2 Sammendrag av Fordelingsutvalgets innstilling

2.1 Utvalgets mandat

Fordelingsutvalgets mandat var å gi en bred analyse av økonomiske forskjeller. Mandatet besto av tre deler:

1. Utvalget skulle diskutere utviklingen i økonomiske forskjeller over tid og forklare denne utviklingen ved å se på de grunnleggende prosessene som styrer utviklingen. Utvalget skulle herunder også vurdere de fordelingsmessige sidene av et bredt offentlig tilbud av fellesgoder og se utviklingen i Norge i et internasjonalt perspektiv.

2. Utvalget skulle sammenfatte det teoretiske og empiriske grunnlaget for avveiningen mellom mål på ulike politikkområder, inkludert faktorer som forklarer den nordiske modellen. Med den nordiske modellen menes kombinasjonen av høy grad av omfordeling, en omfattende velferdsstat og høy økonomisk vekst i nordiske land.

3. Utvalget skulle vurdere tiltak for å redusere økonomiske forskjeller over tid, både tiltak som kan bidra til å utjevne inntektsmuligheter, og tiltak for å utjevne opptjent inntekt og forbruk. Utvalget skulle særlig legge vekt på tiltak som kan bidra til å forhindre at økonomiske forskjeller forsterker seg over tid, herunder at fattigdom går i arv. Tiltak både innenfor sysselsetningspolitikk, inntektspolitikk, tiltak knyttet til oppvekst og utdanning, tiltak for å redusere sosiale helseforskjeller og skattepolitikk skulle vurderes.

2.2 Utvalgets analyser

2.2.1 Utvalgets deskriptive analyser

Utvalget beskrev inntektsfordelingen i Norge med særlig vekt på den nederste delen av fordelingen og i et internasjonalt perspektiv. Som en innledning til beskrivelsen presenterte utvalget også vurderinger av ulike motiver for å arbeide for større likhet, og av hva som skal menes med likhet.

Likhet

Utvalget tok utgangspunkt i filosofiske og prinsipielle grunner til å arbeide for økonomisk likhet, blant annet ideen om at alle mennesker er likeverdige og filosofen John Rawls’ rettferdighetsteori. Andre grunner til å ønske økonomisk likhet i et samfunn ble også fremhevet, blant annet de gunstige virkningene likhet kan hevdes å ha for andre samfunnsmessige trekk som helse, tillit og reduksjon i kriminalitet. Utvalget nyanserte hva som skal menes med økonomisk likhet, og pekte på at det finnes ulike syn på hvorvidt ulikhet kan aksepteres alt etter hva som er årsakene til ulikheten. Utvalget fulgte tradisjonen etter nordiske levekårsundersøkelser i beskrivelsen av hvordan arenaer og ressurser påvirker individenes levekår. Utvalget la imidlertid vekt på, i tråd med mandatet, å beskrive fordelingen av økonomiske ressurser, framfor å beskrive hele spekteret av levekår. Fordelingen av andre levekårskomponenter, som utdanning og helse, ble analysert fordi de virker inn på fordelingen av økonomiske levekår (og i noen grad motsatt).

Inntektsfordelingen i Norge

Utvalget ga en beskrivelse av inntektsforskjellene mellom husholdningene i Norge. Utvalget fant at forskjellene har økt over de siste 20 årene, men at inntektsfordelingen fortsatt er relativt jevn. Mye av de økte forskjellene skyldes sterk vekst i kapitalinntektene blant dem med høyest inntekt, men også lønnsinntektene ser ut til å ha økt sterkest for de øverste inntektsgruppene. Fordelingen av samlet inntekt fordelt på inntektsgrupper viser at den tidelen som har høyest inntekt (10. desil), økte sin andel av samlede inntekter fram til 2005, men denne andelen har falt kraftig de siste årene. Mye av endringene i inntektsandelene skyldes utbytte på aksjer som pga. tilpasninger til skattereformen 2006 har variert betydelig over de siste årene. En fordeling av husholdningene etter husholdningstyper viste at inntektsulikheten er klart høyere i gruppen enslige enn i parhushold og husholdninger med barn. Sammensetningen av inntektene etter ulike inntektstyper varierer også i stor grad mellom inntektsgruppene. Mens ulike overføringer utgjorde nesten 60 pst. av samlet inntekt for den nederste inntektsgruppen (1. desil) i årene 2005–2007, utgjorde kapitalinntekter en tilsvarende andel av samlet inntekt for den øverste prosenten av inntektsfordelingen. Lønnsinntektene utgjør den største delen av samlet inntekt for husholdningene samlet sett, og har holdt seg relativt stabile i perioden 1986–2007. Samtidig har lønnsinntektenes betydning for de laveste inntektsgruppene økt de siste årene.

Utvalget fant også at forskjellene mellom kvinners og menns inntekter er blitt mindre gjennom perioden, først og fremst som følge av økt kvinnelig yrkesdeltagelse. Inntektsulikheten blant kvinner har også falt, og er nå lavere enn blant menn.

Utvalget pekte på at de tradisjonelle inntektsmålene ikke tar hensyn til at inntekt av egen bolig og tilgang på gratis eller sterkt subsidierte offentlig tjenester kan være av stor betydning for husholdningenes forbruksmuligheter.

Særlig om lavinntekt

Utvalget la en relativ lavinntektsgrense til grunn, og presenterte tall for lavinntekt definert som inntekt under 60 prosent av medianinntekten (EU-skala) i minst tre år (vedvarende lavinntekt).

Andelen i befolkningen som har lavinntekt målt på denne måten, har holdt seg stabil på om lag 8 pst. siden slutten av 1990-tallet. I perioden 2005-2007 utgjorde dette om lag 350 000 personer. Samtidig er det betydelige variasjoner i andelen med lavinntekt mellom ulike grupper. Forekomsten av lavinntekt er spesielt høy blant innvandrere fra enkelte land, spesielt fra Afrika og Asia, og i noen grad blant unge aleneboende. De som får en vesentlig del av inntektene sine fra offentlige stønader, og særlig mottakere av alderspensjon, overgangsstønad og økonomisk sosialhjelp og/eller bostøtte, befinner seg også i større grad enn andre under EUs lavinntektsgrense.

Sammensetningen av lavinntektsgruppen har også endret seg over tid. Andelen (og antallet) innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn i lavinntektsgruppen har økt siden slutten av 1990-tallet. Andelen med lavinntekt har også økt blant barnefamilier – enslige forsørgere og par med barn – og særlig blant de mest barnerike familiene. Kvinner er i flertall. Barnefamilier med ikke-vestlig landbakgrunn er sterkt overrepresentert i lavinntektsgruppen og står for mye av den økte forekomsten av lavinntekt blant barnefamiliene. Andelen med lavinntekt har økt blant dem som mottar sosialhjelp over lengre tid, mens andelen er stabilt høy blant enslige forsørgere med overgangsstønad. Lavinntektsforekomsten blant alderspensjonistene er derimot betydelig redusert i denne perioden.

Utvalget pekte på at det er en klar sammenheng mellom utdanning og lavinntekt. Personer med lav formell utdanning er sterkt overrepresentert i lavinntektsgruppen. Dette gjelder også når en holder alderspensjonistene utenfor statistikken.

Yrkesdeltakelse beskytter mot lavinntekt. Yrkesinntektenes andel av lavinntektsgruppens samlede husholdningsinntekt har økt siden slutten av 1990-tallet, mens overføringenes andel er redusert. Dette er særlig markant blant yngre personer, barnefamilier og for personer over 50 år i yrkesaktiv alder. En viktig forklaring for barnefamilienes vedkommende er at familieytelsenes økonomiske betydning er redusert fra slutten av 1990-tallet til 2005–2007. Realverdien av barnetrygden er gradvis redusert, og småbarns- og søskentilleggene i barnetrygden er fjernet. For enslige forsørgere synes blant annet nedkortingen av stønadsperioden i overgangsstønaden å ha hatt en viss betydning ved at flere enslige forsørgere er blitt yrkesaktive. Samtidig har forekomsten av lavinntekt økt blant enslige forsørgere uten overgangsstønad.

Utvalget viste til at den høye forekomsten av lavinntekt blant innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn blant annet skyldes at mange mangler formell utdanning, og at færre er yrkesaktive enn i befolkningen ellers. Forekomsten av lavinntekt avtar imidlertid ettersom botiden i landet øker, spesielt blant ikke-vestlige innvandrere.

En stor andel av dem som befinner seg i lavinntektsgruppen, har en inntekt som ligger stabilt tett opp under lavinntektsgrensen. Det er videre relativt stor grad av mobilitet ut av og inn i lavinntektsgruppen. Endringer i yrkesinntekt og familiestruktur er vesentlige grunner til mobiliteten.

Internasjonal sammenlikning

Utvalget beskrev fordelingen av de økonomiske ressursene som jevn i Norge relativt til andre land. Norge skiller seg ikke minst ut ved at gruppen med spesielt høy inntekt er liten. Sammen med de andre nordiske landene er Norge også blant de landene som har lavest andel med lav inntekt.

Selv om inntektsfordelingen i Norge er jevnere enn i de fleste andre OECD-land, var fordelingen i 20041 betydelig skjevere enn i Sverige og Danmark. Sverige og Danmark har ifølge OECD-materialet lavest inntektsulikhet i OECD. Men siden 2004-tallene påvirkes av de ekstraordinært høye utbyttene dette året i Norge, er forskjellen mellom Norge og Sverige og Danmark reelt sett mindre enn tallene indikerer. De nordiske landene utmerker seg også med større inntektsmobilitet enn mange andre OECD-land.

Økende inntektsforskjeller har vært et trekk ved utviklingen i flere land fra midten av 1980-tallet til midten av 2000-tallet. Gini-koeffisienten for OECD-landene samlet har økt med 0,02 prosentpoeng, mens Gini-koeffisienten for Norge har økt med 0,04 prosentpoeng i samme periode.

2.2.2 Utvalgets analyse av drivkreftene bak inntektsfordelingen

Utvalget presenterte en grundig gjennomgang av drivkreftene bak den fordelingen vi observerer. Utvalget så både på individuelle forhold (helse, utdanning og familiebakgrunn), strukturelle og samfunnsmessige forhold (arbeidsliv, lønnsdannelse, bolig- og kredittmarkedene, skattesystemet og offentlige overføringer) og makroøkonomiske og internasjonale forhold (internasjonale konjunkturer, sysselsetting, funksjonell inntektsfordeling mv). Alle disse forholdene virker sammen og bidrar til den fordelingen vi ser.

Grunnleggende makrodrivkrefter

En stabil økonomi og høy sysselsetting er viktig for fordelingen. Det har sammenheng med at arbeidsledighet og nedgangstider gjerne rammer de gruppene som er mest utsatt fra før. Den økonomiske politikken kan bidra til en stabil utvikling. God stabiliseringspolitikk bidrar også til høy økonomisk vekst. Fordelingsutvalget pekte på at Norge har forholdsvis små konjunkturutslag sammenlignet med andre land, og at dette både kan knyttes til god omstillingsevne og til en økonomisk politikk med vekt på å redusere konjunktursvingninger.

Inntektsfordelingen påvirkes også i stor grad av krefter utenfra. Globalisering synes å ha bidratt til den økte ulikheten innad i flere land, herunder i Norge. Globalisering påvirker inntektsfordelingen i et land både gjennom endret funksjonell inntektsfordeling og gjennom endringer i lønnsstrukturen. Begge disse mekanismene har sammenheng med økt arbeidsinnvandring. Andre utviklingstrekk, som teknologisk endring, synes ifølge utvalget likevel å være viktigere for utviklingen i inntektsfordelingen enn globalisering.

Utvalget pekte på at endringer i sammensetningen av sysselsettingen mellom og innad i sektorer har hatt stor betydning for inntektsfordelingen de siste tiårene, blant annet fordi det er stor variasjon i lønnsnivåene mellom sektorene. Norge er blant landene i OECD der omstillingen i retning av tjenesteytende næringer har gått lengst. Dette har flere virkninger på fordelingen. Grupper som tidligere ikke har vært sysselsatt, blir mobilisert, noe som virker utjevnende. Samtidig har primærnæringene og industrien blitt betydelig nedbygget, noe som både kan skape overgangsproblemer i form av arbeidsledighet og trygd, men som også har kanalisert arbeidskraft ut av yrker med relativt lav lønn og inn i yrker med høyere lønn.

Utvalget viste til at den sterke veksten i kvinnelig yrkesdeltakelse både påvirker inntektsfordelingen mellom kvinner og menn og inntektsfordelingen mellom husholdningene. Økt yrkesdeltakelse blant kvinner ser ut til å ha virket utjevnende på inntektsfordelingen. Næringsutviklingen har hatt stor betydning både for utviklingen i antall arbeidede timer blant kvinner, og for forskjellen i gjennomsnittlig timelønn mellom kvinner og menn.

Demografi er en viktig drivkraft bak utviklingen i inntektsfordelingen. Utvalget pekte på at aldringen i befolkningen kommer til å påvirke inntektsfordelingen framover, gjennom stadig høyere inntekter og formuer blant de kohortene som pensjonerer seg. Innvandring påvirker også inntektsfordelingen. Både kraftig arbeidsinnvandring og stor variasjon i innvandrernes yrkesaktivitet og arbeidsinntekt bidrar til dette. En viktig driver for inntektsfordelingen de siste årene har også vært knyttet til en økende andel aleneboende.

Utdanning

Utdanning har stor betydning for sysselsettingen. Det er sterk statistisk samvariasjon mellom utdanningsnivå og deltakelse i arbeidsmarkedet. Undersøkelser referert til i utvalgets rapport tyder på at Norge har om lag 700 000–800 000 voksne som bare har utdanning på grunnskolenivå eller lavere. Disse personene har større risiko for arbeidsledighet eller varig utstøting fra arbeidslivet. Fullført videregående skole kan til en viss grad anses som inngangsbilletten til yrkeslivet, mens utdanning ut over dette nivået har størst betydning for hvilken inntekt man får i arbeidslivet.

Forekomsten av lav utdanning er relativt jevnt fordelt mellom ulike aldersgrupper. Tilstrømmingen av unge med lav utdanning er relativt høy; rundt 30 prosent av ungdommer som begynner i videregående skole, har ikke fullført etter fem år.

Kvalifikasjonskravene i arbeidslivet kan se ut til å ha blitt tøffere, og utvalget pekte på at denne utviklingen trolig vil fortsette. Jobbmulighetene for personer med lave kvalifikasjoner vil da reduseres i årene som kommer. Å øke fullføringsgraden i videregående skole er ifølge utvalget dermed svært viktig for yrkesdeltakelsen og for inntektsfordelingen i årene framover.

Norge har noe høyere utdanningsmobilitet mellom generasjoner enn mange andre land. Enkelte funn kan tyde på at utdanningssystemet i Norge virker utjevnende, noe som kan ha sammenheng med at det brukes ekstra ressurser i de skolene som har relativt mange elever fra lavinntektsgrupper. Likevel er det store sosiale forskjeller i valg og fullføring av utdanning. Mens om lag 90 pst. av barn som har høyt utdannede foreldre, fullfører videregående skole, gjelder dette kun om lag 45 pst. av barn som har foreldre med utdanning på grunnskolenivå. Barn av høyt utdannede foreldre velger dessuten oftere høyere utdanning, og denne forskjellen finner vi også når vi sammenlikner barn fra ulike sosiale lag med like karakterer.

For å øke fullføringsgraden i videregående skole ser det ut til at forebygging gjennom tiltak tidlig i utdanningsløpet er viktig. Utvalget viste til at grunnskolen sender fra seg mange elever som ikke har tilstrekkelige forutsetninger for å klare videregående opplæring. Tiltak allerede i førskolealderen ser ut til å være særlig effektive. Det er ifølge utvalget godt dokumentert at deltakelse i førskoleprogrammer av høy kvalitet gir bedre språkferdigheter og bedre kognitive evner, noe som anses som særlig viktig for senere utdanning og yrkestilknytning.

Helse

De siste par tiårene har det blitt klart at helseforskjellene mellom sosioøkonomiske grupper i Norge er betydelige. Med sosioøkonomiske grupper forstår vi befolkningsgrupper avgrenset etter inntekt, utdanning, yrkestilknytning eller ulike kombinasjoner av disse. De sosioøkonomiske ulikhetene i helse er gjennomgående slik at helsen forbedres jo høyere «opp» i det sosioøkonomiske hierarkiet man kommer. Helsetilstanden i den norske befolkningen målt i dødelighet ved en gitt alder (antall døde per 100 000 per år), viser en klar sammenheng med inntekt og utdanning. Utviklingen i dødelighet i den voksne, norske befolkningen over tid viser at forskjellene mellom de ulike inntektsgruppene øker, til tross for at dødeligheten går ned i de fleste gruppene. Særlig øker gapet mellom den nederste og nest nederste inntektsgruppen. Helsen blant barn avhenger også av foreldrenes inntekt og utdanning.

Forskning har avdekket en rekke mekanismer som bidrar til å forklare de klare statistiske sammenhengene mellom sosioøkonomiske indikatorer og helse. En rekke, til dels ulike, faktorer og mekanismer trekker i samme retning, summerer seg opp og forsterker hverandre gjensidig over livsløpet. Utdanning, jobbmuligheter, inntekt, muligheter på boligmarkedet og tilgangen på et helsefremmende nærmiljø er slike faktorer.

Fordelingsutvalget behandlet ikke tiltak for utjevning av sosiale helseforskjeller eksplisitt, men viste til arbeidet som er gjort i St.meld. nr. 20 (2006–2007) Nasjonal strategi for å utjevne sosiale helseforskjeller.

Arbeidsliv og lønnsdannelse

Deltakelsen i arbeidsmarkedet i Norge er høy, og lønnsspredningen blant lønnstakerne er moderat. Disse to trekkene ved det norske arbeidsmarkedet bidrar ifølge utvalget vesentlig til å motvirke store inntektsulikheter og til å redusere problemet med lavinntekt. Deltakelsen i arbeidslivet har videre økt de seneste tiårene. Dette skyldes i stor grad kvinners inntog i arbeidsmarkedet. Lønnsforskjellene har samlet sett holdt seg nokså uendret over tid.

I 2007 var yrkesdeltakelsen i Norge på nær 80 pst., nesten 7 prosentpoeng høyere enn gjennomsnittet i EU-15. Sammenliknet med andre land har Norge særlig høy deltakelse blant eldre og blant kvinner. Blant menn i aldersgruppen 30 til 50 år er deltakelsen i Norge ikke spesielt høy sammenlignet med mange andre land.

I Norge er lønnsdannelsen karakterisert ved stor grad av koordinering mellom organisasjoner på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden og myndighetene. Denne modellen bygger på en forståelse mellom partene i arbeidslivet om at et velfungerende system for lønnsdannelse bidrar til å holde deltakelsen i arbeidslivet høy og arbeidsledigheten lav, samtidig som systemet bidrar til å motvirke økt lønnsspredning.

Utvalget pekte på at det er flere forhold som kan være med på å påvirke lønnsforskjellene i arbeidsmarkedet. Sentrale stikkord er utviklingen i stramheten på arbeidsmarkedet, utviklingen i lønnsomhet, utviklingen og utbredelsen av bestemte avlønningsformer, endringer i den norske forhandlingsmodellen og endringer i normer knyttet til fordelings- og likhetsprinsipper. Lønnsforskjellene henger også sammen med ulikheter i kompetanse og produktivitet hos den enkelte arbeidstaker.

Skatter og avgifter

Skattesystemet er blant de viktigste fordelingspolitiske virkemidlene. Skatter og avgifter er for det første en forutsetning for å kunne tilby universelle, offentlige tjenester som helse- og undervisningstjenester. For det andre finansierer skattene og avgiftene overføringer som pensjoner, trygder og sosialstønad. For det tredje skjer det direkte omfordeling via skattene fordi skatten på personinntekt er progressiv, og gjennom skattlegging av blant annet formue og arv. Skatter og avgifter påvirker også fordelingen indirekte, bl.a. ved at arbeidstakere kan endre tilpasningen på arbeidsmarkedet (hvor mye de vil jobbe) som følge av skatten.

Utvalget viste til at det norske skattesystemet bidrar til en betydelig omfordeling. Ifølge utvalget er det imidlertid visse forhold som begrenser ytterligere omfordeling gjennom skattesystemet framover. For høye skattesatser vil kunne ha uheldige virkninger på både effektivitet og skatteunndragelser. Videre må en ta hensyn til internasjonalisering og skattekonkurranse i bruken av skattesystemet i fordelingspolitikken. Dessuten betaler de med lavest inntekt lite eller ingen skatt, og påvirkes derfor i liten grad av skatteendringer.

Utvalget pekte dessuten på at det relativt nylig var gjennomført en større skattereform, og at hovedprinsippene i reformen burde ligge fast til reformen var evaluert. Utvalget foreslo imidlertid enkelte mindre inndekkingsforslag gjennom skatteendringer, og pekte på de gunstige fordelingsvirkningene av en eventuell boligskatt.

Overføringer og offentlig inntektssikring

De offentlige inntektssikringsordningene omfatter overføringene i folketrygden og enkelte andre stønadsordninger i statlig og kommunal regi. Folketrygden er en viktig bærebjelke i den norske velferdsstaten. Utvalget presenterte en rekke beregninger som viste at de generelle stønadsordningene i folketrygden har gode fordelingsvirkninger, og at de i betydelig grad også kommer dem som har lavest inntekt til gode.

De ulike inntektssikrings- og stønadsordningene har enkelte fellestrekk, men utformingen kan også variere betydelig. Disse forskjellene har sammenheng med hvilke formål de enkelte ordningene skal ivareta og hvordan de inngår i det samlede inntektssikringssystemet.

Utvalget viste til at det viktigste målet med ordningene er å gi økonomisk trygghet i nærmere definerte situasjoner, der evnen og mulighetene til selvforsørgelse er bortfalt eller redusert. Målet om inntektstrygghet omfatter flere elementer. Det skal sikre en minsteinntekt uavhengig av den enkeltes innsats på arbeidsmarkedet, og kompensere for særlige utgifter knyttet til f.eks. sykdom. Folketrygden bidrar til utjevning av inntekt og levekår over den enkeltes livsløp og mellom ulike inntektsgrupper. Denne inntektssikringen og omfordelingen skjer gjennom bl.a. utformingen av reglene for tilståelse og utmåling av ytelser og hvordan de finansieres. Et kjennetegn ved stønadsordningene i blant annet folketrygden er at de gir rett til ytelse når betingelsene som er stilt opp i loven, er oppfylt, og at ytelsesnivået kan utledes av et regelverk, bl.a. på bakgrunn av opplysninger om den enkeltes familiesituasjon og tidligere inntekt mv. Enkelte andre ordninger har et mindre tydelig rettighetspreg. For eksempel blir økonomisk sosialhjelp fastsatt mer på grunnlag av en skjønnsmessig vurdering av den enkeltes behov.

Overføringsordningene til personer i yrkesaktiv alder er også utformet slik at de bidrar til at den enkelte i størst mulig grad skal kunne klare seg selv i arbeids- og dagliglivet. Utvalget pekte på at utformingen kan være med på å påvirke hvordan den enkelte tilpasser seg i forholdet mellom arbeidsinntekt og stønad. Arbeidsrettet aktivitet har etter hvert fått økt betydning, bl.a. ved at ulike virkemidler og krav til den enkelte er koblet sammen med og til dels knyttet til vilkårene for tilståelse av livsoppholdsytelser.

Bolig- og kredittmarkedene

For den enkelte husholdning kan det å ha lav inntekt i en periode være knyttet til egne valg om ønsket fritid eller utdanning, men kan også skyldes forhold som den enkelte husholdning ikke kan påvirke (forhold på arbeidsmarkedet, samlivsbrudd med mer). Kredittmarkedet kan gi muligheter til å fordele inntekt og konsum ulikt over tid. Lån til bolig gir mulighet til å forbruke tjenester fra egen bolig i takt med framtidige inntekter.

Utvalget mente at et velfungerende kredittmarked er en forutsetning for at husholdningene skal kunne fordele inntektene over tid. Kredittmarkedet åpner også muligheten for at en formuesøkning (for eksempel i form av økte boligpriser) kan gjøres om til forbruk uten at formuen nødvendigvis må omsettes i markedet. De store svingningene i både tilgangen og prisen på kreditt de siste tiårene har vært av stor betydning for hvor enkelt og hvordan husholdninger og generasjoner har kunnet fordele inntektene over tid.

Boligmarkedets virkemåte, og politiske tiltak for å påvirke dette markedet, kan ifølge utvalget ha stor fordelingsmessig betydning. For befolkningen som helhet har både boligvolum og boligstandard økt kraftig. Boligformue er imidlertid skjevt fordelt mellom generasjoner, mellom inntektsgrupper og mellom ulike deler av landet. Utvalget pekte på at som følge av den langvarige og sterke økningen i boligprisene har situasjonen på boligmarkedet blitt vanskeligere for mange, spesielt ungdom, førstegangsetablerere og lavinntektsgrupper. Stigende boligpriser betyr isolert sett at inngangsbilletten til å eie blir høyere. Det første boligkjøpet er en investering som oftest må lånefinansieres, og tidspunkt og lånestørrelse vil påvirke likviditetsbelastningen over mange år. Et ugunstig tidspunkt for boligkjøp og lånefinansiering vil ifølge utvalget bety at husholdningen må bruke en større del av sine framtidige inntekter til å betjene et lån enn hvis husholdningen hadde kjøpt boligen på et mer gunstig tidspunkt.

Den sterke prisøkingen på boliger er ifølge utvalget et resultat av god inntektsvekst og sterk vekst i sysselsettingen. Boligbehovet er også sterkt økende som følge av befolkningsutvikling, urbanisering og endrede familiemønstre. Utvalget viste til at den sterke befolkningsveksten og urbaniseringen bidrar til økte boligpriser, særlig i store byer.

Det er store muligheter til å påvirke inntektsfordelingen gjennom offentlige tiltak overfor boligsektoren. Men utvalget viste at den støtten som nå gis gjennom skattesystemet, bidrar til å forsterke de problemene (høye boligpriser og ujevn inntektsfordeling) som fordelingspolitikken normalt skal avhjelpe.

Fordeling, effektivitet og den nordiske modellen

Målet om en jevn inntektsfordeling må ifølge utvalget ses i sammenheng med et ønske om høy gjennomsnittlig levestandard og solid økonomisk vekst. De nordiske landene har ifølge utvalget de siste tiårene i stor grad lyktes med å kombinere disse målene bedre enn de aller fleste andre land. Den nordiske modellen kjennetegnes av universelle og sjenerøse inntektssikringsordninger, en koordinert lønnsdannelse, relativt høye og progressive skatter på inntekt, et omfattende tilbud av offentlig finansierte tjenester innenfor særlig helse og utdanning samt en aktiv arbeidsmarkeds- og likestillingspolitikk. En rekke av disse elementene har betydelig inntektsutjevnende effekt. Koordinert lønnsdannelse bidrar til en jevn inntektsfordeling før skatt blant de yrkesaktive. Et omfordelende skattesystem gjør denne inntekten enda jevnere etter skatt. Omfattende inntektssikringsordninger sikrer en relativt høy minsteinntekt også for dem som ikke er yrkesaktive. Inntektsfordelingen påvirkes også indirekte, for eksempel ved at et godt offentlig helsetilbud betyr at helseordninger ikke blir en del av avlønningssystemet.

Noen av de egenskapene ved den nordiske modellen som har klarest inntektsutjevnende effekt, kan også ha negative effekter på økonomien og på inntektsfordelingen over tid gjennom at de kan påvirke tilbudet av arbeidskraft. Inntektssikringsordninger med høye kompensasjonsgrader kan svekke insentivene til å arbeide, og denne effekten kan forsterkes gjennom skattesystemet. Koordinert lønnsdannelse gir små lønnsforskjeller, som kan gjøre det vanskeligere for lavt kvalifiserte personer å finne arbeid, men som også kan gjøre det mindre attraktivt å ta høyere utdanning. Utvalget viser til at det derfor kan være motsetning mellom målene om fordeling og effektivitet.

De nordiske landene har likevel oppnådd sysselsettingsrater som er helt på topp i OECD-sammenheng. Utvalget peker på en svært høy yrkesdeltakelse blant kvinner som noe av forklaringen. Dette kan i stor grad tilskrives et omfattende tilbud av offentlig subsidierte ordninger for barnepass og sjenerøse fødselspermisjoner. Utvalget viste også til at de nordiske velferdsstatene framstår som mer arbeidsorienterte enn andre velferdsstater. For en stor del er de universelle inntektssikringsordningene knyttet opp mot tidligere yrkesdeltaking og arbeidsinntekt. Dette påvirker både innstrømmingen til ytelsene direkte gjennom inngangskriteriene, men også insentivene til å arbeide for å være sikret en viss minste levestandard ved sykdom eller ledighet i framtiden. Arbeidsorienteringen kommer også til syne gjennom en aktiv arbeidsmarkeds- og likestillingspolitikk. Det kan dermed argumenteres for at utformingen av hvert av elementene i den nordiske modellen har en arbeidsstimulerende effekt som demper de potensielt uheldige konsekvensene for arbeidsinsentivene. I tillegg framheves det gjerne at samspillet mellom de ulike elementene i den nordiske modellen har betydning for modellens økonomiske og sosiale bærekraft.

Den nordiske modellens sosiale og økonomiske bærekraft kan ifølge utvalget komme til å bli satt på prøve i tiårene framover. Enkelte av utfordringene er felles for de fleste industriland. Demografiske endringer, særlig i form av en aldrende befolkning, gir økte utgifter til pensjoner, helse og omsorg, samtidig som andelen yrkesaktive i forhold til andelen ikke-yrkesaktive synker. Globalisering gir økte krav til omstilling. Det er også andre utviklingstrekk som vil kunne være særlig utfordrende for de nordiske landene. Globalisering kan gi økt skattekonkurranse og press på velferdsordningene. Flere med høyere utdanning og mer arbeidsmigrasjon utfordrer en koordinert lønnsdannelse. Endrede normer knyttet til arbeid kan vise seg uforenlig med dagens velferdssystem. Noe av det som ifølge utvalget likevel taler for at den nordiske modellen vil bestå, er at den også tidligere har vist endringsevne i møte med utfordringer både utenfra og innenfra.

2.3 Utvalgets forslag

På bakgrunn av beskrivelsen av fordelingen og drivkreftene bak fordelingen la utvalget fram en forenklet modell for faktorer som påvirker fordelingen, jf. figur 2.1. Arbeidsmarkedet blir sett som den viktigste fordelingsarenaen i samfunnet. For å lykkes på arbeidsmarkedet kreves både formelle og uformelle kvalifikasjoner og andre former for humankapital, herunder helse. Fordeling av utdanning og humankapital er derfor det første, viktige trinnet i prosessen som påvirker fordelingen. I neste trinn gir deltakelse i arbeidsmarkedet opphav til fordelingen av arbeidsinntekt, og i arbeidsmarkedet spiller også andre faktorer inn, slik som lønnsdannelse, konjunktursituasjon mv. I den tredje fasen griper skatte- og trygdesystemet inn og modifiserer den primære inntektsfordelingen. Utvalget framhevet det forebyggende perspektivet og la derfor stor vekt på tiltak som retter seg mot den første fasen i prosessen, det vil si fordelingen av humankapital, men også tiltak innenfor de andre delene av prosessen ble drøftet av utvalget.

Kilde: NOU 2009:10 Fordelingsutvalget.

Utvalget skiller dermed mellom tre hovedtyper av tiltak:

1. Tiltak på oppvekst- og utdanningsområdet som har til hensikt å påvirke fordelingen av humankapital

2. Tiltak som er rettet inn mot å øke inkluderingen i arbeidsmarkedet

3. Tiltak som griper direkte inn i inntektsfordelingen

2.3.1 Oppvekst og utdanning

Gratis kjernetid i barnehager

Utvalget mente at det er viktig å øke bruken av barnehage, særlig blant barn fra familier med lav inntekt og utdanning, og begrunnet dette særlig med at barnehage kan ha positive langtidseffekter på barnas utdanningsnivå og yrkesdeltakelse. Utvalget mente videre at kjernetiden burde bli gjort gratis for alle, da en behovsprøving kan gi uheldige arbeidstilbudseffekter. Utvalget anslo at gratis kjernetid (20 timer per uke) for alle barn mellom 1 og 5 år vil koste 6 mrd. kroner (maksimumsanslag), men at kostnadene kunne reduseres ved å starte med de eldste barna. Utvalget peker på at tiltaket kan delfinansieres ved å øke prisen for den øvrige delen av barnehageoppholdet, men foreslo ikke dette, bl.a. på grunn av uheldige insentiveffekter.

Obligatorisk kjernetid

Utgangspunktet for dette forslaget var å sikre at alle barn skal få et minimum av pedagogisk tilbud før skolestart. Utvalget mente at en eventuell førskole for femåringer bør tilbys av barnehagene og ikke av skolen, og at det i tilfelle kreves jevn og god kvalitet i barnehagene og tilstrekkelig pedagogisk kompetanse før et slikt tiltak kan innføres. Kostnadene for tiltaket ble anslått til 1 mrd. kroner.

Bedre kvalitet i barnehagesektoren

Fordelingsutvalget viste til forskning som tyder på at førskoletilbud har positive langtidsvirkninger på barns senere utdanning og yrkesaktivitet. Imidlertid avhenger disse positive virkningene av kvaliteten på førskoletilbudet, der tilbud av høy kvalitet, vekt på læring og få barn per voksen har best effekt. Utvalget pekte også på at de positive langtidsvirkningene er størst for barn fra ressurssvake familier. På denne bakgrunn gikk utvalget inn for en mer ambisiøs pedagognorm og bedre lønns- og arbeidsvilkår for førskolelærere i barnehager.

Utfasing av kontantstøtten

Utvalget påpeker at kontantstøtten svekker insentivene for småbarnsforeldre til å delta i arbeidslivet, og gjør det mer lønnsomt å benytte uformell barnepass (dagmamma eller lignende). Utvalget mente også at uformelt barnepass gir dårligere læringsutbytte enn barnehager. Særlig ser det ut til at kontantstøtten bidrar til at familier med lav inntekt og utdanning i mindre grad velger barnehage, samtidig som det er barn fra disse familiene som trolig ville hatt størst nytte av barnehage. Dette er etter utvalgets mening uheldig og kan over tid bidra til å forsterke forskjellene i samfunnet.

På kort sikt vil imidlertid en avvikling av kontantstøtten føre til økte økonomiske forskjeller siden en del av dem som vil miste støtten, kan ha problemer med å skaffe seg arbeid for å motvirke inntektsbortfallet.

Fjerning av kontantstøtten har motstridende provenyvirkninger. Førstehåndseffekten er trolig negativ siden kostnaden ved økt etterspørsel etter barnehageplass mer enn oppveier for besparelsen ved å fjerne selve ytelsen. Utvalget mente at på lengre sikt ville økt arbeidstilbud fra foreldrene oppveie noe for den initiale kostnaden.

Tiltak for å bedre fullføringen i skolen

Utvalget pekte på at frafallet i den videregående skolen i Norge er relativt stort, og at fullført videregående skole er blant de viktigste enkeltfaktorene som forebygger lavinntekt. Utvalget mente at bedre fullføring i videregående skole kan oppnås gjennom økt bruk av barnehage og tiltak i grunnskolen. Utvalget hadde ingen konkrete forslag til tiltak i grunnskolen eller videregående skole, men viste til at det var mye arbeid som pågår på dette området.

2.3.2 Øke inkluderingen i arbeidslivet

Bedre dekning av livsopphold under utdanning for voksne

Det er godt dokumentert at personer med fagbrev klarer seg godt i arbeidslivet. Utvalget mente at det er grunnlag for å hevde at fag- eller svennebrev vil være en mer solid investering for samfunnet og den enkelte enn de fleste kurs innenfor arbeidsmarkedsopplæringen.

Utvalget var bekymret for det store antallet voksne med lav utdanning. Voksne med kun grunnskoleutdanning har vanskeligere for å komme inn på arbeidsmarkedet, og har større risiko for arbeidsledighet og varig utstøting fra arbeidslivet. Videre er de reelle mulighetene til å ta formell utdanning i voksen alder begrenset, både fordi arbeidsgivere sjelden finansierer slik utdanning, og fordi en oftest mister stønader fra Arbeids- og velferdsetaten dersom en tar slik utdanning. Utvalget anbefalte derfor å se på muligheten for å omgjøre studielån til stipend for voksne som fullfører videregående opplæring, og på om mulighetene for å kombinere dagpenger med ordinær utdanning kunne bedres.

Redusere stønadsfeller

Utvalget viste til at OECD har anbefalt Norge å kutte i velferdsytelsene for å gjøre overgang fra trygd til arbeid mer attraktivt. Fordelingsutvalget avviser dette forslaget under henvisning til at kutt i ytelsene har uheldige fordelingsvirkninger for trygdede som ikke har mulighet til å gå fra trygd til arbeid. Dessuten var utvalget opptatt av at den nordiske modellen nettopp kjennetegnes ved at den kombinerer økonomisk vekst og en omfattende velferdsstat på en vellykket måte. Å kutte velferdsytelser vil derfor ikke nødvendigvis bare slå positivt ut dersom dette samtidig kan true den nordiske modellen. Utvalget mente derfor en heller burde se på om innretningen av ulike velferdsytelser kunne endres på en slik måte at en bedrer arbeidsinsentivene. Utvalget hadde ingen konkrete forslag til endringer, men talte for at en kunne utrede bruken av såkalte arbeidsbetingede stønader («in-work benefits») nærmere.

Arbeidsrettede tiltak på arbeidsgiversiden

Utvalget mente det kunne være grunn til å ha en ordning med lønnstilskudd til arbeidsgivere som ansetter personer som har problemer med å få innpass i arbeidslivet på ordinære vilkår. Utvalget mente også at en burde vurdere den danske fleksjobb-ordningen nærmere.

2.3.3 Tiltak som griper direkte inn i inntektsfordelingen

Skattlegging av bolig og endringer i formuesskatten

Utvalget beskrev fordelingen av boligformue og hvordan blant annet boligmarkedet påvirker denne fordelingen når det virker sammen med finansmarkedene og arbeidsmarkedet. Kombinasjonen av store svingninger i renter og boligpriser og konjunktursvingninger kan føre til at noen kommer særlig dårlig ut, mens andre er heldige og opparbeider store formuer. Utvalget mente at den manglende skattleggingen av bolig forsterker svingningene i boligmarkedet, og at det ville ha gunstige fordelingsvirkninger dersom man gradvis innførte en boligskatt. I tillegg mente utvalget at verdsettelsen av boligeiendom i formuesskatten var skjev og vilkårlig, og burde endres.

Endringer i toppskatten

Fordelingsutvalget mente at hovedprinsippene fra skattereformen i 2006 bør ligge fast. Det betyr blant annet at det er klare grenser for hvor høye de høyeste marginalskattesatsene i personbeskatningen kan være, det vil i praksis si for hvor høy toppskattesatsen i trinn 2 kan være. Utvalget pekte likevel på at det er mulig å øke toppskatten uten at den høyeste satsen økes, ved å fjerne trinn 1 i toppskatten. Da vil alle toppskatteytere, ev. flere enn i dag, betale toppskatt i trinn 2. Utvalget understreket at en slik omlegging vil redusere arbeidstilbudet noe.

Oppjustering av barnetrygden

Barnetrygden betyr relativt mye for omfordelingen av inntekt. Fordelingsutvalget pekte på at barnetrygden, som gis til alle barnefamilier, samlet sett bidrar mer til omfordeling enn målrettede ordninger som bostøtte og sosialhjelp. Utvalget viste også til at barnetrygdens omfordelende virkninger har blitt svekket som følge av at barnetrygdsatsen ikke har blitt regulert på mange år. På denne bakgrunn mente utvalget at barnetrygden burde oppjusteres med lønnsveksten i økonomien.

Oppjustering av de veiledende satsene i sosialhjelpen

Utvalget viste til at økonomisk sosialhjelp ikke er ment å være en varig ytelse, men at mange likevel kun har sosialstønad å leve av over lengre tid. I lys av at kvalifiseringsprogrammet nylig ble innført nettopp for å gi langtidsmottakere av sosialhjelp en bedre ytelse kombinert med tiltak for å bedre deres tilknytning til arbeidsmarkedet, avsto utvalget fra å vurdere sosialstønaden i sin helhet. Utvalget foreslo imidlertid at også de statlige, veiledende satsene for sosialhjelp burde følge lønnsutviklingen i samfunnet ellers.