3 Vidareutvikling av finansmarknadsreguleringa internasjonalt og i Noreg

3.1 Innleiing

Grunnen til finansielle kriser er ofte at finansielle ubalansar får byggja seg opp over tid. Når det finansielle systemet er tett samanvove over landegrensene, kan ubalansar og kriser raskt smitta frå eit land til eit anna. Det økonomiske tilbakeslaget i verdsøkonomien etter den internasjonale finanskrisa i 2008 er eit døme på kor kraftige og langvarige dei samfunnsøkonomiske verknadene av finansielle kriser kan vera. Ei ganske god utvikling i åra før finanskrisa gav mange tru på at finansmarknadene var grunnleggjande stabile. I tida før krisa auka òg trua på at finansiell stabilitet kunne fremjast gjennom ei finansnæring som var mindre regulert av styresmaktene. Samanbrotet i internasjonale finansmarknader hausten 2008 har skapt brei semje om at styresmaktene internasjonalt må leggja meir vekt på regulering og tilsyn for å tryggja finansiell stabilitet. Det er sett i verk omfattande prosessar for å greia ut nye reglar i mellom anna G20, Det internasjonale valutafondet (IMF), Baselkomiteen for banktilsyn, Financial Stability Board (FSB), OECD og EU. Dei internasjonale prosessane vil fyrst og fremst ha verknad for norsk rett ved at endringar i det gjeldande EU-regelverket på finansmarknadsområdet vert tekne inn i EØS-avtala. Noreg tek del i det arbeidet som går føre seg på dette området.

Departementet har dei siste par åra jamleg gjort greie for dei viktigaste prosessane som er sette i verk for å betra internasjonal og norsk finansmarknadsregulering etter finanskrisa, i mellom anna finansmarknadsmeldingane og meldingane om nasjonalbudsjettet. Dette kapitlet byggjer på tidlegare orienteringar som departementet har gjeve Stortinget, og på det som seinare har hendt. Utviklinga det siste året er prega av at framlegga er blitt meir konkrete, og at omfattande regelverksendringar rykkjer nærare. EU-kommisjonen har mellom anna gjort framlegg om gjennomføring av Basel III-tilrådingane i EU (CRD IV), som det no vert tinga om i Rådet og EU-parlamentet, medan Solvens II-reglane for forsikringsselskap etter ein årelang prosess truleg skal gjennomførast i nasjonale lovverk innan 2013 og setjast i kraft frå 1. januar 2014. Det er langt frå klårt korleis dei endelege EU-reglane vert utforma på sentrale punkt.

Regelverksutviklinga i Noreg speglar no i stor mon arbeidet med nye reglar i EU. I Noreg arbeider ein mellom anna med korleis ein best kan gjennomføra dei venta EU/EØS-reglane som svarar til Basel III-tilrådingane (CRD IV-reglane) og med korleis makroovervakinga av finanssektoren bør innrettast. I dette arbeidet vil departementet framleis leggja vekt på å nytta det nasjonale handlingsrommet slik at det norske regelverket medverkar best mogleg til solide finansinstitusjonar, noko som samstundes vil stø opp om konkurranseevna til finansinstitusjonane både i gode og dårlege tider. Det er dessutan sett ned ei nordisk arbeidsgruppe med deltakarar frå finansdepartementa for å sjå på utfordringane dei nordiske landa står andsynes med innføringa av Basel III/CRD IV-reglane. Gjennomføringa av Solvens II-reglane er ein annan viktig del av regelverksutviklinga i Noreg framover, jf. seinast at Stortinget 1. mars 2012 godkjende å innlema Solvens II-direktivet i EØS-avtala (Innst. 192 S, 2011–2012).

3.2 Nye krav til kapital og finansiering i kredittinstitusjonar

3.2.1 Innleiing

Finanskrisa syner at bankane bør ha meir ansvarleg kapital som dei kan tæra på under løpande drift. I mange bankar internasjonalt var den ansvarlege kapitalen for liten og av for dårleg kvalitet til å stø opp om vidare drift. Dessutan hadde mange bankar ein for lite robust finansieringsstruktur, som ikkje kunne stå mot forstyrringar på internasjonale penge- og kredittmarknader.

Under finanskrisa var det grunn til å frykta at norske bankar òg kunna få problem med å møta skyldnadene sine ved forfall, mest på grunn av vanskar med å omfinansiera kortsiktig gjeld på finansieringsmarknadene, men òg fordi somme slags eigedelar vart vanskelegare å omsetja. Krisa synte at bankane sin tilgang til likviditet kan endra seg raskt, og at det raskt kan truga stabiliteten i det internasjonale finanssystemet. Men i Noreg såg vi óg at visse reglar og tilhøve medverka til å verna det norske banksystemet, mellom anna reglane om konsolidering, krava til kjernekapitalinstrument og fonderinga av Bankenes sikringsfond, jf. også boks 2.2 i Meld. St. 21 (2010–2011) Finansmarknadsmeldinga 2010 for ei nærare omtale av nokre trekk ved norsk regulering.

På bakgrunn av røynslene frå finanskrisa la Baselkomiteen for banktilsyn fram nye tilrådingar om strengare kapital- og likviditetskrav for bankar, dei såkalla Basel III-tilrådingane, i desember 2010. EU-kommisjonen gjorde 20. juli 2011 framlegg om nye rettsakter for å gjennomføra Basel III-tilrådingane i EU. Regelverket som Kommisjonen har gjort framlegg om, vert kalla CRD IV, av di det kan reknast som den tredje revisjonen av dei gjeldande kapitalkravsdirektiva til EU.1 Framlegget frå EU-kommisjonen inneber at gjeldande EU-direktiv om mellom anna kapitalkrav for kredittinstitusjonar og verdipapirføretak vert erstatta av

1. ei forordning med krav til soliditeten og likviditetsstyringa o.a. i institusjonane

2. eit nytt direktiv med krav til nasjonal regulering av høvet til å driva verksemd som kredittinstitusjon og verdipapirføretak.

Basel III-tilrådingane og framlegget til CRD IV er nærare omtala i mellom anna Finansmarknadsmeldinga 2010 og Nasjonalbudsjettet 2012. Medan Basel III-tilrådingane er utforma som minimumskrav, slik at landa kan velja å gje strengare reglar om dei ynskjer, er ein stor del av framlegget til CRD IV utforma slik at det vert svært lite rom for nasjonale styresmakter til å gje strengare reglar. Dette kjem til uttrykk ved at Kommisjonen har gjort framlegg om å fastsetja ein del reglar i forordning, og at viktige delar av framlegget til direktiv er såkalla maksimumsharmonisering.2

EU-kommisjonen legg i sitt framlegg opp til at dei nye reglane skal gradvis innførast i medlemslanda frå 1. januar 2013, med full verknad frå 1. januar 2019. Framlegget vert no handsama av EU-rådet og Europaparlamentet. Danmark har i fyrste halvdel av 2012 formannskapen i Rådet og såleis ansvaret for å tinga fram ein kompromisstekst i Rådet og representera Rådet i dei såkalla trilogtingingane med Europaparlamentet og EU-kommisjonen. I utkast til kompromisstekstar frå det danske formannskapet 6. januar, 1. mars og 2. april 2012 legg dei opp til større nasjonalt handlingsrom i CRD IV enn i det opphavlege framlegget frå Kommisjonen. Mellom anna er det lagt inn auka nasjonalt handlingsrom til å fastsetja høgare kapitalkrav ut frå omsynet til systemrisiko (høve til å setja eit særskilt systemrisikobufferkrav), og auka handlingsrom til å fastsetja høgare risikovekter for utlån.

Departementet sende 31. mai 2011 til høyring utgreiinga NOU 2011:8 frå Banklovkommisjonen om ny finanslovgjeving, med merknadsfrist 30. september 2011. Utgreiinga frå Banklovkommisjonen inneheld utkast til ei ny finansføretakslov som skal innehalda all lovgjevinga om finansføretak og finanskonsern. Lovutkastet inneheld òg utkast til reglar som kan gjennomføra nye EØS-reglar som svarar til CRD IV-reglane. Høyringsinstansane slutta seg i stor mon til strukturen i lovutkastet frå Banklovkommisjonen. Den 24. oktober 2011 sende departementet òg til høyring eit notat frå Finanstilsynet med utkast til reglar for å gjennomføra nye EØS-reglar som svarar til CRD IV-reglane, med merknadsfrist 6. januar 2012. Som varsla i høyringsbrevet 24. oktober 2011 legg departementet opp til å gjennomføra nye EØS-reglar som svarar til CRD IV-reglane, i den nye finansføretakslova, basert på utkastet frå Banklovkommisjonen i NOU 2011:8. Departementet tek, avhengig av handsaminga i EU, sikte på å leggja fram ein proposisjon for Stortinget om den nye finansføretakslova hausten 2012.

3.2.2 Kapitalkrav

3.2.2.1 Nye kapitalkrav for bankar og andre kredittinstitusjonar

Kapitaldekningsreglane byggjer på tre såkalla pilarar, jf. omtale i boks 2.8 i kapittel 2. Pilar I handlar om minstekrava til ansvarleg kapital, medan pilar II og III kort sagt handlar om høvesvis eigenvurderingar av kapitalbehovet og offentleggjering av informasjon. Kapitalkrava i pilar I er uttrykte som minstekrav til ein brøk, der nemnaren er den risikovekta verdien av eigedelane, kalla berekningsgrunnlaget, og nokre postar utanom balansen. Teljaren i brøken er ansvarleg kapital, som er summen av kjernekapitalen og tilleggskapitalen. Minstekravet til kjernekapitaldekning er i dag 4 pst. av berekningsgrunnlaget, medan heile den ansvarlege kapitalen skal utgjera minst 8 pst. av berekningsgrunnlaget. Høgare berekna risiko på ein eigedel inneber høgare berekningsgrunnlag og dermed auka kapitalkrav. Risikovektene institusjonane nyttar, har altså følgjer for kor mykje kjernekapital og ansvarleg kapital bankane etter reglane må ha bak kvart utlån. For dei fleste institusjonane er det risikovekta berekningsgrunnlaget mykje lågare enn summen av eigedelane, balansen.

Den ansvarlege kapitalen, og særleg kjernekapitalen, som er ein del av den ansvarlege kapitalen, tek tap når institusjonane får negative økonomiske resultat under den løpande drifta, og verkar såleis som ein buffer mot at tapa i bankar og andre kredittinstitusjonar skal råka kreditorane og innskytarane deira.

Dei gjeldande kapitaldekningsreglane vart fyrste gong grundig omtala for Stortinget i samband med at regelverket vart heimla i norsk rett gjennom odelstingsvedtak i Besl.O. nr. 81 (2005–2006), jf. Ot.prp. nr. 66 (2005–2006).

Departementet har i Finansmarknadsmeldinga 2010 og Nasjonalbudsjettet 2012 gjort greie for at Basel III-tilrådingane og dei venta CRD IV-reglane vil innebera auka minstekrav til kapital for kredittinstitusjonar. Minstekravet til kapitaldekning – ansvarleg kapital i prosent av berekningsgrunnlaget – skal framleis vera 8 pst., men ein større del av dette skal vera kjernekapital, som igjen skal utgjerast av ein større del såkalla rein kjernekapital, jf. figur 3.1. Rein kjernekapital er i stor mon det same som eigenkapital, og er den delen av kjernekapitalen som fyrst vert nytta til å dekkja tap. Som figuren syner, skal den reine kjernekapitalen etter Basel III-framlegget utgjera minst 4,5 pst. av berekningsgrunnlaget, medan kjernekapitalen, som inkluderer visse typar hybridkapital, skal utgjera minst 6 pst. Målet med å heva dei risikovekta kapitalkrava er at finansinstitusjonane si evne til å bera tap skal svara betre til den reelle risikoen. Basel III-tilrådingane inneber òg ein såkalla bevaringsbuffer med rein kjernekapital som skal utgjera minst 2,5 pst. av berekningsgrunnlaget. Lågare bevaringsbuffer enn dette vil ifølgje framlegga innebera innskrenkingar i høvet til å betala ut utbyte og å kjøpa att eigne aksjar.

Kjelde: Baselkomiteen og EU-kommisjonen

Fram til no har kapitalkrav til kredittinstitusjonar vore faste krav som ikkje har vore påverka av konjunkturane eller andre tidsavhengige variablar. Det har såleis vore mest opp til kvar institusjon å byggja forsvarlege bufferar på toppen av minstekrava i gode tider for å ha nok ansvarleg kapital å tæra på i trongare tider. I Basel III-tilrådingane og det oppfølgjande CRD IV-framlegget ligg det inne eit motsyklisk kapitalbufferkrav som skal variera mellom 0 og 2,5 pst. av berekningsgrunnlaget, avhengig av den økonomiske stoda. Det motsykliske bufferkravet skal etter CRD IV-framlegget påleggjast i periodar med særleg høg kredittvekst eller anna utvikling som inneber auka systemrisiko. I likskap med bevaringsbufferen, vil lågare motsyklisk buffer enn det til kvar tid gjeldande kravet ifølgje framlegga innebera innskrenkingar i høvet til å betala ut utbyte og å kjøpa att eigne aksjar. Det motsykliske kapitalbufferkravet er nærare omtala i avsnitt 3.8 om makroovervaking.

Ein har sett døme på at det risikovekta berekningsgrunnlaget har vorte særs lågt i mange institusjonar som følgje av interne risikomodellar, dei såkalla IRB-modellane. Baselkomiteen har difor tilrådd at dei nye, risikovekta kapitalkrava vert supplerte med eit nytt uvekta minstekrav til kjernekapital basert på eit ikkje-risikovekta berekningsgrunnlag, som er balansen og nokre postar utanom balansen, eit såkalla «leverage ratio»-krav. Eit slikt uvekta kjernekapitalkrav er tenkt å avgrensa kor mykje gjeld ein institusjon kan ta på seg i høve til balansen. Det kan òg gjera det lettare å jamføra soliditeten i institusjonar som nyttar ulike risikomodellar og rekneskapsstandardar. Både Baselkomiteen og EU-kommisjonen legg opp til å innføra eit slikt uvekta kjernekapitalkrav på 3 pst. I fyrste omgang legg ein opp til at eit mål på uvekta kjernekapitaldekning vert teke inn som eit pilar II-verkemiddel, før ein etter ein prosess med datainnsamling og rapportering skal avgjera om eit uvekta kjernekapitalkrav skal innførast som eit bindande minstekrav i pilar I frå 2018.

Etter CRD IV-framlegget frå EU-kommisjonen vert dei pilar II-krava som gjeld no, stort sett vidareførde, og tilsynsstyresmaktene vil framleis kunna stilla kapitalkrav til einskilde institusjonar ut over minstekrava etter pilar I, jf. figur 3.1. Eit nytt element som kan koma inn i pilar II etter CRD IV, er at institusjonane og tilsynsstyresmaktene òg skal vurdera kva risiko institusjonen utgjer for finanssystemet som heilskap, og ikkje berre korleis risikobiletet er for institusjonen.

Mykje av innskjerpinga av dei internasjonale minstekrava gjeld kvaliteten på den ansvarlege kapitalen, altså kva for kapital som kan reknast med i teljaren i kapitaldekningsbrøken. I Noreg har vi nytta handlingsrommet i det internasjonale regelverket til å setja strengare krav til kva som kan reknast som ansvarleg kapital og kjernekapital. Mange institusjonar har òg tilpassa seg med god margin til gjeldande minstekrav. Endringane i kapitalkrava etter framlegga frå Baselkomiteen og EU-kommisjonen kjem truleg i liten grad til å auka kapitalbehovet for norske bankar brått, sidan dei allereie langt på veg oppfyller desse krava, jf. figur 3.2A nedanfor. Figuren syner at det er dei større bankane som har lågast kjernekapitaldekning. Det ser likevel ut til at alle norske bankar vil oppfylla eit nytt krav til rein kjernekapital på 4,5 pst. pluss det nye bevaringsbufferkravet til rein kjernekapital på 2,5 pst. Om ein i tillegg legg på eit maksimalt motsyklisk kapitalbufferkrav på 2,5 pst. rein kjernekapital, er det berre to bankar som ikkje stettar krava.3

Etter framlegget til CRD IV skal EU-landa setja dei nye kapitalkrava gradvis i verk mellom 2013 og 2019. Etter overgangsføresegnene i framlegget til CRD IV er det høve til å innføra dei risikovekta minstekrava i CRD IV fullt ut frå 1. januar 2013. Det ser ut til at bufferkrava òg kan innførast frå 2013. Departementet meiner som nemnt det er viktig at norske styresmakter held fram med å utnytta den nasjonale handlefridomen innanfor EØS-avtala til å sikra at vi òg i framtida har eit regelverk som medverkar til solide bankar. Handlefridomen vil avhenga av korleis rettsaktene frå EU vert utforma i dei endelege vedtaka i EU, og av avgjerder i EØS-komiteen. For Noreg og dei andre EØS/EFTA-landa er det særs viktig at reglane i framtida ikkje vert maksimumsreglar, såkalla fullharmonisering, men minimumskrav, slik dei har vore til no, og slik Baselkomiteen òg har lagt til grunn i Basel III-tilrådingane. Dette synet er òg er formidla til EU-kommisjonen i eit notat 12. januar 2012 frå EØS/EFTA-landa. Hovudbodskapen om kapitalkrav vert i notatet oppsummert slik:

«The EEA EFTA States are … of the opinion that each EEA Member State must retain the necessary competence to set higher capital requirements than the minimum capital requirements where this is appropriate based on financial stability considerations.»

Finanskrisa synte at dei samfunnsøkonomiske kostnadene ved at bankar råkar ut for økonomiske vanskar, kan vera særs store. Di meir ansvarleg kapital ein bank har, di mindre er faren for økonomiske vanskar, for denne kapitalen kan bera tap under løpande drift. Under finanskrisa såg ein internasjonalt at den ansvarlege kapitalen i mange bankar var for liten og for dårleg til å stø opp om vidare drift. Høgare krav til kapitalen – og særleg høgare krav til rein kjernekapital – gagnar difor heile samfunnet. Det er heller ikkje gjeve at dei samla finansieringskostnadene for ein bank vil auka om eigenkapitalfinansieringsdelen aukar, jf. boks 2.9 i kapittel 2. Sidan risikoen minkar for både eigarane og kreditorane når eigenkapitaldelen aukar, kan ein rekna med lågare avkastningskrav på både eigenkapitalen og gjelda. I samfunnsøkonomisk perspektiv er det òg verdt å merka seg at dersom bankar med låg eigenkapital vert rekna som meir attraktive investeringsobjekt enn bankar med høgare eigenkapital, kan det mellom anna vera fordi eigarane og kreditorane trur at verdiane deira vil verta skjerma av staten om banken får problem. I så fall er noko som gagnar eigarane og kreditorane, ei ulempe for samfunnet. Auka finansieringskostnader som følgje av auka eigenkapitaldel i eit slikt tilfelle er dermed ikkje ein samfunnsøkonomisk kostnad.

Det er ein føremon om auka krav til kapitaldekning i bankane kan innførast medan økonomien er i rimeleg godt gjenge. For mange europeiske land kan det vera vanskeleg å innføra auka kapitalkrav for bankane når landa er i ein lågkonjunktur. I Noreg er økonomien relativt sterk. Det kan svara seg å innføra dei nye kapitalkrava i Noreg no når dei økonomiske føresetnadene er gode, slik at kapitalen kan bli ein buffer i trongare tider. Det er altså gode grunnar til å innføre dei nye kapitalkrava i Noreg raskare enn nye EØS/EU-reglar krev.

3.2.2.2 Nærare om risikovekter og berekningsgrunnlag

Bankane nyttar anten risikovekter fastsette av styresmaktene (standardmetode) eller risikovekter utrekna med interne risikomodellar (ofte kalla IRB-metode) når dei talfestar nemnaren i kapitaldekningsbrøkane. Dei interne modellane baserer seg mellom anna på kor store tap banken tidlegare har hatt på tilsvarande eigedelar. Som nemnt i kapittel 2 er det ikkje opplagt at ein slik metode er godt eigna til å spegla risikoen for tap i framtida. Pantesikra bustadlån har til dømes historisk sett gjeve svært små tap for bankane. Risikovektene på bustadlån vert difor ofte svært låge når dei vert berekna med interne metodar. Kapitalkrava kan såleis slå ut særs ulikt alt etter kva risikovekter banken nyttar. Di lågare vekt, di høgare vert kapitaldekninga for ei gjeven mengd ansvarleg kapital. Bankar som nyttar interne modellar, skal som ei overgangsordning ha ansvarleg kapital som minst svarar til 80 pst. av minstekravet til kapital etter Basel I-reglane for at ikkje dei interne modellane skal redusera berekningsgrunnlaget for mykje (såkalla Basel I-golv). Reint praktisk sikrar ein dette ved ikkje å setja nemnaren i kapitaldekningsbrøkane lågare enn 80 pst. av det han ville ha vore etter Basel I-reglane. Denne overgangsføresegna galdt opphavleg fram til 31. desember 2011, men vart i desember 2011 forlengd inntil vidare. Dei nordiske landa har alle overgangsføresegner om Basel I-golv.

Som drøfta i kapittel 2 er både dei norske bustadprisane og gjelda i høve til inntekta i norske hushald høgare enn nokosinne, og rentenivået er svært lågt. Risikoen ved bustadlån kan difor vera høgare no enn dei historiske tapa på slike utlån speglar. Det tilseier at bankane bør ha meir kapital bak bustadlåna sine. Interne risikomodellar kan vera lite eigna til å fastsetja forsvarlege risikovekter på bustadlån under slike økonomiske vilkår. Som det står i Nasjonalbudsjettet 2012, vurderer departementet no å styrkja kapitalkravet til bustadlån innanfor ramma av det internasjonale regelverket. Departementet vil vurdera å setja minstekrav til risikovekter for bustadlån, uavhengig av om bankane i utgangspunktet nyttar interne modellar eller standardmetode for berekning av risikovekter.

3.2.2.3 Nærare om Noregs internasjonale samarbeid om kapitalkrav til bankar

Det kan vera skilnader land og bankar imellom i berekninga av både teljar (kva som tel som ansvarleg kapital, kjernekapital og rein kjernekapital) og nemnar (berekningsgrunnlaget) i kjernekapitaldekningsbrøkar. Det vert difor ofte vanskeleg å jamføra soliditet. Dette byr på utfordringar for både tilsynsstyresmakter og bankane sjølve. Bankane bør difor òg medverka til å få gjennomsynlege mål på soliditet ved å gje betre informasjon om korleis dei bereknar kapitalkrava sine og kapitaldekninga si. Bankane står fritt til sjølve å offentleggjera kva kapitaldekninga deira ville ha vore etter ulike berekningsmetodar.

Finansmarknadene i Norden er nært samanvovne mellom anna fordi fleire store institusjonar har ein god del verksemd i fleire land. Til dømes har svenske og danske bankar store marknadsdelar på den norske marknaden, òg på marknaden for bustadlån. Såleis ville det vore bra for stabiliteten og konkurranselikskapen i dei nordiske finanssystema om tilnærminga til reguleringa av finansmarknaden var nokolunde lik frå land til land. Det kan ein få til på ulike måtar. Til dømes kan ein verta samde om at lån til låntakarar i eit nordisk land frå nordiske institusjonar får dei risikovektene som vert fastsette i landet der låntakaren held til.

Det er sett ned ei nordisk arbeidsgruppe på finansdepartementnivå om gjennomføringa av Basel III/CRD IV. Noreg har formannskapen i gruppa. Mandatet for arbeidsgruppa lyder såleis:

«Kapitalkrav knyttet til bankenes utlån skal reflektere risiko. Det har i gjeldende Basel II regelverk vist seg å være store forskjeller i beregningen av kapitalkravet, for eksempel knyttet til lån med pant i bolig, avhengig av om en bank bruker den såkalte standardmetoden eller egne interne beregningsmodeller. Det har også vist seg å være forskjeller mellom banker som bruker egne interne beregningsmodeller, både i og utenfor Norden, og mellom banker i det enkelte land. Det er som regel store banker som benytter interne beregningsmodeller. Ved bruk av interne beregningsmodeller kan beregningsgrunnlag, nevneren i kapitalbrøken, reduseres betraktelig. Ut fra hensynet til finansiell stabilitet er det gode grunner til å redusere forskjellen i kapitalkravsberegningen som følger av interne beregningsmetoder, jf. at alle banker bør ha mer kapital blant annet bak sine boliglån.

Arbeidsgruppen skal vurdere ulike forhold ved Basel III/CRD IV og forestående innføring av dette regelverket i nasjonal rett, herunder mulig samarbeid mellom de nordiske land om gjennomføring av det nye nasjonale regelverket.

I notatet skal arbeidsgruppen bl.a. vurdere:

• Felles innføring av CRD IV (Basel III) når det gjelder strengere kapitalkrav, herunder motsyklisk kapitalbuffer og likviditetsregler.

• Høyere risikovekter for banker som benytter interne metoder for å beregne kapitalkrav på boliglån, herunder samordning av disse vektene på nordisk basis. Samordning omfatter både spørsmål om vertslandsregulering og samordning av vekter mellom landene.

• Andre tilknyttede problemstillinger.

• Mulig samarbeid om det nye regelverket mellom de nordiske landene.»

Arbeidet i gruppa skal fullførast i tide til handsaming på eit møte mellom dei nordiske finansministrane i juni/juli 2012, men kor langt ein kjem er óg knytta til kor raskt arbeidet i EU skrid fram.

Som følgje av den nordiske integrasjonen på tilbodssida på kredittmarknaden har Finansdepartementet, Noregs Bank og Finanstilsynet saman med finansdepartementa, sentralbankane og finanstilsyna i Danmark, Estland, Finland, Island, Latvia, Litauen og Sverige inngått ei avtale4 om samarbeid for å førebyggja, handtera og løysa eventuelle problem i bankar med verksemd i fleire av landa. Samarbeidsavtala regulerer informasjonsutveksling og koordinering med sikte på effektiv krisehandtering og redusert risiko for krisespreiing. Avtala er ei regional utbygging av samarbeidsavtala mellom styresmaktene i EØS-statane om koordinering og samarbeid ved handtering av grensekryssande finansielle krisar. EU-statane har inngått ei tilsvarande samarbeidsavtale seg imellom.5 Med verknad frå 10. juni 2010 slutta EØS/EFTA-landa seg til denne avtala. Målet med samarbeidsavtala i EU er til liks med avtala mellom dei nordiske og baltiske landa å leggja til rette for koordinering og samarbeid mellom styresmakter i ulike land som handterer grensekryssande finansielle kriser.

3.2.2.4 Særlege kapitalkrav for systemviktige finansinstitusjonar

Nokre finansinstitusjonar kan vera så store – eller utføra oppgåver som er så viktige – at institusjonen har særleg stor innverknad på det finansielle systemet. Slike institusjonar er viktige for verkemåten til finanssystemet og økonomien som heilskap og bør difor vera særskilt robuste mot forstyrringar. Av di dei er så viktige, kan dei òg nyta godt av det ein kan kalla implisitt statsgaranti i den mon marknaden trur at staten under visse omstende vil hjelpa institusjonen ut av vanskar. Ei slik tru kan koma til uttrykk i dei prisane og rentene bankane står overfor på finansmarknadene. Dette svekkjer disiplinen på marknaden noko, og kan gje skuv til høgare risikotaking, mellom anna gjennom lågare eigenkapitaldel, i dei systemviktige finansinstitusjonane. I den internasjonale debatten om regelverk etter finanskrisa er det teke til orde for at systemviktige institusjonar bør ha særskilde tilleggskrav til kapital ettersom økonomiske problem i slike institusjonar får større følgjer for samfunnet enn problem i mindre viktige institusjonar.

Det er viktig å minka risikoen for at det globale finanssystemet igjen vert råka av verknadene av problem i globalt systemviktige finansinstitusjonar. Baselkomiteen og Financial Stability Board (FSB) har utarbeidd framlegg om særskilde krav til systemviktige finansinstitusjonar, og særleg andsynes globalt systemviktige finansinstitusjonar, som dei førebels har identifisert 29 av. Framlegga vart lagde fram av FSB på G20-toppmøtet i Cannes i november 2011, der dei fekk tilslutning frå G20-leiarane.

Framlegget frå Baselkomiteen inneber at globalt systemviktige finansinstitusjonar skal ha internasjonalt harmoniserte tilleggskrav til kapital attåt dei ordinære kapitalkrava. Etter framlegget skal institusjonane grupperast etter kor systemviktige dei er, og få eit progressivt tilleggskrav til kjernekapitaldekning i intervallet frå 1 til 2,5 pst. Ifølgje Baselkomiteen bør dette tilleggskravet til kapital innførast parallelt med dei andre nye bufferkrava i Basel III-tilrådingane – bevaringsbuffer og motsyklisk buffer – det vil seia frå 2016, med full verknad frå 1. januar 2019. Baselkomiteen arbeider òg med å overføra desse krava til institusjonar som er systemviktige på regionalt eller nasjonalt nivå. EU-kommisjonen har sagt at han vil venta på vidare oppfølging frå Baselkomiteen før han kjem med framlegg om nye EU-reglar på dette feltet. I dei seinaste framlegga til CRD IV-regelverk frå Rådet er det ikkje med noko tilleggskrav til kapital til systemviktige institusjonar, men eit særskilt systemrisikokrav, jf. avsnitt 3.2.1.

Framlegget frå FSB handlar om kva ansvar, kompetanse og verkty nasjonale styresmakter bør ha for å handtera problem i systemviktige finansinstitusjonar, og inneheld særlege krav om krisehandterings- og avviklingsplanar i globalt systemviktige institusjonar. Framlegget omfattar òg samarbeid mellom styresmaktene i ulike land om globalt systemviktige institusjonar med grensekryssande verksemd. Den delen av FSB sitt framlegg som gjeld handtering av problem i systemviktige finansinstitusjonar på nasjonalt plan, vil truleg likna på venta framlegg om nye EU-reglar, jf. nærare omtale i avsnitt 3.3 nedanfor.

Sverige er eit av dei fyrste landa som innfører reglar retta mot utfordringane frå nasjonalt systemviktige finansinstitusjonar. Svenske styresmakter har varsla nye minstekrav til kapital for dei fire største bankane i Sverige frå 2013, som vil innebere full innfasing av og noko strengare kapitalkrav enn Basel III-tilrådingane. Kravet til rein kjernekapitaldekning vert etter det svenske opplegget 10 pst. for desse fire bankane frå 1. januar 2013 og 12 pst. frå 1. januar 2015. Dei svenske tilleggskrava vert berekna utan det såkalla Basel I-golvet, jf. avsnitt 3.2.2.2 over.

Den norske finansmarknaden er kjenneteikna av at nokre få bankar har store marknadsdelar, og at dei største bankane fungerer som finansieringskjelde for dei mindre bankane. Departementet meiner det kan vera grunnlag for å vurdera om det òg i Noreg bør setjast særskilde krav til nasjonalt systemviktige finansinstitusjonar. Departementet vil koma tilbake til dette seinare.

3.2.3 Krav til finansieringsstruktur

Bankane kan både tena pengar og yta ei viktig teneste for spararar og låntakarar om dei kan gjera likvide og kortsiktige innskot om til langsiktige utlån. Også på dette området kan det likevel vera stor skilnad mellom kor stor risiko den einskilde banken kan sjå seg tent med ut frå bedriftsøkonomiske omsyn, og den likviditetsrisikoen samfunnet er tent med at banken tek. Som drøfta i kapittel 2 finansierer bankane og kredittføretaka verksemda si med både kundeinnskot og innlån på marknaden, der ein større del av finansieringa dei seinare åra har kome frå marknadsinnlåna. Av di institusjonane òg låner store summar av kvarandre, kan likviditetssvikt i ein institusjon raskt føra til likviditetsproblem i andre institusjonar og spreia seg til heile systemet.

Gjeldande norsk regelverk set kvalitative krav til styring av likviditeten, noko som minkar likviditetsrisikoen i bankar og andre finansinstitusjonar. Departementet har i Finansmarknadsmeldinga 2010 og Nasjonalbudsjettet 2012 gjort greie for at Basel III-tilrådingane og dei venta CRD IV-reglane vil skjerpa krava til bankane si likviditetsstyring og finansieringsstruktur. Eit krav om likviditetsdekning kalla LCR (Liquidity Coverage Requirement) set eit minstekrav til kor mykje likvide eigedelar ein bank må ha for å klara periodar med svikt i finansieringsmarknadene. Eit krav om stabil finansiering kalla NSFR (Net Stable Funding Requirement) set eit minstekrav til samansetjinga av finansieringskjelder, altså til kor stabil finansieringa må vera. Likviditetsdekningskravet skal redusera den kortsiktige likviditetsrisikoen, medan kravet til stabil finansiering skal redusera likviditetsrisikoen på noko lengre sikt. Dei nye krava skal dessutan gjera det vanskelegare for bankane å veksa raskt gjennom kortsiktig marknadsfinansiering.

Dei norske bankane rapporterer kvart kvartal til Finanstilsynet om korleis dei ligg an til å oppfylla dei venta likviditets- og finansieringskrava, jf. figur 3.2B. Alle bankane rapporterer om korleis dei ligg an til å oppfylla likviditetsdekningskravet LCR, medan berre dei 17 største bankane rapporterer om NSFR-kravet om stabil finansiering. Tal frå rapporteringa til Finanstilsynet syner at over halvparten av dei 17 største norske bankane oppfylte NSFR-kravet ved utgangen av 2011. Berre ein bank oppfylte LCR-kravet ved utgangen av 2011. Denne banken var den einaste som oppfylte båe krava.

Røynslene frå finanskrisa tilseier at ein bør innføra nye, kvantitative krav til likviditeten og finansieringsstrukturen i bankane. Etter framlegget frå EU-kommisjonen til CRD IV ligg slike krav ein del år fram i tid. Føresegnene i direktivet om når og på kva grunnlag EU-kommisjonen skal føreslå kvantitative minstekrav, opnar ikkje eksplisitt for tidlegare innføring. Det er difor uvisst om tidleg innføring av slike krav vil vera i tråd med fullharmoniseringa som no ligg inne i framlegget. Departementet legg likevel opp til å vurdera om det er juridisk og praktisk mogleg med tidlegare innføring av nye likviditets- og finansieringsstrukturkrav.

Kjelde: Finanstilsynet

3.3 Handtering av finansinstitusjonar i økonomiske vanskar

Få finansinstitusjonar i Europa har vorte avvikla som følgje av den internasjonale finanskrisa sjølv om somme har tronge mykje hjelp for å overleva. Ein av grunnane er at det er vanskeleg å få i stand ei ordna avvikling av ein finansinstitusjon, særleg i ein uroleg periode.

Departementet har i tidlegare meldingar til Stortinget gjort greie for at EU-kommisjonen har varsla eit nytt, felleseuropeisk rammeverk for handtering av finansinstitusjonar som hamnar i økonomiske vanskar. I ei kunngjering frå oktober 2010, jf. KOM (2010) 579, la Kommisjonen fram dei overordna prinsippa for eit slikt rammeverk i tillegg til ei rekkje konkrete framlegg. Kommisjonen skil mellom tre slags verkemiddel: (1) førebyggjande tiltak, så som auka tilsyn og krav om at alle institusjonar lagar avviklings- og gjenopprettingsplanar, kalla «testament», (2) føresegner som gjev styresmaktene høve til å gripa inn tidleg når problem er i emning, og (3) heimlar og verkty for å kunna skipa om, dela opp eller avvikla institusjonar når krisa har kome. Målet er at alle slags finansinstitusjonar, uavhengig av storleik, kan avviklast utan at det skaper finansiell ustabilitet, og utan å belasta offentlege budsjett. For å skjerma offentlege budsjett meiner Kommisjonen at det må byggjast opp krisefond i kvart EU-land, som er førehandsfinansierte av institusjonane.

Det skisserte rammeverket var til høyring i regi av EU-kommisjonen i 2011, men EU-kommisjonen har enno ikkje gjort framlegg om konkrete nye EU-reglar. Det var venta at Kommisjonen innan sommaren 2012 ville koma med framlegg til direktiv om eit nytt, felleseuropeisk rammeverk for handtering av finansinstitusjonar som hamnar i økonomiske vanskar. Det er uvisst kva Kommisjonen kjem til å føreslå på dette området, og endå meir uvisst kva som til slutt vert vedteke i EU.

Det norske systemet for handtering av finansinstitusjonar som hamnar i økonomiske vanskar, er nedfelt i banksikringslova. Etter lova kan det setjast i verk ei rekkje ulike tiltak, alt etter kor langt krisa i finansinstitusjonen er komen, og kva som kan gjerast for å bøta på henne. Om det trengst, kan Bankenes sikringsfond mellom anna yta lån, stilla garantiar og tilføra eigenkapital for å sikra ei forsvarleg og ordna vidareføring eller avvikling av institusjonar i krise. Desse lovreglane kjem i tillegg til reglar som gjev Finanstilsynet høve til å gripa tidleg inn overfor institusjonar i vanskar.

Sjølv om det norske rammeverket for krisehandtering allereie inneheld mange av dei elementa EU-kommisjonen har varsla at han vil gjera framlegg om, er det rom for betring. Som departementet har meldt til Stortinget tidlegare, mellom anna i brevet 21. januar 2011 frå finansministeren til finanskomiteen om representantforslag 8:60 S (2010–2011), tok departementet i juni 2008 opp spørsmålet om endringar i banksikringslova med Kredittilsynet (no Finanstilsynet) før departementet i brev 23. juni 2009 gav Banklovkommisjonen i oppdrag å greia ut ein revisjon av banksikringslova med forskrifter. Av di arbeidet i Banklovkommisjonen skjer parallelt med arbeidet i EU om rammeverket for handtering av finansinstitusjonar i økonomiske vanskar og om endringane i innskotsgarantidirektivet, skal Banklovkommisjonen tilpassa framlegga sine til utviklinga i EU-reglane. Som nemnt i Nasjonalbudsjettet 2012 har departementet òg gjeve Banklovkommisjonen i oppdrag å vurdera framlegga frå finanskriseutvalet på dette feltet.

Departementet har kome til at det kan vera gode grunnar for å oppheva taket for kor stort sikringsfondet kan vera, allereie no. Då kan fondet byggjast opp slik at det vert betre budd på å handtera problem i større bankar, og problem som råkar fleire bankar på ein gong. Andre føremoner med å ta bort taket er at det vert årlege krav om betaling av sikringsfondsavgifta for den verdifulle innskotsgarantien, og at avgiftsplikta vert jamnare og meir føreseieleg. Ein slepp dessutan å ha ein avgiftsbrytar som vert slått på og av. Av di verdien på sikringsfondet somme år har vore høgare enn taket, har det fleire gonger ikkje vorte innkravd ordinær avgift frå medlemene, seinast i 2011 og 2012, jf. boks 2.3 i kapittel 2. Eit framlegg om å oppheva taket er no til høyring, jf. høyringsbrevet frå departementet.

Det vert for tida tinga om endringar i EUs innskotsgarantidirektiv, jf. avsnitt 3.4 nedanfor. Gjeldande minstekrav til storleiken på Bankenes sikringsfond er mange gonger høgare målt som del av garanterte innskot enn det minstekravet ein diskuterer i EU. Direktivendringane vil likevel innebera nye reglar for risikobaserte avgifter til innskotsgarantifond, i tillegg til ein del andre endringar i det norske systemet.

3.4 Innskotsgarantiordninga

Den norske innskotsgarantiordninga er ein viktig del av den norske finansmarknadsreguleringa, jf. òg omtala i boks 2.3 i kapittel 2. Ordninga medverkar til å sikra viktige forbrukaromsyn og medverkar til at kundeinnskot er ei god og stabil kjelde til finansiering for bankane. Slik stør ordninga opp om tillita til det norske banksystemet og fremjar finansiell stabilitet i Noreg. Røynslene frå den internasjonale finanskrisa syner at den norske ordninga er ei av få i Europa som tolte møtet med ei krise, jf. at Noreg var det einaste EU/EØS-landet i OECD-området som ikkje innførde statlege ekstraordinære garantitiltak under krisa i 2008.

Departementet har jamleg orientert Stortinget om utviklinga av EU-regelverk for innskotsgarantiordningar, og om det omfattande arbeidet regjeringa og departementet gjer for å kunna føra vidare gjeldande dekningsnivå frå 1996 på 2 mill. kroner per innskytar per bank for innskytarar busette i Noreg.

EU vedtok i 2009 endringar i direktivet om innskotsgarantiordningar, direktiv 94/19/EF, som mellom anna inneber fullharmonisering av dekningsnivåa til 100 000 euro i nasjonale innskotsgarantiordningar frå 1. januar 2011. Då EU-kommisjonen i juli 2010 kom med framlegg til eit nytt omfattande direktiv om innskotsgarantiordningar som skal avløysa det gjeldande direktivet, heldt Kommisjonen fast ved denne fullharmoniseringa og gjorde dessutan framlegg om mellom anna fondering av ordningane, krav om risikovekta premiar frå bankane og ei maksimal utbetalingstid til innskytarar på sju dagar m.m. Framlegget frå EU-kommisjonen er no til handsaming i Rådet og Europaparlamentet.

Medan fullharmonisering av dekningsnivåa til 100 000 euro for dei aller fleste landa i EU/EØS-området gjev monaleg betre ordningar, ville gjennomføring av fullharmoniseringsfråsegna i norsk rett gje heile 60 pst. lågare dekningsnivå i Noreg.

I Soria Moria II-fråsegna (s. 16) heiter det at «Regjeringen vil forsvare innskuddsgarantien for bankinnskudd i norske banker». I tilrådinga frå finanskomiteen om Finansmarknadsmeldinga 2010 uttala ein samla finanskomité at:

«[k]omiteen er videre av den klare oppfatning at finanskrisen har vist hvor viktig det er å ha en god innskuddsgarantiordning for å beskytte bankenes innskudd gjennom en turbulent periode. Den norske innskuddsgarantiordningen har etter komiteens syn vært viktig for å sikre innskyternes rettigheter, og stabilisere innskuddsdekningen i bankene. Slik har ordningen trolig medvirket til at kundeinnskudd i større grad enn ellers har vært en stabil finansieringskilde for norske banker gjennom finanskrisen. Komiteen gir på denne bakgrunn full tilslutning til regjeringens arbeid overfor EU for å sikre videreføring av den norske innskuddsgarantien.»

I Nasjonalbudsjettet 2012 uttala Finansdepartementet:

«Det pågår nå forhandlinger mellom Europaparlamentet, Rådet og Kommisjonen med sikte på å komme fram til et kompromiss. Finansdepartementet arbeider meget aktivt videre med denne saken.»

Departementet har arbeidd mykje med denne saka frå fyrste stund og orientert Stortinget mellom anna i finansmarknadsmeldingane og nasjonalbudsjettmeldingane, seinast i Nasjonalbudsjettet 2012. Departementet har mellom anna hatt fleire møte, omfattande brevskifte og mange samtaler med EU-kommisjonen og finansministrane i EU-landa om endringane i innskotsgarantidirektivet. Europaparlamentet vedtok i plenumsrøysting 16. februar 2012 (med 506 mot 44 røyster) – etter framlegg frå ECON-komiteen – ei føresegn som stettar dei norske ynska om å føra vidare gjeldande dekningsnivå på 2 mill. kroner per innskytar per bank for innskytarar busette i Noreg. Regjeringa og departementet arbeider aktivt vidare med saka.

3.5 Nytt solvensregelverk for forsikringsselskap (Solvens II)

EU-parlamentet vedtok i april 2009 nye soliditetsreglar for forsikringsselskap. Solvens II-direktivet (direktiv 2009/138 EF) tek mellom anna opp i seg det konsoliderte livsforsikringsdirektivet og dei tre «generasjonane» av skadeforsikringsdirektiv. Eit av måla med det nye direktivet er å sikra at forsikringsselskapa vert underlagde krav om avsetningar og soliditet som betre enn dei noverande EU-reglane speglar risikoen i forsikringsselskapa. Til skilnad frå tidlegare forsikringsdirektiv frå EU er Solvens II-direktivet i hovudsak eit fullharmoniseringsdirektiv, noko som inneber at medlemslanda korkje kan ha strengare eller lempelegare krav til selskapa enn det som følgjer av direktivet.

Solvens II er organisert i tre pilarar, mykje som Basel-regelverket for bankar. Pilar I inneheld kvantitative soliditetskrav, medrekna krav til tekniske avsetningar, solvenskapitalkrav (SCR) og minstekapitalkrav (MCR). Ved brot på solvenskapitalkravet skal tilsynsstyresmaktene krevja at selskapet set i verk tiltak for å retta opp att soliditeten, medan løyvet til selskapet skal trekkjast tilbake om selskapet ikkje stettar minstekapitalkravet, og kravet ikkje vert oppfylt innan kort tid. Pilar II inneheld mellom anna reglar for tilsyn og overvaking, noko som mellom anna vil gjera det mogleg innanfor visse rammer å fastsetja individuelle kapitalkrav tilpassa risikoen i kvart einskilt forsikringsselskap, og å setja krav til risikostyring og internkontroll i selskapa. Pilar III inneheld reglar om marknadsdisiplin, mellom anna føresegner om forsikringsselskapa si opplysningsplikt andsynes omverda og tilsynsstyresmaktene.

EU-kommisjonen kom 19. januar 2011 med framlegg til eit direktiv, omtala som Omnibus II-direktivet, om endringar i mellom anna Solvens II-direktivet. Omnibus II-direktivet vil truleg verta vedteke av Rådet og Parlamentet i fyrste del av 2012. Tingingane til no tyder på at framlegget frå Kommisjonen vil verta moderert i det endelege direktivet, og at ikraftsetjinga av sentrale delar av regelverket vert utsett til 1. januar 2014. Omnibus II-direktivet vil truleg innebera at fristen for å gjennomføra Solvens II-direktivet i nasjonalt regelverk vert 1. januar 2013, og at mellom anna direktivføresegner om godkjenning av interne modellar for utrekning av solvenskapitalkravet vert iverksette i 2013. Dei viktige realitetane vil truleg fyrst gjelda frå 1. januar 2014.

Den endelege utforminga av Solvens II-regelverket er avhengig av korleis dei såkalla gjennomføringsføresegnene, nivå 2-føresegnene, vert sjåande ut. Det er venta at EU-kommisjonen vil vedta gjennomføringsføresegner som ei forordning. Forordninga vil gjelda direkte som lov i medlemslanda og skal etter planen setjast i verk samtidig med Solvens II-direktivet. Her vil det òg verta overgangsreglar.

Stortinget godkjende 1. mars 2012 å innlema Solvens II-direktivet i EØS-avtala, jf. Innst. 192 S (2011–2012) og Prop. 54 S (2011–2012).

Departementet sende 31. mai 2011 til høyring utgreiinga NOU 2011: 8 frå Banklovkommisjonen om ny finanslovgjeving, med merknadsfrist 30. september 2011. Utgreiinga frå Banklovkommisjonen inneheld utkast til ei ny finansføretakslov som skal samla all lovgjevinga om finansføretak og finanskonsern. Lovutkastet inneheld òg utkast til reglar som kan gjennomføra EØS-reglane som svarar til Solvens II-reglane. Høyringsinstansane slutta seg i stor mon til strukturen i lovutkastet frå Banklovkommisjonen. Den 24. oktober 2011 sende departementet òg til høyring også eit notat frå Finanstilsynet med utkast til reglar for å gjennomføra nye EØS-reglar som svarar til Solvens II-reglane, med merknadsfrist 6. januar 2012. Som varsla i høyringsbrevet 24. oktober 2011 legg departementet opp til å gjennomføra nytt soliditetsregelverk for forsikringsselskap i den nye finansføretakslova, basert på utkastet frå Banklovkommisjonen i NOU 2011:8. Departementet tek, avhengig av handsaminga i EU, sikte på å leggja fram ein proposisjon for Stortinget om den nye finansføretakslova hausten 2012.

Dei nye solvensreglane etter Solvens II inneber vesentlege endringar i rammevilkåra for norske forsikringsselskap. Mellom anna skal eigedelar og skyldnader verdsetjast til såkalla verkeleg verdi, eller marknadsverdi. For norske livsforsikringsselskap, som i dag diskonterer eigedelar og skyldnader med ei fast berekningsrente, synleggjer dette ei utfordring med særs låge marknadsrenter. Det er òg fleire tilhøve som påverkar desse utfordringane, mellom anna korleis dei endelege reglane i EU vert utforma, og dei framlegga som Banklovkommisjonen arbeider med, jf. omtala i kapittel 2.

Dei gjeldande solvensreglane for forsikringsselskap i Noreg er mellom anna baserte på Solvens I-direktivet, som tek utgangspunkt i passivasida i balansen til selskapa. For å sikra ei meir heildekkjande regulering er norske forsikringsselskap òg underlagde kapitaldekningskrav som tek omsyn til risikoen på aktivasida i balansen, noko som ikkje er vanleg i andre land. Grunnleggjande sett er det positivt at forsikringsselskapa òg internasjonalt no vert underlagde soliditetsreglar som tek omsyn til risiko på båe sider av balansen.

Som nemnt i kapittel 2 og ovanfor arbeider Banklovkommisjonen for tida med utkast til reglar om mellom anna nye pensjonsprodukt, som vil letta overgangen til Solvens II for selskapa.

3.6 Verdipapirområdet

3.6.1 Investeringstenester

Med tida er det vorte vanlegare at bankar og andre gjev råd og tilbyr forbrukarar og andre ikkje-profesjonelle investorar verdipapir og spareprodukt. Slik har ikkje-profesjonelle investorar fått lettare tilgang til finansmarknaden og dei produkta som vert tilbodne der.

EU-kommisjonen kom 20. oktober 2011 med framlegg til revisjon av gjeldande EU-regulering av verdipapirmarknaden. Det gjeldande verdipapirmarknadsdirektivet, kalla MiFID (Markets in Financial Instruments Directive), vert etter framlegget skifta ut med eit nytt direktiv og ei forordning. Framlegget er no til handsaming i Rådet og Parlamentet.

EU-kommisjonen går inn for krav om at all organisert handel skal skje på regulerte handelsplattformer, og for ei rekkje endringar som skal styrkja investorvernet, inkludert skjerpa krav til uavhengig rådgjeving og informasjonsplikt. Kommisjonen vil dessutan styrkja krava til god forretningsskikk ved yting av investeringstenester til kvalifiserte motpartar.

Kommisjonen gjer òg framlegg om reglar om sal av strukturerte spareprodukt frå bankar. Dette framlegget inngår i det som på engelsk heiter «Packaged Retail Investment Products», ofte berre kalla PRIPs, jf. omtala i avsnitt 3.9.4 nedanfor. Kommisjonen føreslår at det vert fastsett uttrykkjeleg at dei aktuelle føresegnene i regelverket skal gjelda ved distribusjon av eigenutferda produkt frå verdipapirføretak.

Framlegget styrkjer heimlane til tilsynsstyresmaktene. Mellom anna skal tilsynsstyresmaktene kunna overvaka posisjonar i derivat, og på visse vilkår krevja reduksjon av posisjonar. Det skal òg bli lettare for tilsynsstyresmaktene å sanksjonera brot. Mellom andre framlegg er desse:

• Tilsynet vert betra ved innskjerping av reglar for rapportering og konsolidering av informasjon om utførde transaksjonar og strengare krav til kven som kan leia eller sitja i styret i verdipapirføretaka.

• Verkeområdet for reglane vert utvida ved at definisjonen av finansielle instrument i framlegget vert utvida til å omfatta utsleppskvotar etter direktiv 2003/87/EF.

Kommisjonen sitt framlegg til ei ny forordning inneheld mellom anna desse momenta:

• Det skal setjast krav til offentleggjering av sals- og kjøpsbod, omsetnadsprisar, volum og tidspunkt for handlar òg i andre slags finansielle instrument enn aksjar, medrekna obligasjonar og derivat. Reglane skal vera dei same i dei ulike handelssystema.

• I tråd med avgjerder i G20 er framlegget at handelen med standardiserte OTC-derivat skal skje på regulert marknad eller andre elektroniske handelsplattformer.

• Det skal koma reglar for å sikra konkurranse mellom sentrale motpartar for avrekning av transaksjonar i finansielle instrument.

• Den europeiske verdipapirtilsynsmakta (ESMA) skal kunna vedta mellombelse forbod mot visse produkt eller aktivitetar. Dei nasjonale tilsynsstyresmaktene skal kunna setja varig forbod mot produkt og aktivitetar. I tråd med framlegga i direktivet vert det føreslått heimlar for at tilsynsstyresmaktene skal kunna gripa inn og handtera eller redusera marknadsaktørane sine posisjonar i visse derivat.

• Regulering av tenesteyting frå tredjelandsføretak innanfor EØS-området. Føretak som skal yta investeringstenester til ikkje-profesjonelle kundar, må etablera filial innanfor EØS.

Gjeldande MiFID-direktiv er teke inn i EØS-avtala, og EØS-reglar som svarar til MiFID-direktivet, er gjennomførde i norsk lovgjeving. Departementet legg til grunn at det endelege endringsdirektivet og forordninga skal takast inn i EØS-avtala og gjennomførast i norsk rett.

3.6.2 Shortsal og kredittbyteavtaler

Som departementet har greidd ut om i tidlegare finansmarknadsmeldingar, vart høvet til å selja finansielle instrument som ein ikkje eig, såkalla «shortsal», mellombels innskrenka i fleire land under finanskrisa hausten 2008. I Noreg vart reglane om shortsal stramma inn i 2010, jf. Innst. 247 L (2009–2010) og Prop. 84 L (2009–2010).

I EU er det vedteke ei forordning om shortsal og kredittbyteavtaler («credit default swaps»), jf. Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 236/2012 14. mars 2012. Forordninga inneber mellom anna krav til flagging av shortsal på handelsplassar og krav om at investorar opplyser tilsynsstyresmaktene og marknadsplassen om shortposisjonar over visse tersklar. Liknande opplysningskrav skal gjelda for shortposisjonar i statsgjelda til EU-landa, medrekna shortposisjonar oppnådde gjennom kredittbyteavtaler. Etter forordninga kan nasjonale tilsynsstyresmakter i ekstraordinære marknadssituasjonar mellom anna forby eller innskrenka visse former for shortsal eller liknande transaksjonar som elles er lovlege, men med koordinering frå Den europeiske verdipapirtilsynsmakta (ESMA). ESMA kan under visse omstende òg setja i verk eigne, mellombelse tiltak for mellom anna å forby eller innskrenka shortsal. Med forordninga vert det i tillegg innført eit krav om at shortsal må vera dekte. Det vil seia at seljaren på avtaletidspunktet må ha sikra seg tilgang til dei finansielle instrumenta, noko som gjer oppgjersrisikoen mindre. Forordninga gjeld i EU frå 1. november 2012.

Fleire av føresegnene i forordninga som no er vedteken, er allereie inne i norsk rett gjennom lovendringane i 2010. Likevel vil truleg nye EØS-reglar som svarar til endringane i EU-retten på dette feltet, innebera at den norske verdipapirhandellova må endrast, slik at EU-forordninga kan gjelda som norsk forskrift.

3.7 Det nye tilsynssystemet i EU

Frå 1. januar 2011 er det i EU skipa eit nytt europeisk tilsynssystem som skal styrkja tilsynet med heile den europeiske finanssektoren og betra føresetnadene for finansiell stabilitet. Det nye tilsynssystemet er basert på ei todeling. Medan systemrisikorådet (ESRB) har ansvar for overvaking av systemrisikoen på heile den europeiske finansmarknaden, driv tre tilsynsstyresmakter tilsyn på mikronivå, innanfor bank, forsikring og pensjon og verdipapirmarknaden. Det nye tilsynssystemet er nærare omtala i kapittel 3 i Finansmarknadsmeldinga 2010.

Det er lagt opp til at EØS/EFTA-landa Island, Liechtenstein og Noreg kan delta i systemrisikorådet på ad hoc-basis. Deltakinga skal vera avgrensa til saker som er av særlig relevans for EØS/EFTA-landa. I dei tre tilsynsstyresmaktene på mikronivå er det er lagt opp til at EØS/EFTA-landa skal ha permanent observatørplass. Opplegget vil i praksis verta ei vidareføring av den deltakinga EØS/EFTA-landa til no har hatt i forløparane til dei tre ny tilsynsstyresmaktene og er slik sett akseptabel for Noreg. For Noreg vil ikkje deltaking på ad hoc-basis fullt ut stetta behovet for å kunna påverka og utveksla informasjon. På mikronivå vil det vera problematisk for Noreg at dei tre tilsynsstyresmaktene på visse område har fått kompetanse til å gjera vedtak som bind både nasjonale tilsynsstyresmakter og institusjonar. Det er nokså nytt at slik overnasjonal kompetanse vert lagd til eit anna EU-organ enn EU-kommisjonen. Konstruksjonen er i det heile utfordrande for EØS/EFTA-landa og for strukturen i EØS-avtala. Etter Grunnlova kan ikkje Noreg som hovudregel underkasta norske rettssubjekt slik kompetanse frå eit overnasjonalt organ som Noreg ikkje er medlem av.

Saman med Island og Liechtenstein tingar norske styresmakter no med EU om ei innleming av tilsynsforordningane i EØS-avtala der ein tek omsyn til dei grunnlovsmessige utfordringane og avgrensingane innleminga fører med seg.

3.8 Makroovervaking av det finansielle systemet

3.8.1 Innleiing

Internasjonalt er det brei semje om å styrkja reguleringa av finansmarknadene og finansinstitusjonane og å gjera reguleringa mindre medsyklisk. Det vert òg lagt meir og meir vekt på makroovervaking, som kjem i tillegg til mikroregulering av marknader og institusjonar. Makroovervaking inneber kort sagt tilsyn med og regulering av risikoen i det finansielle systemet som heilskap, såkalla systemrisiko. Sjå nærare omtale av omgrepa makroovervaking og systemrisiko i høvesvis boks 2.7 og avsnitt 2.4.6 i kapittel 2.

Basel III-tilrådingane og CRD IV vil, som nemnt i avsnitt 3.2.2, krevja innføring av ein såkalla motsyklisk kapitalbuffer, det vil seia eit tilleggskrav til rein kjernekapital som skal variera over konjunkturane. Finansdepartementet sette i september 2011 ned ei arbeidsgruppe med medlemer frå Noregs Bank, Finanstilsynet og Finansdepartementet for å greia ut spørsmål om makroovervaking i Noreg, og særleg spørsmål om ein motsyklisk kapitalbuffer. Gruppa vurderte òg eit framlegg frå Finanstilsynet om lovheimel til å fastsetja forskrift om forsvarleg praksis for utlån.

Arbeidsgruppa leverte rapporten sin til Finansdepartementet 27. januar 2012. Rapporten har vore til høyring med merknadsfrist 9. mars 2012.

3.8.2 Arbeidsgrupperapporten

3.8.2.1 Framlegg om verkemiddel

Gruppa har gjort greie for omgrepet makroovervaking og søkt å trekkja ei grense mellom makroovervaking og mikroregulering. Gruppa drøfter i rapporten ein del verkemiddel som kan vera aktuelle i makroovervaking, mellom anna krav til bankane sin utlånspraksis (grenser for lån i høve til låntakaren si inntekt og i høve til verdien på pant for lånet – ofte omtala som «loan-to-income, LTI» og «loan to value, LTV»), risikovekter for utrekning av kapitalkrav for bustadlån, kvantitative krav til likviditet i bankar, særskilde kapitalkrav til systemviktige bankar o.a. Dette er dels verkemiddel som vert nytta i dag, og dels verkemiddel det er heimel for å nytta i gjeldande regelverk. Gruppa gjer ikkje framlegg om endringar i det institusjonelle rammeverket for eller i bruken av verkemiddel som det allereie er heimel for å nytta i gjeldande regelverk.

Finanstilsynet har som nemnt føreslått for Finansdepartementet at departementet får heimel til å fastsetja forskrift om forsvarleg praksis for utlån. Departementet har bede arbeidsgruppa vurdera dette framlegget. I rapporten føreslår gruppa ein vidare lovheimel enn Finanstilsynet opphavleg gjorde framlegg om. Grunngjevinga er at det kan trengast tiltak mot oppbygging av systemrisiko i finanssystemet meir generelt, ikkje berre retta mot utlånspraksisen til bankane. Framlegget frå gruppa vil gje Finansdepartementet heimel til å fastsetja nærare krav til finansføretak grunngjeve i omsynet til å fremja finansiell stabilitet. Gruppa føreslår at lovheimelen vert teken inn i den nye lova om finansføretak.

3.8.2.2 Institusjonell organisering av motsyklisk kapitalbufferkrav

Høg kredittvekst leier ofte til ubalansar i økonomien og aukar faren for bobler i mellom anna bustadmarknaden. Ein motsyklisk kapitalbuffer inneber stutt sagt at styresmaktene gjev pålegg om auka minstekrav til kjernekapital i bankane når kredittveksten er høg. Etter framlegget frå EU-kommisjonen vil dette kravet òg få verknad for utanlandske bankar si verksemd i Noreg. Etter EU-kommisjonen sitt framlegg om CRD IV skal nivået på bufferen som hovudregel fastsetjast på grunnlag av avvik frå den langsiktige trenden i tilhøvet mellom kreditt og BNP. Målet er både å styrkja bankane og å dempa høg kredittvekst.

Styresmaktene skal etter framlegget til CRD IV fastsetja kravet til den motsykliske kapitalbufferen kvart kvartal. Kravet skal som hovudregel vera mellom 0 og 2,5 prosent av risikovekta balanse. Endringane kan vera i steg på minimum 0,25 prosenteiningar. I særlege tilfelle kan kravet òg setjast høgare enn 2,5 prosent. Krav opp til 2,5 pst. skal òg – etter dei venta EU-reglane – gjelda for utanlandske filialar i det vedkomande vertslandet. Både avgjerdene om nivået på kravet og grunnlaget for avgjerdene skal offentleggjerast.

Gruppa har drøfta fire ulike modeller for korleis fastsetjinga av motsyklisk buffer kan organiserast i Noreg. Her er ei kort oppsummering av dei fire modellane:

1. Eksisterande ansvarsdeling vert vidareførd: Nokre avgjerder vert tekne av Finanstilsynet, nokre av sentralbanken og nokre av departementet. Finansdepartementet tek sine avgjerder på grunnlag av råd og innspel frå Noregs Bank og Finanstilsynet.

2. Noregs Bank får formelt ansvar for å gje råd til Finanstilsynet om motsyklisk buffer. Finanstilsynet skal anten følgja rådet eller forklara kvifor det ikkje gjer det. Både rådet og forklaringa skal vera offentlege.

3. Noregs Bank utarbeider eit avgjerdsgrunnlag og tek avgjerd om motsyklisk buffer.

4. Det vert skipa ein særskild komité med ansvar for å ta avgjerder om motsyklisk buffer. Ein slik komité kan vera samansett av representantar frå Noregs Bank, Finanstilsynet og Finansdepartementet, eventuelt med uavhengige medlemer i tillegg.

Eit fleirtal av medlemene i gruppa gjer framlegg om at Noregs Bank skal ha ansvaret for både å utarbeida grunnlag for avgjerder om motsyklisk kapitalbuffer og å ta avgjerdene, jf. modell 3. Dei grunngjev dette mellom anna med at det venta EU-regelverket gjev ei nokså klår ramme for organiseringa (same styresmakt bør ha ansvar for avgjerdsgrunnlag og avgjerd), at oppgåva vil verta tung og ressurskrevjande, og at Noregs Bank allereie har mykje ressursar til å vurdera makroøkonomiske samanhengar.

Eit mindretal vil at både Finanstilsynet og Noregs Bank skal vurdera kravet om motsyklisk kapitalbuffer, og at Finansdepartementet skal ta avgjerd etter tilrådingar frå Noregs Bank og Finanstilsynet. Mindretalet legg avgjerande vekt på at omsynet til koordinering av eit motsyklisk bufferkrav med kapitalkrav elles talar for at avgjerda vert teken i Finansdepartementet, eventuelt av Finanstilsynet.

3.8.3 Høyring

Alle høyringsinstansane som har omtala temaet, har slutta seg til at Noregs Bank bør utarbeida avgjerdsgrunnlag for avgjerdene om den motsykliske kapitalbufferen. Finanstilsynet meiner at tilsynet saman med Noregs Bank bør utarbeida vurderingar av behovet for å innføra og fjerna ein motsyklisk buffer.

Noregs Bank, Landsorganisasjonen i Noreg (LO) og Næringslivetshovedorganisasjon (NHO) stør fleirtalet sitt framlegg om at kompetansen til å ta avgjerder om buffaren òg vert delegert til Noregs Bank. Noregs Bank har peika på at det i så fall trengst klåre, avgrensa rammer og naudsynt sjølvstende i bruken av verkemiddelet, slik at det ikkje utviklar seg ein praksis som kan medverka til å skapa tvil om banken sitt sjølvstende i pengepolitikken.

Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO), Finansieringsselskapenes forening og Norske finansanalytikeres forening har gått inn for at Finanstilsynet skal ta avgjerder etter råd frå Noregs Bank. Finanstilsynet meiner prinsipalt at Finansdepartementet bør ta avgjerdene, subsidiært at myndigheita til å ta avgjerder vert delegert til Finanstilsynet.

3.8.4 Oppfølging frå departementet

Finansdepartementet meiner det trengst eit motsyklisk tilleggskrav til kapital, som kan verka i gode tider når kredittveksten er høg. Eit slikt krav vil gjera bankane meir motstandsføre i ein nedgangskonjunktur.

Departementet legg opp til å gje Noregs Bank hovudansvaret for å utarbeida grunnlaget for avgjerd om motsyklisk kapitalbuffer. Ved utarbeidinga av avgjerdsgrunnlaget er det viktig at Finanstilsynet og Noregs Bank samarbeider og utvekslar relevant informasjon.

Det er i dag ei rolle- og ansvarsfordeling mellom Finansdepartementet, Noregs Bank og Finanstilsynet. Finansdepartementet har det overordna ansvaret for finansiell stabilitet og fastset kapitalkrav for finansinstitusjonar. Eit motsyklisk bufferkrav vil vera eit nytt viktig verkemiddel i kapitalkravsregelverket i Noreg. Finansdepartementet vil ha myndigheita til å fastsetja det motsykliske bufferkravet fram til ein har vunne noko røynsle med kravet.

Departementet sluttar seg dessutan til framlegget frå gruppa om å gje Finansdepartementet heimel til å fastsetja nærare krav til finansføretak for å fremja finansiell stabilitet, og vil arbeida vidare med dette framlegget. Departementet tek sikte på å innarbeida og omtala lovheimelen nærare i framlegg til ny lov om finansføretak.

Endeleg sluttar departementet seg til arbeidsgruppa si samla tilråding om ikkje å endra det institusjonelle rammeverket for eller bruken av verkemiddel som det allereie er heimel for å nytta i gjeldande regelverk.

3.9 Forbrukarvern

3.9.1 Innleiing

Styresmaktene i Noreg har lagt stor vekt på omsynet til forbrukarane i utforminga av finansmarknadsreguleringa. Ei viktig oppgåve for styresmaktene i forbrukararbeidet er å syta for solide finansinstitusjonar. Det er viktig av omsyn til økonomien som heilskap, men òg av omsyn til den einskilde forbrukaren som har krav i finansmarknaden, anten som bankinnskot, forsikringskrav, pensjonssparing, fond eller andre verdipapirinvesteringar.

3.9.2 Oppfølging av framlegg frå finanskriseutvalet om styrkt forbrukarvern

Finanskriseutvalet gjorde i utgreiinga NOU 2011: 1 fleire framlegg om styrkt forbrukarvern på finansmarknaden, jf. omtala om dette i Nasjonalbudsjettet 2012. Mellom anna gjorde utvalet framlegg om at Finanstilsynet sitt ansvar for å tryggja rettane til forbrukarane på finansmarknaden skal fastsetjast uttrykkeleg i finanstilsynslova.6

Finanstilsynet fører tilsyn med at finansinstitusjonane steller seg slik at lover og forskrifter vert følgde, jf. kapittel 6. Finanstilsynet har eit klårt mandat for forbrukarvern og forbrukarinformasjon som følgjer direkte av finanstilsynslova § 3, av at Stortinget vedtek budsjettet for tilsynet, og av det årlege tildelingsbrevet frå Finansdepartementet. Etter finanstilsynslova § 3 skal Finanstilsynet mellom anna «se til at de institusjoner det har tilsyn med, virker på hensiktsmessig og betryggende måte i samsvar med lov og bestemmelser gitt i medhold av lov, samt med den hensikt som ligger til grunn for institusjonens opprettelse, dens formål og vedtekter».

Det følgjer av føresegna at Finanstilsynet som eit ledd i tilsynet skal syta for at målet med dei ulike lovreguleringane som skal verna forbrukarar, til dømes i finans- og forsikringsavtalelovene, vert følgde. Finansdepartementet har i brev 30. juli 2010 til Finanstilsynet presisert behovet for styrkt tilsyn med forbrukarspørsmål. Departementet skreiv mellom anna:

«Med den kompleksitet som nå er i finansmarkedet, og med de stadig nye produktløsninger som markedsføres, er det enda viktigere enn tidligere at Finanstilsynet har et skarpt fokus på forbrukerrelaterte spørsmål, og utøver effektivt tilsyn også på dette området, herunder påser at foretakene gir relevant og forståelig informasjon om de ulike finansproduktene.»

I oppfølginga av framlegga frå finanskriseutvalet har departementet 27. mars 2012 sendt til høyring eit utkast til ei lovendring som inneber at det kjem uttrykkeleg fram i finanstilsynslova kva ansvar Finanstilsynet har for å medverka til finansiell stabilitet og sikra rettane til forbrukarane.

Departementet følgjer opp eit anna av framlegga frå finanskriseutvalet med å styrkja bankane si opplysningsplikt andsynes låntakarane når pantelån blir overførde frå bank til kredittføretak og retten til motrekning fell bort. Det er viktig at bankkundane får klår melding om at dei ikkje har rett til motrekning når pantelån ligg i kredittføretak, anten kunden allereie har inngått eller vurderer å inngå avtale om slikt lån. Departementet har bede Finanstilsynet om tiltak for å styrkja opplysningsplikta i slike tilfelle, og om å utarbeida utkast til endringar i regelverket om det trengst.

Departementet legg òg opp til at to andre framlegg frå finanskriseutvalet skal gjennomførast i samband med den nye finansføretakslova, basert på eit utkast frå Banklovkommisjonen, jf. NOU 2011: 8. Framlegget om at finansinstitusjonar i marknadsføringa ikkje skal kunna nytta namn eller nemningar som dekkjer over kva institusjon som faktisk vil stå for kundetilhøvet, ligg allereie inne i utkastet frå Banklovkommisjonen. Det andre framlegget frå utvalet går ut på at finansinstitusjonar som ikkje rettar seg etter vedtak i Finansklagenemnda, skal dekkja kostnadene til forbrukarane ved etterfølgjande rettshandsaming. Departementet tek sikte på å arbeida vidare med dette framlegget i samband med den nye finansføretakslova og i andre prosessar knytte til særskilte reglar om nemnder. Som før nemnt ser departementet positivt på framlegget og vil følgja det opp.

3.9.3 Finansportalen

Finansportalen er ei offentleg, internettbasert informasjonsløysing som samlar og samanliknar informasjon om finansielle tenester til forbrukarar, skipa etter initiativ frå Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet og Finansdepartementet. Portalen gjev eit oversyn over bank-, investerings- og forsikringstenester. Gjennom portalen kan forbrukarar følgja med på marknaden og samanlikna prisar og tenester. Finansportalen tilbyr òg eit lettvint system for byte av bank og ei løysing som gjer det lett å samanlikna tilbod frå ulike leverandørar av skadeforsikringsprodukt. Finansdepartementet tek sikte på å fastsettja ei forskrift som pålegg skadeforsikringsselskap å vera med i Finansportalen si samanlikningsteneste for skadeforsikringsprodukt.

3.9.4 Spareprodukt

I dei seinare åra har mange forbrukarar fått investeringsråd som dei ikkje har vore tente med. Noko av årsaka kan vera såkalla salsbaserte løner i verdipapirføretak. Før kunne det vera ulike syn på om slik løn var lovleg i verdipapirføretak, men Finansdepartementet har i brev 25. juni 2010 til Finanstilsynet sagt at det å gje investeringsrådgjevarar løn som er direkte avhengig av kunden sine investeringar (salsbasert løn), ikkje er i tråd med føresegnene om interessekonfliktar i verdipapirhandellova. Finanstilsynet har følgt opp departementet si lovtolking andsynes rådgjevingsbransjen i rundskriv og gjennom tilsynsverksemda. Ei undersøking gjennomførd av Forbrukarrådet tyder likevel på at forbrukarar ofte har fått råd som dei ikkje er tente med. Finansdepartementet sende difor 28. februar 2012 eit brev til Finanstilsynet der tilsynet vert bede særskilt om å sjå til at investeringsrådgjevarar ikkje gjev råd som fremjar deira eiga eller føretaket si inntening på kostnad av interessene til forbrukaren.

EU arbeider med eit regelverk for rådgjeving om og distribusjon av ulike slags spare- og investeringsprodukt, såkalla «Packaged Retail Investment Products» (PRIPs). Målet er å få i stand eit harmonisert regelverk for informasjon om og sal av spare- og investeringsprodukt. Ulike typar produkt er i dag regulerte på ulikt vis, avhengig av til dømes korleis produkta er utforma, eller kva sektor som tilbyr dei. Den nye reguleringa skal etter planen i stor grad byggja vidare på prinsipp og føresegner i det gjeldande regelverket, som MIFID- og forsikringsformidlingsdirektivet når det gjeld krav til god forretningsskikk, og EU-reglane om verdipapirfond (UCITS-direktivet) når det gjeld krav til informasjon.

Det er òg vedteke endringar i UCITS-rammeverket. Blant endringane er eit krav til eit nytt, standardisert opplysningsdokument som skal gje investorane betre avgjerdsgrunnlag i samband med investeringar i verdipapirfond, mellom anna meir forståeleg og «investorvenleg» informasjon om risiko. Dette kravet er gjort gjeldande i Noreg.

3.9.5 Gjeldsregister

Det har vorte hevda at eit gjeldsregister kan føra til betre kredittvurderingar og førebyggja gjeldsspiralar hjå privatpersonar. Ei interdepartemental arbeidsgruppe har vorte nedsett for å sjå på ulike modellar, både private og offentlege, for registrering av privatpersonar si forbruksgjeld. Arbeidsgruppa skal leggja fram ein rapport i fyrste del av 2012.

3.10 Revisjon og rekneskap

3.10.1 Endringar i revisjonsdirektivet

EU-kommisjonen kom 30. november 2011 med framlegg til endringar i revisjonsdirektivet. Endringsframlegget er omfattande, særleg når det gjeld revisjon av føretak av ålmenn interesse (bankar, forsikringsselskap, børsnoterte føretak o.a.). Somme framlegg er likevel mindre vidtgåande enn det ein før har venta i bransjen. Mykje av endringane skal etter framlegget gjennomførast som forordning, noko som i liten grad opnar for nasjonale tilpassingar.

Føretak av ålmenn interesse må etter framlegget gjennomføra obligatorisk byte av revisjonsselskap seinast etter seks år, og det kan ikkje byta attende til same revisjonsselskap før det har gått minst fire år. Maksimalperioden for å kunna nytta same revisjonsselskap kan utvidast til ni år dersom føretaket nyttar seg av revisjon frå to eller fleire revisjonsselskap samstundes («joint audits»). Føretaka blir oppmoda om å nytta «joint audits», men det vert ikkje obligatorisk.

For å unngå interessekonfliktar får revisjonsselskapa etter framlegget ikkje tilby andre tenester enn revisjon (rådgjevingstenester o.l.) til revisjonsklientar. Revisjonsselskap som vert rekna som «pure audit», kan ikkje tilby anna enn revisjonstenester. Anna verksemd må skiljast ut frå revisjonsverksemda i eit eige selskap eller liknande som berre i avgrensa grad kan vera tilknytt revisjonsselskapet.

Koordinering av tilsyn med revisorbransjen vert etter framlegget lagt til tilsynsorganet for verdipapirmarknaden i EU, ESMA. Det vert òg gjort framlegg om ei sams lisensiering av revisorar i EU («European passport for the audit profession») for at ein skal kunna ha ein sams marknad for revisjonstenester i EU. Dessutan vert det føreslått krav om at alle revisorar og revisjonsselskap som utfører pliktig revisjon, skal følgja internasjonale revisjonsstandardar.

3.10.2 Nytt rekneskapsdirektiv

EU-kommisjonen kom 25. oktober 2011 med framlegg om eit konsolidert rekneskapsdirektiv til erstatning av årsrekneskapsdirektivet (4. selskapsdirektiv) og konsernrekneskapsdirektivet (7. selskapsdirektiv). Framlegget til nytt rekneskapsdirektiv utfyller eit framlegg om enklare rekneskapsreglar for mikroføretak som for tida vert drøfta i Europarådet og EU-parlamentet. Endeleg vedtak er venta i 2012.

EU-kommisjonen gjer mellom anna framlegg om forenklingar i notekrava for små føretak og om auke i terskelverdiane for små føretak. Framlegget frå EU-kommisjonen inneber òg ei fullharmonisering av terskelverdiane for små, mellomstore og store føretak. Etter framlegget er små føretak dei som har balansesum på opp til 5 mill. euro (auka frå 4,4 mill. euro), salsinntekter på opp til 10 mill. euro (auka frå 8,8 mill. euro) og gjennomsnittleg tal på tilsette opp til 50 (same som før).

Føretak som har balansesum på opp til 20 mill. euro, salsinntekter på opp til 40 mill. euro og gjennomsnittleg tal på tilsette opp til 250, vert rekna som mellomstore føretak. Større føretak enn dette vert rekna som store føretak.

Terskelverdiane for små føretak er høgare i framlegget enn i gjeldande norsk lovgjeving. Den norske rekneskapslova skil ikkje mellom mellomstore og store føretak, bortsett frå at ålmennaksjeselskap og børsnoterte selskap er skilde ut, jf. rekneskapslova § 1-5. Skiljet mellom mellomstore og store føretak må truleg takast inn i den norska rekneskapslova om direktivframlegget vert vedteke i EU og teke inn i EØS-avtala.

Det gjeldande rekneskapsdirektivet opnar for at nasjonale styresmakter kan forenkla rekneskapsreglane for små føretak, Etter det nye framlegget skal nasjonale styresmakter forenkla den nasjonale lovgjevinga. Framlegget kan innebera at somme av notekrava som små norske føretak i dag er underlagde, fell bort.

Framlegget legg vidare opp til at små føretak ikkje skal ha konsernrekneskapsplikt, noko som alt er gjeldande rett i Noreg. Framlegget vidarefører at små føretak skal ha unntak frå kravet om å utarbeida kontantstraumoppstilling. Det vil framleis vera kvart medlemsland som avgjer om små føretak skal måtta utarbeida årsmelding, slik dei må i Noreg i dag.

Ei anna endring i framlegget er at medlemslanda må følgja det såkalla «substans over form»-prinsippet, noko som før var valfritt. Prinsippet inneber at rekneskapen skal visa dei økonomiske realitetane i føretaket, ikkje den juridiske forma på til dømes transaksjonar. Noreg har alt teke dette prinsippet inn i rekneskapslovgjevinga. Det vert òg gjort framlegg om at «vesentlegheitsprinsippet» vert teke inn som eit grunnleggjande rekneskapsprinsipp. Det inneber at berre vesentleg informasjon skal takast med i rekneskapen, av di ein svært detaljert rekneskap kan vera like villeiande som ein rekneskap med utilstrekkeleg informasjon.

3.11 Oppfølging av framlegg frå finanskriseutvalet

3.11.1 Generelt

Departementet si vurdering og oppfølging av framlegga frå finanskriseutvalet er omtala i Nasjonalbudsjettet 2012. Den vidare oppfølginga av framlegga som gjeld kapital- og likviditetskrav, makroovervaking, innskotsgarantiordninga, kriseløysingssystemet og forbrukarvern er omtala i dei aktuelle avsnitta ovanfor. Utvalet sine framlegg om pensjon og livsforsikring er oversende til Banklovkommisjonen, og departementet vil ta stilling til desse framlegga i samband med utgreiingane på dette feltet frå Banklovkommisjonen.

3.11.2 Aktivitetsskatt

Finanskriseutvalet sitt framlegg om ein såkalla aktivitetsskatt på overskot og lønsutbetalingar i finansinstitusjonar for å skattleggja meirverdien skapt i finanssektoren, er omtala i Prop. 1 LS (2011–2012), avsnitt 4.2.4 i kapittel 4. Departementet greier no ut moglege utformingar og konsekvensar av ein slik aktivitetsskatt nærare, og vil koma attende til saka.

3.11.3 Stabilitetsavgift

Departementet har vurdert om det kan vera føremålstenleg å innføra ei såkalla stabilitetsavgift i Noreg, og om ei slik avgift kan fremja det føremålet som finanskriseutvalet har greidd ut om, jf. òg Innst. 439 S (2010–2011) og Finansmarknadsmeldinga 2010. Departementet har lagt til grunn at føremålet med ei eventuell stabilitetsavgift er å fremja finansiell stabilitet og redusera sannsynet for statlege bergingsaksjonar i finanssektoren. Mykje av finansmarknadsreguleringa og tilsynet med finansmarknadene har allereie eit liknande føremål. Ei avgift etter framlegget frå finanskriseutvalet har òg ei liknande utforming som avgifter som er innførde i somme andre land for mellom anna å finansiera tiltak som følgje av problem i finanssektoren.

Departementet har etter ei samla vurdering kome til at ein ikkje bør gå vidare med framlegg om ei stabilitetsavgift no. Departementet har lagt særleg vekt på at viktige delar av finansmarknadsreguleringa er i endring, og at det er for tidleg å seia om reguleringa må supplerast med nye verkemiddel. Dessutan har departementet som nemnt i avsnitt 3.3 ovanfor no til høyring eit framlegg om å oppheva den øvre grensa for kor stort Bankenes sikringsfond kan vera. Eit større sikringsfond vil betre kunna handtera problem i store bankar; og problem som råkar fleire bankar samtidig.

3.11.4 Nibor-rentene

Finanskriseutvalet omtala Nibor-rentene («Norwegian Interbank Offered Rate») i NOU 2011: 1, og uttala mellom anna at det er viktig med meir openheit og tydelegare reglar for fastsetjinga av desse rentene. I sin høyringsmerknad til NOU 2011: 1 opplyste Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO) at fastsetjinga av Nibor-rentene frå 1. august 2011 skulle formalisert gjennom eit regelverk fastsett av FNO. Finansdepartementet bad i brev 5. oktober 2011 om Noregs Bank si vurdering av regelverket fastsett av FNO, og om ytterlegare tiltak bør setjast i verk.

I sitt svar til departementet 12. januar 2012 peikar Noregs Bank på at Nibor-rentene er viktige referanserenter på derivatmarknaden og ved fastsetjing av utlånsrentene til bankane, og at bankane i Nibor-panelet bør ha «klare retningslinjer for å identifisere og håndtere mulige interessekonflikter». Finansdepartementet har i brev 14. februar 2012 bede Finanstilsynet vurdere eit krav om retningsliner i tråd med tilrådinga frå Noregs Bank.