Ny GIV ble dermed iverksatt som et ekstraordinært tiltak i siste halvdel av 10. trinn, rettet mot elever med særlig svake faglige prestasjoner etter første termin av 10. trinn. Kompetansehevingstiltak for lærere som har hatt ansvaret for denne elevgruppen, og intensivopplæring med vekt på grunnleggende ferdigheter, skulle gi elevene bedre forutsetninger for å fullføre videregående opplæring.

Departementet mener at de mange kvalitetsutviklingstiltakene som er iverksatt, blant annet tidlig innsats, økt lærertetthet, kompetanseutvikling for lærere, og en mer praktisk, variert og relevant opplæring på ungdomstrinnet, på sikt vil gjøre den ordinære opplæringen bedre og overflødiggjøre behovet for ekstraordinære tiltak det siste halve året på ungdomstrinnet. For å lykkes godt med tilpasset opplæring, er kompetansen til lærere og ledere avgjørende. Departementet mener erfaringene fra lærerskoleringen i overgangsprosjektet er svært gode, og vil videreføre nasjonale skoleringstiltak knyttet til utvikling av svakt presterende elevers grunnleggende ferdigheter. Gjennom Ny GIV har en stor andel lærere fått en kompetanseheving, og dermed særlig egnede pedagogiske verktøy for tilpasset opplæring av svakt presterende elever. Denne kompetansehevingen og erfaringene med mer praktisk og variert opplæring ønsker departementet å videreføre for lærere på andre trinn i grunnskolen.

Departementet vil

• videreføre nasjonale skoleringstiltak knyttet til utvikling av svakt presterende elevers grunnleggende ferdigheter

5.2.2 Grunnkompetanse og praksisbrev i videregående opplæring

Det er i dag omtrent 20 prosent av et elevkull som har svært lav sannsynlighet for å gjennomføre videregående opplæring med studie- eller yrkeskompetanse. Fem år etter påbegynt videregående opplæring er det rundt 30 prosent som ikke har gjennomført og bestått videregående opplæring, se figur 5.5. Dersom måletidspunktet for gjennomført videregående opplæring flyttes fra fem til ti år etter oppstart av videregående opplæring, øker andelen som fullfører og består med åtte til ni prosentpoeng. Samtidig er det fortsatt rundt 20 prosent av et elevkull som ikke fullfører og består, og denne andelen reduseres heller ikke særlig hvis måletidspunktet forskyves ytterligere.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2012)

I videregående opplæring kan elevene fullføre opplæringen med grunnkompetanse i studieforberedende og yrkesfaglige utdanningsprogrammer. I opplæringsloven viser grunnkompetanse til all opplæring som ikke fører til full studie- eller yrkeskompetanse, jf. § 3-3. Grunnkompetanse dokumenteres gjennom kompetansebevis, men kan både være planlagt og ikke planlagt for elevene. Elevvurdering av opplæring mot grunnkompetanse i lærebedrift reguleres gjennom lærekandidatordningen. Denne ordningen avgrenser ikke i seg selv opplæringens lengde og innhold, men er et individuelt tilpasset opplæringsløp med en kompetanseprøve som er mindre omfattende enn ordinær fag- og svenneprøve, jf. opplæringsloven § 4-1.

Forsøksprosjektet med praksisbrev tilrettelegger videregående opplæring med vekt på praktisk opplæring i de første årene, og gir en mulighet til å avlegge en praksisbrevprøve etter to års opplæring. Forsøket følger i hovedsak bestemmelsene som gjelder for lærekandidater. Det er utformet læreplaner for ordningen i 16 lærefag. Kompetansemålene er de samme som for ordinære lærlinger, men antallet er redusert og hentet fra ulike trinn. I tillegg skal kandidatene ha opplæring i norsk, matematikk og samfunnsfag. Opplæringen i disse fagene skal yrkesrettes, og det gis ordinær vurdering. Hele opplæringen avsluttes med en praksisbrevprøve, og det utstedes kompetansebevis. Lærebedrifter som tar inn praksisbrevkandidater får basistilskudd 1 for begge årene.95 Dersom fylkeskommunen tar ansvaret for deler av opplæringen blir tilskuddet tilsvarende avkortet. De praksisbrevkandidatene som fortsetter i ordinært læreløp i faget etter avlagt og bestått praksisbrevprøve, utløser tilskudd på lik linje med ordinære lærlinger. Lærebedrifter som tar inn praksisbrevkandidater, kan søke på tilskuddsordningen for lærlinger og lærekandidater med særskilte behov.

Oppfølgingsprosjektet i Ny GIV ble etablert blant annet for å styrke fylkeskommunenes arbeid med å tilby kompetansefremmende tiltak til ungdommer i oppfølgingstjenestens (OT) målgruppe. Prosjektet skal bidra til at fylkeskommunene tar et større ansvar for målgruppen enn tilfellet har vært tidligere. Ungdommene skal tilbys kompetansefremmende tiltak som motiverer og kvalifiserer dem tilbake til videregående opplæring eller inn i ordinært arbeid. Oppfølgingsprosjektet skal bidra til et bedre og tettere samarbeid mellom NAV, den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten, de videregående skolene og fagopplæringen. En av samarbeidsformene har vært å tilby tiltak som kombinerer arbeidsrettede tiltak gjennom NAV med videregående opplæring fra fylkeskommunen. Mangfoldet av tiltak som tilbys målgruppen er stort, se boks 5.2. Kravet om at tilbud til målgruppen for oppfølgingstjenesten skal være kompetansefremmende framfor kun sysselsettende ble forskriftsfestet i prosjektperioden, med virkning fra februar 2012.

Den store utfordringen er å få ungdom i denne gruppen til å gjennomføre opplæring som fører fram til en planlagt kompetanseoppnåelse. Det er imidlertid store forskjeller i hvilken grad kompetansefremmende aktiviteter tilbys denne målgruppen. Opplæringstilbud mot grunnkompetanse gjennomføres dels innenfor rammen av videregående skole for ungdom med elevstatus og dels for målgruppen til oppfølgingstjenesten, det vil si ungdom under 21 år som er utenfor utdanning og arbeid.

Antallet ungdom som er ukjente for oppfølgingstjenesten er blitt kraftig redusert i løpet av de siste årene, fra 10 782 i 2007 til 2515 i 2012, se figur 5.6. Dette er en betydelig reduksjon i antall ukjente ungdommer, og utgjør i 2012 om lag tolv prosent av målgruppen for oppfølgingstjenesten. Et viktig mål for oppfølgingsprosjektet har vært å bidra til at fylkeskommunen skulle etablerer kontakt med ungdom i målgruppen, for å kunne bistå med veiledning og tilby kompetansefremmende tiltak. Etter forskriften skal fylkeskommunene ha oversikt over målgruppen for oppfølgingstjenesten.

Kilde: Utdanningsdirektoratet (2012)

Andelen ungdom som har kommet i en eller annen form for aktivitet etter at de ble tilmeldt oppfølgingstjenesten er 42 prosent, men det er store variasjoner mellom fylkeskommunene, fra 27 prosent i Oslo til 53 prosent i Oppland, se figur 5.7. Det er tendenser til at befolkningsrike fylkeskommuner der de største byene ligger, har større andeler ungdom i målgruppen som er ukjente for fylkeskommunene sammenlignet med fylkeskommuner med færre innbyggere.

Kilde: Utdanningsdirektoratet/Gjennomføringsbarometeret (2012)

Av de ungdommene som er i aktivitet, er flest i tiltak i regi av NAV, se figur 5.8. Totalt gjelder det 24 prosent av ungdommene i målgruppen, mens bare fire prosent deltar i fylkeskommunale opplæringstiltak. I praksis kan det være vanskelig å skille disse to tiltakene fra hverandre, og det kan være mest rimelig å vurdere NAV-tiltak og fylkeskommunale opplæringstiltak i sammenheng.

Kilde: Utdanningsdirektoratet/Gjennomføringsbarometeret (2012)

Departementets vurderinger

Etter departementets vurdering er det behov for å i større grad formalisere innholdet i og organiseringen av opplæringsløp mot grunnkompetanse. Departementet vil derfor forskriftsfeste læreplanene for praksisbrevet og gjøre ordningen til en ordinær del av tilbudsstrukturen for videregående opplæring.

Formalisering av et lavere kompetansenivå i tilbudsstrukturen for videregående opplæring kan innebære at ambisjonsnivået for noen elever reduseres. Forskning viser at forventninger til elevenes læring har stor betydning for deres læringsutbytte.96 Evalueringen av forsøket med praksisbrev viser imidlertid at flertallet av deltakerne har fått ordinær lærekontrakt i løpet av eller etter avsluttet praksisbrev. For elever som har gjennomsnittskarakter under 3 fra grunnskolen, og som dermed er sammenlignbare med målgruppen for praksisbrevet, fullfører derimot bare åtte prosent videregående opplæring på normert tid. Dette tyder på at praksisbrevet kan virke positivt på elevenes evne til å gjennomføre videregående opplæring. Antallet deltakere i forsøket er lite og evalueringen belyser bare i begrenset grad konsekvensene av å innføre ordningen i fullskala. Evalueringen gir likevel støtte til at praksisbrevet styrker elevenes evne til å gjennomføre videregående opplæring.97

Departementet legger derfor til grunn at praksisbrevkandidater som har fullført og bestått praksisbrevet ikke har reduserte rettigheter til opplæring. Det er mulig fordi kompetansemålene er basert på tilpasninger av læreplaner innenfor det enkelte programområde og lærefag. Etter departementets vurdering vil dette ytterligere forsterke elevenes muligheter for å gjennomføre og bestå videregående opplæring med yrkeskompetanse.

Elevene som fullfører praksisbrev, men som ikke gjennomfører videregående opplæring med ordinært fag- eller svennebrev, vil gjennom praksisbrevet få et formalisert og anerkjent kompetansebevis. Selv om framskrivninger av arbeidskraftbehovet viser at etterspørselen etter ufaglært arbeidskraft synker vesentlig, vil det fortsatt være deler av arbeidsmarkedet som rekrutterer ufaglært arbeidskraft. Det er likevel risiko for at etterspørselen etter dette kompetansebeviset i arbeidsmarkedet ikke er stor nok, i hvertfall for enkelte av fagområdene. Samtidig har gjennomføringen av videregående opplæring vært svært stabil siden innføringen av Reform 94. Fortsatt er det rundt 20 prosent av et elevkull som har svært lav sannsynlighet for å fullføre og bestå videregående opplæring etter rettighetsperioden på fem år. I en situasjon der rundt 20 prosent av et elevkull har svært lav sannsynlighet for å gjennomføre videregående opplæring med studie- eller yrkeskompetanse, mener departementet at det likevel er bedre at disse elevene oppnår et formalisert og anerkjent kompetansebevis enn å oppnå grunnkompetanse med uklar status i arbeidsmarkedet og samfunnet. Mye tyder på at ungdom som har gjennomført deler av videregående opplæring har en bedre tilknytning til arbeidsmarkedet enn elever med bare grunnskole.98

Grunnkompetanse er i dag lite benyttet og derfor et lite kjent alternativ for både virksomheter, foreldre og elever. Dersom praksisbrevet formaliseres og gjøres mer kjent kan også etterspørselen fra arbeidsmarkedet øke. I tråd med dette viser evalueringen av praksisbrevet at flere virksomheter som har tatt inn praksisbrevkandidater, aldri før har hatt lærlinger. Et behov for arbeidskraft, kombinert med en vilje til å tilby lærling-/opplæringskontrakttil 16-åringer og oppfølging av faglærere i en overgangsperiode, har bidratt til å rekruttere nye virksomheter til praksisbrevordningen, og dermed også bli godkjent som lærebedrifter. Mye tyder på at fagopplæringsinstitusjoner på fylkesnivå og i arbeidslivet spiller en stor rolle for elevenes gjennomføring av opplæringen.99

Departementet vil derfor forskriftsfeste læreplanene for praksisbrevet og innføre en fylkeskommunal plikt til å tilby praksisbrev. Det innføres ikke en individuell rettighet for elevene til praksisbrev, som ett av tre valg ved opptak til videregående opplæring. Ordningen er dermed ikke søkbar for elevene etter avslutning av grunnskolen. Dersom praksisbrevet er søkbart for elevene, kan ordningen etter departementets vurdering trekke til seg elever som kunne fullført videregående opplæring i det normale løpet. Elevene skal imidlertid kunne uttrykke sin interesse for praksisbrevet i søknadsprosessen eller tidlig etter oppstart av videregående opplæring.

For å sikre at ordningen ikke tiltrekker seg elever utenfor målgruppen, konkurrerer med lærlingordningen eller dimensjoneres for stort av fylkeskommunene, skal det innføres inntakskriterier. Hva som er hensiktsmessige kriterier vil departementet drøfte med fylkeskommunene. Det kan for eksempel være en øvre grense på antall grunnskolepoeng og en, eventuelt veiledende, grense for hvor mange elever per elevkull som tilbys et praksisbrev på fylkesnivå.

I oppfølgingsprosjektet i Ny GIV har arbeids- og velferdssektoren og utdanningssektoren hatt et utstrakt samarbeid om den yngste ungdomsgruppen som er utenfor arbeid og opplæring. I prosjektet er det høstet viktige erfaringer, og departementet legger opp til å fortsette et utviklingsarbeid for å stimulere fylkeskommunene til økt bruk av kombinasjonstiltak i samarbeid med NAV. Etter departementets vurdering er det en økt involvering fra andre etater i et tverrfaglig samarbeid. Arbeidspraksis brukes mer målrettet enn tidligere, i mange tilfeller som introduksjon til å få læreplass, og med et innhold som kan være relevant for en læreplan slik at det eventuelt kan gi avkorting av læretiden. Arbeidspraksis kombinert med opplæring og tett oppfølging er etter departementets vurdering en viktig suksessfaktor.

Departementet tar imidlertid ikke stilling til hvordan fylkeskommunene organiserer samarbeidsstrukturene mellom oppfølgingstjenesten, NAV, skole og fagopplæringen eller hvordan kombinasjonstiltak utvikles og tilbys. Fylkeskommunene har lange tradisjoner på feltet, og fylkene er oppfordret til å bygge videre på relevant og funksjonelt samarbeid om målgruppen.

Departementet vil videreføre målene i oppfølgingsprosjektet etter Ny GIV og forsterke det tverrsektorielle nettverket i oppfølgingsprosjektet for felles og koordinert virkemiddelbruk mellom arbeidsmarkeds-, helse-, sosial- og utdanningsmyndighetene. Departementet vil i samarbeid med Arbeidsdepartementet vurdere nødvendige tiltak og behov for eventuelle regelverksendringer basert på erfaringer fra oppfølgingsprosjektet og prosjektevalueringen som ferdigstilles i 2014.

Departementet vil

• forskriftsfeste læreplanene for praksisbrevet, innføre en fylkeskommunal plikt til å tilby praksisbrev som et ordinært tilbud innenfor tilbudsstrukturen, og etablere praksisbrev innenfor flere fagområder i samarbeid med partene i arbeidslivet

• komme tilbake til hvilke inntakskriterier som skal ligge til grunn for praksisbrevet

• klargjøre i opplæringsloven at kandidater som har fullført praksisbrev, ikke har reduserte rettigheter til opplæring

• stimulere fylkeskommunene til økt bruk av kombinasjonstiltak i samarbeid med NAV

• forsterke det tverrsektorielle nettverket i Oppfølgingsprosjektet for felles og koordinert virkemiddelbruk mellom arbeidsmarkedet-, helse-, sosial- og utdanningsmyndighetene

• vurdere nødvendige tiltak og regelverksendringer basert på erfaringer fra Oppfølgingsprosjektet og evalueringen i samarbeid med Arbeidsdepartementet

5.2.3 Kvalifisering mellom Vg2 og Vg3

Det er i overgangen mellom det andre og det tredje året i videregående opplæring at flest elever slutter, mange fordi de ikke får læreplass eller fordi de stryker i ett eller flere fag i Vg3 påbygging til generell studiekompetanse (se kapittel 6 for en nærmere omtale). Om lag 20 prosent (eller 2700 elever) av de som startet på Vg3 påbygging i skoleåret 2012–2013 har strøket i ett eller flere fag på Vg2, og erfaringsmessig vil 80 prosent av disse elevene stryke i ett eller flere fag på påbygging. I skoleåret 2011–2012 var det i tillegg om lag 6000 søkere som ikke fikk læreplass, en del fordi virksomhetene ikke vurderte dem som kvalifiserte. Evalueringen av Kunnskapsløftet har en egen rapport om utfordringene i overgangen mellom Vg2 og Vg3.100

Departementets vurderinger

Elever som ikke får læreplass og som mangler faglige forutsetninger for påbygging til generell studiekompetanse, fullfører i liten grad videregående opplæring i dag. Det er viktig at disse elevene gis et tilbud tilpasset deres forutsetninger før opplæringsretten er brukt opp. Det er sannsynlig at det mellom det andre og det tredje året alltid vil være et omfang av elever som ikke får læreplass og som ikke har gode nok forutsetninger for påbygging. Etter departementets vurdering bør det prøves ut ulike modeller for å kvalifisere disse elevene, slik at de kan fullføre et ordinært opplæringsløp, enten ved å gå ut i lære eller ved å gjennomføre påbygging. Departementet foreslår at det prøves ut ulike modeller med kvalifisering på inntil et halvt år. Målet med kvalifiseringen skal være å gjøre elevene mer attraktive for lærebedrifter eller å styrke elevenes forutsetninger for å gjennomføre påbygging. Kvalifiseringen kan omfatte opplæring i grunnleggende ferdigheter, arbeidslivstrening, fullføring av fag eleven har strøket i, støtte til å få læreplass, m.v.

Departementet vil

• prøve ut modeller for kvalifisering mellom det andre og det tredje året i videregående opplæring for elever som ikke får læreplass eller som ikke har forutsetninger for å gjennomføre Vg3 påbygging

5.3 Særlige opplæringstilbud for høyt presterende elever

Både økningen i gjennomsnittige elevprestasjoner og reduksjonen i spredningen i de internasjonale undersøkelsene forklares i stor grad av at det er blitt færre svakt presterende elever, se kapittel 3. Andelen høyt presterende elever ligger derimot på et stabilt nivå, og andelen er lavere enn i mange andre sammenlignbare land. I PISA er det rundt ti prosent av norske elever som skårer på nivå 5 og 6 i matematikk, mens i overkant av 20 prosent av de finske elevene skårer på disse nivåene.

Kilde: OECD PISA databasen

I forskningen skilles det ofte mellom flinke elever og evnerike eller begavede elever. Elever som er flinke, presterer på et høyt nivå sammenlignet med andre elever, men kan stimuleres ytterligere for å prestere enda høyere. Evnerike elever presterer allerede svært høyt, men kan stå i fare for å kjede seg og falle av på grunn av for lite stimulans.101 En svensk studie finner at det ikke er slik at elever med særlige evner i matematikk klarer seg selv og ikke trenger støtte og veiledning for å lykkes med utdanning.102

Eksisterende forskningsoversikter tyder på at elever med høye prestasjoner kan ha noe fordel av ulike typer av organisatorisk nivådifferensiering, men effektene er imidlertid ikke spesielt store. Generelt sett er det mange andre pedagogiske virkemidler enn nivåbaserte grupper som har langt større effekter på elevenes læringsutbytte.103 En forskningsoversikt finner dessuten at høyt presterende elever kan oppnå like gode resultater i heterogene grupper som i egne nivåbaserte grupper dersom lærerne klarer å skape et godt læringsmiljø.104 En forskningsoversikt finner at det mest effektive tiltaket for begavede elever ser ut til å være å la disse elevene gå raskere fram enn de andre elevene, inkludert å hoppe over trinn.105 Forskerne er enige om at elevene med høye prestasjoner må få oppleve at deres talenter er verdifulle, og de må oppmuntres til å utvikle sine ferdigheter.106

Dersom kriteriene for å benytte den såkalte 25-prosentregelen om avvik fra fag- og timefordelingen er tilstede, er det naturlig at denne også benyttes til tilpasset opplæring for høyt presterende elever.

Den muligheten i loven som i helt spesielle tilfeller gir åpning for at elever i grunnskolen i større eller mindre grad kan få anledning til å forsere det ordinære opplæringsløpet etter reglene om fritak fra opplæringsplikt, kan også benyttes for høyt presterende elever, gitt at kriteriene er oppfylt.

5.3.1 Forsterket ordning med å ta fag fra videregående opplæring

Elevene i grunnskolen skal følge opplæringen i alle fag slik det følger av læreplanen. Dette gjelder likevel ikke fullt ut for elever på ungdomstrinnet som har tilstrekkelig kompetanse i grunnskolefagene til å kunne følge opplæringen i ett eller flere fag på videregående nivå. Elever på ungdomstrinnet har i utgangspunktet adgang til å ta alle fellesfagene og programfagene i videregående opplæring. Fagene som velges, må imidlertid bygge på fagene i grunnskolen. Dersom en elev vil avslutte et grunnskolefag før tiden fordi han eller hun skal ta fag fra videregående opplæring, kan eksamen i faget avlegges på et tidligere tidspunkt enn 10. trinn. Det er ikke mulig å forsere valgfagene og faget utdanningsvalg på ungdomstrinnet, men elevene kan bruke de timene de har til valgfag og 60 prosent av faget utdanningsvalg til å ta fag fra videregående. Det er skolen som i samråd med eleven og foreldrene skal vurdere om han eller hun har tilstrekkelig kompetanse til å avslutte grunnskolefaget på et tidligere tidspunkt. Ingen har rett til å ta fag fra videregående opplæring mens de er elever i grunnskolen, men det er et tilbud skolene kan velge å gi dersom eleven eller de foresatte samtykker. Tilbud om fag fra videregående opplæring forutsetter også at fylkeskommunen eller en videregående skole ønsker å samarbeide om en slik ordning.

Det er i all hovedsak på 10. trinn at elever tar fag fra videregående opplæring, og bruken har vært økende i løpet av de siste årene. I skoleåret 2012–2013 var det i underkant av 1200 elever på ungdomstrinnet som tok fag fra videregående opplæring. Imidlertid utgjør dette bare om lag 0,6 prosent av elevene på ungdomstrinnet. I svært mange kommuner er det ingen elever som tar fag fra videregående opplæring.

Kilde: GSI

Departementets vurderinger

Departementet mener at det må legges til rette for at ingen elever havner i en situasjon der de ikke kan få et forsvarlig utbytte av opplæringen ut fra sine forutsetninger. Dette gjelder også faglig sterke elever. Prinsippet om tilpasset opplæring gjelder for alle elever. Faglig sterke elevers behov for faglige utfordringer må som for alle elever ses i sammenheng ed deres behov for sosial tilhørighet.

Ordningen med å ta fag fra videregående opplæring kan være gunstig for elever som ønsker ekstra utfordringer. På bakgrunn av at svært få elever benytter seg av denne ordningen, foreslodepartementet i Meld. St. 22 (2010–2011) Motivasjon – Mestring – Muligheter å bedre mulighetene til å ta fag på videregående nivå ved å prøve ut en virtuell skole i faget matematikk. Hensikten var å legge til rette for at det å ta fag fra videregående opplæring kan gjennomføres på flere måter.

Departementet vil styrke arbeidet med å gi bedre tilbud til de høyt presterende elevene. Senter for IKT i utdanningen utvikler en nettbasert matematikkskole, som et supplement til den ordinære undervisningen. Dette gir mulighet for å tilby bedre tilpasset opplæring for spesielt høyt presterende elever som trenger flere utfordringer og som ønsker å ta matematikk på et høyere nivå. På grunnlag av erfaringene med den nettbaserte matematikkskolen vil departementet vurdere slike nettbaserte løsninger for flere fag og utvikle andre læringsressurser for elevgruppen.

Departementet vil

• styrke informasjonen om muligheten til å ta fag fra høyere nivå

• bruke erfaringene fra den virtuelle matematikkskolen til å utvikle tilsvarende ordninger for flere fagområder

• utvikle læringsressurser for elever på høyt faglig nivå

6 Relevans og fleksibilitet i videregående opplæring

Stortinget vedtok i 1974 at gymnasene og yrkesskolene skulle kobles sammen til en felles videregående opplæring. Utredningene fra Gjelsvik-komiteen og Steen-komiteen la viktige grunnlag for dette vedtaket.107 1. januar 1976 trådte den nye loven om videregående opplæring i kraft, og høsten samme år begynte det første kullet. Med Reform 94 fikk alle som avsluttet grunnskole, rett til videregående opplæring, og strukturen ble betydelig forbedret. Med Kunnskapsløftet ble læreplanene for grunnskole og videregående opplæring utviklet til et sammenhengende løp, og i de siste årene er det blitt gjort et betydelig arbeid for å øke elevenes kompetanse og gjennomføring i videregående opplæring.

Videregående opplæring fungerer godt for de fleste elever og lærlinger. Undersøkelser viser for eksempel at elevene er godt fornøyde med opplæringen og at det er en stor fordel å ha fullført videregående opplæring for videre deltakelse i samfunnet og arbeidslivet.108 Reformene av videregående opplæring i 1970- og 1990-årene og økt tilgang på studieplasser har gjort at mange flere får mulighet til å kvalifisere seg for høyere utdanning.

I kapittel 3 presenterer departementet de viktigste utfordringene som grunnopplæringen står overfor. Den viktigste er at én av tre elever ikke har fullført eller bestått fem år etter påbegynt videregående opplæring. Frafall skyldes i stor grad svake faglige forutsetninger fra grunnskolen, men denne utfordringen må også håndteres i videregående opplæring. Gjennomføringen i videregående opplæring har i all hovedsak vært stabil siden innføringen av Reform 94. Selv om det er tendenser til at færre slutter i overgangen mellom Vg1 og Vg2, kan det ikke spores en tilsvarende positiv utvikling senere i løpet.

En annen utfordring i videregående opplæring er at selv om halvparten av elevene begynner på yrkesfaglige utdanningsprogrammer, fullfører bare 15 prosent av det totale elevkullet med fag- eller svennebrev eller yrkeskompetanse. Samtidig er behovet for personer med denne kompetansen økende. Innen områder som helse og oppvekst, bygg og anlegg og deler av industrien vil det i årene framover være behov for mange tusen flere faglærte enn det antallet som i dag fullfører. Det kan se ut til at mange elever planlegger et løp med to år på yrkesfag og ett år med påbygging til generell studiekompetanse. Om lag halvparten av elevene i en slik «tredje vei» gjennom videregående opplæring stryker i ett eller flere fag.

En tredje utfordring er å sørge for at innholdet i videregående opplæring er relevant for samfunnets og arbeidslivets framtidige behov for kompetanse. Departementet har mottatt synspunkter om dette fra partene i arbeidslivet, for eksempel knyttet til mangel på faglig fordypning og fleksibilitet i enkelte av utdanningsprogrammene.

Ved innføringen av Reform 94 tok departementet utgangspunkt i at den nye tilbudsstrukturen skulle utformes med utgangspunkt i et sett av prinsipper, blant annet muligheten for bredde og spesialisering, økt gjennomstrømning og et desentralisert utdanningstilbud (jf. St.meld. nr. 33 (1991–92) Kunnskap og kyndighet). Prinsippene ble videreført da det ble gjort endringer i videregående opplæring i slutten av 1990-årene gjennom St.meld. nr. 32 (1998–99) Videregående opplæring og med noen justeringer også i Kunnskapsløftet (jf. St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring).

Departementet mener at prinsippene fortsatt er relevante, men at det som følge av utfordringene dokumentert i kapittel 3, er nødvendig å prioritere tre grunnprinsipper for arbeidet med å utvikle og forbedre videregående opplæring i årene framover. Tiltakene i dette kapitlet bygger på disse prinsippene, og de vil være viktige i utdanningsmyndighetenes videre utforming av videregående opplæring:

1. Et godt grunnlag for livslang læring

   • Videregående opplæring skal danne et godt grunnlag for yrkesutøvelse, læring og utvikling i arbeidslivet og i høyere utdanning ved både å bygge på grunnskolen og å orientere seg mot arbeidslivet og høyere utdanning.

   • Det skal være god progresjon mellom opplæringsløpene, og målrettede tiltak for elever som står i fare for å ikke fullføre videregående opplæring.

   • Voksnes rett til videregående opplæring er viktig for å gi alle mulighet til å tilegne seg ny kunnskap, og for velferd og verdiskaping.

2. Fleksibilitet i utdanningsprogrammene

   • Videregående opplæring skal i sin struktur og innretning bygge på to hovedveier: en studieforberedende og en yrkesfaglig.

   • Det skal være mulig å bytte fra yrkesfaglige til studieforberedende programmer, og fra studieforberedende til yrkesfaglige programmer underveis i opplæringsløpet. Alternative veier gjennom videregående opplæring må anerkjennes.

   • Fleksibilitet i videregående opplæring skal gi mulighet for fordypning og tilpasning etter elevers ulike valg og ulikheten mellom fagområder.

   • De som har bestemt seg for et yrke når de begynner på videregående opplæring, skal få mulighet til å få opplæring og erfaring fra yrket fra Vg1. De som ikke er sikre på sine utdanningsvalg skal få et godt grunnlag for å gjøre riktig valg

   • Elever som i utgangspunktet tar sikte på å oppnå grunnkompetanse, skal få mulighet til å fullføre fag- og yrkesopplæringen på et senere tidspunkt.

3. Relevant kompetanse

   • Dimensjoneringen av videregående opplæring er en balanse mellom elevenes ønsker og behovene i samfunnet, arbeidslivet og høyere utdanning. Det krever et godt kunnskapsgrunnlag om elevenes preferanser og behovene i et framtidig samfunns- og arbeidsliv.

   • Fag- og yrkesopplæringen skal bygge på utstrakt samarbeid med partene i arbeidslivet, og føre fram til en kompetanse som er anerkjent i arbeidslivet. Fullført og bestått fag- og yrkesopplæring skal gi utdanningsmuligheter ved fagskoler og y-veier til høyere utdanning.

   • De studieforberedende tilbudene skal gi et godt grunnlag for videre studier i høyere utdanning. Det skal være en god sammenheng mellom de studieforberedende tilbudene og høyere utdanning.

Oppsummert betyr prinsippene at departementet vil forbedre progresjonen og overgangene fra grunnskolen til videregående opplæring, og videre til arbeidsliv og høyere utdanning. Prinsippene betyr at det må åpnes for mer fleksibilitet i opplæringsløpene slik at strukturen bedre kan imøtekomme elevers og fagområders ulike behov. Endelig betyr prisnippene at fullført videregående opplæring skal gi en anerkjent og relevant kompetanse, som skal gi gode muligheter for en yrkeskarriere eller en videre utdanningskarriere.

6.1 Tilbudsstruktur og utdanningsprogrammer

Utdanningsmyndighetene fastsetter tilbudsstruktur, utdanningsprogrammer, læreplaner og fag- og timefordeling for videregående opplæring. I fag- og yrkesopplæringen gjøres dette gjennom utstrakt samarbeid med partene i arbeidslivet.

Det er en utfordring å finne den rette balansen i at opplæringen både skal være fleksibel for å imøtekomme elevenes valg og samtidig være robust nok med tanke på et framtidig samfunns- og arbeidsliv. Det er også en utfordring å finne den rette balansen mellom arbeidslivets behov for spisskompetanse og den enkeltes behov for en mer generell kompetanse i et livslangt læringsperspektiv. Målet om større likestilling mellom kjønnene skal også ivaretas.

Fylkeskommunen skal dimensjonere, planlegge og bygge ut videregående opplæringstilbud med hensyn til blant annet nasjonale mål, elevenes valg og det behovet samfunnet har for kompetansene fra videregående opplæring. Strukturen i videregående opplæring skal bidra til å opprettholde et desentralisert opplæringstilbud, slik at flest mulig ungdommer får et utdanningstilbud på eller i nærheten av hjemstedet. Et desentralisert opplæringstilbud er også viktig med tanke på næringsliv og tjenesteyting i hele landet. For å ivareta samisk språk og kultur eier staten to samiske videregående skoler (se boks 6.1).

Figur 6.1 viser de to hovedveiene gjennom videregående opplæring. Den studieforberedende veien omfatter tre utdanningsprogrammer som fører fram til generell studiekompetanse som gir adgang til høyere utdanning,109 og som gir elevene store valgmuligheter til fordypning og spesialisering innenfor et bredt spekter av fagområder. Den yrkesfaglige veien omfatter ni utdanningsprogrammer som til sammen fører fram til i underkant av 200 fag- eller svennebrev og yrkeskompetanser. Variasjonen mellom utdanningsprogrammene er stor. Medier og kommunikasjon fører for eksempel fram til tre yrkesfaglige yrkesbenevnelser, mens teknikk og industriell produksjon fører til om lag 60 yrkesbenevnelser. De fleste yrkesfag er basert på 2+2-modellen med to år i skole og to år i virksomhet, men det eksisterer flere alternative gjennomføringsmodeller, for eksempel å ta hele opplæringen i bedrift.

Fullført og bestått fag- og yrkesopplæring gir mulighet for videre utdanning ved en fagskole, og fra visse yrkesfaglige utdanningsprogrammer er det mulig å gå direkte til relevante høyere utdanninger, såkalt y-vei. Elever på yrkesfag kan også velge å ta påbygging til generell studiekompetanse.

Det er dessuten mulig å ta fag- og svenneprøve som praksiskandidat på grunnlag av allsidig praksis i faget. Praksis må normalt være 25 prosent lengre enn den fastsatte opplæringstiden, jf. opplæringsloven § 3-5. Praksiskandidatene er fritatt fra kravet om fellesfag.

6.1.1 Elevenes søkemønster

Elevenes søkemønster til videregående opplæring var relativt stabilt etter innføringen av Reform 94, med en andel på om lag 55 prosent av et årskull som søkte til de yrkesfaglige studieretningene. Innføringen av de nye studieretningene salg og service og media og kommunikasjon ved skoleårets start 2000–2001 bidro imidlertid til at en større andel søkte yrkesfag til det første året i videregående opplæring.110 Samtidig valgte mange elever å gå over til påbygging til generell studiekompetanse ved søkning til det tredje året i videregående opplæring. «Den økte andelen av de unge som begynner i yrkesfaglige grunnkurs, synes dermed å bli oppveid av en økt andel som går over fra yrkesfag til allmennfag tredje opplæringsår» heter det i tilstandsrapporten for utdanningssektoren for 2003.111 Denne trenden har fortsatt utover 2000-tallet og er blitt forsterket etter innføringen av Kunnskapsløftet. Evalueringen av Kunnskapsløftet omtaler denne overgangen som en akademisering av videregående opplæring.112

Selv om Evalueringen av Kunnskapsløftet konkluderer med at mønstrene er stabile i videregående opplæring, viser tabell 6.1 relativt stor endring i elevenes søkning når søkningen til Kunnskapsløftets innføringsår 2006–2007 sammenlignes med søkningen til skoleåret 2012–2013, målt som utdanningsprogrammenes prosentvise endring i andelen av elevene («trend»). Utdanningsprogrammene bygg- og anleggsteknikk, design og håndverk og restaurant- og matfag har for eksempel fått redusert sin andel av det totale elevtallet med rundt 30 prosent, mens elektrofag og studiespesialisering har økt mest. Det er viktig å understreke at søkemønsteret ikke er et mål på de enkelte utdanningsprogrammenes kvalitet, men et uttrykk for elevenes preferanser ved søkning til videregående opplæring. Disse preferansene kan påvirkes av for eksempel foreldrenes utdanning, trender blant unge og det unge oppfatter som behovene på arbeidsmarkedet.

Tabellen viser også at i fem av utdanningsprogrammene har enten jenter eller gutter en andel på over 85 prosent (se omtale i kapittel 4). Det er også ulikheter når det gjelder andelen elever som søker læreplass.

Videregående opplæring er ikke bare en rettighet for ungdom, men også en viktig rettighet for voksne som ikke har fullført videregående opplæring (opplæringsloven § 4A-3). I 2011 var det registrert 19 861 voksne deltakere på 25 år eller mer i videregående opplæring. Av alle deltakerne var 54 prosent kvinner og 46 prosent menn. De fleste av deltakerne var i aldersgruppen 30–39 år. Over en tredjedel av alle voksne deltakere i 2011 tok studier i helse- og sosialfag (34 prosent). 20 prosent tok fag som fører til generell studiekompetanse, og 12 prosent gikk på bygg- og anleggsteknikk.113

6.2 Kompetanse fra fag- og yrkesopplæringen

De yrkesfaglige utdanningsprogrammene i videregående opplæring fører fram til fag- og svennebrev gjennom lærlingordningen eller yrkeskompetanse gjennom opplæring på skole. Tilbudsstrukturen i fag- og yrkesopplæringen dekker store deler av næringene på arbeidsmarkedet, og skal gi både den enkelte og samfunnet verdifull kompetanse. En grunnleggende forutsetning for velfungerende lærefag er at de gir merverdi og har en tydelig plass i virksomhetenes arbeidsdeling. Kapittel 3 viser at fag- og yrkesopplæringen i stor grad gir en kompetanse som verdsettes på arbeidsmarkedet, men at ikke alle utdanningsprogrammene fungerer godt nok når det gjelder rekruttering til lærefagene, gjennomføring med fag- og svennebrev eller yrkeskompetanse og rekruttering og verdsetting på arbeidsmarkedet.

Etter en gradvis vekst fra midten av 1970-årene i antall lærekontrakter skjedde det en kraftig utvidelse i perioden rundt innføringen av Reform 94, som deretter ble etterfulgt av en periode med stabilisering i antallet lærekontrakter. Lærlingordningen var ikke i noen vesentlig grad utvidet med nye lærefag utover håndverk og industri før i 1990-årene, men fra 1990 til 1996 ble det etablert 61 nye lærefag, særlig innenfor tjenesteytende sektorer. Etter denne perioden er det i liten grad blitt etablert nye lærefag.114 I dag består tilbudsstrukturen av rundt 180 lærefag.

I arbeidet med stortingsmeldingen har departementet fått synspunkter fra de ni faglige rådene for yrkesfaglige utdanningsprogrammer som blant annet tar opp forholdet mellom tilbudsstrukturen innen de enkelte utdanningsprogram, og kompetansebehovet i arbeidslivet.

6.2.1 Gjennomgang av yrkesfaglige utdanningsprogrammer

Forskning tyder på at arbeidsmarkedet for ungdom består av tre forholdsvis stabile og klart definerte segmenter.115 I den første gruppen er fagarbeideren en tydelig yrkeskategori, med en klar posisjon i virksomhetenes arbeidsdeling, og rekrutteringen gjennom lærlingordningen er god. Dette gjelder primært for det som i arbeidslivet omtales som håndverks- og industrifagene. I den andre gruppen eksisterer det fagarbeidere som yrkeskategorier, men rekrutteringen til virksomhetene skjer i mer begrenset grad gjennom lærlingordningen. Det gjelder innenfor helse- og sosialsektoren, transportvirksomhet og deler av industrien. En tredje gruppe omfatter store deler av servicenæringen, særlig detaljhandel. Her er fagkategoriene i tilbudsstrukturen i videregående opplæring marginale, behovet for fagkompetanse uklar, fagarbeidere har en svak plassering i virksomhetenes arbeidsdeling, og arbeidskraft rekrutteres i liten grad gjennom lærlingordningen. Lærefagene gir en svak yrkesidentitet. Virksomhetene særlig innenfor varehandelen har dessuten etablert interne kvalifiseringsveier og internopplæring.116 Hoveddelen av sysselsettingen på arbeidsmarkedet, også for ungdom, utgjøres av tjenesteytende næringer og bransjer.117

Det er vesentlige variasjoner i hvilken grad næringene rekrutterer arbeidskraft gjennom lærlingordningen. Den delen av arbeidsmarkedet for ungdom som har forankring i lærlingordningen består i stor grad av sju ulike næringer (se figur 6.2).118 Disse har til sammen 78 prosent av lærekontraktene. Bygg- og industrifagene er fortsatt kjerneområder i fag- og yrkesopplæring med god rekruttering gjennom lærlingordningen, en tydelig plass i arbeidsdelingen til virksomhetene og godt samsvar mellom yrkeskategoriene på arbeidsmarkedet og fagkategoriene i fag- og yrkesopplæringen. Industrifagene har større innslag av rekruttering av ufaglært arbeidskraft, men gjennom blant annet mye bruk av praksiskandidatordningen er det mange som oppnår fagbrev på et senere tidspunkt. I de andre næringene er rekrutteringen av arbeidskraft gjennom lærlingordningen derimot langt svakere.

Kilde: Høst m.fl. (2012a), tabell 3.3

Utdanningsprogram for service og samferdsel består av mange lærefag og rekrutterer arbeidskraft til flere ulike næringer på arbeidsmarkedet. Lærefagene salgsfaget og resepsjonsfaget rekrutterer arbeidskraft til næringene handel og hotell og restaurant.119 Bruken av fagkompetanse innenfor disse næringene er annerledes enn innenfor de tradisjonelle håndverks- og industrifagene. Handelsnæringen, og særlig detaljhandelen, har i liten grad hatt klare yrkeskategorier med tilhørende utdanningstilbud. Næringen har i stor grad rekruttert ufaglært arbeidskraft, ungdom med studiekompetanse og studenter i høyere utdanning. I tillegg er det etablert en lang rekke former for internopplæring innenfor bransjene i denne næringen.

Kilde: Utdanningsdirektoratet (2012)

En undersøkelse av virksomhetenes oppfatninger viser at de fleste mener at fagbrev i kontor og administrasjon, salg, IKT-service og logistikk har betydning for arbeidet, men et ganske stort mindretall er ikke enige. Kjennskap til lærefagene er ikke spesielt god, lærlingene får i mindre grad jobb i virksomheten hvor de hadde læretid enn i tradisjonelle håndverks- og industrifag og halvparten av virksomhetene mener det er en fordel å ansette fagarbeidere. Lærefagene står også i forskjellige konkurranseforhold til andre utdannings- og yrkesgrupper. IKT-servicefaget konkurrerer særlig med høyt utdannet arbeidskraft, mens salgs- og logistikkfaget konkurrerer i større grad med ufaglært arbeidskraft. For kontor- og administrasjonsfaget er det plass til personer uten fagbrev, men det er litt flere virksomheter som oppgir at kompetansen er verdifull enn innenfor salg og logistikk.120 En annen undersøkele viser at få med fagbrev fra servicefag opplever videre at de har fagspesifikt arbeid i den forstand at man må ha fagbrev for å kunne gjøre jobben, og at andre med samme jobb har samme fagbrevet.121 Studier tyder også på at elever innenfor service og samferdsel ikke primært velger utdanningsprogrammet for å bli fagarbeidere, men sikter seg inn mot et bredt sett av stillinger innenfor tjenesteytende næringer, og i motsetning til elever i helse- og oppvekstfag søker elevene innenfor service og samferdsel seg i mindre grad til høyere utdanning.122

Kilde: Utdanningsdirektoratet (2012)

Utdanningsprogram for restaurant- og matfag har, målt i antall lærekontrakter, i all hovedsak lærefagene kokk og institusjonskokk og rekrutterer arbeidskraft primært til hotell- og restaurantnæringen, se figur 6.4. Hotell- og restaurantnæringen har på samme måte som handel en blandet rekruttering av arbeidskraft, men innslaget av rekruttering gjennom lærlingordning er likevel større.123 De andre lærefagene innenfor utdanningsprogrammet rekrutterer i svært liten grad elever. Utdanningsprogram for restaurant- og matfag står i en mellomstilling, både med tradisjonelle håndverksfag med forankring i arbeidsmarkedet, og lærefag med mindre forankring på arbeidslivet.124

Kilde: Utdanningsdirektoratet 2012

Ut fra antall lærekontrakter består utdanningsprogram for helse- og oppvekstfag i hovedsak av helsearbeiderfaget, barne- og ungdomsarbeiderfaget og ambulansefaget og rekrutterer til helse- og omsorgssektoren, se figur 6.5. Helse- og omsorgssektoren har på samme måte som bygg- og industrifagene etablert klare yrkeskategorier som samsvarer med fagkategoriene i fag- og yrkesopplæringen.

Lærefagene fra helse- og oppvekstfag oppfattes som relevante av arbeidsgivere, men mange lærlinger tilbys ikke jobb etter endt læretid.125 En undersøkelse av virksomhetenes oppfatninger viser at faglærte foretrekkes framfor ufaglært arbeidskraft, men en del lærefag konkurrerer med høyt utdannet arbeidskraft, i helse- og oppvekstsektoren.126 Samtidig er det få med fagbrev fra helse- og oppvekstfag som opplever at de har fagspesifikt arbeid i den forstand at man må ha fagbrev for å kunne gjøre jobben, og at andre med samme jobb har samme fagbrevet.127 Det er utstrakt bruk av ufaglært arbeidskraft i hele helse- og omsorgssektoren, men mye kan imidlertid tyde på at lærlingordningen er i ferd med å etablere seg som en opplæringsordning, men i mindre grad som en rekrutteringsordning.128

Studier tyder på at elever innenfor helse- og oppvekstfag ikke primært velger utdanningsprogrammet for å bli fagarbeidere, men som en inngang til helse- og omsorgssektoren på arbeidsmarkedet, særlig ved å søke seg til høyere utdanning gjennom påbygging til generell studiekompetanse. Elever som begynner på utdanningsprogram for helse- og oppvekstfag, og velger overgang til påbygging til generell studiekompetanse, er i større grad enn elever som har fullført studieforberedende utdanningsprogrammer i høyere utdanning etter videregående opplæring.129

Ut fra antall lærekontrakter består utdanningsprogram for design og håndverk i all hovedsak av frisørfaget, og delvis blomsterdekoratørfaget, se figur 6.6. Disse lærefagene rekrutterer arbeidskraft til næringen håndverk og service på arbeidsmarkedet. Lærlingordningen for frisørfaget står sterkt på arbeidsmarkedet selv om det også er etablert en rekke bedriftsinterne og private opplæringstilbud i frisøryrket.130 Utdanningsprogrammet består av 41 lærefag som ikke inngår i figur 6.6. For disse lærefagene var det i 2011 fem eller færre lærekontrakter, herunder 21 lærefag uten noen registrerte lærekontrakter. Mange av lærefagene i utdanningsprogrammet faller inn under ordningen små og verneverdige fag.

Kilde: Utdanningsdirektoratet 2012

Departementets vurderinger

Selv om det offentlige utdanningstilbudet verken kan eller skal være perfekt tilpasset den kortsiktige etterspørselen etter kompetanse på arbeidsmarkedet, er det etter departementets vurdering godt nok dokumentert at flere av opplæringstilbudene ikke gir elevene tilstrekkelig relevant kompetanse for etterspørselen på arbeidsmarkedet. Graden av samsvar mellom tilbudet av og etterspørselen etter kompetanse kan ha økonomiske og sosiale konsekvenser, slik som omfanget av arbeidsledighet, lønnsforskjeller, økonomisk vekst, framvekst av nye næringer og utnyttelse av arbeidstakernes fagkompetanse.131

Departementet mener det er behov for å forbedre kvaliteten på og relevansen av fag- og yrkesopplæringen og foreslår at det foretas en gjennomgang av tilbudsstrukturen i samarbeid med partene i arbeidslivet og eventuelt andre relevante aktører. Departementet har i den forutgående presentasjonen illustrert noen utfordringer innenfor noen utdanningsprogrammer.

Hensikten med gjennomgangen er blant annet å bidra til mer relevante opplæringstilbud, for eksempel etter kriterier om rekruttering, gjennomføring med fag- og svennebrev eller yrkeskompetanse og verdsetting på arbeidsmarkedet. Det kan også innebære en tilpasning til en annen opplæringsmodell for deler av tilbudsstrukturen. Departementet vil i samarbeid med partene i arbeidslivet utarbeide et mandat og kriterier for gjennomgangen.

Gjennomgangen skal bygge på eksisterende kunnskap og ses i sammenheng med forskningsprosjektet om samsvaret mellom opplæringstilbud og etterspørselen etter kompetanse, se punkt 6.8.

Departementet vil

• styrke kvaliteten på og relevansen av fag- og yrkesopplæringen ved å gjennomgå tilbudsstrukturen i samarbeid med partene i arbeidslivet

6.2.2 Små og verneverdige fag

I Norge tilbys opplæring i flere tradisjonelle håndverksferdigheter, blant annet gjennom lærefag i videregående opplæring. Flere av fagene omfattes av UNESCOs konvensjon om vern av den immaterielle kulturarven.132 Fagenes kjennetegn er blant annet bruk av tradisjonelle teknikker, materialer og metoder. Fagene har et begrenset og jevnt rekrutteringsbehov. Det ytes ekstra tilskudd til virksomheter som tar inn lærlinger i små og verneverdige fag, se også omtale i boks 6.13. Det var 42 fag som var omfattet av ordningen i 2012. Det var til sammen 47 søkere, og det ble inngått 44 nye lærekontrakter.

Econ Pöyry kartla produkt- og arbeidsmarkedssituasjonen for 31 små- og verneverdige håndverksfag i 2009. Kartleggingen viser at utøverne er få, små og møter betydelig konkurranse fra industri, import og hobbyhåndverkere, og at det er vanskelig å få jobb i fagene.133 Et flertall av de spurte mente at rekrutteringen til fagene var for liten, likevel var ikke viljen til å ta inn lærlinger spesielt stor. Econ Pöyry mener det finnes en rekke andre gamle og tradisjonsbærende fag, håndverk og teknikker som trolig har en tilsvarende markedssituasjon. Econ Pöyry viser til at tiltakene som bør iverksettes må strekke seg utover utdanningssektoren, da denne ikke alene kan ta ansvaret for vern av den immaterielle kulturarven.

Faglig råd for design og håndverk gir i innspill til departementet uttrykk for at det er utfordrende å håndtere et utdanningsprogram med en inngang på Vg1 som gjennom 13 Vg2-løp skal føre til om lag 50 yrkesfaglige fagutdanninger. De fleste skoler tilbyr få programfag på Vg2, blant annet på grunn av lavt søkertall. Utfordringene blir ikke mindre av at det er svært stor variasjon mellom bransjene, herunder antall yrkesutøvere i de ulike fagene, geografisk lokalisering og tilgang til læreplasser. Rådet legger vekt på at det for mange av de små fagene er vanskelig å se for seg at det skal kunne gis tilbud dersom det ikke gjøres vesentlige strukturelle endringer.

Sametinget har myndighet til å fastsette læreplaner i særskilte samiske fag. Det er fem lærefag innenfor duodji/duodje/duedtie, som er samisk tradisjonelt håndverk og håndverksprodukter. Alle fagene er små og verneverdige. Den svake søkningen til faget er en stor utfordring. Sametinget mener at fagene har potensial for å skape flere arbeidsplasser innenfor samiske kulturnæringer, og det er derfor ønskelig å rekruttere flere doudjilærlinger.

Departementets vurderinger

Departementet legger vekt på at de små og verneverdige fagene i videregående opplæring har utfordringer blant annet knyttet til det relativt store antallet fag og lave antallet søkere. Dette er utfordrende for tilrettelegging av opplæringen og for muligheten til å bevare fagene. Det er lite koordinering på etterspørselssiden, noe som svekker grunnlaget for et mer robust arbeidsmarked for lærefagene.

Våren 2012 la departementet fram for Stortinget et lovendringsforslag som innebar mulighet for godkjenning av nye privatskoler, og driftsendringer ved eksisterende privatskoler, som gir opplæring i små og verneverdige håndverksfag. Departementet mente det var behov for å åpne for muligheten til å godkjenne private opplæringstilbud i tradisjonelle håndverksfag som eget grunnlag i privatskoleloven § 2-1 annet ledd. Forslaget innebar og at skoler som bare gir opplæring i små og verneverdige håndverksfag, er unntatt fra kravet til et minimum antall elever i skolen. Det er kun opplæringstiden i skole som etter denne lovendringen kan godkjennes.

Departementet mener det er hensiktsmessig å foreta en gjennomgang av tilbudsstrukturen for de små og verneverdige fagene. Både utdannings-, kultur- og næringspolitiske hensyn bør legges til grunn for en slik gjennomgang, og det bør gjøres et skille mellom organiseringen av tilbudene etter henholdsvis teknikker og fag. Da det er varierende og til dels svak etterspørsel etter kompetanse i fagene, vil et av målene kunne være å finne virkemidler for å styrke etterspørselen. Opplæring kan videreføres som grunnopplæringstilbud, men det kan også innebære en tilpasning til en annen opplæringsmodell for noen av fagene.

Gjennomgangen må sees i sammenheng med arbeidet omtalt i punkt 6.2.1.

Departementet vil

• gjennomgå tilbudet av små og verneverdige fag

6.2.3 Utdanningsprogram for medier og kommunikasjon

Ved behandlingen av budsjettet for 1999134 vedtok Stortinget å opprette to nye grunnkurs i videregående opplæring, ett innenfor merkantile fag135 og ett innenfor medier og kommunikasjon. Begrunnelsen var at partene i arbeidslivet ønsket å utvide videregående opplæring med flere fagområder. Vedtaket ble fulgt opp i St.meld. nr. 32 (1998–99) Videregående opplæring, der departementet fremmet forslag om å etablere media og kommunikasjon som egen studieretning fra skoleårets start 2000–2001. Departementet skrev at selv om mediefag og informasjons- og kommunikasjonsteknologi ikke i stor grad var dekket innenfor den daværende tilbudsstrukturen, var det knyttet stor usikkerhet til hvilken fagkompetanse studieretningen skulle kunne føre fram til.

I St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring foreslo departementet å dele medier og kommunikasjon i to. De studieforberedende tilbudene skulle samles i ett utdanningsprogram, mens lærefagene skulle flyttes til et nytt utdanningsprogram med navnet design, medier og kommunikasjon. Stortinget vedtok imidlertid å videreføre medier og kommunikasjon som et yrkesfaglig utdanningsprogram med et eget Vg3 i skole som gir generell studiekompetanse.

Medier og kommunikasjon har i dag lærefagene fotograf og mediegrafiker, som begge gir svennebrev etter 2+2-modellen, samt Vg3 i skole som gir yrkeskompetanse som mediedesigner. Til skoleåret 2012–2013 hadde utdanningsprogrammet mer enn 5000 søkere til Vg1, men det var bare 191 elever som søkte læreplass, og i 2012 ble det samlet sett formidlet 101 lærekontrakter innenfor utdanningsprogrammets lærefag. De fleste elever gjennomfører medier og kommunikasjon med studieforberedende Vg3, et tilbud som ligner Vg3 påbygging, men med krav om 140 timer felles programfag i tillegg.

Departementets vurderinger

Departementet viser til at nesten alle elever i utdanningsprogram for medier og kommunikasjon velger generell studiekompetanse framfor å søke læreplass. Både Evalueringen av Kunnskapsløftet136 og flere av fylkeskommunene som departementet har vært i dialog med, har påpekt at programmet bør gjøres om fra et yrkesfaglig til et studieforberedende utdanningsprogram på linje med idrettsfag og musikk, dans og drama.

Departementet viser til at store deler av mediebransjen mangler en tradisjon for fag- og yrkesopplæring, og at deres kompetansebehov i stor grad dekkes gjennom å ta inn kandidater fra fagskoler, høyere utdanning og ved bransjeintern opplæring. Selv om de eksisterende lærefagene som fotograf eller mediegrafiker har stort rekrutteringsgrunnlag, er det få elever som velger å søke læreplass. Det er også få elever som ønsker å fullføre løpet med yrkeskompetanse som mediedesigner (61 søkere skoleåret 2012–2013). Utviklingen i mediebransjen, blant annet overgangen fra analoge til digitale medier, har ikke bidratt til at medier og kommunikasjon som lærefag er blitt mer populært, verken for elevene eller for arbeidslivet.

Faglig råd for medier og kommunikasjon skriver i et innspill til departementet at de frykter at medier og kommunikasjon vil lide samme skjebne som formgivningsfag hvis det gjøres om til et studieforberedende program. De viser til at en rekke organisasjoner innen mediebransjen var uenig i forslaget i St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring om å dele medier og kommunikasjon i et studieforberedende og et yrkesforberedende løp. Rådet mener at programmet bør videreføres som et yrkesfaglig program, eventuelt som et «hybridprogram» basert på et annet løp enn 2+2-modellen, eksempelvis ved at elevene tar tre år i skole og i tillegg har utplassering i et fjerde år i bedrift. Rådet mener det er mulig å øke omfanget av læreplasser, eksempelvis ved å tilby fordypning innenfor trykk, web eller video/nyhetsgrafikk og ved å tilby fagbrev innenfor film, TV, lyd, lys og scenedesign.

Departementet viser til at flertallet av elevene i utdanningsprogram for medier og kommunikasjon velger et løp mot generell studiekompetanse. En yrkesfaglig struktur, med mindre omfang av fellesfag og større omfang av yrkesfag, gjør imidlertid at elevene får et svakere utgangspunkt for høyere utdanning. Departementet foreslår på denne bakgrunnen at utdanningsprogrammet får en studieforberedende struktur basert på fag- og timefordelingen til idrettsfag og musikk, dans og drama. Dette innbærer at elevene får 365 timer med nye fellesfag (fremmedspråk, geografi og religion og etikk), og at 421 timer prosjekt til fordypning går ut. Elevene får samtidig flere timer valgfrie programfag, som blant annet kan brukes til medie- og kommunikasjonsfag. Dermed blir det reelt sett mindre medie- og kommunikasjonsfag og mer fellesfag, noe departementet mener er en styrke ettersom de fleste elevene ønsker generell studiekompetanse. Mer fellesfag vil gjøre elevene bedre forberedt på videre studier, samtidig som elevene fortsatt vil ha et betydelig innslag av medie- og kommunikasjonsfag.

Departementet tar sikte på å videreføre lærefagene fotograf og mediegrafiker og yrkeskompetansen som mediedesigner innenfor en ny struktur, og legge til rette for etablering av nye lærefag, slik Faglig råd for medier og kommunikasjon foreslår. Dette må imidlertid ses i sammenheng med forslaget om gjennomgang av den yrkesfaglige tilbudsstrukturen (se punkt 6.2.1). Endringene iverksettes tidligst høsten 2015, og vil ikke berøre de elever som nå følger utdanningsprogrammet.

Departementet vil

• omgjøre utdanningsprogram for medier og kommunikasjon fra et yrkesfaglig til et studieforberedende program

• ivareta yrkesfagene i utdanningsprogram for medier og kommunikasjon innenfor strukturen for yrkesfaglige utdanningsprogrammer

6.2.4 Fra yrkesfaglige utdanningsprogrammer til høyere utdanning (y-veier)

I slutten av 1990-årene sto 40 prosent av plassene på ingeniørutdanningene ledige ved enkelte institusjoner, og flere tilbud var i ferd med å bli lagt ned. I 2002 søkte Høgskolen i Telemark og Høgskolen i Østfold om forsøk med å ta inn studenter med fagbrev til ingeniørutdanningen, noe departementet godkjente. Studenter som kommer inn til ingeniørutdanning via en slik y-vei, får et spesielt tilrettelagt opplegg med mer matematikk og fysikk det første året. Ordningen er permanent for ingeniørutdanningen. Det innebærer at institusjoner som ønsker det og som har kapasitet, kan etablere spesielt tilrettelagte plasser på ingeniørutdanninger for søkere med relevante fagbrev uten å søke departementet. Det er nå en rekke høyskoler og universiteter137 som tilbyr opptak til ingeniørutdanning via y-veien.

På andre fagområder må universitetene og høyskolene søke departementet om å etablere forsøk med y-vei som opptaksgrunnlag. Eksempler på forsøk med y-vei som gjennomføres eller er blitt gjennomført, er innenfor akvakultur (havbruk og fiske) ved Universitetet i Nordland, i maritime fag (nautikk) ved Høgskolen i Ålesund og Høgskolen Stord/Haugesund og innenfor handels- og servicefag ved Høgskolen i Harstad og Høgskolen i Hedmark.

I St.meld. nr. 44 (2008–2009) Utdanningslinja oppfordres universitetene og høyskolene til å tilby y-veien for søkere med fagbrev i helse- og sosialfag, men så langt finnes det ingen slike tilbud. I Meld. St. 13 (2011–2012) Utdanning for velferd tok departementet initiativet til å stimulere til at det prøves ut avgrensede ordninger der helsefagarbeidere gis mulighet for opptak til sykepleier- og vernepleierutdanning, og barne- og ungdomsarbeidere til barnevernspedagog- og barnehagelærerutdanning.

Departementets vurderinger

Departementet mener at y-veier fra yrkesfaglige utdanningsprogrammer til bestemte utdanningsløp i høyere utdanning kan være positivt for søkning til og gjennomføring av fag- og yrkesopplæringen. Det er for eksempel behov for at flere gjennomfører videregående opplæring som helsefagarbeider (se boks 6.8), og en y-vei videre til relevante høyere utdanninger kan bidra til at flere fullfører fag- og yrkesopplæringen. Y-veier kan også være positivt for søkning til høyere utdanninger med rekrutteringsproblemer, for eksempel landbruksfaglige utdanninger. Meld. St. 9 (2011–2012) Landbruks- og matpolitikken viser at landbruks- og matfaglige utdanningsløp på alle nivåer opplever at det er behov for både fagarbeidere og kandidater med høyere landbruksfaglig utdanning.138 En y-vei til høyere utdanning må ses i sammenheng med at kravene til kompetanse i primærnæringene har endret seg, blant annet som følge av ny teknologi og strenge krav til matsikkerhet og miljø.

Y-veier skal være godt faglig fundert, og det må være et godt faglig og tematisk fellesskap mellom den aktuelle fag- og yrkeskompetansen og de aktuelle bachelorprogrammene. Y-veier må dessuten bygge på den enkelte utdanningsinstitusjons evne til å utforme opplæringstilbud som anerkjenner at studentene har en annen faglig bakgrunn enn elever fra studieforberedende utdanningsprogrammer.

Departementet foreslår at elever med relevante fag- og svennebrev gis mulighet til å søke opptak gjennom Samordna opptak til ingeniørutdanninger, yrkesfaglærerutdanninger og utdanninger innenfor naturbruk (for eksempel landbruk, havbruk og maritime fag) ved høyskoler og universiteter. Forslaget innebærer at opptak ikke lenger vil skje på lokal basis ved det enkelte universitet eller den enkelte høyskole, og at studenter kan tas inn uten spesiell tilrettelegging. Søkerne vil dermed konkurrere om opptak med elever med generell studiekompetanse med utgangspunkt i oppnådde karakterpoeng. Karakterpoengene for elever med fag- eller svennebrev er gjennomsnittet av samtlige tallkarakterer oppnådd på Vg1 og Vg2. I tillegg vil departementet vurdere å gi tilleggspoeng avhengig av oppnådd karakter på fag- eller svenneprøven.

Lov om universiteter og høyskoler gir utdanningsinstitusjonene betydelige faglige fullmakter, og departementet mener at det ikke er forsvarlig å opprette y-veier fra alle yrkesfaglige utdanningsprogrammer, uten at forutsetningene for å ta inn studenter med en annen faglig bakgrunn er tilstede. Departementet mener at disse forutsetningene er til stede for ingeniørutdanninger, yrkesfaglærerutdanninger og utdanninger innenfor naturbruk, enten på basis av gode erfaringer eller på basis av etterspørsel.

Departementet vil stimulere til at det etableres flere lokale y-veitilbud med særskilt tilrettelegging ved universiteter og høgskoler fra andre yrkesfaglige utdanningsprogrammer, slik det allerede ble varslet i Meld. St. 13 (2011–2012) Utdanning for velferd. Departementet vil deretter gjøre en vurdering av om nye y-veier skal tas inn i opptaksforskriften til høyere utdanning.

Departementet vil

• gi elever med relevante fag- og svennebrev mulighet til å søke opptak gjennom Samordna opptak til ingeniørutdanninger, yrkesfaglærerutdanninger og utdanninger innenfor naturbruk (for eksempel landbruk, havbruk og maritime fag) ved høyskoler og universiteter

• stimulere til etablering av y-veier fra flere fagområder med lokalt opptak og tilrettelegging ved høyskoler og universiteter, særlig innenfor helse- og oppvekstfag

6.3 Kompetanse fra studieforberedende utdanningsprogrammer

I 1950-årene var det for en 14-åring overveiende sannsynlig å ta ettårig framhaldsskole og deretter gå ut i jobb. Bare et mindretall av elevene gikk videre til realskolen, og under ti prosent tok examen artium. Arbeidslivet hadde bruk for ufaglærte arbeidere og påtok seg en opplærings- og oppdragerrolle. Det skjedde imidlertid store endringer etter hvert som ungdomsarbeidsmarkedet forvitret i 1970- og 1980-årene139 og utdanningsnivået i befolkningen økte.140 Halvparten av elevene i den nye videregående opplæringen var jenter, og ti år senere utgjorde de også halvparten av studentene i høyere utdanning. I perioden fra 1960 til 1975 ble tallet på studenter i høyere utdanning firedoblet til 40 000,141 og høsten 2011 var tallet kommet opp i 250 000, en økning på nesten 10 000 studenter fra året før.142 Utdanningseksplosjonen er i stor grad blitt absorbert av arbeidsmarkedet.143

Utdanning ser ut til å ha hatt en selvforsterkende effekt. Det innebærer at elevenes utdanningsambisjoner tilpasses foreldrenes utdanningsnivå, og etter hvert som stadig flere består videregående opplæring og får høyere utdanning, vil ungdom være opptatt av å tangere det nivået foreldrene oppnådde i sin utdanningskarriere.144

«Ung i Norge»-undersøkelsen viser at det er en tendens på 2000-tallet til at flere unge ønsker en universitets- eller høyskoleutdanning.145 Dette er en internasjonal trend146 som også reflekteres i Statistisk sentralbyrås framskrivninger av hvordan befolkningens utdanningsnivå vil endre seg fram mot 2030.147 Det antas å skje en klar vridning i retning av økt bruk av utdannet arbeidskraft, noe som både gjelder personer med fag- eller svennebrev og personer med høyere utdanning. Etterspørselen etter arbeidskraft med bare grunnskoleutdanning eller avsluttet videregående opplæring med generell studiekompetanse (uten å benytte denne kompetansen til videre utdanning) forventes å gå klart tilbake. Selv om det norske utdanningssystemet i hovedsak er godt rustet for å møte framtidige behov for arbeidskraft, vil det gitt dagens tilbud av arbeidskraft med høyere utdanning bli mangel på sykepleiere, lærere og barnehagelærere, sivilingeniører, ingeniører og realister. I boks 6.2 gis det et eksempel på hvordan skoler kan stimulere til at flere velger realfag.

6.3.1 Generell studiekompetanse

Generell studiekompetanse angir det faglige grunnlaget som skal være forutsetningen for høyere utdanning. I dag er dette minst treårig videregående opplæring, og i tillegg eller som del av den skal følgende fag148 dokumenteres:

• norsk 393 timer eller 309 timer norsk og 309 timer samisk eller finsk

• engelsk 140 timer

• samfunnsfag 84 timer

• historie 140 timer

• matematikk 224 timer

• naturfag 140 timer

De studieforberedende utdanningsprogrammene, medier og kommunikasjon med studieforberedende Vg3, naturbruk med studieforberedende Vg3 og Vg3 påbygging til generell studiekompetanse etter Vg1 og Vg2 yrkesfag ivaretar kravet til generell studiekompetanse. Søkere som er minst 23 år, kan få generell studiekompetanse når de har minst fem års utdanning eller yrkespraksis etter grunnskolen og samtidig dekker det ovennevnte fagkravet. Visse studier har i tillegg til krav om generell studiekompetanse også spesielle opptakskrav. Etter fylte 25 år kan personer tas opp til universitets- og høyskolestudier dersom de etter lærestedets vurdering har den nødvendige realkompetansen for å følge det aktuelle studiet.

Departementet har i forbindelse med denne stortingsmeldingen fått synspunkter fra ulike organisasjoner om adgangen til høyere utdanning. LO mener at «alle som har fullført og bestått videregående opplæring, er studieforberedt, uavhengig av utdanningsprogram». Universitets- og høgskolerådet, Norsk studentorganisasjon, Elevorganisasjonen, Akademikerne og Unio skriver i et felles innspill til departementet at «man må se på generell studiekompetanse som en kompetanse elevene opparbeider seg gjennom valg av utdanningsprogram. Det er ikke noe politikerne kan velge å ’gi’ til alle som har fullført videregående opplæring». Utdanningsforbundet skriver at «[d]et er innholdet i de ulike utdanningsprogrammene som må avgjøre hvilken kompetanse elevene og lærlingene oppnår, ikke politiske prinsipper».

Departementets vurderinger

Departementet har registrert at det i forbindelse med denne stortingsmeldingen har vært debatt om adgangen til høyere utdanning. Departementet har fastsatt opptakskrav til høyere utdanning for å sikre at studentene har et godt grunnlag for å gjennomføre høyere utdanning. Kravene til generell studiekompetanse ble skjerpet gjennom økt krav i matematikk ved innføringen av Kunnskapsløftet.

Tabell 6.2 viser at elever som har fullført fag- og yrkesopplæring har ivaretatt kravet til generell studiekompetanse i engelsk og samfunnsfag, men mangler historiefaget, samt store deler av fagene norsk, matematikk og naturfag. Studieforberedende utdanningsprogrammer har i tillegg flere fag utover kravet til generell studiekompetanse. Dette skal gjøre elevene godt forberedt på universitets- og høyskolestudier. Det er altså store forskjeller mellom et yrkesfaglig og et studieforberedende løp i videregående opplæring.

Om all videregående opplæring skal gi generell studiekompetanse, bør timene i fellesfag på yrkesfag økes. Problemet med dette er at yrkeskompetansen vil svekkes, og at elevene vil ha et svakere grunnlag for å gå ut i lære. Forskjellene mellom studieforberedende og yrkesfaglig opplæring vil bli mindre, og bredden i videregående opplæring reduseres. Dette undergraver også de studieforberedende utdanningsprogrammene, som er innrettet for å gi elevene et godt faglig utgangspunkt for høyere utdanning.

Departementet vil på denne bakgrunnen opprettholde kravet til generell studiekompetanse på det samme nivået som ble introdusert i Kunnskapsløftet. Det foreslås samtidig tiltak for å forbedre karriere- og utdanningsmulighetene fra yrkesfaglige programmer, blant annet gjennom en utvidelse av mulighetene for opptak til høyere utdanning fra fag- og yrkesopplæringen, såkalte y-veier. Elever fra yrkesfaglige utdanningsprogrammer har også mulighet til å ta videre utdanning ved en av landets fagskoler, se boks 6.3.

Nesten én av fire studenter avbryter bachelorutdanningen,149 og gjennomføring kan i stor grad predikeres ut fra de karakterene en student har oppnådd før det aktuelle studiet ble påbegynt.150 Departementet mener det er behov for å skape en bedre sammenheng mellom videregående opplæring og høyere utdanning. Økte utdanningsambisjoner og store ungdomskull gjør at universiteter og høyskoler har et stort ansvar for å tilpasse seg en mer sammensatt studentgruppe. Den delen av videregående opplæring som er studieforberedende, må samtidig i større grad gjøre elevene kjent med hva som kreves i en studiesituasjon. Departementet vil på denne bakgrunnen styrke sammenhengen mellom de studieforberedende programmene og høyere utdanning, blant annet gjennom å etablere programråd for de studieforberedende utdanningsprogrammene og ta initiativ til forskning om de studieforberedende utdanningsprogrammenes kvalitet, innhold og relevans (se punkt 6.8.2).

Departementet vil

• opprettholde kravet til generell studiekompetanse, og samtidig forbedre karriere- og utdanningsmulighetene fra yrkesfaglige utdanningsprogrammer

6.3.2 Eget utdanningsprogram for formgivningsfag

I Reform 94 kunne elever på den yrkesfaglige studieretningen formgivningsfag oppnå generell studiekompetanse. I St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring foreslo departementet å flytte formgivning til utdanningsprogram for studiespesialisering sammen med de to andre yrkesfaglige tilbudene som hadde egne studiekompetansegivende kurs (naturbruk og medier og kommunikasjon). Stortinget besluttet imidlertid at bare formgivningsfag skulle bli en del av det nye utdanningsprogrammet for studiespesialisering, og at naturbruk og medier og kommunikasjon fortsatt skulle ha et eget Vg3 som ga generell studiekompetanse. Studiespesialisering har derfor to ulike Vg1-tilbud (med og uten formgiving), i motsetning til alle de andre utdanningsprogrammene, som har et felles Vg1.

I skoleåret 2012–2013 hadde formgivningsfag 957 søkere til Vg1, noe som er en halvering sammenlignet med i Reform 94. I en undersøkelse av utformingen av tilbudet i videregående opplæring i Akershus, Rogaland og Hordaland etter innføringen av Kunnskapsløftet blir opprettelsen av formgivning som et programområde under utdanningsprogram for studiespesialisering omtalt som «lite gjennomtenkt». Det heter videre at endringen ga «uheldige ikke-intenderte konsekvenser».151

Evalueringen av Kunnskapsløftet152 mener at nedgangen kan skyldes at formgivningsfaget i Kunnskapsløftet er blitt «gjemt» som et programområde blant mer tradisjonelle akademiske fag. En annen forklaring som evalueringen framhever, er at mange elever søkte formgivning i Reform 94 fordi det ga dem mulighet til å utsette valget mellom studiekompetanse og yrkeskompetanse helt til de skulle søke det tredje året. Uten mulighet til å utsette valget er det mindre attraktivt å søke formgivningsfag. I tillegg har formgivning et større totaltimetall enn de øvrige tilbudene på studiespesialisering. Nedgangen kan også skyldes at medier og kommunikasjon oppleves som en mer attraktiv vei til studiekompetanse for elever som er interessert i kreative og estetiske fag. Bakgrunnen for en slik antakelse er at nedgangen i søkningen til formgivningsfag begynte samtidig som medier og kommunikasjon ble introdusert (skoleåret 2000–2001).153

Departementets vurderinger

Departementet har fått tilbakemelding om at plasseringen av formgivningsfag er uheldig fordi tilbudet har en annen fag- og timefordeling og dekker et annet fagområde enn de øvrige programområdene i utdanningsprogram for studiespesialisering (realfag, språk, samfunnsfag og økonomi). I sin oppbygning passer formgivningsfag bedre som et parallelt program til musikk, dans og drama eller medier og kommunikasjon.

Skapende evner og utøvende ferdigheter må utvikles i barne- og ungdomsårene, og kan ikke på samme måte som teoretisk og historisk kunnskap utvikles senere i livet. Det er viktig at estetiske fag inngår i den samlede tilbudsstrukturen i videregående opplæring. Formgivningsfag skal primært være en forberedelse til høyere kunst- og designutdanninger, der opptak skjer på grunnlag av både formalkompetanse (generell studiekompetanse) og opptaksprøve. Departementet foreslår at formgivningsfag blir et eget studieforberedende utdanningsprogram, og departementet vil ta initiativet til en gjennomgang av fag, innhold og innretning på tilbudet.

Departementet vil

• etablere formgivning som eget studieforberedende utdanningsprogram

6.3.3 Utdanningsprogram for musikk, dans og drama

Elever i utdanningsprogram for musikk, dans og drama har et felles Vg1, men får i Vg2 og Vg3 fordype seg i musikk, dans eller drama, for eksempel et hovedinstrument eller hoveduttrykk. I overkant av 60 prosent av elevene går på programområdet for musikk, deretter følger drama med i overkant av 20 prosent og dans med i underkant av 20 prosent. For å skape sterke fagmiljøer har flere fylkeskommuner samlet de estetiske og kreative tilbudene på egne skoler, se boks 6.4 for et eksempel.

Evalueringen av Kunnskapsløftet har ingen studier av de studieforberedende utdanningsprogrammene. Det er for øvrig lite forskning om kvalitet, innhold og relevans i utdanningsprogram for musikk, dans og drama. Departementet har imidlertid mottatt innspill om at elever i musikk, dans og drama bør få bedre mulighet til å fordype seg i utøvende fag. Norges musikkhøgskole uttrykker at musikk, dans og drama ikke gir vesentlige fortrinn for opptak til høyere musikkutdanninger. De viser til at norske søkere i stadig større grad blir utkonkurrert av utenlandske søkere, og videre at de opplever en marginal forskjell i kvalifikasjonene til søkere med musikk, dans og drama og søkere som har gått andre utdanningsprogrammer (for eksempel studiespesialisering). Musikernes fellesorganisasjon skriver i et innspill til departementet at programfagene må struktureres på en annen måte enn i dag, og at utøvende fag må få større plass.

Departementets vurderinger

Utdanningsprogram for musikk, dans og drama er på samme måte som idrettsfag og formgivningsfag innrettet for å gi elevene en kombinasjon av studieforberedende fag og fordypning innenfor et interesseområde. Dette skal gi elevene et godt grunnlag for å komme inn på høyere utdanninger som har opptaksprøver. Departementet er derfor opptatt av at musikk, dans og drama skal gi elevene mulighet til å kvalifisere seg til høyere utdanninger innen for eksempel musikk, dirigering, komposisjon, regi og skuespillerfag. Departementet mener at innspillene om økt fordypning og utøving i musikk, dans og drama er viktige, og at det er behov for å forbedre kunnskapsgrunnlaget med hensyn til programmets kvalitet, innhold og relevans. Departementet vil derfor styrke kunnskapsgrunnlaget, og deretter vurdere endringer i struktur, fag og læreplaner.

6.4 Fleksibilitet i opplæringstilbudene

Selv om videregående opplæring er innrettet med utgangspunkt i en studieforberedende og en yrkesfaglig hovedvei, skal strukturen være så fleksibel at den kan imøtekomme både elevenes og arbeidslivets behov for fleksibilitet. Kryssløp154 mellom utdanningsprogrammene, påbygging til generell studiekompetanse fra yrkesfaglige utdanningsprogrammer og mulighet til å bruke andre opplæringsmodeller enn hovedmodellen 2+2, er eksempler på ulike former for strukturell fleksibilitet som allerede eksisterer. Med unntak av at mange elever velger påbygging til generell studiekompetanse, oppfatter departementet at fleksibliteten i systemet i liten grad utnyttes. Det kan være mange gode grunner til dette, for eksempel at fylkeskommunene har lagt vekt på at strukturen skal være enhetlig eller at alternative modeller oppfattes som kompliserte og kostnadskrevende.

I innledningen til dette kapitlet ble fleksibilitet i opplæringstilbudene definert som et grunnprinsipp for videreutvikling av videregående opplæring. Prinsippet innebærer for det første at departementet vil stimulere til at skoleeierne får økt mulighet til å utnytte det potensialet som fleksibiliteten i systemet gir, og at opplæringstilbud som i utgangspunktet avviker fra de to hovedveiene, skal anerkjennes og tilpasses slik at de blir bedre opplæringstilbud for elevene.

6.4.1 Fleksibilitet i plassering av fag

I Norge har fag- og timefordelingen status som forskrift, og skoleeierne kan ikke fravike fag- og timefordelingen.155 Det innebærer at elever må ta fagene på det trinnet og i det omfanget som er beskrevet i rundskrivet om fag- og timefordeling. Om skoleeiere eller skoler ønsker å fravike fra fag- og timefordelingen, må de søke om forsøk. Et eksempel på et slikt forsøk er tekniske allmennfag (TAF), presentert i boks 6.5.

Departementet har sammenlignet fag- og timefordelingen i videregående opplæring i Norge med andre land. Sammenligningen viser at fag- og timefordelingen er sterkt styrt fra sentrale utdanningsmyndigheter fordi fag og timer er plassert på de ulike årstrinnene, og at skoleeierne ikke uten videre kan avvike fra dette. Flere andre land, for eksempel Sverige, Danmark, Finland, Nederland og Skottland, har et totaltimetall over tre år som reguleres sentralt med mulighet til å plassere fag etter behov lokalt. Dette gir større ulikhet mellom skoler, men også mer varierte og tilpassede løp.

Departementets vurderinger

I Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel, la regjeringen til grunn at statens styring av fylkeskommunen i størst mulig grad skal være basert på rammestyring i kombinasjon med samhandling og dialog. Departementet er opptatt av at nasjonal og regional politikk bygger opp under hverandre, og departementet har derfor vært i tett dialog med fylkeskommunene i arbeidet med denne stortingsmeldingen. Fylkeskommunene har uttrykt at en fastsatt fag- og timefordeling på trinn er et hinder for å gi elevene tilpassede opplæringsløp. Interessen i fylkeskommunene for forsøksvirksomhet og lokale tilpasninger indikerer et klart behov for oppmyking av fag- og timefordelingen.

Fag- og timefordelingen skal ikke virke begrensende på hvordan elevenes rett til videregående opplæring blir tatt ut. Departementet foreslår å erstatte reguleringen av årstimer på trinn i videregående opplæring med et totaltimetall i hvert fag. Forslaget innebærer at fagene og totaltimetallet i hvert fag beholdes, men at fylkeskommunen får anledning til å plassere fag på årstrinn basert på egne vurderinger. Det vil ikke være mulig å dele en årsenhet ved for eksempel å ta halvparten av timene ett skoleår og resten et annet, men det blir mulig å flytte et helt fag fra ett årstrinn til et annet. Fylkeskommunene får dermed større handlingsrom til å utvikle opplæringsløp som er mer tilpasset lokale forutsetninger og behov. Departementet mener at dette åpner for økt faglig fordypning og bedre progresjon. Departementet vil utforme en veileder som illustrerer hvordan fleksibiliteten kan utnyttes.

Departementet vil

• at fag- og timefordelingen i videregående opplæring blir veiledende på trinn innenfor rammen av totaltimetallet

6.4.2 Påbygging til generell studiekompetanse

Under arbeidet med Reform 94 var det en debatt om hvilke felles allmenne fag elever på yrkesfag skulle ha, og omfanget av dem. I Reform 94 ble de allmenne fagene på yrkesfaglige studieretninger utviklet som likeverdige med de allmenne fagene på allmennfaglige studieretninger, slik at elevene kunne få uttelling for disse fagene og søke seg over på et studieforberedende løp ved overgangen fra det andre til det tredje året i videregående opplæring. Under arbeidet med Kunnskapsløftet var det en debatt knyttet til om alle som fullførte videregående opplæring, skulle gis generell studiekompetanse.156 Påbygging ble imidlertid videreført som tilbud i videregående opplæring og kravet til generell studiekompetanse ble skjerpet.

Vg3 påbygging omfatter i dag 701 timer fellesfag157 og 140 timer programfag fra utdanningsprogram for studiespesialisering. Sammen med timene fra Vg1/Vg2 yrkesfag ivaretar elevene kravet til generell studiekompetanse, slik det er beskrevet tidligere i kapitlet. En del fylkeskommuner har gitt mulighet for påbygging etter bestått fag- eller svennebrev (se boks 6.16 for et eksempel).158

Det har vært en jevn økning i søkere til påbygging siden innføringen ved skoleårets start 1996–1997. Det første året søkte 1700 elever, og til skoleåret 2012–2013 var tallet på søkere kommet opp i 12 456. Utdanningsprogrammene medier og kommunikasjon og naturbruk har egne Vg3-tilbud som gir studiekompetanse med henholdsvis 2206 og 552 søkere samme skoleår. Til sammen søkte dermed 15 214 elever i Vg2 yrkesfaglige utdanningsprogrammer til løp som gir generell studiekompetanse. 17 692 søkte læreplass, men én av tre fikk ikke plass. Dette innebærer at omtrent halvparten av elevene på yrkesfag gikk over til påbygging til studiekompetanse, og at oppslutningen om yrkesfagene synker etter hvert som elevene går gjennom utdanningsløpet. Selv om denne trenden begynte før innføringen av Kunnskapsløftet, er den blitt forsterket etter innføringen av reformen.159

Flere forskningsbidrag viser at påbygging for de fleste elever er et planlagt løp, og ikke først og fremst et omvalg eller en nødløsning som følge av mangel på læreplasser. Allerede i evalueringen av Reform 94 ble det vist til at en del elever begynner på yrkesfaglige studieretninger med sikte på å oppnå generell studiekompetanse gjennom det som da het allmennfaglig VK2.160 Sentrale utdanningsmyndighetenes tilstandsrapporter viser hvordan denne tendensen ble tydeligere og tydeligere på 2000-tallet. Den er blitt ytterligere forsterket i Kunnskapsløftet, og etter innføringen av reformen har det bare vært mellom én og seks prosent av elevene i påbygging som i utgangspunktet ikke hadde søkt dette tilbudet.

En undersøkelse av påbygging i fem fylker viser at 92 prosent av elevene hadde påbygging som sitt førsteønske.161 Forskerne skriver at dette står i kontrast til forestillingen om at mange går på påbygging mot sin vilje, fordi de ikke har fått læreplass, og mener at påbygging er et tilbud som har sin berettigelse. «Noen velger bevisst denne veien frem til studiekompetanse, og noen bruker den som en sikkerhetsventil etter et feilvalg,» heter det i rapporten.

Nesten 90 prosent av elevene som valgte påbygging innenfor helse- og oppvekstfag, sier at de gjorde dette fordi de ønsker seg et yrke som krever høyere utdanning. 74 prosent svarer at fullført fagbrev ikke gir dem de karrieremulighetene de ønsker. Selv om det enkelte steder i landet er vanskelig å få læreplass innenfor helse- og oppvekstfag, svarer kun elleve prosent at de tar påbygging fordi det er vanskelig å få læreplass. Mangel på læreplasser er ifølge forskerne ikke en viktig årsak til at elever søker påbygging.162

95 prosent av elevene på påbygging sa i mars/april, bare noen uker før eksamen, at de regnet med å fullføre og bestå, men bare 56 prosent klarte det.163 Undersøkelsen av påbygging i fem fylker viser et stort misforhold mellom stryk i standpunkt og stryk til eksamen. I matematikk og norsk sidemål skriftlig ble andelen stryk fordoblet ved eksamen, mens i norsk hovedmål skriftlig ble strykandelen fire og en halv ganger større ved eksamen. Rapporten konkluderer med at dette er en indikasjon på mangelfull underveisvurdering av elevene.

Flere fylkeskommuner og organisasjoner har i innspill til departementet gitt uttrykk for at Vg3 påbygging til generell studiekompetanse svekker rekrutteringen til yrkesfagene og gjør det vanskeligere å dimensjonere yrkesfagstrukturen. Flere mener at det brukes unødvendig mye ressurser på å utdanne elever til noe de ikke fullfører eller får bruk for. En undersøkelse164 av helsefagarbeiderutdanningen viser at det å innføre rett til påbygging etter læretiden kan være et viktig grep for å få flere til å gjennomføre fag- og yrkesopplæringen.

Departementets vurderinger

Departementet mener at det er uheldig at elever unngår å fullføre fag- og yrkesopplæringen fordi de er usikre og redde for å stenge muligheter for videre utdanning. Erfaring tilsier at fag- og yrkesopplæring gir en verdifull kompetanse med mange muligheter. Det hjelper likevel ikke om elevene opplever at det blir et for stort og vanskelig valg. Departementet mener elevenes søkermønster tilsier at det er behov for å gi elevene en garanti for at fag- og yrkesopplæring ikke stenger mulighetene for videre utdanning. Departementet tar derfor sikte på å gi elever med fullført og bestått fag- og yrkesopplæring rett til påbygging til generell studiekompetanse.165 Fylkeskommunene vil bli kompensert for merkostnadene, og elevene vil også under påbygging etter fullført fag- og yrkesopplæring få støtte fra Lånekassen etter gjeldende satser. Dette er en historisk utvidelse av retten til videregående opplæring. Departementet mener at forslaget vil gjøre fag- og yrkesopplæring til et enda mer attraktivt valg for elevene, og på den måten bidra til å øke antallet som fullfører fag- og yrkesopplæringen. Elever som velger å gjennomføre påbygging etter bestått fag- og yrkesopplæring, vil ikke trenge å ta kroppsøving og et valgfritt programfag slik elever i Vg3 påbygging må ta.

Departementet oppfatter at det å begynne på et mer praktisk yrkesfaglig løp, men likevel fullføre med studiekompetanse, treffer preferansene til mange unge. En slik trend har sammenheng med at unges utdanningsambisjoner øker i takt med foreldregenerasjonens utdanningsnivå, og at mange unge er usikre og ikke klare for å gå ut i arbeidslivet. Det er samtidig godt dokumentert at mange elever har lav motivasjon i overgangen mellom grunnskole og videregående opplæring. Ungdom opplever at enkelte fag- eller svennebrev har en uklar status i arbeidslivet, slik departementet har beskrevet i kapittel 3 og tidligere i dette kapitlet. Generell studiekompetanse framstår derfor som mest attraktivt.

Departementet mener at det må tas hensyn til at en viss andel av elevene ønsker en yrkesfaglig vei til studiekompetanse. Departementet er opptatt av at de som på forhånd ønsker et løp med to år på yrkesfag og ett år med påbygging skal få en bedre faglig progresjon. Det er en uholdbar situasjon at nesten halvparten av elevene i påbygging stryker i et eller flere fag. Det er nødvendig at elever som aktivt ønsker en yrkesfaglig vei til studiekompetanse får en annen og bedre faglig fordeling og progresjon, og at det tilrettelegges bedre slik at denne veien gjennom videregående opplæring blir mer smidig å gjennomføre, uten å senke de faglige kravene. Departementet vil derfor vise til to muligheter i tilbudsstrukturen som gjør det mulig å gi elevene mer helhetlige opplæringstilbud:

1. Mulighet til å begynne på fag fra Vg3 påbygging på Vg1 og Vg2

   Departementet har tidligere åpnet for at elever kan ta fag fra Vg3 påbygging allerede på Vg1 eller Vg2, og i boks 6.7 gis det et eksempel på en skole som har benyttet seg av denne muligheten. Elevene må bruke faget prosjekt til fordypning, som omfatter 168 timer på Vg1 og 253 timer på Vg2, til å ta fag fra påbygging. Elevene kan i utgangspunktet fortsatt søke læreplass, men de vil ha et svakere yrkesfaglig utgangspunkt når de søker, og det blir opp til virksomhetene å avgjøre om de vil ta inn lærlinger som ikke har hatt hele eller deler av faget prosjekt til fordypning. På Vg3 vil elever som allerede har tatt fag fra påbygging i Vg1/Vg2, få mulighet til å velge programfag fra det yrkesfaglige utdanningsprogrammet eller programfag fra utdanningsprogram for studiespesialisering.

2. Yrkesfaglige veier til studiekompetanse

   Elevenes søkermønster viser at mange elever ved søkning til videregående opplæring planlegger en yrkesfaglig vei til studiekompetanse, med en kombinasjon av yrkesfag og påbygging. Dette gjelder særlig i utdanningsprogram for helse- og oppvekstfag. Departementet mener det er en bedre løsning om fylkeskommunene oppretter egne klasser eller programområder, med et begrenset omfang, for elever som allerede ved søkning til videregående opplæring ønsker en yrkesfaglig vei til studiekompetanse. Forslaget presentert i punkt 6.4.1 om å gjøre fag- og timefordelingen i videregående opplæring veiledende på trinn åpner for at fylkeskommunen kan konstruere helhetlige yrkesfaglige veier til studiekompetanse med større avvik fra fag- og timefordelingen sammenliknet med muligheten til å ta fag fra påbygging som en del av faget prosjekt til fordypning. En revidert fag- og timefordeling kan for eksempel innebære at norsk får en jevn fordeling på hvert årstrinn, at matematikk og naturfag fra Vg3 flyttes til Vg2, og at engelsk flyttes fra Vg3 og fordeles mellom Vg1 og Vg2 slik at elevene får bedre faglig progresjon fra grunnskolen.

   Departementet er opptatt av at videregående opplæring skal omfatte opplæringstilbud innenfor helse- og oppvekstfag som retter seg både mot elever som tar sikte på generell studiekompetanse, og mot elever som tar sikte på fag- eller svennebrev da dette gir det beste utgangspunktet for å rekruttere flere til helse- og omsorgsyrker. En mulighet til «helsefaglig vei til studiekompetanse» kan bidra til økt generell søkning til helse- og oppvekstfag og bør ikke gå på bekostning av rekruttering av helsefagarbeidere. Framskrivninger viser at det er behov for 28 000 flere sykepleiere og 57 000 flere helsefagarbeidere fram mot 2035.166 Boks 6.8 viser at arbeidslivet har et stort ansvar for å øke rekrutteringen av helsefagarbeidere.

Departementet mener at rett til påbygging etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring, samt mer helhetlige opplæringsløp for elever som ønsker en yrkesfaglig vei til studiekompetanse, vil forbedre elevenes faglige progresjon og øke gjennomføringen.

Det er likevel sannsynlig at det mellom det andre og det tredje året fortsatt vil være et visst omfang av elever som ikke får læreplass og som ikke har gode nok faglige forutsetninger for å fullføre og bestå påbyggingsåret. Departementet viser derfor til forslag senere, se del 6.6 i kapitlet om Vg3 som alternativ til læreplass samt forslag i kapittel 5 om å prøve ut modeller med kvalifisering på inntil et halvt år.

Departementet vil

• ta sikte på å gi elever med fullført og bestått fag- og yrkesopplæring rett til påbygging til generell studiekompetanse

• gi skoleeierne mulighet til å etablere yrkesfaglige veier til generell studiekompetanse gjennom videregående opplæring

6.4.3 Påbygging til fag- og yrkesopplæring

En undersøkelse av prosessene knyttet til valg av videregående opplæring finner at nesten 60 prosent av elevene ikke har kommet inn i det som kan kalles den siste fasen av en beslutningsprosess når søknadsfristen utløper.167 Elevene føler seg ikke sikre på utdanningsvalget når de treffer beslutningen. Usikre elever er mer orientert mot å få råd og veiledning utenfra, og et viktig spørsmål blir da hvilke råd venner, foreldre, lærere og rådgivere gir. Markussen m.fl. finner at ungdom som velger utdanningsprogram på bakgrunn av råd fra andre, har større sannsynlighet for å velge studieforberedende retninger.168 Hovdenaks undersøkelse av valg i videregående opplæring viser også at en stor gruppe av de som valgte den daværende allmennfaglige studieretningen, var elever som ikke hadde noen konkrete utdanningspreferanser, men som ønsket å holde mulighetene åpne.169

Det er ikke blitt utviklet modeller for elever som ønsker å gå fra de studieforberedende til de yrkesfaglige programmene, men det finnes såkalte kryssløp fra Vg1 i utdanningsprogram for studiespesialisering til Vg2 laboratoriefag i teknikk og industriell produksjon og Vg2 IKT-servicefag i utdanningsprogram for service og samferdsel.

Departementets vurderinger

Departementet mener at strukturen på videregående opplæring bør være så fleksibel at elever på studieforberedende utdanningsprogrammer kan få mulighet til å velge seg over til et yrkesfaglig utdanningsprogram. Det er ingen grunn til at bare elever på yrkesfag skal ha mulighet til å velge overgang uten å tape tid. Departementet vil derfor åpne for at fylkeskommunen kan etablere påbyggingstilbud til yrkeskompetanse for elever på studieforberedende programmer basert på prinsippene med kryssløp fra studiespesialisering til laboratoriefag og IKT-servicefag. Elevene kan da få mulighet til å velge Vg2påbygging til fag- og yrkesopplæring etter fullført Vg1. Elevene har oppnådd kravene til fellesfag tilsvarende kravet på Vg1/Vg2 yrkesfag, og de vil i Vg2 kun ha felles programfag og prosjekt til fordypning. Departementet vil be Utdanningsdirektoratet om å samle erfaringer fra fylkeskommunene om hvordan denne typen overganger kan fungere effektivt i praksis, og basert på dette vurdere å legge det inn i tilbudsstrukturen for videregående opplæring.

Departementet vil

• samle erfaringer med overganger fra studieforberedende til yrkesfaglige utdanningsprogrammer og vurdere å legge denne muligheten inn i tilbudsstrukturen

6.5 Fordypning i fag- og yrkesopplæringen

En sentral problemstilling i fag- og yrkesopplæringen er hvordan opplæringen skal tilpasses arbeidslivets behov for spisskompetanse og den enkeltes behov for en mer generell kompetanse i et livslangt læringsperspektiv. I synteserapporten som oppsummerer forskningen på fag- og yrkesopplæring i Evalueringen av Kunnskapsløftet, påpekes det samme dilemmaet.170 «[…] at jo bredere indgange og jo mere generelt indhold man ønsker i fag- og yrkesoplæringen, jo større krav vil der være til at tilrettelægge en praksisrelateret oplæring, der gennemføres i tæt samspil med virkelige yrkespraksisser.» Dette er også kjent og diskutert i andre land slik det framgår blant annet av OECD-rapporten Learning for Jobs.171

I rapporten Tradisjonelle utfordringer – fornyet interesse framgår det at bredere yrkesutdanninger kan styrke sammenhengen mellom utdanningen og arbeidslivets kompetansebehov. Ved at flere elever får den samme kompetanse fra opplæringen i skole, blir arbeidslivets rekrutteringsgrunnlag større og elevene får samtidig mulighet til å utsette sitt endelige yrkesvalg.172 På den andre siden kan brede utdanningsprogrammer svekke den yrkesfaglige fagidentitet og elevenes motivasjon.

Evalueringen av Kunnskapsløftet viser at videregående opplæring, slik den i dag er innrettet og organisert, ikke i stor nok grad møter behovet for faglig fordypning i fag- og yrkesopplæringen.173 Tilbakemeldinger fra partene i arbeidslivet gjennom SRY og flere av de faglige rådene peker i samme retning. Det er også dokumentert at et opplæringsløp basert på 2+2-modellen ikke passer behovene til alle elever eller alle bransjer.174 Departementet mener at det er et potensial for å øke elevers motivasjon, kompetanseoppnåelse og gjennomføring ved å åpne for mer yrkesfaglig fordypning i elevenes opplæringsløp. Dagens kompetansekrav opprettholdes, men det skal i større grad bli mulig å tilpasse organisering og gjennomføring av opplæringen til elevenes valg, og lokale behov og forutsetninger. Det er fylkeskommunen som har ansvaret for organisering av opplæringstilbudet. De ulike tiltakene for faglig fordyping og økt fleksibilitet som beskrives i dette kapitlet, kan tilbys i det omfang man lokalt finner hensiktmessig. Det forutsettes tett samarbeid med skoler og lokalt arbeidsliv i den endelige utformingen av tilbudene.

6.5.1 Modeller for gjennomføring av fag- og yrkesopplæringen

Selv om Kunnskapsløftet videreførte 2+2-modellen som hovedmodell, tok departementet i St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring også opp behovet for mer fleksibilitet i gjennomføringen av fag- og yrkesopplæringen. Det ble åpnet for at fylkeskommunen kan godkjenne lærekontrakter som fastsetter at hele eller en større del av opplæringen enn det som følger av læreplanen, skal skje i bedrift, se boks 6.9. Innføring av faget prosjekt til fordypning skulle tilsvarende gi mer fleksibilitet og fordypning i gjennomføringen av opplæringen. Alternative modeller for gjennomføring av helse- og oppvekstfagene i videregående opplæring var tema i Meld. St. 13 (2011–2012) Utdanning for velferd.

Departementet har i arbeidet med denne meldingen etablert en arbeidsgruppe med representanter fra SRY og KS for å drøfte hvordan innretningen av fag- og yrkesopplæringen kan møte behovet for å gi lærefagene og yrkene en større plass tidligere i opplæringen. Arbeidsgruppen argumenterer for at modeller som innebærer mer veksling mellom opplæring i skole og på arbeidsplass gjennom hele løpet, en såkalt vekslingsmodell, må prøves ut parallelt med hovedmodellen. fra utprøvingene bør ifølge arbeidsgruppen danne grunnlag for å vurdere ulike modellers bidrag til å oppfylle målene for opplæringen, samt å avdekke uforutsette effekter.

Departementets vurderinger

Departementet mener at en vekslingsmodell kan integrere opplæring i skole og opplæring i virksomhet på andre måter enn 2+2-modellen. I en vekslingsmodell kan elevene tidligere få innblikk og øving i de arbeidsoppgavene som kjennetegner de ulike lærefagene. Dette kan både styrke elevenes motivasjon og gi en bedre sammenheng mellom fellesfagene og programfagene. De vil også lettere kunne opprettholde kontakten med medelever, og de vil være tilknyttet et skolemiljø med jevnaldrende ungdommer i hele opplæringsperioden.

I et vekslingsløp vil elevene tidligere få opplæring i ulike lærefag og yrker. Dette vil kunne åpne for en tidligere fordypning i et lærefag for de elever som er motivert for dette. En vekslingsmodell vil også kunne tilpasses voksne som ønsker å ta fagbrev, og vil kunne være aktuell for de særskilte samiske fagene.

For virksomhetene kan fordelene ved å få elevene tidligere inn på arbeidsplassen være at ungdommene sosialiseres inn i arbeidslivets regler og normer, og at elevene tidligere lærer om produksjon og prosesser på arbeidsplassen. For både skoler og virksomheter vil en vekslingsmodell kunne bidra til å etablere eller videreutvikle sterkere og mer systematisk samarbeid. Dette vil også komme elever som følger den tradisjonelle 2+2-modellen til gode, for eksempel gjennom bedre tilgang til virksomheter gjennom prosjekt til fordyping og ved overgangen til lære.

Departementet ser også utfordringer i vekslingsmodeller. Mange ulike modeller vil kunne føre til en uoversiktlig struktur. Videre forutsetter vekslingsmodeller mellom de to opplæringsarenaene at man etablerer forpliktende avtaler mellom arbeidsliv og skoler/skoleeiere. Det er ikke like enkelt å etablere robuste nettverk i alle bransjer. En vellykket vekslingsmodell er på samme måte som de ordinære løpene avhengig av at arbeidsgiverne stiller nødvendige læreplasser til disposisjon. I tillegg kan elever som starter opplæring i en vekslingsmodell, få en mer krevende overgang dersom de ønsker generell studiekompetanse.

Departementet mener det er viktig at arbeidet med alternative modeller i fag- og yrkesopplæringen videreføres, og foreslår at det legges til rette for at fylkeskommunene kan tilby vekslingsmodeller for hele elevgruppen i utdanningsprogrammer der de lokale forutsetningene er til stede, og der de faglige rådene støtter en utprøving. Fagenes innhold, kompetansemål, den totale opplæringstiden i bedrift og skole samt forholdet mellom fellesfag og programfag skal være den samme som for opplæring etter 2+2-modellen. For elever som følger opplæring i en vekslingsmodell vil prosjekt til fordypning kunne inngå som del av opplæringen i bedrift. For elever som følger hovedmodellen 2+2, vil faget bestå som i dag, med de endringer som foreslås i meldingen til Stortinget. For å vinne erfaringer med større fleksibilitet og veksling mellom ulike opplæringsarenaer, vil departementet prøve ut og evaluere ulike modeller. Departementet vil på denne bakgrunnen foreta vurderinger av mulige effekter som vekslingsmodeller kan få for blant annet tilgangen til læreplasser. Departementet vil på sikt vurdere å likestille alternative modeller med dagens hovedmodell.

Departementet vil

• styrke fag- og yrkesopplæringen gjennom å legge til rette for tidligere og hyppigere veksling mellom opplæring i skole og arbeidsliv

6.5.2 Fellesfagene i yrkesfaglige utdanningsprogrammer

Elever som følger et ordinært yrkesfaglig utdanningsprogram, har fellesfagene norsk/samisk, engelsk, matematikk, naturfag, samfunnsfag og kroppsøving i tillegg til felles programfag og prosjekt til fordypning. Fellesfagene skal gi elevene kunnskaper og ferdigheter som vil være viktige for aktiv deltakelse i samfunnet og arbeidslivet. Fellesfagene på yrkesfag har de samme kompetansemålene som i studieforberedende utdanningsprogrammer, men fordi det er færre timer til fellesfagene på de yrkesfaglige utdanningsprogrammene, har elevene også færre kompetansemål i flere av fellesfagene.

Elevene på studieforberedende utdanningsprogrammer og yrkesfaglige utdanningsprogrammer har i fellesfaget engelsk samme timetall og læreplan, og fullfører etter dagens ordning hele engelskfaget. De skal også ha samme sentralgitte skriftlige eksamen, fordi faget er et skriftlig avsluttende fag. Felles eksamen og læreplan i engelsk har vært gjenstand for diskusjon siden ordningen ble innført i Kunnskapsløftet.

Det må tilstrebes at alle fag i grunnopplæringen i størst mulig grad er, og oppleves, relevant for alle elever. Departementet har iverksatt flere tiltak for å styrke yrkesrettingen av fellesfagene. Læreplanene er gjennomgått for å sikre at kompetansemålene ikke har formuleringer som er til hinder for yrkesretting, og forskriften til opplæringsloven er endret slik at den stiller krav om at opplæringen gjøres mest mulig relevant for elevene ved at den tilpasses de ulike utdanningsprogrammene. Departementet har også iverksatt en satsing for yrkesretting og relevant opplæring i fellesfagene, se boks 6.10.

Departementets vurderinger

Med bakgrunn i enkelte tilbakemeldinger fra sektoren med ønske om lokalt gitt eksamen i engelsk for elever på yrkesfaglige utdanningsprogrammer, har departementet sendt et forslag på høring om å redusere timetallet i engelsk og innføre lokalt gitt eksamen. Et flertall av høringsinstansene var imidlertid skeptiske til endringen, i hovedsak på grunn av kompetansebehovet i engelsk på mange av de yrkesfaglige utdanningsprogrammene.

Utdanningsmyndighetene endret i 2011 eksamen blant annet for å sikre tydeligere skille mellom oppgaver som var av mer yrkesfaglige karakter, og oppgaver av mer allmenn karakter. I tillegg ble antall oppgaver elevene skal besvare, redusert fra tre til to. Siden første gangs gjennomføring av felles eksamen i engelsk på yrkesfaglige utdanningsprogrammer våren 2008 er strykprosenten blitt redusert fra 15,6 prosent til 8,7 prosent våren 2012. Det har også vært en økning i antall elever på yrkesfaglige utdanningsprogrammer som har oppnådd karakteren fire og fem, samtidig som det har vært en reduksjon i antall elever som oppnår karakteren to. Departementet vil med bakgrunn i høringsuttalelsene og de positive endringene i eksamensresultatene ikke gjøre endringer i timetallet i engelsk på yrkesfaglige utdanningsprogrammer.

Departementet mener det er viktig at de yrkesfaglige utdanningsprogrammene har et visst omfang av fellesfag, både fordi de er en del av yrkeskompetansen, og fordi de er viktige i et livslangt læringsperspektiv. Departementet har imidlertid innført et krav om yrkesretting slik at fagene kan tilpasses og gjøres mer relevante. I motsetning til egne læreplaner for fellesfag på yrkesfaglige utdanningsprogrammer, sikrer prinsippet om felles læreplaner i fellesfag stor grad av fleksibilitet i opplæringsløpet og ivaretar også elevenes mulighet til å oppnå generell studiekompetanse. Partene i arbeidslivet, gjennom de faglige rådene, framhever at fellesfagene er viktige for yrket og for å sikre at også opplæringen i yrkesfagene har en allmenndannende rolle.

Departementet vil

• bidra til bedre sammenheng i opplæringen ved å videreføre utviklingsarbeidet med relevans og yrkesretting av fellesfagene i de yrkesfaglige utdanningsprogrammene

6.5.3 Felles programfag i yrkesfaglige utdanningsprogrammer

Opplæringen på Vg2 er delt mellom fellesfag, felles programfag og prosjekt til fordypning. Det er til sammen om lag 50 programområder (Vg2) og 180 lærefag (Vg3) i de yrkesfaglige utdanningsprogrammene. Programområdene på Vg2 fører fram til et svært ulikt antall lærefag. Felles programfag utgjør de obligatoriske programfagene som er felles for alle lærefagene innenfor et utdanningsprogram på Vg1 og innenfor de ulike programområdene på Vg2. I Kunnskapsløftet ble behovet for breddekunnskap forsøkt løst gjennom videreføring av fellesfagene og ved at de faglige felleselementene innen et programområde ble samlet i felles programfag. Fordypningen skulle foregå i prosjekt til fordypning.

Gjennom Evalueringen av Kunnskapsløftet framgår blant annet at de elevene som har en klar oppfatning av hvilket yrke de ønsker å utdanne seg til, kommer sent i gang.175 Dette kan blant annet henge sammen med de brede felles programfagene og hvordan prosjekt til fordypning organiseres og tilrettelegges. Enkelte av de faglige rådene har gitt uttrykk for at elevene har svakere kompetanse i yrket enn arbeidslivet forventer etter Vg2. Problemet varierer mellom utdanningsprogram og programområder.

I synteserapporten som oppsummerer forskningen på fag- og yrkesopplæring i Evalueringen av Kunnskapsløftet, vises det til at endringene ikke har påvirket elevenes utdanningsvalg, gjennomføring og kompetanseoppnåelse.176

Departementets vurderinger

Hoveddelen av lærlingenes fordypning i et lærefag skjer i bedrift under læretiden. Departementet ønsker å iverksette tiltak for å gi elevene tidligere fordypningsmuligheter. Departementet vil derfor åpne for at felles programfag på Vg2 kan deles i flere valgfrie programfag. På denne måten vil elever som er sikre på valg av lærefag, ha større mulighet til fordypning sammenlignet med i dag. På programområdet for byggteknikk Vg2 er det for eksempel fire lærefag som fører fram til fire fag- eller svennebrev (betongfagarbeider, murer, tømrer og stillasbygger). Hvis deler av de felles programfagene blir gjort valgfrie, vil elevene kunne fordype seg i ett av lærefagene på Vg2 i stedet for i alle fire lærefagene.

Forslaget innebærer at elevene gjennom programfagene fortsatt får en bred tilnærming til fagene på Vg1, og at det blir mulighet for fordypning i færre lærefag på Vg2. Denne tilnærmingen må ses i sammenheng med at mange elever er usikre på sitt utdanningsvalg. Beslutning om hvilke programfag som skal deles i valgfrie programfag på Vg2, tas etter dialog med partene i arbeidslivet, blant annet de faglige rådene. Hvilke programfag som skal tilbys ved den enkelte skole, vil avhenge av elevenes valg, lokalt arbeidsliv og skolenes tilgang på kompetanse. Utformingen og omfanget av valgfrie programfag bør ikke være til hinder for elevenes progresjon fram til fag- eller svenneprøve. Krav til vurdering, herunder eksamen etter Vg2, tilpasses elevenes fordypning.

Departementet vil

• gi elevene tidligere innføring i yrkene ved å åpne for at felles programfag på Vg2 kan splittes, og at valgfrie programfag knyttes mer til det enkelte eller grupper av lærefag. Beslutning om hvilke programfag som splittes, skjer etter dialog med partene i arbeidslivet

6.5.4 Prosjekt til fordypning i yrkesfaglige utdanningsprogrammer

Faget prosjekt til fordypning ble innført med Kunnskapsløftet for at elevene på yrkesfag tidlig i opplæringsløpet skulle få arbeide med det lærefaget de ønsket. Innhold og organisering av faget skulle være fleksibelt for å møte den enkelte elevs behov, men også for bedre å utnytte lokale forhold. Det er utarbeidet forskrift for faget, men opplæringsplanen utformes lokalt innenfor hvert utdanningsprogram på Vg1 eller programområde på Vg2. Det er lagt opp til at skolen bør hente inn informasjon fra og søke samarbeid med andre skoler og lokalt arbeidsliv, og lokale og regionale utviklingsmiljøer. Prosjekt til fordypning skal gi mulighet til å prøve ut et aktuelt lærefag, få erfaring med innhold, oppgaver og arbeidsmåter som karakteriserer aktuelle yrker og opplæring i kompetansemål fra læreplaner på Vg3-nivå. Prosjekt til fordypning kan i tillegg brukes til å ta fellesfag fra Vg3 påbygging til generell studiekompetanse, fellesfag i fremmedspråk og programfag fra studieforberedende utdanningsprogrammer.

En studie av innføringen av faget prosjekt til fordypning viser at to av tre yrkesfagelever er usikre på valg av yrke når de begynner i videregående opplæring, og mange har derfor behov for å gjøre seg bedre kjent med aktuelle fag og yrker på Vg1. Graden av usikkerhet varierer imidlertid mellom utdanningsprogrammene.177 Evalueringen viser videre at faget på Vg1 i stor grad bærer preg av yrkesorientering og gjennomføres i stor grad i skole, mens det på Vg2 er mer vanlig at elevene har praksisperioder i arbeidslivet, med større vekt på fordypning i aktuelle lærefag.

Forskerne mener at prosjekt til fordypning gir mulighet til å utvikle fagkompetanse og yrkesidentitet, noe som er viktig i en tilbudsstruktur med brede utdanningsprogrammer og programområder.

Samtidig finner forskerne at oppfølgingen fra lærerne mange steder er begrenset når elevene har praksisperioder i arbeidslivet, og at vurderingsgrunnlaget i stor grad er løsrevet fra konteksten læringen foregår i. Forskerne mener at det er et potensial for å styrke samarbeidet mellom skole og arbeidsliv om det faglige innholdet i prosjekt til fordypning.

Synteserapporten i Evalueringen av Kunnskapsløftet som oppsummerer forskningen på fag- og yrkesopplæring, konkluderer med at prosjekt til fordypning er den faktoren i Kunnskapsløftet som har den tydeligste effekten på elevenes avklaring av yrkesvalg, elevenes motivasjon for utdanning, mulighet for læreplass og forståelsen av sammenhengen mellom teori og praksis.178

Departementets vurderinger

Med bakgrunn i tilbakemeldinger fra sektor og funnene i evalueringen mener departementet det er et godt grunnlag for å videreføre faget prosjekt til fordypning. Det legges spesielt vekt på at faget stimulerer elevenes motivasjon og læring, gir mange elever et bedre grunnlag for å velge utdanning og yrke, og at faget er en viktig arena for å skaffe læreplass. Departementet har merket seg at forskerne stiller spørsmål ved om faget har ivaretatt behovet for fordypning. Samtidig mener departementet at elever som er usikre på sitt utdanningsvalg, fortsatt må kunne bruke faget som yrkesveiledning gjennom å prøve ut aktuelle lærefag. Prosjekt til fordypning kan også være særlig nyttig for en del minoritetsspråklige elever uten stort kontaktnett.

Evalueringen viser at de mulighetene faget gir til faglig fordypning, utnyttes i svært varierende grad. Det er forskjeller mellom ulike utdanningsprogrammer, og det er forskjeller fra skole til skole. Skoleeierne og skolene er gitt stor lokal handlefrihet når det gjelder gjennomføringen av prosjekt til fordypning. Det gjelder blant annet i hvilken grad og på hvilken måte de vil involvere det lokale arbeidslivet i planleggingen og gjennomføringen av prosjekt til fordypning se boks 6.11. Det betyr at skolenes tradisjoner, lokaler og utstyr og ikke minst lærernes fagkompetanse får stor betydning for hva slags tilbud elevene får.

Skoleeierne har ansvaret for at det blir utarbeidet lokale læreplaner i faget, for at opplæringen blir gjennomført i samsvar med disse læreplanene, og for at elevene blir vurdert i lys av kompetansemålene i de lokale læreplanene. Departementet viser til at det i forskriften er lagt opp til at skolen bør hente inn informasjon fra og søke samarbeid med lokalt arbeidsliv og lokale og regionale utviklingsmiljøer. Departementet mener elevene fortsatt skal ha status som elever og at skolen fortsatt skal ha ansvaret for oppfølging av elevene underveis og for den individuelle vurderingen. Det må legges bedre til rette for at læreren får godt grunnlag for å vurdere elevene. Departementet vil skifte navn på faget og sende forslag til justert forskrift på høring.

Departementet vil

• endre forskrift til opplæringsloven slik at det legges opp til at mer av opplæringen i prosjekt til fordypning bør foregå i bedrift

6.5.5 Gjennomgående dokumentasjon

Etter ønske fra SRY har nasjonale utdanningsmyndigheter gjennomført en utprøving av en ordning med gjennomgående dokumentasjon i utdanningsprogrammene elektrofag, teknikk og industriell produksjon, helse- og sosialfag og bygg- og anleggsteknikk i fem utvalgte fylker. Ordningen innebærer utvidet dokumentasjon av hvilke læringsaktiviteter eleven eller lærlingen har deltatt i, utover det som framgår av vitnemål og fag- og svennebrevet. Dokumentasjonens mål er ikke å vise elevens kompetanse, men hva eleven faktisk har vært igjennom for å nå læreplanens fastsatte kompetansemål. Begrunnelsen for gjennomgående dokumentasjon varierer mellom bransjene som har framsatt forslaget. Enkelte legger vekt på økt behov for dokumentasjon i arbeidslivet kombinert med det som oppfattes som bortfallet av faglig fordypning gjennom de brede utdanningsprogrammene.

Evalueringen av utprøvingen viser at det med noen unntak er lite som tyder på at det er en generell etterspørsel etter en ordning med gjennomgående dokumentasjon, men det understrekes at forsøket har hatt kort varighet og ikke omfattet bruk i overgangene til bedrift.179

Departementets vurderinger

Departementet vil sende på høring et forslag til forskriftsregulering av krav til gjennomgående dokumentasjon i utdanningsprogrammene elektrofag, teknikk- og industriell produksjon og bygg- og anleggsteknikk. Høringen skal bidra til å forbedre departementets kunnskapsgrunnlag, blant annet om konsekvensene av en slik dokumentasjonsordning. Departementet vil på bakgrunn av høringen vurdere om og i hvilken form gjennomgående dokumentasjon skal forskriftsfestes.

6.6 Samarbeid i fag- og yrkesopplæringen

Fag- og yrkesopplæringen har to opplæringsarenaer som til sammen skal bidra til å føre elevene fram til fag- eller svennebrev, skole og bedrift. Dette krever godt samarbeid mellom utdanningsmyndighetene og arbeidslivet på både nasjonalt, fylkeskommunalt, og lokalt nivå. Partssamarbeidet knyttet til fag- og yrkesopplæringen i videregående opplæring er forankret i kapittel 12.

Yrkesopplæringsnemndene er etablert som en formell samarbeidsarena for regionale utdanningsmyndigheter og arbeidslivet. Yrkesopplæringsnemndene er rådgivende organer oppnevnt av fylkeskommunene og skal i henhold til opplæringsloven gi råd til fylkeskommunen før dimensjoneringen av opplæringstilbudet fastsettes endelig. Yrkesopplæringsnemndene skal også arbeide for å heve kvaliteten av hele fag- og yrkesopplæringen lokalt. Nemndene skal blant annet vurdere hvordan samhandlingen mellom skoler og lærebedrifter kan bedres, og gi råd om hvordan utvikling av fag- og yrkesopplæringen og samhandling mellom skoler og bedrifter kan medvirke til regional utvikling. Yrkesopplæringsnemndene representerer partene i arbeidslivet og Elevorganisasjonen på fylkesnivå. En studie Econ har gjennomført viser at yrkesopplæringsnemnda er fylkeskommunenes viktigste kilde til informasjon om arbeidslivets behov.180 I denne meldingen er det foreslått tiltak som vil kreve et godt samarbeid mellom alle aktører i fag- og yrkesopplæringen.

I sin rapport til Stortinget om fag- og yrkesopplæring i bedrift, har Riksrevisjonen konkludert med at det varierer i hvilken grad og på hvilken måte fylkeskommunene følger opp lærebedriftene.181 Blant annet varierer det i hvilken grad fylkeskommunene gjennomfører bedriftsbesøk og bruker lærling- og instruktørundersøkelsene. Riksrevisjonen skriver: «Det er usikkert om yrkesopplæringsnemndene, som representerer partene i arbeidslivet og elev- og lærlingorganisasjoner på fylkesnivå, fungerer som forutsatt. Nemndene gir i begrenset grad faglige vurderinger ved godkjenning av lærebedrifter, slik det er forutsatt i opplæringslova. Flere fylkeskommuner mener det er behov for mer aktive yrkesopplæringsnemnder som i større grad kan bidra til utviklingen av kvaliteten på fagopplæringen.»

Synteserapporten som oppsummerer den delen av Evalueringen av Kunnskapsløftet som omfatter fag- og yrkesopplæringen, anbefaler at samarbeid mellom skole og arbeidsliv videreutvikles:182

«Denne udvikling af fag- og yrkesoplæringen vil indebære, at:

• Videreudvikling af samarbejdsformer mellem skole og bedrift bliver en central opgave. Denne opgave vil involvere fylkeskommuner, oplæringskontorer og videregående skoler.

• Kompetenceudvikling af lærere, ledere og instruktører fortsat skal prioriteres og gerne ses som led i en styrkelse af koblingen af teori og praksis og af samspillet mellem skole og bedrift.»

En arbeidsgruppe i SRY har gitt innspill til hva som kan gjøres for å styrke og utvikle samarbeidet mellom skoleeiere, skoler og arbeidsliv om fag- og yrkesopplæringen. SRY vektlegger blant annet at alle aktuelle parter må med i samarbeidet om enkeltfag, programområder eller program. De sier videre at det er behov for møteplasser eller samarbeidsarenaer mellom skole, lokal skolemyndighet og arbeidsliv. De mener fylkeskommunen må ta det overordnede ansvaret for at det blir etablert samarbeidsarenaer. På skolenivå mener de skolelederne må ansvarliggjøres og delta i arbeidet.

Samarbeidet mellom skole og bedrift må skje lokalt, og det er iverksatt en rekke tiltak. Det er også initiert tiltak sentralt som har god effekt. Hospiteringsordninger innebærer at yrkesfaglærere kan hospitere i bedrifter for faglig oppdatering og utvikling. På samme måte gir ordningen anledning for instruktører i lærebedrifter til å hospitere ved skoler. I en evaluering av hospitering i et utvalg fylker vektlegger forskerne at yrkesfaglærerne som har hospitert i stor grad opplever at de har fått utviklet sin kompetanse.183 Et viktig mål med hospiteringsoppholdet er å styrke samarbeidet mellom skole og arbeidsliv. Funnene i denne undersøkelsen viser at tre av fire lærere opplever at samarbeidet mellom skole og bedrift har blitt bedre. At det er blitt lettere å skaffe praksisplasser til prosjekt til fordypning, trekkes fram som et eksempel på at samarbeidet mellom skole og arbeidsliv er styrket.

6.6.1 Læreplasser

Ansvaret for at unge får mulighet til å gjennomføre videregående opplæring til fag- eller svennebrev ligger formelt hos fylkeskommunen mens tilbud om læreplass i bedrift avgjøres av den enkelte lærebedrift. Det er altså fylkeskommunen som etter loven har ansvaret for formidling av lærlinger til aktuelle lærebedrifter. Lærebedriften har ansvaret for å tegne lærekontrakt med lærlingen, og for sikre at opplæringen skjer i tråd med læreplanen. Det ytes tilskudd til bedrifter som tegner lærekontrakt, se boks 6.12.

I kapittel 3 ble overgangen fra Vg2 i skole til Vg3 i virksomhet trukket fram som en utfordring for fag- og yrkesopplæringen. Å skaffe nok læreplasser er derfor viktig for å heve gjennomføringsgraden i videregående opplæring. Det er grunn til å tro at elever med kort botid i Norge er en særlig utsatt gruppe med hensyn til muligheten for å få lærekontrakt. For å stimulere lærebedrifter til å ta inn lærlinger med manglende norskferdigheter og kort botid i Norge, har regjeringen utvidet ordningen med tilskudd til lærlinger med særskilte behov til også å omfatte denne gruppen elever.

Kilde: Utdanningsdirektoratet (2012)

Figur 6.7 viser utvikling i antall nye, godkjente lærekontrakter fra 2010 til 2012. Denne viser en økning på 1559 kontrakter i perioden. Størst økning i antall kontrakter fra 2011 til 2012 har det vært i Rogaland, Vest-Agder og Hordaland. Det er utdanningsprogrammene for elektrofag, helse- og oppvekstfag, teknikk og industriell produksjon og bygg- og anleggsteknikk som har hatt størst økning i antall lærekontrakter. Restaurant- og matfag og design og håndverk har hatt størst tilbakegang.

En studie av status for lærlingordningen blant et representativt utvalg av norske bedrifter, viser at det er stort potensial for å øke antallet læreplasser og lærebedrifter i Norge.184 Undersøkelsen er gjennomført med et likt antall lærebedrifter og bedrifter utenfor fag- og yrkesopplæringen. Bedrifter med og uten lærlinger skiller seg i liten grad fra hverandre. Hver tredje bedrift i utvalget av bedrifter som ikke har lærlinger, er positive til å ta inn lærlinger. De oppgir ikke å ha vesentlige hindre for å inngå lærekontrakter. I stedet for å ta inn lærlinger, benytter de i stor grad ufaglærte eller folk med utdanning på tilvarende nivå. 95 prosent av lærebedriftene sier seg enig i at lærlingordningen er en god måte å rekruttere nye ansatte på. Dette støtter opp under tidligere forskning som har vist at lærlingordningen primært er en rekrutteringsordning. Kritiske betingelser for å ta inn lærlinger er ifølge undersøkelsen tid, økonomi og oppfølging, samt det å kunne dele ansvaret for opplæringen med andre bedrifter. Bedrifter uten lærlinger antyder at økte tilskudd vil bidra til at de tar inn lærlinger. Samtidig sier de fleste bedrifter med lærlinger at størrelsen på tilskuddet ikke er et stort problem. Spørsmålet må ses i sammenheng med at Norge har svært mange små bedrifter. De aller minste bedriftene er sjelden lærebedrifter, og det å inngå en forpliktende lærekontrakt kan oppleves som krevende for dem.

Når det gjelder årsaker til at bedriftene ikke har blitt lærebedrifter, så viser forskerne til at bedriftene oppgir at de ikke har kultur for å ta inn lærlinger. Videre oppgir mange av bedriftene i studien at de ikke har blitt kontaktet for å ta inn lærlinger.

For å bidra til å øke antall læreplasser, signerte NHO, Virke, Spekter, Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Maskinentreprenørenes forbund, KS, LO, YS, Unio og Kunnskapsdepartementet i 2012 en samfunnskontrakt for flere læreplasser, se boks 6.13.

Partenes overordnede mål er å sikre en bedre rekruttering til yrkesopplæringen og øke antall læreplasser. Ved at flere gjennomfører utdanningen sikrer man at arbeidslivets behov dekkes. Det at flere fullfører en utdanning, gir for den enkelte et trygt ståsted i arbeidslivet og et godt grunnlag for senere samfunnsdeltakelse. Samfunnskontraktens overordnede mål er å forplikte myndighetene og partene i arbeidslivet til å forankre fagopplæringen i alle relevante bransjer og sektorer, og framskaffe flest mulig læreplasser til elever som ønsker det. Partene vil samlet søke å nå følgende målsetninger innen utgangen av 2015:

• øke antallet godkjente lærekontrakter med 20 prosent i 2015 sammenlignet med nivået ved utgangen av 2011.

• øke antallet voksne som tar fag- eller svennebrev

• øke andelen lærlinger som fullfører og består med fag- eller svennebrev

Partene i samfunnskontrakten har både beskrevet felles forpliktelser og forpliktelser hver for seg. Disse skal tilsammen bidra til å nå hovedmålene. Partene har også forpliktet seg til felles initiativer og tiltak for å fremme fagopplæringen, noe som skal medvirke til å heve statusen for yrkesfaglige utdanninger. Etter at samfunnskontrakten ble signert, er det blitt arbeidet på regionalt og lokalt plan for å følge opp målene, se boks 6.14 for et eksempel.

Etablering av statlig opplæringskontor

For å øke gjennomføringen i videregående opplæring og for å sikre det framtidige behovet for faglært arbeidskraft, har det vært gjort en innsats for å øke antallet læreplasser i staten i de senere årene. I juni 2010 ble departementene med underliggende virksomheter bedt om å kartlegge antallet lærlinger, vurdere hvilke lærefag som var aktuelle for inntak av lærlinger og vurdere potensialet for flere lærlinger fram mot 2012. Kartleggingen ga et grunnlag for at regjeringen i april 2011 bestemte seg for å øke antallet lærlinger med ti prosent innen utgangen av 2012. Dette innebærer at hvert departement skal redegjøre for oppnådde resultater årlig. Statistikk fra Statens sentrale tjenestemannsregister skal danne grunnlag for rapportering

For 2012 var det en fellesføring i tildelingsbrevene til underliggende virksomheter om lærlinger i statsforvaltningen. Fellesføringen forpliktet alle statlige virksomheter til å vurdere hvilke lærefag som kan være aktuelle for virksomheten, og på bakgrunn av denne vurderingen, legge til rette for inntak av lærlinger med mål om å øke antallet lærlinger sammenliknet med 2011.

For å intensivere arbeidet med å øke antallet lærlinger i statlige virksomheter ytterligere, har Regjeringen besluttet å sette i gang et treårig pilotprosjekt med et eget opplæringskontor for lærlinger i statsforvaltningen. Opplæringskontoret skal yte opplæringstjenester for statlige virksomheter i Oslo og omegn. Et opplæringskontor opprettet spesielt for lærlinger i staten vil kunne styrke statlige virksomheters potensial og forpliktelse for å øke antallet lærlinger. I tillegg vil et opplæringskontor kunne bidra til at lærlingene i statsforvaltningen får en bedre, mer allsidig og relevant opplæring. Pilotprosjektet med opplæringskontor for statlige virksomheter i Oslo og omegn skal evalueres innen utgangen av 2015.

Departementets vurderinger

Departementet har satt i gang ulike tiltak for å følge opp statens forpliktelser i forbindelse med samfunnskontrakten. Hovedmålet er en økning på 20 prosent i antall lærekontrakter innen utgangen av 2015. For å sikre at partene i samfunnskontrakten kan følge utviklingen fra år til år, vil departementet i samarbeid med partene utvikle klare kriterier for og verktøy til å måle utviklingen i antall nye, godkjente lærekontrakter. Departementet er klar over at det er store variasjoner mellom bransjer og fag, både når det gjelder omfang og behov for lærlinger.

Oppfølging av forpliktelsene i samfunnskontrakten for flere læreplasser skal bidra til at flere søkere til læreplass får tilbud om en lærekontrakt. Det er derfor viktig at partene sammen med statlige myndigheter fortsetter arbeidet med å etablere lokale eller regionale avtaler slik man har gjort blant annet i Telemark. Departementet har bevilget 30 mill. kroner til oppfølging av samfunnskontrakten i 2013. Midlene skal blant annet gå til felles tiltak for oppmerksomhet og status for yrkesfaglige utdanninger, samt til konkrete tiltak for utvikling av fagopplæringen. Basert på undersøkelser om behovet for fagarbeidere mener departementet at grunnlaget for å rekruttere flere lærebedrifter og dermed flere læreplasser er godt. Når en tredjedel av norske bedrifter som i dag ikke er lærebedrifter har vurdert lærlingordningen og halvparten av disse igjen kan tenke seg å ta inn lærlinger, peker det i retning av at Norge har gode muligheter for å få flere læreplasser.

Departementet vil understreke at både fylkeskommunene og lokalt arbeidsliv har en viktig rolle i å etablere læreplasser. Departementet vil oppfordre til økt kunnskaps- og erfaringsdeling mellom fylkeskommunene for å sikre et mer systematisk samarbeid mellom skoler og lokalt arbeidsliv. Dette er viktig for å innfri målet i samfunnskontrakten.

Departementet vil

• arbeide aktivt for flere læreplasser i samarbeid med partene i arbeidslivet gjennom oppfølging av samfunnskontrakten for flere læreplasser

6.6.2 Vg3 i skole for de som ikke får læreplass

Hvert år er det flere tusen primærsøkere til læreplass som ikke får lærekontrakt i arbeidslivet. I 2012 var det i alt 16 985 søkere med ungdomsrett til læreplass. Av disse var til sammen 10 626 lærekontrakter for søkere med ungdomsrett blitt godkjent og startet mellom 1. januar og 1. desember 2012.185 Dette innebærer at om lag 6000 søkere ikke har fått læreplass i løpet av 2012. Årsaken til at noen søkere ikke får læreplass kan være at de har svake karakterer og stort fravær, eller at de søker læreplass i lærefag som har flere søkere enn det arbeidslivet kan tilby av læreplasser lokalt. Disse har rett til Vg3 i skole etter opplæringsloven § 3-3 dersom det ikke er mulig å formidle til læreplass.

Andelen som er gitt tilbud om og har startet på Vg3 i skole, har økt i de siste tre årene, men er beskjedent sammenlignet med antallet som har søkt og ikke fått læreplass. De som har tatt Vg3 i skole, har en noe lavere andel bestått enn de øvrige kandidattypene. De har også en lavere andel «bestått meget godt».

Det varierer hvordan fylkeskommunene tilrettelegger for Vg3 i skole. Enkelte fylkeskommuner gir et slikt tilbud i samarbeid med nabofylker om kjøp av plasser. Enkelte fylkeskommuner organiserer Vg3 i skole som en kombinasjon av opplæring i skole, og opplæring i arbeidslivet. Elevene kan for eksempel få noen måneders intensiv opplæring ved en skole, for deretter å ha opplæringstid med oppfølging i bedrifter. Enkelte fylkeskommuner tilbyr Vg3 over to år i skole. Disse mener at et toårig tilbud sammenlignet med det ettårige vil gi eleven større mulighet til fordypning og modning, og gir elever med svake skoleresultater mer tid til å kvalifisere seg.

I 2010 utredet nasjonale utdanningsmyndigheter alternativt forsterket Vg3 i skole over to år, etter initiativ fra SRY. Hovedutfordringen med et alternativt Vg3 i skole over to år er at retten til videregående opplæring må endres fordi retten i dag kun omfatter tre års opplæring i videregående skole. I tillegg kan det stilles spørsmål ved om to års opplæring i skole blir for lenge, og om tilbudet enten kan forkortes eller tilpasses den enkelte elevs behov.

I samfunnskontrakten for flere læreplasser har partene kommet til enighet om å følge opp SRYs anbefaling om forsøk med alternativer til Vg3 for de elevene som ikke får lærekontrakt, basert på et tett samarbeid mellom skole og arbeidsliv. Opplæringen skal utvikles i nært samarbeid mellom videregående skoler og lokalt arbeidsliv og ligge tett opptil det reelle arbeidslivet, slik at avlagt prøve til fag- eller svennebrev blir anerkjent i samme grad som opplæring i ordinær virksomhet.

Departementets vurderinger

Regjeringen er opptatt av at flere får læreplass, og at samfunnskontrakten legger et godt grunnlag for vekst i antallet læreplasser. Det er likevel grunn til å tro at behovet for læreplasser ikke vil bli dekket fullt ut. Departementet mener at både elevenes behov og dagens organisering av Vg3 i skole som alternativ til læreplass, gir grunn til å vurdere ordningen. Elevene som får dette tilbudet, har i større grad enn de som får læreplass svake resultater, høyt fravær eller begge deler. Det er derfor utfordrende for elevene å fullføre Vg3 på kun ett år. Dette bidrar til at andelen som stryker på fag- eller svenneprøve etter Vg3, er høyere enn for ordinære lærlinger som kombinerer opplæring og verdiskaping over to år.

Både fylkeskommunene og de unge som søker læreplass, ønsker primært å skaffe ordinær læreplass i bedrift. Dette formidlingsarbeidet strekker seg ifølge flere fylkeskommuner ut over ordinær skolestart i august. Derfor vil ofte oppstart av Vg3 i skole skje senere enn ordinær skolestart. Dermed vil opplæringsåret ofte bli kortere før elevene på Vg3 er ferdige og skal være klare til å gå opp til fagprøve. Sammenlignet med lærlinger som kombinerer opplæring og verdiskaping over to år, og som blir del av et fagmiljø med lærlinger og fagarbeidere som kan gi viktige impulser, er ofte opplæringen for elever på Vg3 mindre preget av et slikt arbeidsmiljø. Dette gjelder også for den viktige delen av fagutviklingen som handler om kontakt med tilstøtende fag og yrker gjennom de arbeidsprosesser som involverer flere fag og yrker i det ordinære arbeidslivet.

Læreplanene for Vg3 og vurdering av fagprøver i prøvenemndene er tilpasset arbeidslivets krav. Skolene er ikke på samme måte som en virksomhet utrustet til å produsere varer eller tjenester. Også når det gjelder kunde-/brukerkontakt, vil Vg3 i skole skille seg vesentlig fra opplæringen i bedrift.

Departementet mener på denne bakgrunn at det bør utvikles bedre ordninger for Vg3 i skole. Det bør legges mer vekt på samarbeid med lokalt arbeidsliv for å gjøre tilbudet mer nært og relevant for det arbeidslivet elevene skal ut i. I tillegg vil en utvidelse av opplæringstiden kunne bidra til å gjøre tilbudet mer attraktivt for både elever og arbeidsliv, slik at flere fullfører med fag- eller svennebrev.

Departementet vil

• gjennomføre forsøk med alternativer til Vg3 i skole for elever som ikke får læreplass

6.6.3 Opplæringskontorene

Et opplæringskontor samordner inntak og opplæring av lærlinger/lærekandidater på vegne av lærebedriftene. Hver enkelt bedrift som inngår i opplæringskontoret, må være godkjent som lærebedrift. Lærlingen tegner lærekontrakt/opplæringskontrakt med opplæringskontoret, som er juridisk ansvarlig for kontrakten, mens selve opplæringen foregår i bedrift. Opplæringskontorene godkjennes som lærebedrifter av fylkeskommunen og er private virksomheter med ulik selskapsform, men med samme forpliktelser som lærebedrifter. Det store flertallet av lærekontrakter inngås i bedrifter som er tilknyttet et opplæringskontor. Opplæringskontorene finansieres av tilskuddsordningen til lærebedrifter, og delingen av tilskuddet mellom opplæringskontor og deres medlemmer varierer, men det er lærebedriftene som eiere av opplæringskontorene, som bestemmer fordelingen av tilskudd.

Evalueringen av Kunnskapsløftet viser at opplæringskontorene har fått en viktigere rolle for den praktiske oppfølgingen av lærlinger mellom myndighetene og lærebedriftene.186 Mange bransjer har etablert opplæringskontor. Forskningen viser at deres hovedoppgave avviker fra lærebedriftenes ved at de i liten grad selv har lærlinger, men i større grad gjør administrativt arbeid som formidling, oppfølging og opplæring. Evalueringen konkluderer med at opplæringskontorene spiller en viktig rolle i fagopplæringen lokalt.

I en studie av lærlingordningens status blant et representativt utvalg norske bedrifter blir også opplæringskontorenes sentrale rolle kommentert.187 Drøyt 70 prosent av lærebedriftene i undersøkelsen var ifølge VIGO medlem av et opplæringskontor, og 74 prosent av de som var med i ett opplæringskontor sa at medlemskapet er svært viktig eller viktig for at de tar inn lærlinger. Noe færre er de som mener støtten de får fra fylkeskommunen er svært viktig eller viktig for at de skal kunne ta inn lærlinger. Dette bekrefter en utviklingstrend som har pågått siden 1990-årene om at opplæringskontorene får en stadig viktigere rolle som støttespiller for bedrifter og lærlinger i det daglige, mens fylkeskommunene får en noe mer tilbaketrukket rolle og i større grad arbeider overfor bedriftene via opplæringskontorene.

Departementets vurderinger

Departementet vil vise til at det i forbindelse med samfunnskontrakten ble enighet om at myndighetene sammen med partene skal gjennomgå opplæringskontorenes rolle og ansvar i fagopplæringssystemet. Kunnskap om omfanget av lærebedrifter og potensial for å rekruttere nye er av stor interesse for både myndigheter og partene i arbeidslivet. På grunnlag av kunnskapen om den betydningen lærebedriftene tillegger opplæringskontorene, mener departementet man bør vurdere opplæringskontorenes potensial for å rekruttere og integrere nye lærebedrifter, og hvordan dette best kan gjøres.

Videre viser evalueringen at mange opplæringskontor spiller en aktiv rolle som bindeledd mellom skoler og lærebedrifter også for opplæring i prosjekt til fordyping i arbeidslivet. En gjennomgang bør derfor se på mulige roller opplæringskontorene kan ha for gjennomføringen av dette faget i arbeidslivet. Endelig bør en gjennomgang vurdere opplæringskontorenes rolle og oppgaver i det lokale og regionale fagopplæringssystemet, herunder opplæringskontorenes rolle knyttet til formidling av lærlinger, som i dag er fylkeskommunenes ansvar.

6.7 Internasjonalt arbeid og mobilitet

Det er samlet sett en betydelig internasjonal elevmobilitet innenfor grunnopplæringen, spesielt på videregående nivå og hovedsakelig finansiert gjennom Lånekassen, nordiske- og europeiske utvekslingsordninger. I skoleåret 2012-2013 reiste om lag 6500 norske elever og lærlinger for å ta deler av sin utdanning i andre land.

På grunnopplæringsområdet er arbeidet med internasjonalisering som tema i utdanningen forankret i formålsparagrafen og læreplanverket, og angår alle elever. Internasjonalisering er ikke bare utveksling mellom land, men også aktiviteter i undervisningen på skolen. Det er viktig for det internasjonale arbeidet, at det er godt forankret hos både skoleeieren og skolens ledelse.

Som del av oppfølgingen av St.meld. nr. 14 (2008–2009) Internasjonalisering av utdanning fikk Senter for internasjonalisering av utdanning fra 2010 utvidet sitt mandat til også å være kompetanse- og servicesenter for internasjonalisering av grunnopplæringen. Senteret har i de to siste årene jobbet systematisk med kunnskapsutvikling om feltet, dialog med utdanningssektoren og formidling av informasjon om de mulighetene som finnes gjennom ulike tiltak og programmer.

6.7.1 Godkjenning av videregående opplæring tatt i utlandet

Fra og med skoleåret 2005–2006 ble adgangen til å ta deler av videregående utdanning i utlandet med støtte fra Lånekassen innført. Dette gjelder både utveksling av enkeltelever gjennom utvekslingsorganisasjoner som er godkjent for støtte, og gjennom samarbeidsprogrammer mellom norske og utenlandske videregående skoler der hele elevgrupper kan ha et studieopphold i utlandet. For skoleåret 2011–2012 var det totalt ca 2000 elever som fikk støtte fra Lånekassen til å ta Vg2 i utlandet, mens et mindre antall fikk støtte til å ta hele videregående opplæring i utlandet.

Med bakgrunn i at det har vært ulike tolkninger av mulighetene for å godkjenne bestått opplæring i utlandet, ble forskrift til opplæringsloven endret med virkning fra august 2012. Reglene for godkjenning gjelder både for studieforberedende og yrkesfaglige utdanningsprogrammer, og elevene har rett til godkjenning når vilkårene er oppfylt.

For å styrke kvalitetssikringen av opplæringen i utlandet har departementet utarbeidet nye og mer omfattende vilkår for godkjenning av utvekslingsorganisasjoner og samarbeidsprogrammer for utdanningsstøtte til den enkelte elev. Et av de nye vilkårene er at utvekslingsorganisasjonene skal kunne bistå eleven i å skaffe den dokumentasjonen fylkeskommunen trenger for å kunne gi forhåndstilsagn om godkjenning av opplæringen i utlandet. De nye vilkårene skal tre i kraft fra og med undervisningsåret 2013-2014. Fra og med 2013 overfører departementet forvaltningsansvaret for godkjenningene til Senter for internasjonalisering av utdanning.

6.7.2 Godkjenning av utenlandsk utdanning

Godkjenningsordningene for utenlandsk utdanning skal sikre at personer med utenlandsk utdanning har den nødvendige kompetansen som kreves i Norge for yrket de skal virke i, eller for å kunne studere videre. Innenfor høyere utdanning er vurderingen lagt til nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT), som foretar en generell vurdering. Fagspesifikk vurdering og godkjenning gjøres av universitetene og høgskolene. For lovregulerte yrker som krever en bestemt kompetanse, er det flere godkjenningsinstanser.

En kartlegging av godkjenningsordninger for lovregulerte yrker som ble gjennomført i 2009, fant at det er flest søknader om godkjenning innenfor helseyrkene, nærmere bestemt helsefagarbeider, sykepleier og lege, samt innenfor elektrofagyrker.188

Fram til 2004 hadde fylkesmennene, etter delegert myndighet, et lovbestemt ansvar for å godkjenne utenlandsk fagutdanning. Fylkeskommunen utførte den faglige vurderingen og kunne rådspørre de daværende opplæringsrådene for det enkelte utdanningsprogram ved behov. Etter endringene i opplæringsloven i 2004 er det per i dag ingen instans som har et lovbestemt ansvar for godkjenningen. Fylkesmennene har i samarbeid med fylkeskommunene likevel utført oppgaven etter anmodning. Flere fylkesmenn, fylkeskommuner, SRY og flere av de faglige rådene har etterlyst en lovfestet ordning og en ny organisering av arbeidet.

Departementets vurderinger

Det foreligger ikke systematisert tallmateriale som beskriver omfanget av antall søkere som ønsker en vurdering av sin utenlandske utdanning. Departementet mener likevel det bør tilrettelegges for godkjenning av utenlandsk utdanning på videregående nivå for alle utdannelser.

Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR) er en samlet, systematisk og nivådelt beskrivelse av formelle kvalifikasjoner som kan oppnås innenfor vårt formelle utdanningssystem. Arbeidet med NKR er en nasjonal videreføring av to internasjonale prosesser, EQF og kvalifikasjonsrammeverket for høyere utdanning som er utviklet i Bologna-prosessen. Departementet fastsatte NKR i 2011. Departementet mener at EQF og NKR er gode verktøy, som blant annet skal kunne bidra til å belyse innholdet i ulike utdanninger, og derigjennom kunne ivareta vurdering av utdanning i det enkelte medlemsland. Departementet mener imidlertid at rammeverkene ikke fullt ut kan dekke behovet for vurdering av utenlandsk utdanning på videregående nivå. Det vil også være begrensninger knyttet til godkjenning av utdanning tatt i land utenfor EØS-området, se også boks 6.15.

Godkjenning av utenlandsk utdanning kan sees i sammenheng med vurdering av realkompetanse. Vox har ansvaret for å utvikle et helhetlig tilbud om realkompetansevurdering. Alle som har rett til videregående opplæring, har rett til å få sin realkompetanse vurdert, og fylkeskommunene har ansvaret for tilbudet om realkompetansevurdering inn mot videregående opplæring.

De andre nordiske landene har for yrker som ikke er regulert etablert nasjonale tiltak for vurdering av utenlandsk utdanning. I tillegg er det etablert et nordisk nettverk for vurdering av ikke regulerte yrker der de nordiske vurderingsinstitusjonene drøfter felles problemstillinger og utfordringer.

Departementet har til vurdering hvorvidt det bør opprettes en egen ordning for godkjenning av ikke regulert fagutdanning med utenlandsk fagbrev, og hvem som i så fall skal ha ansvaret for ordningen.

6.8 Kunnskapsgrunnlag om videregående opplæring

6.8.1 Kunnskapsgrunnlag om fag- og yrkesopplæringen

Kunnskapsgrunnlag som benyttes i styringen av fag- og yrkesopplæringen, er svært forskjellig i ulike land. Særlig er det ulikt hvordan partene i arbeidslivet involveres i styringen av det offentlige opplæringstilbudet og bruken av ulike former for markedsorganisering. De fleste land har blandingsmodeller for styringen av fag- og yrkesopplæringen. Den største svakheten med kunnskapsgrunnlaget i de fleste modeller er mangelfull kunnskap om etterspørselen etter kompetanse på arbeidsmarkedet.189

Historisk har den norske fag- og yrkesopplæringen i stor grad vært styrt av erfaringsbasert kunnskap, særlig det faglige og profesjonelle skjønnet til partene i arbeidslivet. De overordnede rammene for opplæringstilbudet har statlige utdanningsmyndigheter i stor grad etablert i forbindelse med utdanningspolitiske reformer, som Reform 94 og Kunnskapsløftet. Endringene har særlig vært rettet mot opplæringstilbud på utdanningsnivå tilsvarende dagens Vg1 og Vg2 i videregående opplæring.

I takt med at fag- og yrkesopplæringen er blitt mer integrert i det offentlige utdanningssystemet, har kravene til formalisert og forskningsbasert kunnskap økt. I 2004 ble det etablert et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem for grunnopplæringen. Senere ble det foreslått å etablere et tilsvarende system for fag- og yrkesopplæringen, jf. St.meld. nr. 44 (2008–2009) Utdanningslinja. På den bakgrunnen ble prosjektet nasjonalt kvalitetsvurderingssystem for fag- og yrkesopplæringen etablert for å utvikle kunnskap, vurderingsverktøy og formidling og støtte til fag- og yrkesopplæringen, se kapittel 7. Program for forskning om fag- og yrkesopplæringen ble også etablert og skal sluttføres i 2014. I 2011 utarbeidet dessuten Utdanningsdirektoratet nye retningslinjer for samarbeidet med partene i arbeidslivet. Formålet var å gjøre samarbeidet bedre, effektivisere saksbehandlingen og øke bruken av kunnskap i fag- og yrkesopplæringen.

Departementets vurderinger

I kapittel 3 ble det dokumentert at enkelte deler av fag- og yrkesopplæringen ikke fungerer godt nok når det gjelder gjennomføring med fag- eller yrkeskompetanse, rekruttering til lærefag og verdsetting på arbeidsmarkedet. Selv om det i løpet av de siste 20 årene er blitt gjort en rekke endringer, består fag- og yrkesopplæringen likevel av en relativt stabil grunnstamme av lærefag.190 Samtidig har arbeidsmarkedet gjennomgått vesentlige endringer i den samme perioden.

Etter departementets vurderinger er kunnskapsbehovet om utdanningsvalg relativt godt dekket, inkludert rekruttering til lærefag, gjennomføring av opplæringsløp og etterspørsel etter læreplasser. Behovet for kunnskap om grunnforskning på fag- og yrkesopplæringen og framskrivninger av kompetansebehov på makronivå er også relativt godt dekket. Det finnes forskningsprosjekter i Forskningsrådets program Utdanning 2020 og flere forskningsmiljøer i universitets- og høgskolesektoren og instituttsektoren som dekker behovet for grunnforskning. I St.meld. nr. 44 (2008–2009) Utdanningslinja foreslo dessuten departementet å opprette et system for framskrivninger og analyser av framtidige kompetansebehov.

Det finnes derimot begrenset informasjon om arbeidsgiveres tilbud om læreplasser til elever. Det utarbeides ikke systematiske og årlige analyser av sysselsettingen av fagarbeidere som kunne vært et viktig grunnlag for vurderingen av om det er en god sammenheng mellom utdanningstilbudenes innhold og arbeidsmarkedet etterspørsel. Etter departementets vurdering finnes det dessuten i for liten grad forskningsbaserte utredninger av hvilken kompetanse yrker og funksjoner i bransjer og næringer etterspør. Et yrke eller en funksjon kan for eksempel beskrives gjennom en kompetanseprofil knyttet til arbeidsoppgavenes kompleksitet (generiske dimensjoner), slik som graden av rutinemessig og manuelle prosesser, autonomi i arbeidet, sosial interaksjon med for eksempel kunder og brukere og bruk av grunnleggende ferdigheter. Kompetanseprofiler kan dessuten beskrives gjennom arbeidsoppgavenes faglige innhold (substansielle dimensjoner).

Dette kan si om fagarbeidere med bestemte lærefag utkonkurreres av eksisterende profesjoner og utdanningsgrupper, eller om de utfører arbeidsoppgaver som er mer eller mindre på linje med ufaglært arbeidskraft. Dette vil gi et bedre grunnlag for å vurdere struktur og innhold i opplæringen, for eksempel om tilbudsstrukturen består av de riktige fagene, og om læreplanene er dekkende.

I dagens system gjøres det mange gode faglig-administrative vurderinger av opplæringens innhold gjennom partssamarbeidet nasjonale utdanningsmyndigheter. Etter departementets vurdering er det imidlertid behov for å forsterke disse vurderingene med forskningsbasert kunnskap. Som grunnlag for arbeidet bør det gjennomføres forskningsbaserte analyser av tilbudet av og etterspørselen etter læreplasser og fagarbeideres overgang til og sysselsetting på arbeidsmarkedet, basert på nasjonalt representative undersøkelser av virksomheter, søkere til læreplass og nyutdannede fagarbeidere. Den forskningsbaserte kunnskapen må bygges opp og anvendes i lys av fagmiljøets kunnskap om og vurderinger av arbedslivets kompetansebehov.

Departementet legger til grunn at nasjonale utdanningsmyndigheter skal fastsette tilbudsstrukturen og utforme læreplaner i fag- og yrkesopplæringen. Departementet vil imidlertid vurdere å gi de faglige rådene større innflytelse på utformingen av læreplaner på Vg3. Etter departementets vurdering vil tildeling av økte oppgaver til de faglige rådene kunne utnytte bedre kunnskapen til partene i arbeidslivet i styringen av fag- og yrkesopplæringen.

Som et ledd i utviklingen av en slik beslutningsstruktur vil departementet etter dialog med partene opprette et forskningsprosjekt som grunnlag for gjennomgang av tilbudsstrukturen i fag- og yrkesopplæringen. I samråd med partene i arbeidslivet vil departementet dessuten vurdere hvordan forskningsinnsatsen på området skal organiseres på sikt, slik at relevant forskningsbasert kunnskap i størst mulig grad legges til grunn av beslutningstakere i fag- og yrkesopplæringen.

Departementet vil

• etter dialog med partene utlyse et forskningsprosjekt om samsvaret mellom opplæringstilbudet i fag- og yrkesopplæringen og etterspørselen etter kompetanse på arbeidsmarkedet

• vurdere å gi faglige råd større innflytelse på utformingen av læreplaner på Vg3

• etablere et indikatorsett for gjennomføring av videregående opplæring, tilbud og etterspørsel etter læreplasser og sysselsetting av fagarbeidere

6.8.2 Kunnskapsgrunnlag om studieforberedende tilbud

Det finnes lite forskning om kvalitet, innhold og relevans i de studieforberedende utdanningsprogrammene, og om forholdet mellom videregående opplæring og høyere utdanning. Det er imidlertid åpenbart at studieforberedende programmer ikke kan imøtekomme gymnasets opprinnelige mål om å være et speilbilde av de akademiske utdanningsinstitusjonene. Da gymnasene og yrkesskolene ble omorganisert til en felles videregående opplæring i 1970-årene, strømmet elever med svært ulike forutsetninger inn i en skole som tidligere forholdt seg til elever med relativt like forutsetninger og forventninger. Dale191 mener at gymnaset i sin tid hadde «elever som allerede var skreddersydd for dem», og at det var «overensstemmelse mellom lærernes avsendelsesnivå og elevenes mottakelsesnivå». Deler av høyere utdanning var i samme situasjon. I dag er mangfoldet i forutsetninger og behovet for tilpasninger et helt annet, i videregående opplæring så vel som i høyere utdanning.

Mjøsutvalet drøftet i sin utredning NOU 2000: 14 Frihet med ansvar i hvor stor grad de som kommer fra videregående opplæring, har den reelle kompetansen, og ikke bare formelle, som skal til for å lykkes som studenter. Ifølge utvalget kan det synes som om forholdet mellom de to utdanningsnivåene ikke er tilpasset hverandre, og at de endringene som er gjort på det videregående nivået, ikke har vært fulgt opp i høyere utdanning.

Departementets vurderinger

Departementet er av den oppfatning at de studieforberedende programmene i større grad må få vilkår som gjør at framtidige studenter blir bedre studieforberedt. Blant annet må utdanningsprogrammene i større grad gi elevene et realistisk bilde av hva som vil kreves i en studiesituasjon.

Høyere utdanning er blitt masseutdanning med et bredt opptaksgrunnlag, og utdanningsinstitusjonene har et stort ansvar for å imøtekomme behovene til studenter med ulike forutsetninger og behov.

Betydningen av kompetanse i arbeidslivet og den generelle økningen av utdanningsnivået i befolkningen gjør det nødvendig å ha mer kunnskap og bedre oversikt over de studieforberedende programmene. Departementet vil derfor lyse ut et forskningsprosjekt for å studere kvalitet, innhold og relevans i de studieforberedende utdanningsprogrammene. Departementet foreslår også at det etableres et programråd for å sikre økt kvalitet, bedre oppfølging og økt relevans for de studieforberedende utdanningsprogrammene. Departementet vil invitere relevante fagmiljøer, organisasjoner og utdanningsinstitusjoner til å diskutere hvordan en slik struktur bør være innrettet og organisert. Det kan være et samarbeidsråd som ivaretar fellesfagene på tvers av de studieforberedende programmene eller egne faglige råd for hvert enkelt utdanningsprogram. Formålet med en slik struktur skal være å utvikle kvaliteten i fagene, se trender og utviklingstrekk og bidra til å skape bedre sammenheng mellom innholdet i utdanningsprogrammet og innholdet i høyere utdanning.

Departementet vil

• opprette et eller flere programråd for å følge utviklingen og heve kvaliteten i de studieforberedende utdanningsprogrammene

• utlyse et forskningsprosjekt om kvalitet, innhold og relevans i de studieforberedende utdanningsprogrammene

6.8.3 Kartlegging av utstyrssituasjonen

Fylkeskommunene plikter å gi elevene en fullverdig opplæring i tråd med kompetansemålene i læreplanen. Det krever at skolene har nødvendig utstyr og råvarer, for eksempel laboratorium i realfagsundervisningen og elektrobord for arbeid med fagene automatiserings- og elektroenergisystemer på utdanningsprogram for elektrofag. Fylkeskommunene kjøper inn nødvendig utstyr over sitt eget budsjett, og har ofte samarbeidsavtaler med næringslivet om blant annet overtakelse av relevant utstyr.

Det framgår av opplæringsloven §§ 3-1 og 4A-3 at videregående opplæring skal være gratis, men retten til gratis opplæring har et annet innhold enn i grunnskolen, § 2-15. Fylkeskommunen kan normalt ikke kreve egenbetaling for utgifter i forbindelse med opplæringen, men fylkeskommunen kan pålegge elevene, lærlingene, lærekandidatene og de voksne å skaffe nødvendig undervisningsmateriell og utstyr til eget bruk. Reglene om gratis opplæring oppfyller de plikter som følger av internasjonale avtaler Norge har bundet seg til, jf. FNs konvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989.

Regjeringen har innført en todelt ordning med gratis læremidler i videregående opplæring. Elevene får fra skoleåret 2007–2008 nødvendige trykte og digitale læremidler, og mottar i tillegg et ikke-behovsprøvd utstyrsstipend gjennom Lånekassen. Utstyrsstipendet skal brukes til nødvendig individuelt utstyr som man trenger i opplæringen, for eksempel til kokkeklær, kalkulator eller idrettsutstyr, og har somt vist i tabell 6.4 tre satser. Legger skolen opp opplæringen slik at elevene må bruke datamaskin både på skolen og hjemme, skal skolen gi hver enkelt elev en bærbar datamaskin, som skolen kan kreve en årlig egenandel for. Egenandelen skal imidlertid ikke overstige laveste sats for utstyrsstipend, og etter fullført videregående skole skal eleven få beholde datamaskinen.

Det finnes i tillegg to andre støtteordninger for elever i videregående opplæring grunnstipend og bostipend.192

Departementets vurderinger

Departementet har ingen fullstendig oversikt over utstyrssituasjonen i videregående opplæring. Flere organisasjoner har imidlertid uttrykt at elevene i en del tilfeller må arbeide med utstyr som er utrangert sammenlignet med det utstyret de bruker når de går ut i lære. SRY har oppfordret Kunnskapsdepartementet og Arbeidsdepartementet til å foreta en systematisk gjennomgang av utstyrssituasjonen i videregående opplæring.

Arbeidstilsynets tilsyn og stikkprøver av utstyret i videregående opplæring i 2012 gir indikasjoner på at enkelte skoleeiere og skolene selv har for dårlige rutiner når det gjelder arbeidsutstyr som brukes som en del av opplæringen. Det ble for eksempel funnet gamle, åpne maskiner som det ikke er tillatt å bruke i dag, og det ble også avdekket flere arbeidsulykker.

Departementet vil vise til at når elever bruker arbeidsutstyr som ledd i opplæringen, og arbeidet foregår under forhold som kan innebære fare for liv og helse, regnes de som arbeidstakere og er omfattet av vernebestemmelsene i arbeidsmiljøloven. Det er viktig at skoleeierne har oversikt over utstyret som brukes i skolene, og hvilken risiko de kan medføre for elevene, og de må sørge for at elevene som skal bruke dem, får god opplæring.

Departementet er kjent med at mange fylkeskommuner har satt i verk et omfattende arbeid med å forbedre utstyret i skolene sine. Departementet mener likevel at det er nødvendig å gjennomføre en nasjonal kartlegging av utstyrssituasjonen i videregående opplæring. Målet med kartleggingen er å få oversikt over omfanget av og kvaliteten på utstyret i videregående opplæring.

Departementet vil

• kartlegge utstyrssituasjonen i videregående opplæring for å sikre kvalitet i opplæringen

6.9 Relevans og fleksibilitet – et utgangspunkt for en bedre videregående opplæring

Departementet dokumenterer i denne stortingsmeldingen flere utfordringer i videregående opplæring. For det første er det fortsatt bare en av tre elever som fullfører opplæringen fem år etter at de begynte. Det er problematisk fordi fullført videregående opplæring er en avgjørende faktor for den enkeltes muligheter og livskvalitet. Utdanning er samtidig et premiss for velferd, fordeling og økonomisk framgang i samfunnet. For det andre velger halvparten av elevene i yrkesfaglige utdanningsprogrammer seg over i opplæringsløp som gir generell studiekompetanse. Nesten halvparten av elevene i en slik «tredje vei» med to år på yrkesfag og ett år med påbygging til generell studiekompetanse stryker i ett eller flere fag. «Lekkasjen» fra yrkesfag til påbygging fører til en tredje utfordring: Behovet for faglært arbeidskraft er på vesentlige områder større enn andelen som per i dag ender opp med fag- eller svennebrev. Det er samtidig en kontinuerlig utfordring å sørge for at innholdet i videregående opplæring er relevant for samfunnets og arbeidslivets framtidige kompetansebehov.

Departementet intensiverer med denne stortingsmeldingen arbeidet mot frafall i videregående opplæring. Praksisbrevet innføres som et kortere opplæringstilbud for elever som ikke har forutsetninger for å gjennomføre et ordinært løp, se kapittel 5. Det legges til rette for at elever som ønsker en yrkesfaglig vei til studiekompetanse, får et bedre og mer smidig opplæringsløp, uten at kompetansekravene reduseres. Ettersom flere tusen elever i de siste årene har falt fra et slikt opplæringsløp, kan en ny organisering av påbygging gi store utslag på gjennomføringen.

For å stimulere til å at flere elever velger å fullføre fag- og yrkesopplæringen, tar departementet sikte på å gi lærlinger med bestått fag- eller svennebrev rett til påbygging til generell studiekompetanse. Dette innebærer i praksis en historisk utvidelse av retten til videregående opplæring, og krever at målene i samfunnskontrakten for flere læreplasser nås. Departementet varsler en videre opptrapping av ordningen med y-veier fra relevante yrkesfaglige utdanningsprogrammer til relevante høyere utdanninger. På denne måten mener departementet at fag- og yrkesopplæring blir et valg som utelukker sikrer på bedre måte enn i dag videre utdanningsmuligheter.

Departementet legger også til rette for vesentlig større mulighet for fordypning i de yrkesfaglige utdanningsprogrammene. Dette for å videreutvikle de enkelte lærefagenes egenart og for å gi elevene et bedre faglig grunnlag for å gjennomføre. Økt fleksibilitet, større mulighet for tilpasning og mer variasjon i gjennomføringsmodeller krever mer av fylkeskommunene, av partene i arbeidslivet og av andre relevante aktører.

Videregående opplæring må vurderes og utvikles kontinuerlig. Departementet har dokumentert at enkelte av opplæringsløpene ikke gir de fortrinnene som fag- og svennebrevene fra videregående opplæring bør gjøre. Departementet varsler derfor at tilbudsstrukturen i fag- og yrkesopplæringen skal gjennomgås i samarbeid med partene i arbeidslivet. Målet er å forbedre kvaliteten på opplæringstilbudene, tilpasse tilbudet bedre til arbeidslivets behov og heve verdien av fag- og svennebrevene. Departementet varsler også at de studieforberedende utdanningsprogrammene skal følges bedre opp, og at kunnskapsgrunnlaget skal bli bedre. Med et bedre kunnskapsgrunnlag som utgangspunkt, vil departementet vurdere endringer i de studieforberedende utdanningsprogrammenes innhold og struktur.

Samlet sett betyr dette at departementet vil forbedre progresjonen og overgangene fra grunnskolen til videregående opplæring, og videre til arbeidsliv og høyere utdanning. Det åpnes for mer fleksibilitet og variasjon i opplæringsløpene slik at strukturen bedre kan imøtekomme elevers og fagområders ulike behov. Fullført videregående opplæring skal få større anerkjennelse som kompetanse, og skal i framtiden gi et bedre grunnlag for en yrkeskarriere eller en videre utdanningskarriere.

7 Kvalitetsutvikling

Regjeringen fastsatte i St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen tre mål for grunnopplæringen, som vist i kapittel 1 og redegjort for status i kapittel 3. Målene har ligget fast siden meldingen ble lagt fram og gjelder fortsatt. Målene er gjennomgående for alle nivåer i sektoren og gir retning for utviklingen av kvalitet i grunnopplæringen. Det er på lokalt nivå at de nasjonale målene konkretiseres, med utgangspunkt i kunnskap om lokale forutsetninger og utfordringer. Nasjonale myndigheter kan på ulike måter bidra til å bygge og utvikle evnen til å igangsette og iverksette lokale utviklingsprosesser.

Dette kapitlet gjennomgår kvalitetsvurderingssystemet, nasjonale kompetanse- og utviklingstiltak, skoleeiers internkontroll og tilsyn med og veiledning om lovverket.

Kvalitetsvurderingssystemet gir blant annet kunnskap om læringsresultater, gjennomføring og læringsmiljø. Formålet er å legge et godt grunnlag for å fastsette mål og prioritere tiltak for å utvikle kvaliteten på opplæringen, både nasjonalt og lokalt. Kunnskap om tilstanden i sektoren og i den enkelte kommune og skole er grunnlaget for å vurdere forholdet mellom tilstand og mål for opplæringen, og om det er behov for endringer og utviklingstiltak. Målsettingen er å skape en kultur som setter læring og utvikling på dagsordenen på alle nivåer i sektoren.

Departementet vil videreutvikle systemet slik at det i større grad kan bidra til utviklingen av opplæringstilbudet på den enkelte skole. Dette innebærer blant annet at det må legges enda større vekt på å utvikle skolenes og skoleeiernes evne til å ta i bruk den kunnskapen som er tilgjengelig i målrettede utviklingsprosesser.

I perioden fra 2006 har et økende nasjonalt engasjement bidratt til kvalitetsutvikling gjennom nasjonale kompetanse- og utviklingstiltak. I tillegg til engasjement og initiativer på lokalt nivå i regi av skoleeierne, er det er behov for målrettede nasjonale tiltak for å bidra til gode læringsresultater for elever og lærlinger. I St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen varslet regjeringen en økt kompetanseutkikling for lærere, rektorer og skoleeiere. Ny grunnskolelærerutdanning, systematisk opplegg for veiledning av nyutdannede lærere, satsingen Bedre læringsmiljø, Veilederkorpset, Vurdering for læring og Ny GIV er andre sentrale eksempler på nasjonale kompetanse- og utviklingstiltak. Departementet mener disse tilbudene har vært en forutsetning for den positive utviklingen.

En åpen dialog med kommuner, fylkeskommuner og KS skal sikre at nasjonale initiativer er best mulig koordinert med det sterke lokale engasjementet for skoleutvikling. Dette samarbeidet vil departementet bygge videre på og forsterke.

Regelverket for grunnopplæringen skal både sikre elevenes rettigheter og stille krav som er av sentral betydning for kvaliteten på opplæringen. Derfor må skoleeiernes internkontroll av oppfølgingen av lovverket fungere tilfredsstillende. Gjennom flere nasjonale tilsyn er det blitt avdekket at mange kommuners internkontroll er mangelfull. Manglende etterlevelse av lovverket gjør det nødvendig å ha effektivt tilsyn. Begrenset juridisk kompetanse i kommunene må kompenseres med omfattende veiledning som bidrar til bedre forståelse av og grundigere oppfølging av regelverket.

7.1 Kvalitetsvurdering gir kvalitetsutvikling

Kvalitetsvurderingssystemet bestod, ved innføringen i 2004, av nasjonale prøver i elevenes grunnleggende ferdigheter i lesing, skriving, regning og i faget engelsk, samt Elevundersøkelsen, der elevene gir uttrykk for sine oppfatninger av viktige sider ved læringsmiljøet. Tilsynsrapporter, internasjonale undersøkelser, forskning og evaluering ble også regnet som deler av systemet. Skoleporten skulle formidle tilgjengelig informasjon om kvaliteten i grunnopplæringen og synliggjøre læringsresultater, læringsmiljø, ressurser i grunnopplæringen, samt faktaopplysninger for den enkelte skole, kommune og fylkeskommune.

I perioden etter 2006 har departementet lagt stor vekt på veiledning i hvordan kunnskapen fra de ulike prøveformene, nasjonale prøver, kartleggingsprøver, karakterstøttende og læringsstøttende prøver, kan benyttes på skolene og i klasserommene. Kvalitetsvurderingssystemets viktigste funksjon er å være til nytte for skolene og skoleeierne. For å ivareta dette har nasjonale utdanningsmyndigheter vært i nær dialog med sentrale organisasjoner i utdanningssektoren, KS og skoleeiere, med sikte på å utvikle en felles forståelse av kvalitetsvurderingssystemets målsettinger og hensikt. Departementet og partene har vært opptatt av at systemet skal være nyttig i det lokale utviklingsarbeidet.

De enkelte elementene i kvalitetsvurderingssystemet er presentert i tabell 7.1. I tillegg til det kunnskapsgrunnlaget som er omtalt i tabellen, er data om gjennomføring av videregående opplæring og om ressurser viktige. Informasjon og kunnskap som framkommer og produseres gjennom nasjonalt kvalitetsvurderingssystem er imidlertid ikke det eneste grunnlaget for å vurdere hvordan det står til med skolen og elevene. Dette kunnskapsgrunnlaget suppleres med annet lokalt kvalitativt og kvantitativt materiale etter behov. Også forskning, evaluering, statistikk, tilstandsrapporter og tilsynsrapporter brukes.

Nasjonale utdanningsmyndigheter har arbeidet for å tydeliggjøre formålet med kvalitetsvurderingssystemet og forklare de ulike nivåenes roller. Dette arbeidet har vært gjort i dialog med en rekke organisasjoner.193 Figur 7.1 gir en illustrasjon av kvalitetsvurderingssystemet som er i tråd med den omforente forståelsen i denne dialogen.

Det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet slik det er beskrevet i denne meldingen, gir ikke et heldekkende kunnskapsgrunnlag. Det kan derfor være misvisende å omtale vurderingssystemet som et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem, slik det hittil har vært navngitt. Regjeringen vil derfor heretter bruke betegnelsen kvalitetsvurderingssystemet om det kunnskapsgrunnlaget som produseres fra nasjonale myndigheters side, og forutsette at dette suppleres med annet kvalitativt og kvantitativt materiale for vurderings- og utviklingsformål, på både nasjonalt og lokalt nivå. Systemet er primært etablert for å fremme kvalitetsutvikling på den enkelte skole, selv om også nasjonalt nivå bruker systemet.

Lærere og instruktører har ansvaret for å planlegge, gjennomføre og vurdere opplæringen i dialog med elevene og elevenes foresatte. Det er i klasserommet opplæringen foregår, og mye av utviklingsarbeidet må derfor skje her, som en integrert del av det daglige arbeidet. Elevundersøkelsen og alle typer prøver gir et viktig kunnskapsgrunnlag for utvikling av skolens læringsmiljø og elevens læring, men må suppleres med den erfaringen elever og lærere har.

Skoleledelsen har ansvaret for at skolen gjennomfører vurderinger av læringsmiljøet og elevenes læringsutbytte, og for at skolen utvikler seg som en lærende organisasjon der lærerne som et kollegium samarbeider om å forbedre undervisningspraksisen. Som en del av grunnlaget for skoleeiernes ansvar for kvaliteten på opplæringen, må skoleledelsen ha en jevnlig dialog med skoleeieren om skolens resultater og utvikling. Arbeidet med utviklingsstrategier på kommunalt og fylkeskommunalt nivå må skje i nær dialog mellom skolene og skoleeierne.

For å støtte skoleledelsens og skoleeiernes ansvar for utviklingsprosesser har nasjonale myndigheter utviklet Ståstedsanalysen og Organisasjonsanalysen, verktøy som tilbys i Skoleporten. Ståstedsanalysen er et nettbasert hjelpemiddel for å sammenstille data fra Skoleporten som grunnlag for refleksjon, utvikling og forbedring ved den enkelte skole. Analysen skal bidra til å identifisere skolens sterke sider og utfordringer. Gjennomføringen av analysen skal bidra til en felles oppfatning av skolens praksis og på hvilke områder de største utfordringene ligger. Den skal være et grunnlag for å sette mål og gjennomføre målrettede tiltak.

Organisasjonsanalysen er et kartleggingsverktøy ved hjelp av en spørreundersøkelse. Assistenter, lærere, ledere og andre ansatte svarer på påstander om forvaltning av kompetanse, forbedring av undervisningen og arbeidsmåter og skolens evne til å gjennomføre endringer. Analysen skal fange opp viktige sider ved organisering, samhandling og kultur ved skolen og skal stimulere til diskusjon om praksis og forbedringsområder.

Skoleeierne har ansvaret for å vurdere kvaliteten på opplæringen og til å ta initiativ til og gjennomføre nødvendige utviklingstiltak. I dette arbeidet er skoleeierne i dialog med skolene, også om resultatene av skolebasert vurdering. I St.meld. nr. 31 (2007– 2008) Kvalitet i skolen varslet departementet at kommunene ville bli pålagt å utarbeide en årlig rapport om tilstanden i skolene. Kravet om tilstandsrapport ble vedtatt i 2009 og er regulert i opplæringsloven § 13-10 og privatskoleloven § 5-2. Rapporten skal som et minimum omhandle områdene læringsmiljø, læringsresultater og frafall. Den kan bygges ut med annen informasjon og kunnskap som det lokalt er behov for. Tilstandsrapporten skal bidra til en mer systematisk gjennomgang av kvaliteten på opplæringen og elevenes resultater, som grunnlag for en drøfting av tiltak for utvikling av skolen i kommunestyret og i fylkestinget.

Kvalitetsvurderingssystemet gir også et bredt kunnskapsgrunnlag for nasjonale utviklingstiltak. Kunnskap om læringsmiljøet og elevens resultater har vært et viktig utgangspunkt for nasjonale utviklingsstrategier. Systemet har bidratt til en målretting av de nasjonale tiltakene.

7.1.1 Læringsmiljøet – om læring og trivsel

Brukerundersøkelsene utgjør det viktigste kunnskapsgrunnlaget for utvikling av læringsmiljøet. Undersøkelsene består av Elev-, Foreldre-, Lærer-, Lærebedrift194- og Lærlingundersøkelsene. Disse gir elever, lærlinger, lærere, instruktører og foreldre mulighet til å si sin mening om læring og trivsel i opplæringen. Også internasjonale undersøkelser gir viktig kunnskap om norske elevers læringsmiljø. Videre omtales Elevundersøkelsen og undervisningsvurdering nærmere.

Elevundersøkelsen

Elevundersøkelsen er den eneste brukerundersøkelsen som det er obligatorisk å gjennomføre. De sentrale temaene i undersøkelsen er elevenes trivsel, motivasjon, læring, elevvurdering og veiledning, arbeidsmiljø og elevmedvirkning. Undersøkelsen er tilpasset ulike nivåer i skolen, og det er både obligatoriske og frivillige deler i undersøkelsen. Elevundersøkelsen er revidert med sikte på å få dekket følgende sentrale læringsmiljøtemaer på en bedre måte:

• lærer–elev – relasjoner

• lærer–elev – klasseledelse

• elev–elev – kultur for læring

Undersøkelsen gir nå bedre informasjon om elevenes motivasjon for å lære, og om hvorvidt opplæringen blir mer praktisk og variert, utfordrende og relevant, og gjør det derfor mulig å vurdere resultatene av Motivasjon og mestring for bedre læring.

Fra høsten 2013 flyttes Elevundersøkelsens obligatoriske gjennomføring fra vårsemesteret til høstsemesteret, for å gi skolene bedre mulighet til å følge opp undersøkelsen samme skoleår.

Undervisningsvurdering

Undervisningsvurdering har vært mye diskutert i de siste 20 årene, og departementet har lagt vekt på at det er opp til skoleeierne å beslutte hvordan en slik vurdering eventuelt skal gjennomføres. Det stilles ikke krav til skoleeiere og skoler om å gjennomføre slike vurderinger.

Veilederen Undervisningsvurdering – en veileder for elever og lærere kom i 2011. Elevorganisasjonen, KS, Utdanningsdirektoratet og Utdanningsforbundet samarbeidet om utviklingen av denne veilederen. Formålet er at elevene og læreren sammen kan evaluere og forbedre opplæringen i faget på en konstruktiv måte, se boks 7.1.

7.1.2 Elevers læringsresultater

Ulike prøver, internasjonale undersøkelser og eksamensresultater utgjør det viktigste datagrunnlaget for å belyse elevers læringsresultater. Videre omtales de ulike typer prøver.

Nasjonale prøver

Nasjonale prøver ble innført våren 2004 av Bondevik II-regjeringen. Raskt tempo uten god forankring og dialog med dem som skulle ta dette verktøyet i bruk, førte til prøver av for dårlig kvalitet,195 og mye uro om hvordan disse skulle brukes. Det ble også kritisert at det var for mange prøver, og at arbeidsbelastningen på skolene og lærerne ble for stor totalt sett. Omfattende publisering av resultater medførte rangering av skoler og presentasjon av resultater som ikke holdt faglig mål. Nasjonale prøver ble derfor først og fremst oppfattet som et kontrollsystem, og fungerte dårlig som kvalitetsutviklingssystem for lærere, skoler og skoleeiere. Elevorganisasjonen organiserte omfattende boikottaksjoner.

Formålet med prøver er å kartlegge elevenes ferdigheter og gi informasjon til elever, lærere, skoleledere, foresatte, skoleeiere og de regionale og nasjonale myndighetene som kan danne grunnlag for forbedrings- og utviklingsarbeid. Det er avgjørende at kvalitetsvurderingssystemet har stor legitimitet, slik at resultatene brukes og fortolkes på en faglig forsvarlig måte. Publisering av resultater på skolenivå og rangering svekker tilliten og virker hemmende på formålet. Stoltenberg II-regjeringen så derfor behovet for å ta en prøvepause i 2006 for å sikre at kvaliteten på de nasjonale prøvene, omfanget og publiseringen av resultater ble endret gjennom tett samarbeid med og innspill fra sektoren. I 2007 ble så nye prøver innført i ny form og med en justert kurs.

I den videre utviklingen av prøvene ble det fastsatt et felles rammeverk, prøvene ble gjort enklere å rette, og den tekniske utformingen ble bedre. Skriveprøvene i norsk og engelsk ble fjernet, og i stedet ble det besluttet å utvikle læringsstøttende prøver i skriving. Det ble videre besluttet at prøvene ikke skulle gjennomføres i videregående opplæring og på 10. trinn.

Fra høsten 2010 gjennomførte også elever på 9. trinn de samme prøvene i lesing og regning som elevene på 8. trinn.

Fra høsten 2012 gjennomførte elever med nordsamisk som førstespråk nasjonale prøver i lesing på samisk for første gang. Fra 2013 vil også elever med lulesamisk og sørsamisk som førstespråk få leseprøver på sitt språk.

I årene etter at de nye nasjonale prøvene kom, har departementet vært opptatt av å bruke erfaringer fra skolene og skoleeierne til å utvikle og forbedre bruken av prøvene. Innhenting av erfaringer er blitt gjort gjennom spørreundersøkelser, kasusstudier, arbeids- og referansegrupper, registrering og vurdering av henvendelser fra sektoren, samarbeid med Foreldreutvalget i grunnskolen og i møter med Elevorganisasjonen og arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner.

Nasjonale utdanningsmyndigheter har å tilby ulike verktøy støttet opp om utviklingen av analysekompetanse og oppfølging av resultatene fra nasjonale prøver i skolen og på skoleeiernivå. Her kan nevnes

• veiledning til skoleeiere og skoleledere

• veiledninger til lærere og skolen til hver prøve

• lærerbrosjyre

• foreldrebrosjyre

• analyseverktøy

• analyser av resultatene, prøvene og enkeltoppgaver på nasjonalt nivå

• veiledningsfilmer (to filmer lanseres i 2013)

Departementet arbeider for at mer av prøvegjennomføringen skal skje elektronisk. Dette vil føre til mer fulltallig resultatregistrering, samtidig som fare for feilregistrering vil minimeres. Det vil også redusere den tiden lærere og skoler bruker på nasjonale prøver.

Departementet har startet videreutvikling av prøvene slik at de kan gi informasjon om endringer i elevenes resultater over tid. Dette vil først skje for prøvene i regning og engelsk, mens leseprøvene vil gi informasjon om endringer i resultatene over tid når de gjennomføres elektronisk:

• Regning og engelsk: Et utvalg elever får en egen prøve der noen av oppgavene er like hvert år (ankeroppgaver). Resultatene for de oppgavene som er like, sammenlignes med resultatene for de oppgavene som varierer fra år til år på en slik måte at det blir mulig å se utviklingen over tid både lokalt og nasjonalt.

• Lesing: Gjennomføring av elektroniske leseprøver er en forutsetning for å måle utviklingen av elevenes leseferdigheter. Det skal utvikles elektroniske nasjonale prøver i lesing på 5., 8. og 9. trinn. Disse skal gjennomføres første gang i 2015. Det skal lages to leseprøver på hvert trinn det første året, hvorav den ene ankeroppgaven skal gjennomføres av et utvalg elever hvert år.

Til nå har det vært slik at skoler bare har kunnet sammenligne sine resultater med andre skoler eller nasjonalt gjennomsnitt. Videreutviklingen av prøvene vil gjøre det mulig å sammenligne sine egne resultater over tid, og sammenligne seg med andres utvikling. Skolene og skoleeierne vil få bedre informasjon om hvorvidt elevenes ferdigheter utvikler seg positivt eller negativt. De får dermed et bedre og sikrere grunnlag for å vurdere om konkrete utviklingstiltak har hatt betydning for elevenes læring.

Kartleggingsprøver

Formålet med kartleggingsprøver er å undersøke om elever trenger ekstra faglig oppfølging. Prøvene er utformet slik at de angir en såkalt bekymringsgrense. De om lag 20 prosent av elevene som skårer under denne bekymringsgrensen, bør følges opp særskilt. Prøvene skal først og fremst være til hjelp i lærernes pedagogiske arbeid, men kan også brukes som grunnlag for utvikling på skolenivå. Prøvene er verktøy som skal gjøre det mulig å identifisere elevenes faglige utfordringer tidlig, og de ble varslet av departementet i St.meld. nr. 16 (2006–2007) … og ingen sto igjen. Tidlig innsats for livslang læring.

Kartleggingsprøvene skiller seg fra de nasjonale prøvene blant annet ved at formålet er å identifisere en gruppe elever og ikke elever på alle nivåer. Det er ikke lagt opp til å rapportere resultatene videre fordi resultatene i hovedsak skal brukes til oppfølging av enkeltelever. Kartleggingsprøver kan derfor gjenbrukes. Departementet mener det vil være uheldig å bruke resultater fra kartleggingsprøver som styringsinformasjon.

Våren 2008 gjennomførte alle elever på 2. trinn nye kartleggingsprøver i leseferdighet, tallforståelse og regneferdighet etter læreplanene i Kunnskapsløftet. Utviklingen av kartleggingsprøver i grunnskolen har fortsatt. Rammeverket for kartleggingsprøvene i grunnskolen kom våren 2011, og ligger til grunn for all nyutvikling og revidering. Fagmiljøene har fått i oppdrag å revidere kartleggingsprøvene i lesing og regning på 1.–3. trinn. Kartleggingsprøven i digitale ferdigheter på 4.trinn er nyutviklet. Kartleggingsprøven i engelsk på 3. trinn skal revideres i 2014.

Karakterstøttende og læringsstøttende prøver

Nasjonale prøver i grunnleggende ferdigheter gir ikke alene et tilstrekkelig godt bilde av kompetansen til norske skoleelever. Departementet foreslo derfor i St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen å innføre utvalgsprøver i ulike fag og ferdigheter på ulike trinn. Utvalgsprøver avholdes i et representativt utvalg skoler som grunnlag for å beregne et nasjonalt nivå. Senere kan andre skoler som ønsker det avholde prøvene.

Læringsstøttende prøver er utvalgsprøver som gir lærerne mulighet til å sammenligne sine egne elevers nivå med det nasjonale nivået. Formålet er å gi lærerne grunnlag for læringsfremmende tilbakemeldinger til elever på alle prestasjonsnivåer. Her skiller de læringsstøttende prøvene seg fra kartleggingsprøver, som kun er egnet til å avdekke de svakest presterende elevene. Læreren kan sammenligne sine egne elevers nivå med et nasjonalt nivå.

Karakterstøttende prøver er også utvalgsprøver. Disse skal gi læreren grunnlag for mer rettferdig sluttvurdering, samtidig som de kan gi grunnlag for læringsfremmende tilbakemeldinger til elever på alle prestasjonsnivåer. Også her kan læreren sammenligne sine egne elevers nivå med et nasjonalt nivå. Til forskjell fra læringsstøttende prøver, knyttes resultatene i karakterstøttende prøver til karakterskalaen.

Det er satt i gang arbeid med å utvikle frivillige læringsstøttende og karakterstøttende prøver i skriving, lesing og regning som grunnleggende ferdigheter og i digitale ferdigheter, samt i fagene matematikk, naturfag og samfunnsfag. Prøvene skal gjøres tilgjengelig for skolene i en digital prøvebank, som lanseres høsten 2013.

7.1.3 Kvalitetsvurdering i fag- og yrkesopplæringen

I 2009 besluttet regjeringen å videreutvikle kvalitetsvurderingssystemet til også å omfatte fag- og yrkesopplæringen. Dette ble presentert i St.meld. nr. 44 (2008–2009) Utdanningslinja. Målet er å vurdere i hvilken grad skolene og lærebedriftene oppfyller målene for opplæringen, og å identifisere områder for kvalitetsutvikling. Målgruppene er skoleeier, lærebedrifter, opplæringskontorer og nasjonale utdanningsmyndigheter. Se figur 7.2 for en oversikt over systemet. Systemet skal gi

• et godt statistisk grunnlag for å analysere elevenes og lærlingenes gjennomføring av fag- og yrkesopplæringen

• kunnskap om læringsmiljøet gjennom Elev-, Lærling- og Lærebedriftundersøkelsene

• vurderinger av kvaliteten på opplæringen i lærebedriftene

• vurderinger av sysselsettingssituasjonen for nyutdannede fagarbeidere og lærebedriftenes vurdering av deres kvalifikasjoner

Flere elementer er under utvikling, herunder

• Lærlingundersøkelsen – revidert utgave høsten 2012

• Lærebedriftundersøkelsen – revidert utgave høsten 2013

• analyse av Lærlingundersøkelsen (2011196 og 2013)

• kvaliteten i fagopplæringen (fireårig forskningsprosjekt startet høsten 2011 – NIFU m.fl.)197

• informasjon om nyutdannede fagarbeideres yrkesaktivitet ett, to og tre år etter fagbrev

• data om overgang til læretid

• indikatorer som utvikles i andre sammenhenger, for eksempel i Ny GIV

Utdanningsdirektoratet gjennomfører våren 2013 høring av et forslag til forskriftsendring om å gjøre Lærlingundersøkelsen obligatorisk, på lik linje med Elevundersøkelsen.

EU vedtok i 2009 en anbefaling om å opprette et referansenettverk for kvalitetssikring i fag- og yrkesopplæringen, EQAVET.198 Deres kvalitetsrammeverk er brukt som inspirasjon for utviklingen av kvalitetsindikatorer i fag- og yrkesopplæringen. EQAVET-indikatorene er relevante for å vurdere måloppnåelsen for fag- og yrkesopplæringen, når de er satt inn i norsk kontekst.

Innføringen av kvalitetsvurderingssystemet i fag- og yrkesopplæringen skal pågå fram til juni 2015. Det skal gjennomføres en rekke forankringsmøter med sentrale aktører, og det vil bli gjennomført nasjonale konferanser om systemet. Ett eller flere prøveprosjekter skal gi kunnskap om erfaringer med hvordan ulik informasjon samles inn, analyseres og brukes i kvalitetsarbeidet. Det vil også bli etablert et vurderingsnettverk for å sikre erfaringsdeling og læring på tvers av fylkeskommuner. Prøveprosjektene vil bli evaluert.

7.1.4 Utprøving av skolebidragsindikatorer

Skolebidragsindikatorer er utviklet for å supplere kunnskapsgrunnlaget for lokal kvalitetsutvikling. Indikatorene gir et mål på skolenes bidrag til elevenes læring ved å beregne endringer i elevprestasjoner mellom minst to ulike måletidspunkter. Siden skolebidragsindikatorene beregnes ut fra endring i resultater for samme elevgruppe, kontrolleres effekten av sammensetningen av elevgruppen, særlig angående sosiale bakgrunnsfaktorer.

I Innst. S. nr. 42 fra Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen til St.meld. nr. 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen ba komiteen regjeringen vurdere å gjenoppta arbeidet med såkalte skolebidragsindikatorer, jf. anmodningsvedtak nr. 54 (2008-2009). På bakgrunn av dette startet departementet opp et utredningsarbeid for å utvikle indikatorer basert på endringer i elevprestasjoner mellom to tidspunkter. Dette er nå gjort av Statistisk sentralbyrå.199

Innføring av skolebidragsindikatorer kan gi interessant informasjon for skolene i deres kvalitetsutviklingsarbeid, dersom resultatene blir brukt på en faglig måte og innenfor forsvarlige rammer. Erfaringer viser at resultatene fra de nasjonale prøvene i noen kommuner og i enkelte medier blir brukt på en enkel og unyansert, og i noen tilfeller også feilaktig måte. Nyttige kvalitetsverktøy kan på denne måten ha en helt annen effekt enn det formålet tilsier. Å innføre et nytt element i de nasjonale prøvene basert på skolebidragsindikatorer, gir noen utfordringer, som må belyses nærmere. Departementet vil derfor vurdere å gjennomføre et prosjekt som kan gi oss kunnskap om hvordan skolebidragsindikatorer kan brukes for å fremme kvalitet, og hvordan utilsiktede effekter av bruken av slike indikatorer kan unngås. Prosjektet skal være forskningsbasert.

7.1.5 Skoleporten

Formålet med nettportalen Skoleporten er at skoler og skoleeiere skal få lett tilgang til relevant og pålitelig informasjon som en del av grunnlaget for det lokale kvalitetsvurderingsarbeidet. Det er lagt vekt på god og brukervennlig formidling av data i Skoleporten, og veiledning i bruk av tilgjengelige data er høyt prioritert. I tillegg blir det årlig utarbeidet en publikasjon, Utdanningsspeilet, som presenterer analyser av data på nasjonalt nivå.

Skoleporten har en åpen og en pålogget del. Åpen del skal dekke allmennhetens behov for informasjon om grunnopplæringen. Pålogget del er et verktøy for skoleledere og skoleeiere i vurderingsarbeidet. Pålogget del i Skoleporten skal videreutvikles til å bli et enda bedre verktøy for kvalitetsvurdering.

Skoleporten inneholder også ulike veiledninger i å tolke kunnskapsgrunnlaget og vurderingsverktøy som skolene og skoleeierne kan bruke i lokale utviklingsprosesser. Malen for tilstandsrapporten henter data om elever og undervisningspersonale, læringsresultater, læringsmiljø og gjennomføring. Som en del av malen ligger det veiledninger i hvordan data kan analyseres og suppleres slik at kunnskapsgrunnlaget danner basis for drøfting i kommunestyret og fylkestinget av kvaliteten på opplæringen.

7.1.6 Erfaringer med bruk av kvalitetsvurderingssystemet

Kvalitetsvurderingssystemet ble evaluert i 2009. Evalueringen viste at KS så på delene i kvalitetsvurderingssystemet som gode verktøy for utviklingsarbeid på lokalt nivå. Lærere ga uttrykk for at prøvene i større grad burde gi informasjon om den enkelte elev. I evalueringen ble det foreslått å videreutvikle prøvene som pedagogisk verktøy.200 Evalueringen har vært en viktig del av grunnlaget for å videreutvikle delene i kvalitetsvurderingssystemet.

Evalueringen av Kunnskapsløftet viser at mange kommuner og fylkeskommuner i de siste årene har arbeidet målrettet med kvalitetsvurdering og utviklingsstrategier for grunnopplæringen. Evalueringen tyder på at et stort flertall av kommunene jevnlig drøfter resultater fra obligatoriske kartleggingsprøver, nasjonale prøver og Elevundersøkelsen, mens en noe lavere andel bruker resultatene i styringen av skolene. Større kommuner synes å bruke datagrunnlaget mer aktivt i sitt kvalitetsarbeid enn mindre kommuner.201

Skoleeiernes tilstandsrapporter, som det ble innført krav om i 2009, er under evaluering. Sluttrapporten fra evalueringen kommer i november 2013. Delrapporter viser at både skoleeiere og skoleledere opplever at den årlige tilstandsrapporteringen er et relevant og nyttig virkemiddel, og at de i større grad enn tidligere bruker resultater som grunnlag for skoleutvikling. Funnene tyder på at kravet om en årlig tilstandsrapport har ført til at skoleeierne er blitt mer bevisst sitt ansvar for vurdering og kvalitetsutvikling i skolesektoren.

Analyser av et utvalg tilstandsrapporter viser at skoleeiere i ulik grad har utnyttet tilstandsrapporten som grunnlag for kvalitetsutvikling. Oppfølgingen av tilstandsrapportene varierer med kommunestørrelse. Analysene viser at store kommuner, i større grad enn små og mellomstore, ser tilstandsrapporten i sammenheng med sitt øvrige system for kvalitetsutvikling. Videre framgår det at kommuner med færre enn 5000 innbyggere i mindre grad enn større kommuner benytter tilstandsrapporten som et grunnlag for vurdering, styring og utvikling.

OECD startet i 2010 en gjennomgang i 23 land av hvordan evaluerings- og vurderingssystemer kan forbedre kvaliteten og effektiviteten i grunnopplæringen og bidra til å svekke betydningen av elevenes sosiale bakgrunn. I sin vurdering av Norge trekker OECD fram at det har skjedd en betydelig utvikling i Norge siden etableringen av kvalitetsvurderingssystemet.202 Norge får positiv tilbakemelding for å søke å ha en balansert tilnærming for å ta vare på behovet for både ansvarliggjøring og forbedringsarbeid. Samtidig peker OECD på at kvalitetsvurderingssystemet som system har vært for svakt kommunisert.

OECD anbefaler at Norge i den videre utvikling av systemet blant annet:

• tydeliggjør mål og kriterier for hva som er god kvalitet

• fullfører kvalitetsvurderingssystemet slik at det framstår som et sammenhengende system

• fortsetter å bygge evaluerings- og vurderingskompetanse blant lærere, skoleledere og skoleeiere.

Departementets vurderinger

Kvalitetsvurderingssystemet har bidratt til større oppmerksomhet om elevenes læringsresultater og utviklingen av skolen. Departementet mener at utviklingen av de enkelte delene av systemet, som de nasjonale prøvene, andre prøveformer, brukerundersøkelsene, kravet om tilstandsrapport og utvidelsen til fag- og yrkesopplæringen, har gitt et nytt grunnlag for diskusjonen om hvilke utfordringer den enkelte skole og skoleeier har, og hva som er gode utviklingstiltak. Kommunikasjon av helheten i systemet og støtte til å ta i bruk kunnskapen om skolens læringsmiljø og elevenes læringsresultater, vil bli enda høyere prioritert. Nasjonale myndigheter bygger videre på den gode dialogen og samarbeidet med organisasjonene på opplæringsområdet, kommuner og KS.

Gjennom beskrivelsene av formålet med de ulike elementene i kvalitetsvurderingssystemet og de ulike nivåenes ansvar og roller, bidrar nasjonale myndigheter til at kvalitetsvurderingssystemet framstår som et sammenhengende system. Det er utviklet veilednings- og støttemateriell på områdene læringsresultater og læringsmiljø, som er relevant for alle nivåer i kommunene. Departementet vil fortsatt prioritere god veiledning og støtte til skoler og skoleeiere.

Både Evalueringen av Kunnskapsløftet og foreløpige tall fra evalueringen av skoleeiernes tilstandsrapporter viser at store kommuner i større grad enn mindre kommuner klarer å nyttiggjøre seg datagrunnlaget i kvalitetsvurderingssystemet og tilstandsrapportene i sitt utviklingsarbeid. Departementet vil ta med denne kunnskapen om kommunale variasjoner i den videre utviklingen av kvalitetsvurderingssystemet.

Kvaliteten på resultatene fra nasjonale prøver er avhengig av at alle skolene følger regelverket for individuelt fritak. Hovedregelen er at prøvene er obligatoriske for alle elever, og at adgangen til fritak er begrenset. Forskrift til opplæringsloven åpner for at det kan gis fritak dersom eleven allerede har vedtak om spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 5-1, eller vedtak om særskilt språkopplæring, jf. opplæringsloven § 2-8, og eleven ikke vil ha nytte av gjennomføringen av prøven. Fritaket er et enkeltvedtak og kan påklages. Selv om en elev oppfyller kravene for fritak, kan eleven selv eller foreldrene likevel bestemme at eleven skal gjennomføre prøven.

Departementet har registeret at det har vært stilt spørsmål ved om skoler har fulgt regelverket om fritak av elever i den hensikt å bedre skolens resultater. Diskusjonen om fritak kommer som konsekvens av rangering av resultater på nasjonale prøver, og kan være med på å svekke nytten av resultatene fra de nasjonale prøvene. Fritaksreglene er utformet slik at de åpner for bruk av skjønn til en viss grad. Dette gjør at praktiseringen av fritaksreglene varierer, men det er et mål at reglene skal forstås og praktiseres så likt som mulig. Fylkesmennene har vært opptatt av at ikke for få elever fritas som resultat av denne debatten.

Det er utarbeidet en ny veiledning til skoleledere og skoleeiere som tydeliggjør ansvar og regler og rutiner for fritak. Det er arbeidet spesielt med fritak i revideringen av veiledningen, og da særlig med vekt på at fritak fra nasjonale prøver er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Det tydeliggjøres også at eleven og foreldrene har rett til å uttale seg, og at de har rett til å bestemme at eleven skal gjennomføre prøven selv om skolen vil fatte vedtak.

Tilsyn viser at det er forskjellig praksis ved utformingen av enkeltvedtak og nødvendig informasjon til elevens hjem. Sammenligning av skolers fritakstall gir ikke nyttig informasjon fordi elevgrunnlaget kan variere mye fra år til år. Størrelsen på gruppene som har vedtak om spesialundervisning eller særskilt språkopplæring, kan være lik, men variasjonen innenfor gruppene kan være svært stor. Dette er en viktig forklaring på forskjell i fritak mellom to tilsynelatende like skoler.

En egen evaluering av nasjonale prøver vil komme våren 2013. Evalueringen vil undersøke forholdet mellom de nasjonale prøvene som et administrativt styringsverktøy for nasjonale utdanningsmyndigheter, skoleeiere og skoleledere og de nasjonale prøvene som redskap for lærerne, elevene og deres foresatte i det pedagogiske utviklingsarbeidet. Evalueringen vil se nærmere på hvordan de ulike nivåene i styringskjeden forholder seg til disse målsettingene, og hvilke uttrykk dette får. Evalueringen vil sette søkelyset på hvilken funksjon prøvene har som tilbakemelding til og ansvarliggjøring av skoler og skoleeiere og hvilken pedagogisk funksjon prøvene har for tilbakemelding og forbedring av skoleresultater for elevene.

Resultatene av de nasjonale prøvene blir publisert på kommune-, fylkes- og nasjonalt nivå, med gjennomsnitt, ulike mål for spredning mellom elever og prosentandel fritatte og ikke deltatt. Offentlighetsloven gir alle som ønsker det innsyn i resultatene på skolenivå. Disse gis ut når det ikke er fare for direkte eller indirekte identifisering av elever. Det er på bakgrunn av denne informasjonen at aviser og andre lager lister og rangeringer basert på skolenes gjennomsnittsresultater. Rangering basert på gjennomsnittsresultat gir liten selvstendig informasjon. Gjennomsnittstallet gir ikke informasjon om i spredning av resultater, elevgrunnlaget og innholdet i undervisningen.

De nasjonale prøvene er nye hvert år. Prøvene i lesing og regning er i grunnleggende ferdigheter på tvers av fag, mens engelskprøven er i deler av faget engelsk. Det ikke mulig å drive drilling av elevene for prøvens skyld fordi prøven er ny hvert år. Elevene er med andre ord nødt til å forstå det de lærer, for at kunnskapen skal ha overføringsverdi til en ny og ukjent prøve. Det er imidlertid viktig at elevene blir kjent med prøveformatet, som kan være nytt for mange. Trygghet på prøveformatet vil gi riktigere resultater, som læreren og skolen kan jobbe videre med. For at elevene skal bli trygge på prøveformatet, er det nødvendig å gjennomgå eksempeloppgaver.

Tekstene i nasjonale prøver i lesing er hentet fra flere ulike fag, sjangre og temaer som endres fra år til år. Utprøvingen av nasjonale prøver foregår som en helt vanlig prøve. Når rapporter fra utprøvingen sammenholdes med rapporter etter den nasjonale gjennomføringen av den samme prøven, er resultatene tilnærmet like. Konklusjonen som trekkes av dette er at den eneste måten å øve seg til å prestere godt på en leseprøve er å arbeide med å fremme elevenes leseforståelse i alle fag.203

Departementet mener at de nasjonale prøvene gir både informasjon som lærere kan bruke til å planlegge opplæringen og god styringsinformasjon. Prøvene har bidratt til et felles kunnskapsgrunnlag for å diskutere og bygge videre utvikling på. Departementet mener at de nasjonale prøvene er et kunnskapsgrunnlag i skoleeiernes vurdering av elevenes grunnleggende ferdigheter. Departementet vil legge vekt på støtte til det arbeidet som skjer i klasserommet, med resultatene fra de nasjonale prøvene.

Departementet vil videreutvikle de nasjonale prøvene slik at de fortsatt kan gi nyttig styringsinformasjon og fungere godt som verktøy på skoler, samtidig som det legges enda bedre til rette for lærernes bruk av resultatene. Departementet mener at omfanget av prøver må vurderes mot behovet for tilstrekkelig informasjon og tidsbruk. Dagens nivå innehar etter departementets mening en slik balanse, men endrede forutsetninger og behov vil kunne medføre ny vurdering.

Det har vært tverrpolitisk enighet om at Norge skal delta i internasjonale undersøkelser. Undersøkelsene er viktige for å vurdere utviklingen i norske elevers faglige prestasjoner, og gir nyttig informasjon om opplæringen i norsk skole sammenlignet med andre land. Departementet vil arbeide for å motivere norske skoler til å delta i internasjonale undersøkelser.

7.2 Kompetanse- og utviklingstiltak for en bedre opplæring

For å bidra til et likeverdig opplæringstilbud i Norge, og for å møte de viktigste nasjonale utfordringene, har regjeringen satset på en rekke kompetanse- og utviklingstiltak for lærere, skoleledere og skoleeiere.

De nasjonale kompetanse- og utviklingstiltakene har i perioden fra 2005 til 2012 totalt sett hatt et samlet budsjett på mer enn 5 mrd. kroner. De mest omfattende tiltakene i perioden har vært disse:

• Kompetanse for utvikling 2005-2008 (innføringen av Kunnskapsløftet)

• Kompetanse for kvalitet 2009-2012 (videreutdanning for lærere)

• Etterutdanning på prioriterte områder

• Veiledning av nyutdannede lærere, inkludert veilederutdanning

• Rektorutdanning

• Kunnskapsløftet – fra ord til handling

• Bedre læringsmiljø

• Vurdering for læring

• Øremerket tilskudd for tettere oppfølging av elever i Vg1

• Øremerket tilskudd til kulturskoler og kulturtilbud

• Nasjonale sentre

Etter- og videreutdanning av skoleledere og lærere har hatt høyest prioritet. Flere av de nasjonale tiltakene har bygget på et nært samarbeid mellom flere aktører. Dette har bidratt til en felles prioritering av innsatsområder, samtidig som man har ivaretatt hensynet til lokale utfordringer.

Samarbeid mellom de viktigste aktørene i opplæringssektoren har vært særlig viktig i arbeidet med de store kompetanseutviklingsstrategiene. Partene som eksempelvis undertegnet Kompetanse for kvalitet er lærerorganisasjonene, Skolelederforbundet, KS, Nasjonalt råd for lærerutdanning og Kunnskapsdepartementet. Fylkesmannsembetene er involvert i en del av tiltakene, og har en sentral rolle i mange av de største tiltakene. Universiteter, høyskoler og nasjonale sentre deltar som tilbydere av kompetanseutvikling.

De nasjonale sentrene er viktige i iverksettelsen og gjennomføringen av den nasjonale utdanningspolitikken, se boks 2.6 for oversikt over sentrene. Sentrene skal med sin faglige og fagdidaktiske kompetanse bistå universitets- og høyskolesektoren, og særlig lærerutdanningene, i kompetanseutviklingstiltak. Slik skal sentrene bidra til å utvikle kompetanse og praksis både i lærerutdanningene og i skolen. Senter for IKT i utdanningen og Kunnskapssenteret for utdanning er andre virksomheter som er etablert i perioden, og som skal bidra til kvalitetsutvikling i sektoren.

De kompetanse- og utviklingstiltakene regjeringen prioriterer høyest i 2013, er følgende:

• Etter- og videreutdanning for lærere og rektorutdanning i Kompetanse for kvalitet 2012–2015

• Veilederkorpset

• Bedre læringsmiljø

• Vurdering for læring

• Ny GIV

• Motivasjon og mestring for bedre læring – Felles satsing på klasseledelse, regning, lesing og skriving

• Kompetanseutvikling på det flerkulturelle området

7.2.1 Lærere og skoleledere

Lærere og skoleledere har svært stor betydning for elevenes læringsmiljø og -resultater. Kompetanse- og utviklingstiltak for disse har vært, og er, en viktig prioritering for regjeringen.

Opplæringsloven § 9-1 fastslår at hver skole skal ha en forsvarlig faglig, pedagogisk og administrativ ledelse, og at opplæringen i skolen skal ledes av rektor. Kravene og forventningene til skoleledelsen har økt som følge av både ambisjonen om å utvikle skolen som en lærende organisasjon og de mange forventningene til skolen fra samfunnet. På denne bakgrunnen presenterte regjeringen en nasjonal lederutdanning for rektorer i St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen.

I TALIS-undersøkelsen fra 2008 framkommer det at norske rektorer har mange administrative oppgaver sammenliknet med skoleledere i andre land. Mange av de norske skolelederne opplever imidlertid at de administrative og de pedagogiske ledelsesoppgavene glir over i hverandre, og at de ikke ser noe klart skille mellom slike oppgaver i arbeidshverdagen. Flere skoleledere mener at de administrative oppgavene naturlig bygger opp under pedagogiske ledelsesoppgaver.204 Mange beslutningsoppgaver er delegert til skolelederne i Norge. Norske skoleledere opplever derfor at de har en krevende, men interessant rolle.

Både skoleleder- og lærerrollen utvikles også i takt med utfordringene i samfunnet. Elevene tilbringer stadig mer tid på skolen. Skolen er arena for både undervisning og andre aktiviteter. Dette har konsekvenser for både skoleleder- og lærerrollen og for skolens oppgaver, og forventningene er omfattende.

Med innføring av læreplaner med kompetansemål og grunnleggende ferdigheter i alle fag, legges det stor vekt på elevenes faglige læring og utvikling. Planlegging, organisering og gjennomføring av opplæringen er styrt av lærerens pedagogiske kompetanse og skjønn. I tillegg har læreren ansvaret for vurdering av elevene og for et inkluderende læringsmiljø. Det er lærerens ansvar å vurdere om elevens faglige framgang og sosiale trivsel er slik at det er behov for ekstra hjelp og støtte.

Selv om den enkelte lærer har en selvstendig rolle i opplæringen av elevene, er opplæring også et lagarbeid. Målene for skolens virksomhet kan ikke nås dersom skolen ikke mobiliserer de ansattes samlede kompetanse. Det stiller krav til faglig samarbeid. I et kollegialt felleskap vil ulik fagkompetanse og spesialisering hos lærere være en styrke. Gode lærere er aktive bidragsytere i et profesjonelt faglig fellesskap som utvikler skolen som en lærende organisasjon.

Lærerutdanningen

I St.meld. nr. 11 (2008–2009) Læreren – rollen og utdanningen la regjeringen fram forslag til tiltak for å styrke norsk lærerutdanning og derved bidra til å gjøre skolen enda bedre ved

• differensiering og økt kvalitet i lærerutdanningen

• bedre rekruttering til læreryrket og lærerutdanningene

• tettere oppfølging av og støtte til nyutdannede lærere

• mer relevant FoU for grunnopplæring og lærerutdanning.

I meldingen ble kravene til lærerrollen nærmere beskrevet med utgangspunkt i internasjonal forskning. Regjeringen la fram forslag om å differensiere lærerutdanningen for grunnskolen i to løp – for 1.–7. trinn og 5.–10. trinn. Faget pedagogikk og elevkunnskap er obligatorisk og har fått et omfang på 60 studiepoeng i begge programmene. Utdanningen er fortsatt fireårig og har skiftet navn fra allmennlærerutdanning til grunnskolelærerutdanning. Faget skal sikre en sterk profesjonsretting og sammenheng mellom alle delene i utdanningen.

Grunnskolelærerutdanningen for 1.–7. trinn skal normalt omfatte minimum fire undervisningsfag, hvorav norsk (minimum 30 studiepoeng) og matematikk (minimum 30 studiepoeng) er obligatoriske, og minst ett av undervisningsfagene skal være på 60 studiepoeng. Et undervisningsfag i 4. studieår kan erstattes av ett skolerelevant fag på 30 studiepoeng.

Grunnskolelærerutdanningen for 5.–10. trinn skal normalt omfatte tre undervisningsfag, hvert på 60 studiepoeng. Et undervisningsfag i 4. studieår kan erstattes av ett undervisningsfag og ett skolerelevant fag, hvert på 30 studiepoeng, eventuelt to undervisningsfag, hvert på 30 studiepoeng.

De øvrige lærerutdanningene er for tiden under revisjon. Dette gjelder femårig lektorutdanning, praktisk pedagogisk utdanning, treårig yrkesfaglærerutdanning og treårige faglærerutdanninger i praktiske og estetiske fag, det vil si formgiving, kunst og håndverk, kroppsøving og idrettsfag og musikk, dans og drama.

Høgskolen i Oslo og Akershus leder på, oppdrag fra Kunnskapsdepartementet, et samarbeid med Høgskolen i Sør-Trøndelag og NTNU om regional utbygging av yrkesfaglærerutdanningen. Arbeidet tar utgangspunkt i skolens behov for lærerkompetanse innen yrkesfag. Det er utarbeidet en prosjektplan for nasjonal omstilling, kompetanseheving og regional opp- og utbygging av den to-årige yrkesfaglærerutdanningen og praktisk utdanning for yrkesfag. Det må bygges opp roduste yrkesfaglige miljøer innen de ulike lærerutdanningsregionene, det må gis midler til nye studieplasser og arbeides med rekruttering av studenter til den 3-årige utdanningen. Det er behov for at arbeidsliv og bransjer spiller på lag med utdanningsinstitusjonene i dette arbeidet.

På grunnlag av Stortingets behandling av St.meld. nr. 11 (2008-2009) Læreren – rollen og utdanningen og Innst. S. nr. 185, oppnevnte Kunnskapsdepartementet et utvalg med mandat å utarbeide utkast til rammeplan for ny samisk lærerutdanning som skulle erstatte dagens samiske lærerutdanning fra høsten 2010. Prosessen var vellykket og de samiske grunnskolelærerutdanningene gis i dag ved Samisk høgskole i Kautokeino. Låntakere som fullfører visse lærerutdanninger kan få ettergitt (slettet) inntil kr 50 000 av studielånet. Denne ordningen innbefatter følgende lærerutdanninger innenfor samisk språk

• kandidater som fullfører 60 studiepoeng eller mer i samisk språk som del av følgende utdanninger

• samisk grunnskolelærerutdanning (Samisk høgskole)

• samisk førskolelærerutdanning (Samisk høgskole)

Ordningen omfatter også låntakere som tar følgende utdanninger

• 60 studiepoeng samisk språk (alle samiske språk) dersom du tidligere har fullført praktisk-pedagogisk utdanning (PPU)

• Praktisk-pedagogisk utdanning (PPU) dersom du tidligere har avlagt 60 studiepoeng i samisk språk (alle samiske språk)

• 60 studiepoeng samisk språk (alle samiske språk) dersom du tidligere har fullført førskolelærerutdanning

• Fullført førskolelærerutdanning dersom du tidligere har avlagt 60 studiepoeng samisk språk (alle samiske språk)

De siste årene har det vært for få søkere til lærerutdanningene og for svak rekruttering til læreryrket. Framskrivninger205 viser et forventet underskudd på 4200 faglærte lærere i skolen fram mot 2020.206 NOKUT207 og SINTEF208 har dessuten pekt på flere kvalitetsutfordringer i lærerutdanningene. Prognosene viste behov for tiltak for å heve læreryrkets status, styrke lærerutdanningene, og for en mer systematisk kompetanseheving for både lærere og skoleledere. St. meld. nr. 11 (2008−2009) Læreren – rollen og utdanningen understreket at det var nødvendig å jobbe aktivt og målrettet for å øke rekrutteringen av kvalifiserte kandidater til lærerutdanningen.

GNIST-partnerskapet

På dette grunnlaget ble GNIST-partnerskapet etablert i 2009 for å styrke skolens faglige plattform og læreryrkets anseelse, og gjennom det bidra til god rekruttering og profesjonell yrkesutøvelse. Partnerskapet består av nasjonale utdanningsmyndigheter og elleve organisasjoner innenfor skole- og høyskolesektoren.209 Som et ledd i GNIST-satsingen er det opprettet regionale partnerskap i alle fylker. Partnerskapet leverer en årlig indikatorrapport, som dokumenterer utviklingen innenfor de fem felles hovedmålsettingene:

• økt status for læreryrket

• økt kvalitet i lærerutdanningene

• økt kvalitet i lærerprofesjonen

• økt kvalitet i skoleledelsen

• økt rekruttering til lærerutdanningene og læreryrket

GNIST-partnerskapet har gjennomført kampanjer for å bidra til bedre kunnskap om og høyere status for læreryrket, og for å øke rekrutteringen til yrket og lærerutdanningene. Fra 2008 til 2012 har antall kvalifiserte førstevalgssøkere til lærerutdanningeneøkt med 57 prosent,210 fra 3003 søkere i 2008 til 4712 søkere i 2012. Dette er betydelig over den generelle økningen for kvalifiserte søkere til høyere utdanning, som har vært på 34 prosent i samme periode. Økningen representerer samtidig et brudd med en nedgangstrend fra 2006 til 2008. Selv om kampanjene i seg selv ikke er hele forklaringen, har antall søkere økt betydelig etter etableringen av GNIST. Søkertallene tyder på at den felles innsatsen i partnerskapet har bidratt til å gjøre læreryrket mer attraktivt og at flere ser på skolen som en framtidig arbeidsplass enn før.

Veiledning av nyutdannede

I tillegg til å sikre en god grunnutdannelse for lærere tilbys det nasjonalt kompetansetiltak for nyutdannede lærere som nettopp er kommet ut i yrket, og for lærere og skoleledere som er i jobb.

I 2009 inngikk KS og departementet en intensjonsavtale om å arbeide for en god veiledningsordning for nyutdannede nyansatte lærere. Avtalen går ut på at arbeidsgiverne skal ha etablert en veiledningsordning for nyutdannede og tilby alle nyansatte nyutdannede pedagoger i barnehage og skole veiledning i den første tiden i yrket. Alle høyskoler og universiteter med lærerutdanning tilbyr arbeidsgivere støtte til utvikling av gode veiledningsordninger for nyutdannede, og flere av universitetene og høyskolene tilbyr veilederutdanning for lokale veiledere. Lokale veiledere bør ha formell veilederutdanning tilsvarende 30 studiepoeng.

En kartlegging gjennomført i 2012 viser at utbredelsen av veiledningsordningen for nytilsatte nyutdannede lærere i skolesektoren har hatt en klar økning på om lag 10 prosentpoeng sammenlignet med 2010211. 77 prosent av landets kommuner og 68 prosent av skolene har veiledning av nyutdannede lærere. Om lag tre av fire nyutdannede lærere jobber på skoler med veiledningsordning vinteren 2012, mot om lag to av tre høsten 2010. Ved skoler som har nyansatte lærere, har nesten ni av ti nå innført en veiledningsordning.

Etter- og videreutdanning for lærere og skoleledere

Strategien for kompetanseutvikling i grunnopplæringen kalt Kompetanse for utvikling ble gjennomført i perioden fra 2005 til 2008. Strategien ble utviklet i et samarbeid mellom staten og KS, organisasjoner212 og representanter for universitets- og høyskolesektoren. Formålet var å legge til rette for innføringen av Kunnskapsløftet. Skoleeiere og skoler fikk mulighet til å prioritere etter lokale behov. Evalueringen av strategien tegner et blandet bilde. Kompetanseutviklingen førte ikke til noen økning i læreres deltakelse i kompetanseutvikling sammenlignet med tidligere, men lærernes deltakelse er fortsatt høyere enn for andre yrkesgrupper i offentlig sektor. Kommunesektoren reduserte ikke sin økonomiske prioritering av etterutdanning til tross for den betydelige statlige satsingen.213 Underveis i strategiperioden ble tiltakene mer styrt mot bestemte områder.

Kompetanse for utvikling ble videreført med strategien Kompetanse for kvalitet for perioden fra 2009 til 2012. Denne strategien prioriterte videreutdanning med inntil 60 studiepoeng i matematikk, norsk og engelsk. Staten dekket alle kostnader til studieplasser, i tillegg til 40 prosent av kostnadene til vikar. Skoleeierne dekket 40 prosent av disse vikarkostnadene, mens lærerne dekket 20 prosent. En deltakerundersøkelse tyder på at lærerne var godt fornøyd med kvaliteten på tilbudet. De var svært tilfredse med organiseringen av undervisningen, det faglige innholdet og forelesernes faglige kompetanse. De fleste lærere opplevde at studiet i høy grad var relatert til læreplanene.214

Ved siden av videreutdanningstilbudene i strategien Kompetanse for kvalitet for perioden fra 2009 til 2012 ble det gjennomført nasjonale etterutdanningstiltak, og rektorutdanningen ble etablert. De første tilbudene om rektorutdanning startet opp høsten 2009. Utdanningen skal gjøre skoleledere bedre rustet til å møte de utfordringer de står overfor. Det er satt kompetansemål for rektorutdanningen. Disse målene er delt inn i kunnskap, ferdigheter og holdninger. De sentrale kompetanseområdene i rektorutdanningen er elevenes læringsresultater og -miljø, styring og administrasjon, samarbeid og organisasjonsbygging, veiledning av lærere og lederrollen.

En delrapport fra evalueringen av rektorutdanningen, viser at deltakerne hadde høye forventninger, og at forventningene i hovedsak var at utdanningen skulle sette dem bedre i stand til pedagogisk og faglig ledelse. Deltakerne gir tilbakemelding om at utdanningen i stor grad innfrir forventningene. Evalueringen viser også at rektorene opplever rektorutdanningen som en anerkjennelse av skolelederrollen.215

Strategien Kompetanse for kvalitet er videreført med samme navn for perioden fra 2012 til 2015. Denne gangen omfatter strategien både etter- og videreutdanning samt rektorutdanningen. Videreutdanningstilbudene er de samme bortsett fra andrespråkspedagogikk, som er et nytt videreutdanningstilbud for denne perioden. For videreutdanningstilbudene dekker staten 50 prosent av kostnadene til vikarmidler, mens kommunenes andel er redusert fra 40 til 25 prosent. Den enkelte lærer bidrar med 25 prosent. Målet er å få flere kommuner til å delta, og det anslås at antallet deltakere på videreutdanningen hvert år kan økes fra om lag 1500 til 1850 som følge av den nye finansieringsordningen. Resultatet høsten 2012 var at antall deltakere økte fra tidligere om lag 1500 til om lag 1700 deltakere.

Digitale ferdigheter er en grunnleggende ferdighet. Det er derfor avgjørende at lærere har kunnskap om når og hvordan IKT kan benyttes til det beste for elevenes læring. Monitor 2010 peker på at mange lærere inkluderer bruk av digitale verktøy i undervisningen på en god måte, men de opplever ikke tilstrekkelig støtte og forankring for sin bruk av IKT i kollegiet og hos skoleledelsen.216 De lærerne som ikke bruker IKT oppgir som årsak at utstyret enten ikke fungerer tilfredsstillende, er lite tilgjengelig eller mangler, eller fordi de ikke ser verdien av å prøve ut nye verktøy i undervisningen.

De fem grunnleggende ferdighetene, inkludert digitale ferdigheter, skal være integrert i den fagspesifikke videreutdanningen. I undersøkelsen fra 2011 svarer halvparten av lærerne fra grunnskolen og i overkant av en fjerdedel av lærerne fra videregående opplæring at grunnleggende ferdigheter har inngått i undervisningen i svært høy grad eller i høy grad. Kun 16 av de 74 kursene har referanser til bruk av digitale verktøy og vektlegging av digital kompetanse knyttet til faget i kursbeskrivelsene for 2012. Departementet mener at dette kan tyde på at det bør legges mer vekt på pedagogisk bruk av IKT i kompetanseutviklingstiltakene.

Nasjonale utdanningsmyndigheter har for perioden fra 2010 til 2012 gitt støtte til forsøk i seks fylker med modeller for hospiteringsordninger for lærere på yrkesfaglige utdanningsprogrammer samt for instruktører i lærebedriftene. Formålet med hospiteringen er å øke kompetansen hos lærerne, fremme samarbeid mellom skole og virksomhet og skape bedre helhet og større sammenheng i opplæringen. Forsøket omfattet 150 lærere som hospiterte i bedrift, dessuten instruktører og faglige ledere som samarbeidet tett med eller hospiterte i skolen. Evalueringen av forsøkene tyder på at både yrkesfaglærerne og instruktørene har fått ny kunnskap om den andre læringsarenaen – kunnskap som de kan bruke til å tilpasse sin egen undervisning. Den positive vurderingen av hospiteringen gjelder både lærere som har hospitert i fag de kjente lite til fra før, og der formålet har vært å tilegne seg breddekompetanse, og de som hospiterte i fag de kjente fra før, og der formålet var oppdatering og fordypning217. Hospitering er også et tiltak i samfunnskontrakten, og høsten 2013 er det et mål å gi 500 hospitanter et tilbud. Etterutdanningstiltakene her omfattes ikke av gjeldende kompetansestrategi.

I FYR218-prosjektet, som har som formål å skape mer relevans og yrkesretting av fellesfagene innenfor de yrkesfaglige utdanningsprogrammene, er det opprettet et nettverk med lærere fra hvert fylke som har ansvaret for å drive spredningsarbeid og stimulere til god undervisningspraksis i sine fylker. Prosjektet er nærmere omtalt i boks 6.10.

I Meld. St. 6 (2012–2013) En helhetlig integreringspolitikk varslet regjeringen en satsing på kompetanseutvikling for å ivareta de behovene som følger av en mer mangfoldig, flerspråklig og flerkulturell barnehage og grunnopplæring. Satsingen starter opp i 2013 og skal gå over fem år. Målgruppene omfatter både tilsatte, ledere og eiere av barnehager og skoler, herunder også ansatte i voksenopplæringen, og lærerutdanningsinstitusjonene. Det er viktig å utvikle og tilby kompetanseheving også til andre sentrale yrkesgrupper i skole og barnehage. Midlene vil i hovedsak gå til etterutdanning, men det vil også bli satt av midler til videreutdanning.

Den flerkulturelle kompetansen skal styrkes blant rådgivere. Det er bevilget midler til å utvikle kompetansehevingstiltak for rådgivere. Disse skal spesielt ivareta likestilling mellom kjønnene og behovene til minoritetsspråklige elever.

7.2.2 Skoleutvikling og skoleeiere

Skoleeiere som prioriterer lærernes og skoleledernes profesjonsutvikling, synes å nå lengst i å utvikle skoler med gode læringsresultater og -miljøer. Disse har utviklingsstrategier som konsentrerer innsatsen om få mål som følges opp systematisk.219 Den administrative kapasiteten og kompetansen varierer mellom landets kommuner og fylkeskommuner, og departementet er på denne bakgrunnen opptatt av å utvikle skoleeierrollen for å bidra til skoleutvikling.

Skoleutviklingsprogrammet Kunnskapsløftet – fra ord til handling var et virkemiddel i gjennomføringen av Kunnskapsløftet. Programmet skulle bidra til å utvikle skolens kapasitet til forbedring, skolens evne til endring, til vurdering av sin egen praksis og til å følge opp med konkrete tiltak. Det ble etablert et samarbeid mellom skoler, skoleeiere og eksterne kompetansemiljøer som skulle gi faglig støtte til skolenes utvikling som lærende organisasjoner. Evalueringen av programmet konkluderer med at skolene har utviklet sin faglige og organisatoriske kapasitet til utvikling, men at dette i liten grad har nådd inn i klasserommene.220 Kompetansemiljøer har også analysert innsatser og erfaringer fra noen av prosjektene, og gir noen råd om hva som fungerer i utviklingen av skolen som lærende organisasjon.221 Flere av rådene er tatt inn i rammeverket for skolebasert kompetanseutvikling på ungdomstrinnet.

Skolebasert kompetanseutvikling er det mest omfattende tiltaket i strategien for ungdomstrinnet, Motivasjon og mestring for bedre læring – Felles satsing på klasseledelse, regning, lesing og skriving. 22 kommuner og et utvalg skoler i disse kommunene er med i piloteringen av skolebasert kompetanseutvikling i skoleåret 2012–2013. Ledelsen og alle ansatte på skolen deltar i en utviklingsprosess på skolen. Piloteringen skal gi erfaringer med å utforme de skolebaserte kompetanseutviklingstiltakene for ungdomstrinnet som skal pågå i perioden fra 2013 til 2017. Det tar tid å endre organisasjoner og derfor har strategien et langsiktig perspektiv.

For skoleeiere og skoler som har behov for veiledning i å bedre læreprosessene i skolen kan Veilederkorpset være aktuelt. Veilederkorpset kom som et svar på noen av utfordringene som Kunnskapsløftet – fra ord til handling avdekket. Det tilbyr veiledning i å styrke utviklings-, endrings- og forbedringsarbeidet i skolen. Veilederne bidrar med kunnskap, erfaringer og råd som gjør skolen bedre rustet til å møte de utfordringene som kan dukke opp når konkrete tiltak skal gjennomføres, og den pedagogiske praksisen skal endres. Støtten er ment å bidra til at skoleeierne og skolene kan komme i gang med lokalt utviklingsarbeid. Samtlige kommuner, fylkeskommuner og private skoleeiere i 12 fylker, har i perioden fra 2011 til 2013 fått tilbud om veiledning fra Veilederkorpset.

Evalueringen av Veilederkorpset vil foreligge i desember 2013. Det er imidlertid gjennomført jevnlige undersøkelser der deltakerne har gitt tilbakemeldinger på prosess, innhold og utvikling av tilbudet underveis. Tilbakemeldingene har vært svært gode fra skoleeiere, skoleledere og veiledere. Erfaringene så langt tilsier at søkelyset på aktivt skoleeierskap, organisasjonsutvikling, analyse- og vurderingskompetanse og endringsledelse har vært viktige bidrag til kvalitetsutvikling hos skoleeierne og skolene som har deltatt. Erfaringene tyder også på at det er viktig at veilederne har praksiserfaring fra samme nivå som dem de gir veiledning til.

Skole- og kommuneutviklingsprosjektet, SKUP, startet i 2011 for å bistå kommuner med svake elevresultater. Målet var å bedre elevresultatene ved å bistå kommunene med målrettet skoleutvikling. Målgruppen var den politiske og administrative ledelsen i kommunen og de utvalgte skolene. Som for Veilederkorpset var tilbakemeldingene at aktivt skoleeierskap, organisasjonsutvikling, analyse- og vurderingskompetanse og endringsledelse var viktige bidrag til kvalitetsutvikling hos deltakerne. Arbeidet ble avsluttet høsten 2012.

Departementet har inngått et samarbeid med KS om utvikling av skoleeierrollen. KS viser til at aktive og tydelige skoleeiere kan ha positiv innvirkning på elevenes faglige, sosiale og kulturelle utvikling. Erfaringer fra utdanningsprogrammer for skoleeiere i KS i Buskerud, Telemark og Vestfold i 2011, og i KS i Sogn og Fjordane i 2012 og 2013, viser at folkevalgte og administrasjonen i kommuner og fylkeskommuner har stor interesse for å videreutvikle sitt eget skoleeierskap. Med utgangspunkt i disse erfaringene beskriver KS et nasjonalt rammeverk som kan være til hjelp for planlegging av lokalt tilpassede utdanningsprogrammer i regioner og enkeltfylker. Departementet har deltatt i arbeidet med å utforme rammeverket, og bidrar også økonomisk til gjennomføringen av skoleeierprogrammet. Departementet mener at skoleeierprogrammet til KS og ulike statlige tiltak for styrket skoleeierskap, som for eksempel Veilederkorpset, utfyller hverandre på en god måte. Samarbeidet med KS for å styrke skoleeierrollen bidrar til å tydeliggjøre statlig politikk overfor skoleeiere, og til at skoleeiere i større grad gjør seg kjent med og tar i bruk statlige støtte- og veiledningsordninger og verktøy i sitt arbeid med kvalitetsvurdering- og utvikling i skolen.

Bedre læringsmiljø og Vurdering for læring som er omtalt nærmere tidligere i meldingen, er også viktige tiltak for å heve kompetanse og bidra til skoleutvikling.

Departementets vurderinger

For å støtte opp om positive utviklingstrekk vil departementet videreføre og videreutvikle frivillige kompetanse- og utviklingstiltak for lærere, instruktører, skoleledere og skoleeiere. Departementet mener den overordnede føringen for kompetanse- og utviklingstiltak er å følge opp nasjonale mål,og å bidra til forbedring av praksis. Tiltakene må være relevante for skoleeierne, skolene og lærebedriftene, i klasserommet og i lærebedriftene, og for elevene og lærlingene.

Departementet mener at de statlige midlene til kompetanseutvikling og andre utviklingstiltak bør kanaliseres to veier:

• til skoleeierne, slik at de blir bedre i stand til å delta i etter- og videreutdanning og i skoleutvikling

• til universiteter, høyskoler, nasjonale sentre og andre kompetansemiljøer, slik at det kan utvikles gode og relevante tilbud. Midler til universitets- og høyskoleinstitusjonene bør gå både til utvikling og gjennomføring av tilbud, til tiltak for å stimulere samarbeidet i universitets- og høyskolesektoren og til faglig påfyll av sentrale temaer i grunnopplæringen.

I det videre arbeidet vil departementet være opptatt av dialog og partnerskap med aktører i opplæringssektoren. Kapittel 8 omhandler implementering av politikk. Faktorene som trekkes fram der som positive for vellykket implementering, vil ligge til grunn for arbeidet her. Nasjonale utdanningsmyndigheter må vise tydelig retning, å ta hensyn til det lokale handlingsrommet, bygge kapasitet og følge opp tiltak underveis og i etterkant.

For å sikre at ressursene brukes der behovet er størst, og for å få et enda bedre utbytte av tiltakene, vil departementet kartlegge hvilken kompetanse lærerne i skolen har. Kartleggingen vil gi nødvendig kunnskap for å kunne målrette kompetansetiltak.

Yrkesfaglige utdanningsprogrammer er et prioritert område for videreutdanning i Kompetanse for kvalitet. Nasjonale myndigheter har gjennom samfunnskontrakten forpliktet seg til å bidra til finansiering av kompetanseheving for yrkesfaglærere og instruktører, og i 2013 er det satt av midler til hospitering som oppfølging av kontrakten.

Departementet mener at evalueringen av hospitering i yrkesfagene gir et godt kunnskapsgrunnlag for å videreutvikle hospiteringsordninger som et velegnet etterutdanningstiltak for yrkesfaglærere.222 Det er et mål at alle fylker skal etablere hospiteringsordninger i løpet av skoleåret 2013–2014. Ordningene skal bygge videre på suksesskriteriene fra den evalueringen som er gjort.

For at digitale ferdigheter skal kunne være integrert i opplæringen, må rammebetingelsene være på plass. Senter for IKT i utdanningen skal, gjennom veiledninger og informasjon, bidra til at skoleeierne kan få på plass gode driftsordninger for bruk av IKT i undervisningen. Departementet vil videre peke på behovet for at digitale ferdigheter og pedagogisk bruk av IKT er ivaretatt i kompetansehevingstiltak som videreutdanning for lærere.

Departementet vil

• fortsette den langsiktige satsingen på kompetanse- og utviklingstiltak

• etablere et system for kartlegging av lærerkompetanse for å sikre at ressurser brukes best mulig

• sørge for at digitale ferdigheter og pedagogisk bruk av IKT er ivaretatt i videreutdanningstilbudene for å bedre elevenes digitale ferdigheter

7.3 Internkontroll

Sentralt i styringen av grunnopplæringen står opplæringsloven, privatskoleloven og tilhørende forskrifter som også omfatter læreplanverket, heretter kalt lovverket. Lovverket skal ivareta en viktig funksjon i styringen og dersom det ikke følges godt nok opp, vil det fort kunne gå utover kvaliteten på opplæringen. For å få til god etterlevelse av lovverket, er det avgjørende at skoleeiernes internkontroll med oppfølgingen av lovverket fungerer tilfredsstillende. Det er gjennom en rekke tilsyn blitt avdekket at dette er en relativt stor utfordring som det er nødvendig å følge opp. Blant annet har det siden 2010 vært ført tilsyn med elevenes psykososiale miljø. Til tross for betydelig tilsynsinnsats over tid, viser Utdanningsdirektoratets oppsummering av tilsynet at det fortsatt er høye avviksprosenter innenfor temaet.

Det følger av opplæringsloven § 13-10 og privatskoleloven § 5-2 at skoleeierne skal ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt, og for å følge opp resultatet av slike vurderinger og nasjonale kvalitetsvurderinger. Dette innebærer krav om internkontrollsystem, selv om ordet internkontroll ikke er brukt. Reguleringsformen forutsetter skjønn. Skoleeiernes tilstandsrapport, som er omtalt tidligere, er også et ledd i oppfølgingen av lovverket. Skoleeierne står fritt til å tilpasse systemet til lokale forhold, så langt det ellers er forsvarlig og egnet til å følge opp lovverket. Opplæringslovens og privatskolelovens regulering av forsvarlige systemer for å følge opp lovverket, har ikke noen ytterligere detaljert forskrift med nærmere krav til internkontrollen.

For å få en god etterlevelse av lovverket må ansvarsforholdene rundt oppfølgingen av det være klargjort og oppfattet av de ansvarlige på ulike nivåer i organisasjonen. Dette omfatter også ansvaret for rapportering oppover dersom et ansvarsnivå, for eksempel rektornivået, kommer til at det ikke er mulig å etterleve lovverket innenfor de rammene vedkommende nivå har til rådighet. Dette vil gjelde uansett størrelsen på organisasjonen. Departementet legger til grunn at disse kravene ligger i kravet til forsvarlig system i dag, selv om de ikke står direkte omtalt i lovteksten. For å bidra til økt bevissthet, synliggjøring og ansvarliggjøring, mener departementet at disse ansvarsforholdene bør skrives direkte inn i lovteksten. Denne tydeliggjøringen av internkontrollansvaret vil således ikke innebære en utvidelse av lovplikten etter gjeldende rett.

Departementet vil også foreta en vurdering av om det i tillegg bør tas inn et krav i lovteksten om at det skal være dokumentert dersom et ansvarsnivå har rapportert oppover at det ikke har mulighet til å følge opp lovverket innenfor de rammer som står til rådighet. Krav om dokumentering, vil blant annet gjøre det lettere for kontroll- og tilsynsmyndighetene å finne ut om rapporterte saker er blitt fulgt opp på en fullgod måte. Det vil kunne være fare for både underrapportering og overrapportering, og det eneste svaret på denne utfordringen er at det er et lederansvar å sørge for at underliggende nivåer har den kompetanse og bevissthet som skal til for at den omtalte rapporteringen skal bli mest mulig treffsikker. At et ansvarsnivå rapporterer oppover, betyr ikke uten videre at vedkommende nivå får medhold av nivået over, men det kan bidra til at det tas stilling til om lovverket brytes eller ei.

Departementet mener dessuten at det bør presiseres i lovteksten at systemet, det vil si internkontrollen, skal være tilpasset de risikoforholdene en står overfor, selv om det må legges til grunn at dette gjelder i dag også.

Departementet vil

• ta sikte på å sende på høring et forslag om presisering av lovens krav til forsvarlig system for å følge opp lovverket

7.4 Tilsyn med og veiledning om lovverket

Selv om et velfungerende internkontrollsystem er det som mest effektivt kan bidra til god etterlevelse av lovverket, viser erfaringen med blant annet gjennomførte tilsyn at det er en lang vei å gå før systemet fungerer tilfredsstillende i kommunesektoren. Dersom internkontrollen fungerte godt, kunne man ideelt ha sett at den statlige tilsynsinnsatsen i forbindelse med grunnopplæringen ble redusert. Dette betyr likevel ikke at kommunesektoren i dag i vesentlig omfang er for belastet av statlig tilsyn fra fylkesmennene med opplæringsloven med tilhørende forskrifter.

Nasjonale myndigheter opplever stor etterspørsel etter veiledning om lovverket på dette området, men kapasiteten til å følge opp behovet er begrenset. Dette må også ses i lys av at kun et fåtall av kommunene har jurister som arbeider med opplæringsloven og tilhørende forskrifter.

En god kombinasjon av tilsyn med og veiledning om lovverket der både bindingene og handlefriheten blir synliggjort, vil kunne være en effektiv og viktig støttefunksjon i lokalt utviklingsarbeid og i implementeringen av nasjonal politikk. På samme måte som for internkontrollen står heller ikke dette i motsetning til at etterlevelsen av det nasjonale lovverket er en verdi i seg selv, og som det må bygges opp under. At tilsyn med og veiledning om lovverket spiller sammen, betyr ikke at disse to virkemidlene kan blandes slik at det oppstår misforståelser om hva som er rettslig forpliktende, eller at det oppstår uklarhet om rollefordelingen mellom stat og kommune. Tilsyn er, og skal være, en legalitetskontroll, det vil si en kontroll av om kommunene oppfyller plikter de er pålagt ved lov, og veiledning skal ikke være en del av tilsynet. Tilsyn er således noe annet enn veiledning. Med en klar bevissthet om dette kan tilsyn med og veiledning om lovverket drives av samme instans og personer og knyttes tett og koordinert sammen. Det at det er samme instans og personer som foretar tilsyn og som veileder, vil kunne bidra til enhetlig styring og målrettet statlig innsats, noe som kan gi god læringseffekt lokalt. For øvrig bør det påpekes at veiledning er et tilbud til kommunesektoren, men som den ikke er forpliktet til å ta imot.

Departementet mener at det ved nasjonalt prioriterte tilsynssatsinger er viktig å få til en slik kobling mellom tilsyn med og veiledning om lovverket både i forkant og etter at tilsyn gjennomføres. Kommunikasjon med skoleeierne tidlig i prosessen skal bidra til å sette i gang nødvendige endringsprosesser fordi skoleeierne gjøres i stand til selv å reflektere over hvordan deres praktiske hverdag kan tilpasses lovverket. I denne forbindelsen er det også sentralt å belyse sammenhengen i lovverket.

Skal tilsyns- og veiledningsopplegget fungere godt, må dette forberedes grundig, noe som krever tid. Departementet har fastsatt at det nasjonalt hovedprioriterte tilsynet for perioden fra 2014 til 2017 skal ha som tema hvorvidt skoleeierne legger til rette for at de som mottar opplæring, kan få forsvarlig utbytte, det vil si lovens minimumsstandard, innenfor rammen av regelverket. Veiledningsinnsatsen skal bygge opp om dette.

Erfaringer gjort i tilsyn viser at det er et stort behov for økt kompetanse på regelverksområdet, både hos de som har plikter og de som har rettigheter. Nasjonale myndigheter ønsker å bidra til økt regelverksetterlevelse ved å gjøre informasjon om regelverket lettere tilgjengelig for skoleeierne, skolelederne og foreldre. Det igangsettes derfor et flerårig arbeid som skal bidra til å gjøre det enklere å kjenne til, å forstå og å følge regelverket. Arbeidet vil ta for seg ulike målgrupper som vil ha nytte av særlig tilrettelagt informasjon og verktøy.

Departementet vil

• styrke koblingen mellom tilsyn og veiledning

• etablere et mer langsiktig perspektiv på tilsyns- og veiledningsinnsatsen