1 Innledning

Rettferdig fordeling og utjevning er grunnleggende verdier for Regjeringen. I den politiske plattformen for flertallsregjeringen 2009–2013 uttrykkes dette slik:

«En sterk offentlig sektor har vært og er en forutsetning for utjevning og likeverdige vilkår for alle. For å redusere ulikheter i levekår vil regjeringen utjevne økonomiske og sosiale forskjeller og bekjempe fattigdom. Velferdssamfunnet bygger på universelle tilbud. Det er viktig for at marginalisering og ekskludering ikke skal gå i arv.»

Norge er blant landene i verden med minst forskjeller i levekår. Lavinntekt går også i mindre grad i arv enn i de fleste andre land. Forskjellene i Norge er små sammenlignet med andre land både når vi ser på tilgang på økonomiske ressurser som inntekt og formue, men også når vi tar med andre forhold som påvirker levekår, som utdanning, helse, bolig og andre velferdsgoder. Gjennom de siste tiårene har det vært en betydelig velstandsøkning i det norske samfunnet, og de fleste grupper har hatt en markert oppgang i realinntekten. Samtidig økte inntektsforskjellene noe i perioden fra midten av 1980-tallet til midten av 2000-tallet. Fra 2006 har imidlertid forskjellene igjen blitt redusert. Andelen av befolkningen med inntekt under lavinntektsgrensen har vært relativt stabil de siste årene, men antallet barn som lever i lavinntektsfamilier har økt.

Et hovedmål med fordelingspolitikken er å hindre dårlige levekår og lavinntekt blant barn. Gode levekår i barndommen er et mål i seg selv. Barns muligheter til å utvikle seg skal ikke avhenge av foreldrenes økonomi. Å gi alle barn like muligheter og en god start i livet vil bidra til sosial mobilitet. Sosial mobilitet gir større frihet for den enkelte. Det er også positivt for verdiskapingen at flest mulig får utnyttet sine evner på best mulig måte.

Regjeringen satte i april 2008 ned et utvalg som skulle se på drivkreftene bak utviklingen i inntektsforskjellene. Bakgrunnen var behovet for mer grunnleggende kunnskap om utviklingen i økonomiske forskjeller over tid, om hvilke drivkrefter som påvirker utviklingen, og om hvilke tiltak som kan motvirke økende forskjeller. Utvalget ble bedt om å komme med forslag til tiltak, og skulle legge spesiell vekt på tiltak som kunne bidra til å hindre at økonomiske forskjeller forsterker seg over tid.

Fordelingsutvalget la fram sin rapport i mai 2009 (NOU 2009: 10) Fordelingsutvalget. Fordelingsutvalget mente at fordeling av inntektene bestemmes gjennom et komplisert samspill mellom en rekke strukturelle og økonomiske forhold. Blant annet beskrev utvalget hvordan lønnsdannelsen og øvrige rammevilkår i arbeidslivet, bolig- og kredittmarkedene, skattesystemet og overføringene, den demografiske utviklingen, den økonomiske utviklingen og internasjonale forhold påvirker fordelingen. Videre beskrev utvalget en rekke faktorer som påvirker den enkeltes posisjon i inntektsfordelingen, slik som helse, utdanning, bolig og familiebakgrunn.

Fordelingsutvalgets rapport viser at fordelingspolitikken må ta utgangspunkt i blant annet utdanningssystemet, barn og unges oppvekstvilkår, arbeidsmarkedet, helse- og omsorgstjenestene, boligmarkedet, skattesystemet og overføringene. Utvalget slo fast at den nordiske modellen med sterke, skattefinansierte velferdsordninger, jevn lønnsstruktur og gode offentlige utdannings- og helsetjenester har mange viktige likhetsskapende trekk. Utvalget fastslo også at tilknytning til arbeidslivet er den viktigste enkeltfaktoren som hindrer lavinntekt, og at tidlig forebygging er det mest effektive tiltaket for å sikre denne tilknytningen til arbeidslivet for flest mulig. Utvalget mente forebyggingen bør starte i barne- og ungdomsårene. Investering i barnehager og skole bidrar til at barna tar mer utdanning og deltar mer i arbeidslivet når de blir voksne.

Denne meldingen redegjør for Regjeringens fordelingspolitikk og innsats mot fattigdom. Det er et mål i seg selv at forskjellene er små. Et samfunn uten store forskjeller mellom grupper og generasjoner skaper bedre vilkår for å utvikle et mer rettferdig og solidarisk samfunn. Regjeringen mener at samfunn preget av økonomisk likhet, som i Norden, gir størst mulighet for frihet, likeverd og grunnlag for at den enkelte skal kunne ta i bruk hele sitt potensiale. Derfor vil Regjeringen fortsette arbeidet med å redusere de økonomiske forskjellene i Norge. Et samfunn uten store forskjeller kan også bidra til bedre helse for befolkningen sett under ett, og til mindre omfang av vold og andre sosiale problemer. I tillegg til å utjevne inntektsforskjellene generelt er et hovedmål med fordelingspolitikken å hindre dårlige levekår og å bekjempe fattigdom. Regjeringen er særlig opptatt av at dårlige levekår ikke skal gå i arv, og legger derfor spesielt vekt på å sikre gode levekår for barn og unge. Regjeringen mener små inntektsforskjeller, også geografisk, er en styrke. Regjeringen legger derfor til rette for at det skal være gode levekår og velfedstilbud i hele landet.

Kapittel 1 i denne meldingen redegjør for mål og prinsipper for Regjeringens fordelingspolitikk, presenterer kort virkemidlene i fordelingspolitikken og gir en oppsummering av utviklingen i inntektsfordelingen. Videre presenteres utfordringer i fordelingspolitikken. I kapittel 2 gis et sammendrag av Fordelingsutvalgets innstilling. I kapittel 3 gjennomgås utviklingen i inntektsfordelingen og andelen med lavinntekt nærmere, herunder hva som kjennetegner gruppen med lavinntekt. Regjeringens gjeldende fordelingspolitikk beskrives i kapittel 4. Der omtales utdanningspolitikken, oppvekstpolitikken, arbeids- og velferdspolitikken, skattepolitikken, helsepolitikken og boligpolitikken. Enkelte tiltak under justisområdet omtales også. Kapittel 5 beskriver hovedstrategier for Regjeringens arbeid med inntektsfordelingen framover.

1.1 Generelle virkemidler i fordelingspolitikken

Et hovedelement i Regjeringens fordelingspolitikk er å videreutvikle den nordiske velferdsmodellen. Gjennom denne samfunnsmodellen har vi sikret sterk økonomisk vekst kombinert med gode velferdsordninger. Regjeringen vil fortsatt jobbe for en jevn inntektsfordeling i samfunnet som helhet og et arbeidsliv preget av jevnbyrdighet.

Den nordiske modellen

Den nordiske modellen er kjennetegnet av omfattende fellesskapsløsninger, et godt sosialt sikkerhetsnett og en jevn inntektsfordeling. Erfaringene fra de nordiske landene viser at en slik modell er forenlig med lav arbeidsledighet og en høy omstillingsevne. En skattefinansiert velferdsstat og det tette samarbeidet med partene i arbeidslivet har gitt både trygghet og fleksibilitet.

En tradisjonell innvending mot omfattende inntektsutjevning har vært at det er til hinder for produktivitet og effektivitet. Norge og de andre nordiske landene har imidlertid oppnådd bedre resultater enn de fleste andre industriland på områder som materiell velstand, yrkesdeltaking, inntektsfordeling og offentlige finanser. Produktivitetsveksten i Norge har ligget høyere enn gjennomsnittet i OECD-området de siste 20 årene. Produktiviteten og effektiviteten i de nordiske økonomiene kan både ha sammenheng med det sosiale sikkerhetsnettet og de koordinerte lønnsoppgjørene. Det sosiale sikkerhetsnettet reduserer den økonomiske risikoen ved omstilling, og dette letter overgangen til mer produktive og lønnsomme aktiviteter. Sentrale, koordinerte lønnsoppgjør gjør det mulig å tilpasse lønnsveksten dersom det kommer økonomiske sjokk utenfra. Koordinerte og landsomfattende tariffavtaler gir også en sammenpresset lønnsstruktur. Denne lønnstrukturen gjør at bedrifter med svak lønnsevne går over ende, mens bedrifter med høy lønnsevne blir styrket. Overføring av arbeidskraft fra lavproduktive til høyproduktive næringer gir i sum en sterkere økonomi.

Det er økende internasjonal interesse rundt den nordiske modellen, nettopp fordi vi klarer å forene hensynene til produktivitet, fleksibilitet, trygghet og fordeling på en god måte. Virkemidlene i fordelingspolitikken, med bl.a. en sterk vekt på tilknytning til arbeidsmarkedet, må forstås i lys av de økonomiske egenskapene ved den nordiske modellen.

Det norske velferdssystemet kjennetegnes også av et stort tilbud av offentlig finansierte tjenester og inntektssikringsordninger som sikrer levestandarden for dem som i kortere eller lengre tid ikke er i stand til å delta i arbeidslivet. Et viktig trekk ved vår velferdsmodell er at viktige inntektssikringsordninger og de offentlige tjenestene favner alle, ikke bare utsatte grupper. Små økonomiske forskjeller er vesentlig for oppslutningen om den norske velferdsstaten. Hvis forskjellene blir store, og den mest velstående delen av befolkningen i stor grad velger private sykehus og skoler, kan oppslutningen om de fellesfinansierte ordningene bli svekket. I neste omgang trues også kvaliteten på og tilgjengeligheten til de offentlige tilbudene.

Den økonomiske politikken

Det er et overordnet mål for Regjeringen å sikre fortsatt høy sysselsetting og lav ledighet. Dette målet ligger til grunn for utformingen av den økonomiske politikken, det inntektspolitiske samarbeidet, arbeidsmarkedspolitikken og et inkluderende arbeidsliv. Den økonomiske politikken er innrettet mot en stabil utvikling både på kort og lang sikt. Handlingsregelen for budsjettpolitikken legger til rette for stabilitet i sysselsetting og produksjon ved å fastsette en langsiktig og planmessig bruk av oljeinntekter samtidig som budsjettet kan brukes aktivt både for å snu en svak økonomisk utvikling og dempe en opptur som ikke er bærekraftig. Ved aktiv motkonjunkturpolitikk vil en redusere faren for at ledigheten kan bite seg fast på et høyt nivå.

En aktiv arbeidsmarkedspolitikk og et inkluderende arbeidsliv understøtter høy sysselsetting og lav ledighet. Gjennom det inntektspolitiske samarbeidet møtes regjeringen og partene i arbeidslivet regelmessig. Samarbeidet om et organisert arbeidsliv er en av hovedpilarene i den norske velferdsmodellen. Når konkurranseutsatt sektor forhandler først, bidrar det til at lønnsutviklingen holdes innenfor rammer som konkurranseutsatt sektor kan leve med. Det virker til å opprettholde sysselsettingen og til stabilitet i den økonomiske utviklingen.

Arbeidslinja er sentral i den nordiske modellen og i Regjeringens politikk. Sysselsettingen i Norge er høy, og vi har samtidig Europas laveste arbeidsledighet. Både høy sysselsetting og lav arbeidsledighet bidrar til en jevnere inntektsfordeling. Tilknytning til arbeidslivet er den viktigste enkeltfaktoren som hindrer lavinntekt og fattigdom for den enkelte. Samtidig gir arbeid mulighet for sosialt fellesskap og integrering. En aktiv arbeidsmarkedspolitikk og et inkluderende arbeidsliv er derfor de viktigste virkemidlene for å redusere økonomiske, sosiale og geografiske forskjeller.

Et samfunn med små forskjeller innebærer at godene må deles rettferdig, og at de som har og tjener mest, må bidra mer til fellesskapet enn de med lav inntekt og liten eller ingen formue. Det er derfor viktig å bevare et progressivt skattesystem, som sørger for utjevning av inntekt.

I tillegg til de overordnede tiltakene for sikre en jevnere inntektsfordeling støtter Regjeringens politikk på flere mer spesifikke områder opp under målet om en jevn fordeling. Disse områdene er oppsummert i det følgende.

1.2 Spesifikke virkemidler i fordelingspolitikken

Utdanningspolitikken

En av Regjeringens langsiktige strategier for å skape en jevnere fordeling er å satse på et allment tilgjengelig utdanningssystem med god kvalitet i alle deler av landet. Dette sikrer at flest mulig får utnyttet sitt potensial og bidrar til sosial mobilitet. Et utdanningssystem som er tilgjengelig for alle, og som legger stor vekt på tidlig innsats, er et av de viktigste virkemidlene for å påvirke inntektsfordelingen på lang sikt. Tidlig innsats betyr både at læringen skal starte tidlig i livet, og at det skal gis rask hjelp når problemer oppstår.

Barnehagen er den første arenaen utenom familien hvor barn kan utvikle sine ferdigheter i samspill med andre. Barnehagen er derfor et viktig fundament i den livslange læringen. Full barnehagedekning og maksimalpris i foreldrebetalingen har vært et viktig politisk mål for Regjeringen. I 2009 fikk alle barn rett til barnehageplass. Det er innført forsøk med gratis kjernetid i barnehager i utvalgte områder der en stor andel barn har innvandrerbakgrunn. Hensikten er å forberede barna til skolestart og bedre norskkunnskapene for minoritetsspråklige barn.

Regjeringen vil legge opp utdanningssystemet slik at det motvirker sosiale forskjeller. Regjeringen har derfor gjennomført en kvalitetsutvikling i alle deler av utdanningssystemet, fra barnehagen og grunnskolen til voksenopplæringen. Særlig er Regjeringen opptatt av å øke gjennomføringen i videregående opplæring.

Livslang læring øker realkompetansen, motvirker utstøting og er en viktig premiss for å lykkes med arbeidslinja i arbeids- og velferdspolitikken. Regjeringen mener derfor at det må legges til rette for at så mange som mulig skal kunne fullføre en formell utdanning. Det er også viktig med tiltak som gjør at voksne får anledning til å oppgradere sin kompetanse gjennom utdanning og opplæring i hele livsløpet. Regjeringen legger også vekt på at utdanningen er desentralisert.

Oppvekstpolitikken

Regjeringen har som et overordnet mål for oppvekstpolitikken at alle barn og unge skal gis muligheter til å delta og utvikle seg i samfunnet uavhengig av foreldrenes økonomiske og sosiale situasjon.

Barns levekår har betydning for deres utfoldelsesmuligheter her og nå. Levekårene i barndommen påvirker også barnas utviklingsmuligheter og framtidige livssituasjon.

Det er et gode for alle at samfunnet klarer å gi alle barn og ungdom en god oppvekst. Regjeringen vil derfor arbeide for gode fellesskapsløsninger som sikrer alle barn og unge deltakelse på viktige sosiale arenaer som barnehage, skole og møteplasser i nærmiljøene.

De gode fellesskapsløsningene er særlig viktige for utsatte gruppers levekår. Regjeringen er derfor opptatt av å sikre åpne møteplasser i kommunene som blant annet folkebibliotekene og svømmehallene. Barne- og ungdomsorganisasjonene og gode kultur- og fritidstilbud bidrar også til uformell læring, utvikling av medborgerskap og sosial inkludering.

Barn og ungdom lever sine liv innenfor fire hovedarenaer; familien, barnehagen, skolen og fritiden. Regjeringen vil fortsette å arbeide for et inkluderende samfunn hvor alle barn og unge kan delta på lik linje med sine jevnaldrende på alle disse arenaene.

Regjeringen vil føre en aktiv familiepolitikk gjennom inntektssikringsordninger for vanskeligstilte familier, et styrket barnevern og gode permisjonsordninger for foreldre. Regjeringen har prioritert å utvikle et mer samordnet velferdstilbud til barn i utsatte livssituasjoner, blant annet gjennom satsing på barnevernet. Regjeringen er opptatt av boligen og nærmiljøet som en viktig ramme for barns oppvekst, og har blant annet igangsatt områdesatsinger i Oslo og Bergen.

Arbeids- og velferdspolitikken

En økonomisk politikk for full sysselsetting, lav ledighet og et velorganisert arbeidsliv er svært viktige virkemidler for å oppnå en jevn fordeling.

Regjeringen vil på bred basis arbeide for å øke sysselsettingen for dem som har vanskelig for å få innpass på arbeidsmarkedet. Regjeringen vil også redusere andelen i yrkesaktiv alder som går fra arbeid til stønad.

Regjeringen fører en aktiv arbeidsmarkedspolitikk og legger i statsbudsjettet for 2012 fram en Jobbstrategi for personer med nedsatt funksjonsevne. I Prop. 130 L (2010–2011) Ny uføretrygd og alderspensjon til uføre omtales elementer i en fornyet og forsterket arbeidslinje. Forebygging og en rask respons vil fortsatt være det viktigste tiltaket for å hindre at personer faller varig ut av arbeidslivet.

Trygde- og stønadssystemet er viktige fordelingspolitiske virkemidler. Det primære målet med de offentlige trygde- og stønadsordningene er å gi økonomisk trygghet i situasjoner der evnen til selvforsørging av ulike årsaker er bortfalt eller redusert. Ordningene skal også utjevne inntekt og levekår over den enkeltes livsløp og på tvers av grupper, samt gi hjelp til selvhjelp i form av deltakelse i det ordinære arbeidsmarkedet. Regjeringen vil derfor slå ring om inntektssikringsordningene.

Offentlige inntektssikringsordninger må forene ulike hensyn. På den ene siden skal ordningene bidra til gode levekår for personer som i perioder av livet og av ulike årsaker ikke kan forsørge seg selv gjennom arbeid. På den annen side er det viktig for den enkelte å oppleve at arbeid lønner seg. Den samlede arbeids- og velferdspolitikken skal støtte opp under deltakelse i arbeidslivet for alle som har mulighet til det.

Skattepolitikken

Skattesystemets viktigste oppgave er å skaffe inntekter som kan finansiere overføringsordninger og offentlig tjenester. Velferdsstaten krever store og stabile skatteinntekter. Regjeringen har prioritert velferd framfor skattelettelser. Skatte- og avgiftsnivået ble brakt opp på nivået fra 2004, og er siden opprettholdt på dette nivået. Skattepolitikken er også et viktig redskap i fordelingspolitikken, direkte ved at skattesystemet er progressivt og indirekte ved at skattene finansierer ordninger og tjenester som virker omfordelende. Regjeringen mener at det fortsatt skal være slik at de som har høyere inntekt og formue må bidra med en større andel av inntekten sin i skatt enn de som har lavere inntekter og formuer. Dette tilsier at vi fortsatt skal bygge på brede skattegrunnlag, unngå hull og unntak som undergraver et rettferdig skattesystem, og bevare progressiviteten i skattesystemet. Regjeringen har vist at det er mulig å skape en bedre fordeling innenfor gjeldende skattenivå, blant annet ved å innføre utbytteskatt, legge om formuesskatten i omfordelende retning, øke bunnfradragene og ved å fjerne særregler som ga betydelige skattelettelser for de mest velstående. Fordelingshensyn vil fortsatt veie tungt i utformingen av skattepolitikken framover.

Helsepolitikken

Befolkningens helse er blant samfunnets viktigste ressurser. Et viktig kjennetegn ved den nordiske modellen er et bredt offentlig helsetilbud som bidrar til å jevne ut sosiale forskjeller i samfunnet. Alle skal ha et likeverdig tilbud om helsetjenester uavhengig av diagnose, bosted, personlig økonomi, kjønn, etnisk bakgrunn og livssituasjon.

Sosiale helseforskjeller henger nært sammen med forskjeller i levekår og ulikheter i inntekt. En jevn inntektsfordeling er derfor også god folkehelsepolitikk. Regjeringen vil forsterke innsatsen for folkehelsen. Arbeidet for å redusere sosiale helseforskjeller krever langsiktig og målrettet innsats på mange områder, ikke bare på helseområdet. Det handler om trygge oppvekstvilkår og like muligheter for utvikling, et inkluderende arbeidsliv, sunne arbeidsmiljøer og gode og likeverdige helse- og omsorgstjenester. Det handler også om å bedre levekårene for de vanskeligst stilte, og om å legge til rette for at det skal være enkelt å ta sunne valg i hverdagen.

Regjeringen vil videreutvikle en helsetjeneste som er blant verdens beste, både medisinsk, teknologisk og når det gjelder omsorg. Tjenestene skal være effektive, trygge, tilgjengelige og med lavest mulig ventetider. Gjennom Samhandlingsreformen skal det legges vekt på å fremme helse og forebygge sykdom, skape mer helhetlige og sammenhengende tjenester og styrke helsetilbudet nær der folk bor.

Den sosiale boligpolitikken

Boligpolitikken er en viktig del av Regjeringens brede velferdspolitikk og innsatsen mot fattigdom.

Norsk boligpolitikk har lagt vekt på at flest mulig skal kunne eie sin egen bolig. Svært mange i Norge eier sin egen bolig sammenlignet med i andre land.

En trygg bolig og et godt og trygt bomiljø er viktig for en stabil tilknytning til arbeidslivet, for å ta utdanning, for et godt sosialt nettverk og for en god helse. Dessuten er bolig en viktig del av barns oppvekstvilkår. Boligen og utformingen av boligområdene er også viktig for å fremme integrering og forebygge kriminalitet. I tillegg til å hjelpe den enkelte til en trygg bosituasjon er det også viktig å forebygge og bekjempe opphoping av dårlige levekår i boområder. Den sosiale boligpolitikken er en viktig del av fordelingspolitikken generelt, og i kampen mot fattigdom spesielt.

Bostøtte, startlån og tilskudd til etablering og tilpasning av bolig er de viktigste virkemidlene staten tilbyr kommunene i deres arbeid med å hjelpe den enkelte til en trygg leie- eller eiebolig. Gjennom Husbanken gir staten også tilskudd til kommunalt disponerte boliger. Regjeringen har styrket Husbankens rolle som boligsosial støttespiller for kommunene. Bostøtten er åpnet for flere husstander med lave inntekter og høye boutgifter. Den totale lånerammen i Husbanken er økt betraktelig, der startlån til unge og vanskeligstilte har høyest prioritet. Det er også åpnet for nye kombinasjoner av Husbankens låne- og tilskuddsordninger slik at flere vanskeligstilte kan gå gradvis fra leie til eie av bolig.

Fattigdomsbekjempelse som et ledd i fordelingspolitikken

Regjeringens mål er et samfunn uten fattigdom. Målet er å sikre at strukturelle og samfunnsmessige forhold motvirker lavinntekt og fattigdom, i oppvekstmiljøer, utdanningssystemet, i arbeidsmarkedet, boligmarkedet og i velferdsordningene. Bekjempelse av fattigdomsproblemer krever også gode inntektssikringsordninger i de tilfellene der lønnet arbeid ikke er et realistisk alternativ.

For noen er lavinntekt midlertidig, knyttet til en fase i livet. For andre er lavinntekt og fattigdom varig og selvforsterkende. Regjeringen jobber aktivt for å identifisere og bryte slike negative spiraler og for å hindre at fattigdom går i arv.

Regjeringens politikk for å bekjempe fattigdom inneholder langsiktige tiltak og et sterkt forebyggende perspektiv. Regjeringens Handlingsplan mot fattigdom fra 2007 presenterer brede ordninger og økonomisk politikk som legger til rette for høy sysselsetting, stabil økonomisk vekst og bærekraftige velferdsordninger. Arbeidsmarkedet er den viktigste arenaen for å forebygge og bekjempe fattigdom. Regjeringen vil utjevne økonomiske og sosiale forskjeller og bekjempe fattigdom ved å bringe flere inn i eller tilbake til arbeidslivet. Tiltak knyttet til helse, utdanning og bo- og oppvekstvilkår har også stor betydning for fattigdomsbekjempelse og utjevning over tid. Det samme har den betydelige satsingen på barnehager som Regjeringen har stått for de siste årene.

Regjeringens Handlingsplan mot fattigdom omfatter samtidig mer målrettede tiltak som skal gi hjelp til grupper som faller utenfor, og særskilt innsats som kan bidra til å bedre levekårene for de vanskeligst stilte. NAV-reformen, kvalifiseringsprogrammet, økning av trygdeytelsene, en styrket bostøtte og overføringer og styrking av rusomsorgen er eksempler på tiltak som både reduserer fattigdom på kort sikt og hjelper folk ut av fattigdom på lengre sikt.

Inntektssikringsordningene og skattesystemet gir også viktige bidrag til fattigdomsbekjempelse og omfordeling både på kort og lang sikt.

Lav inntekt og fattigdom har ulike årsaker og konsekvenser. Hvis en person har utfordringer på ett område, for eksempel i utdanning eller på arbeidsmarkedet, kan dette forplante seg til andre områder som bolig, helse og oppvekstvilkår for neste generasjon. Fattigdomsbekjempelse er derfor en felles oppgave for flere politikk- og sektorområder, og vil presenteres med et slikt bredt perspektiv i denne meldingen.

Kommunene har ansvar for viktige fellesoppgaver knyttet til å sikre alle innbyggere gode levekår. En styrket kommuneøkonomi og en omorganisering av velferdstjenestene gjennom NAV-reformen har derfor vært viktige ledd i regjeringens fattigdomsbekjempelse og fordelingspolitikk.

Frivillige organisasjoner, sammenslutninger og egenorganiserte nettverk er viktige samarbeidspartnere for det offentlige i innsatsen mot fattigdom. Regjeringen vil videreføre dialogen med representanter for sosialt og økonomisk vanskeligstilte gjennom det særlige kontaktutvalget for disse gruppene. Regjeringen vil også videreføre og videreutvikle samarbeidet med frivillige aktører og se nærmere på hvordan en kan legge til rette for at sosiale entreprenører kan bidra med nye og utradisjonelle løsninger på sosiale problemer.

Regjeringen presenterer i denne meldingen en bred fordelingspolitikk for en mer rettferdig fordeling. Den brede fordelingspolitikken omfatter virkemidler og innsatsområder som også er grunnleggende i en helhetlig og langsiktig innsats for å forebygge lavinntekt og fattigdom. På enkelte områder vil det være behov for en forsterket innsats og mer målrettede tiltak overfor personer med økt risiko for fattigdom og sosial ekskludering, spesielt overfor barn og unge. Handlingsplan mot fattigdom videreføres i 2012. Regjeringen vil i forbindelse med de årlige statsbudsjettene vurdere behovet for kortsiktige og mer målrettede tiltak overfor særlig utsatte grupper.

1.3 Inntektsfordelingen og forekomsten av lavinntekt

Norge er blant de land i verden med minst økonomiske og sosiale forskjeller.

Gjennom de siste tiårene har det vært en betydelig velstandsøkning i det norske samfunnet, og de fleste grupper har hatt en markert oppgang i realinntekten. Gini-koeffisienten er et mål for graden av ulikhet mellom inntektene i samfunnet. Målt med Gini-koeffisienten økte forskjellene gradvis fram mot 2006, mens de deretter har falt noe.

Viktige forklaringer på endringer i fordelingen er endringer i lønnsspredning, konjunkturforhold og skattemessige tilpasninger. De økte forskjellene fram til 2006 kan i noen grad forklares med tilpasninger til skattereformen 2006. Svakere konjunkturer og en stabilt lav ledighet har bidratt til jevnere fordeling.

Offentlige overføringer og skatter har stor betydning for inntektsfordelingen. Overføringer og skatter gjør at den disponible inntekten folk har, er langt jevnere fordelt enn opptjent inntekt før skatt og overføringer. Skatt og overføringer reduserer inntektsforskjellene med om lag 40 pst sammenlignet med markedsinntekter.

Også offentlige tjenester utjevner levekårene. Det er stor forskjell på å ha en gitt kontantinntekt i et land der mange velferdstjenester er gratis, som i Norge, og å ha den samme inntekten i et land der slike tjenester må kjøpes i private markeder. Når tilgangen til tjenestene er noenlunde lik for alle, samtidig som verdien av de offentlige tjenestene betyr relativt sett mer for husholdninger med lav inntekt enn for husholdninger med høy inntekt, utjevnes levekårene. Studier av inntektsfordeling basert på et inntektsbegrep der også verdien av offentlige tjenester er med, viser at inntektsforskjellene reduseres med mellom 7 og 15 pst. sammenliknet med det som framgår i tradisjonelle analyser1. Studiene indikerer at også lavinntektstallene reduseres betydelig dersom man inkluderer verdien av offentlige tjenester i analysen. Usikkerheten i slike studier er relativt stor.

Forekomsten av lavinntekt (inntekt under en bestemt andel av medianinntekten i samfunnet, for eksempel 50 eller 60 pst.) er lav i Norge sammenliknet med andre land. Andelen med lavinntekt i Norge har vært noenlunde stabil i de senere årene, men har i et lengre tidsperspektiv økt noe. Sammensetningen av lavinntektsgruppen har endret seg. Endrede familiemønstre med flere enslige forsørgere og aleneboende har bidratt til dette. Et økt innslag av personer med innvandrerbakgrunn er også en viktig årsak til utviklingen. Samtidig har forekomsten av lavinntekt i andre grupper, blant annet pensjonister, falt. Forekomsten av lavinntekt er høyere blant yngre aleneboende, blant enslige forsørgere og i barnerike familier og i noen grad blant aleneboende eldre, enn i befolkningen for øvrig. Forekomsten av lavinntekt blant innvandrere er også høy, men varierer sterkt ut fra blant annet landbakgrunn.

Det har de senere årene vært en urovekkende økning i andelen barn som lever i husholdninger med lavinntekt. Dette må ses i sammenheng med økningen i innvandrerbefolkningen, hvor andelen familier med én inntekt er relativt høy.

Det finnes store regionale og geografiske variasjoner i forekomsten av lavinntekt i Norge. Oslo-regionen har høyest forekomst av lavinntekt, blant annet fordi Oslo har en høy andel aleneboende og en stor innvandrerbefolkning. Disse gruppene er overrepresentert nederst i inntektsfordelingen. Samtidig er det mange hushold med store næringsinntekter og kapitalinntekter som er bosatt i Oslo og i andre store byer. Dermed er gjennomsnittlig bruttoinntekt per husholdning for de største byene høyere enn landsgjennomsnittet.

Det er en betydelig mobilitet både inn i og ut av lavinntektsgruppen. Nyankomne innvandrere, særlig flyktninger, havner ofte i lavinntektsgruppen de første årene blant annet på grunn av tiden det tar å få en stabil tilknytning til arbeidsmarkedet. Både tilstrømming til og utstrømming av lavinntektsgruppen påvirkes også i stor grad av endring i familiesammensetning.

1.4 Utfordringer i fordelingspolitikken

Flere analyser av utviklingen i inntektsfordelingen kan tyde på at velstandsøkningen de siste 10-20 årene delvis har vært skjevt fordelt, noe som har forsterket inntektsforskjellene noe. Utviklingen kan knyttes både til økende kapitalinntekter og til større forskjeller i lønn. Fra 2006 ser vi at inntektsfordelingen igjen har blitt noe jevnere. Noe av dette kan forklares med tilpasninger til skattereformen 2006, da aksjeeiere tok ut store utbytter i forkant av innføringen av utbytteskatten i 2006, mens utbytteutbetalingene falt til et svært lavt nivå etter at utbytteskatten var innført. Utbytteutbetalingene er nå på vei opp igjen, men nå vil utbytteskatten sørge for en mer rettferdig beskatning av slike inntekter. Fra 2008 til 2009 førte også svakere konjunkturer til at inntektene, spesielt kapitalinntektene, i den øverste delen av inntektsfordelingen falt, og dette har bidratt til jevnere fordeling. Til tross for svakere konjunkturer har vi maktet å holde arbeidsledigheten på et lavt nivå. Dette har også bidratt til jevnere fordeling. Økt minstepensjon og bostøtte har trolig også bidratt. En viktig utfordring framover vil være å fortsatt holde en høy sysselsetting. Dette er også viktig for å kunne sikre finansieringen av velferdsstaten. Selv om sysselsettingen er høy, har det gjennom mange år vært en betydelig vekst i antallet i yrkesaktiv alder som mottar helserelaterte ytelser eller går av med avtalefestet pensjon (AFP).

Det er videre en utfordring å bevare de likhetsskapende trekkene ved den nordiske modellen, som blant annet bidrar til liten lønnsspredning. Herunder er det viktig å arbeide for et arbeidsliv preget av jevnbyrdighet og forhindre at sosial dumping forverrer lønns- og arbeidsvilkårene i enkelte bransjer. Det er også viktig å legge til rette for nødvendig omstilling på eksisterende arbeidsplasser som følge av endrede rammebetingelser og at nye bedrifter og arbeidsplasser etablereres i alle deler av landet.

Det er en utfordring at noen grupper er betydelig mer utsatt for å havne i lavinntekt enn andre, og at noen også blir værende i lavinntektsgruppen over lang tid. Særlig bekymringsfullt er det at andelen barn som vokser opp i familier med vedvarende lavinntekt, har økt de siste årene. Dette gjelder særlig i innvandrerfamilier og aleneforelderfamilier. Disse familiene har fulgt dårligere med i inntektsutviklingen de siste årene enn andre grupper.

For foreldre i en del innvandrerfamilier vil det ofte ta tid og kreve mye å komme i arbeid. Andelen barn med innvandrerbakgrunn som lever i husstander med vedvarende lavinntekt, er betydelig større enn for andre barn. Regjeringen ønsker å forhindre at det utvikler seg et samfunn hvor personer med innvandrerbakgrunn har dårligere levekår enn resten av befolkningen. En særlig utfordring er derfor å sørge for en god integrering av innvandrere i det norske samfunnet.

I familier med bare én forsørger er forsørgeren som oftest kvinne. Kvinnene har ofte dårligere arbeids- og lønnsvilkår enn menn. Regjeringen vil fortsatt arbeide for likelønn og for mer likestilling i arbeid og omsorg.

Det er betydelige geografiske forskjeller i forekomsten av lavinntekt. Det er derfor en utfordring å holde en høy sysselsetting i alle deler av landet, og sørge for at alle kommunene er rustet til å ivareta oppgavene de har overfor sårbare grupper.

Fattigdom rammer ulikt, men det finnes noen fellestrekk. De fleste med lav inntekt har svak tilknytning til arbeidslivet og har en vesentlig del av inntekten i form av offentlige overføringer. Mange er nyankomne flyktninger og har behov for langvarige kvalifiseringstiltak for å få innpass i arbeidsmarkedet. Blant personer med nedsatt funksjonsevne har yrkesdeltakelsen vært lav i mange år, upåvirket av konjunkturene. Mange i lavinntektsgruppen har lav utdanning, og mange er avhengige av midlertidige eller varige stønader. De som faller utenfor arbeidsmarkedet, faller også lett utenfor andre deler av velferdssamfunnet. Langt flere med lavinntekt leier boligen sin, og flere har problemer med å skaffe seg en tilfredsstillende bosituasjon enn i befolkningen for øvrig. Helseproblemer er vanlig. Mange med lav inntekt har rusproblemer eller psykiske problemer og derfor nedsatt arbeidsevne.

En utfordring er å finne egnet arbeid til personer som i utgangspunktet har en redusert arbeidsevne. Samtidig skal personer som ikke kan arbeide, fortsatt ha trygghet for inntekt gjennom gode inntektssikringsordninger.