3 Arbeidet som er gjennomført siden Stortingets behandling av St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner

3.1 Sentrale politiske dokumenter og føringer

3.1.1 St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner

St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner ble lagt fram 25. februar 2005. Meldingen hadde sitt grunnlag i NOU 2002: 1 Fortid former framtid. Utfordringer i en ny kulturminnepolitikk og en omfattende høring av denne. Kulturminneutvalget, under ledelse av daværende fylkesmann Tora Aasland, var bredt sammensatt med 17 medlemmer og hadde mandat til å utrede mål, strategier og virkemidler i kulturminnepolitikken.

St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner viste hvordan kulturminner og kulturmiljøer er en viktig ressurs som kilde til kunnskap og opplevelse, til utvikling av lokalsamfunn og som grunnlag for verdiskaping. Meldingen presenterte en tiltakspakke fram mot 2020, for å sikre en bedre og mer aktiv bruk av disse ressursene i alle deler av landet.

Meldingen beskriver to strategiske mål for kulturminnepolitikken1:

1. mangfoldet av kulturminner og kulturmiljøer skal tas vare på som bruksressurser og grunnlag for kunnskap, opplevelse og verdiskaping

2. et representativt utvalg av kulturminner og kulturmiljøer som dokumenterer geografisk, sosial, etnisk, næringsmessig og tidsmessig bredde skal gis varig vern gjennom fredning.

Meldingen er utformet som en handlingsplan i seks hoveddeler:

1. bedre rammebetingelser for private eiere og fornyet fredningspolitikk

2. staten tar ansvar for egne kulturhistoriske eiendommer

3. kulturminner og kulturmiljøer skal gi grunnlag for verdiskaping og næringslivsutvikling

4. økt kunnskap til alle

5. utvikling av offentlig forvaltning og styrket samarbeid med frivillige organisasjoner

6. styrket internasjonalt samarbeid

Meldingen inneholder en opptrappingsplan, som var bestilt av Stortinget i etterkant av behandlingen av St.meld. nr. 58 (1996–1997) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling – Dugnad for framtida. Opptrappingsplanen er basert på en behovsanalyse gjennomført av Riksantikvaren i samarbeid med eksterne utredningsmiljøer. Behovsanalysen tar utgangspunkt i forpliktelsene som følger av kulturminneloven, internasjonale forpliktelser og av de nasjonale miljømålene.

Opptrappingsplanen fordrer at tilskuddspostene til de ulike kategoriene av fredete og fredningsverdige kulturminner blir økt årlig med gjennomsnittlig 175 millioner kroner utover nivået de var på i 2005. Anslagene er basert på at tiltakene skal gjennomføres over 15 år, noe som vil gi de beste forutsetningene for en rasjonell planlegging og gjennomføring slik at man når de nasjonale målene. Den optimale opptrappingen av tilskuddene ville være over fire år for å forhindre akselererende forfall og derved økte kostnader.

I meldingen blir også de nasjonale målene på kulturminneområdet vurdert. De tre målene, fastsatt i 2000, skulle nås mellom 2004–2008.

Resultatene fra behovsanalysen viste at det ikke ville være mulig å nå disse målene med tilgjengelige virkemidler. Med utgangspunkt i verdigrunnlaget og målsettingene for kulturminnepolitikken som meldingen presenterer, ble de nasjonale målene justert. Ambisjonene som ligger i de eksisterende målene er opprettholdt, men tidspunktet for når målene skal nås er forskjøvet til 2020.

Ved behandlingen i Stortinget 8. juni 2005 fikk St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner bred oppslutning fra alle partiene.

Ny målstruktur i Miljøverndepartementet 2010

Hele Miljøverndepartementets målstruktur ble gjennomgått og justert i 2010, og nye eller justerte nasjonale mål ble presentert i Prop. 1S (2010–2011). For kulturminneområdets del ble de tre nasjonale målene fra St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner endret til fem. Dette fordi de arkeologiske kulturminnene ble tatt ut og lagt inn i to separate mål, slik at det blir klare skiller mellom de automatisk fredete arkeologiske kulturminnene, de vedtaksfredete kulturminnene og de verneverdige kulturminnene og kulturmiljøene. Det ble også laget nye indikatorer til alle de fem nasjonale målene. Endringene i 2010 førte ikke til at ambisjonsnivået og tidspunktet for når målene skal nås («innen 2020»), ble endret.

3.1.2 St.meld. nr. 26 (2006–2007) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand

I St.meld. nr. 26 (2006–2007) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand inngår kulturminnepolitikken som del av en samlet framstilling av hele miljøpolitikken. Meldingen, som ble lagt fram 4. mai 2007, redegjør for status i arbeidet med å følge opp tiltak omtalt i St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner og fremmer tiltak for videre oppfølging.

Ambisjonsnivået og satsingene i St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner blir opprettholdt og utviklet videre gjennom St.meld. nr. 26 (2006–2007) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand. Opptrappingsplanen i St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner blir ytterligere konkretisert ved at den skal gjennomføres i ti tidsavgrensete bevaringsprogram, med frist for måloppnåelse i 2020. Den andre store satsingen gjaldt Verdiskapingsprogrammet på kulturminneområdet – hovedtiltaket for å nå det overordnete målet i den nye kulturminnepolitikken om at «mangfoldet av kulturminner og kulturmiljøer skal tas vare på som bruksressurser og grunnlag for kunnskap, opplevelse og verdiskaping».

3.1.3 Dokument nr. 3:9 (2008–2009) Riksrevisjonens undersøking av korleis Miljøverndepartementet varetek det nasjonale ansvaret sitt for freda og verneverdige bygningar

Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon Dokument nr. 3:9 (2008–2009) Riksrevisjonens undersøking av korleis Miljøverndepartementet varetek det nasjonale ansvaret sitt for freda og verneverdige bygningar undersøkte Miljøverndepartementets oppfølging av St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner. Arbeidet startet i januar 2008, og rapporten ble behandlet i Stortinget 7. desember 2009. Undersøkelsen vurderer oppfølgingen, virkemidlene og måloppnåelsen og tar for seg alle de tre nasjonale resultatmålene på kulturminneområdet, men er avgrenset til fredete og verneverdige bygninger.

De tre målene, den offentlige kulturminneforvaltningen samt hvordan automatisk fredete samisk bygninger (som er eldre enn 100 år) blir ivaretatt, blir vurdert i hvert sitt kapittel.

Riksrevisjonen peker på en del svakheter og risikoelementer i virkemiddelapparatet knyttet til administrative, juridiske og økonomiske virkemidler.

Riksrevisjonen trekker fram følgende hovedrisikoelementer:

• manglende og dårlige styringsdata og fagdatabaser, særlig knyttet til verneverdige bygninger

• mangelfull kulturminnekompetanse i kommunene

• svakheter i hvordan det regionale nivået utøver sin rolle og bruker virkemidlene

• svakheter knyttet til samisk kulturminneforvaltning

• for dårlig representativitet på fredningslisten

Riksrevisjonen peker også på at det er behov for å øke bruken av tilgjengelige juridiske virkemidler, særlig gjelder det plan- og bygningsloven. Undersøkelsen ble gjort mot den tidligere plan- og bygningsloven.

I sin hovedkonklusjon sier Riksrevisjonen at den er innforstått med at målene på området ligger relativt langt fram i tid. Riksrevisjonen la likevel til grunn at sentrale forutsetninger for å kunne nå målene ikke er på plass og at dette innebærer en vesentlig risiko for at de sentrale målene ikke blir nådd innen 2020.

Under behandlingen av Riksrevisjonens rapport understreket en enstemmig kontroll- og konstitusjonskomité at målene Stortinget har satt, skal nås innen 2020. Komiteen framhever at det er viktig å kartlegge status og framdrift, ikke minst for å sikre at Stortingets føringer, vilje og vedtak blir tatt alvorlig og blir fulgt opp (Innst. 71 S (2009–2010)).

3.1.4 Representantforslag 129 S (2010–2011) Om en gjennomgang av kulturminnepolitikken

I representantforslag 129 S (2010–2011) om en gjennomgang av kulturminnepolitikken blir regjeringen bedt om å legge fram en ny stortingsmelding om kulturminnepolitikken2. Med bakgrunn i Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon uttrykker forslagsstillerne bekymring for hvordan de allerede vedtatte målene kan nås innen fristen. I forslaget blir det særlig lagt vekt på rammebetingelsene til eierne av fredete bygninger og for etterslepet når det gjelder vedlikehold av bygninger. Forslagsstillerne mente også det kan være interessant å se på «nye» områder for kulturminneforvaltningen, for eksempel kan dokumentasjon av Norges historie som fiskerinasjon bli et område kulturminneforvaltningen bør fokusere på.

Representantforslaget ble behandlet i Stortinget 10. juni 2011.

I perioden etter 2005 har det i flere omganger i Stortinget vært stilt skriftlige spørsmål, representantforslag og én interpellasjon knyttet til byrdefordelingen mellom private og det offentlige. Dette har i stor grad dreid seg om kostnadsdekning ved arkeologiske utgravinger og om merkostnadene ved antikvarisk vedlikehold.

3.2 Omtale av de viktigste satsingene og resultatene etter 2005

I 2005–2006 utarbeidet Miljøverndepartementet en overordnet plan for hvordan tiltakene i St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner skal gjennomføres. Faglige prioriteringer og logisk rekkefølge på tiltakene dannet utgangspunktet for planleggingen. Nye tiltak skal settes i gang på grunnlag av resultatene fra pågående eller avsluttede satsinger. For å sikre at arbeidet blir sluttført innen 2020, ble det prioritert å komme raskt i gang med tiltak som det vil ta lang tid å gjennomføre.

Fra budsjettåret 2006 har departementet fulgt opp de største satsingene knyttet til hvert av de to strategiske målene for kulturminnepolitikken – opptrappingsplanen (senere kalt bevaringsprogrammene) og verdiskapingsprogrammet.

Når det gjelder arbeidet med å bedre rammebetingelsene for de private eierne av fredete kulturminner, både arkeologiske kulturminner og fredete og utvalgte fredningsverdige bygninger, kommer regjeringen i St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner med fire hovedgrep. Staten skal:

• føre en tydeligere politikk for fredning av bygninger og anlegg og gi de private eierne bedre rammevilkår. Det skulle utarbeides en overordnet fredningsstrategi

• føre en tydeligere politikk for forvaltning av arkeologiske kulturminner og sette opp mer forutsigbare kriterier for når man kan tillate inngrep i automatisk fredete kulturminner. Det skulle utarbeides en arkeologistrategi

• øke kompensasjonen for utgifter til arkeologiske arbeider som følge av mindre, private tiltak. Det skulle etableres en ny tilskuddsordning og utarbeides retningslinjer

• trappe opp de statlige tilskuddene til fredete kulturminner i privat eie og andre særlig prioriterte kulturminner. Ulike typer tiltak som skulle gjennomføres ved de ti bevaringsprogrammene

Departementet startet også opp arbeid på noen av de mindre tiltakene i 2006. I tillegg videreførte Fornyings- og administrasjonsdepartementet sin satsing knyttet til statens kulturhistoriske eiendommer.

Andre sektorer har også på ulike vis bidratt til istandsetting og vedlikehold av kulturminner gjennom sin virksomhet. Landbrukssektoren har over jordbruksavtalen ordninger som går direkte på ivaretakelse og skjøtsel av jordbrukets kulturlandskap (Spesielle miljøtiltak i landbrukets kulturlandskap – SMIL og Utvalgte kulturlandskap i jordbruket). Forsvarssektoren har også gjennomført omfattende vedlikehold på de nasjonale festningsverkene i perioden etter 2005, og festningene framstår i dag i hovedsak som godt vedlikeholdte anlegg, som er tilgjengelige for allmennheten.

I de følgende underkapitlene følger en oppsummering av de største satsingene.

3.2.1 Opptrappingsplanen – de ti bevaringsprogrammene

Som nevnt i kapittel 3.1.2, ble opptrappingsplanen fra St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner konkretisert i ti bevaringsprogram gjennom St.meld. nr. 26 (2006–2007) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand. På denne måten ble mye av det etablerte vernearbeidet satt inn i en sammenheng, for å målrette og effektivisere arbeidet. Bevaringsprogrammene ble satt i gang med virkning fra budsjettåret 2007.

Kort oversikt over de ti bevaringsprogrammene per 1. januar 20133:

1. Fredete bygninger i privat eie

   Mål: Alle fredete bygninger i privat eie skal være satt i stand til ordinært vedlikeholdsnivå innen 2020.

2. Samiske kulturminner

   Mål: Automatisk fredete samiske bygninger og deres tilstand skal være kartlagt og det skal foreligge en plan for sikring, vedlikehold og istandsetting innen 2017. I likhet med fredete bygninger i privat eie, skal også disse være satt i stand til ordinært vedlikeholdsnivå innen 2020.

3. Stavkirkene

   Mål: De 28 stavkirkene skal være satt i stand til ordinært vedlikeholdsnivå innen 2015.

4. Verdensarven

   Mål: De norske verdensarvområdene skal utvikles som fyrtårn for den beste praksisen innen natur- og kulturminneforvaltning når det gjelder tilstand, forvaltning og formell beskyttelse.

5. Tekniske og industrielle kulturminner

   Mål: De fjorten prioriterte tekniske og industrielle kulturminnene skal settes i stand. Ti av anleggene skal være istandsatt innen 2015, og de fire anleggene som nylig er inkludert i programmet skal være istandsatt innenfor en tidsramme på 3–5 år.

6. Brannsikring av tette trehusmiljøer og stavkirker4

   Mål: Arbeidet med brannsikring av tette trehusmiljøer skal videreføres og styrkes i tråd med St.meld. nr. 35 (2008–2009) Brannsikkerhet. Brannsikringen av stavkirkene skal opprettholdes på et høyt nivå.

7. Fartøy

   Mål: Et representativt utvalg av bevaringsverdige fartøy skal sikres innen 2020.

8. Ruiner

   Mål: Et utvalg ruiner skal sikres og gjøres tilgjengelig for publikum innen 2020.

9. Bergkunst

   Mål: Et representativt utvalg lokaliteter skal sikres og gjøres tilgjengelig for publikum innen 2020.

10. Utvalgte arkeologiske kulturminner

    Mål: Et representativt utvalg av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer skal sikres og gjøres tilgjengelig for publikum innen 2020.

Siden oppstarten i 2007 har det vært lagt ned en betydelig innsats innenfor hvert av de ti bevaringsprogrammene. For eksempel er 21 av stavkirkene ferdig satt i stand, åtte av de 14 tekniske og industrielle anleggene er satt i stand til ordinært vedlikeholdsnivå. Videre er 14 av 45 ruiner ferdig konservert og satt i stand til ordinært vedlikeholdsnivå. Mange bergkunstlokaliteter er rustet opp og tilrettelagt. Det er også utformet en nasjonal verneplan for fartøy, og så langt i oppfølgingen av denne er ti fartøy vedtaksfredet og 96 er satt i stand til et ordinært vedlikeholdsnivå.

Det er nærmere redegjort for status, gjenstående utfordringer og videre oppfølging av bevaringsprogrammene i kapittel 4.1.1.

3.2.2 Verdiskapingsprogrammet på kulturminneområdet 2006–2010

I det ene av de to strategiske målene i St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner er ambisjonen at kulturminner og kulturmiljøer skal bli brukt mer aktivt i samfunnsutviklingen. I stortingsmeldingen lanserte regjeringen planen om å etablere et verdiskapingsprogram på kulturminneområdet for å:

• bidra til at kulturminner og kulturmiljøer blir tatt i bruk i utviklingen av lokalsamfunn og næringsliv

• utvikle modeller for samarbeid mellom eierne, rettighetshaverne, næringslivet, offentlige aktører, museene og de frivillige organisasjonene

• spre kunnskap om hvordan en bærekraftig bruk av kulturminner og kulturmiljøer fremmer næringsutvikling og styrker lokalsamfunn og regioner

• klargjøre hvilke forutsetninger som må være til stede for å fremme verdiskaping og avdekke hvilke flaskehalser som må fjernes

Verdiskapingsprogrammet, som hadde startet forsiktig opp i 2006, skulle videreutvikles og styrkes og ha en økonomisk ramme som ville gi merkbare effekter. Fase 1 skulle gjennomføres til og med utgangen av 2010, og på bakgrunn av erfaringene herfra skulle neste fase med verdiskapingsarbeid eventuelt settes i gang. Programmet skulle prøve ut forskjellige modeller og metoder for hvordan kulturminner og kulturmiljøer kan inngå i utviklingen av lokalsamfunn. En forutsetning var at det skal være naturlig og så enkelt som mulig å kombinere vern og bruk av de kulturhistoriske verdiene.

Et bredt verdiskapingsbegrep ble lagt til grunn da de i alt elleve pilotprosjektene ble valgt ut. Begrepet omfatter miljømessig, kulturell, sosial og økonomisk verdiskaping. Prosjektene ble valgt ut i to omganger i 2006, og ble sluttført ved utgangen av 2010.

Oppsummert kan prosjektene deles i fire kategorier:

• brede regionale samfunnsprosjekter, jf. tabell 3.1

• byomformingsprosjekter, jf. tabell 3.2

• bygdeutviklingsprosjekter, jf. tabell 3.3

• merkevareprosjekt, jf. tabell 3.4

I tillegg til disse elleve hovedprosjektene, ble det for 2007 også bevilget midler til ytterligere tre prosjekter for å dekke opp noen tema som manglet.

Kilde: Foto: Marit Bendz/Riksantikvaren

Prosjektene har vært finansiert i form av et spleiselag, der den statlige innsatsen har utløst andre finansieringsmidler fra fylkeskommuner, kommuner og private aktører. De offentlige midlene som er brukt i prosjektene, har generert stor aktivitet også utenfor offentlig sektor. Den samlede rammen for pilotprosjektene har vært ca. to hundre millioner kroner.

Noen av de viktigste erfaringer fra programarbeidet er:

• som regional utviklingsaktør og kulturminnemyndighet, må fylkeskommunen, ha en nøkkelrolle i verdiskapingsarbeidet

• kommunene må være en hovedaktør lokalt

• håndverkskompetansen må styrkes

• kulturminneforvaltningen må utvikle et tettere samarbeid med næringslivet

• kultur og natur må ses i sammenheng

Etter at programperioden var ferdig i 2010, har arbeidet med verdiskaping på kulturminneområdet vært videreført gjennom at det ble satt i gang et arbeid med en nasjonal strategi for verdiskaping basert på natur- og kulturarven. Flere viktige satsinger og prosjekter er også satt i verk. Etter at prosjektet Pilegrimsleden ble avsluttet som verdiskapingspilot, opprettet regjeringen høsten 2012 et nasjonalt pilegrimssenter i Trondheim. Målet med senteret er å sikre at arbeidet med Pilegrimsleden blir styrket og koordinert. Det er også utarbeidet en nasjonal pilegrimsstrategi.

Miljøverndepartementet og Kulturdepartementet står bak prosjektet Kultur- og naturreise. Det startet opp som et forprosjekt i 2011 og blir gjennomført i et samarbeid mellom Direktoratet for naturforvaltning, Statens kartverk, Norsk kulturråd, Riksantikvaren, frivillige kulturarbeidere, kommuner og fylker, museer og arkiver og andre institusjoner. Målet med prosjektet er å samle stedfestet informasjon om kulturminner, naturverdier, historie og andre kulturverdier på en felles digital plattform med særlig tilrettelagt formidling. Med utgangspunkt i denne plattformen kan reisende gjennom et bymiljø eller landskap hente ut informasjon fra punkter de passerer ved for eksempel å bruke et nettbrett eller en mobiltelefon. I forprosjektfasen har prosjektet tre pilotområder (Bø/Sauherad i Telemark, Akerselva i Oslo og Dovre i Oppland) og det er lagt opp til at det skal videreføres som et treårig hovedprosjekt fra 2014.

Oppsummert har verdiskapingsprogrammet som helhet og alle prosjektene hver for seg oppnådd viktige resultater, og kulturminneforvaltningen har fått nyttige erfaringer med god overføringsverdi. Denne kunnskapen er et viktig fundament i arbeidet med å videreutvikle verdiskapingsarbeidet på kulturminneområdet i årene som kommer, jf. kapittel 4.2.1.

3.2.3 Statens kulturhistoriske eiendommer

Regjeringen varslet i St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner at gjennomgangen av statens eiendommer skulle videreføres. Formålet med gjennomgangen var å framskaffe en samlet oversikt over statens kulturhistoriske eiendommer (SKE). Regjeringen varslet også at den i tilknytning til dette arbeidet ville stille krav om at sektorene skal utarbeide landsverneplaner.

Arbeidet, som ble satt i gang av Arbeids- og administrasjonsdepartementet i 2003, ble nedfelt i en kongelig resolusjon av 1.9.2006 om Forvaltning av statens kulturhistoriske eigedommar. Resolusjonen beskriver hvilke forventninger staten har til de statlige eiendomsforvalterne som har ansvaret for kulturhistoriske eiendommer. Blant annet ble kravet om å utarbeide landsverneplaner nedfelt i resolusjonen. Det ble også stilt krav om å utarbeide forvaltningsplaner for den enkelte eiendommen.

I 2008 var arbeidet med landsverneplaner i gang i samtlige departement, og prosjektet ble overført til Miljøverndepartementet ved Riksantikvaren fra 2009.

Per 1. januar 2013 er elleve landsverneplaner under utarbeidelse i det enkelte departement, elleve planer er overlevert Riksantikvaren for endelig ferdigbehandling og seks planer er så langt ferdigstilt. Verneplanene knyttet til SKE-arbeidet skal være ferdigstilt innen utgangen av 2014, forutsatt at planene overleveres Riksantikvaren innen 1. mai 2013.

Etter bestemmelse i kongelig resolusjon av 1. september 2006 skal det utarbeides forvaltningsplaner for statens kulturhistoriske eiendommer. Det enkelte departement er ansvarlig for dette. Forvaltningsplaner for fredete bygg og bygg som skal fredes skal forelegges Riksantikvaren. Arbeidet med slike planer har startet for eiendommer i landsverneplanene for spesialisthelsetjenesten, Landbruks- og matdepartementet, Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Kunnskapsdepartementet, samt for Kystverket og Statkraft. Statsbygg planlegger ferdigstilling av sine forvaltningsplaner i 2017.

3.2.4 Kirkene, kirkegårdene og kirkekunsten

St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner tok opp utfordringen med at mange av landets ca. 1 620 kirker var preget av mangelfullt vedlikehold. Manglende vedlikehold over lang tid hadde ført til at kirkene og kirkenes utsmykning mange steder var i dårlig stand, med et betydelig istandsettingsbehov.

Det har vært en positiv utvikling når det gjelder tilstanden til kirkebyggene i perioden etter 2005. Innsatsen for å vedlikeholde dem har blitt vesentlig forsterket. Dette skyldes blant annet at kommuneøkonomien er styrket. Man har også fått langt bedre kunnskap om kirkebyggenes tilstand som følge av KA Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjons to systematiske gjennomganger av kirkenes bygningsmessige, tekniske og funksjonelle tilstand fra 2005–2006 og 2009–20105. Undersøkelsene viser at vedlikeholdstilstanden for kirkene i Norge er blitt bedre i perioden 2005–2010. Andelen kirker med en tilfredsstillende tilstand har økt fra 52 til 63 prosent, herunder har tilstanden for fredete kirker økt fra 47 til 59 prosent.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet har tatt sitt sektoransvar alvorlig. Departementet har lagt til rette for at kommunene, som eiere, skal kunne følge opp sitt ansvar for vedlikehold, blant annet gjennom en særskilt rentekompensasjonsordning som ble etablert i 2005.

Den ordinære vedlikeholdsinnsatsen har ligget på 90–100 millioner kroner i snitt siden 2006, mens det i samme periode har vært en kraftig økning i investeringene6. Gjennom rentekompensasjonsordningen for å sette i stand kirkebygg, kompenserer staten for renteutgifter i forbindelse med lån til arbeidet med å sette i stand kirker, inventar og utsmykning. Fredete og verneverdige eller listeførte kirker er høyt prioritert. I 2012 ble investeringsrammen økt med 450 millioner kroner, slik at den i 2013 er på 3,35 milliarder kroner. Det er ikke avsatt nye midler for budsjettåret 2013.

I perioden 2005–2013 er det over statsbudsjettet bevilget nær 25 millioner kroner til etablering og drift av en kirkebyggdatabase i regi av KA Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon. Denne inneholder opplysninger om kirkebyggene og er tilrettelagt slik at kirkeeierne (fellesrådene) kan registrere og systematisere vedlikeholdsbehov, tilstandsrapporter og istandsettingsarbeid.

Forbedringen av kirkebyggenes vedlikeholdstilstand er også dokumentert gjennom Riksrevisjonens undersøkelse Dokument 3:10 (2010–2011) Riksrevisjonens undersøking av vedlikehald og sikring av kyrkjebygg. Undersøkelsen, som blant annet baserer seg på KA Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjons tilstandsrapporter, tok for seg vedlikeholdet av yttertak og tårn, yttervegger, grunn og fundament og den vurderte brann- og tyverisikringen.

Riksantikvaren har tatt et særskilt ansvar for arbeidet med å sette i stand og vedlikeholde de 28 stavkirkene, som blir fulgt opp gjennom et eget bevaringsprogram, jf. kapittel 4.1.1.3. I tillegg legger Riksantikvaren ned betydelige ressurser i saksbehandling og generell rådgivning knyttet til kirkebyggene, interiørene og kirkekunsten i forvaltningen av de 211 fredete kirkene (de som er oppført før 1650), 313 verneverdige kirker oppført i perioden 1650–1850, samt de 442 listeførte kirkene bygd i perioden etter 1850.

3.2.5 Rammebetingelsene for private eiere av fredete kulturminner

Dekning av utgifter til arkeologiske arbeider ved mindre, private tiltak

I St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner varslet regjeringen at staten i større grad vil dekke utgiftene til arkeologisk arbeid i forbindelse med mindre, private tiltak. Et viktig prinsipp i miljøvernforvaltningen er at den som forbruker et miljøgode eller skaper et miljøproblem, må kompensere for det. Europarådets konvensjon om sikring av den arkeologiske kulturarven (Vallettakonvensjonen) og kulturminneloven legger dette til grunn. Det innebærer at tiltakshaverne som hovedregel må bære utgiftene til registrering og utgraving av arkeologiske kulturminner. Når det gjelder mindre, private tiltak, sier imidlertid loven at staten skal dekke utgiftene helt eller delvis dersom de blir urimelig tyngende for tiltakshaveren.

Umiddelbart etter at meldingen var behandlet, startet departementet arbeidet med en ny ordning for dekning av utgifter til arkeologisk arbeid ved mindre, private tiltak. Ordningen trådte i kraft 1. mars 2007 (rundskriv T-02/2007 Dekning av utgifter til arkeologiske arbeider ved mindre, private tiltak. Kulturminneloven § 10). Med det var ett av de fire tiltakene på kulturminneområdet i Soria Moria I-erklæringen gjennomført.

Fra og med 2006 ble det opprettet en egen budsjettpost, kap. 1429 post 72.1 Tilskot til arkeologiske undersøkingar ved mindre, private tiltak, som ivaretar statens forpliktelser etter bestemmelsen i loven. For å styrke ordningen har også budsjettpost 72.1 blitt økt vesentlig de siste årene, jf. tabell 3.5. Gjennom rundskrivet er det etablert et felles kriteriesett som skal legges til grunn når den enkelte saken blir vurdert. Det er også etablert en forvaltningspraksis som innebærer at staten automatisk dekker utgiftene til arkeologisk arbeid ved mindre, private tiltak.

Systematisk gjennomgang av eksisterende fredninger

I St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner ble det redegjort for utfordringer som følge av at 80 prosent av vedtaksfredete eiendommer var fredet med hjemmel i den tidligere bygningsfredningsloven av 1920. Dette gjaldt i hovedsak uklarheter knyttet til formålet, omfanget og konsekvensene av de eldste fredningene. Det ble også understreket at kulturminneforvaltningen til dels hadde mangelfull kunnskap om vedlikeholdssituasjonen og mangelfull dokumentasjon om hvilke endringer som er gjennomført etter at bygningen ble fredet.

Stortingsmeldingen varslet at de eksisterende fredningene ville bli systematisk gjennomgått. Siktemålet var blant annet å klargjøre omfanget av og innholdet i fredningsvedtaket der dette er uklart, styrke mulighetene for vern gjennom forsvarlig bruk, samt oppdatere oversikten over vedlikeholdstilstanden, som grunnlag for å utarbeide forvaltnings- og skjøtselsplaner der det er hensiktsmessig.

Høsten 2005 startet Riksantikvaren planleggingen av denne systematiske gjennomgangen, og fra 2006 ble det satt i gang to prosjekter for å vurdere vedlikeholdstilstanden og gjennomgå fredningsvedtakene fattet før 1979. Nedenfor blir de to prosjektene omtalt hver for seg. Begge har stor betydning blant annet for å målrette bevaringsprogrammet for fredete bygninger i privat eie og for arbeidet med en overordnet fredningsstrategi.

Vurdering av tilstanden til alle fredete bygninger og anlegg i privat eie, som grunnlag for å sette dem i stand til ordinært vedlikeholdsnivå innen 2020

Prosjektet hvor tilstanden til alle fredete bygninger og anlegg i privat eie blir vurdert, ble satt i gang fra og med budsjettåret 2006. Det omfatter de fredete bygningene og anleggene som er i privat eie, med unntak av bygninger hvor det pågår en fredningssak, midlertidig fredete bygninger og bygninger i fredete kulturmiljøer. Undersøkelsen omfatter i alt 2 670 bygninger, noe som utgjør 50 prosent av landets vedtaksfredete kulturminner.

En egen standard for å beskrive, vurdere og dokumentere tilstanden er utformet (NS 3424 Tilstandsanalyse av byggverk – Innhold og gjennomføring). I henhold til standarden ble alle anleggenes vedlikeholdsnivå uttrykt i fire tilstandsgrader, jf. Tabell 3.6. Fylkeskommunene sto for den praktiske gjennomføringen, som var ferdig i 2009.

Per 1. januar 20127 er det beregnet at 49 prosent av de fredete bygningene og anleggene som er i privat eie har et ordinært vedlikeholdsbehov. Dette betyr at de har en tilstand som krever at bare planlagt vedlikehold er nødvendig, jf. norsk standard for tilstandsanalyse av fredete og verneverdige bygninger (NS 3423). 38 prosent har behov for moderate utbedringer og 13 prosent har behov for store utbedringer, jf. kapittel 4.1.1.1.

Prosjektet bygger opp under og er relevant for bevaringsprogrammet for fredete kulturminner i privat eie, blant annet for å kunne målrette innsatsen der effekten er størst.

Gjennomgang og klargjøring av alle fredningsvedtakene som ble gjennomført før kulturminneloven trådte i kraft i 1979

Prosjektet med å gjennomgå og klargjøre alle fredningsvedtakene fattet før 1979, ble satt i gang fra og med budsjettåret 2006, og omfatter 917 anlegg. Formålet med prosjektet har blant annet vært å presisere omfanget av, formålet med og innholdet i de eldste fredingene, blant annet som grunnlag for å sikre eierne forutsigbare og klare rammer for hvordan de kan bruke eiendommen, og for å gi kulturminneforvaltningen et godt beslutningsgrunnlag. Prosjektet legger også vekt på å videreføre og bedre dialogen og samarbeidet med eierne av de historiske anleggene.

Fredningsgjennomgangen er gjennomført i nært samarbeid med fylkeskommunene. Per 1. januar 2013 er arbeidet ferdig i 12 fylker8, og for 484 anlegg så langt er omfanget, formålet og innholdet i fredningene presisert, jf. tabell 3.7 og figur 3.2. Gjennomgangen har også avdekket tilfeller der verdiene som lå til grunn for fredningsvedtaket, har gått tapt, noe som igjen har resultert i at én eller flere bygninger på 24 eiendommer er avfredet som del av prosjektet. Gjennomgangen i de resterende fylkene er i avslutningsfasen og skal etter planen være ferdig i løpet av 2013. For alle fylkene er registrerings- og dokumentasjonsarbeidet gjennomført. Med det er informasjonen om de fredete eiendommene i kulturminnedatabasen Askeladden oppdatert med foto, kartfesting og beskrivelser.

Prosjektet bygger opp under og er relevant for bevaringsprogrammet for fredete bygninger i privat eie.

Kilde: Riksantikvaren

3.2.6 Prosjektet «Bygg og Bevar»

I St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner varslet regjeringen at den ville stimulere til at det ble opprettet et nasjonalt kunnskapsnettverk eller kompetansesenter for kulturhistoriske eiendommer. Målet skulle være en bedre bevaring av bygg, anlegg og eiendommer med kulturhistorisk verdi gjennom å øke kompetansen om og bedre tilgjengeligheten til kvalitetssikret informasjon om forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av det bygde miljøet.

Miljøverndepartementet nedsatte en arbeidsgruppe, ledet av Byggenæringens landsforening (BNL) og med representanter fra Riksantikvaren, daværende Statens senter for arkiv, bibliotek og museum (ABM-utvikling), Norsk handverksutvikling og Norges museumsforbund. Arbeidsgruppen leverte sin rapport ved utgangen av 2007. Gruppen foreslo å etablere en nettbasert kanal for å formidle tradisjonelt håndverk og produkter beregnet på eldre bygninger, for på denne måten bedre kontakten og formidle kunnskap og ekspertise mellom tradisjonshåndverkerne og den ordinære byggebransjen. Som følge av dette, ble nettverket Bygg og Bevar opprettet i 2009. Nettverket skal bidra til å sikre eierne bedre rammevilkår og legge grunnlaget for at man kan nå målet om normalt vedlikeholdsnivå innen 2020 for alle fredete bygninger og stoppe det årlige tapet av kulturminner og kulturminneverdier i eksisterende bygningsmasse.

Bygg og Bevar var organisert som et prosjekt, med en prosjektperiode fra 2009 til 2012. Det hadde en styringsgruppe og et sekretariat, finansiert av Miljøverndepartementet. Sekretariatet var samlokalisert med Byggenæringens landsforening. Koblingen til Byggenæringens landsforening knytter håndverksbransjen tett til prosjektet. Bygg og Bevars styringsgruppe har fram til nå hatt representanter fra Riksantikvaren, Forsvarsbygg, Norsk handverksutvikling, Byggenæringens landsforening, Foreningen Fredet, Norsk kulturråd og Norges museumsforbund.

Prosjektet omtales nærmere i kapittel 4.3.2.

3.2.7 Arkeologistrategien

I St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner ble det varslet at Riksantikvaren, i samarbeid med forvaltningsmuseene og den regionale kulturminneforvaltningen, skulle utforme en overordnet strategi for å sikre en langsiktig forvaltning av de arkeologiske kulturminnene. Det skulle også utarbeides faglige kriterier for å avgjøre søknader om dispensasjon og skape større forutsigbarhet i disse sakene. Målet om økt forutsigbarhet gjelder både selve dispensasjonsvurderingen og vilkårene som blir satt ved en dispensasjon.

Riksantikvaren la i desember 2011 fram en strategisk plan for forvaltning av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer for perioden 2011–2020. Planen skal bidra til å målrette prioriteringene på arkeologifeltet fram til 2020, og fremmer et helhetlig perspektiv der pågående og allerede planlagte tiltak blir satt inn i en ramme.

Planen har et overordnet strategisk mål, tre delmål og i alt ni satsingsområder med tilhørende tiltak, som alle skal bidra til en kunnskapsstyrt, tydelig og god forvaltning av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer. Det er utarbeidet en egen handlingsplan for perioden 2012–2014, med konkrete tiltak innenfor alle de ni satsingsområdene. Tiltakene omfatter alt fra små, enkle tiltak, som for eksempel rutiner for å publisere et resymé av registrerings- og utgravingsrapportene til mer omfattende tiltak. Flere tiltak er satt i gang, blant annet et prøveprosjekt knyttet til delegering av myndighet til ti fylkeskommuner i enkle saker, samt retningslinjer for budsjettering av arkeologiske utgravinger.

Den videre oppfølgingen av arkeologistrategien omtales i kapittel 4.1.4.

3.2.8 Nasjonal verneplan for fartøy 2010–2017

I St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner ble det varslet at Riksantikvaren i samarbeid med eierne, de frivillige organisasjonene og aktuelle museer skulle utarbeide en plan for fredning og dokumentasjon av fartøy og båter. Planen skulle også inneholde en strategi for sikring og vedlikehold av fartøyene. En nasjonal fartøyvernplan med føringer for hvordan et representativt utvalg fartøy kan bli tatt vare på, var også ett av de fire tiltakspunktene på kulturminneområdet i Soria Moria I-erklæringen.

I desember 2010 la Riksantikvaren fram en ny fartøyvernplan for perioden 2010–2017. Planen inneholder blant annet et program for fredning av et utvalg fartøy fram mot 2017 – ferger, passasjerskip, fiskefartøy, spesialskip, lasteskip og fritidsbåter. Per 1. januar 2013 er ti fartøy fredet, mens målet er at rundt 40 skal være fredet når planen er gjennomført. I tillegg er 233 fartøy ført opp på Riksantikvarens liste over verneverdige fartøy. Også et representativt utvalg av disse skal sikres fram mot 2020.

Fartøyvernplanen beskriver hvilke kriterier som skal ligge til grunn for tildeling av tilskudd. Fartøyene skal ha lokal forankring og være interessante for allmennheten. Prosjektene med å sette fartøyet i stand skal være økonomisk gjennomførbare og det skal være mulig å sluttføre arbeidene. Det blir også satt krav til håndverkskompetanse, dokumentasjon og tilstandsvurdering.

Den nasjonale verneplanen er et viktig verktøy for å kunne gjennomføre bevaringsprogrammet for fartøy, jf. kapittel 4.1.1.7.

3.2.9 Påbegynt arbeid med fredningsstrategi

I St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner varslet regjeringen at det skulle utarbeides en overordnet fredningsstrategi som legger rammer og lister opp kriterier for nye fredninger fram til 2020, med vekt på å fange opp kulturminner fra de siste 150 årene.

Selv om den overordnede fredningsstrategien legger rammene og føringene for fredningsarbeidet fram til målene skal være nådd i 2020, vil den også ha en lengre tidshorisont og skal være retningsgivende for fredningsarbeidet videre framover. 2020 vil være et sentralt milepælsår, hvor man kan gjøre opp status og også har mulighet for å justere kursen på bakgrunn av erfaringene som er gjort i de mellomliggende årene. I forbindelse med strategiarbeidet blir også metoder og kriterier for å bedre den geografiske, sosiale, etniske, næringsmessige og tidsmessige bredden blant de vedtaksfredete bygningene videreutviklet.

Det har hele tiden vært lagt opp til at de to prosjektene knyttet til gjennomgangen av eldre fredninger og vurderingen av tilstanden til de fredete bygningene (jf. kapittel 3.2.5) skal være et viktig fundament for å utvikle en ny fredningsstrategi. Selv om disse grunnleggende prosjektene ikke er helt sluttført, begynte Riksantikvaren i 2010 arbeidet med å utvikle den overordnete fredningsstrategien. Første fase ble gjennomført i 2011–2012. I 2012 ble det gjennomført en omfattende prosess med innspill fra fylkeskommunene. Alle fylkeskommunene fremmet forslag til en oversikt over hvilke kategorier av kulturminner som var underrepresentert på fredningslisten i sine fylker, vurdert ut fra fylkets historie, egenart og næringsgrunnlag. Dette materialet blir sammenstilt våren 2013.

Fredningsstrategien omtales nærmere i kapittel 4.1.2.

3.2.10 Riksantikvarens kunnskapsløft for kulturminneforvaltningen

I 2010 startet Riksantikvaren prosjektet Kunnskapsløftet for kulturminneforvaltningen som en hovedsatsing for å sikre en bedre oversikt over både de fredete og de verneverdige kulturminnene. Arbeidet er en oppfølging av noen av de risikoelementene som ble trukket fram i Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon. Helt sentralt i dette arbeidet har blant annet vært videreutviklingen av databasen Askeladden med publikumsversjonen Kulturminnesøk, oppstart av arbeidet med å registrere automatisk fredete samiske bygninger og digitalisering av Riksantikvarens arkiver og ulike tiltak for å stimulere til økt kompetanse i kommunene.

Kunnskapsløftet for kulturminneforvaltningen er nærmere omtalt i kapittel 4.3.1.

3.2.11 Fylkeskommunen som regional kulturminnemyndighet

Regionalforvaltningens arbeid med kulturminnene er helt grunnleggende for at man skal nå målene i kulturminnepolitikken. Riksrevisjonens rapport, jf. kapittel 3.1.3, viser at det er store forskjeller i fylkeskommunenes måte å utøve sin rolle som kulturminnemyndighet på. Begrensete ressurser til forvaltningen, særlig til arbeidet med bygninger oppført etter 1537 og store ulikheter i de politiske prioriteringene på feltet er de mest sentrale utfordringene.

Gjennom tildelingsbrevene til Riksantikvaren har departementet bedt direktoratet være spesielt opptatt av fylkeskommunenes rolle som regional kulturminnemyndighet. Siden 2010 har Riksantikvaren styrket dialogen med fylkeskommunene på ulike måter; direktoratsledelsen har besøkt fylkeskommunenes politiske ledelse, fylkesordførerkollegiet og fylkesrådmannskollegiet. Riksantikvaren har også holdt orienteringer i en rekke fylkesting og på de årlige fylkeskonservatorsamlingene. De årlige prioriteringsbrevene er endret, og utformes nå i dialog med fylkeskommunene og tilpasses den enkelte fylkeskommunes situasjon.

Departementet har også bedt Riksantikvaren evaluere fylkeskommunenes rolle som kulturminnemyndighet. En slik kartlegging er gjennomført av Vista Analyse. De har blant annet kartlagt fylkeskommunenes rammebetingelser på kulturminneområdet, hvordan kulturminnepolitikken blir implementert i fylkeskommunenes arbeid og beskrevet styrker og svakheter ved hvordan fylkeskommunene utøver sin rolle i dag. Vista Analyses rapport og fylkeskommunenes rolle omtales nærmere i kapittel 5.

3.3 Sammenfatning – satsinger 2005–2012

Arbeidet med å følge opp St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner omfatter både store satsinger og en lang rekke mindre tiltak. I dette kapitlet er de viktigste satsingene og resultatene fra disse presentert.

I løpet av de første par årene etter stortingsbehandlingen ble det satt i gang tiltak innenfor alle de seks hoveddelene i den handlingsplanen som St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner utgjør. Satsingene som er nevnt i dette kapitlet, omfatter først og fremst tiltak innenfor de fire første av de seks punktene i handlingsplanen. Tiltak knyttet til internasjonalt samarbeid og offentlig forvaltning er nærmere presentert i kapittel 4.7 og 5.