1 Beregning av strukturell, oljekorrigert budsjettbalanse

Det samlede overskuddet på offentlige budsjetter kan endre seg betydelig fra år til år uten at dette er uttrykk for endringer i budsjettpolitikken. For å få et best mulig bilde av den underliggende innretningen av budsjettpolitikken er det hensiktsmessig å se på utviklingen i budsjettbalansen utenom inntekter og utgifter fra petroleumsvirksomheten. I tillegg er det hensiktsmessig å korrigere for blant annet virkningene av økonomiske svingninger på skatter, avgifter og ledighetstrygd. For å komme fra den oljekorrigerte (budsjettbalansen utenom inntekter og utgifter til petroleumsvirksomheten) til den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen gjøres følgende korreksjoner:

• For å justere for virkningen av at konjunkturene avviker fra en normalsituasjon, beregnes budsjettvirkningene av at ulike skatte- og avgiftsinntekter avviker fra sine trendverdier. Videre tas det hensyn til at også utbetalingen av ledighetstrygd avhenger av konjunktursituasjonen.

• Det korrigeres for forskjellen mellom de faktiske nivåene og de anslåtte normalnivåene på statens renteinntekter og renteutgifter og overføringene fra Norges Bank.

• Det korrigeres for regnskapsmessige omlegginger og for endringer i funksjonsfordelingen mellom stat og kommune som ikke påvirker den underliggende budsjettbalansen. Fra og med i år korrigeres det også for avviket mellom faktiske pensjonspremier i helseforetakene og anslåtte normalnivåer, se nærmere omtale nedenfor.

På grunn av store svingninger i pensjonspremier i helseforetakene er det nå innarbeidet en korreksjon for forskjellen mellom det faktiske nivået og det anslåtte normalnivået i den strukturelle, oljekorrigerte balansen. En slik korreksjon er nødvendig siden svingningene i disse premiene er blitt store og ikke kan sies å reflektere strukturelle forhold. Som følge av endret uføreordning i folketrygden og en forholdsvis gunstig utvikling i antall uføre de siste årene frigjøres det betydelige midler i pensjonsinnretningene for helseforetakene, som tilføres premiefondene. Drøyt 5 mrd. kroner av pensjonspremien i 2017 kan bli finansiert ved å bygge ned disse fondene, noe som vil redusere det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet tilsvarende. Reduksjonen er av engangskarakter. Det justeres for svingninger i helseforetakenes pensjonspremier ved å beregne en trend i serien, på samme måte som for ulike skatter og avgifter.

Oppdelingen av offentlige inntekter og utgifter i en konjunkturell og en strukturell del kan ikke baseres på direkte observasjoner, men må anslås med utgangspunkt i analyser av regnskapstall, økonomisk statistikk og prognoser for årene framover. Vanligvis trekkes skillet mellom konjunkturelle og strukturelle endringer med utgangspunkt i beregnede trendnivåer for de størrelsene som inngår. Resultatene vil kunne påvirkes av nye tall for den økonomiske utviklingen, også etter at statsregnskapet for det enkelte år foreligger.

Beregningen av strukturelle skatter og avgifter tar utgangspunkt i data for faktiske, inntektsførte tall i statsregnskapet, samt anslag for prognoseperioden. Beregningene omfatter også skatt på inntekt og formue til kommuneforvaltningen og dekker stort sett perioden 1960-2015, forlenget med anslag fram til 2025. For framskrivingsperioden er det tatt utgangspunkt i Finansdepartementets mellomlangsiktige framskrivinger og videreføring av det foreslåtte skatte- og avgiftsopplegget for 2017. Punktvis kan forutsetningene oppsummeres slik:

• Skatt på arbeid. Kategorien omfatter arbeidsgiveravgift til folketrygden og personskatter, inklusive formuesskatt på personer. Utviklingen i antall sysselsatte normalårsverk er en viktig indikator for utviklingen i arbeidsgiveravgift til folketrygden og samlede personskatter. Anslagene bygger på befolkningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyrå, der det fortsatt legges til grunn en betydelig netto arbeidsinnvandring fra EØS-området i årene framover.

• Skatt på kapital. Kategorien omfatter etterskuddsskatter fra selskaper og andre ikke-personlige skattytere utenom petroleumsvirksomhet, kildeskatt og arveavgift (fram til avviklingen fra og med 2015). Det er lagt til grunn at skatter fra foretak utenom petroleumsvirksomheten vil holde seg om lag uendret som andel av BNP for Fastlands-Norge etter 2017.

• Avgifter. Kategorien omfatter merverdiavgift, engangsavgift på motorkjøretøyer og øvrige særavgifter, herunder dokumentavgift og diverse sektoravgifter. I tillegg inngår investeringsavgiften fram til den ble fjernet i 2002. Utviklingen i privat konsum og antall førstegangsregistrerte biler er særlig viktig for utviklingen i avgiftene.

På budsjettets utgiftsside korrigeres utgiftene til arbeidsledighetstrygd for utviklingen i konjunkturene. Disse justeringene tar utgangspunkt i beregnede trendavvik for antall dagpengemottakere.

Utviklingen i de tre hovedgruppene av skatter og avgifter, samt antall dagpengemottakere, er vist i figur 1.1A-1.1D.

¹ For årene fram til og med 2015 vises faktiske skatter ifølge statsregnskapet justert for endringer i skattesatser og skattegrunnlag og omregnet til faste 2010-kroner.

² Det korrigeres for at dagpengemottakere kan være delvis ledige ved å regne om antall mottakere til heltidsekvivalenter.

Kilde: Finansdepartementet og NAV.

Utviklingen i det oljekorrigerte og det strukturelle, oljekorrigerte overskuddet på statsbudsjettet framgår av tabell 1.1. Overskuddene i årene 1987–1988 og de små underskuddene i 2001 og 2007 må ses i sammenheng med at dette var år på slutten av langvarige og kraftige oppgangskonjunkturer. Med unntak av disse årene har statsbudsjettet etter 1975 stort sett vist et betydelig løpende underskudd når inntekter og utgifter knyttet til petroleumsvirksomheten holdes utenfor, men med store variasjoner gjennom perioden. I tråd med handlingsregelen for bruk av oljeinntekter har det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet gradvis økt de siste årene og anslås til 7,9 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge i 2017.

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet er nå høyere enn på slutten av 1970-tallet og på 1980-tallet, se rød linje i figur 1.2A. Det er likevel en viktig forskjell, nemlig at vi den gang ikke hadde noe fond, og dermed heller ikke noen fondsavkastning som kunne bidra til å finansiere underskuddet på statsbudsjettet. Fondsinntektene inngår ikke i statsbudsjettet, men er en del av det samlede overskuddet i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond. Medregnet de bokførte formuesinntektene i pensjonsfondet er det strukturelle underskuddet nær null, mens det var store underskudd på 1980- og 1990-tallet. Det illustrerer nettopp hvordan det norske rammeverket med fondet og handlingsregelen har bidratt til en mer forsvarlig formuesforvaltning over tid.

I nasjonalregnskapet og offentlige budsjetter regnes ikke endringer i verdsettingen av eiendeler (såkalte omvurderinger) som inntekt. Denne delen av avkastningen i fondet inngår dermed ikke i det underskuddet som er vist ved den grønne linjen i figur 1.2A. Over tid vil økt verdi på fondets eiendeler kunne utgjøre en betydelig del av fondets samlede avkastning. Det strukturelle underskuddet medregnet formuesinntekter i fondet kan dermed vise et visst underskudd uten at en over tid tærer på den formuen som er plassert i fondet.

Svingningene i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet må ses i sammenheng med at budsjettet i perioder aktivt er blitt brukt til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting. Figuren viser at utslagene i det oljekorrigerte underskuddet er klart større enn utslagene i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Dette skyldes at en har søkt å la de automatiske stabilisatorene i budsjettet få virke, slik at konjunkturelle variasjoner i skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien skal slå ut på budsjettets utgiftsside. De beregnede aktivitetskorreksjonene er vist i figur 1.2B.

Kilde: Finansdepartementet.

Erfaringer viser at det er vanskelig å skille virkningen av konjunkturer fra den underliggende trendutviklingen i skatteinntektene. Anslaget på det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet kan derfor bli betydelig revidert i lys av ny informasjon. Tabell 1.2 gir en oversikt over revisjonene i anslagene for budsjettets stilling siden 2002. Finansdepartementets metode for beregning av strukturell, oljekorrigert budsjettbalanse er nærmere forklart i et arbeidsnotat som kan lastes ned fra departementets hjemmeside (www.regjeringen.no/fin).