6 Transport

6.1 En mer klimavennlig transportsektor – satsing på kollektivtransport

Utslipp fra transportsektoren, som omfatter landtransport, innenriks sjøfart og luftfart, fiskeri og ikke-veigående mobile kilder, utgjorde 32 prosent av Norges samlede klimagassutslipp i 2010. For å redusere utslippene fra sektoren, må det fases inn ny og miljøvennlig kjøretøyteknologi og legges til rette for at det skal være lettere å velge kollektivtransport, gange og sykkel. Mer gods skal over på sjø og bane, og det må tas i bruk mer miljø- og klimavennlig kjøretøyteknologi og drivstoff. Kommunene har en sentral oppgave i å redusere transportbehovet gjennom en samordnet miljø-, areal- og transportplanlegging, å legge til rette for kollektivtransport og å benytte andre virkemidler som påvirker valg av transportform.

Regjeringen vil:

• Ha som mål at veksten i persontransporten i storbyområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. I og omkring storbyområdene skal kollektivformål og sykkeltiltak gis økt prioritet ved fordeling av samferdselsbevilgningene.

• Gi kollektivtransporten en viktig plass i NTP 2014–2023 og utarbeide en kollektivhandlingsplan som oppfølging av NTP.

• Øke statens tilskudd til investering og drift av fylkeskommunal kollektivtransport og andre miljøvennlige transportformer. Dette skal skje ved at byområdene inngår forpliktende avtaler, for eksempel som ved belønningsordningen. Avtalene må inneholde mål og virkemidler for økt kollektivandel, sykkel og gange og tiltak for redusert bilbruk. Det er en forutsetning at miljømål vektlegges og nås i slike forpliktende avtaler.

• Styrke jernbanens rolle i transportsystemet. Investeringene i jernbanen økes, særlig rundt de største byene.

• I forbindelse med NTP legge fram en framdriftsplan for utbygging av InterCity-forbindelsen i det sentrale østlandsområdet, med en tidfesting av når ulike strekninger kan ferdigstilles.

• I NTP legge fram en samlet godsstrategi hvor det blant annet legges til rette for overgang fra godstransport på vei til transport på sjø og bane. Det skal i strategien legges til rette for knutepunkter som letter overgangen fra vei til bane.

• I NTP 2014–2023 legge fram en sykkelstrategi med økte bevilgninger til gang- og sykkelveier, slik at den årlige bevilgningen ved utgangen av første del av NTP-perioden er dobbelt så høy som nå.

• Oppfordre kommunene til å utvikle en helhetlig parkeringspolitikk, og gi dem adgang til å kreve at parkeringsarealer utenfor kommunal grunn ilegges avgift.

• Etablere Transnova som et permanent organ og gradvis øke tilskuddet.

• Utvikle rutiner for miljøvennlige offentlige innkjøp ved å oppdatere og videreutvikle Direktoratet for forvaltning og IKTs (Difis) kriteriesett med veiledning for miljøbevisst anskaffelse av bil (både kjøp og leasing) og anskaffelse av drosjetjenester for offentlig sektor.

• Øke omsetningspåbudet for biodrivstoff til 5 prosent forutsatt at bærekraftskriteriene er tilfredsstillende. Når det er opparbeidet erfaring med bærekraftskriteriene, vil regjeringen ha som mål å øke omsetningspåbudet ytterligere opp mot 10 prosent.

• Bidra til utvikling av verdikjeden for andre generasjons biodrivstoff.

• Fortsette arbeidet for en mer treffsikker veiavgift for tunge kjøretøy.

• Ha som mål at gjennomsnittlig utslipp fra nye personbiler i 2020 ikke skal overstige et gjennomsnitt på 85 g CO₂/km, blant annet gjennom å:

  • Fortsette å bruke bilavgiftene til å bidra til omlegging til en mer miljø- og klimavennlig bilpark.

  • Vurdere gradvis å fase inn krav til miljøegenskaper og CO₂-utslipp for drosjer som kan benytte kollektivfelt.

  • Bidra til utbygging av infrastruktur for elektrifisering og alternative drivstoff, blant annet gjennom Transnova.

  • Være pådriver for det internasjonale arbeidet for standardisering av løsninger og harmonisering av regelverk for null- og lavutslippsbiler.

  • Fortsatt være internasjonalt i front i å legge til rette for bruk av el- og hydrogenbiler.

  • Gi plug-in hybrider tilgang til parkering med ladetilgang.

  • Etablere bedre systemer for overvåking og kontroll av trafikkutviklingen i kollektivfeltene slik at elbiler og hydrogenbiler kan få tilgang lengst mulig uten at det forsinker kollektivtransporten.

  • Utvikle et opplegg for utvidet miljøinformasjon ved salg av nye biler, herunder informasjon om drivstoffkostnader og avgiftsmessige ulemper ved kjøretøy med høyt utslipp, samt styrket kontroll med miljø- og energimerking ved salg av nye biler.

• Styrke sjøtransportens rolle i transportsystemet. Øke de årlige rammene til infrastrukturinvesteringer i havner og farleder.

• Oppfordre de største norske havnene til å innføre miljødifferensierte priser på frivillig basis.

• Innføre IMOs krav om energieffektivitet også for skip som utelukkende går i innenriksfart.

• Fortsette arbeidet for å få inkludert luftfart i et bindende internasjonalt klimaregime.

6.2 Transportsektoren

6.2.1 Samlet utslipp fra transportsektoren

I 2010 var utslippene fra transport (eksklusive utenriks luft- og sjøfart) 17,3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter og utgjorde 32 prosent av de nasjonale klimagassutslippene. All transport, det vil si jernbane, luftfart (innenriks og militær), fiskeri, skipsfart og landtransport (herunder lette og tunge kjøretøy, motorsykler og kollektivtrafikk) samt utslipp fra ikke-veigående mobile kilder som traktorer og anleggsmaskiner, er inkludert i dette utslippstallet. Utslippene kommer hovedsakelig fra bruk av fossilt drivstoff. Dagens transportsystem representerer også et bredt spekter av miljøproblemer utover klimagassutslipp, som støy, lokal luftforurensning, nitrogendioksidutslipp, fragmentering og forringelse av biologisk mangfold. Klimagassutslippene fra transport har økt med 29 prosent i perioden 1990–2010.

Kilde: Klima- og forurensningsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå, 2012/miljøstatus.no

Kilde: Klima- og forurensningsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå, 2012/miljøstatus.no

6.2.2 Endringer i reisemønster

Effektiv transport er en viktig og nødvendig del av et godt fungerende samfunn. Det har skjedd store endringer i reisemønster og våre personlige vaner de siste tiårene. Folk reiser mer enn før, og særlig fritidsreisene har økt vesentlig. Transportutviklingen henger sammen med den økonomiske utviklingen, demografiske forhold og befolkningsutviklingen. Økonomisk vekst gir økt behov både for person- og godstransport. I tillegg gir god økonomi evne til å betale for mer transport. Økt velstand øker den enkeltes verdsetting av tid, noe som gir økt etterspørsel etter raske transportmidler som personbil og fly.

I et globalt perspektiv er det også forventet en kraftig vekst i transportarbeidet etter hvert som flere får råd til å kjøpe bil og reise mer med fly.

6.2.3 Framskrivinger

Framskrivingen for transportsektoren som presenteres i denne meldingen er basert på Nasjonalbudsjettet 2011. Der anslås klimagassutslippene fra transport, inkludert fiskeri og ikke-veigående mobile kilder, å øke til 18,7 millioner tonn i 2020 og 18,9 millioner tonn i 2030. Veitransport anslås å stå for 11,9 millioner tonn i 2020.

I forhold til referansebanen i klimameldingen fra 2007 er anslaget for utslipp fra transport i 2020 redusert fra 19,8 til 17,6 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Utslipp fra fiskerisektoren er ikke inkludert i dette anslaget.

Det er flere forhold som har endret seg når det gjelder framskrivingene fra 2007. Ny informasjon om trender i de underliggende forholdene som driver utslippene fra transport, blant annet utredninger i forbindelse med Nasjonal transportplan (NTP), justeringer i SSBs veimodell og internasjonale sammenlikninger, har bidratt til denne nedjustering av utslippsveksten. I tillegg til disse justeringene er det på usikkert grunnlag anslått at nye tiltak og virkemidler siden 2007 har bidratt til å redusere utslippene fra transport med 1,4 millioner tonn. Nedjusteringen er blant annet knyttet til styrking av CO₂-komponenten i engangsavgiften, vedtatt innføring av strengere CO₂-krav til nye biler i EU og omsetningskrav for biodrivstoff på 3,5 prosent. Anslagene er basert på en geografisk avgrensing av utslipp, slik det blant annet er lagt til grunn i Kyotoprotokollen. Det er også forutsatt at alt biodrivstoff i 2020 er importert. Det er dermed her sett bort fra utslipp i utlandet knyttet til produksjonen av biodrivstoff. Framskrivinger på makromodeller er aggregerte, og det er ikke alltid mulig å fange opp alle enkelttiltak. Økte bevilgninger til kollektivtransport, herunder jernbane, kan ha bidratt ytterligere til nedjusteringen av anslaget fra 2007.

Fornybardirektivet, se boks 6.4, stiller krav om 10 prosent fornybarandel i transportsektoren i 2020. Direktivet ble ikke ratifisert av Norge før sent i 2011. Utslippseffekter i transportsektoren som følge av denne ratifiseringen er derfor ikke medregnet i referansebanen i Nasjonalbudsjettet 2011.

Framskrivingen er et anslag basert på gjeldende politikk og virkemidler. Det er stor usikkerhet knyttet til effekten av tiltakene som er lagt til grunn i framskrivingene mot 2020. Implementering av tiltak som følge av inngåtte belønningsavtaler (eksempelvis innføring av køprising) sammen med ny kunnskap om trender og utslippsregnskapet, vil gi nye og oppdaterte anslag om transportutslippene mot 2020.

6.3 Landtransport

6.3.1 Utslipp fra landtransport

I 2010 var utslipp fra landtransport, inkludert innenlands gods og persontransport på vei, 10,1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, det vil si 19 prosent av de nasjonale utslippene.

Kilde: Klima- og forurensningsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå, 2012/miljøstatus.no

6.3.2 Personreiser; arbeid, ferie og fritid

Vi reiser mer, og vi reiser lenger. Siden 1965 er antall reiser tredoblet, og vi reiser fire ganger så langt. Det er særlig mer kjøring med personbil som forklarer økningen. Annenhver nordmann eier i dag en bil, og målt både i antall reisende og personkilometer er bruken av personbil blitt mer enn femdoblet siden 1965.1 Hver person i Norge gjennomfører i snitt mer enn tre reiser per døgn. De aller fleste av disse reisene er korte, over 40 prosent er under tre kilometer, og de aller fleste foretas med bil. Bil er dominerende på avstander under 300 kilometer, og fly på avstander over 500 kilometer.

I reisevaneundersøkelsen2 for 2009 er en gjennomsnittlig reiselengde per dag målt til i overkant av 42 kilometer. Dette er en økning fra undersøkelsen i 2005 hvor gjennomsnittlig reiselengde var 37 kilometer. Økningen i den gjennomsnittlige reiselengden er et resultat av at de aller fleste daglige reisene har blitt lengre i perioden.

Resultatene fra reisevaneundersøkelsene fra årene 1992 til 2009 viser at fordelingen av daglige reiser på de ulike transportmidlene har endret seg noe. Andelen bil- og sykkelturer reduseres, og kollektiv- og gangturer øker. Selv om vi reiser mer og lenger er daglige reiser som foretas som bilfører redusert fra 54 prosent i 2005 til 52 prosent i 2009. Det er særlig på jobbreisene at vi er blitt mer miljøvennlige. Andelen daglige jobbreiser som bilfører er redusert fra 65 prosent i 2005 til 61 prosent i 2009. Oslo peker seg spesielt ut. Her brukte 41 prosent bil til arbeid i 2005, mens andelen var sunket til 31 prosent i 2009. Nasjonalt utgjør sykkelreiser 4 prosent, 22 prosent av reisene gjøres til fots, mens 10 prosent er reiser med kollektive transportmidler. Tilgang til bil er en av de viktigste faktorene for valg av reisemåte. Vi ser en svak økning i antall biler per husholdning, samtidig som flere enn tidligere har tilbud om et bedre kollektivsystem i sin nærhet. Tidskostnader og tilgjengelighet til kollektivtransport er andre viktige faktorer for valg av reisemåte. Effektiv transport bidrar til redusert reisetid og styrker næringslivets konkurransekraft.

6.3.3 Godstransport

Utslippene fra tunge kjøretøy var i 2010 på 2,8 millioner tonn eller om lag 5 prosent av nasjonale klimagassutslipp. Utslippene fra disse kjøretøyene har økt med 1,1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter eller 63 prosent fra 1990 til 2010. Mesteparten av utslippene fra tunge biler er fra lastebiler. Utslippene fra varebiler har også økt kraftig (fordoblet til 1,4 millioner tonn i perioden), men disse brukes også til persontransport. Veitransport står for mesteparten av innenlands godstransport målt i tonn, og transportarbeidet er doblet siden 1990. Veksten i transportarbeidet for jernbane og sjøtransport har vært vesentlig lavere.3

Veitransport er en fleksibel transportform som kan tilby dør-til-dør transport over hele landet. I tillegg tilbys raske transporter med stor leveringssikkerhet. Jernbane- og sjøtransport har et kostnadsmessig fortrinn på lange avstander hvor det er store volumer/vekt, og hvor tidsfaktoren er mindre viktig. Dagens kapasitet i jernbanenettet og på terminaler setter blant annet begrensninger for videre vekst for godstransport med jernbane. I Nasjonal transportplan (NTP) 2010–2019 er det lagt opp til at kapasiteten på godsterminalene og sporkapasiteten mellom terminalene bygges ut og effektiviseres. Både sjø- og jernbanetransport vil i de fleste tilfeller trenge veitransport i begge ender av transportkjeden. Luftfart har fortrinn der tidsfaktoren er svært viktig, volumene er små og verdien av godset er høy.

Kilde: Foto: Are Hodne/Samfoto/NTB scanpix

Lange avstander innenlands og til markedene bidrar til at næringslivet i Norge har høyere transport- og logistikkostnader enn mange andre land i Europa. Et av hovedmålene i regjeringens transportpolitikk er å bedre framkommeligheten og redusere avstandskostnader for å styrke konkurransekraften i næringslivet og bidra til å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret.

Konkurranseflatene mellom vei, sjø og bane er primært på stykkgods på lange avstander, det vil si over 500 kilometer. Stykkgods utgjorde i 2008 44 prosent av godstransportarbeidet.4 Hele 70 prosent av alt gods transporteres på distanser mindre enn 50 kilometer. Her er lastebil praktisk talt enerådende. Lastebil er også dominerende på distanser opp til 150 kilometer. Om lag halvparten av transportarbeidet med lastebil utgjøres av transporter kortere enn 300 kilometer.

Potensialet for å overføre dette godset til sjø eller bane er liten, med unntak av en del bulktransporter som kan overføres til sjø. Ved transportdistanser over 500 kilometer øker konkurranseflatene mellom transportmidlene. Transport av gods over 500 kilometer utgjør imidlertid ikke mer enn 4 prosent av tonnmengdene, men nesten 60 prosent målt i tonnkilometer, det vil si transportarbeidet. For transporter over 300 kilometer er det varierende potensial for overføring, avhengig av godstype, partistørrelse, avstand til terminal og forsendelsestype (partigods, samlast). Direkte sportilknytning eller havn ved bedriften spiller også en rolle.

6.3.4 By og land

Ifølge Statistisk sentralbyrås (SSBs) befolkningsframskriving vil Norge ha om lag 30 prosent flere innbyggere i 2040 enn i 2011. Veksten antas først og fremst å skje i byområdene, særlig i de større byregionene i Sør-Norge. Der beregnes veksten å bli opp mot 40 prosent. Veksten blir altså størst i de områdene der det allerede i dag er kapasitetsproblemer i transportsystemet og miljøproblemer fra trafikken. Befolkningsøkning og økt transport i og inn mot de største byene representerer en særskilt utfordring. Det er behov for både å dempe transportbehovet og dreie transportmiddelfordelingen mot kollektive transportmidler, gange og sykkel, gjennom en god areal- og transportplanlegging.

Transportutslipp i de ti største byområdene var i 2009 på om lag 2,4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter.5 I byene er normalt alternativene til bilbruk best, og flest mennesker kan få nytte av lokale miljøforbedringer som følger av redusert biltrafikk. Å dempe transportbehovet og dreie transportmiddelfordelingen mot kollektive transportmidler, gange og sykkel vil kunne redusere utslippene.

Kilde: Foto: Lars Mæhlum

6.3.5 Roller og ansvar – fylkeskommunen har fått større ansvar

Forvaltningsreformen har medført store endringer i ansvaret for veinettet. Fra 1. januar 2010 ble de fleste riksveier som ikke var stamveier (kalt øvrige riksveier), overført til fylkeskommunen og ble fylkesveier. I dag har kommunene ansvar for om lag 38 000 kilometer vei, fylkeskommunen ansvar for om lag 44 200 kilometer, mens riksveinettet utgjør om lag 10 500 kilometer. Kommunen er veimyndighet og har finansierings- og prioriteringsansvaret for kommunal vei, mens fylkeskommunene og staten har samme rolle for henholdsvis fylkeskommunal og statlig vei. Transportarbeidet på statlig og fylkeskommunalt veinett er omtrent i samme størrelsesorden, det vil si at trafikkandelen på riksveinettet, som staten har ansvar for, har vesentlig større trafikk enn det kommunale veinettet. De ulike eiere har også ansvar for gang- og sykkelveinettet langs egne veier. Staten har ansvar for drift, vedlikehold og investeringer i jernbanenettet, samt kjøp av persontransportjenester med tog. De fleste flyplasser er underlagt Avinor. Ulønnsomme flyruter på deler av rutenettet og passasjer- og godstransport på kystruten Bergen–Kirkenes er et statlig ansvar. For det øvrige rutegående kollektivtilbudet er ansvaret lagt enten til fylkeskommunen, for det som er omfattet av fylkeskommunale tilskudd, eller til kommersielle aktører når det gjelder fylkesgrensekryssende ruter og flytransport.

Gjennom forvaltningsreformen fikk fylkeskommunene større ansvar og handlingsrom, blant annet til å prioritere mellom ulike fylkeskommunale ansvarsområder. Endringen førte også til endringer i statsbudsjettet for offentlig vei. Midler som tidligere ble bevilget til øvrige riksveier ble fjernet som øremerkede midler og innarbeides nå i rammetilskuddet til fylkeskommunene. Fordi ansvaret for landtransport er delt mellom ulike forvaltningsnivåer, er det nødvendig med samordning og koordinering på tvers av forvaltningsnivåer.

6.3.6 Eksisterende virkemidler

Det eksisterer en rekke virkemidler som påvirker transportomfang og transportmiddelfordeling, og dermed også utslipp av klimagasser. Mange av virkemidlene er ikke primært innrettet for å redusere klimagassutslipp, men ut fra eksempelvis fordelingshensyn eller hensynet til framkommelighet.

Økonomiske virkemidler

De ulike transportformer er i dag i varierende grad omfattet av kjøpsavgifter og bruksavhengige avgifter. Kjøretøyavgiftene påvirker kjøp og bruk av bil. De har delvis til hensikt å skaffe staten inntekter og delvis å korrigere markedet for ulempene biltrafikken påfører samfunnet som ikke uten videre reflekteres i kostnadene ved å bruke bil (ulykker, veislitasje, trengsel, forurensning og støy). I 2008 ble drivstoffavgiftene på bensin økt med 5 øre og autodieselavgiften økt med 30 øre. Det er også innført halv veibruksavgift på biodiesel. Landtransport er i dag omfattet av CO₂-avgift. Som omtalt i kapittel 4.5.2, har bensin i dag en avgiftssats på 384 kroner per tonn CO₂ (tilsvarer 0,89 kroner per liter bensin) og har dermed den høyeste avgiftssatsen. Diesel har en avgiftssats på 225 kroner per tonn CO₂ (tilsvarer 0,60 kroner per liter mineralolje).I tillegg ilegges bensin og diesel en veibruksavgift på 4,69 kroner per liter bensin og 3,68 kroner per liter mineralolje i 2012. Regjeringen har gjennom de senere årene lagt om bilavgiftene i mer miljøvennlig retning, blant annet ved at det er innført en ny CO₂-komponent i engangsavgiften som har motivert til valg av personbiler med lave CO₂-utslipp. For 2012 er miljøprofilen i engangsavgiften styrket ytterligere. Alle innslagspunktene i CO₂-komponenten er justert ned, og fradragssatsene for CO₂-utslipp under 110 g/km er økt. Avgiftsomleggingene har, sammen med den teknologiutviklingen som har skjedd de senere år, ført til en vesentlig reduksjon av gjennomsnittlige CO₂-utslipp fra nye personkjøretøy fra 2007. Elbiler og hydrogenbiler har i dag en rekke fritak fra avgifter. De har også andre privilegier som gratis passering i bomring og gratis parkering.

Kilde: Foto: Fredrik Sandberg/Scanpix SWEDEN/NTB scanpix

Tilskudd til investeringer og drift av kollektivtransport fra sentrale og lokale myndigheter har primært som mål å sikre et effektivt og miljøvennlig transporttilbud, men skal i tillegg gi et grunnleggende transporttilbud til dem som ikke kan eller vil kjøre bil. I 2012 fortsetter regjeringen satsingen på å styrke kollektivtransport og andre miljøvennlige transportløsninger. Det er i NTP 2010–2019 lagt til grunn en økonomisk planramme som gir en historisk satsing på jernbane. Det er bevilget om lag 12,5 milliarder kroner til jernbaneformål i 2012. Bevilgningsøkningen fra 2005 til 2012 målt i 2012-kroner til infrastrukturformål er på 74,7 prosent, og økningen til persontransporttjenester med tog er på 30,9 prosent. Bevilgningene vil bidra til å bedre kapasiteten og regulariteten i trafikkavviklingen og dermed gi rom for å føre over mer gods- og persontransport fra vei til jernbane. Det er åpnet for bruk av bompenger til drift av kollektivtrafikk i byområder. I tillegg har rammetilskuddene til fylkeskommunene økt.

Utbygging av gang- og sykkelveier har til formål å bedre fremkommelighet og miljø i tillegg til å trygge barns skolevei og styrke folkehelsen gjennom økt fysisk aktivitet. I NTP 2010–2019 er det lagt til grunn en økonomisk planramme som i gjennomsnitt tilsvarer 294 millioner kroner per år til gang/sykkelvei, en økning på 178 millioner kroner i forhold til NTP 2006–2015. I tillegg er tilretteleggingen økt gjennom bedret drift og vedlikehold av sykkelveier og lavere fartsgrenser i bysentra.

Kilde: Foto: Trond J. Strøm/Aftenposten/NTB scanpix

Belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk i byområdene ble etablert i 2004. I klimaforliket ble partene enige om at bevilgningene til denne ordningen skulle dobles. Dette ble gjennomført i 2009-budsjettet hvor det ble avsatt 323,4 millioner kroner til formålet. I 2012 er det bevilget 411 millioner kroner til belønningsordningen. I NTP 2010–2019 er det lagt opp til at bevilgningen til belønningsordningen i første del av planperioden fram til 2013 skal trappes opp til det doble sammenliknet med 2009.

Forskrift om køprising ble fastsatt av Samferdselsdepartementet i oktober 2011 med hjemmel i vegtrafikkloven § 7a. Forskriften gir kommunene mulighet til å fastsette differensiert pris for å kjøre på enkelte veier til bestemte tider. Inntektene fra køprisingen skal brukes til utbygging av et bedre kollektivtilbud. Tiltak som reduserer behovet for bilbruk vil bli prioritert.

Transnova finansieres av Samferdselsdepartementet for å redusere CO₂-utslipp fra transportsektoren og ble opprettet som en prøveordning i 2009 på bakgrunn av klimaforliket. Transnova gir direkte finansiell støtte til prosjekter innenfor miljøvennlig transport. Transnovas budsjett var på 100 millioner kroner i 2009. Av disse var 50 millioner øremerket til ladestasjoner for elbil. Denne bevilgningen var en del av regjeringens tiltakspakke for å motvirke effektene av finanskrisen. Det ble bevilget 74,8 millioner kroner i 2012. Satsingen er innenfor følgende tre programområder:

• introduksjon av ny lavutslippsteknologi og fornybar energi

• økt bruk av miljøvennlige transportformer, herunder kollektiv, sykkel- og gangtransport, samt økt godstransport via kjøl og bane

• begrensning av transportomfanget gjennom bedre utnyttelse av transportkapasitet og løsninger som erstatter transportbehovet

Boks 6.2 Eksempler på prosjekter som har fått tilskudd gjennom Transnova

Stavanger kommune tester ut ny renovasjonsordning på sentrumshalvøya. Det blir slutt på store, brummende søppelbiler som snirkler seg gjennom de trivelige smauene i trehusbebyggelsen. Stavanger ønsker at smauene og smågatene skal komme til sin rett. De vil derfor fjerne alle søppeldunkene fra det offentlige rom og redusere trafikken av store søppelbiler. I stedet skal de i randsonen rundt den gamle sentrumskjernen bygge ut to nedgravde 20 m³ presscontainere og noen nedgravde 5 m³ containere. Målet er at avfall fra flest mulige bedrifter og leiligheter i sentrumskjernen skal betjenes av miljøvennlige «tilbringerkjøretøy» som henter avfall hos kunden, gjerne flere ganger i uka, og tømmer det i de nedgravde containerne. Så langt er ett elektrisk kjøretøy anskaffet til formålet, enda ett er bestilt. Prosjektet fører til reduksjon i transportomfang og utprøving av alternative drivstoff.

Posten Norge AS, Divisjon Post, Region Midt ønsker å utføre distribusjon av brev og pakker i Midtbyen i Trondheim uten bruk av fossilt drivstoff. Transnova støttet prosjektet om CO₂-fri postdistribusjon i Trondheim sentrum gjennom bruk av alternative distribusjonsmetoder som gående ruter med tralle, elbiler og elmopeder for å bidra til å nå klimamål som er satt av Posten og Trondheim kommune.

Kilde: Illustrasjon: Gaute Larsen/Transnova

Juridiske virkemidler

Kjøretøyforskriften inneholder obligatoriske tekniske krav til kjøretøyer og samsvarer med EUs krav. Forskriften regulerer ikke CO₂-utslippet fra biler, men det stilles krav til at person- og varebilenes CO₂-utslipp skal måles.

Arealpolitikken, herunder plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter, er et viktig virkemiddel for å påvirke transportomfang, transportmiddelfordeling og trafikkstrømmer.

Produktforskriften (forskrift om begrensning i bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier og andre produkter) omfatter blant annet det gjeldende omsetningspåbudet for biodrivstoff. Omsetningspåbudet er satt til minst 3,5 prosent samlet mengde biodrivstoff som andel av totalt omsatt drivstoff til veitrafikken.

Forskning, utvikling og informasjon

Det drives en del forskning og utvikling på reduksjon av klimagassutslipp fra transport, både av miljø- og transportmyndighetene og innenfor ulike forskningsprogrammer. De fleste prosjektene har imidlertid et bredere fokus enn bare transport og klima. Eksempler på prosjekter/programmer er:

• RENERGI-programmet under Norges forskningsråd gir støtte til FoU-prosjekter blant annet innen miljøvennlig transport. Fra 2006 til 2011 er bevilgningene til RENERGI over Samferdselsdepartementets budsjett økt fra 22,3 millioner kroner til 46 millioner kroner. I 2011 besto RENERGIs transportportefølje av 30 løpende prosjekter med en samlet støtte på over 60 millioner kroner omtrentlig fordelt på 25 millioner kroner til biodrivstoffprosjekter, 14 millioner kroner til hydrogenprosjekter, 15 millioner kroner til el-prosjekter og 8 millioner kroner til andre transportprosjekter, herunder TEMPO som skal gi kunnskap om innretting av virkemidler for å få en mer miljøvennlig transport.

• SMARTRANS – Næringslivets transporter og intelligente transportsystemer (ITS) under Norges forskningsråd – gir næringslivet og myndighetene kunnskap om reduksjon av avstandskostnader, overføring av godstransport fra vei til sjø og bane samt smartere, sikrere og mer miljøvennlig og effektiv transport.

• Prosjekt i regi av Universitetet for miljø- og biovitenskap (UMB) ‘Protein Engineering og Proteomics’ forskning knyttet til andre generasjons biodrivstoff.

6.3.7 Internasjonale rammebetingelser

Landtransport er av mindre global karakter enn skipsfart og luftfart. Imidlertid påvirker internasjonale rammebetingelser og utvikling også landtransport. Varestrømmer ut og inn av Norge styres i stor grad av internasjonale produsenter og logistikkselskaper, noe som har betydning for valg av transportmiddel og distribusjonsmønstre. Norge er avhengig av den teknologiutviklingen som skjer internasjonalt når det gjelder utvikling og tilgjengelighet av ulike kjøretøy. Utslippskrav til kjøretøy fastsettes av EU.

Hvitboken om EUs transportpolitikk mot 2050

EUs hvitbok om transport gir styringssignalene for EUs transportpolitikk fram mot 2020 og inneholder et veikart for utviklingen fram mot 2050. Klimagassutslippene skal reduseres med 60 prosent innen 2050, med et mellomliggende mål på 20 prosent reduksjon innen 2030, sammenlignet med 2008 nivå. I tillegg trekker Kommisjonen fram innovasjon som en vesentlig komponent for å nå nevnte mål. Hvitboken inneholder i alt 130 initiativ til lovgivning og andre tiltak. For å lykkes med å nå målene i strategien er det nødvendig med vellykket forskning og utvikling av blant annet nye motortyper, energibruk og nye typer drivstoff. Størstedelen av reduksjonen vil skje etter 2030 som følge av at nye og mindre utslippsintensive kjøretøy kommer på plass. I hvitboken legges det opp til sterkere insentiv for bruk av andre transportformer enn veitransport, herunder en vesentlig omlegging av skatter og avgifter i retning av «forurenser betaler»-prinsippet.

6.4 Utslipp fra ikke-veigående mobile kilder

6.4.1 Utslipp og framskrivinger

Utslipp fra ikke – veigående mobile kilder omfatter traktorer, snøscootere, fritidsbåter, anleggsmaskiner og andre motorredskaper. Bruk av disse maskinene skjer primært innen landbruk, skogbruk og bygg- og anleggssektoren. Drivstofforbruket og CO₂-utslippet fra ikke-veigående mobile kilder har økt i perioden 1990 til 2010, og var i 2010 på om lag 2,3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Utslippene skjer primært som følge av bruk av fossilt drivstoff, i all hovedsak diesel. Utslippsanslagene for disse kildene er beheftet med stor usikkerhet.

Kilde: Klima- og forurensningsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå, 2012/miljøstatus

Kilde: Klima- og forurensningsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå, 2012/miljøstatus

Bygg- og anleggsmaskiner samt ulike motorredskaper i landbruksnæringene står for de største utslippene. I perioden 1990 til 2010 har CO₂-utslippet fra bygg og anlegg økt noe, mens utslippet fra jordbruk er redusert.

6.4.2 Eksisterende virkemidler

Anleggsdiesel er ikke pålagt veibruksavgift, men er ilagt grunnavgift på mineralolje og CO₂-avgift.Både kjøretøyforskriften og forskrift om maskiner regulerer utslipp fra ikke-veigående mobile kilder. Reguleringene omfatter avgasser som CO, HC, NO_x og PM, men ikke utslipp av CO₂.

6.5 Luftfartssektoren

6.5.1 Utslipp fra luftfartssektoren

Innenriks luftfart stod i 2010 for et utslipp av klimagasser på 1,2 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, inkludert Forsvarets aktiviteter i Norge. Dette tilsvarer drøyt 2 prosent av de samlede utslippene av klimagasser i Norge, men representerer en økning på 26 prosent sammenlignet med utslippene i 1990. Klimagassutslipp fra fly som fyller drivstoff i Norge og flyr til utlandet (utenriks luftfart), utgjorde 1,3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2010, en økning på 110 prosent sammenlignet med 1990. Utslipp fra utenriks luftfart er ikke regulert av Kyotoprotokollen, men er omfattet av EUs kvotesystem.

Den tilbudsstyrte markedssituasjonen med konkurranse og lave priser har vært medvirkende til den sterke veksten i flytrafikken de senere år. Antall passasjerer som reiste til og fra norske lufthavner var på 11,2 millioner i fjerde kvartal 2010. Det er en økning på over 6,6 prosent sammenliknet med samme kvartal i 2009. Veksten er dominert av Oslo lufthavn Gardermoen, Bergen lufthavn Flesland og Moss lufthavn Rygge.

6.5.2 Sentrale utviklingstrekk og internasjonale rammebetingelser

Sentralisering av befolkningen rundt de største byene, særlig i Sør-Norge, vil fortsette. Her ventes en befolkningsvekst på om lag 40 prosent fram mot 2040. Denne urbaniseringen gjør at veksten i etterspørselen etter flyreiser også vil være sterkest ved de større lufthavnene. Det er ved disse flyplassene Avinor påpeker behov for kapasitetsutvidelser.6

Passasjerveksten er avhengig av utviklingen i norsk og internasjonal økonomi, oljeprisen og utviklingen på tilbudssiden i luftfartsmarkedet. Inntektsvekst medfører økt reiseaktivitet, lengre reiser og sterk vekst i fritidsmarkedet. Prognoser viser en årlig vekst i flytrafikken – både innenriks og utenriks – på 2,3 prosent. Dette tilsvarer 78 millioner årspassasjerer i 2040, det vil si nesten en dobling fra 2010. Miljømessige restriksjoner og modning i enkelte markeder kan imidlertid virke dempende på etterspørselen. Videre vil en eller flere høyhastighetsbaner mellom de store byene kunne få konsekvenser for flytrafikken slik det har gjort mellom flere europeiske byer der lyntog er etablert. Økt antall passasjerer medfører ikke nødvendigvis flere flybevegelser. Sektorens utslipp per passasjerkilometer forventes betydelig redusert i årene fremover. Ifølge utslippsframskrivingene anslås utslippene fra innenriks luftfart å ville ligge stabilt på om lag 1,2 millioner tonn per år. Samlet utslipp fra luftfartssektoren forventes imidlertid å øke noe som følge av økt utenlandstrafikk.

Gjennom EUs kvotesystem for luftfart er det satt et tak på utslippene fra flyvninger til og fra lufthavner i EØS-området. Sektorens belastning for atmosfæren vil ikke øke utover den samlete kvotemengden som er satt av til luftfarten. Adgangen til kjøp av kvoter fra de stasjonære virksomhetene samt bruk av kvoter fra de prosjektbaserte Kyoto-mekanismene innebærer imidlertid at de fysiske utslippene fra sektoren og utslippene i Norge kan fortsette å øke. Økte utslipp fra luftfartssektoren vil da motsvares av tilsvarende utslippsreduksjoner fra andre sektorer.

Avinor har i samarbeid med SAS, Norwegian, Widerøe og NHO Luftfart utarbeidet en rapport («Bærekraftig og samfunnsnyttig luftfart») som ble lagt fram i juni 2011. Ifølge rapporten vil antall passasjerkilometer i luftfartsbransjen dobles fra 2007 til 2025, samtidig som utslippene per passasjerkilometer omtrent halveres. Utslippene fra norsk innenriks luftfart anslås å være lavere i 2025 enn i 2007, mens utslippene fra utenriks luftfart vil fortsette å øke fram til 2025. Samlet vil utslippene fra norsk luftfart kunne stabiliseres på 2007-nivå fra 2025. Referansebanen er imidlertid ambisiøs og forutsetter at det blir utløst mange tiltak innenfor sektoren framover. De anslåtte utslippsreduksjonene er resultat av planlagt overgang til nye fly, innfasing av biodrivstoff og andre tekniske og operative tiltak som er planlagt gjennomført i perioden.

6.5.3 Effekten av eksisterende virkemidler

De viktigste klimavirkemidlene for luftfartssektoren er EUs kvotesystem og CO₂-avgiften på bruk av mineralolje i innenriks luftfart.

Innenriks flyvninger som omfattes av EUs kvotesystem står både overfor kvoteprisen og en avgift på 165 kroner per tonn CO₂. CO₂-avgiften på innenriks luftfart som ikke omfattes av kvotesystemet, tilsvarer 274 kroner per tonn CO₂. Dette er høyere enn den generelle avgiften på mineralolje. Størstedelen av luftfarten er omfattet av kvotesystemet, og marginalkostnadene som virksomhetene står overfor, vil variere med endringer i kvoteprisen.

Både kvotesystemet og CO₂-avgiften på bruk av mineralolje i innenriks luftfart stimulerer de reisende til å vurdere nytten av å slippe ut CO₂ gjennom transportaktiviteter opp mot kostnadene de pådrar seg ved å redusere utslippene gjennom redusert transportomfang eller ved å velge andre transportmidler. Kvotesystemet setter et tak på utslippene fra kvotepliktig virksomhet. Utslippskostnadene vil tilsvare kostnadene forbundet med å holde utslippene lavere enn utslippstaket. Det er beregnet at samlet kvotemengde vil føre til at luftfarten som er omfattet av EUs kvotesystem, vil redusere de samlede utslippene med 36 prosent fram til 2015 og 46 prosent fram til 2020, i forhold til om ingen nye tiltak var blitt innført.

6.6 Skipsfarts- og fiskerisektoren

6.6.1 Utslipp og framskrivinger innen skipsfarts- og fiskerisektoren

Utslippene fra innenriks skipsfart og fiskeri var på henholdsvis 2,3 og 1,4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2010. Samlet utgjør utslippene fra skipsfarts- og fiskerisektoren omtrent 7 prosent av de nasjonale klimagassutslippene. Det er kun skipsfart og fiskeri som går i norske farvann og mellom to norske havner som inkluderes i den norske utslippsforpliktelsen, mens skip som går til eller fra andre land ikke inngår.

Kilde: Klima- og forurensningsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå, 2012/miljøstatus

Utslippene kommer hovedsakelig fra bruk av fossilt drivstoff, men det er stor forskjell mellom ulike flåtegrupper når det gjelder hvor energieffektive de er og størrelsen på skipene. Mange tiltak og virkemidler for å redusere utslippene er imidlertid sammenfallende for de ulike flåtetypene.

I framskrivingene presentert i Nasjonalbudsjettet 2011 anslås nasjonale klimagassutslipp fra skipsfart og fiskerisektoren å være på henholdsvis 2,7 og 1,3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2020, det vil si en liten økning i utslipp fra skipsfart og relativt stabile utslipp fra fiskeriflåten i forhold til dagens situasjon, uten iverksettelse av nye tiltak og virkemidler mot 2020.

6.6.2 Skipsfart

Skipsfartssektoren har vært kjennetegnet av sterk ekspansjon verden over siden annen verdenskrig. De siste tiårene har man fått på plass et stadig strengere internasjonalt miljøregelverk for skipsfarten, og næringen er generelt en miljøeffektiv transportform, men miljøutfordringene for internasjonal skipsfart er fortsatt betydelige. 90 prosent av alt interkontinentalt transportert gods i verden foregår på skip. Klimagassutslippene fra internasjonal skipsfart ventes å stige i årene framover som følge av økt internasjonal handel. I tillegg kommer all innenriks skipstrafikk for passasjerer og gods. Norge er en av verdens største skipsfartsnasjoner med betydelig skipsfart i norske havområder.

Skip er ansett som et miljøvennlig transportmiddel for frakt av gods på grunn av frakt i store volum og relativt få inngrep og vedlikeholdskostnader i infrastruktur. I henhold til NTP (2010–2019) vil regjeringen legge til rette for at sjøtransport kan ta økt andel av godstransporten.

6.6.3 Fiskeri

Norge forvalter et havområde som er sju ganger større enn fastlands-Norge. De siste tiårene har den norske fiskerinæringen utviklet seg fra fritt fiske til en regulert næring med kvoter og konsesjoner. Den norske fiskeflåten er blant de mest moderne og effektive i verden. Utviklingen har gått i retning av færre og mer effektive fiskebåter. Samtidig har Norge en sammensatt fiskeflåte både med hensyn til størrelse, geografisk tilhørighet og type fiskeredskap.

Kilde: Foto: Bjørn Jørgensen, Samfoto/NTB scanpix

Kilde: Klima- og forurensningsdirektoratet, Statistisk sentralbyrå og Fiskeridirektoratet, 2012/miljøstatus.no

6.6.4 Eksisterende virkemidler og internasjonale rammebetingelser innen skipsfart og fiskeri

Økonomiske virkemidler

Næringen er i dag pålagt forskjellige CO₂-avgiftssatser per liter drivstoff. Gods- og passasjertransport i innenriks sjøfart er omfattet av CO₂-avgift på mineralolje. Skip i utenriksfart er fritatt for CO₂-avgift. Det samme gjelder fartøy som driver fiske og fangst i fjerne farvann. Begrunnelsen for fritaket er at bransjen opererer i internasjonale farvann i konkurranse med utenlandske aktører og faren for avgiftsomgåelse gjennom bunkring i utlandet.

Fiske i nære farvann er også fritatt for CO₂-avgift. Fritaket begrunnes primært ut fra hensynet til konkurransesituasjonen.

Disse fritakene gjelder også for CO₂-avgiften på gass. I tillegg er fartøy som benyttes til gods og passasjertransport samt offshorefartøy, fritatt for CO₂-avgiften på gass. Det innebærer at de fleste skip er fritatt, men eksempelvis forskningsfartøy og kystvaktskip er imidlertid ikke fritatt.

Kilde: Foto: Espen Braata/NTB scanpix

Forskning og utvikling

Norges forskningsråd og Innovasjon Norge bidrar med midler til forskning på mer miljøvennlig skipsfart. Gjennom Nærings- og handelsdepartementet er det bevilget betydelige midler til oppfølgingen av regjeringens strategi fra 2007 for miljøvennlig vekst i de maritime næringer («Stø kurs»). Det er bevilget midler til maritim forskning og innovasjon, miljøprosjekter i de maritime næringer, og til utvikling av nærskipsfartsflåten. Blant annet er MAROFF-programmet (Maritim virksomhet og offshore operasjoner) under Norges forskningsråd, se boks 6.6 og 6.7, blitt forlenget med en ny periode fram til 2020. De prioriterte områdene i den maritime strategien står sentralt som kriterier for prosjektstøtte.

6.6.5 Internasjonale rammebetingelser

Skipsfart er en global sektor, og miljøutfordringene for internasjonal skipsfart er store. Rammebetingelsene og prosessene med å få på plass reguleringer drives av arbeidet internasjonalt. Næringen er utsatt for karbonlekkasje ved at økte priser på drivstoff i Norge kan føre til at skipsflåten og deler av fiskeriflåten kan fylle drivstoff i andre land. Det er derfor et viktig prinsipp at internasjonale miljø- og klimareguleringer i skipsfartssektoren skal gjelde alle skip, uavhengig av hvilket flagg skipet seiler under.

Hoveddelen av arbeidet foregår i FNs internasjonale sjøfartsorganisasjon (IMO). Norge har vært og er en pådriver for å få på plass globale reguleringer for skipsfartsnæringen gjennom IMO, se boksene 3.10 og 6.8. Også EU har innført, eller vurderer å innføre spesielle tiltak for å få ned klimagassutslippene i skipsfartssektoren. Nasjonale virkemidler som settes i verk for å få ned klimagassutslippene i fiskeri- og skipsfartssektoren, må derfor ta hensyn til sektorens internasjonale karakter og til det arbeidet som pågår internasjonalt.