4 Fordelingspolitikken

Fordeling av inntektene bestemmes gjennom et komplisert samspill mellom en rekke strukturelle og økonomiske forhold. I arbeidet med fordelingspolitikken er det viktig å kjenne til hvilke samfunnsmessige trekk som støtter opp under en jevn fordeling, og hvordan myndighetenes politikk kan være med å påvirke utviklingen.

De nordiske landene er blant de landene som har høyest vekst og jevnest inntektsfordeling. Erfaringene fra den nordiske modellen viser at det er mulig å ivareta både hensynet til vekst og hensynet til en jevn fordeling. Fordelingsutvalget la stor vekt på å beskrive den nordiske modellen med robuste velferdsordninger, kollektive lønnsoppgjør og brede, universelle tilbud om utdanning og helsetjenester.

Fordelingsutvalget beskrev flere drivkrefter som blant annet hvordan makroøkonomi, internasjonale forhold, lønnsdannelsen og øvrige rammevilkår i arbeidslivet, overføringene og skattesystemet, bolig- og kredittmarkedene og den demografiske utviklingen påvirker fordelingen. Videre beskrev utvalget inngående en rekke faktorer som påvirker den enkeltes posisjon i inntektsfordelingen, slik som utdanning, familiebakgrunn, helse og bolig.

Fordelingsutvalget presenterte en modell for inntektsdannelsen, som er gjengitt i kapittel 2 i denne meldingen. Hovedtanken bak modellen er at arbeidsmarkedet er den sentrale fordelingsarenaen i samfunnet. Fordelingsutvalget la til grunn at det først og fremst er formelle og uformelle kvalifikasjoner og andre former for menneskelig kapital (humankapital) som påvirker hvordan en lykkes i arbeidslivet. I neste omgang påvirkes inntektsfordelingen av skatter og overføringer, og de endelige levekårene påvirkes også av offentlige tjenester.

I denne meldingen brukes begrepet humankapital om alle de individuelle, menneskelige ressursene som kan påvirke hvordan vi lykkes i arbeidslivet, medregnet kunnskap vi har tilegnet oss gjennom utdanningssystemet og arbeidslivet (kunnskapskapital), våre sosiale evner (sosial kapital) og vår helse. Folkehelsepolitikken antas å ha virkninger på barns oppvekstvilkår og dermed på deres humankapital. Boligpolitikken antas også å påvirke oppvekstvilkårene og dermed barns muligheter. Dette innebærer en utvidelse i forhold til Fordelingsutvalgets modell.

Individuelle evner og anlegg og familien spiller også en viktig rolle for oppbyggingen av humankapitalen for den enkelte. I denne meldingen beskrives også, til forskjell fra fordelingsutvalgets beskrivelse, virkningene av tiltak på justisområdet. Kulturtiltak er også integrert i meldingen.

Mange av de ulike drivkreftene bak inntekstfordelingen påvirkes av politiske beslutninger, men mange forhold er også utenfor myndighetenes kontroll. For eksempel har myndighetene kun begrenset innflytelse, og kun i et svært langsiktig perspektiv, over den demografiske utviklingen. Videre har myndighetene ikke full kontroll over konjunktursvingninger og variasjon i lønnsnivået mellom forskjellige deler av arbeidsmarkedet. Individenes valg av blant annet utdanning, yrkesaktivitet og hvor mange barn de får, påvirker deres posisjon i inntektsfordelingen. Disse valgene er opp til den enkelte, men er også avhengige av rammebetingelsene i samfunnet, som hvor god studiefinansieringen er, eller hvor lett det er å kombinere familie og jobb.

Regjeringen mener at god fordelingspolitikk blant annet handler om å videreutvikle den nordiske modellen, som har bidratt til at inntektsfordelingen i Norge er jevnere enn i de fleste land Den nordiske modellen kjennetegnes av et omfattende offentlig ansvar for velferdsytelser og velferdstjenester for hele befolkningen. Velferdsordningene dekker et bredt spekter av livssituasjoner. De sosiale rettighetene er i hovedsak individuelle; ytelser tildeles og utmåles med utgangspunkt i det enkelte individs situasjon. Et element i modellen er likhet i muligheter og resultater. Et annet trekk ved modellen er høy kvalitet og sjenerøsitet i det offentlige tilbudet. Videre skal en aktiv arbeidsmarkedspolitikk sikre full sysselsetting og bekjempe arbeidsledighet. Samlet skal dette bidra til utjevning av levekår og muliggjøre en akseptabel levestandard for alle.

Tilgangen på gratis eller subsidierte tjenester er en viktig del av omfordelingsmekanismene i den norske og nordiske velferdsmodellen. Rimelig tilgang til høyere utdanning og et desentralisert utdanningstilbud er trolig en av årsakene til at inntektsmobiliteten i Norge er høyere enn i svært mange andre land. Tilgang til gratis eller sterkt subsidierte helsetjenester gjør det også lettere for dem som blir syke, å vende tilbake til arbeidslivet. Gode velferdsordninger som sikrer inntekt dersom deltakelse i arbeid ikke lykkes, er en viktig årsak til at den norske arbeidskraften er så omstillingsdyktig som den er.

Mange av tjenestene og tilbudene som faller inn under fordelingspolitikken i bred forstand, leveres av kommunene og fylkeskommunene. En god kommuneøkonomi er en forutsetning for et godt velferdstilbud i hele landet.

Den nordiske samfunnsmodellen kjennetegnes av et godt organisert arbeidsliv med relativt sterk grad av sentralisering i lønnsforhandlingene og et utstrakt samarbeid mellom partene på virksomhetsnivå. Ett resultat av dette er en relativt jevn lønnsstruktur. Likevel vil innsats, evner og tilfeldigheter påvirker avlønningen. Det skal lønne seg å jobbe hardt og yte ekstra, men det bør også være slik at de som tjener godt, bærer en relativt større del av byrden med å finansiere fellesskapsløsningene.

Arbeid til alle forutsetter en økonomisk politikk som gjør full sysselsetting mulig. Regjeringen vil sikre fortsatt høy sysselsetting og lav arbeidsledighet gjennom den økonomiske politikken, det inntektspolitiske samarbeidet, en aktiv arbeidsmarkedspolitikk og gjennom å legge til rette for et inkluderende arbeidsliv. For å forebygge lavinntekt og fattigdom er det nødvendig å sette inn tiltak tidlig i årsakskjeden, det vil si mot utdanning, folkehelse og oppvekstvilkår. Trygge bomiljø er en viktig ramme for barns oppvekst, og tiltak for å unngå områder med opphopning av levekårsutfordringer er derfor også en del av Regjeringens innsatsområder. Regjeringen er opptatt av at vi lykkes med både å bygge opp og påvirke fordelingen av humankapitalen i samfunnet. Humankapitalen er vår viktigste ressurs for å skape et godt grunnlag for at flest mulig kan delta i arbeidslivet og sikre et godt grunnlag for økonomisk vekst. Arbeid er den viktigste faktoren for å hindre lavinntekt og fattigdom, og en vellykket sysselsettingspolitikk er derfor særlig viktig i innsatsen mot fattigdom. Konjunkturer kan også påvirke inntektsfordelingen blant annet gjennom at lange perioder med lavkonjunktur kan støte store grupper, særlig unge, ut av arbeidslivet på langvarig basis. Å forhindre for store konjunkturutslag i økonomien vil være et viktig virkemiddel for myndighetene for å redusere inntektsforskjellene over tid.

I tillegg til å verne om den nordiske modellen handler fordelingspolitikk også om en bred, forebyggende innsats på mange områder for i størst mulig grad å forebygge lavinntekt og levekårsproblemer for den enkelte. Det er viktig at alle har like muligheter i utdanning og arbeidsliv, ettersom det å skaffe seg kompetanse til å kunne delta i arbeidslivet er viktig for å sikre inntekt og gode levekår.

En viktig forutsetning for oppslutningen om en omfattende velferdsstat som den norske, ligger trolig i at den omfatter hele befolkningen uavhengig av bosted, og at den enkelte ser på ordningene som en del av sin egen forsikring mot for eksempel sykdom, uførhet og arbeidsledighet. Dersom forskjellene i samfunnet blir for store, og stadig flere sikrer seg gjennom andre løsninger, kan oppslutningen om modellen bli svekket.

Finansieringen av velferdsstaten krever at yrkesdeltakelsen er høy. Det er derfor en viktig balanse mellom at sikkerhetsnettet gir en inntekt som er tilstrekkelig til å gi økonomisk trygghet, og at arbeids- og velferdspolitikken samlet sett gir insentiver til at alle som kan jobbe, deltar i arbeidslivet.

I dette kapitlet vil vi gå nærmere inn på Regjeringens politikk for en jevnere inntektsfordeling og for å bekjempe fattigdom, og beskrive hvordan politikken påvirker inntektsfordelingen på kort og lang sikt. I avsnittene 4.1-4.2 behandles primært forebyggende politikk rettet mot å bygge opp humankapital gjennom utdanningspolitikken og oppvekst- og familiepolitikken. Avsnitt 4.3 omhandler den økonomiske politikken, arbeids- og velferdspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet. Avsnittene 4.4, 4.5 og 4.6 omhandler hhv. skattepolitikken, helse- og omsorgspolitikken og boligpolitikken, mens relevante tiltak på justisfeltet omhandles i avsnitt 4.7.

4.1 Utdanningspolitikk

Regjeringen har som mål at alle skal gis like muligheter til å utnytte sine evner og nå sine mål, uavhengig av sosial bakgrunn.

Fordelingsutvalget la stor vekt på å beskrive utdanningssektorens rolle i fordelingspolitikken og hadde en rekke forslag til tiltak for å motvirke sosial ulikhet og økende økonomiske forskjeller gjennom aktiv bruk av utdanningspolitikken. Utdanningspolitikken omfatter her barnehage, grunnskole, videregående opplæring, høyere utdanning og etter- og videreutdanning. Denne delen av offentlig velferdspolitikk griper inn i prosesser som ofte ligger forut for den enkeltes deltakelse i arbeidslivet. Målet er å styrke folks forutsetninger for å delta i arbeidslivet.

Regjeringen har som en av sine viktigste prioriteringer å satse på utdanning og kunnskap, og legger spesielt vekt på sosial utjevning, starte opplæring i ung alder og læring over hele livsløpet. Opplæringssystemet må derfor være av høy kvalitet slik at dagens og morgendagens barn og unge sikres like muligheter til å møte de krav og utfordringer som fremtidens samfunn gir. Kunnskapssamfunnet stiller krav til sosial kompetanse og læringsevne hos den enkelte.

«Tidlig innsats» har vært førende for utdanningspolitikken de senere årene. Begrepet brukes i to betydninger. Tidlig innsats må for det første forstås som innsats på et tidlig tidspunkt i barns liv. For det andre brukes begrepet om tidlig inngripen når problemer oppstår eller avdekkes. For å kunne sette inn tiltak tidlig må det på alle nivåer i utdanningssystemet legges vekt på å identifisere barn og unge som ikke har tilfredsstillende læringsutvikling. Dette er viktig både for den enkelte elev og for samfunnet som helhet. Potensialet for å redusere sosial ulikhet gjennom å iverksette tiltak i småbarnsalderen er stort. Både OECD og EU-kommisjonen har uttalt at tidlig innsats i barns utdanning vil gi større avkastning for samfunnet. Denne argumentasjonen støttes også av nasjonal og internasjonal forskning.

Barnehagen er, i tillegg til familien, den første arenaen hvor barn kan utvikle ferdigheter i samspill med andre, og er derfor en viktig del av den livslange læringen. Regjeringen mener at innsats tidlig i utdanningsløpet vil gi høy avkastning for samfunnet på lang sikt.

Grunnlaget for strategien om å vektlegge tidlig innsats som en hovedstrategi for å sikre alle en god utdanning og forhindre frafall ble lagt i St.meld. nr. 16 (2006-2007) … og ingen stod igjen – Tidlig innsats for livslang læring. Strategien ble videreutviklet i St.meld. nr. 31 Kvalitet i skolen og St. meld. nr. 41 (2008-2009) Kvalitet i barnehagen. St. meld. nr. 44 (2008-2009) Utdanningslinja omhandler helheten i samfunnets kompetansebehov der tidlig innsats har en sentral plass. Meld. St. 22 (2010-2011) Mangfold – Mestring – Muligheter omhandler ungdomstrinnet, der tidlig innsats også er viktig for økt gjennomføring i videregående opplæring.

Utdanning er blant de mest effektive virkemidler for å skape sosial mobilitet, men det er fortsatt sterk sammenheng mellom foreldres og barns utdanning. Figur 4.1 viser sammenhengen mellom gjennomføring av videregående opplæring for kullet som startet opplæringen høsten 2004, og foreldres høyeste utdanning. Figuren viser en positiv sammenheng mellom foreldres høyeste utdanning og barns gjennomføring av videregående opplæring. Betydningen av foreldres utdanning for deres barns utdanning er sterk, også etter mange tiår med utdanningspolitikk som har rettet seg mot sosial utjevning. Det er Regjeringens mål at flest mulig skal gjennomføre minst videregående opplæring uavhengig av sosial bakgrunn. Regjeringen har derfor satt i verk en rekke tiltak som skal sette ungdom bedre i stand til å gjennomføre videregående opplæring, jf. senere omtale.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

En av de faktorene som har størst betydning for en stabil tilknytning til arbeidsmarkedet, er at man har grunnleggende ferdigheter i lesing, skriving, regning og bruk av digitale verktøy. I Norge, som i de fleste andre land, øker arbeidsmarkedsdeltakelsen markant med utdanningsnivå.

Figur 4.2 viser andelen utenfor jobb eller utdanning for aldersgruppen 20-24 år gruppert etter hvorvidt de ikke har påbegynt videregående skole, har påbegynt, men ikke gjennomført, videregående skole, eller har gjennomført videregående skole. Figuren viser at de som ikke påbegynner eller ikke gjennomfører videregående opplæring, langt oftere er arbeidssøkere eller mottakere av offentlige stønader sammenlignet med de som gjennomfører. Ikke gjennomført videregående opplæring innebærer også høyere arbeidsledighet og mindre formell utdanning senere i livet.1

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Arbeidsgiverne tilbyr og finansierer betydelig mer opplæring for ansatte med fagopplæring eller høyere utdanning enn for ufaglærte. I tillegg lærer de som har høy utdanning fra før, også mer i det daglige arbeidet. Opplæring og uformell læring på arbeidsplassen øker videre både lønnen og sjansene for å være sysselsatt videre. Det kan dermed skapes en positiv læringsdynamikk for dem som har fullført videregående opplæring eller høyere utdanning, slik at de får mulighet til å få gode og fleksible læringsvilkår, verdifull arbeidserfaring og bedre inntekt.

Det er imidlertid viktig at også lavt utdannede voksne får mulighet til å utvikle sin faglige kompetanse, slik at de opprettholder sin tilknytning til arbeidslivet. Livslang læring er en premiss for å lykkes med arbeidslinja i arbeids- og velferdspolitikken.

Utdanning er positivt korrelert med lønn. Analyser fra OECD2 indikerer at den samfunnsmessige avkastningen av å satse på økt utdanning i Norge er positiv. Ifølge OECD mer enn oppveies utgiftene til studieplasser av økt skatteinngang og reduserte trygdeutbetalinger. For den enkelte er kostnadene ved å ta utdanning i Norge lave utover tapt inntekt i utdanningsperioden. Det er også ifølge OECD privatøkonomisk lønnsomt å ta høyere utdanning i Norge, men gevinsten er lavere enn i de fleste andre OECD-land på grunn av den sammenpressede lønnsstrukturen.

I Norge blir om lag 10 pst. av arbeidsplassene hvert år byttet ut ved at bedrifter legges ned og nye kommer til. I tillegg skjer det en betydelig omstilling innenfor bedriftene når nye teknologiske løsninger tas i bruk. Hvert år vil derfor svært mange måtte finne en ny jobb eller oppleve at de får nye arbeidsoppgaver. Evnen til omstilling er ofte dårligere blant personer med kun grunnskole og svake grunnleggende ferdigheter enn blant dem med videregående opplæring eller høyere utdanning. Dette er også noe av bakgrunnen for at de med minst utdanning utgjør en stor del av antallet arbeidsledige.

4.1.1 Oversikt over utviklingen i utdanningssektoren

Utdanningssektoren har hatt en kraftig vekst i de siste tiårene. For eksempel viser tall fra 20073 at Norge er blant landene i OECD med høyest årlig utgift per elev, korrigert for ulik kjøpekraft i landene.

Offentlige utgifter til utdanningssektoren har økt betydelig, jf. figur 4.3. Dette må ses i sammenheng med den store satsingen på barnehager de siste årene. Satsingen skyldes i stor grad det brede barnehageforliket som ble inngått av alle partier på Stortinget (unntatt Kystpartiet) i 2003. Forliket la grunnlag for innføring av maksimalpris på foreldrebetalingen, en plikt til likeverdig behandling av kommunale og ikke kommunale barnehager og økt utbygging.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Kunnskapsdepartementet.

4.1.2 Barnehage

Både nasjonal og internasjonal forskning tyder på at tidlig innsats gjennom å investere i gode barnehager gir store gevinster både for barn og samfunn. Barn som går i barnehage, gjør det i gjennomsnitt bedre på skolen og har dermed større sjanser for å lykkes i utdanning og arbeidsliv enn barn som ikke går i barnehage.

Utbygging av barnehageplasser

Figur 4.3 viser at det har vært satset betydelig på barnehagesektoren i de senere årene. I perioden fra utgangen av 2005 til utgangen av 2010 ble det bygd ut nesten 67 000 nye barnehageplasser. Ved utgangen av 2010 gikk 89,3 pst. av alle 1-5 åringer i barnehage, mens tilsvarende tall for 3-5 åringene var på hele 96,5 pst. I 2009 ble det innført lovfestet rett til barnehageplass. En viktig milepæl i norsk barnehagehistorie var dermed nådd.

Undersøkelser viser at i perioden fra 2002 til 2010 er den sosiale skjevheten i barnehagebruk blitt betydelig redusert, særlig har antallet barn med innvandringsbakgrunn som går i barnehager, økt. I samme tidsperiode har også foreldres utdanning og inntekt fått mindre betydning for om barn deltar i barnehage eller ikke.4^,5 I løpet av få tiår har barnehagetilbudet blitt et universelt velferdsgode. Det er grunn til å tro at dette vil ha gode fordelingseffekter over tid.

Foreldrebetaling i barnehagen

Lavere foreldrebetaling i barnehagene har hatt stor betydning for barnefamiliers økonomi de siste årene. Foreldrebetalingen finansierer per i dag kun om lag 17 pst. av kostnaden ved å drive en barnehageplass. I 2011 er maksimalprisen for et heltidstilbud fastsatt til 2 330 kroner per måned og 25 630 kroner per år. Siden 2005 har gjennomsnittlig foreldrebetaling reelt sett blitt redusert med om lag 30 pst., eller 1 050 kroner per måned (målt i 2011-kroner).

Statistisk sentralbyrå gjennomførte i 2008 og 2010 en utvalgsundersøkelse på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet6 som blant annet gir opplysninger om hvor stor andel av inntekten husholdningene bruker på barnetilsyn. Undersøkelsen viser at familier med lavinntekt (målt etter EU-skala) som har barn i barnehage og SFO, bruker 9,4 pst. av inntekten etter skatt på barnehageutgifter. Tilsvarende tall for befolkningen for øvrig er 4,8 pst.

Bruken av barnehager vil for den enkelte familie kunne avhenge av hvor mye man må betale for en barnehageplass. Sammen med økt utbygging har innføring av maksimalpris i foreldrebetalingen vært viktig for å sikre bedre tilgang på barnehageplass uavhengig av foreldrenes økonomi. Regjeringen er opptatt av at foreldrebetalingen ikke skal være et hinder for at barn skal gå i barnehage, og ønsker derfor betalingssystemer som tar hensyn til at barnefamilier kan ha ulik betalingsevne.

Etter dagens regelverk skal alle kommuner ha ordninger som kan tilby barnefamilier med lavest betalingsevne en reduksjon i eller fritak for foreldrebetaling.

TNS gallup7 har på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet gjennomført en kartlegging av hvilke betalingsordninger kommunene har for familier med lavest betalingsevne. Kartleggingen viser at til sammen 2,8 pst. av barnehagebarna i undersøkelseskommunene får inntektsbaserte moderasjoner (utenom det som går gjennom sosialtjenesten og barnevernet). Det er 37 pst. av kommunene som har denne type ordninger. Barnehagebarna i disse kommunene utgjør om lag 71 pst. av alle barn i barnehager. De øvrige kommunene kan gjøre vedtak om redusert betaling eller friplass med hjemmel i annet regelverk som lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen og lov om barneverntjenester. Kartleggingen viser imidlertid stor variasjon i kommunenes praktisering av regelverket, herunder hva som regnes som lav betalingsevne, hvor stor moderasjon som gis, og om det i det hele tatt gis moderasjon.

Brennautvalget8 foretok en analyse av kjennetegn ved barn som ikke går i barnehage, og hvorfor de ikke gjør det. Denne analysen viste at barnehagedeltakelsen er lavest i lavinntektsfamilier, familier med lav utdanning og i familier med innvandringsbakgrunn. De mente derfor at det bør settes inn tiltak for å gi disse barna et godt barnehagetilbud, som et gratis kortidstilbud for barnefamilier som per i dag ikke benytter seg av barnehage. Utvalget viste til tidligere erfaringer fra prøveprosjekter med gratis kjernetid i utvalgte bydeler i Oslo kommune.

For å øke barnehagedeltakelsen i områder med høy andel minoritetsspråklige barn er det innført forsøk med gratis kjernetid (20 timer per uke) i barnehagen i noen slike områder. Målgruppen for forsøksordningen er i hovedsak alle barn i aldersgruppen 4-5 år. Formålet med forsøksordningen er å forberede barna på skolestart, å bedre norskkunnskapene for minoritetsspråklige barn og å bidra til sosialiseringen generelt. Forsøket kan også ha fordelingseffekter og bidra i innsatsen mot fattigdom. Mens barna er i barnehage, får foreldrene mulighet til å lære norsk, få foreldreveiledning eller lignende. Forsøket ble satt i gang i 2006 i Oslo kommune og har siden blitt gradvis utvidet. Siden 2007 har forsøket omfattet alle fire- og femåringer i de fire bydelene i Groruddalen og bydel Søndre Nordstrand i Oslo. Fra 2010 har det også vært forsøk med gratis kjernetid i barnehage i enkelte områder i Drammen og bydel Gamle Oslo, og fra 2011 i Årstad i Bergen. Fra og med 1. august 2011 gjelder forsøket i Drammen tre-, fire- og femåringer. I 2011 gjelder forsøket i bydel Gamle Oslo fireåringer, og målgruppen for forsøket i Bergen er fire- og femåringer i tre skolekretser i Årstad. Rapportering fra forsøkskommunene viser at barnehagedeltakelsen har økt, og at flere barn går over fra korttidsbarnehage til heltidstilbud. Dette understøttes også av nasjonal statistikk og undersøkelser, som viser at deltakelsen i barnehage har økt betydelig for minoritetsspråklige barn fram til 2009 og deretter flatet ut noe. Det er igangsatt en treårig ekstern evaluering av forsøket med gratis kjernetid i barnehage.

Regjeringen har de siste årene satset både på generelle tiltak som økt utbygging av kapasiteten og innføring av maksimal foreldrebetaling, og på særlige tiltak rettet mot grupper der en ønsker høyere barnehagedeltakelse, slik som forsøkene med gratis kjernetid i visse områder. Intensjonen med tiltakene er sammenfallende med intensjonene bak blant annet Fordelingsutvalgets forslag om gratis kjernetid for alle barn, og Brennautvalgets forslag om gratis korttidstilbud.

Kvalitet i barnehagene

En fullt utbygd barnehagesektor, med mer sammensatte barnegrupper og større mangfold i barnehagetilbudet, stiller andre og nye krav til kunnskap og kompetanse hos de ansatte. Regjeringen har allerede varslet at den etter en kraftig satsing på barnehageutbygging nå ønsker å rette innsatsen mer mot kvalitet og innhold i barnehagen de nærmeste årene. I St.meld. nr. 41 (2008-2009) Kvalitet i barnehagen har Regjeringen tydeliggjort sine ambisjoner for å sikre et barnehagetilbud av høy kvalitet for alle barn.

Det er godt dokumentert at barn som har gått i barnehager med høy kvalitet, bl.a. får bedre språkferdigheter og bedre kognitive ferdigheter.9 Fordelingsutvalget legger også til grunn at vekt på læring, høyt kvalifiserte ansatte og få antall barn per førskolelærere er viktig for å gi barna et godt pedagogisk tilbud. Utvalget var derfor bekymret for dagens mangel på førskolelærere og for at det generelt er for få pedagoger i norske barnehager. Kunnskap om barns behov og utvikling og kunnskap om læringsstrategier på ulike alderstrinn er nødvendig for å kunne drive en pedagogisk virksomhet som gir alle barn gode utviklingsmuligheter. Kunnskap om barn er også en forutsetning for å kunne oppdage om barn trenger ekstra støtte, og for å kunne gi god og tidlig hjelp til barn med særskilte behov. Ansatte med tilstrekkelig kunnskap og kompetanse er avgjørende for at barnehagen skal bidra til barns utvikling på en god måte.

Brennautvalget var, som Fordelingsutvalget, bekymret for kompetansesituasjonen i barnehagene i Norge. For å kunne sikre at alle barn får et godt systematisk pedagogisk tilbud i barnehagen, er man avhengig av kompetent personale. Brenna-utvalget mente at det bevilges for lite ressurser til kompetanseutvikling i barnehagesektoren, både fra kommunalt og fra statlig hold, sammenliknet med grunnopplæringen. Brennautvalget pekte på at når det nå er blitt tilnærmet full barnehagedekning, har også brukerne av barnehagen endret seg. Man har blant annet fått en større andel av små barn, flere barn med minoritetsspråklig bakgrunn, flere barn med behov for særlig hjelp og støtte og flere barn som lever i utsatte familiesituasjoner. I tillegg tror utvalget at foreldre vil komme til å stille større krav til kvaliteten i barnehagene når retten til plass og maksimalpris er innført. Samlet sett innebærer dette, ifølge Brennautvalget, utfordringer for de ansatte i barnehagen, og det vil kreve en kompetanse som mange av de ansatte i dag ikke har. Samtidig er pedagogtettheten i norske barnehager lavere enn i Sverige og Danmark, men på samme nivå som i Finland. Ved utgangen av 2010 hadde om lag 36 pst. av de ansatte i barnehagene pedagogisk utdanning. Om lag 23 pst. av de ansatte i barnehagene hadde ikke høyere utdanning enn grunnskole i 2007.

Undersøkelser fra Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) i 2009 viser samtidig at den kraftige utbyggingen av nye barnehageplasser de siste årene ikke ser ut til å ha redusert kvaliteten generelt sett. Mye tyder likevel på at det er stor variasjon i kvalitet mellom barnehagene, samtidig som det er store regionale forskjeller i tilgangen på pedagogisk personale. I 2010 manglet vel 4 100 eller 13,7 pst. av pedagogiske ledere og styrere godkjent utdanning. I Oslo og Akershus mangler litt over 26 pst. pedagogiske ledere og styrere godkjent utdanning, mens tilsvarende tall for Nord-Trøndelag er 3 pst. Regjeringen mener det er viktig å rekruttere flere pedagoger, beholde dem som allerede er i sektoren, og sikre relevant kompetanse i barnehagen. I St.meld. nr. 41(2008-2009) ble det foreslått en rekke tiltak for å styrke kompetansen blant personalet i norske barnehager. Regjeringen har fulgt opp flere av tiltakene i de årlige budsjettene.

Kvalitet i barnehagene er et av denne Regjeringens satsingsområder. Regjeringen har siden 2005 lagt vekt på å styrke kvaliteten i barnehagen på flere områder:

• I 2006 ble rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver revidert.

• Nasjonale strategier for å styrke rekrutteringen til barnehagene og kompetansen til barnehagepersonalet er blitt etablert; Kompetanse i barnehagen – Strategi for kompetanseutvikling i barnehagesektoren 2007–2010 (forlenget til 2011) og Strategi for rekruttering av førskolelærere til barnehagen 2007–2010. Strategien for Likeverdig opplæring i praksis 2007–2009 og en satsing på etterutdanning for barnehageansatte i regi av Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO) har medvirket til å heve kompetansen til de ansatte i barnehagene på områdene språkstimulering og flerkulturelt arbeid.

• Det har vært en betydelig økning i studieplasser for førskolelærere.

• Forsknings- og utviklingsarbeidet om og i barnehagene er blitt styrket.

• Bevilgningene til kvalitetsfremmende tiltak er blitt styrket.

• Regjeringen la i 2009 frem en stortingsmelding om kvalitet i barnehagen, St.meld. nr. 41 (2008-2009).

• For å fremme bedre kosthold har barnehagene vært et eget satsingsområde i departementenes Handlingsplan for bedre kosthold i befolkningen (2007-2011).

Regjeringen har også satt ned et offentlig utvalg som skal gjennomgå behovet for endringer i regelverket på barnehageområdet, slik at regelverket og styringen blir godt tilpasset fremtidens barnehagesektor. Utvalget skal etter planen levere sin innstilling i desember 2011.

4.1.3 Grunnskole

Grunnleggende ferdigheter er nødvendig for å sikre både fagkunnskap og læringsutbytte hos elevene. Svake grunnleggende ferdigheter er en av hovedårsakene til frafall i videregående opplæring. Det er viktig at grunnskolen gir det nødvendige grunnlaget for å lykkes i videre opplæring.

I 2006 ble det derfor innført nye læreplaner i alle fag for 1. til 13. trinn, med økt oppmerksomhet om grunnleggende ferdigheter. Gjennom Kunnskapsløftet er det lagt til grunn at lese- og skriveopplæringen skal starte på 1. trinn.

Som nevnt innebærer tidlig innsats at det skal settes inn tiltak raskt når problemer oppstår. Regjeringen har innført en plikt for kommunene til tidlig innsats for elever på 1.-4. trinn som har svake ferdigheter i lesing og regning, i fagene norsk/samisk og matematikk.

Videre har timetallet i grunnskolen blitt økt siden 2005. Regjeringen har økt antallet undervisningstimer i kjernefagene norsk, matematikk og engelsk med til sammen fem timer på barnetrinnet (høsten 2008), innført to timer fysisk aktivitet for 5.-7. trinn (høsten 2009), og ytterligere en undervisningstime på barnetrinnet (høsten 2010). I tillegg er det fra høsten 2010 innført tilbud om gratis leksehjelp til elever på 1.-4. trinn. Et gratis tilbud til alle elever innenfor rammen av en helhetlig skoledag kan bidra til sosial utjevning gjennom inkludering, bedre rammer for læringsutbytte og økt sosial trivsel. Sammen med en satsing på bedring av kvaliteten i utdanningen gir dette et grunnlag for en bedre og mer likeverdig fordeling av kompetanse i den oppvoksende generasjonen.

Forskning viser at kompetansen til lærerne og skoleledere er blant de viktigste faktorene for å øke læringsutbytte hos elevene. Regjeringen har derfor valgt å satse ytterligere på å heve kompetansen til lærerne og skolelederne. I 2009 ble det etablert et nytt system for videreutdanning av lærere. Systemet skal videreutvikles i 2011 med sikte på å gjøre systemet mer fleksibelt. Søknads- og opptaksprosedyrene skal forenkles, slik at flere lærere lettere kan dra nytte av tilbudet om videreutdanning. Høsten 2010 er utdanningen av grunnskolelærere lagt om til to alternative løp – 1.–7. trinn og 5.–10. trinn. Alle nyutdannede lærere skal få tilbud om veiledning første året i jobb.

Evalueringer viser at det er store variasjoner i skoleeieres evne til å drive kvalitetsutvikling, blant annet fordi de har ulike forutsetninger for å drive slikt arbeid. Statlige tiltak, som nasjonale sentre og veiledningskorpsene, skal støtte den lokale kvalitetsutviklingen.

På ungdomstrinnet er det særlige utfordringer med å opprettholde elevenes motivasjon og innsats. Elevundersøkelsen viser at mange elever mister motivasjonen på ungdomstrinnet. En del elever får ikke store nok utfordringer og kjeder seg på skolen, mens andre opplever kravene som uoppnåelige. Uten mestringsopplevelser står elevene i fare for å miste faglig selvtillit og kan i verste fall gi opp skolen. Det systematiske arbeidet for å forbedre kvaliteten i hele grunnopplæringen er derfor sentralt for å øke gjennomføringen i videregående skole. Ungdomstrinnet er av avgjørende betydning for om en elev lykkes videre i livet. Kunnskapsdepartementet har lagt fram en egen stortingsmelding om ungdomstrinnet. Hovedtrekkene i meldingen er gjengitt i kapittel 5.

Det er også særlige utfordringer knyttet til voksne innvandreres bruk av retten til grunnskoleopplæring. En del voksne innvandrere kjenner ikke til voksnes rett til grunnskole. Nyankomne innvandrere med rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogrammet har behov for grunnleggende kvalifisering, men i praksis er ofte det tilbudet de får et annet enn grunnskole, selv om de har rett til grunnskole og hadde hatt godt utbytte av grunnskoleopplæring. Det er flere lover som regulerer rettigheter og plikter til opplæring, bl.a. opplæringsloven og introduksjonsloven, og disse tar utgangspunkt i ulike kriterier for tildeling av rettigheter innenfor samme målgruppe.

4.1.4 Videregående opplæring

Det er et mål at flere unge gjennomfører videregående opplæring. Framtidas arbeidsmarked vil stille høyere krav til både kompetanse og fleksibilitet hos den enkelte.

Framskrivinger fra Statistisk sentralbyrå10 av hvilken kompetanse arbeidsmarkedet vil kreve fram mot 2030, indikerer at behovet for faglært arbeidskraft på videregående nivå og utdanning på høyere nivå vil øke, mens behovet for arbeidskraft uten fullført videregående opplæring er fallende. Det er samtidig vanskelig å anslå behovet for ulike typer utdanning framover. Et utgangspunkt må likevel være at siden utdanning bidrar til å gjøre arbeidskraften mer omstillingsdyktig, er den viktig for både den enkelte og for samfunnet som helhet.

Om lag 70 pst. av alle elever fullfører videregående opplæring i løpet av fem år. En del bruker flere år på å fullføre, noen slutter for så å komme tilbake og fullføre, og noen tar fagbrev som voksne (praksiskandidatordningen). Alt i alt vil om lag 80 pst. av unge voksne ha oppnådd studie- eller yrkeskompetanse fra videregående opplæring.

Regjeringen mener høy gjennomføring i videregående opplæring er nødvendig for å forebygge lavinntekt og fattigdom for den enkelte, og for å møte kravene i arbeidsmarkedet framover. Regjeringen arbeider derfor for å øke gjennomføringsgraden. Dette er i tråd med anbefalingene fra Fordelingsutvalget.

Figur 4.4 viser de fylkesvise forskjellene i gjennomføring blant elever som startet videregående opplæringen høsten 2004.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Frafall i videregående opplæring er ofte et resultat av mange og komplekse utfordringer. Figur 4.5 viser at det er en tydelig sammenheng mellom karakterer fra grunnskolen og gjennomføringsgraden. En slik sammenheng tilsier at det er viktig å ha tilstrekkelige ferdigheter før en starter på videregående opplæring. I tillegg oppgir mange elever at de av ulike grunner mangler motivasjon til videre skolegang.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det er verdt å merke seg at elevene som slutter, i gjennomsnitt har gått nesten 3 år i videregående skole. Regjeringen mener at frafallet må bekjempe,s både gjennom tiltak rettet direkte mot elever i videregående skole, men også gjennom forebyggende tiltak på barne- og ungdomstrinnet.

Høsten 2010 ble Ny GIV – Gjennomføring i videregående opplæring lansert. Kunnskapsdepartementet samarbeider med fylkeskommunene slik at man drar i samme retning med både nye og gamle tiltak.

Overgangsprosjektet er et nytt satsingsområde og skal gjøre overgangen fra ungdomstrinnet til videregående opplæring lettere for elevene. Det jobbes nå systematisk i alle fylker med å følge opp de svakest presterende elevene i siste del av 10. klasse og etter hvert i videregående opplæring. Oppfølgingen baseres på en avtale som inngås mellom elev, foresatte og skolen. Elevene vil få tilbud om intensiv opplæring i regne-, skrive- og leseferdigheter, slik at de får bedre forutsetninger for å gjennomføre videregående opplæring. Innen 2013 skal Overgangsprosjektet dekke alle kommuner, alle ungdomsskoler og alle videregående skoler i alle fylker.

I tillegg til Overgangsprosjektet har Kunnskapsdepartementet et samarbeidsprosjekt med Arbeidsdepartementet for å styrke oppfølgingstjenesten og det arbeidet arbeids- og velferdsforvaltningen gjør for gruppen under 20 år. Prosjektet handler om å styrke samarbeidet mellom skoler, den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten, fagopplæringen og arbeids- og velferdsforvaltningen for å få på plass et strukturert, samordnet og målrettet system for oppfølging av unge som står utenfor videregående opplæring og arbeid. Målet er å motivere ungdom tilbake til videregående opplæring eller til arbeid.

Kunnskapsdepartementet har i forbindelse med samarbeidsprosjektet invitert alle fylkeskommunene og Oslo kommune til å delta i et treårig prosjekt for å styrke samarbeidet mellom skoler, oppfølgingstjeneste, fagopplæring og arbeids- og velferdsforvaltningen. For noen unge kan det være en fordel å delta i praksisnære opplæringsløp som kombinerer arbeidspraksis med opplæring. For ungdom med bistandsbehov fra arbeids- og velferdsforvaltningen skal det samarbeides om å kombinere tiltak fra denne forvaltningen med opplæringsmål fra videregående opplæring. Oppfølging av elever som faller fra i videregående opplæring, skal settes inn tidligere, og før eleven formelt slutter i opplæringen. Det skal inngås oppfølgingsavtaler. Det skal i tillegg gjøres en innsats overfor unge som har vært utenfor videregående opplæring og arbeid ett år og mer.

For elever der full kompetanse på videregående nivå ikke er et realistisk mål, skal målet være grunnkompetanse. Det bør imidlertid legges til rett for at grunnkompetansen senere kan bygges ut til full kompetanse.

Frafallet er særlig stort innenfor fag- og yrkesopplæringen. Det er i overkant av 50 pst. som velger et yrkesfaglig utdanningsprogram når de starter i videregående trinn 1, men det er bare om lag 15 pst. av et kull som ender opp med fag- eller svennebrev. Differansen skyldes i hovedsak at mange etter videregående trinn 2 velger allmennfaglig påbygging framfor å søke om læreplass, og at mange ikke får læreplass og dermed står i fare for ikke å fullføre utdanningen sin. Hvert år er det om lag 3 000 til 5 000 søkere som ikke får læreplass. Mangel på læreplasser er både et problem for den enkelte og vil kunne medføre at arbeidslivet ikke klarer å skaffe god nok kompetanse, se også videre omtale av støtte til voksne som fullfører utdannelsen under voksenopplæring i avsnitt 4.1.6.

Regjeringen har tatt initiativ til å øke antall læreplasser i fag- og yrkesopplæringen bl.a. gjennom å fornye samfunnskontrakten for flere læreplasser. Alle partene har stilt seg positive til å delta i en slik prosess. Det midlertidige tiltaket som ble innført i 2009, med økt tilskudd til lærebedrifter, er videreført med 195 mill. kroner i 2011. Tiltaket skal stimulere bedrifter til å videreføre eksisterende lærekontrakter og opprette nye læreplasser. Tiltaket kommer i tillegg til de ordinære tilskuddene til lærebedrifter. Videre er tilskudd til opplæring av lærlinger og lærekandidater med særskilte behov økt.

4.1.5 Høyere utdanning

God tilgang til utdanningssystemet er en viktig forutsetning for at flest mulig fullfører utdanning. Grunnutdanningen ved statlige universiteter og høgskoler bør derfor være gratis, på lik linje med grunnskole og videregående opplæring. I tillegg skal støtteordningene gjennom Statens lånekasse for utdanning sikre at personlig økonomi ikke skal være avgjørende for hvorvidt man kan gjennomføre høyere utdanning. Stortinget har lovfestet en rekke tiltak for at retten til utdanning skal være uavhengig av foreldrenes inntekt og betalingsevne.

Undersøkelser viser likevel at personer med foreldre med lav utdanning og inntekt har en høyere terskel for å ta opp studielån for å ta høyere utdanning.

Fleksible og desentraliserte studietilbud er av stor betydning for dem som er bosatt langt fra en utdanningsinstitusjon, har omsorgsansvar, er i fast arbeid eller av andre grunner er forhindret fra å delta i ordinær undervisning. For å styrke det fleksible utdanningstilbudet i hele landet og gjøre høyere utdanning mer tilgjengelig vil Kunnskapsdepartementet i 2012 prioritere utrullingen av eCampus-programmet. Dette programmet vil bygge ut nasjonal IT-infrastruktur som gir universiteter og høgskoler enkle og gode IKT-verktøy til undervisning samt bedre IKT-støtte. Universiteter og høyskoler i nord vil bli prioritert.

4.1.6 Voksenopplæring

Det er noen flere menn enn kvinner som kun har utdanning på grunnskolenivå.11 En del, særlig blant innvandrere, mangler også utdanning på grunnskolenivå. Av de 4 100 voksne som deltok i grunnopplæring skoleåret 2009/2010, var 81 pst. minoritetsspråklige.

Frafallet fra videregående opplæring har gjennom mange år vært stabilt høyt. Rundt 20 pst. av kullene oppnår ikke utdanning på videregående nivå, og mange av disse vil kunne ha behov for mer utdanning. Statistikk fra Statistisk sentralbyrå for 2009 viser at det er drøyt 620 000 voksne (20-66 år) som ikke har fullført videregående opplæring. Av disse er over 400 000 under 50 år. Et høyt antall av voksne som deltar i videregående opplæring, består opplæringen.

Behovet for mer utdanning blant voksne antas å være særlig stort blant personer som står svakt i arbeidsmarkedet, herunder langtidsledige og innvandrere med fluktbakgrunn som ankommer landet sent i livsløpet. Den sistnevnte gruppen, som ofte kommer til Norge med liten eller ingen utdanning fra hjemlandet, har en særlig utfordring. Omtrent en fjerdedel av innvandrere som følger den grunnleggende opplæringen i norsk og samfunnskunnskap, deltar i kurs som er organisert for personer med liten eller ingen utdanning. Det viser at det er mange som har en lang vei å gå før de får en kompetanse som kan gi en stabil tilknytning til arbeidslivet. De må lære å lese og skrive, lære norsk og gjennomføre grunnskole og videregående opplæring. Tilpassede opplæringsløp og undervisningsmetoder som møter denne gruppens behov, er viktige.

Om lag 24 000 voksne er registrert i videregående opplæring hvert år. 11 222 voksne gjennomførte videregående opplæring i 2009.12 Kompetansereformen innebar at voksne har fått juridiske rettigheter til videregående opplæring uten at innføring av rettigheter i vesentlig grad har endret voksnes tilbøyelighet til å ta opplæring. Årsakene kan være mange og sammensatte. Mange er i arbeid og opplever ikke behov for videregående opplæring. Andre igjen er utenfor arbeidsstyrken. En årsak kan også være at opplæringen ikke er tilrettelagt den enkeltes behov, slik at det kan være praktiske problemer knyttet til å kombinere jobb og utdanning. Fordelingsutvalget mente at det var lite realistisk å forvente at voksne som ønsker å ta videregående opplæring, skal finansiere dette med studielån. Utvalget mente også det er uheldig at voksne under utdanning i mange tilfeller opplever en inntektsnedgang når de går fra for eksempel dagpenger til studielån, og foreslo derfor i større grad å åpne for at arbeidsledige kan beholde dagpenger mens de fullfører et fag- eller svennebrev.

Dagpengene har etter dagens regelverk som formål å erstatte tap av arbeidsinntekt og skal samtidig være en midlertidig ytelse som skal gi insentiver til å komme raskt tilbake i arbeid. Hovedregelen i dagpengeregelverket er på denne bakgrunn at dagpenger og utdanning ikke kan kombineres. Det er gjort enkelte mindre unntak fra hovedregelen. Unntakene imøtekommer behovet for en arbeidsmarkedsmessig begrunnet utdanning og opplæring, men er begrenset for å hindre at trygden skal finansiere lengre utdanningsløp. Unntakene omfatter opplæring i form av arbeidsmarkedstiltak og enkelte kortvarige utdanningsløp eller opplæring som er tilpasset fullt arbeid. En forutsetning for samtlige unntak er at vedkommende er villig til å avbryte utdanningen ved tilbud om arbeid.

For å heve kompetansen til utsatte grupper har Regjeringen satt i gang ulike tiltak med voksenopplæring.

Program for basiskompetanse i arbeidslivet (BKA) ble etablert av Kunnskapsdepartementet i 2005 for å styrke voksnes grunnleggende ferdigheter slik at flere kan tilegne seg den kompetansen som er nødvendig for å mestre krav og omstilling i arbeids- og samfunnslivet. Det dreier seg om grunnleggende ferdigheter innen lesing, skriving, regning og bruk av digitale verktøy. Grunnleggende norskopplæring for innvandrere gis ikke innenfor rammen av BKA. Det er arbeidsgiverne som får tilskudd til opplæring av ansatte og til motivasjons- og kartleggingsarbeid med henblikk på opplæring. Søkningen til støtte fra BKA er høy, og det er ikke midler til alle. En del av BKA er satt av til å finansiere opplæring av arbeidsledige og grupper utenfor arbeidslivet, og gjennomføres i samarbeid med Arbeids- og velferdsetaten og med offentlige opplæringstilbydere. Kjernen i BKA er brukerorientering og skreddersydde kurs, hvor tilknytningen til arbeidsplassen øker relevansen av og motivasjon for opplæringen. Den første evalueringen av ordningen viser at den stort sett har fungert etter hensikten.13 BKA har inngått som et tiltak i den særlige innsatsen mot fattigdom.

I desember 2009 inviterte Kunnskapsdepartementet fylkeskommunene til å delta i et treårig forsøk for å utvikle modeller innenfor videregående opplæring, fortrinnsvis fag- og yrkesopplæring, rettet mot arbeidsledige arbeidssøkere uten fullført videregående opplæring. Formålet er at arbeidsledige skal kunne få et opplæringstilbud som kan kombineres med å motta dagpenger. Opplæringen skal tilrettelegges innenfor gjeldende regelverk. Den skal gjennomføres utenfor normal arbeidstid og legges til rette slik at den kan fullføres hvis deltakeren kommer i jobb i løpet av opplæringsperioden. Fylkeskommunene gir opplæringen i samarbeid med NAV Fylke. Det settes av 8 mill. kroner årlig i forsøksperioden til fylkeskommunene til utvikling av opplæringsmodeller og administrasjon av ordningen. Deltakernes livsopphold finansieres ved dagpenger eller individstønad, og gjennom ordinær lønn dersom de kommer i arbeid i opplæringsperioden. Forsøket ble igangsatt i prøvefylkene i løpet av sommeren 2010. Dette vil innebære at man får en mer sømløs overgang mellom arbeidsmarkedstiltak og opplæringstiltak på videregående nivå for de arbeidsledige som trenger det. Forsøkene viser at samordningen mellom kompetansen i Arbeids- og velferdsetaten og den videregående opplæringen skaper nye muligheter for å kunne tilby den enkelte arbeidssøker målrettede tiltak.

4.2 Oppvekst- og familiepolitikk

Å sørge for gode oppvekstvilkår for barn er blant de viktigste oppgavene i vårt samfunn. De aller fleste barn og unge har trygge levekår og gode utviklingsmuligheter i Norge. Høy materiell levestandard er likevel ikke ensbetydende med å ha gode oppvekstvilkår. For noen barn preges hverdagen av omsorgsvikt, mobbing, rus eller fattigdom. For å redusere ulikheter i levekår er det viktig med et bredt forebyggende perspektiv i barne- og ungdomspolitikken, oppvekstpolitikken og familiepolitikken. Barnet har ifølge FNs konvensjon om barnets rettigheter «rett til en levestandard som er tilstrekkelig på alle områder. Foreldre eller andre som har ansvar for barnet, har det grunnleggende ansvaret for å sikre de levevilkår som er nødvendig for barnets utvikling. Staten har plikt til å støtte de foresatte».

Oppvekst- og familiepolitikken skal legge til rette for en trygg økonomisk og sosial situasjon for barn, ungdom og deres familier. Gode og trygge oppvekstvilkår gir gode utviklingsmuligheter og bidrar til sosial mobilitet og utjevning. Familiepolitikken skal også legge til rette for at forsørgere kan kombinere arbeidsdeltakelse med omsorg for barn. Andelen med lavinntekt er forholdsvis høy i grupper med svak arbeidsmarkedstilknytning og mange barn, jf. kapittel 3. Kvinners yrkesarbeid har imidlertid økt, og dette har de siste tiårene gitt det viktigste bidraget til barnefamilienes relativt gode levekår i dag, og til at mange barnefamilier har hatt en god inntektsutvikling. Med et mer likestilt arbeidsliv vil dette bidraget kunne økes ytterligere.

Regjeringen er også opptatt av at det skal finnes et bredt og tilgjengelig tilbud av kultur- og fritidsaktiviteter for alle barn og unge. Et tilgjengelig tilbud for alle bidrar til like muligheter for deltakelse og gode oppvekstvilkår for alle. Gode kultur- og fritidstilbud i kommunene er av særlig betydning for barn og unge i familier med vedvarende lav inntekt. Både kommunene, bl.a. gjennom satsingen på kulturskoler, og frivillige organisasjoner, gjennom et bredt spekter av tilbud innenfor kultur, idrett osv., har en viktig rolle i dette arbeidet. En god barne- og ungdomspolitikk skal samtidig sikre at barn og ungdoms behov og interesser blir ivaretatt, og at det stimuleres til medansvar.

En bred kultur- og fritidspolitikk for alle barn og unge er blant annet vektlagt gjennom å legge til rette for kulturskolen, den kulturelle skolesekken, folkebibliotek, tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjoner mv.

Det er et mål å sikre barn og unge likeverdige tjenester og tilbud. Tilbudene skal ta hensyn til at barn har ulike behov, og gi barna gode utviklingsmuligheter. Regjeringen er opptatt av at generelle ordninger, som barnetrygd og foreldrepenger, skal bidra til en trygg økonomi for barnefamilier.

I tillegg til generelle ordninger er det viktig å arbeide forebyggende og oppsøkende overfor særlig vanskeligstilte barn og unge og deres familier. Målet er å sikre en trygg oppvekst for flere. For å sikre alle barn og unge likeverdige muligheter er det behov for en særskilt innsats på noen områder. Forholdene i hjem og nærmiljø har innflytelse på barn og unges trivsel, utvikling og læringsevne. Det er en stor utfordring og et felles ansvar å legge til rette for bred deltakelse og inkludering av de mest vanskeligstilte. Forebyggende og oppsøkende virksomhet er nedfelt i en rekke lover og regelverk (barnevernloven, barnehageloven, opplæringsloven, kommunehelsetjenesteloven, alkoholloven, lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, politiloven, FNs konvensjon om barnets rettigheter og forslag til ny folkehelselov og helse- og omsorgstjenestelov). Uten en helhetlig, kunnskapsbasert og samordnet innsats overfor vanskeligstilte barn og unge kan en målsetting om et godt forebyggende barne- og ungdomsarbeid ikke nås.

4.2.1 Familieytelser

Barnetrygden er blant de viktigste universelle tiltakene for å bidra til at barns levevilkår sikres. Barnetrygden ble innført i 1944 for å bedre barns levekår, ernæring og boligforhold. Den universelle utformingen av barnetrygden innebærer at man ikke mister støtten ved overgang til arbeid. Dermed virker ikke barnetrygden like negativt inn på kvinners arbeidstilbud som de behovsprøvde ordningene som avkortes mot arbeidsinntekt.

Barnetrygden omfordeler inntekter mellom husholdninger med og uten barn, og mellom ulike deler av livsløpet. Betydningen av barnetrygden er i dag størst for familier med mange barn, for noen av familiene med de aller yngste barna, og for aleneforsørgere og de lavest lønnede toinntektsfamiliene med flere barn i slutten av tenårene.

Fra 1996 har barnetrygden vært holdt nominelt uendret. Fordelingsutvalget foreslo at barnetrygden skulle oppjusteres med lønnsveksten. De begrunnet forslaget med at siden barnetrygdsatsene har blitt holdt nominelt uendret i mange år, har husholdninger som ikke har fått tilsvarende økte inntekter fra andre kilder, sakket akterut i inntektsutviklingen. Utvalget pekte på at universelle ordninger, deriblant barnetrygden, har sterkere omfordelende virkning enn mer målrettede ordninger. Velferds- og migrasjonsutvalget (NOU 2011: 7) som primært drøfter velferdsordningene i et migrasjonsperspektiv, påpeker på den annen side at fordi barnetrygden er lite treffsikker hvis målet er å avhjelpe sosial ulikhet, fordi den utbetales med like beløp til alle.

De senere årene har det vært satset betydelig på utbygging av barnehageplasser og på redusert foreldrebetaling i barnehager. Fradraget for pass og stell av barn har også økt betydelig. Økt satsing på barnehager har særlig kommet familiene med små barn til gode, og har, som Fordelingsutvalget pekte på, trolig positiv betydning for barns læring. For familier med noe eldre barn har det hatt betydning at barnetrygden ble lagt om til også å gjelde aldersgruppen 16-18 år i 2000. Selv om omleggingen ble gjort provenynøytralt, og en samtidig bl.a. fjernet forsørgerfradraget i skatt, ga omleggingen likevel kjøpekraftsforbedring for familier med barn mellom 16 og 18 år. Innføringen av gratis læremidler i videregående opplæring i perioden 2007-2009 har også avlastet disse familienes økonomi. Det viser at andre reformer for barn og unge har vært prioritert høyere enn en oppjustering av barnetrygden.

Regjeringen har også forbedret ordningen med foreldrepenger. Formålet med foreldrepenger er å gi barnets foreldre rett til lønnet permisjon i barnets første leveår. Dette sikrer både barnets behov for omsorg det første året og hindrer inntektsnedgang i permisjonstiden. De siste årene har lengden på den betalte permisjonen økt fra 42 uker til 47 uker totalt, samtidig som fedrekvoten har økt fra 4 uker til 12 uker. Det er også viktige forbedringer at selvstendig næringsdrivende og foreldre på arbeidsavklaringspenger har fått rett til foreldrepermisjon, og at gruppen fedre uten rett til fedrekvote er blitt mindre som følge av regelendringer. De fødende som ikke har opptjening eller tilstrekkelig opptjening gjennom yrkesaktivitet til å få fødselspenger, får utbetalt en engangsstønad på vel 35 000 kroner. Dette gjelder vel 20 pst. av de fødende. Av disse er om lag en tredjedel skoleelever eller studenter, en tredjedel hjemmearbeidende og en tredjedel kvinner som mottar trygd eller har en så svak tilknytning til arbeidslivet på tidspunktet for fødselen at de ikke har tjent opp fødselspengerettigheter. Mottakerne tilhører i stor grad lavinntektshushold.14

Kontantstøtten er i 2011 utformet som en støtte til familier med barn mellom ett og tre år som ikke bruker offentlig finansiert barnehageplass. Støtten er i 2011 på 39 636 kroner per år. I 2002 ble den utbetalt for 93 250 barn, mens antallet i juni 2011 var om lag 43 400 barn. Dette inkluderer også familier som får redusert støtte fordi barnet har deltids barnehageplass. Fra 1. august 2012 fjernes kontantstøtten for toåringer, samtidig som kontantstøttesatsen for ettåringer mellom 13 og 18 måneder økes, jf. omtale i kapittel 5.

En undersøkelse gjennomført av Arbeids- og velferdsetaten om kontantstøttebrukerne15 viser at 26 pst. av familiene primært ønsket barnehageplass, og at det var få hjemmearbeidende mødre. Kombinasjonen med deltid og barnepass i hjemmet var den helt dominerende tilpasningen i familiene som mottok kontantstøtte. I hovedsak var det mor som passet barnet, men kombinasjonen mor/far kom som nummer to. Bare godt under 10 pst. hadde hjelp til barnepass utenom familie og slekt.

På kort sikt bidrar kontantstøtten til inntektsutjevning. Det følger av at mottakerne av kontantstøtte ofte har lav yrkesinntekt, og at mange lever i husholdninger med lave samlede inntekter. Innvandrerfamilier og familier i mer spredtbygde strøk er overrepresentert blant mottakerne. Men selv om kontantstøtten isolert sett bidrar til inntektsutjevning på kort sikt, gir ordningen dårlige insentiver til (mer) arbeid for den i familien som har lavest inntekt. Dette bidrar i noen grad til å forsterke inntektsforskjellene. Siden kontantstøtten ble introdusert, har antall barnehageplasser økt kraftig, og det er innført lovfestet rett til barnehageplass for alle barn over ett år. Barnehage har dermed blitt et universelt tilbud. Fordelingsutvalget pekte på at opphold i barnehage virker positivt inn på barnas læring. Særlig viktig kan dette se ut til å være for barn med et annet morsmål enn norsk. Kontantstøtten kan heve terskelen for å søke barnehage tidlig. Kontantstøtten kan dermed bidra til å forsterke sosiale og økonomiske forskjeller på lengre sikt. For å motvirke lavinntekt og fattigdom er det viktig å øke bruken av barnehage i disse gruppene. Disse vurderingene ligger bak de senere års nominelle videreføring av kontantstøttesatsen og arbeidet for å bedre barnehagedekningen. Se også omtale av kontantstøtteordningen i kapittel 5.

Stønad til enslige forsørgere (overgangsstønad) skal sikre inntekt i en overgangsperiode for de som har aleneomsorg for barn til de blir i stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid. Ytelsen har et maksimumsnivå på 2 G og avtrappes mot arbeidsinntekt. Er yngste barn over tre år, stilles det krav til aktivitet – minst halvtids arbeid eller utdanning – for å kunne motta stønaden.

Overgangsstønaden har en relativt sterk utjevnende effekt. Om lag 70 pst. av samlet stønadsbeløp tilfaller de tre nederste desilene i inntektsfordelingen.

Hensynet til omfordeling i overgangsstønaden kan sies å være ivaretatt ved avtrappingen mot arbeidsinntekt. Avtrappingen gir imidlertid høye marginalskattesatser for noen grupper, noe som gjør at en del mottakere av overgangsstønad har relativt lite igjen for å gå ut i arbeid. På den annen side bidrar tidsbegrensningen og aktivitetskravet til å gjøre ordningen mer arbeidsrettet. I tillegg til overgangsstønad kan enslige forsørgere ha krav på stønad til barnetilsyn, og i noen tilfeller utdanningsstønad og tilskudd til flytting for å komme i arbeid. Overgangsstønaden ble lagt om i 1998. Tidsbegrensningen for overgangsstønaden ble da redusert fra ti år til (som hovedregel) tre år, og nivået på ytelsen ble hevet. Det var i forbindelse med denne omleggingen aktivitetsplikten ble innført. En gjennomgang16 av flere undersøkelser av disse endringene konkluderer med at eneforsørgere med barn under tre år har fått mer støtte, og at denne gruppen står økonomisk sterkere etter omleggingen.

4.2.2 Tiltak for utsatte barn og unge

Barnevern

Barnevernet skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får rett hjelp til rett tid, og bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår. Å sikre barn rett hjelp til rett tid har stor betydning for at barna mestrer en selvstendig voksentilværelse. Barnevernets innsats har betydning for inntektsfordelingen gjennom at innsatsen styrker forutsetningene for en selvstendig voksentilværelse.

Barnevernet er organisert i to forvaltningsnivåer: statlig nivå og kommunalt nivå. Staten har blant annet ansvar for institusjonstilbudet, mens kommunene har det helhetlige ansvaret for barnevernsbarn uavhengig av hvilket tiltak barnet faller inn under.

Antallet barn som får hjelp av barnevernet, har økt med 56 pst. i perioden 2000-2010. Om lag 49 800 barn mottok hjelp fra barnevernet i løpet av 2010, mens antallet barn med hjelp fra barnevernet i 2000 var om lag 31 900. Andelen barn som mottok hjelp fra barnevernet, har også økt, fra 22 av 1 000 barn mellom 0 og 18 år i 2000 til 30,4 av 1 000 i 2010.

De fleste barna med tiltak i barnevernet mottar hjelpetiltak. Det er også i stor grad veksten i hjelpetiltak som forklarer veksten i tiltak i barnevernet. Det mest benyttede hjelpetiltaket er vedtak om råd og veiledning. Andre hjelpetiltak er for eksempel støttekontakt, barnehageplass, besøkshjem, avlastningstiltak i hjemmet eller plass i SFO.

Barnevernet arbeider med en svært utsatt gruppe barn. Blant barnevernsbarnas foreldre er det flere som har mottatt sosialhjelp, enn i resten av befolkningen. Det er større andeler ugifte og skilte og flere med lav utdanning og inntekt. Andelen som har mistet foreldrene ved død, er også høyere blant barnevernsbarn enn ellers. Dette viser at barnevernsbarn ofte har et mye dårligere utgangspunkt enn andre barn.

At barn som har vært i barnevernet, har en rekke problemer andre barn ikke har i samme omfang, gjenspeiles også i en studie NOVA17 har gjennomført. Studien er basert på registerdata fra SSB og omfatter 120 000 barn som mottok hjelp av barnevernet i perioden 1990 til 2005. De tar i mindre grad utdanning, de har lavere inntekt, mottar i større grad sosialhjelp, og flere er arbeidsledige.

Studien viste at kun 20 pst. av tidligere barnevernsbarn får det undersøkelsen definerte som et godt voksenliv18, mot 58 pst. i sammenligningsutvalget. Bare 34 pst. av barnevernsbarna fullfører høyere utdanning enn videregående grunnutdanning, mot hele 80 pst. i sammenlikningsutvalget. Nesten 12 pst. av barnevernsbarna mottok grunn- og hjelpestønad i perioden 1997-2004, mot 3 pst. i sammenligningsutvalget. 40 pst. av barnevernsbarna hadde vært registrert som arbeidsledige i mer enn ett år, dobbelt så mange som i sammenligningsutvalget. Nesten 70 pst. av barnevernsbarna har mottatt sosialhjelp, mot 12 pst. i sammenligningsutvalget.

En rask reaksjon fra barnevernet har vist seg å ha stor betydning, og det samme gjelder ettervern. Nesten 42 pst. av dem som fikk ettervern, hadde gjennomført videregående utdanning eller mer, mot 34 pst. i barneverngruppen ellers. Det er også lavere andeler unge uføre blant ungdom som fikk hjelp etter fylte 18 år, sammenlignet med barnevernsgruppen for øvrig. Ettervern styrker mulighetene for at barnevernsbarn skal klare seg som voksne, men forskning er entydig om at de samtidig må få hjelp til å fullføre et utdanningsløp.

Det gjøres en betydelig innsats på barnevernfeltet, og ressursbruken til den kommunale barneverntjenesten har økt de senere årene. Det er likevel fortsatt et problem at barn må vente før de får hjelp. Regjeringen har som mål at alle kommuner skal være tilstrekkelig bemannet til at barna sikres en god nok barneverntjeneste. Regjeringen bevilget 240 mill. kroner for å øke antall stillinger i det kommunale barnevernet i statsbudsjettet for 2011. Dette er den største satsingen på kommunalt barnevern på 20 år og skal bidra til god oppfølging og hjelp til utsatte barn. Kommuner med tilstrekkelig antall ansatte i barnevernet kan søke om midler til andre tiltak som styrker barnevernet.

Et godt samvirke mellom statlig regional barnevern og kommunalt barnevern er en forutsetning for å gi utsatte barn best mulige tiltak og tjenester. I et samarbeid mellom KS, Bufdir og BLD er det laget en veileder for hvordan samarbeidet mellom statlig barnevern og kommunene kan gjennomføres med forslag til en mal for felles samarbeidsavtale. Mange kommuner har nå inngått mer målrettede samarbeidsavtaler med statlig regionalt barnevern. Hensikten er å sikre gode samarbeidsprosesser om tiltak og tjenester. Avtalene skal bidra til felles forståelse for oppgave- og ansvarsfordelingen mellom kommunalt og statlig barnevern og til god samordning av tjenester og utvikling av tjenestetilbudet.

Direktoratet har i 2011 også gjennomført 14 dialogkonferanser der 169 kommuner har deltatt i diskusjon om og gitt innspill til hvordan institusjonstilbudet til utsatte barn og unge kan bli bedre. BLD har også inngått en fornyet samarbeidsavtale om utvikling av barnevernet med KS (2011- 2013). Målet med avtalen er å få til en bedre samordnet innsats for utsatte barn og unge i samvirke mellom det statlige og kommunale barnevernet og gjennom samhandlingen mellom relevante kommunale tjenester.

Det er behov for mer kunnskap om hva som skal til for å få et enda bedre barnevern. I 2010 ble det igangsatt en forskningsbasert evaluering av forvaltningsreformen i barnevernet av 2004, da staten overtok fylkeskommunenes ansvar og myndighet på barnevernsområdet. Evalueringen skal se på i hvilken grad målene med reformen er nådd. Høsten 2010 ble Barnevernpanelet nedsatt av Barne-, likestillings- og inkluderingsministeren. Panelet skal komme med anbefalinger og råd til hvordan barnevernet kan utvikles til barnets beste. Panelet leverte sin innstilling i september 2011. Barnevernpanelets råd samt resultatene fra evalueringen vil være et viktig grunnlag for Regjeringens anbefalinger om utviklingen av det framtidige barnevernet, som skal legges frem for Stortinget høsten 2012.

Et tilstrekkelig tilbud til utsatte barn krever i mange tilfeller at forskjellige enheter som leverer tjenester, samarbeider om tilbudet som skal gis til hvert enkelt barn fra det tidspunktet hjelpen settes inn. Tiltakene fra barnevernet og andre tjenester som settes inn, skal gi utsatte barn, unge og familien riktig hjelp og avlastning. De skal ikke bli påført ytterligere belastninger fordi tjenestene ikke er samordnet.

Et ekspertutvalg har gått gjennom organiseringen av tjenestene, lovgrunnlaget og økonomiske virkemidler for samarbeid (NOU 2009: 22 Det du gjør, gjør det helt. (Flatø-utvalget)). Høringsrunden er avsluttet, og det har kommet mange innspill. Utvalget har fremmet 15 forslag for bedre samordning. Aktuelle departementer arbeider nå med å vurdere forslagene fra utvalget og innspillene fra høringsrunden.

Barne- og ungdomstiltak i større bysamfunn

En forholdsvis stor andel barn og ungdom berøres av fattigdomsproblemer i de største byene. Gjennom tilskuddsordningen Barne- og ungdomstiltak i større bysamfunn ønsker Regjeringen å bidra til at kommunene kan sette i gang tiltak og aktiviteter overfor utsatte ungdommer og ungdomsgrupper. Tilskuddsordningen inngår i regjeringens særlige innsats mot fattigdom og omfatter 23 bykommuner og syv prioriterte bydeler i Oslo i 2011. Tilskuddsordningen er på om lag 53,5 mill. kroner. Ordningen er todelt og består av en satsing rettet mot ungdom (ungdomstiltak) og en særskilt satsing rettet mot barn, ungdom og familier som er berørt av fattigdomsproblemer (fattigdomstiltak). Bevilgningen til tiltak mot fattigdom har vært på om lag 31,5 mill. kroner per år i perioden 2007 – 2011. Innsatsen ble i revidert nasjonalbudsjett for 2011 styrket med 5 mill. kroner, øremerket ferietiltak for barn og ungdom og deres familier.

Midlene til ungdomstiltak benyttes til tiltak og prosjekter rettet mot ungdom med spesielle behov, utsatte ungdomsgrupper og ungdomsmiljøer. Fattigdomssatsingen blir fordelt til tre områder: tilskudd til ferie- og fritidsaktiviteter rettet mot barn, ungdom og familier berørt av fattigdomsproblemer, tilskudd til tiltak som bidrar til arbeidsmarkedstilknytning for unge med liten eller mangelfull utdannelse, og tilskudd til mer langsiktige og samordnende tiltak som motvirker marginalisering. Barn og ungdom med innvandrerbakgrunn står overfor spesielle utfordringer, og arbeid og innsats som fremmer integrering, er høyt prioritert. Tiltakene skal bidra til kvalifisering og inkludering av ungdom blant annet gjennom etablering av alternative mestringsarenaer, bidra til sosial inkludering og forebygge uønsket sosial atferd, som vold, mobbing, kriminalitet og rus. Tiltakene skal også motvirke fordommer, diskriminering og fremme gjensidig aksept. En evaluering foretatt av Fafo og NOVA av fattigdomstiltakene innenfor tilskuddsordningen viser at kommunene har fått større bevissthet og kompetanse om fattigdom og betydningen av å etablere inkluderende sosiale møteplasser, mestringsarenaer og kvalifiseringsarenaer for utsatte barn og unge. Evalueringen viser at kommunene nå samarbeider bedre lokalt med ulike deler av hjelpeapparatet, private organisasjoner og bedrifter, og at ordningen bidrar til at kommunene kan gi flere barn og ungdom et bedre oppvekstmiljø og inkluderende fritidstilbud.

Sosiale tjenester og tiltak for sosial inkludering

De sosiale tjenestene i arbeids- og velferdsforvaltningen, det vil si økonomisk sosialhjelp, kvalifiseringsprogrammet og andre tilbud som kommunene har ansvaret for, skal bidra til å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet og fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet. Tjenestene skal bidra til å forebygge sosiale problemer og til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Arbeids- og velferdsforvaltningen har gjennom de sosiale tjenestene og andre tjenester en viktig rolle i å forebygge og bekjempe fattigdom, også blant barn og unge.

Ved utmåling av stønad til livsopphold til barnefamilier skal hensynet til at barna skal ha en så normal oppvekst som mulig, tillegges vekt. Dette innebærer blant annet at kostnader for barns deltakelse i alminnelige fritidsaktiviteter regnes som en del av livsoppholdet. I den grad dette krever særlig utstyr, er slikt utstyr også en del av livsoppholdet. Dette er nedfelt i rundskriv til kommunene. De statlige veiledende retningslinjene for utmåling av stønad til livsopphold omfatter utgifter til deltakelse i fritidsaktiviteter og fritidsutstyr til barn.

Som et ledd i den særlige innsatsen mot fattigdom er det i de senere årene gitt tilskudd til kompetanse- og utviklingstiltak for å forebygge og redusere fattigdom blant barn, unge og barnefamilier. Formålet med tiltaket er å forebygge og redusere fattigdom og å unngå at barn og unge blir ekskludert fra sosiale sammenkomster. Det ble i 2010 gitt midler til 192 tiltak i 82 kommuner/bydeler i Oslo. Midlene for 2011 er fordelt til 76 kommuner i tillegg til at noen kommuner disponerer overførte midler fra 2010. Blant tiltak som er igangsatt, er fritidsaktiviteter til barn og ungdom (tilskudd til dekning av kontingenter, fritidsutstyr, turer, turneringer i ulike lag/foreninger, «grønn omsorg»-aktiviteter, aktivitetshelger for ungdom mv.), aktiviteter knyttet til skolegang (turer/arrangementer i skolens regi, leksehjelp, aktivitetstilbud etter skoletid, åpen skole i sommerferien mv.) og tiltak som alternative aktiviteter til ungdom som dropper ut av videregående skole (praksisplasser, tett oppfølging mv.).

Fafo og NOVA evaluerte satsingen i 2009. Evalueringen viser at tiltakene har bidratt til inkludering ved å skape anledninger for barn og unge til å delta i aktiviteter og på sosiale arenaer, og til økt bevissthet i kommunene om fattigdom og sosial utstøting blant barn og unge. Det er et utbredt samarbeid i kommunene som mottar tilskudd, særlig mellom barnevernstjenesten og sosialtjenesten. Tiltakene har fungert som et supplement til de vanlige tjenestene og gitt rom for å arbeide med forebyggende og nye tiltak. Evalueringen peker på utfordringer knyttet til forankring av tiltakene i kommunene, og at det er viktig at kommunene får et mer helhetlig grep om hvordan forholdene for barn og unge i disse familiene kan bedres. Arbeids- og velferdsdirektoratet, som forvalter tilskuddene, vil i 2012 bidra med midler og samarbeide med fylkesmannsembetene for å stimulere kommuner som ønsker å utarbeide handlingsplaner for forebygging og bekjempelse av fattigdom blant barn og unge. Samarbeid rundt familier der foreldrene deltar i kvalifiseringsprogrammet med sikte på å komme i arbeid, og tiltak rettet mot barn, unge og familier med innvandrerbakgrunn vil også bli prioritert.

Tiltak for å motvirke marginalisering blant ungdom

Det er i dag en relativt stor andel ungdom som står i fare for å ikke få en stabil tilknytning til arbeidslivet. Vista Analyse anslo i en rapport fra 2010 at andelen unge i alderen 20-25 år som i lengre perioder står utenfor viktige samfunnsarenaer som skole og arbeidsmarked, stabiliserer seg på 8 pst.19 Vi vet fra forskning at mulighetene for å utvikle en stabil tilknytning til arbeidsmarkedet forverres raskt for unge som er utenfor skole og arbeid i mer enn ett år. De fleste av disse vendte tilbake til skole.

Forskning viser også at kvalifiserende tiltak kombinert med ordninger som gir ungdommene tett individuell oppfølging, har positiv effekt på deres tilknytning til skole og arbeid. Evaluering20 av tilrettelagte og kvalifiserende tiltak for ungdom som har falt utenfor ordinær skole og arbeidsliv, viser at 6 av 10 ungdommer som hadde deltatt på denne type tiltak, vendte tilbake til skole eller gikk ut i jobb etter tiltaket.

Det er i de senere årene iverksatt flere satsinger rettet mot barn og ungdom, bl.a. Unge utenfor, Ungdom i svevet – Nordlandsprosjektet, Utsatte unge 17-23 år i overgangsfase og Losprosjektet.

Gjennom satsingen Unge utenfor har det siden 2007 vært rettet en særlig innsats mot ungdom i alderen 15 – 25 år som ikke befinner seg i opplæring eller arbeid. Innsatsen har inngått som et tiltak i Regjeringens handlingsplan mot fattigdom.

Som et ledd i den særlige innsatsen mot fattigdom ble Ungdom i svevet – Nordlandsprosjektet igangsatt i 2008. Prosjektet omfattet 9 kommuner og 15 ulike delprosjekter. Målgruppen er minoritetsungdom, ungdom som står i fare for eller har falt ut av videregående opplæring, utvikler kriminell adferd eller tester ut rusmidler. Aldersgruppen er 15-25 år. Det er også etablert utviklingsarbeid i flere andre kommuner. Erfaringene fra utviklingsarbeidet vil bli brukt i Regjeringens satsing for å øke gjennomføringen i videregående opplæring, Ny GIV.

BLD har også i samarbeid med Arbeids- og velferdsdirektoratet gjennomført et tilsvarende utviklingsarbeid kalt Utsatte unge 17-23 år i overgangsfaser tilknyttet barnevernet og sosialtjenesten fra 2006 til 2009. Det overordede formålet har vært å styrke og utvikle kunnskap og arbeidsformer og tiltak som gir ungdom i målgruppen nødvendig oppfølging. Erfaringer fra utviklingsarbeidet danner sammen med relevant forskningsarbeid en bred kunnskapsbase for hvordan ungdom utenfor arbeid og opplæring kan fanges opp og gis tilrettelagt og koordinert oppfølging.

BLD satte tidlig i 2011 i gang et treårig forsøksarbeid kalt Losprosjektet, som er basert på den kunnskapen som er innhentet gjennom andre satsinger. Forsøksarbeidet rettes mot ungdom med sammensatte vansker. Gjennom Losprosjektet skal ungdom få én person å forholde seg til. Vedkommende skal sørge for tett individuell oppfølging, og bistå ungdommene i kontakt med andre hjelpetjenester. Oppfølgingen skal særlig bidra til å styrke ungdommenes tilknytning til skole og arbeidsliv. Losprosjektet er startet opp i utvalgte kommuner i åtte fylker. Innsatsen samordnes med tilgrensende prosjekter i regi av Kunnskapsdepartementet og Arbeidsdepartementet.

Forebygging av rus og kriminalitet

God oppvekstpolitikk innebærer også å forebygge rusmiddelmisbruk og kriminalitet. Regjeringens arbeid med forebygging er forankret i Regjeringens strategi for forebygging: Fellesskap – trygghet – utjevning (2009). Kriminalitetsforebyggende arbeid er også forankret i Regjeringens handlingsplan Gode krefter (2009). I denne handlingsplanen lanseres 35 ulike tiltak for å styrke det kriminalitetsforebyggende arbeidet overfor barn og unge. Tiltakene støtter opp under tre sentrale prinsipper i den forebyggende strategien: Kunnskapsforankring, rask igangsetting av tiltak, og styrket samarbeid og samordning gjennom lokale samarbeidsstrukturer.

Styrket samarbeid og samordning på tvers av sektorer og mellom ulike tjenesteytere er fremhevet som en forutsetning for å lykkes med det forebyggende arbeidet og for å sikre en rask tilrettelegging av rett tiltak til rett tid. I rus- og kriminalitetsforebyggingen vektlegges spesielt synergieffektene av SLT-modellen (Samordning av Lokale rus- og kriminalitetsforebyggende Tiltak) og politiråd.

Forebygging av rusmiddelmisbruk og kriminalitet er både god fordelingspolitikk og samfunnsøkonomisk lønnsomt, slik det blant annet fremgår av Regjeringens strategi for forebygging, avsnitt 1.3.

Tiltak mot gjeldsproblemer blant unge voksne

Som omtalt i avsnitt 3 øker forekomsten av betalings- og gjeldsproblemer. Ettersom dette problemet nå i stadig større grad ser ut til å gjelde unge voksne, rammes også barn som vokser opp i disse husholdningene. BLD vil i 2011 innhente mer kunnskap om hva som ligger bak betalingsmisligholdet hos unge voksne.

I de senere årene er det arbeidet systematisk med å styrke kapasitet, kompetanse, kvalitet og tilgjengelighet til økonomisk rådgivning i kommunene. Alle kommuner skal ha et tilfredsstillende tilbud om råd og veiledning til personer med økonomiske problemer. Tilbudet om økonomisk rådgivning er en obligatorisk tjeneste i NAV-kontorene. Mange kommuner har egne gjeldsrådgivere eller samarbeider med andre kommuner om dette. Det er registrert en økt pågang på økonomisk rådgivning i kommunene. En landsdekkende økonomirådstelefon, 800 GJELD, ble etablert i 2009. Formålet er å gjøre økonomisk rådgivning lettere tilgjengelig og bidra til at personer med betalingsproblemer kommer raskere i gang med å finne en løsning. En brukerundersøkelse av økonomirådstelefonen viser at tjenesten er godt mottatt blant brukerne.

Gjeldsordningsloven har siden 1993 vært et effektivt virkemiddel for å avhjelpe gjeldsproblemer. Helseproblemer, forbruk og rusproblematikk oppgis imidlertid i økende grad som årsak til gjeldsproblemer blant personer som har gjeldsordning. En undersøkelse utført av SIFO viser at en stor andel av dem som har hatt gjeldsordning, har pådratt seg nye betalingsproblemer kort tid etter at gjeldsordningen er fullført. Dette tyder på at gjeldsproblemene har sammenheng med andre problemer, blant annet bortfall av arbeid eller sykdom. Det å løse gjeldsproblemer handler derfor om forebygging i bred forstand.

4.3 Arbeids- og velferdspolitikk, inntektspolitikk og makroøkonomisk politikk

Arbeidsmarkedet er den mest sentrale fordelingsarenaen i samfunnet, både direkte gjennom lønnsfordelingen og indirekte gjennom å gi muligheter for inntektsmobilitet. Arbeid er en god forsikring mot lavinntektsproblemer og dårlige levekår og en viktig kilde til inntekt, økonomisk trygghet, selvrespekt og selvrealisering. Inn i arbeidslivet har vi med oss vår humankapital i form av blant annet kvalifikasjoner og helse. Sammen med egenskaper ved arbeidsmarkedet avgjør dette langt på vei våre økonomiske ressurser.

Arbeid til alle er et hovedmål for Regjeringen, og høy sysselsetting og lav ledighet er avgjørende for en jevn inntektsfordeling. Regjeringen vil fortsatt sikre en høy sysselsetting og lav arbeidsledighet bl.a. gjennom den økonomiske politikken, en aktiv arbeidsmarkedspolitikk og det inntektspolitiske samarbeidet mellom Regjeringen og partene i arbeidslivet. Arbeidsmarkedspolitikken støtter opp om grupper som har særlige behov for hjelp til å komme i arbeid, herunder ungdom, langtidsledige, innvandrere og personer med nedsatt arbeidsevne. Store og langvarige lavkonjunkturer kan også medføre at store grupper, særlig unge, på langvarig basis blir satt utenfor arbeidslivet og havner i en situasjon med vedvarende lavinntekt. En ansvarlig økonomisk politikk tar sikte på å stabilisere produksjon og sysselsetting både på kort og lang sikt. Regjeringen viste under den internasjonale finanskrisen i 2008 og 2009 at stabiliseringspolitikken tillegges stor vekt. I den situasjonen ble bruken av oljeinntekter kraftig økt for å opprettholde sysselsettingen.

Høy sysselsetting skaper inntekter, noe som er viktig for å sikre skatteinntekter. Skatteinntektene finansierer offentlige overføringer og tjenester som i stor grad virker omfordelende. Høy deltagelse i arbeidslivet blir stadig viktigere siden den demografiske utviklingen isolert sett trekker i retning av at andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder vil falle framover.

Både nivået på sysselsettingen og arbeidsledigheten, lønnsdannelsen og inntektssikringsordningene påvirker inntektsfordelingen og andelen med lavinntekt. Generelt er det derfor slik at god måloppnåelse innen makroøkonomisk politikk, arbeidsmarkedspolitikk og inntektspolitikk bidrar positivt til måloppnåelsen også i fordelingspolitikken.

4.3.1 Den økonomiske politikken

Mange land er hardt rammet av finanskrisen, arbeidsledigheten økte betydelig og er fortsatt på et høyt nivå i mange land. Det er stor bekymring for at store grupper, særlig unge, på langvarig basis blir satt utenfor arbeidslivet og havner i en situasjon med vedvarende lavinntekt. Å unngå store svingninger i sysselsetting og arbeidsledighet er dermed viktig for å unngå at svake grupper skyves varig ut av arbeidsmarkedet i nedgangskonjunkturer. Dersom ikke alle arbeidsledige kommer tilbake i arbeid, kan ledighetsnivået over tid (den såkalte likevektsledigheten) bli høyere, og gi en større spredning i inntektsfordelingen. En økonomisk politikk for å redusere konjunkturutslagene er således et viktig bidrag i Regjeringens innsats mot fattigdom.

Tilbudet av arbeidskraft kan også påvirkes av konjunkturene. I perioder med svekket etterspørsel etter arbeidskraft kan bl.a. en del ungdom velge å utsette sin inntreden på arbeidsmarkedet og heller velge utdanning, noe som bidrar til å redusere arbeidsstyrken midlertidig. Et høyere utdanningsnivå vil endre sammensetningen av arbeidsstyrken og dermed inntektsfordelingen. Dersom enkelte velger å gå ut av arbeidsmarkedet permanent, vil dette kunne ha negative effekter på inntektsfordelingen ved at arbeidsstyrken reduseres. I en oppgangskonjunktur ser man ofte en motsatt effekt, med både økt etterspørsel etter arbeidskraft og et høyere arbeidstilbud. En fleksibel arbeidsstyrke bidrar imidlertid også til å stabilisere ledigheten ved konjunktursvingninger. Et godt offentlig utdanningstilbud og studiefinansiering er derfor med på å dempe svingningene i arbeidsledigheten.

Større svingninger i økonomien kan også gi større midlertidige lønnsforskjeller når arbeidsledigheten øker. Under en lavkonjunktur er det flere som blir arbeidsledige eller permitterte. Denne gruppen får dermed redusert sine inntekter som følge av at kompensasjonsgraden i de ulike inntektssikringsordningene i de aller fleste tilfeller ligger godt under 100 pst., også etter skatt. Arbeidsledighet rammer erfaringsmessig oftere dem som har lav inntekt i utgangspunktet.

Den samlede inntektsfordelingen avhenger også av hvordan konjunkturene påvirker inntektene for dem med store kapitalinntekter. Kapital inntekter svinger gjerne mer over konjunkturene enn andre inntekter. Fallende kapital inntekter trekker i retning av å jevne ut inntektene i en lavkonjunktur.

Innretningen av finans- og pengepolitikken utgjør de viktigste delene av stabiliseringspolitikken. Finanspolitikken demper svingningene i økonomien selv uten at det gjøres aktive tiltak i statsbudsjettet, ved at de automatiske stabilisatorene får virke. For eksempel er skatteinntektene forbigående lave i en lavkonjunktur, mens utgiftene til arbeidsledighet er høye. I en lavkonjunktur svekkes dermed statsbudsjettet automatisk, og beløpet det svekkes med, blir tilsvarende styrket på private hender, slik at kjøpekraften i økonomien holdes oppe. Fordi svekkelsen av statsbudsjettet ikke dekkes inn, for eksempel ved at andre skatteinntekter økes eller utgifter kuttes, stabiliseres økonomien automatisk. Norge har blant annet forholdsvis høye skatter og dagpengesatser, og dermed store automatiske stabilisatorer.

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for finanspolitikken. Handlingsregelen er en plan for en jevn og gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter til et nivå som kan opprettholdes over tid. Samtidig skal bruken av oljepenger det enkelte år tilpasses konjunktursituasjonen. For eksempel lå bruken av oljepenger høyere enn det handlingsregelen skulle tilsi de første årene etter at handlingsregelen ble innført, fordi norsk økonomi var inne i en lavkonjunktur. I årene 2006 til 2008 var det omvendt. Rammeverket legger således til rette for å bruke budsjettet til å stabilisere utviklingen i norsk økonomi utover virkningen av de automatiske stabilisatorene. En balansert utvikling i norsk økonomi vil dempe presset mot rente, kronekrus og den delen av næringslivet som møter konkurranse fra utlandet.

En finanspolitikk som er tilpasset konjunktursituasjonen, vil støtte opp om pengepolitikken slik at man bl.a. unngår store variasjoner i rentenivået. Rentenivået er viktig for forbruksmulighetene til den enkelte husholdning, og renteendringer vil ha forskjellige konsekvenser alt etter som husholdningene har positiv eller negativ nettoformue. Husholdninger med stor gjeldsbelastning, som unge i etableringsfasen, vil bli særlig rammet ved store renteøkninger.

Samtidig kan lange perioder med lave renter og god tilgang på kreditt ha negative konsekvenser for den finansielle stabiliteten, noe som ble illustrert gjennom den internasjonale finanskrisen. Finansiell ustabilitet kan gi store endringer i boligpriser og andre typer formue og gjeld, og dette vil innebære en betydelig omfordeling av verdier mellom grupper i samfunnet.

4.3.2 Arbeidsrettede og arbeidsinkluderende tiltak

Arbeidsmarkedspolitikken skal bidra til høy sysselsetting og lav ledighet. Sysselsettingen i Norge er nærmere 80 pst. Det er om lag 8 prosentpoeng mer enn OECD-gjennomsnittet. Sysselsettingsratene er høye både for menn og kvinner og i nesten alle alderskategorier. Dette innebærer at mange har tilknytning til arbeidslivet, de fleste gjennom heltids lønnsarbeid, men det er også et betydelig innslag av deltid. Arbeidsledigheten i Norge er også lav. Mens gjennomsnittlig ledighet i OECD i 2010 var drøyt 8 pst., var den i Norge 3,6 pst. Selv om arbeidsledigheten i Norge økte noe etter at finanskrisen i 2008, er den i første halvår 2011 lavere enn gjennomsnittet de siste to tiårene. Både nivået på sysselsettingen og arbeidsledigheten påvirker inntektsfordelingen og andelen med lavinntekt.

Det er en sterk sammenheng mellom det å stå utenfor arbeidsmarkedet og vedvarende lavinntekt. Yrkesdeltakelse og et inkluderende arbeidsliv er derfor den viktigste sikringen også mot lavinntekt. Mange lavinntektshusholdninger har en viss tilknytning til arbeidsmarkedet, men denne er for liten eller for ustabil til at husholdningen løftes over lavinntektsgrensen. Stabil tilknytning til arbeidsmarkedet er viktig for å sikre inntekt og forebygge fattigdom. Endringer i arbeidsmarkedstilknytning fremmer mobilitet ut av lavinntektsgruppen, først og fremst ved at ikke-yrkesaktive husholdningsmedlemmer blir yrkesaktive.

Arbeidsmarkedspolitikken legger til rette for at flest mulig kan delta i arbeidslivet. Arbeidsmarkedspolitikken støtter opp om grupper som har særlige behov for hjelp til å komme i arbeid, herunder ungdom, langtidsledige, innvandrere og personer med nedsatt arbeidsevne. Det legges betydelig vekt på tett oppfølging av de arbeidsledige, og det stilles krav til jobbsøking. Dette bidrar til at flere raskere kommer over i arbeid og motvirker at personer forblir ledige over lengre tid. For personer som er ledige over lengre tid, ytes det særskilt bistand blant annet i form av tilbud om å delta i arbeidsmarkedstiltak.

Regjeringen vil at arbeidsmarkedspolitikken skal sørge for at arbeidsmarkedet preges av jevnbyrdighet. Regjeringen legger i denne forbindelse spesielt vekt på tiltak som virker utjevnende mellom kvinner og menn, et inkluderende arbeidsliv, unngå utnyttelse av utenlandsk arbeidskraft og sosial dumping.

Likelønn

Det er et mål for Regjeringen å redusere dokumenterte lønnsforskjeller mellom kvinner og menn. Til tross for relativt jevnt inntektsfordeling i befolkningen har kvinner i gjennomsnitt lavere inntekt enn menn. En forklaring på inntektsforskjellene er å finne i strukturelle forhold på arbeidsmarkedet. Forskjellene følger bl.a. det kjønnsdelte arbeidsmarkedet, og at mange kvinner arbeider deltid. Noe av lønns- og inntektsforskjellene skyldes også lønnsdiskriminering og ulik verdsetting av kvinners og menns arbeid.

Regjeringen arbeider for å hindre lønnsdiskriminering og for å fremme like muligheter i arbeidslivet. I Meld. St. 6 (2010-2011) Likestilling for likelønn har Regjeringen presentert tre hovedstrategier for å utjevne kjønnsbaserte lønnsforskjeller: Den første strategien er knyttet til effektiv oppfølging av retten til likelønn og innebærer blant annet at likestillingsloven skal følges opp og håndheves for å hindre lønnsdiskriminering. Regjeringen vil sikre at man får frem lønnsstatistikker knyttet til kjønn på virksomhetsnivå, og en plikt for arbeidsgivere til å opplyse om lønn ved mistanke om lønnsdiskriminering. Den andre strategien er knyttet til å arbeide for mer likestilte foreldre. Hensikten er at kvinner ikke skal tape karriere- og lønnsmessig på graviditet, fødsel og omsorgsoppgaver for barn. Regjeringen varslet at den vil vurdere en tydeligere tredeling av foreldrepermisjonen, rett til lønn under ammefri og behovet for presisering av rettigheter under og etter foreldrepermisjon Den tredje strategien er knyttet til kjønnsbalanse i utdanning og arbeid. Under dette punktet varslet Regjeringen at arbeidet for en bedre kjønnsbalanse i utdanning og redusert omfang av ufrivillig deltid, skal fortsette.

I Meld. St. nr. 6 (2010-2011) slo Regjeringen fast at lønnsdannelsen skal skje gjennom frie forhandlinger mellom partene i arbeidslivet, men at det ikke er til hinder for at myndigheter og regjering tar ansvar på sine områder. Alle elementene i hovedoppgjøret for det statlige tariffområdet i 2010, inklusive det generelle tillegget, hadde en likelønns- og lavtlønnsprofil, se vedlegg 1 i Det Tekniske beregningsutvalget.21 Det Tekniske beregningsutvalget22 viser at lønnsforskjellene mellom kvinner og menn ble redusert fra 2009 til 2010 i det statlige tariffområdet og i nesten alle de andre forhandlingsområdene i utvalgets rapport. Utvalget konkluderer med at likelønnstiltakene i lønnsoppgjøret i 2010 kan ha hatt en effekt.

Om ufrivillig deltid

Regjeringen vil over en treårsperiode styrke tiltak som kan bidra til å redusere antallet som arbeider ufrivillig deltid. I budsjettet for 2011 ble det bevilget 25 mill. kroner til denne satsningen. Partene i arbeidslivet har vært invitert til å komme med innspill om bruken av midlene. Midlene skal omfatte bidrag til støtte til prosjekter som tar for seg organisering av arbeidet i enkeltvirksomheter og forhold på den enkelte arbeidsplass gjennom for eksempel nye lokale pilotprosjekter og forsøksprosjekter, spredning av kunnskap og gode eksempler og utvikling av lokal kompetanse. I tillegg kan midlene brukes til forsøk og piloter rettet mot etter- og videreutdanning av enkeltarbeidstakere for å styrke deres mulighet til å komme seg over fra deltid til heltid eller økt stillingsprosent. Det er satt av midler til evaluering av forsøkene.

Det er videre satt av midler fra denne bevilgningen til ulike forskningsprosjekter for å få større kunnskap om ufrivillig deltid. Det er satt av midler til forskningsprosjekter knyttet til å gjennomgå foreliggende praksis fra tvisteløsningsnemnda om fortrinnsretten. Det er også satt av midler til å undersøke hvilken effekt bestemmelsen har hatt for å redusere omfanget av ufrivillig deltid. Videre skal varigheten av ufrivillig deltid og undersysselsetting vurderes. Undersøkelsene skal blant annet belyse om ufrivillig deltid/undersysselsetting er et varig problem for den enkelte, eller om det er en tilstand som de fleste forlater raskt.

Arbeidsrettede tiltak

Regjeringen legger stor vekt på å føre en aktiv arbeidsmarkedspolitikk. I 2011 er det bevilget om lag 7 mrd. kroner til arbeidsmarkedstiltak. Dette omfatter tiltak for ledige og tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne.

De lokale NAV-kontorene tilbyr en rekke typer arbeidsrettede tiltak. Informasjon, veiledning og oppfølging av den enkelte arbeidssøker spiller en viktig rolle for å formidle ledig arbeidskraft til ledige jobber. Arbeidsrettede tiltak skal styrke mulighetene til å få og beholde arbeid. Tiltakene skal bedre arbeidsmulighetene gjennom kompetanse som kan brukes direkte i et arbeid, eller kompetanse til å komme seg videre i det ordinære utdanningssystemet. Tiltakene skal også, sammen med oppfølgingen for øvrig, motivere til å søke arbeid og gjøre arbeidssøkingen mer effektiv.

I løpet av 2010 deltok over 170 000 personer på et arbeidsmarkedstiltak. Studier kan tyde på at arbeidsmarkedstiltak isolert sett øker sannsynligheten for overgang til jobb. På den annen side kan deltakelse på tiltak redusere søkeaktiviteten blant arbeidssøkende og bidra til innelåsingsmekanismer som det er viktig å motvirke.

Studiene kan tyde på at effekten av tiltak er (relativt) størst for de som har de største problemene med å komme i jobb. Nytten av å delta på arbeidsmarkedstiltak er således størst blant personer med svak helse, personer med svake kvalifikasjoner, langtidsledige og personer med innvandrerbakgrunn. Hjelp til jobbsøking for arbeidsledige gir ofte gode resultater. Av de ulike tiltakene har evalueringer av jobbnære tiltak, som lønnstilskudd til bedrifter og virksomheter i en begrenset periode, vist seg å ha effekt på overgangen til ordinært arbeid. Det er imidlertid knyttet stor usikkerhet til om den aktuelle personen hadde blitt ansatt også uten tiltaket. Mens generelle tiltak for ungdom har små effekter på sysselsettingen, har de individuelle oppfølgingstiltakene god effekt, jf. omtale i avsnitt 4.2.1. Det er langt færre evalueringer av arbeidsmarkedstiltak for personer med nedsatt arbeidsevne, men resultatene synes å være positive. Resultatene er avhengig av typen tiltak. Effekter og resultater ved bruk av arbeidsrettede tiltak er beskrevet mer utfyllende i St.meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering.

Nærmere om tiltak overfor langtidsledige

De aller fleste som blir arbeidsledige, kommer relativt raskt tilbake i arbeid. Utfordringen oppstår med ledighet over lang tid. Langtidsledige har lavere sannsynlighet for å komme tilbake i jobb, og derved også større sannsynlighet for å få varig lavinntekt. Derfor er det særlig viktig med kvalifiserende tiltak for denne gruppen.

Langtidsledighetsgarantien skal gi tilbud om tiltak til personer som har en arbeidssøkerperiode på to år eller mer, og har vært sammenhengende ledige i seks måneder eller mer. Regjeringen legger stor vekt på å forebygge og motvirke langvarig ledighet, og vil følge den videre utviklingen under garantiordningen nøye for å legge til rette for at flere i målgruppen kan motta hensiktmessig bistand fra arbeids- og velferdsforvaltningen.

Nærmere om tiltak overfor ungdom

Det er betydelig utfordringer knyttet til ungdom i aldersgruppen 16-19 år som verken er i videregående opplæring eller arbeid. Det er derfor lagt opp til en felles forsterket innsats i regi av Kunnskapsdepartementet og Arbeidsdepartementet rettet mot ungdom som faller ut av videregående opplæring og blir stående uten arbeid og utdanning. Satsingen innebærer at Kunnskapsdepartementet styrker innsatsen innenfor oppfølgingstjenesten (Ny GIV, jf. avsnitt 4.1.4), og at Arbeids- og velferdsetaten bistår oppfølgingstjenesten ved å tilby målgruppen hensiktsmessig arbeidsrettede virkemidler. Innsatsen på dette området kan også ses i sammenheng med gjennomføringen av Losprosjektet i regi av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, jf. omtale i avsnitt 4.1.5 og 4.3.

Ungdomsgarantien for unge under 20 år skal sikre tilbud om arbeidsmarkedstiltak til ungdom som står uten arbeid eller skoleplass. Videre skal oppfølgingsgarantien for ungdom i alderen 20-24 år sikre oppfølging fra NAV-kontoret, med hovedfokus på aktiv jobbsøking, egenaktivitet og motivasjon, for ungdom som har vært ledige i tre måneder eller mer. Tiltaksgarantien skal sikre tilbud om arbeidsmarkedstiltak for 20-24-åringer som har vært sammenhengende ledige i seks måneder eller mer.

Tiltak for personer med nedsatt funksjonsevne

Fordelingsutvalget viser til at sysselsettingen blant personer med funksjonsnedsettelser er lav, og at andelen heller ikke har økt de siste årene. For å styrke sysselsettingsmulighetene til personer med redusert arbeidsevne foreslår Fordelingsutvalget at myndighetene utreder mulighetene for en ordning av samme type som den danske fleksjobbordningen.

I dag er vel 40 pst. av arbeidsmarkedstiltakene for personer med nedsatt arbeidsevne i skjermet sektor. Det meste av arbeidsrettede tiltak for personer med vesentlig varig nedsatt arbeidsevne gjennomføres i skjermede virksomheter.23 Disse tiltakene er Varig tilrettelagt arbeid i vekstbedrifter (VTA) og Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrifter (TIA).

VTA kan tilbys personer som har eller i nær fremtid ventes å få innvilget varig uførepensjon etter folketrygdloven, og som har behov for spesiell tilrettelegging og tett oppfølging. Arbeidet skal bidra til å utvikle ressurser hos deltakerne gjennom kvalifisering og tilrettelagte arbeidsoppgaver. Andre arbeidsmarkedstiltak skal være vurdert og funnet å være uaktuelle.

TIA retter seg også mot personer som har fått sin arbeidsevne varig og vesentlig nedsatt, men som ikke fyller vilkårene for å få innvilget uførepensjon etter folketrygdloven. Mens deltakere på VTA har nedsatt arbeidsevne av helsemessige årsaker, kan deltakerne på TIA ha nedsatt arbeidsevne også av andre årsaker.

Med virkning fra 1. januar 2006 ble det gjort endringer i regelverket som åpnet for å etablere VTA i det ordinære arbeidslivet. Formålet var å kunne gi tilbud om VTA-plasser også på steder i landet hvor det ikke var etablert skjermede virksomheter. Hensikten er å øke uførepensjonisters mulighet for å komme i arbeid.

Forsøk med tidsubestemt lønnstilskudd (TULT) til bedrifter og virksomheter for å tilsette personer på vanlige lønns- og arbeidsbetingelser ble igangsatt i 2007 og gjort landsomfattende fra 2008. Formålet med TULT er å øke mulighetene for ordinært arbeid blant personer med varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne samt forebygge uførepensjonering. I juni 2010 deltok 2 196 personer på TULT.

Det ble i 2010 gjennomført en evaluering av TULT24. Denne evalueringen baserer seg på data fra 2007 og 2008. Basert på det foreliggende datamaterialet, og med den korte tiden tiltaket har virket, er det vanskelig å dokumentere effekter av tiltaket. Evalueringen gir derfor ikke noe klart svar på om TULT bidrar til å hindre uførepensjonering.

Det er mange likhetstrekk mellom forsøksordningen med tidsubestemt lønnstilskudd og den danske fleksjobbordningen. Ordningene er like ved at de retter seg mot ansatte og arbeidssøkere med varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne hvor andre virkemidler skal være prøvd. Samtidig er det flere viktige forskjeller mellom de to ordningene. I Danmark omfattes over 50 000 personer av fleksjobbordningen, mens deltakelse i det norske forsøket har vært svært begrenset. Den danske fleksjobbordningen tillater ikke kombinasjon med uførepensjon, mens TULT åpner opp for at arbeid og uførepensjon kan kombineres. Videre er det forskjeller når det gjelder forvaltning og finansiering. Kommunene forvalter den danske ordningen og mottar statlig refusjon som gjør det lønnsomt å få folk over på fleksjobb fra passive ytelser. I Danmark foreligger det ingen sentral budsjettramme eller måltall for antall plasser i ordningen. Ordningen er behovsstyrt og finansiert ved en overslagsbevilgning. Evalueringer av den danske fleksjobbordningen viser forholdsvis svake resultater med hensyn til effekten på overgang til arbeid. Den danske regjeringen la i desember 2010 fram forslag til reform av førtidspensjon og fleksjobb. Det foreslås blant annet å målrette fleksjobbordningen bedre og at ordningen i større grad skal være tidsbegrenset.

De danske erfaringene understreker behovet for et robust og målrettet rammeverk for lønnstilskuddsordningene. Regjeringen ser behov for å gå grundig gjennom erfaringene med både forsøksordningen med TULT og de internasjonale erfaringene. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en vurdering av dette spørsmålet.

Regjeringen har nedsatt et offentlig utvalg som skal vurdere arbeidsmarkedstiltakene overfor personer med nedsatt arbeidsevne. Arbeidet skal være sluttført ved utgangen av 2011. Utvalgets mandat er å gjennomgå og vurdere hvilken plass arbeidsmarkedsbedriftene og vekstbedriftene skal ha innenfor den samlede virkemiddelbruken overfor personer med nedsatt arbeidsevne. Formålet er blant annet å vurdere hvordan man kan øke overgangen til ordinært arbeid. For personer som har behov for en varig tilrettelagt arbeidsplass, skal utvalget vurdere hvordan tilbudet til gruppen kan bedres. Kravene til organisering og finansiering av skjermede virksomheter har i hovedsak vært uendret i mange år. Det er derfor behov for en generell gjennomgang og vurdering av bedriftenes rammebetingelser. Utvalget skal også vurdere om virksomhetene leverer tjenester som er fleksible og tilpasset dagens og morgendagens arbeidsliv, samt vurdere innhold og kvalitet av virksomhetenes arbeid og komme med forslag til forbedringer.

Kvalifiseringsprogram for utsatte grupper

For å bidra til at flere langtidsmottakere av sosialhjelp og andre grupper som står langt fra arbeidsmarkedet, kan komme i arbeid, ble det som ledd i den særlige innsatsen mot fattigdom fra 1. november 2007 innført et eget kvalifiseringsprogram for utsatte grupper. Programmet er et kommunalt ansvar som forvaltes av de lokale NAV-kontorene og ble fra 1. januar 2010 innført som en landsomfattende ordning.

Programmet skal være individuelt tilpasset og arbeidsrettet, og deltakerne har rett til kvalifiseringsstønad, gitt som en individuell standardisert ytelse på nivå med introduksjonsstønaden, dvs. to ganger grunnbeløpet i folketrygden.

Siden innføringen av programmet har et stort antall langtidsmottakere av sosialhjelp og andre som står langt fra arbeidsmarkedet, fått bistand til å komme i arbeid gjennom ordningen. Fra 1. januar 2008 til utgangen av april 2011 var det registrert i underkant av 23 800 søknader og fattet om lag 18 600 vedtak om deltakelse på kvalifiseringsprogram. Antall deltakere ved utgangen av april 2011 var om lag 8 000. Av de i underkant av 5 000 personene som gjennomførte og planmessig avsluttet programmet i perioden 2008-2010, gikk 43 pst til arbeid, utdanning eller andre arbeidsrettede tiltak. Andelen som gikk til arbeid, utdanning eller andre arbeidsrettede tiltak i løpet 1. tertial 2011 var om lag den samme.

Evalueringen av kvalifiseringsprogrammet ble igangsatt i 2008 og skal etter planen pågå fram til 2013. Den omfatter en prosessevaluering som dokumenterer hvordan programmet er iverksatt, og en effektevaluering som ser på oppfyllelsen av hovedmålene med programmet. Det foreligger nå to rapporter fra prosessevalueringen, en underveisrapport supplert med en brukerundersøkelse fra 2009 og en sluttrapport publisert sommeren 2011.25

Det generelle inntrykket fra undersøkelsene er at kvalifiseringsprogrammet er blitt iverksatt som planlagt, og at rekruttering, utvelgelse av deltakere, oppfølging og tiltaksbruk i hovedsak nå skjer i samsvar med de forutsetninger som ble lagt til grunn for programmet. Den arbeidsmarkedsfaglige kompetansen og kunnskapen om statlige tiltak i programmet er blitt styrket, og målet om arbeid er blitt mer framtredende over tid. Dette tyder på at kvalifiseringsprogrammet nå er i ferd med å få en klarere innretning mot det overordnede målet med programmet. Videre er innsatsen i økende grad rettet inn mot brukere som man mener har en reell sjanse til å kunne dra nytte av programmet.

Det framgår ellers at kvalifiseringsprogrammet har høy prioritet i NAV-kontorene. NAV-kontorene legger vekt på kvalitet i oppfølgingen og samarbeidet med andre kommunale instanser. Brukerne rapporterer også om positive erfaringer med den tette oppfølgingen fra NAV-kontoret. NAV-kontorenes sosialfaglige tilnærming kombinert med arbeidsmarkedskompetanse oppleves som både faglig god og relevant. Sluttrapporten er videre tydelig på at den standardiserte ytelsen motiverer til deltakelse.

Rapporten påpeker også en del utfordringer og mulige forbedringstiltak knyttet til arbeids- og velferdsforvaltningens gjennomføring av programmet. Blant annet bør brukermedvirkningen bli bedre, og veilederne på NAV-kontorene som jobber med programmet, bør få bedre kunnskaper om psykiatri og rusproblemer. Rapporten slår ellers fast at både brukerne og veilederne opplever problemer med å overlate den individuelle oppfølgingen til eksterne tiltaksarrangører.

Effektevalueringen vil gi svar på om en lykkes med å nå det overordnede målet for programmet om arbeid og aktivitet.

Arbeidsinnvandring og tiltak mot sosial dumping

Den kraftige økningen i arbeidsinnvandringen fra nye EØS-land stiller nye krav til myndighetene og partene i arbeidslivet for å opprettholde et ordnet arbeidsliv. Arbeidsinnvandringen fra EØS-stater har gitt deler av den innenlandske arbeidskraften større konkurranse. Økt konkurranse i deler av arbeidsmarkedet kan føre til et urimelig press på opparbeidede rettigheter og svekket rekruttering til særlige utsatte yrker og bransjer, og det kan være fare for at det utvikler seg et lavlønnssjikt i deler av arbeidsmarkedet.

Konkurransen i arbeidsmarkedet forsterkes ytterligere dersom det forekommer sosial dumping. Det finnes ingen entydig definisjon av sosial dumping, men Regjeringen har tidligere26 benyttet følgende definisjon.

«Det foreligger sosial dumping av utenlandske arbeidstakere både når de utsettes for brudd på helse-, miljø- og sikkerhetsregler, herunder regler om arbeidstid og krav til bostandard, og/eller når de tilbys lønn og andre ytelser som er uakseptabelt lave sammenliknet med hva norske arbeidstakere normalt tjener eller som ikke er i tråd med allmenngjøringsforskrifter, der slike gjelder.»

Den samme definisjonen er også lagt til grunn i NOU 2011:7 Velferd og migrasjon.

Et viktig mål med politikken mot sosial dumping er å sikre at utenlandske arbeidstakere omfattes av de samme arbeidslivsstandarder som for øvrig gjelder i samfunnet. Dette er spesielt viktig siden flere undersøkelser viser at innvandrere er særlig utsatt for brudd på regler og normer i arbeidslivet. Sosial dumping kan også føre til urettferdig konkurranse med urimelig press på opparbeidede rettigheter og svekket rekruttering til særlig utsette yrker og bransjer. Seriøse bedrifter bør ikke risikere å tape oppdrag og kunder til useriøse aktører. På den andre siden må politikken også tilpasses slik at regelverket ikke legger unødvendige hindringer i veien for arbeidsinnvandrerne eller for norsk næringsliv.

Også Velferds- og migrasjonsutvalget, som la fram sin innstilling våren 2011, framhevet at myndighetene og partene i arbeidslivet må sikre at arbeidslivets normer og spilleregler overholdes.

Regjeringen har utarbeidet to handlingsplaner mot sosial dumping. Den første handlingsplanen ble lagt fram i revidert nasjonalbudsjett for 2006. Formålet var å hindre at sosial dumping brer om seg og blir et vedvarende problem i norsk arbeidsliv. I statsbudsjettet for 2009 ble det lagt frem en ny handlingsplan mot sosial dumping.

På oppdrag fra Arbeidsdepartementet foretar Fafo en samlet og helhetlig evaluering av tiltakene mot sosial dumping. Evalueringen omfatter en rekke tiltak, og er inndelt i to hovedfaser. I den første fasen inngår evaluering av Arbeidstilsynets myndighetsinnsats og reaksjonsbruk samt ordningen med id-kort i bygg og anleggsnæringen. De ulike delprosjektene tar sikte på avslutningsvis å gi en helhetlig analyse av regjeringens innsats mot sosial dumping. Evalueringen skal etter planen ferdigstilles i september 2011.

Innsats for å forebygge og redusere sykefravær

Regjeringen legger stor vekt på arbeidet med å forebygge og redusere sykefravær. Langvarig sykefravær øker betraktelig sannsynligheten for å bli ufør. Tiltak som bidrar til å redusere langtidsfraværet er derfor avgjørende for å redusere uførepensjoneringen og styrke arbeidslinja

Intensjonsavtalen mellom Regjeringen og partene i arbeidslivet om et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) spiller en viktig rolle. IA-avtalen ble første gang inngått i 2001 og videreført i 2005. Ny IA-avtale ble undertegnet 24. februar 2010 og gjelder ut 2013. IA- avtalen skal bidra til å forebygge og redusere sykefravær, styrke jobbnærværet og bedre arbeidsmiljøet samt hindre utstøting og frafall fra arbeidslivet. IA-avtalen har tre tallfestede delmål: 1) En reduksjon i sykefraværet med 20 pst. fra nivået i 2. kvartal 2001, dvs. at sykefraværet på nasjonalt nivå ikke skal overstige 5,6 pst. 2) Økt sysselsetting av personer med redusert funksjonsevne, der de konkrete målindikatorene fra tidligere tilleggsavtaler videreføres. 3) Den gjennomsnittlige perioden med yrkesaktivitet for personer over 50 år forlenges med seks måneder sammenlignet med 2009.

I tillegg til ny IA-avtale ble Regjeringen og partene i arbeidslivet enige om en bredere tiltakspakke rettet mot hele det norske arbeidslivet (Protokoll om felles innsats for å forebygge og redusere sykefraværet og styrke inkluderingen). Tiltakene i Protokollen støtter opp under IA-avtalen og legger vekt på en rask respons, gradert sykmelding og tilrettelegging, medvirkning og tilknytning som viktige elementer for å redusere sykefraværet og styrke inkluderingen.

Oppfølgingen av IA-arbeidet er forankret i Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd, som er et samarbeidsforum mellom arbeidsministeren og partene i arbeidslivet. Det er etablert et omfattende og aktivt samarbeid mellom berørte myndigheter og partene for å iverksette og følge opp disse tiltakene, både på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Det satses således på langt bedre oppfølging av avtalen på alle nivåer. Partene og myndighetene skal rapportere om innsats og resultater til Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd to ganger i året. Partene og myndighetene i IA-rådene er bedt om å drøfte og gjennomføre felles prioritert innsats mot virksomheter og bransjer i regionen med særlige utfordringer knyttet til frafall og utstøting.

Tiltak overfor nyankomne innvandrere

Mange nyankomne innvandrere med fluktbakgrunn mangler grunnleggende kunnskaper som kreves i det norske arbeidsmarkedet, og stiller derfor svakt på arbeidsmarkedet. For at disse personene skal ha mulighet til arbeid, er det derfor behov for spesielle tiltak. Introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap er virkemidler for å sikre at nyankomne innvandrere raskt kan tre inn i arbeidslivet. Kartlegging av kompetanse, individuell plan, tett oppfølging, heldagsbeskjeftigelse med mulighet for kombinasjon av norskopplæring og arbeidspraksis er noen av elementene i introduksjonsprogrammet. Introduksjonsprogrammet skal tilpasses den enkeltes behov for kvalifisering og kan vare inntil to år.

Gode norskferdigheter og grunnleggende kjennskap til det norske samfunnet er en forutsetning for å kunne skaffe seg arbeid og utdanning og for å kunne delta fullt ut i samfunnet. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap er derfor et sentralt integreringstiltak for nyankomne innvandrere.

Introduksjonsloven gir i første rekke nyankomne innvandrere med beskyttelsesbehov, samt enkelte familiegjenforente rett og plikt til 300 timers opplæring i norsk og samfunnskunnskap. I tillegg har den enkelte rett til inntil 2 700 timer opplæring utover de 300 timene dersom han eller hun har behov for det. Målet for opplæringen er at voksne innvandrere så snart som mulig, og senest i løpet av de første fem årene de bor i landet, skal lære norsk slik at de kan ta del i yrkes- og samfunnslivet.

Kommunene er pålagt å gi slik opplæring. Den pliktige opplæringen omfatter 250 timer norskopplæring og 50 timer samfunnskunnskap på et språk deltakerne forstår. Kommunene har også plikt til å tilby den enkelte som omfattes av rett til opplæring, inntil 2 700 timer ytterligere opplæring hvis vedkommende trenger det. Gjennomførte 300 timer norskopplæring eller dokumentasjon på tilfredsstillende ferdigheter i norsk er en forutsetning for å få permanent oppholdstillatelse og statsborgerskap. De siste årene har flere deltatt i opplæringen, flere har gått opp til frivillig avsluttende prøve, og i 2009 var det flere som bestod skriftlig prøve enn tidligere. Regjeringen har vedtatt å øke antallet timer norskopplæring og samfunnskunnskap fra 300 til 600 timer, se omtale i kapittel 5. Deltakelse i introduksjonsprogrammet gir rett til introduksjonsstønad som er satt til to ganger folketrygdens grunnbeløp (156 048 kroner som gjennomsnitt for 2011).

Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at det de siste årene har vært en økning i andelen deltakere på introduksjonsprogrammet som ett år etter avsluttet program er i jobb. I en årlig monitor for ordningene i introduksjonsloven, som Statistisk sentralbyrå gjennomfører, følges kohorter av personer som har gått ut av introduksjonsprogrammet, og monitoren beskriver innvandrernes grad av deltakelse i arbeidslivet og utdanningssystemet.27 Så langt er det tre kohorter av deltakere som følges gjennom å se på tilknytningen disse personene har til arbeidsmarkedet i november året etter at de gikk ut av introduksjonsprogrammet. Andelen som er sysselsatt/under utdanning ett år etter avsluttet program, er høyere for hver kohort, og særlig gjelder dette kvinner. 43 pst. av kvinnene i 2005-kohorten var sysselsatt eller under utdanning året etter. For 2006-kohorten var andelen 50 pst. og for 2007-kohorten 51 pst. For menn gikk andelen deltakere som var sysselsatt eller i utdanning ett år etter avsluttet program, opp fra 70 pst. for 2005-kohorten til henholdsvis 76 og 75 pst. for 2006- og 2007-kohorten.

Ny sjanse er en forsøksordning som har som mål å prøve ut ulike metoder i kvalifisering av innvandrere som ikke arbeider eller tar utdanning. De første prosjektene ble igangsatt i 2005.

Målgruppen for Ny Sjanse er personer fra utvalgte landgrupper med særlig høy arbeidsledighet eller lav sysselsetting, hvorav kvinner er en hovedmålgruppe. Ungdom og hjemmeværende kvinner som ikke mottar ytelser for sitt livsopphold, og som står langt unna arbeidsmarkedet, er også målgrupper.

Ny sjanse er et fulltidsprogram med tett individuell oppfølging. Både norskopplæring, arbeidspraksis, samfunnsorienterende tilbud, fysisk aktivitet og andre helsefremmende aktiviteter kan inngå i programmet.

Deltakere i Ny sjanse støttes tilsvarende grunnbeløpet i folketrygden per år.

4.3.3 Nærmere om det inntektspolitiske samarbeidet

Hovedmålet med inntektspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet mellom regjeringen og partene i arbeidslivet er å koordinere lønnsdannelsen og dermed bidra til en moderat pris- og lønnsvekst. Dette styrker grunnlaget for varig høy sysselsetting og lav arbeidsledighet. Lønnsdannelsen skal også bidra til godt samsvar mellom tilbud av og etterspørsel etter ulike typer arbeidskraft, og å fordele verdiskaping mellom arbeidere og eiere og ulike grupper av arbeidstakere.

Samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og offentlige myndigheter har skapt et velfungerende arbeidsliv i Norge. Denne forhandlingsmodellen har også lagt grunnlaget for en jevn inntektsfordeling, lav arbeidsløshet og en omstillingsdyktig økonomi med god utnyttelse av arbeidskraften. Norge har i internasjonalt perspektiv få konflikter i arbeidslivet og tilnærmet fravær av lokale tariffstridige streiker.

Organisasjonenes brede og viktige rolle framstår som det viktigste særtrekket ved Norge sammenlignet med andre land utenfor Norden. Inntektspolitisk samarbeid skjer med basis i landsomfattende organisasjoner og deres tariffavtaler, mens lokale forhandlinger og medbestemmelse skjer med hjemmel i både tariffavtaler og lovverk. Partene har også en sentral rolle ved at de legger til rette for læring, kompetanseutvikling og innovasjon på arbeidsplassen. Norsk arbeidsliv har således lang tradisjon for et institusjonalisert partssamarbeid, både på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå.

I mange land mangler organisasjonene et lokalt ledd ute på arbeidsplassene. Andre steder er både hovedorganisasjonsnivået og forbundsnivået vesentlig svakere enn i Norge. I tillegg mangler arbeidsgiverne mange steder landsdekkende organisasjoner som er involvert i tarifforhandlinger. Bredt utformede kompromisser knyttet til organisasjons- og forhandlingsrett gjennom hovedavtaler blir ikke mulige i slike desentrale strukturer. Dermed får partsforholdene et mer fragmentert preg.

Organisasjonsgraden på arbeidstakersiden i Norge er høy i internasjonal sammenheng, og arbeidsgiverne er også relativt godt organisert. En nærmere omtale av dette er gitt i Meld. St. 29 (2010-2011) Felles ansvar for eit godt og anstendig arbeidsliv.

Det er dette partssamarbeidet som skaper grunnlag for samordnet lønnsdannelse og institusjoner for konfliktløsning på makronivå. I den enkelte virksomhet, dvs. på mikronivå, er det også utstrakt samhandling mellom partene. På den ene siden forhandler de lokale partene om lønn og medbestemmelse. På den andre siden har partene et praktisk samarbeid om utviklingen av bedriften. Dette bedriftsinterne samarbeidet er basert på samspillet mellom høy organisasjonsgrad, formelle regler for medbestemmelse og representasjon, flate organisasjonsstrukturer samt en ledelsesmodell som er uformell og inkluderende. Gjennom aktørnettverk og den langvarige nærkontakten mellom partene blir det utviklet sosial kapital som partene kan trekke veksler på i håndtering av vanskelige saker, både lokalt og sentralt.

Tariffavtalen er en kollektiv regulering av lønns- og arbeidsvilkår og den sentrale mekanisme i lønnsdannelsen. Dette skjer gjennom en kombinasjon av sentrale lønnssatser og lønnsjusteringer sentralt og lokalt. Den nasjonale samordningen bidrar til å motvirke sterk lønnsspredning og sikring av et minstenivå i den avtaledekkede lønnsstrukturen.

Gjennomføringen av oppgjørene er partenes ansvar. Et viktig element er at konkurranseutsatt sektor setter en norm for den totale lønnsrammen slik at makroøkonomiske hensyn blir ivaretatt. Staten er på den andre siden en betydelig arbeidsgiver, og kan dermed påvirke lønnsfordelingen gjennom sin rolle som part i lønnsoppgjørene i det statlige tariffområdet. Samordningen av oppgjørene i offentlig sektor er viktig for gjennomføringen av et koordinert lønnsoppgjør.

Fordelingsutvalget pekte også på at det inntektspolitiske samarbeidet og koordineringen i lønnsdannelsen trolig har bidratt til lavere ledighet og mindre lønnsforskjeller mellom arbeidstakere enn det vi ellers ville hatt.

En viktig del av det inntektspolitiske samarbeidet er de institusjoner myndighetene har opprettet for å støtte opp om lønnsforhandlingene. Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) har ansvaret for å skaffe tilveie det best mulige tallmessige bakgrunnsmateriale til bruk i inntektsoppgjørene. Regjeringens kontaktutvalg med organisasjonene i arbeidslivet fungerer som et forum for drøftelser før inntektsoppgjørene. Myndighetene bidrar dermed til å legge til rette for en felles forståelse av situasjonen i norsk økonomi, der partene i arbeidslivet så langt som mulig er enige om tallgrunnlaget for forhandlingene. Samarbeidet har utviklet tillit mellom partene og har gitt dem økt kunnskap om hverandre. Dette har betydning når vanskelige saker skal løses både sentralt og lokalt. Meklingsinstituttet er en annen viktig institusjon for et velfungerende lønnsfastsettelsessystem. I samordningen av lønnsdannelsen er også sammenfallet av avtaleperioder og en lov- og avtalebestemt fredsplikt i avtaleperioden viktig.

Tidligere har myndighetene i noen særlige tilfeller i forbindelse med inntektsoppgjørene forpliktet seg overfor arbeidslivets parter til for eksempel å innføre noen ekstraordinære ordninger som en del av lønnsoppgjøret. Solidaritetsalternativet på 1990-tallet bygget på at partene sørget for lav lønnsvekst samtidig som Regjeringen finansierte tiltak for å fremme sysselsettingen. AFP-ordningen for LO/NHO ble etablert under inntektsoppgjørene i 1988, og er senere utvidet til andre områder. NOU 2000: 21 En strategi for sysselsetting og verdiskaping gir en oversikt over hvordan de norske myndighetenes rolle i det inntektspolitiske samarbeidet har variert over tid.

Selv om lønnsfastsettelsen er partenes ansvar, påvirker også offentlige reguleringer lønnsdannelsen, for eksempel gjennom allmenngjøringsloven. Lov om allmenngjøring av tariffavtaler mv. trådte i kraft samtidig med EØS-avtalen 1. januar 1994. Loven har som formål å sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkårene norske arbeidstakere har, og å hindre konkurransevridning til ulempe for det norske arbeidsmarkedet. Loven hadde sin bakgrunn i forventningen om sosial dumping ved at utenlandske arbeidstakere fra EØS-området skulle tilby sin arbeidskraft i Norge til lavere lønn enn normalt for norske arbeidstakere. Dette kunne så svekke konkurranseevnen til norske bedrifter med tariffavtale, og utfordre norske arbeidstakeres sysselsetting og lønns- og arbeidsvilkår. Man opprettet derfor Tariffnemnda som etter krav fra en arbeidstaker- eller arbeidsgiverorganisasjon kan fastsette allmenngjøring av lønns- og arbeidsvilkår. Vilkårene som følger av en tariffavtale, skal da gjelde for alle arbeidstakere som utfører arbeid av den art som avtalen omfatter, også for utenlandske og uorganiserte norske arbeidstakere.

Det er per i dag vedtatt allmenngjøringsforskrifter for byggeplasser i Norge, i skips- og verftsindustrien, i jordbruks- og gartnerinæringene og i private renholdsbedrifter.

Allmenngjøringsloven er endret og evaluert siden den ble tatt i bruk i 2004. Senest i 2009 ble det gjort presiseringer for å gjøre ordningen mer effektiv. Fra 1. januar 2010 ble det innført solidaransvar for oppdragsgivere for lønn og feriepenger. Erfaringene med allmenngjøringsinstituttet er nærmere beskrevet i Meld. St. 29 (2010-2011) Felles ansvar for eit godt og anstendig arbeidsliv, fra side 273. I meldingen er det blant annet vist til den gjennomgangen av allmenngjøringsloven som ble gjort i forbindelse med lovendringene i 2009. Her konkluderte departementet med at «ordninga og Tariffnemnda si praktisering av lova var tilfredsstillande, og at lova oppfyller dei EØS-rettslege pliktane vi har, også etter den seinaste utviklinga i praksis frå EU-domstolen. At allmenngjeringslova i seg sjølv er i samsvar med EØS-retten, er elles stadfesta i ESA si fråsegn om allmenngjeringslova 15. juli 2009.»

I meldingen konkluderes det for øvrig med at allmengjøring er et godt og særlig målrettet tiltak fordi det blir brukt i bransjer med dokumenterte utfordringer knyttet til lønn og andre sentrale arbeidsvilkår for utenlandske arbeidstakere. I meldingen er det også pekt på at det er knyttet utfordringer til ordningen, blant annet at arbeidsgiversiden mener at flere av allmenngjøringsforskriftene er i strid med EØS-retten, og at nemnda i enkelte saker ikke har hatt grunnlag for å fatte de vedtakene som er fattet.

Det vises også til at Fafo er i ferd med å avslutte en evaluering av regjeringens handlingsplaner mot sosial dumping, herunder gjennomførte endringer i allmenngjøringsloven.

Lederlønninger

Lederlønninger i selskapene med statlig eierandel har samlet sett ikke utviklet seg i tråd med Regjeringens mål om moderasjon. Særlig gjelder dette for lederne i de heleide statlige selskapene. De har i de siste årene hatt en sterkere lønnsutvikling enn lederne i næringslivet for øvrig, ifølge undersøkelser gjort av bl.a. Riksrevisjonen. Det er gjort endringer i allmennaksjeloven mv. om lederlønnsfastsettelse, som innebærer at styret skal utarbeide en erklæring om fastsettelse av lønn og annen godtgjørelse til ledende ansatte, og at denne erklæringen skal behandles av generalforsamlingen.

I Eierskapsmeldingen (St.meld. nr. 13 (2006-2007)) gikk Regjeringen inn for at representanter for staten skal stemme nei på generalforsamlingen dersom det fremmes forslag om opsjoner i selskaper hvor staten er eier. Det ble dessuten fastsatt klarere regler for fastsettelsen av pensjoner, pensjonsalder og etterlønn.

I den nye Eierskapsmeldingen (Meld. St. 13 (2010-2011) Aktivt eierskap) varslet Regjeringen en innstramning i retningslinjene for lederlønnsvilkår i selskapene med statlig eierandel. Det er blant annet lagt til rette for økt innsyn i lønnsfastsettelsen i de heleide selskapene gjennom krav til rapportering og foreleggelse for generalforsamlingen, slik det i dag gjøres for allmennaksjeselskapene. I tillegg forventes det at selskapene strammer inn på hvilke pensjonsytelser selskapene bør ha i sine avtaler med topplederne.

4.3.4 Inntektsoverføringer

Offentlige overføringer er vesentlige for å sikre økonomisk trygghet og bidra til utjevning. Til sammen bidrar offentlige overføringer og skattesystemet til at den endelige inntektsfordelingen blir jevnere.

Inntektsoverføringer fra staten kan være av flere typer. Enkelte ordninger tilfaller de aller fleste i befolkningen i løpet av livet, slik som barnetrygden. Den utbetales med et likt beløp til alle mottakere, slik at den utgjør en større andel av inntekten jo lavere inntekten er. Dette virker omfordelende. Andre overføringer, som dagpenger og sykepenger, er sosialforsikringsordninger som gir utbetalinger til dem som rammes av arbeidsledighet eller sykdom. Ordningene er likevel ofte betinget av at mottakerne har vært i arbeidslivet og opptjent rettigheter til ytelsene. Disse ytelsene samvarierer i stor grad med nivået på tidligere inntekt, men sikrer samtidig en jevnere fordeling ved at mottakerne unngår at hele inntekten faller bort dersom de blir syke eller arbeidsledige. I tillegg finnes det enkelte inntektsprøvde ytelser som utbetales etter nærmere fastsatte kriterier, men kun hvis inntekten er tilstrekkelig lav. Eksempler på slike ytelser er overgangsstønaden for enslige forsørgere og bostøtten. Kriteriene for å motta økonomisk sosialhjelp er knyttet til den enkeltes totale økonomiske situasjon, altså både inntekt, formue og utgifter.

Fordelingsutvalget framhevet flere positive trekk ved det norske systemet. Blant annet viste utvalget til argumenter fra Lundberg et. al. om at brede velferdsordninger kan være mer treffsikre overfor sårbare grupper enn en politikk som bare er rettet mot de gruppene som trenger det mest28. Videre har utvalget en omfattende omtale av den nordiske modellen, der et vesentlig moment er at universelle ordninger er levedyktige delvis fordi et stort flertall av befolkningen oppfatter at de selv har fordel av ordningene. Utvalget framhever også at en universell ordning som barnetrygden virker betydelig mer omfordelende enn de inntektsprøvde ytelsene sosialhjelp og bostøtte. Utjevningen per krone er likevel høyere for de inntektsavhengige ytelsene, siden en større del av disse ytelsene går til lavinntektsgrupper enn hva som er tilfelle for barnetrygden. Videre utgjør bevilgningene til barnetrygden mye mer enn bevilgningene til både bostøtte og sosialhjelp.

Utvalget understreker også at målrettede ordninger er viktige for økonomisk utsatte gruppers levekår. Selv om universelle offentlige tjenester sørger for mer likhet i muligheter, og dermed bidrar til at marginalisering og utstøting ikke går i arv, vil mange likevel trenge særlig hjelp. Disse personene må ha støtteordninger. En kombinasjon av universelle og mer målrettede ordninger vil derfor også framover være viktig for å videreføre fordelingsegenskapene til den norske velferdsmodellen.

Hensyn ved inntektssikringssystemet i Norge

De primære målene med de offentlige trygde- og stønadsordningene er å sikre økonomisk trygghet, utjevne inntekt og levekår og bidra til hjelp til selvhjelp. Økonomisk trygghet sikres ved at stønadsordningene er på et nivå som gjør at de som ikke er i arbeid, kan ha et verdig liv. Målet omfatter flere elementer. For det første skal ordningene gi sikkerhet mot sterk nedgang i inntekt som yrkesaktiv ved for eksempel sykdom eller arbeidsledighet. For det andre sikres en minsteinntekt, uavhengig av den enkeltes innsats på arbeidsmarkedet, som for eksempel minstepensjon til uføre. For det tredje skal en kompenseres for særlige utgifter, slik blant annet bostøtten gjør. Trygde- og stønadsordningene bidrar til utjevning av inntekt og levekår over den enkeltes livsløp, og mellom grupper med ulik arbeidsinntekt. Målet om hjelp til selvhjelp innebærer at ordningene til personer i yrkesaktiv alder skal utformes slik at de bidrar til at den enkelte i størst mulig grad skal kunne klare seg selv. Dette betyr at stønadsordningene bør utformes slik at de, i tillegg til å ivareta målene om inntektstrygghet og inntektsutjevning, fremmer deltakelse i arbeidslivet og inkludering i samfunnslivet.

Fordelingsutvalget mente at for svake insentiver til å stå i jobb er prinsipielt uheldig, fordi det kan ha betydelige negative effekter på arbeidstilbudet, og fordi det undergraver mulighetene til å forbedre egen økonomisk situasjon ved å arbeide. Utvalget viste til at slike «stønadsfeller» riktig nok ville blitt betydelig redusert dersom en kuttet i stønadsnivået, men la avgjørende vekt på fordelingshensynene i sin anbefaling: «[…] selv om kutt i velferdsordningene kan bidra til å få enkelte i jobb, vil det samtidig ha store konsekvenser for stønadsmottakere som ikke har et reelt valg om å begynne å jobbe. Skal man unngå at betydelige andeler av de som står utenfor arbeidslivet blir hengende etter i velstandsutviklingen, må de offentlige stønadene stå i et rimelig forhold til inntektsnivået i samfunnet.»

Sett i et fordelingsperspektiv er det viktig at flest mulig er i arbeid, jf. omtalen i kapittel 3, der det vises til at en stabil tilknytning til arbeidslivet er den viktigste enkeltfaktoren for å forebygge lavinntekt.

Velferds- og migrasjonsutvalget framhevet også uheldige virkninger på arbeidsinsentivene av et høyt stønadsnivå. Utvalget peker imidlertid samtidig på at det ikke nødvendigvis er slik at størst mulig forskjell mellom stønad og lønn gir de beste arbeidsinsentivene. En svært knapp økonomi kan begrense mulighetene til å skaffe seg arbeid. Som nevnt i boks 4.2, framholder velferds- og migrasjonsutvalget aktivitetsplikt knyttet til stønader som en mulig løsning.

Regjeringen har lagt økt vekt på å bedre insentivene til å jobbe, blant annet gjennom pensjonsreformen. Innføringen av arbeidsavklaringspenger, kvalifiseringsstønad og introduksjonsstønad er andre virkemidler som skal legge til rette for å få flere i arbeid og aktivitet.

Nærmere om enkelte inntektssikringsordninger

I dette avsnittet omtaler vi noen sentrale inntektssikringsordninger. Det finnes et bredt spekter av ordninger, med ulike formål, vilkår og varighet. Inntektssikringsordningene retter seg mot forskjellige grupper og har forskjellig effekt på fordelingen. Enkelte er ment å være minstesikringer og har dermed minstenivåer, mens nivået på andre ordninger varierer med tidligere inntekt. Nedenfor gir vi en kortfattet oversikt over plasseringen i inntektsfordelingen for dem som mottar de ulike overføringene, før vi går nærmere inn på enkelte ordninger.

Tabellene nedenfor viser fordelingen av ulike offentlige overføringer til ulike inntektsgrupper. Den første tabellen gir en oversikt over de skattepliktige ytelsene og plassering i inntektsfordelingen for mottakerne av ytelsene, etter desiler for inntekt etter skatt per forbruksenhet etter overføringer. Overføringene er beregnet brutto, det vil si før skatt. Som tabellen viser, befinner mottakerne av introduksjonsstønad og overgangsstønad seg i stor grad i de nederste desilene, mens det motsatte er tilfelle for for eksempel de som mottar sykepenger og tjenestepensjon. Dette kommer av at både sykepenger og tjenestepensjon i stor grad går til personer som er i eller har vært i inntektsgivende arbeid, mens det motsatte er tilfelle for introduksjonsstønad og overgangsstønad. Enkelte ytelser ser ut til å løfte mange mottakere akkurat over den laveste desilen, mens det er få mottakere som er i høye desiler. Det siste gjelder for eksempel alderspensjon og uførepensjon, og gjenspeiler ytelsesnivået, samt at alders- og uførepensjonister i liten grad har inntekter ved siden av pensjonen.

De skattefrie ytelsene sosialhjelp og bostøtte har en sterk konsentrasjon i de nederste desilene. Dette er naturlig, siden ytelsene er målrettet mot dem med lav inntekt. Barnetrygd og kontantstøtte er langt jevnere fordelt, jf. tabellen under:

Pensjonsytelser

Folketrygdens alderspensjon skal sikre økonomisk trygghet for den enkelte i alderdommen. Et sentralt prinsipp er at alle skal sikres en minstestandard uavhengig av tidligere inntekt. Videre skal pensjonssystemet bidra til fordeling av inntekt over livet ved at ytelsene står i et rimelig forhold til den inntekten en hadde som yrkesaktiv.

Alderspensjon fra folketrygden utgjør nær 2/3 av alderspensjonistenes samlede inntekter. Omfordelingselementene i systemet innebærer at folketrygden har størst betydning for pensjonister med lave inntekter, og utgjør en større andel av samlet inntekt for kvinner enn for menn. Pensjonssystemets omfordelende egenskaper illustreres av at inntektene blant pensjonistgruppen er langt jevnere enn for befolkningen som helhet.

I 2009 utgjorde minstepensjonister om lag 29 pst. av alle alderspensjonister i folketrygden. Det er fortsatt en langt høyere andel kvinner enn menn med minstepensjon. I perioden 2008-2010 ble det gjennomført en betydelig opptrapping av minstepensjonen, og minstepensjon for enslige økte i denne perioden fra 1,79 G29 til 2 G i 2010. Opptrappingen av minstepensjonen har bidratt til en meget god inntektsutvikling og bedre levekår for pensjonistene med lavest inntekt, og at det nå er færre pensjonister i lavinntektsgruppen enn tidligere, jf. kapittel 3.

Pensjonsreformen

I likhet med mange andre land er Norge i ferd med å gjennomføre en omfattende reform av pensjonssystemet. Pensjonsreformen, som gradvis vil få virkning fra 2011, er den største endringen i folketrygden siden innføringen i 1967. Bakgrunnen er de utfordringene pensjonssystemet og de offentlige finansene står overfor framover som følge av aldringen av befolkningen. Bærekraften til pensjonssystemet skal bedres ved at insentivene til å arbeide, både ved å stå lenger i arbeid og å arbeide ved siden av pensjonen, blir bedre.

Pensjonsreformen åpnet fra 1. januar 2011 for fleksibel pensjonsalder fra 62 år og for pensjonsopptjening til 75 år. Den som venter med å ta ut pensjon, får en høyere årlig alderspensjon ved at pensjonsformuen fordeles over færre år. Det lønner seg å stå lenger i arbeid fordi en kan tjene opp pensjon lenger og fordi alle år teller. Det er også åpnet for at den enkelte kan kombinere arbeid og pensjon uten avkorting av pensjonen. Dette gir et mer fleksibelt system. Det skal fortsatt utbetales en minsteytelse (garantipensjon). Har man ikke opptjening i folketrygden, kan man få garantipensjon fra man fyller 67 år.

Hvordan den økte fleksibiliteten vil påvirke utviklingen i alderspensjonistenes inntekter, vil blant annet avhenge av når den enkelte velger å ta ut alderspensjon og hvor mange som vil kombinere arbeid og pensjon. Årlig alderspensjon vil øke med senere uttak, og et mer fleksibelt system kan isolert sett bidra til større forskjeller i årlig inntekt blant alderspensjonistene.

Alderspensjonen blir levealdersjustert for nye alderspensjonister fra 2011. Levealdersjusteringen innebærer at nye årskull må arbeide noe lenger enn tidligere årskull for å få samme pensjon i forhold til inntekten hvis levealderen fortsetter å øke. Levealdersjustering kan dermed isolert sett bidra til noe lavere inntektsnivå for den delen av alderspensjonistene i framtiden som ikke utsetter pensjoneringsalderen.

For eksisterende alderspensjonister vil utviklingen i pensjonsinntekten avhenge av reguleringen av alderspensjonen. Fra 2011 skal alderspensjonen reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 pst. Den nye reguleringen vil isolert sett gi alderspensjonistene en litt svakere inntektsutvikling framover enn om pensjonen hadde vært regulert i takt med lønnsveksten. Så lenge reallønnsveksten framover overstiger 0,75 pst., vil likevel alderspensjonistene fortsatt få en årlig vekst i realinntekten.

Minstepensjonssatsene skal fra 2011 reguleres med lønnsveksten fratrukket effekten av levealdersjusteringen ved 67 år. Den gradvise innfasingen av levealdersjusteringen innebærer at forholdstallet ved 67 år for årskullene 1943-1949 ikke skal øke med mer enn 0,5 pst. fra et årskull til det neste. Minstepensjonen vil dermed i de første årene fra og med 2011 bli regulert noe bedre enn alderspensjon under utbetaling generelt.

Pensjonsreformen innebærer også at det innføres en ny modell for opptjening av alderspensjon. I den nye modellen skal alle år med inntekt i alderen 13 til 75 år telle med, og opptjeningen er proporsjonal med inntekt opp til en årlig inntekt på 7,1 G. Den nye modellen skal gjelde fullt ut for personer født i 1963 eller senere. Personer født i 1953 eller tidligere vil få pensjonen beregnet etter den gamle opptjeningsmodellen, mens personer født i perioden 1954-1962 vil få pensjonen beregnet basert på begge opptjeningsmodeller, med en gradvis økende vekt på ny opptjeningsmodell for yngre årskull. Ny opptjeningsmodell vil derfor først fra 2016 gradvis få betydning for utbetalt alderspensjon.

En viktig del av arbeidet med ny opptjeningsmodell har vært å sikre at pensjonssystemet fortsatt skal ha en god fordelings- og likestillingsprofil. Det er flere elementer som bidrar til omfordeling, blant annet en fortsatt god minstesikring. I tillegg innebærer taket for opptjening av inntektspensjon på 7,1 G at personer med lave og midlere inntekter får høyere kompensasjonsgrad i alderspensjonen enn de med høye inntekter. Figur 4.6 illustrerer i et typeeksempel at inntektspensjonen er proporsjonal med inntekten opp til taket på årlig inntekt, og at de med lav eller ingen inntektspensjon vil få en garantipensjon som avkortes gradvis mot inntektspensjonen.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

De som er helt eller delvis ute av arbeidslivet i en periode for å ta seg av barn eller eldre, kompenseres for dette i pensjonssystemet ved at de får omsorgsopptjening. Omsorgsopptjeningen økes som en del av pensjonsreformen fra 4 G til 4,5 G per år. Også pensjonsopptjeningen for dagpengemottakere forbedres. I det gamle pensjonssystemet fikk man pensjonsopptjening på grunnlag av utbetalte dagpenger. I den nye alderspensjonen vil en få pensjonsopptjening basert på tidligere inntekt, noe som er en klar forbedring for dem det gjelder.

Virkningene av pensjonsreformen på inntektsfordelingen vil også avhenge av utviklingen i andre pensjonsordninger og tilpasninger i disse. Fram til og med 2010 har pensjonsalderen i folketrygdens alderspensjon vært 67 år, mens AFP har gitt mulighet til pensjon for aldersgruppen 62-66 år for de som har vært omfattet av en AFP-ordning.

I privat sektor er AFP-ordningen fra 2011 omgjort til å utgjøre et livsvarig påslag til folketrygden som kan tas ut fra 62 år eller senere. Påslaget er basert på de samme prinsippene som folketrygdens alderspensjon, og det årlige påslaget vil øke jo senere det tas ut.

Innføringen av obligatorisk tjenestepensjon fra 2006 innebærer at alle får en pensjon i tillegg til folketrygden. Intensjonen er at tjenestepensjon skal få økt betydning i framtiden, og at den vil bli jevnere fordelt i gruppen av alderspensjonister. Personer som har opptjent tjenestepensjon i bare noen få år, vil imidlertid få utbetalt beskjedne beløp per år.

I offentlig sektor vil AFP videreføres som en førtidspensjonsordning for aldersgruppen 62-66 år. Offentlig ansatte har videre såkalte brutto tjenestepensjonsordninger, som i seg selv skal sikre en alderspensjon ved 67 år på 66 pst. av sluttlønn, som deretter samordnes med folketrygden. Av de sysselsatte arbeider om lag 1/3 i offentlig sektor.

Offentlig ansatte vil derfor ikke ha insentiver til å benytte adgangen til fleksibel pensjon i folketrygden, og for disse gruppene vil pensjonsreformen bare ha små effekter de første årene etter 2011. Også offentlig ansatte vil imidlertid fra 2011 omfattes av levealdersjusteringen og av ny regulering av alderspensjon under utbetaling.

Uførepensjon

Folketrygdens uførepensjon skal sikre inntekt ved varig inntektsbortfall som skyldes sykdom, skade eller lyte.

Uførepensjonen beregnes etter samme prinsipp som alderspensjonen (gammel ordning). Ytelsen består av grunnpensjon og tilleggspensjon. Personer som ikke har opptjent rett til tilleggspensjon eller har lav opptjening, får særtillegg (minstepensjon).

39 pst. av befolkningen mottar uførepensjon fra folketrygden før de går over på alderspensjon ved 67 år. Ved utgangen av 2010 var det 301 000 mottakere av uførepensjon. Om lag 18 pst. hadde gradert ytelse. De fleste av disse har arbeidsinntekt i tillegg til uførepensjonen. Det er flere uførepensjonerte kvinner enn menn.

Et offentlig utvalg la i 2007 fram forslag om ny beregningsmodell for uførepensjon og prinsipper for overgang fra uførepensjon til alderspensjon (NOU 2007: 4 Ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre). Målet med utvalgets arbeid var blant annet å få på plass en uføreordning som kan fungere sammen med ny alderspensjon fra folketrygden.

Regjeringen har i Prop. 130 L (2010-2011) (uføreproposisjonen) i tråd med Uførepensjonsutvalgets forslag foreslått å beregne uførepensjonen etter samme prinsipp som folketrygdens midlertidige ytelser. Dermed løsrives beregningsreglene for uførepensjon fra beregningssystemet for pensjon. Det betyr at inntektsgrunnlaget fastsettes med utgangspunkt i pensjonsgivende inntekt i en relativt kort periode før uføretidspunktet. Inntekt i tidligere perioder vil, i motsetning til dagens ordning, ikke ha betydning for utmålingen av den nye uførepensjonen. Regjeringen har foreslått at inntektsgrunnlaget i den nye uføreordningen skal utgjøre pensjonsgivende inntekt i de tre beste av de fem siste årene før uføretidspunktet, og at kompensasjonsgraden settes til 66 pst. av inntektsgrunnlaget. I tråd med forslag fra Uførepensjonsutvalget har Regjeringen foreslått at den nye uføreytelsen skattlegges som lønn, og at det gis en høyere minsteytelse enn dagens minstepensjon for å kompensere for økt skatt. Det behovsprøvde barnetillegget foreslås videreført, mens ordningen med ektefelletillegg foreslås avviklet for nye tilfeller.

Midlertidige ytelser i folketrygden

Folketrygdens korttidsytelser skal kompensere for bortfall av inntekt i ulike situasjoner der den enkelte i en tidsbegrenset periode ikke kan forsørge seg selv ved hjelp av eget arbeid: dagpenger under arbeidsløshet, sykepenger ved sykdom, og arbeidsavklaringspenger, som fra 1.mars 2010 erstattet rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad.

Sykepenger, dagpenger og arbeidsavklaringspenger utmåles i forhold til tidligere inntekt (utmålingsprosenten varierer), med et øvre tak. Dagpenger og sykepenger gis i tillegg bare til dem som har opptjent rettigheter i folketrygden. Arbeidsavklaringspenger har en minsteytelse for personer som har hatt lav eller ingen inntekt. Både minsteytelsen i arbeidsavklaringspengene og opptjeningstaket er omfordelende elementer. Behovet for å sikre gode arbeidsinsentiver er ivaretatt på litt ulike måter. Maksimal stønadsperiode varierer mellom ordningene.

Økonomisk sosialhjelp

Økonomisk sosialhjelp skal sikre et forsvarlig livsopphold for personer som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid, rett til trygdeytelser eller andre økonomiske rettigheter. Økonomisk sosialhjelp er ment som en midlertidig ytelse og er et nedre økonomisk sikkerhetsnett i velferdsordningene.

I løpet av 2010 mottok 119 400 personer økonomisk sosialhjelp. Om lag 40 pst. mottok sosialhjelp i seks måneder eller mer, 12 pst. mottok stønaden i alle årets måneder. 41 pst. av mottakerne hadde sosialhjelp som hovedinntektskilde.

Selv om andelen lavinntektshusholdninger blant sosialhjelpsmottakere har økt siden 2004, er knapt halvparten av alle mottakere i 2008 ikke lavinntektshusholdninger. For langtidsmottakere av sosialhjelp er forekomsten av lavinntekt høyere. To av tre personer i husholdninger som mottok sosialhjelp i seks måneder eller mer i 2008, var registrert med lavinntekt. Inntektsutviklingen for sosialhjelpsmottakere har vært svakere enn den generelle inntektsveksten i befolkningen i de senere årene.

En betydelig andel av dem som mottar økonomisk sosialhjelp, har vedvarende lavinntekt. Andelen er særlig stor for husholdninger som mottar både sosialhjelp og bostøtte i minst tre påfølgende år og for husholdninger der sosialhjelp utgjør minst 50 pst. av husholdningens samlede inntekt i minst tre påfølgende år. Sistnevnte gruppe omfatter imidlertid et begrenset antall personer.

Stønadsnivået i sosialhjelpen er ikke fastsatt ved lov. Kommunene utmåler stønad etter en individuell behovsvurdering der søkers faktiske økonomiske situasjon legges til grunn. Arbeidsdepartementet har gitt veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk stønad til livsopphold. Gjennomsnittlig faktisk utbetaling av sosialhjelp per måned i 2010 var 7 337 kr. De statlige veiledende retningslinjene er økt med 5 pst. utover prisjustering i 2007 og ytterligere 5 pst. utover prisjustering i 2009.

Telemarksforskning sammenlignet i 2005 de kommunale sosialhjelpssatsene med det en mottaker i gjennomsnitt får utbetalt per måned. Sammenligningen viser at langtidsmottakere av sosialhjelp i gjennomsnitt disponerer betydelig høyere inntekter enn summen av veiledende sats og nøkterne boutgifter skulle tilsi. Den viser også at det er små forskjeller i utbetalt sosialhjelp mellom kommuner med ulike kommunale satser.

4.3.5 Full sysselsetting og lav arbeidsledighet i alle deler av landet

Figur 4.7 viser arbeidsledighetsrater i Europa i mars 2010 inndelt på regionalt nivå. Figuren viser at Norge har lav arbeidsledighetsrate sammenlignet med de fleste andre land, men også at forskjellene mellom ulike deler av landet er mindre i Norge enn mange andre steder.

Kilde: 

Norge har også høy sysselsetting i hele landet, noe som har sammenheng med at næringsvirkomheten er spredt geografisk. Mange av de næringene hvor Norge er markedsledende, som for eksempel energisektoren, maritime og marine næringer, har sitt utspring i distriktene.

En viktig forklaring bak likeverdige levekår er en lik tilgang til offentlige og private tjenester. En aktiv distrikts- og regionalpolitikk er et viktig bidrag til både å utvikle et konkurransedyktig næringsliv og til likeverdige levekår i alle deler av landet.

For å sikre regional balanse i nye arbeidsplasser og høy sysselsetting i hele landet satt Regjeringen ned et eget utvalg, Kompetansearbeidsplassutvalget (NOU 2011: 3). Utvalget følges opp med en egen stortingsmelding om distrikts- og regionalpolitikken som legges fram i 2012.

4.4 Skattepolitikken

Skattesystemet er blant de viktigste fordelingspolitiske virkemidlene myndighetene har. Skatter og avgifter er for det første en forutsetning for å kunne tilby omfattende velferdsgoder i form av sterkt subsidierte eller gratis offentlige tjenester og et omfattende sikkerhetsnett i form av overføringer. For det andre er skattene i seg selv omfordelende fordi inntektsskatten for personer er progressiv, og fordi formue og arv skattlegges. Men skattene og avgiftene påvirker også fordelingen av inntekter indirekte, via virkninger på bl.a. individenes arbeidsinnsats. Som omtalt i kapittel 1, virker skattesystemet også omfordelende over livsløpet.

Avgiftene har også fordelingsvirkninger, men de har primært andre mål enn inntektsomfordeling og regnes ikke som fordelingspolitiske virkemidler. Avgiftspolitikken omtales derfor ikke her.

Skattesystemet har også flere andre mål enn fordeling. Regjeringens mål for skatte- og avgiftssystemet er også å sikre inntekter til fellesskapet, bidra til et bedre miljø, fremme sysselsettingen i hele landet og bedre økonomiens virkemåte.

Skatt på arbeidsinntekt reduserer isolert sett deltakelsen i arbeidslivet og antall timer folk ønsker å jobbe. Dette kan i neste omgang redusere den økonomiske veksten og skatteinntektene. Om denne effekten er stor eller liten, vil blant annet avhenge av verdsettelse av fritid, mulighet for arbeidsfrie inntekter, institusjonelle rammer og sosiale normer.

Skatteinntektene sikres best ved at inntektsskattegrunnlaget omfatter de aller fleste typer inntekter, og dessuten ved at formue, arv og forbruk skattlegges. Dette bidrar til at skattesatsene kan holdes på et relativt lavt nivå. Dette er viktig for å opprettholde en god økonomisk vekst.

Det er rom for å ha en progressiv satsstruktur for enkelte skattearter uten tap av verdiskapning. Fordelingsutvalget viste til studier som kan tyde på at skattereduksjoner på lave inntekter som bedrer fordelingen av skattebyrden, kan gi økt arbeidstilbud. Et hovedargument for dette er at lavlønnsgrupper er mer følsomme for endringer i lønn og skatt enn høyinntektsgrupper. Dermed kan en reduksjon i skattebyrden til lavtlønnsgruppene bidra til en samlet økning i arbeidstilbudet ved at disse øker arbeidstilbudet sitt mer enn høyinntektsgruppene reduserer sin.

Skattepolitikken etter 2005 har vist at det er mulig å skape et mer omfordelende skattesystem. Samtidig har verdiskapingen vært god i perioden.

Regjeringens arbeid for å forbedre omfordelingsegenskapene ved skattesystemet

Regjeringen har prioritert velferd framfor skattelettelser. Etter at Stoltenberg II-regjeringen overtok regjeringsmakten i 2005, har skattenivået blitt ført tilbake til 2004-nivå. Et tilstrekkelig skattenivå er viktig for å finansiere velferdsordningene, som i sin tur jevner ut levekårene. Regjeringen har samtidig arbeidet kontinuerlig for å bedre omfordelingen i skattesystemet. Dette er gjort innenfor hovedlinjene i skattepolitikken de siste 20 årene, med vekt på at alle inntekter skal fram til beskatning, likebehandling mellom skatteytere og et fornuftig nivå på skattesatsene. Vi har derigjennom også opprettholdt stabile rammevilkår for næringslivet.

I 2006 ble det gjennomført en større skattereform. Målet med reformen var å rydde opp i skjevheter i skattesystemet som innebar at mange lot reelle arbeidsinntekter framstå som kapitalinntekter, slik at de fikk lavere skatt. Reformen i 2006 reduserte forskjellen mellom skatten på aksjeinntekt og skatten på lønn, slik at tilpasninger av denne typen ikke lenger skulle være lønnsomme. Skattesatsen på alminnelig inntekt og dermed på selskapsoverskudd ble værende på 28 pst. Samtidig ble det innført beskatning av utbytter og gevinster som tilfaller de personlige eierne i selskapene. Dermed ble utbyttebeskatningen (inkludert selskapsskatt) 48,2 pst. på marginen. Samtidig ble de høyeste marginalskattene på lønn redusert, slik at den høyeste marginalskatten på lønn i dag er 54,3 pst. inkl. arbeidsgiveravgift. Etter skattereformen i 2006 er det formelt sett lite som hindrer folk å tilpasse seg slik at arbeidsinntekter framstår som kapitalinntekter, men på grunn av utjevningen mellom skattesatsene er dette langt mindre lønnsomt enn før. Systemet er imidlertid avhengig av at forholdet mellom skatten på kapital og skatten på arbeid ikke forrykkes nevneverdig.

Regjeringen har evaluert skattereformen og de virkningene den hadde på fordelingen. Resultatene fra evalueringen er presentert i Meld. St. 11 (2010-2011) Evaluering av skattereformen 2006. Som det framgår der, har fordelingsvirkningene av skattereformen vært overveiende positive. Omfordelingen gjennom skattesystemet er betydelig styrket. Det er i første rekke utbytteskatten og forbedringer i formuesskatten, jf. nedenfor, som har styrket omfordelingen. Redusert toppskatt har dessuten medført at folk jobber mer. Reformen førte også til at hvor mye man betaler i skatt, nå er mindre avhengig av hvordan arbeidsinntekten er opptjent eller virksomheten organisert. Effekten av tilpasningene til reformen begynner også å avta; inntektene fra utbytteskatten har økt fra 1,9 mrd. kroner i 2006 til 6,1 mrd. i 2009.

For dem med aller høyest inntekt har de direkte skattene gått fra å være regressive (gjennomsnittsskatten synker med økt inntekt) til progressive (gjennomsnittsskatten stiger). Dette er illustrert i figur 4.8. Den viser skattebelastningen målt som gjennomsnittlig utlignet skatt som andel av bruttoinntekten fordelt på ulike inntektsgrupper i årene 2000-2009. Figuren viser for det første at skattesystemet er progressivt, ved at de med lavest inntekt betaler minst skatt. For det andre viser figuren at de ti prosentene av befolkningen nederst i inntektsfordelingen har fått noe redusert skattebelastning i perioden, mens særlig de øverste inntektsgruppene har fått økt skattebelastning. For den siste gruppen er det særlig utbytteskatten og økt formuesskatt som bidrar til økt skattebelastning. Det er små endringer for de andre gruppene. Statistisk sentralbyrås analyser til evalueringen viser at skattesystemets bidrag til omfordeling samlet har økt med minst 11 pst. Skattesystemets bidrag til omfordeling er målt som forskjellen i Gini-koeffisienten før skatt og Gini-koeffisienten etter skatt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Regjeringen har skjerpet formuesskatten for dem med de høyeste formuene gjennom å rette opp skjevheter i verdsettelsen av formuesobjekter, samtidig som bunnfradragene i formuesskatten har blitt økt betydelig. Dette gjør at langt færre betaler formuesskatt, mens gjennomsnittlig formuesskatt blant dem som betaler den, har gått opp. Figur 4.9 viser dette.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I 2010 betalte om lag 500 000 færre personer formuesskatt sammenliknet med en situasjon der skattereglene hadde blitt videreført uendret fra 2005. Til sammen har nesten én million personer fått lettelser i formuesskatten. De som har fått skjerpelser, har gjennomgående nokså høye inntekter. I gruppen som fikk inntil 5 000 kroner høyere formuesskatt i 2010 enn hva de ville ha fått med videreførte 2005-regler, var gjennomsnittlig bruttoinntekt om lag 530 000 kroner. I gruppen som får over 50 000 kroner i økt formuesskatt, er gjennomsnittlig bruttoinntekt nesten fire millioner kroner.

Et viktig bidrag til å gjøre formuesskatten mer rettferdig var avvikling av de særskilte aksjerabattene i formuesskatten. I tillegg kommer avviklingen av 80-prosentregelen30, nye verdsettingssystemer i formuesskatten for næringseiendom og endringene i verdsettelsesmetodene for bolig fra 2010.

Fordelingsutvalget pekte på ulike muligheter til å øke skatteinntektene for å finansiere forslagene til økte utgifter de la fram i innstillingen. Utvalget la vekt på at også inndekningsforslagene skulle ha en god fordelingsprofil. Utvalget pekte for eksempel på at gradvis innføring av boligskatt ville ha gode fordelingsvirkninger, og at et slikt forslag trolig også ville bidra til å stabilisere boligmarkedet. Regjeringen mener at de forbedringene som er foretatt i verdsettelsen av bolig i formuesskatten de senere årene, har ført til en mer rettferdig skattlegging av boligformue. Gjennom å knytte verdsettelsen av bolig nærmere til faktisk verdi oppnådde vi en omfordeling fra høyinntektsgrupper til lavinntektsgrupper.

Utvalget pekte også på en økning i toppskatten ved å øke toppskattesatsen i dagens trinn 1 opp til nivået i trinn 2 som et mulig inndekkingsforslag. Utvalgets forslag innebar imidlertid økt skatt på arbeid. Dersom et forslag om å forenkle strukturen i toppskatten skal vurderes, bør en i tillegg også vurdere et provenynøytralt alternativ der grensen for å betale toppskatt samtidig justeres opp. Dette vil i tilfelle motvirke eventuelle negative virkninger på arbeidstilbudet av en slik omlegging.

De nye skattereglene for pensjonister, som ble innført fra nyttår, har en omfordelende effekt. Endringene gir i hovedsak en skattelette til AFP- og alderspensjonister med under 350 000 kroner i bruttoinntekt. Om lag 60 prosent av AFP- og alderspensjonistene får redusert skatt, om lag 10 prosent får uendret skatt og om lag 30 prosent får økt skatt. De som får økt skatt, har generelt god skatteevne. For pensjonistene som får økt skatt på tross av lav til middels inntekt, er det utarbeidet overgangsregler som gir en gradvis innfasing av det nye skattenivået. Samlet sett gir de nye, generelle reglene en lettelse til pensjonistgruppen på 1,35 milliarder kroner i 2011. Overgangsreglene gir en ytterligere lettelse på 400 mill. kroner i 2011.

4.5 Helse- og omsorgspolitikken

Helse- og omsorgstilbudet betyr mye for den enkeltes levekår og livsutfoldelse og er en viktig forutsetning for et godt samfunn. Regjeringens utgangspunkt er at det er et offentlig ansvar å fremme helse og forebygge sykdom, og å sikre nødvendige helse- og omsorgstjenester til hele befolkningen.

4.5.1 Folkehelsepolitikk

Det er et samfunnsansvar å bidra til god helse i hele befolkningen. Hvordan vi utvikler samfunnet vårt har stor betydning for helsen til hver og en av oss, og ikke minst for hvordan helsen er fordelt i befolkningen. God helse hos den enkelte øker mulighetene for livsutfoldelse. Rettferdig fordeling av velferdsgoder er grunnleggende for god helse i befolkningen. Et mål for Regjeringens utjevningspolitikk er å redusere sosiale forskjeller i helse. Sosiale forskjeller i helse er helseforskjeller som varierer systematisk med utdanningsnivå, yrkesgruppe eller inntektsnivå.

Befolkningens helse er bedre enn noen gang. De siste 20 årene har alle grupper her i landet – uavhengig av utdanningslengde og inntekt – fått bedre helse, og levealderen har økt. Men bedringene har ikke gått like raskt i alle grupper. Bedringen har vært større i grupper med lang utdanning og høy inntekt enn i grupper med kort utdanning og lav inntekt. Samfunnsforhold påvirker også forskjeller i levevaner. Forskning viser at kosthold, fysisk aktivitet og tobakksbruk henger sammen med sosioøkonomisk status. Jo høyere inntekt og utdanning, desto sunnere levevaner.

Helsetilstanden påvirkes av alt fra grunnleggende faktorer som økonomi og oppvekstvilkår, utdanning, arbeid og bomiljø, til mer umiddelbare faktorer, som levevaner og bruk av helsetjenester. Et individs levevaner og bruk av helsetjenester er imidlertid ikke uavhengig av de grunnleggende faktorene.

Forskning på befolkningens helsetilstand tar ofte utgangspunkt i at befolkningen kan deles inn i sosioøkonomiske grupper, målt med ulike kombinasjoner av inntekt, utdanning eller yrke. Internasjonale sammenligninger viser at jo høyere den sosioøkonomiske statusen, desto bedre er helsen. Også i Norge viser forskning at det er betydelige forskjeller mellom ulike sosioøkonomiske grupper enten vi ser på dødelighet, sykelighet eller selvopplevd helse. Selv om sosioøkonomiske faktorer forklarer hoveddelen av forskjellene i helse, kan årsaksretningen også gå den andre veien, slik at tap av helse kan gi tap av inntekt. Dette gjelder særlig i de laveste inntektsgruppene.31 God folkehelsepolitikk kan derfor ikke begrenses til tiltak rettet mot helseatferd alene, men må ta hensyn til de grunnleggende årsakene til forskjeller i helse.

Arbeidet for å redusere helseforskjeller i befolkningen skapes i stor grad utenfor helsesektoren og krever en langsiktig og målrettet innsats på mange områder samtidig. St.meld. nr. 20 (2006–2007) Nasjonal strategi for å utjevne sosiale helseforskjeller beskriver Regjeringens politikk for å utjevne forskjellene. Meldingen legger vekt på en bred tilnærming. Viktige strategier er å utjevne økonomiske forskjeller, sikre trygge bo- og oppvekstvilkår, gi like muligheter til utvikling og utdanning og fremme et inkluderende arbeidsliv og sunne arbeidsmiljøer. Det legges også stor vekt på å redusere forskjeller i helseadferd og på å tilby likeverdige helse- og omsorgstjenester. Rettferdig fordeling av inntekt og like muligheter til utdanning og arbeid er dermed viktig for å redusere sosiale helseforskjeller. Fysiske miljøbelastninger som luftforurensing og støy kan også være sosialt skjevt fordelt.

Helsesektoren har, i tillegg til ansvaret for å tilby likeverdige helsetjenester, et ansvar for å fremskaffe kunnskap om befolkningens helsetilstand og om effektive forebyggende tiltak.

En kombinasjon av målrettede og universelle tiltak

Arbeidet for å redusere sosiale forskjeller i helse må kombinere generelle velferdsordninger og befolkningsrettede tiltak med målrettet innsats mot spesielt utsatte grupper.

Helseforskjellene rammer hardest i grupper med lav inntekt og kort utdanning, og det er derfor viktig å prioritere disse gruppene. Men målrettede tiltak er likevel ikke alltid de beste virkemidlene. I mange tilfeller kan målretting, for eksempel behovsprøving, virke stigmatiserende og derfor mot sin hensikt. Generelle velferdsordninger virker mindre stigmatiserende og bidrar til å forebygge at mennesker havner i sårbare situasjoner. I tillegg har sosiale helseforskjeller betydning for alle. Vi må derfor bygge videre på den nordiske tradisjonen med generelle velferdsordninger, samtidig som vi må ha egnede tiltak for å hjelpe dem som har det vanskeligst.

Sosiale forskjeller i helseadferd

Helseatferd som gir økt risiko for sykdom, er mer utbredt i grupper med kort utdanning og lav inntekt. Helseatferd forklarer en betydelig del av de sosiale forskjellene i helse og dødelighet i Norge og flere andre land.

Forskjeller i helseatferd følger det samme mønsteret som forskjeller i helsetilstand. Jo høyere utdanning og inntekt, desto mer helsefremmende helseatferd. For å bedre befolkningens helse er det nødvendig å satse på tiltak som er direkte rettet mot å endre helseatferden, og tiltak som kan påvirke de bakenforliggende årsakene til atferden.

I arbeidet for å redusere forskjeller i helseatferd vil Regjeringen legge vekt på en kombinasjon av strukturelle virkemidler og helseopplysningstiltak. De strukturelle virkemidlene skal gjøre de sunne alternativene mer tilgjengelige og de usunne alternativene mindre tilgjengelige. Strukturelle virkemidler som pris, tilgjengelighet og endringer i lover og forskrifter er effektive for å fremme folkehelsen og redusere sosioøkonomiske forskjeller i helseatferd. Ungdom påvirkes særlig av pris som virkemiddel. Særavgifter brukes for å begrense bruk av tobakk og alkohol. Det er i dag også særavgifter på sukker, sjokolade- og sukkervarer og søte drikkevarer. Særavgiftene skal begrense det store forbruket, særlig hos barn og unge. Lovregulering av tobakk og alkohol har hatt god effekt. Lovregulering skal vurderes også for andre levevaneområder som på kostholdsområdet. Blant annet skal behovet for å innføre lov- og forskriftsregulering av markedsføring av mat og drikkevarer rettet mot barn og unge utredes.

Regjeringen vil at befolkningen skal få økt kunnskap og bevissthet om helse og levevaner. Familie, barnehage, skole, arbeidsliv og helse- og omsorgstjenesten er sentrale arenaer. Tiltak rettet mot barn og unge er av særlig stor betydning både fordi grunnlaget for gode vaner legges tidlig i livet, og fordi forhold i barndommen har stor betydning for helsen senere i livet. Det betyr at barnehage og skole er viktige for forebyggende arbeid. Skolehelsetjenesten er sentral i arbeidet med barns helsetilstand og levevaner. Bedre helse og bedre vaner kan igjen bedre elevenes skolemotivasjon, innsats og mestring. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten skal være lett tilgjengelig for barn og unge.

Risikofaktorer som tobakksbruk, skadelig alkoholbruk, usunt kosthold og fysisk inaktivitet, medvirker til en rekke sykdommer.

I Handlingsplan for bedre kosthold i befolkningen (2007–2011) legges det vekt på å redusere sosiale forskjeller i kosthold. Ett initiativ er helsemyndighetenes «Kokebok for alle». Boken deles ut gratis til ungdomsskoleelever og selges også til kostpris til kommunene. Det er siden 2007 solgt om lag 25 000 kokebøker til kommunene som bruker den i ulike opplæringsformål, blant annet i introduksjonskurs for innvandrere.

Sunnhetsmerkeordningen Nøkkelhullet ble innført ved et felles nordisk samarbeid i 2009. Samarbeidet støttes av Norges Ministerråd, og tre av landene i Norden har tatt i bruk merkeordningen. Undersøkelser viser at forbrukerne har god kjennskap til ordningen, som skal bidra til å gjøre det enklere for alle å velge sunt. I tillegg har en ekspertgruppe over flere år samlet kunnskap om hvordan kosthold kan påvirke utvikling av sykdom. Kunnskapen skal benyttes i arbeidet med å nå ut med kostholdsinformasjon til alle lag av befolkningen. Nye kostråd ble lansert av Helsedirektoratet i januar 2011.

Regjeringen innførte fra høsten 2007 gratis frukt og grønt til elever i ungdomsskolen og elever på kombinerte barne- og ungdomsskoler. Evaluering av forsøk med gratis frukt og grønt i skolen har vist at forbruket øker i alle grupper, uavhengig av sosioøkonomisk bakgrunn.

Fysisk inaktivitet er en selvstendig årsak til flere sykdommer, overvekt og fedme. Et viktig tiltak for å utjevne forskjellene som skyldes inaktivitet, er å satse på fysisk aktivitet i skolen. Fra skoleåret 2009 er det innført 2 uketimer fysisk aktivitet i tillegg til kroppsøving på grunnskolens 5. og 6. trinn. Det arbeides i 2011 med prioriteringer i en videre nasjonal satsing på økt fysisk aktivitet i befolkningen.

I 2010 røykte om lag 19 pst. av befolkningen mellom 16 og 74 år, eller i overkant av 700 000 personer. Det er tre ganger så mange som røyker blant dem med grunnskole som høyeste utdanning, sammenlignet med dem med universitets- eller høgskoleutdanning. I Regjeringens nasjonale tobakksstrategi har det vært et mål å halvere andelen unge som røyker daglig fra nivået i 2005 som var 24 pst. Statistisk sentralbyrås tall fra 2010 viser at målet er nådd, og at andelen ungdomsrøykere nå er på 12 pst. Målet om å redusere andelen som røyker daglig, i hele befolkningen til under 20 pst. er også nådd. Erfaringene fra forrige strategiperiode viser at vi er på rett vei i det tobakksforebyggende arbeidet, men at det er behov for å satse videre i årene framover. Det arbeides med en ny strategi for tobakksforebygging som skal ferdigstilles i løpet av 2011.

Strategien skal bidra til å fornye og forsterke innsatsen i det tobakksforebyggende arbeidet.

Sammenhengen mellom alkoholbruk og sosial bakgrunn er mer kompleks enn for fysisk aktivitet, kosthold og tobakk. Det er en J-formet kurve hvor de med kortest utdanning og lavest inntekt drikker mer enn de som har noe lengre utdanning og høyere inntekt. Forbruket stiger igjen blant de med lengst utdanning og høyest inntekt32. Det er imidlertid slik at grupper med kort utdanning ofte har en mer skadelig bruk av alkohol enn grupper med lang utdanning, med større mengder om gangen. Dette fører til at det i grupper med kort utdanning og lav inntekt er flere som pådrar seg akutte alkoholskader33.

Noen befolkningsgrupper er spesielt utsatt for å utvikle rusmiddelproblemer, for eksempel barn av rusmiddelavhengige og psykisk syke foreldre, og barn og ungdom som selv har psykiske lidelser. Rusmiddelavhengige er overrepresentert i grupper med kort utdanning og lav inntekt. Rusmiddelproblemer fører til at mange faller ut av arbeidslivet, og rusforebygging er derfor også viktig i et utjevningsperspektiv. Regjeringen arbeider med en stortingsmelding om rusmiddelpolitikken, og her vil tiltak bli vurdert i lys av de overordnede målene om å redusere sosioøkonomiske forskjeller i helsetilstand og fattigdomsbekjempelse.

4.5.2 Helsetjenester

God helse skapes først og fremst utenfor helsesektoren, men en velfungerende helse- og omsorgstjeneste er likevel en avgjørende forutsetning for befolkningens helse, velferd og trygghet. Den norske helse- og omsorgstjenesten er organisert og finansiert på en måte som legger godt til rette for likeverdig tilgang til tjenester. Tjenestene er i utgangspunktet tilgjengelige for alle, og egenandelene er på et lavt nivå. Dessuten er skjermingsordningene for svake grupper gode, og våre sosiale sikkerhetsnett gjennom trygder og stønader er godt utbygd.

Kunnskap om sosiale forskjeller i tilgang til helsetjenester

En rekke internasjonale studier av sosioøkonomiske variasjoner i tilgang til helsetjenester viser at helsegevinsten av behandling øker med økende sosioøkonomisk status. Det betyr at det er forskjeller i utbyttet av helsetjenester som varierer systematisk etter utdanning, inntekt og sosioøkonomisk status i grupper med samme behov for tjenestene.

Studiene, som er samlet opp i to kunnskapsoppsummeringer34, viser at spesialiserte og forebyggende tjenester brukes mer av grupper med høy sosioøkonomisk status, og at akutte tjenester brukes mer av grupper med lav sosioøkonomisk status. Allmennlegetjenester har ikke en entydig sosial fordeling, men det kan se ut til å være en tendens til mer bruk blant grupper med lav sosioøkonomisk status.

Kunnskapen om sosial ulikhet i bruk av helsetjenester i Norge er begrenset, men i den grad man kan trekke slutninger om norske forhold, er resultatene sammenfallende med kunnskapsoppsummeringene. Statistisk sentralbyrå har på oppdrag fra hhv. Helse- og omsorgsdepartementet og Helsedirektoratet laget to rapporter om sosiale forskjeller i helsetjenestebruk.

I den første rapporten35 studeres variasjoner i bruken av ulike helsetjenester etter tre ulike mål på sosial status (utdanning, inntekt og et sammensatt sosioøkonomisk mål) blant personer med tilnærmet samme behov for helsetjenester. Rapporten presenterer resultater for fire ulike behovsbestemte grupper: personer med dårlig helsetilstand, personer med varig sykdom, personer med hjerte- og karsykdommer og personer med sykdommer i muskel og skjelettsystemet. Konklusjonen er at tjenestebruken varierer med sosial status, særlig etter utdanning, men også dels etter inntekt. Jo høyere sosioøkonomisk status en person har, jo høyere er bruken av helsetjenester, gitt samme behov for tjenestene. Ulikhetene gjør seg gjeldende både blant kvinner og menn og i alle aldersgrupper, men særlig i de to eldste aldersgruppene, 45-66 år og 67 år og eldre.

I den andre rapporten36 presenteres en oppsummering av forskning som blant annet ser på virkningene av ulike ordninger i helsetjenesten, slik som fritt brukervalg og ulike finansieringsordninger. På bakgrunn av forskningen diskuteres mulige sosiale fordelingsvirkninger av ordningene. På den ene siden er det hevdet at mer valgfrihet kan gi grupper med lav sosioøkonomisk status større grad av mestring og kontroll, og at ordningene slik sett bidrar til mer likeverdige helsetjenester. Andre hevder at de med lav sosioøkonomisk status vil ha større problemer med å benytte seg av brukervalg. Det er så langt ikke dokumentert at ordningen med innsatsstyrt finansiering faktisk har medført uønskede vridninger i tjenestetilbudet. I rapporten presenteres også en studie som viser at sannsynligheten for å få behandling på det mest spesialiserte nivået i behandlingskjeden for barn med astma i Norge ser ut til å øke med foreldrenes utdanning. Når det gjelder skolehelsetjenester og helsestasjon for ungdom, ser derimot bruken ut til å styres mer av behov enn sosial posisjon.

I 2010 ble det utgitt en rapport om helsetjenestebruk for personer med nedsatt funksjonsevne.37 Rapporten viser at personer med nedsatt funksjonsevne bruker 70 pst. mer til helseformål enn gjennomsnittet. Helseutgiftene er særlig tyngende for unge i alderen 20-34 år og for personer med lav inntekt. Personer med nedsatt funksjonsevne har store merutgifter til helseformål, særlig til egenandeler for medisiner på blå resept eller ved besøk hos lege eller psykolog. De har også større utgifter til andre reseptbelagte medisiner, tannlege og alternativ behandling. Merutgiftene har sammenheng med at personer med nedsatt funksjonsevne har dårligere helse, og dermed større behov for helsetjenester og medisiner. Personer med nedsatt funksjonsevne bruker de fleste typer helsetjenester i større grad enn gjennomsnittsbefolkningen.

Vi mangler fremdeles kunnskap om fordelingsvirkninger av måten helsetjenesten er innrettet på. Delvis skyldes dette metodiske utfordringer. Det er relativt enkelt å måle variasjon mellom ulike gruppers bruk av helsetjenester. Problemet er at man ikke vet hvordan omfanget og alvorlighetsgraden av sykdom fordeler seg innad i gruppene. Uten å justere for behov kan man ikke si noe om fordelingsvirkningene av helsetjenesten.

Med utgangspunkt i tilgjengelig kunnskap om sosiale forskjeller i bruk av helsetjenesten i Norge er det ikke mulig å gi et klart svar på om og eventuelt på hvilken måte sosiale forskjeller i bruk av helsetjenester (inkludert tilgjengelighet, kvalitet og resultat) påvirker inntektsfordelingen. Vi mangler også kunnskap om hvordan helsetjenesten fungerer for grupper med minoritetsbakgrunn. Kunnskapsutvikling på hele dette feltet er derfor et sentralt mål for Regjeringen. Redusert dødelighet i befolkningen som følge av velferdsutvikling og utviklingen av medisinsk teknologi vil sannsynligvis føre til at helsetjenesten vil bli stadig viktigere for bedring av folkehelsen.

Helsetjenestetilbudet til barn og unge

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har en svært høy dekningsgrad, og tilnærmet alle norske barn møter til kontroll på helsestasjonen de første leveårene. Skolehelsetjenesten er en lett tilgjengelig tjeneste for alle elever ved skolen. Tjenestene brukes dermed i tilnærmet like stor grad i alle sosiale lag. Dette gjør at tjenestene bidrar til å avdekke risikofaktorer og helseproblemer på et tidlig tidspunkt.

Samhandlingsreformen vektlegger at en større innsats skal rettes mot forebygging og folkehelsearbeid. Det må tenkes «helse i alt vi gjør», og barne- og ungdomsårene er en viktig tid der mye av grunnlaget for god helse legges. Målrettet innsats og gode felleskapsløsninger er avgjørende for et godt og inkluderende leve- og oppvekstmiljø. Folkehelseinstituttet har på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet utarbeidet en rapport om forebygging av psykiske lidelser. Rapporten «Bedre føre var, psykisk helse: helsefremmende og forebyggende tiltak og anbefalinger» oppsummerer kunnskapen vi har om forebygging av psykiske lidelser. Den viser også til gode og effektive tiltak på en rekke arenaer: i kommunen, i familien og oppvekstmiljøet, i skolen og på arbeidsplassen. Psykiske plager og lidelser representerer et betydelig folkehelseproblem og kan føre til redusert funksjonsevne i hjem og skole eller arbeid og til tap av livskvalitet.

Tidlige tiltak og mer tilgjengelige tjenester for barn og unge er et prioritert område for Regjeringen. Gjennom Opptrappingsplanen på rusfeltet satses det betydelig på å gripe inn tidlig (tidlig intervensjon). Veilederen Fra bekymring til handling er utarbeidet i samarbeid med Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Politidirektoratet og Utdanningsdirektoratet, og er en del av strategien om tidlig intervensjon. Det er også igangsatt om lag 25 metodeutviklingsprosjekter i ulike kommuner. Prosjektene er hovedsakelig rettet mot risikoutsatt ungdom (11-23 år) og barn av rusmisbrukende og psykisk syke foreldre. Prosjektene innebærer tidlige tiltak overfor gravide, spedbarnsforeldre og småbarnsforeldre. De sju regionale kompetansesentrene for rus er sentrale i arbeidet med oppfølging og formidling av tidlig intervensjonsverktøy i tjenestene. Gjennom tilskuddsordninger over statsbudsjettet er det iverksatt en rekke tiltak og prosjekter som har til hensikt å gi rusmiddelavhengige en tett oppfølging og veiledning gjennom tjenesteapparatet. Dette arbeidet må også ses i lys av satsningen på psykisk helse. Også i arbeidet for barn og unges psykiske helse legges det vekt på forebygging og rask respons i kommunene. I helse- og omsorgstjenesteloven fremgår det tydelig at kommunene skal sørge for at alle pasient- og brukergrupper tilbys nødvendig helse- og omsorgstjenester. Ansvaret omfatter personer med somatisk eller psykisk sykdom, skade, eller lidelser, rusmiddelproblem, sosiale problem eller personer med nedsatt funksjonsevne.

Over statsbudsjettet gis det støtte til tverrfaglig psykososialt arbeid med barn og unge. I St. meld. nr. 16 (2010-2011) Nasjonal helse og omsorgsplan pekes det på at det psykiske helsevernet (spesialisthelsetjenesten) for barn og unge skal gjennomgås for å sikre en best mulig bruk av ressurser. En må se på hvordan det kan legges til rette for riktig prioritering og gode arbeidsmåter. Samtidig må tilgjengelighet og faglighet sikres. Regionsentrene for barn og unges psykiske helse/ Regionalt kunnskapssenter for barn og unges psykiske helse og barnevern skal bidra til å utvikle, kvalitetssikre og forvalte vitenskapelig og praksisnær tverrfaglig kunnskap og kompetanse innen alle sentrale områder i arbeidet med barn og unges psykiske helse. Formidling og bidrag til at slik kompetanse er tilgjengelig, er en sentral del av sentrenes virksomhet.

Individuell plan er sentral i oppfølgingen av samhandlingsreformen. Dette gjelder særlig personer, herunder barn og unge med behov for langvarig og koordinerte tjenester. I lov om kommunale helse- og omsorgstjenester er det kommunene som har ansvaret for å sette i gang arbeidet med individuell plan og for å koordinere planarbeidet. Det innebærer at kommunen skal tilby koordinator for pasienter og brukere. Koordinatoren skal ha et hovedansvar for å sørge for nødvendig oppfølging av den enkelte samt sikre samordningen av tjenestetilbudet og framdriften i arbeidet med Individuell plan. I tillegg pålegger loven kommunen å ha en koordinerende enhet som skal ha overordnet ansvar for arbeidet med Individuell plan og for oppnevning, opplæring og veiledning av koordinator.

Barn som pårørende er et prioritert område for Regjeringen. Barn som opplever alvorlig sykdom eller rusproblematikk i familien, har økt risiko for utvikling av psykiske og sosiale vansker. Den pågående opptrappingsplanen på rusfeltet har flere tiltak rettet mot barn av personer med rusmiddelproblemer. Det er fra 2010 blitt lovfestet at mindreårige barn av psykisk syke, rusmiddelavhengige, alvorlig somatisk syke eller skadde pasienter skal få bedre oppfølging når foreldrene mottar helsehjelp. Nasjonalt kompetansenettverk for forebygging og behandling av problemer hos barn av psykisk syke og rusmiddelavhengige foreldre samler og sprer kunnskap, bl.a. gjennom nettsidene www.barnasbeste.no. Helsedirektoratet og Barne-, ungdoms og familiedirektoratet samarbeider om en rekke prosjekter, informasjonsmaterielle konferanser og veiledere for tjenesten knyttet til barn som pårørende. Det er bevilget egne midler over statsbudsjettet til forskning om barn som pårørende. Hensikten er å få bedre kunnskap om omfanget og om hvordan kontakt, bistand og oppfølging av familiene best kan gjennomføres.

Stortinget vedtok ved behandlingen av statsbudsjettet for 2010 å heve aldersgrensen for fritak fra 12 til 16 år for alle tjenester som går inn under egenandelstak 1. Vedtaket gjør det enklere for ungdom i denne aldersgruppen å oppsøke lege mv.

Helsetilbudet til personer med innvandrerbakgrunn

I dag har 12,2 pst. av Norges befolkning innvandrerbakgrunn. Mange innvandrere kommer fra land hvor sykdomsbildet er forskjellig fra det en finner i Norge. Det er høyere forekomst av sykdommer som diabetes, enkelte kreftformer og psykiske lidelser i innvandrerbefolkningen. Det samme gjelder overvekt og inaktivitet, bruk av tobakk, alkohol, narkotika, rusmidler og legemidler. For eksempel er kostholdsrelaterte lidelser mer utbredt i enkelte grupper av innvandrerbefolkningen. Blant annet viser undersøkelser fra Oslo kommune at overvekt, fedme, D-vitaminmangel, svangerskapsdiabetes og dårlig tannhelse er mer utbredt blant innvandrere fra enkelte land. Enkelte innvandrergrupper bruker imidlertid tobakk og rusmidler i mindre grad enn majoritetsbefolkningen. Selv om visse helseproblemer er mer utbredt i enkelte innvandrergrupper, er det likevel, i likhet med den øvrige befolkningen, stor variasjon i helseutfordringene blant innvandrere. Helsetjenesten må tilpasses for å kunne gi innvandrere et helsetilbud som passer deres behov.

Nasjonalt kompetansesenter for minoritetshelse (NAKMI) driver kunnskapsformidling, forskings- og utviklingsarbeid og informasjonsutveksling nasjonalt og internasjonalt om somatiske og psykisk helse og omsorg for mennesker med innvandrerbakgrunn. NAKMI mottar støtte over statsbudsjettet fra Helse- og omsorgsdepartementet (www.nakmi.no).

Fastlegeordningen er en tjeneste som generelt fungerer godt, og som har stor oppslutning i befolkningen. Mange innvandrere bruker likevel legevakten mer enn den øvrige befolkningen. Helse Sør-Øst RHF deltar i et prosjekt sammen med enkelte bydeler i Oslo og Akershus for å avdekke hva som kan forklare dette. Det er mulig at noe av årsaken kan være at mange innvandrere ikke kjenner godt nok til hvordan fastlegeordningen fungerer, og heller ikke vet hvordan den norske helsetjenesten er utformet og er ment å skulle fungere. Helsedirektoratet gav derfor i 2010 ut en revidert utgave av Veileder for helsetjenestetilbudet til asylsøkere, flyktninger og familiegjenforente (2010). Formålet med veilederen er å bidra til at asylsøkere og flyktninger får nødvendig somatisk og psykisk helsehjelp. Veilederen er i første rekke beregnet på helsepersonell og personell i administrative stillinger i primær- og spesialisthelsetjenesten. I tillegg er den beregnet på ansatte i mottak og på ulike beslutningsnivåer i kommuner, fylkeskommuner og i helseforetak.

Det ble i 2008 innført et landsdekkende helsestasjonstilbud med gratis vitamin D tilskudd til spedbarn med innvandrerbakgrunn.38 Evaluering av et prosjekt i Oslo 2008-2010 med klinisk ernæringsfysiolog som ressurs for helsestasjons- og skolehelsetjenesten viste at helsesøstre og ledende helsesøstre opplevde god støtte og kunne gi bedre tilbud på ernæringsområdet.

Språk og god kommunikasjon er en forutsetning for å kunne sikre likeverd i helsetjenestene. Språklig tilrettelegging både skriftlig og muntlig er nødvendig. Det er en lovfestet pasientrettighet å få forståelig informasjon om sin helsetilstand og helsehjelpen som ytes, og det er et offentlig ansvar at så skjer. Det er en utfordring å utdanne og sikre bruk av kvalifiserte tolker. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDI) har utarbeidet www.tolkeportalen.no hvor det gis en oversikt over praktiserende tolker og deres kvalifikasjoner i ulike distrikt i landet. Helsedirektoratet har utgitt en veileder om kommunikasjon via tolk for ledere og personell i helse- og omsorgstjenestene (2011).

4.6 Boligpolitikken

Uten en trygg bosituasjon er det vanskelig å opprette eller holde på en stabil arbeidstilknytning, stå i et skole- og utdanningsløp, motta helsetjenester og forebygge kriminalitet. Boligpolitikken er derfor en viktig del av Regjeringens brede velferdspolitikk og innsatsen mot fattigdom. Boligens betydning i velferdspolitikken er framhevet av Boligutvalget, som mente at bolig kan ses på som én av fire viktige velferdspilarer, se boks 4.2.

I Fordelingsutvalgets modell for inntektsdannelsen, gjengitt i kapittel 2, er boligpolitikken pekt på som ett av politikkområdene som påvirker den endelige fordelingen av økonomiske ressurser etter at kontante overføringer og inntekter har formet en fordeling. Forhold på boligmarkedet påvirker fordelingen på flere måter. Store deler av husholdningenes gjeld er knyttet til bolig, og svingninger i rentene påvirker boligprisene og dermed den personlige inntekts- og formuesfordelingen. Investering i bolig gir muligheter for gevinster og tap, og dette påvirker også fordelingen.

Myndighetene påvirker boligmarkedet gjennom skattepolitikken, rentepolitikken og reguleringer av kredittmarkedet. I tillegg føres en sosial boligpolitikk rettet mot utsatte grupper i boligmarkedet. Dette skjer bl.a. gjennom boliglovene39, øremerkede midler til prioriterte formål og kompetansehevende tiltak. Med den store betydningen boligen har i de fleste husholdningenes økonomi vil dermed endringer på disse politikkområdene ha stor betydning for husholdningenes økonomiske ressurser, jf. NOU 2009: 10 kapittel 14.

Mens boligpolitikken tidligere i stor grad var knyttet til tiltak for å øke boligbyggingen og gi flest mulig anledning til å eie sin egen bolig, har politikken de siste årene rettet oppmerksomheten mer mot å støtte utsatte grupper i boligmarkedet. I Regjeringens politiske plattform (2009-2013) er det bl.a. gitt følgende mål for boligpolitikken:

«Regjeringen vil føre en sosial boligpolitikk slik at alle skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø. Boligpolitikken vil være en viktig del av Regjeringens brede velferdspolitikk. En sosial boligpolitikk skal forebygge at mennesker kommer i sosialt og økonomisk uføre.»

I det følgende vil Regjeringen løfte fram de viktigste innsatsområdene innenfor den sosiale boligpolitikken. Disse innsatsområdene er bl.a. bostøtte, startlån, og tilskudd til etablering og tilpasning.

4.6.1 Bostøtte

Et viktig formål med bostøtten er å sikre husstander med lav inntekt og høye boutgifter tilgang til en egnet bolig. Det å disponere en egen bolig kan være viktig for mulighetene til å få en stabil tilknytning også i arbeidsmarkedet, og derfor viktig for å føre husholdninger ut av lavinntekt. Bostøtteordningen forvaltes av Husbanken og kommunene. Kommunene registrerer søknader og har kontakt med søkere, mens Husbanken fatter vedtak og utbetaler bostøtten. Ordningen er behovsprøvd mot inntekt og boutgifter. Øvre inntektsgrense for å motta bostøtte er i 2010 rundt 185 000 kroner for en enslig som bor utenfor pressområdene, og som har høye boutgifter. For en familie på fem er øvre inntektsgrense rundt 274 000 kroner. Avkortingsreglene er nødvendige både av rimelighetshensyn og av hensynet til de samlede kostnadene ved ordningen, men kan også bidra til svake arbeidsinsentiver for noen grupper ved at gevinsten ved å ta inntektsgivende arbeid blir redusert.

Regjeringen har, som ledd i den særlige satsingen mot fattigdom, gjennomført forbedringer i bostøtten de siste årene. Nytt regelverk for bostøtte trådte i kraft 1. juli 2009, jf. St.prp. nr. 11 (2008-2009). Ordningen ble med dette vesentlig endret og betydelig opptrappet, først og fremst ved at den åpnet for alle typer husstander, foruten studenter uten barn, militære og sivilt tjenestepliktige. Ytelsene til barnefamilier, enslige forsørgere og andre husstander med flere personer har økt. Ved tildeling av bostøtte i desember 2010 fikk 122 800 husstander bostøtte, noe som er 20 700 flere enn før omleggingen. Gjennomsnittlig utbetaling av bostøtte per mottaker per måned har siden omleggingen økt med 6 pst. til 2 142 kroner i desember 2010. Den totale bevilgningen for bostøtte i 2011 er på over 4 mrd. kroner, inklusive ekstrautbetalingen til bostøttemottakerne som hjelp til å dekke de høye strømregningene etter en kald vinter.

Som vist i kapittel 3 hadde nesten halvparten av de som mottok bostøtte i 2008, vedvarende lavinntekt. Det betyr samtidig at halvparten av de som mottok bostøtte dette året, hadde en inntekt (inkl. bostøtten) over lavinntektsgrensen. Etter omleggingen av bostøtten i 2009 har støtten bidratt til å løfte flere husholdninger ut av lavinntektsgruppen. Av de husstandene som fikk bostøtte i desember 2010, var 28 pst. uføre, 24 pst. eldre, 21 pst. husstander med midlertidige trygdeytelser og 27 pst. husstander uten trygdeytelser. Etter at det nye regelverket trådte i kraft 1. juli 2009 har økningen særlig vært stor i de to sistnevnte gruppene, henholdsvis 30 og 40 pst. sammenlignet med samme måned to år før. I disse to gruppene var det personer som tidligere var utelukket fra ordningen fordi de ikke mottok trygd, pensjon eller var langtidsmottakere av sosialhjelp. Å åpne bostøtteordningen for personer som kombinerer arbeidsinntekt med offentlige ytelser, var viktig for å styrke arbeidsinsentivene ved ordningen. Gruppen eldre har gått ned med 4 pst. Dette skyldes trolig at antall minstepensjonister er redusert, og at reglene for formue er skjerpet.

Gjennomsnittlig husstandsinntekt for mottakerne i desember 2010 var 133 921 kroner og gjennomsnittlig boutgifter var 5 850 kroner per måned. En indikator på om bostøtten når dem som har høye boutgifter, er andelen av mottakerne som har boutgifter over tak, dvs. de som har så høye boutgifter at de ikke inngår i beregningen. Ved tildelingen av bostøtte i desember 2010 hadde 50 pst. boutgifter over tak, mot 45 pst. året før. Andelen som har boutgifter over tak, øker med antall medlemmer i husstanden. 44 pst. av husholdningene med én person har utgifter over tak, og 86 pst. av husholdninger med fire eller flere personer. Av mottakerne i Oslo har 58 pst. boutgifter over tak.

4.6.2 Startlån

Startlån er en låneordning for personer som har problemer med å skaffe egenkapital til å etablere seg på boligmarkedet. Husbanken tildeler kommunene midler til startlån, og kommunene selv tildeler lånet til den enkelte husholdning. Lånet kan gis både til kjøp av bolig og til refinansiering. Lånet kan finansiere hele boligkjøpet eller være topplån der andre gir grunnfinansieringen. Boligen det gis lån til, skal være nøktern, egnet og rimelig i forhold til antall beboere og lokalt prisnivå. For personer som ikke har egenkapital, kan boligtilskudd og eventuell bostøtte være aktuelt.

De fleste kommuner tilbyr startlån. Det er opp til den enkelte kommune å vurdere om startlån innvilges, og hvor stort lånet blir. De kan også gi tilskudd som supplement til lånet for å redusere låneopptaket. Lånets størrelse vil også være avhengig av betalingsevne og eventuell annen gjeld. Lånesøker må kunne klare å betjene løpende bo- og livsoppholdsutgifter. I 2011 er lånerammen til Husbanken på 20 mrd. kroner, der startlånet har førsteprioritet.

Kommunene utbetalte 9 529 startlån i 2010, og det utgjør en økning på 21 pst. fra året før. Av husstandene som mottok startlån i 2010, var om lag 60 pst. førstegangsetablerere. Halvparten av dem som mottok startlånet, var i aldersgruppen 35 år eller yngre. Det er hovedsakelig husholdninger som tidligere har leid privat bolig, som har søkt og fått innvilget startlån. Nesten halvparten av lånene ble i 2010 gitt som topplån i kombinasjon med grunnfinansiering i en privat bank.

Det framgår av rapporten Bolig og levekår i Norge 2007 (2010: 2) fra NOVA at lavinntektshusholdninger i mindre grad enn andre eier sin egen bolig. Boligeie øker med inntekten. Tall fra 2007 viste at 32 pst. av husholdningene i nederste inntektsdesil eide sin egen bolig, og 57 pst. i nest nederste desil. I de to øverste desilene er andelen 96 pst. Startlånet hjelper flere av dem som har problemer med å få lån i det private kredittmarkedet, til å etablere seg på boligmarkedet, og til at renteutgiftene ikke blir for høye.

Eie av bolig er gunstig behandlet i skattesystemet, og økningen i boligprisene har ført til at mange boligeiere har økt sin formue de senere årene. Samtidig innebærer det å eie sin egen bolig en risiko for tap. Husholdninger med lav inntekt og lav egenkapital er særlig utsatt dersom boligprisene synker. Hittil rapporteres det om få og lave tap på startlånsordningen. Dårlig betjeningsevne er hovedårsaken til avslag på startlån. Andre årsaker er for høy inntekt og for dyr bolig.

4.6.3 Tilskudd til etablering og tilpasning

Tilskudd til etablering og tilpasning skal bidra til å skaffe og sikre egnede boliger til vanskeligstilte på boligmarkedet. Boligtilskuddet blir gitt til etablering i egen bolig og til tilpasning av boliger for eldre og personer med nedsatt funksjonsevne. Tildelingen gjøres etter streng økonomisk behovsprøving. Boligtilskudd til etablering og tilpasning videreformidles fra Husbanken til kommunene.

Tilskudd til etablering gis til enkeltpersoner for oppføring, utbedring, kjøp eller refinansiering av egen bolig. Tilskuddsutmålingen avhenger av boligbehov, husstandens økonomi og muligheter for andre offentlige støtteordninger som for eksempel bostøtte.

Husbanken gir også tilskudd til utredning og prosjektering av boliger som skal dekke spesielle boligbehov, bl.a. for personer med nedsatt funksjonsevne. I tillegg gis det tilskudd til tilstandsvurdering av borettslag, sameier o.l., samt til prosjektering av og investering i heis i eksisterende boligbygg. I 2011 er bevilgningen om lag 400 mill. kroner.

Tilskudd til utleieboliger er et virkemiddel i kommunenes arbeid til de vanskeligstilte på boligmarkedet. Husbanken forvalter tilskuddet, og i 2011 er tilsagnsrammen på om lag 400 mill. kroner.

4.6.4 Forvaltningen av de boligsosiale virkemidlene

I Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon (Dokument nr. 3:8 (2007-2008)) av tilbudet til de vanskeligstilte på boligmarkedet ble det vist til at bostøtte, boligtilskudd og startlån kun i liten grad virket sammen. Selv om det ikke er et mål i seg selv at virkemidlene skal kunne benyttes samtidig, er det et mål at de blir vurdert i sammenheng, slik at effektiviteten av ordningene blir best mulig.

Det er nylig åpnet for nye kombinasjoner av Husbankens låne- og tilskuddsordninger som skal hjelpe flere til å kjøpe egen bolig. Modellen blir betegnet som «leie før eie»-konseptet. Det går ut på at kommunen først kjøper en bolig ved hjelp av grunnlån og boligtilskudd til utleieboliger. Beboeren kan så leie boligen en tid. Når det blir aktuelt å kjøpe boligen, kan eieren få startlån og boligtilskudd til etablering.

Husbanken arbeider aktivt med kommuner for å øke den boligsosiale kompetansen og aktiviteten. Siden 2009 har Husbanken målrettet innsatsen mot kommuner med store boligsosiale utfordringer. Samtlige av Husbankens regionkontorer har inngått forpliktende samarbeidsavtaler med slike kommuner. Formålet er at kommunene i større grad skal effektivisere arbeidet med vanskeligstilte på boligmarkedet, og se boligens betydning i sammenheng med andre velferdsområder. Husbankens rolle er å tilby faglig og finansiell støtte. Samarbeidsavtalene vil lede til en utvikling av systemer, indikatorer og læringsarenaer som gjør at andre kommuner kan ta del i utviklingsarbeidet. Fordelingsvirkningene av boligsosiale virkemidler er blant annet avhengig av kommunenes forvaltning. Boligsosiale virkemidler på Husbankens område må ses sammen med virkemidler på andre departementers ansvarsområder der målet er å styrke og utvikle kommunale tjenester. Dette gjelder blant annet Arbeidsdepartementet, Barne-, likestilling- og inkluderingsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Justis- og politidepartementet. Flere av disse virkemidlene, blant annet tilskuddet til oppfølgingstjenester i bolig som forvaltes av Arbeids- og velferdsdirektoratet, har blitt styrket som ledd i den særlige innsatsen mot fattigdom.

4.6.5 Husleietvistutvalget

Husleietvistutvalget er et tvisteløsningsorgan som kan behandle alle typer tvister om leie av bolig i Oslo, Akershus, Bergen og Trondheim. Ordningen er obligatorisk i områdene der det er opprettet husleietvistutvalg. Forliksrådet behandler dermed ikke saker som kan avgjøres av Husleietvistutvalget. Utvalget er et lavterskeltilbud for utleiere og leiere om tvisteløsning med kort saksbehandlingstid og lave kostnader. Tvisteløserne har spesialkompetanse innen husleierett og konfliktmegling. Det skal være enkelt å fremme saker, og advokat er ikke nødvendig for å bringe inn en sak for Husleietvistutvalget. Husleietvistutvalget bistår også med informasjon, veiledning og besvarer spørsmål fra utleiere og leiere i hele landet. Regjeringen foreslår at ordningen i 2012 utvides til å omfatte Hordaland og Trøndelagsfylkene.

4.7 Tiltak på justisfeltet

En rekke undersøkelser peker på at en stor andel av innsatte i fengsel er rusavhengige, mangler bolig, arbeid, skolegang og lever under fattigdomsgrensen. Svært mange har sammensatte levekårsproblemer og omfattende behov for bistand og oppfølging. De senere årene er det gjennomført flere tiltak med sikte på å bedre innsattes levekår og deres muligheter for tilbakeføring til samfunnet.

Innsatte i fengsel har de samme rettigheter til tjenester fra forvaltningen som befolkningen ellers. Det er et mål at alle etater som kriminalomsorgen samarbeider med, skal tilby sine tjenester i alle fengsler av en viss størrelse. I dag tilbyr primærhelsetjenesten og opplæringssektoren sine tjenester i alle fengsler. Alle innsatte får tilbud fra primærhelsetjenesten. Det er etablert et skoletilbud i alle landets fengsler, som blant annet gir tilbud om videregående opplæring. De fleste av landets fengsler har nå også bibliotek, og i enkelte fengsler er det tilbud om kontakt med NAV-veiledere og spesialisthelsetjenesten.

Tilbakeføringsgarantien – fra fengsel til kommune

Regjeringens tilbakeføringsgaranti, innebærer at innsatte som har behov for sosiale tjenester, rusbehandling eller andre helsetjenester, eller som mangler bolig, arbeid eller opplæring, skal ha tilbud om dette når de løslates. Hensikten er å gjøre tjenestene mer tilgjengelige.

Tilbakeføringsgarantien skal legge til rette for at fengsler, kommuner, fylker og helseforetak kan samordne sine tjenester bedre. Tilbakeføringsarbeidet har en klar parallell til Regjeringens samhandlingsreform i helse- og omsorgstjenestene og til NAV-reformen, som alle har et uttalt mål om bedre samordning mellom kommuner, helseforetak og andre statlige etater. Samordningen overfor innsatte skal skje både før, under og etter løslatelse. Fengslenes oppgave er å tilrettelegge ved å skaffe egnede lokaler og utstyr, og informere, kartlegge og motivere slik at innsatte raskt får kontakt med de andre tjenestene i fengselet. I 2011 ble det ansatt 25 nye tilbakeføringskoordinatorer i fengslene. Deres oppgave er å samordne tjenestene internt og legge til rette for tilbakeføring til samfunnet.

Samarbeid med arbeids- og velferdsforvaltningen

Stortingsmelding nr 37 (2007-2008) om kriminalomsorgen fremhever at nøkkelen til en vellykket tilbakeføring av tidligere innsatte er samarbeidet med kommunene. En særlig utfordring i løslatelsesarbeidet er samarbeidet med den kommunen innsatte skal bosette seg i etter løslatelse. I dag er NAV-kontoret i oppholdskommunen før innsettelse ansvarlig for å yte sosiale tjenester til innsatte under fengselsoppholdet, ved løslatelse og reetablering. Innsatte gjennomfører ofte straffen i et fengsel langt unna bostedskommunen. Da har det i praksis vist seg vanskelig å få til en tilfredsstillende planlegging av løslatelsen. Det er likevel ikke bare lange avstander som skaper hindringer i løslatelsesarbeidet. Kriminalomsorgen har over tid opplevd utfordringer i samarbeidet med kommunene. Det er et behov for at NAV-kontoret i kommunen der fengselet ligger, kan yte tjenester til innsatte og planlegge tilbakeføringen sammen med ansvarlig kommune.

Arbeidsdepartementet igangsatte i 2009, i samarbeid med Justisdepartementet, et 3-årig nasjonalt forsøk i 7 kommuner som har fengsel. Fengselskommunene som deltar i forsøket, skal planlegge og samordne tjenester fra arbeids- og velferdsforvaltningen i samarbeid med kommunene som innsatte skal løslates til (løslatelseskommunen). Formålet er å finne fram til modeller og metoder som sikrer innsatte kontinuitet, god samordning av tjenester og tettere individuell oppfølging i overgang fra fengsel til frihet. NAV-kontoret i fengselskommunen foretar arbeidsevnevurdering mens innsatte er i fengsel, og planlegger oppstart av arbeidsrettede tiltak i samarbeid med løslatelseskommunen, fortrinnsvis Kvalifiseringsprogram. I prosjektet, som administreres av Arbeids- og velferdsdirektoratet, kan innsatte få hjelp til å planlegge både kommunale og statlige arbeidstiltak, bolig og individuell plan mv. Målet er at innsatte kan starte i tiltakene den dagen de løslates. Arbeidsforskningsinstituttet har fått i oppdrag å evaluere prosjektet.

Vergemålsloven

Den nye vergemålsloven skal gi sårbare grupper økt rettssikkerhet. Loven ble vedtatt av Stortinget 11. mars 2010. Etter den nye loven skal ansvaret for vergemål overføres fra kommunene til fylkesmennene og fylkesmennene skal bli lokal vergemålsmyndighet. Det skal også opprettes en sentral vergemålsmyndighet. Regjeringen vil foreslå å legge til rette for organisatorisk oppbygning av vergemålsmyndigheten. En verge har som oppgave å ta seg av en umyndig persons økonomi og opptre på dennes vegne. Som regel har vergen også et visst ansvar for den umyndiges personlige levevilkår. Viktige oppgaver for vergemålsmyndighetene er å oppnevne verger og å føre tilsyn med dem.) Regjeringen vil fremme forslag om endringer i utlendingsloven, som skal ivareta enslige mindreårige asylsøkeres særskilte behov for representasjon. Representantordningen vil erstatte dagens vergeordning, med virkning fra samme tidspunkt som ny vergemålslov. Vergemålsloven vil etter planen gjelde så langt den passer også for enslige mindreårige asylsøkere, hvilket bl.a. vil innebære at fylkesmannen også vil ha ansvar for oppnevning av representant (verge) for denne gruppen.