5 Tiltak for økt produktivitet og en mer effektiv økonomi

5.1 Produktivitet og effektiv ressursbruk

5.1.1 Produktivitetsveksten i norsk økonomi

Produktivitetsvekst som grunnlag for økt velferd har fått økt oppmerksomhet de siste årene. I Norge må dette dels ses i sammenheng med den svake produktivitetsutviklingen vi har hatt siden 2006, og dels at Produktivitetskommisjonens to rapporter (NOU 2015: 1 og NOU 2016: 3) har bidratt til diskusjon om hva som driver produktivitetsveksten og behovet for å øke produktivitetsveksten framover.

Produktivitetskommisjonen vurderte et bredt spekter av områder og kom med mange forslag til tiltak for å bedre produktivitetsveksten. Et område som ble trukket særlig fram var behovet for effektivisering av offentlig sektor. Kommisjonen anbefalte mer hensiktsmessige forvaltningsstrukturer, herunder kommunereformen, og viste til betydelige effektiviseringsgevinster, både ved å realisere beste praksis og ved bedre samhandling mellom IKT-systemer. Videre pekte kommisjonen på at landbrukspolitikken og næringsstøtten til landbruket innebærer et betydelig tap av effektivitet. Kommisjonen vektla at samfunnsøkonomisk prioritering av samferdselsprosjekter vil øke effekten av samferdselsinvesteringer og nytten for samfunnet. Utdanning og forskning er viktig for økonomisk vekst, og kommisjonen mente det er et problem at styringen av utdanning og forskning ikke fremmer tilstrekkelig utvikling mot høyere kvalitet.

Økt produktivitet betyr at vi over tid klarer å bruke ressursene i økonomien på en mer effektiv måte, vi får mer varer og tjenester ut av ressursene vi benytter i produksjonen. Det vanligste produktivitetsbegrepet er vekst i arbeidsproduktivitet som måler forskjellen mellom produksjonsvekst og vekst i arbeidsinnsats, målt ved for eksempel timeverk.

Betydningen av produktivitet kan illustreres ved at to tredeler av vår velstandsvekst siden 1970 har vært knyttet til økt produktivitet, se figur 5.1. Av en reell inntektsøkning per person på 334 000 kroner siden 1970 bidro økt arbeidsproduktivitet i Fastlands-Norge med 272 000 kroner. Overflyttingsgevinster som følge av at arbeidskraft har beveget seg fra fastlandsnæringene til olje- og gassnæringen har også bidratt til inntektsveksten. Den høye lønnsomheten i olje- og gassektoren skyldes imidlertid i liten grad produktivitetsvekst, men derimot høy grunnrente i denne næringen. Den gode lønnsomheten har bidratt til et høyt lønnsnivå i petroleumssektoren som delvis har smittet over på andre sektorer i norsk økonomi.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Etter midten av forrige tiår har veksten i produktiviteten i fastlandsøkonomien falt tilbake, se figur 5.2. En liknende utvikling har vi også sett i mange andre OECD-land. I årene etter finanskrisen kan noe av nedgangen forklares med det økonomiske tilbakeslaget. Produktivitetskommisjonen pekte på at finanskrisen forklarer en mindre del av nedgangen i produktivitetsveksten i Norge enn i andre land. Andre forhold, som den høye arbeidsinnvandringen og avdemping av veksten i sektorer som har hatt særlig høy produktivitetsvekst, for eksempel varehandel, har vært viktig for utviklingen i Norge.

¹ Tallene for 2016 og 2017 er anslag utarbeidet av Finansdepartementet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Regjeringen mener den svake produktivitetsutviklingen i Norge er bekymringsfull. De demografiske endringene vil gi lavere sysselsettingsvekst og økte utgifter til helse og omsorg. For å kunne videreføre den offentlige velferden på dagens nivå, vil produktivitetsveksten måtte økes både i privat og offentlig sektor, slik at skattegrunnlaget opprettholdes og kostnadene ved å tilby tjenestene begrenses. Mulighetene for økt digitalisering av næringslivet og det offentlige tjenestetilbudet vil være viktig framover. Samtidig er det viktig å minne om at økt produktivitet ikke alltid er det samme som samfunnsøkonomisk effektivitet. Ikke alt som øker produktiviteten vil øke den samfunnsøkonomiske effektiviteten, selv om det ofte vil være sammenfall. Å få flere trygdede ut i aktivt arbeid kan være svært lønnsomt for samfunnet, selv om det kan trekke gjennomsnittlig produktivitet, slik den måles, ned.

5.1.2 Strukturpolitikk som driver for produktivitetsveksten

Strukturpolitikk er en samlebetegnelse på offentlig politikk for å bedre bruken av samfunnets ressurser. Full sysselsetting og god vekst i økonomien krever at tilgjengelige ressurser tas i bruk og anvendes på en best mulig måte. Strukturpolitikken skal bidra til dette gjennom insentiver til effektivitet i en rekke markeder. En god strukturpolitikk gir produktivitets- og velstandsvekst, og dreier seg om å få markedene til å fungere bedre, blant annet gjennom tilstrekkelig sterk konkurranse i og om markedene. Både Produktivitetskommisjonen og OECD har pekt på at økt produktivitet kan oppnås gjennom strukturreformer som styrker næringslivets vekstmuligheter og tiltak for å effektivisere offentlig sektor. Et økt press på reduserte kostnader og effektive løsninger vil bedre produktivitetsveksten i Norge.

OECD har pekt på Norge lenge har hatt lav reformaktivitet og i liten grad fulgt opp deres anbefalinger. Produktivitetskommisjonen mente at oljerikdommen i Norge kan ha svekket de politiske insentivene til å gjennomføre strukturreformer. OECDs siste analyse av reformer (Going for Growth 2015) viser imidlertid at Norge nå skiller seg ut med en økning i reformaktiviteten. I mange andre OECD-land har derimot reformiveren avtatt.

Likebehandling av sektorer og bedrifter vil bidra til økt produktivitet. Subsidier til enkeltsektorer i form av næringsstøtte, reguleringer som favoriserer tradisjonelle aktører og hindringer i flyten av arbeidskraft bør derfor som hovedregel unngås. Favorisering av enkeltsektorer eller -aktører kan føre til at innsatsfaktorer forblir i sektorer der de bidrar lite og at bedrifter som ikke er konkurransedyktige forblir i markedet. Dette svekker produktiviteten.

Teknologiske fremskritt er den viktigste drivkraften bak produktivitetsvekst. Strukturpolitikken bør legge til rette for at teknologiske fremskritt oppstår og tas i bruk. Et land som kan forstå og ta i bruk teknologi som andre har utviklet, såkalt teknologisk opphenting (catch up), kan i en periode oppnå høyere økonomisk vekst. Mulighet for slik læring er avhengig av hvor godt landets markeder og andre institusjoner fungerer, og av dets utdanningsnivå.

Et lite land som Norge kan ikke regne med å drive teknologifronten fremover på mer enn et begrenset antall områder. Det innebærer at vi også fremover må legge til rette for å dra mest mulig nytte av det som skjer i andre land, blant annet gjennom satsing på utdanning. OECD har vist at den svake produktivitetsutviklingen i mange industriland de siste årene ikke kommer av redusert innovasjonstakt hos de fremste selskapene (globalt ledende), men at innovasjoner i mindre grad spres til selskaper som ikke er ved innovasjonsfronten. Den lavere innovasjonsspredningen kan i noen grad komme av utilstrekkelig konkurranse i en del markeder, som svekker insentivene til å ta i bruk nye løsninger.

Åpenhet overfor utlandet legger til rette for internasjonal arbeidsdeling og fremmer konkurranse og innovasjonsspredning. Gjennom internasjonal handel og migrasjon overføres teknologi og kunnskap mellom land. Internasjonal handel gir dessuten bedriftene tilgang på større markeder, slik at de kan dra nytte av stordriftsfordeler. Direkteinvesteringer og utenlandsk eierskap er en særlig viktig kilde for teknologioverføring mellom land. Internasjonale bedrifter er blant de mest produktive, de er gjerne involvert i kunnskapsintensive sektorer, og investerer ofte tungt i forskning og utvikling. Norge har i all hovedsak et åpent handelsregime. EØS-avtalen er særlig viktig.

Økonomisk vekst krever omstilling. Nye næringer fortrenger gamle, og mer produktive enheter erstatter de med lav produktivitet. Slik omstilling er avgjørende for at vi skal dra nytte av nye produksjonsmuligheter og markeder. Omstillinger krever endringer i arbeidslivet, og velorganiserte, godt fungerende arbeidsmarkeder samt arbeidstakere med god kompetanse er en forutsetning for effektiv bruk av samfunnets ressurser. Arbeidsmarkedet er beskrevet nærmere i kapittel 3. Med de store omstillingene Norge står overfor er det spesielt viktig at mekanismene som fremmer effektiv omstilling fungerer godt.

Konkurransepolitikken er en sentral del av strukturpolitikken. Mer produktive bedrifter vil konkurrere ut de svakeste bedriftene. I tillegg kan økt konkurranse stimulere til innovasjon, omstilling og investeringer innad i de enkelte bedriftene, og bidra til at teknologi raskere tas i bruk på tvers av sektorer og bruksområder. Måling av hvor virksom konkurransen er på tvers av land, er krevende, men ifølge OECD er det også i Norge et betydelig potensiale for økt produktivitetsvekst ved mindre konkurransebegrensende reguleringer av ulike markeder.

Et viktig prinsipp er at aktørene i et marked skal stå overfor like vilkår. Imidlertid kan selskaper oppnå store markedsandeler og konkurransefordeler ved å være mer effektive eller innovative enn andre selskaper. Slike adferd bør i utgangspunktet ikke reguleres, med mindre aktørene utnytter markedsmakt.

Urbanisering er en viktig faktor som kan fremme produktivitetsvekst. Byområder har bedre forutsetninger for kobling, deling og læring, dvs. utnyttelse av såkalte agglomerasjonseffekter. Slike effekter kalles derfor også bygevinster. Urbanisering kan også være et resultat av forskjeller i produktivitet. Å flytte til et område med bedrifter og arbeidskollegaer som kan bruke den kompetansen man sitter inne med vil kunne øke produktiviteten og dermed også inntektspotensialet. Tilsvarende gjelder for bedrifter, som ved å etablere seg i et område med andre bedrifter og høyt kvalifiserte arbeidstakere kan øke sitt innovasjons- og inntektspotensial. Produktivitetskommisjonen pekte på at sammenhengen mellom urbanisering, produktivitet og økonomisk utvikling har vært undervurdert i politiske beslutningsprosesser.

Også institusjonelle forhold har betydning for produktivitetsveksten. Et kjennetegn ved land med høy verdiskaping er godt fungerende offentlige institusjoner og et godt rettssystem, herunder evnen til å fatte beslutninger om politiske endringer når det er nødvendig. Et velfungerende samarbeid mellom myndighetene og partene i arbeidslivet kan gjøre det enklere å gjennomføre krevende reformer. Et effektivt skattesystem bringer inn inntekter til det offentlige med minst mulig effektivitetstap i økonomien. God infrastruktur som veier, jernbane, kraftnett, telenett, bredbånd og vannforsyning er også viktig. I internasjonale sammenlikninger kommer Norge forholdsvis bra ut når det gjelder institusjonelle forhold, men også vi har områder som kan forbedres. Samferdsel (særlig dårlig veistandard) trekkes ofte fram som en sentral faktor som begrenser etablering av næringsvirksomhet og vekst i Norge.

Utdanning og forskning er nødvendig for å oppnå høy produktivitetsvekst. Norge har en relativt høyt utdannet befolkning fordi mange unge tar høyere utdanning. Samtidig er ikke antallet med master- eller doktorgrad høyt i Norge sammenliknet med andre industriland. Produktivitetskommisjonen anbefalte større vektlegging av kvalitet i norsk forskning, og kommisjonen mente at forskningen i dag var for tematisk styrt.

5.1.3 Regjeringens arbeid for å bedre bruken av samfunnets ressurser

Regjeringen bygger sin politikk på målet om mest mulig effektiv bruk av samfunnets ressurser og legger derfor stor vekt på å heve produktiviteten i norsk økonomi. Våren 2014 satte Regjeringen ned Produktivitetskommisjonen som i februar 2016 la fram sin siste rapport. Regjeringen arbeider nå med å følge opp kommisjonens rapporter. Det var en gjennomgang av kommisjonens første rapport i Nasjonalbudsjettet 2016, mens andre rapport ble omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 2016. Regjeringen har de siste årene satt i gang flere reformer for å bedre produktiviteten og effektiviteten i økonomien, blant annet skattereform, jernbanereform og kommunereform.

5.2 Et mer produktivt næringsliv

5.2.1 Konkurransepolitikk

Konkurransepolitikken står sentralt i Regjeringens arbeid for en mer produktiv økonomi. Konkurranse i markedene, fravær av konkurransevridende offentlig støtte og effektive offentlige anskaffelsesprosesser fremmer effektiv ressursbruk i hele økonomien, og bidrar til et bedre tilbud av varer og tjenester med høyere kvalitet og lavere priser. Konkurranse stimulerer norske bedrifter til å bli mer produktive og innovative, og dermed mer konkurransedyktige i internasjonale markeder.

Konkurranselovens formål er å fremme konkurranse for å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser, gjennom å motvirke konkurranseskadelig adferd hos bedriftene. Loven forbyr derfor samarbeid som begrenser konkurransen, misbruk av dominerende stilling og sammenslåinger (fusjoner) som vil begrense konkurransen. En streng fusjonskontroll er særlig viktig i et lite land som Norge med mange små markeder. Den viktigste virkningen av konkurranseloven, og Konkurransetilsynets håndheving av den, er likevel den indirekte virkningen av at alle foretak i økonomien må forholde seg til reglene og unnlate å drive konkurranseskadelig adferd.

Endringer i konkurranseloven ble vedtatt av Stortinget i 2016. Fusjonskontrollen ble harmonisert med EU/EØS-regelverket, herunder ble inngrepsvilkåret endret fra en totalvelferdsstandard (alle gevinster teller med i vurderingen) til en konsumentvelferdsstandard (kun gevinster som kommer kundene til gode teller). Samtidig ble medieeierskapsloven opphevet, slik at Konkurransetilsynet nå utøver kontroll også i denne sektoren. Dessuten ble det innført en forliksordning for kartellsaker.

Uavhengig klagebehandling

Nærings- og fiskeridepartementet behandler klager på Konkurransetilsynets vedtak og avgjørelser som ikke ilegger overtredelsesgebyr. Konkurransetilsynets vedtak om overtredelsesgebyr kan derimot kun overprøves direkte i domstolene. Dagens klagebehandling oppfattes som politisk styrt, noe som svekker tilliten til klagesaksbehandlingen.

Regjeringen har derfor ønsket å styrke uavhengigheten i klagebehandlingen ved å fjerne regjeringens rolle som klageinstans for Konkurransetilsynet, noe Produktivitetskommisjonen støttet. Stortinget har nå vedtatt å opprette en uavhengig klagenemnd med ansvar for overprøving av alle vedtak etter konkurranseloven, også de som tidligere gikk for domstolene. Dette skal gi en spesialisert, uavhengig og enhetlig klagebehandling før klagevedtakene kan prøves av domstolene. Konkurranseklagenemnda vil ha felles sekretariat med Klagenemnda for offentlige anskaffelser og være på plass i Bergen i løpet av våren 2017.

Konkurransevilkår mellom offentlige og private

Når offentlige virksomheter tilbyr tjenester i konkurranse med private aktører, kan de ha enkelte fordeler, for eksempel gunstige skatteregler, garantier, finansieringsmuligheter eller muligheter for kryssubsidiering. Slike fordeler kan virke som etableringsbarrierer og presse private aktører ut av markedet eller hindre dem i å vokse selv om de driver effektivt.

Produktivitetskommisjonen viste til at virkemidlene i konkurranseloven ikke er tilstrekkelige for å sikre konkurranse på like vilkår mellom offentlige og private tjenestetilbydere. EFTAs overvåkingsorgan, ESA, har også påpekt forskjeller i konkurransevilkår mellom private og offentlige aktører. ESA har foreløpig konkludert med at det generelle skattefritaket for stat, helseforetak og (fylkes-)kommuner innebærer ulovlig statsstøtte. I tillegg har ESA foreløpig konkludert med at denne typen offentlige virksomheter får ulovlige økonomiske fordeler i form av ubegrensede offentlige garantier. ESA har anmodet norske myndigheter om å vurdere tiltak for å hindre at offentlige aktører kryssubsidierer økonomisk aktivitet.

Konkurransemyndighetene i våre naboland har fått nye virkemidler for å motvirke konkurransevridninger mellom private og offentlige virksomheter. Regjeringen har satt ned en ekstern arbeidsgruppe som skal vurdere konkurranseforholdene mellom offentlig og privat virksomhet, samt tiltak som kan sikre like konkurransevilkår. Arbeidet skal gi et grunnlag for å sette i verk tiltak slik at regulering av økonomisk aktivitet utøvd av det offentlige blir i tråd med EØS-avtalens regler om offentlig støtte. Arbeidsgruppen skal levere sin rapport 1. januar 2018.

Konkurranse i særskilte markeder

Konkurransetilsynet følger drivstoffmarkedet tett. Statoil og Shell er i tillegg pålagt utvidet meldeplikt, og må opplyse om samtlige fusjoner og oppkjøp. Formålet med utvidet meldeplikt er at tilsynet skal få opplysninger om oppkjøp som den ordinære fusjonskontrollen ikke fanger opp. Tilsynet vil da kunne følge med på konkurransen i små lokale markeder.

Konkurransetilsynet konkluderte nylig med at ST1 må selge alle sine bensinstasjoner for å kunne kjøpe de norske Shell-stasjonene. Tilsynet uttalte at konkurransen i drivstoffmarkedet er begrenset, og at oppkjøpet ville forsterke en allerede vesentlig begrensning av konkurransen. Videre har Konkurransetilsynet konkludert med at kjøperen Blue Energy Holding AS «ikke er tilstrekkelig uavhengig og egnet» til å kjøpe bensinstasjonene til finske ST1 i Norge. Dette er påklaget og vil bli behandlet av Nærings- og fiskeridepartementet i løpet av høsten 2016.

Produktivitetskommisjonen pekte på flere faktorer som begrenser konkurransen i det norske dagligvaremarkedet, herunder etableringsbarrierer og høy konsentrasjon både på detaljist-, engros- og leverandørleddet. Kommisjonen fremhevet også at det norske importvernet skaper etableringshindringer i dagligvaremarkedet. Importvernet innebærer at jordbruksvarer som produseres i Norge er skjermet fra konkurranse fra utlandet gjennom høye tollsatser. Importvernet påvirker ikke bare primærproduksjonen, men også konkurranse, struktur og effektivitet i resten av verdikjeden. Et lite og skjermet norsk marked begrenser mulighetene for å utnytte stordriftsfordeler i næringsmiddelindustrien og etablering av utenlandske konkurrenter, både i foredling og detaljhandel.

I mars 2016 lanserte Regjeringen tiltak for å styrke konkurransen og effektiviteten i dagligvaremarkedet:

• Utvidet informasjonsplikt er nå pålagt samtlige dagligvarekjeder.

• Konkurransetilsynet undersøker informasjonsutvekslingen som skjer blant dagligvarekjedene.

• Regjeringen skal sette i gang en ekstern utredning av hva som hindrer nyetablering. Oppdraget vil bli lyst ut høsten 2016, og rapporten skal foreligge høsten 2017.

• Nærings- og fiskeridepartementet utlyste konkurranse om utredning av inngrepshjemmel mot ensidige handlinger uten at aktørene er dominerende i august 2016. Utredningen skal leveres i januar 2017.

Skille av strømnett og annen konkurranseutsatt virksomhet

Produktivitetskommisjonen mente at strømnettet som naturlig monopol bør rendyrkes, og at konkurranse bør innføres for alle aktiviteter som ikke er en del av det naturlige monopolet. Kommisjonen mente derfor at et krav om eiermessig skille mellom strømnett og annen virksomhet bør utredes nærmere.

Stortinget vedtok våren 2016 endringer i energiloven, med nye krav til selskapsmessig og funksjonelt skille mellom nettvirksomhet og annen virksomhet, se Prop. 35 L (2015–2016). Kravene gjelder alle nettforetak og trer i kraft 1. januar 2021. Et hovedformål er å redusere risiko for kryssubsidiering og styrke nettselskapenes uavhengighet. Det vil også beskytte kundene slik at de ikke betaler mer enn nødvendig for nettjenester. Lovforslaget fulgte opp Reiten-gruppens rapport Et bedre organisert strømnett fra 2014, hvor krav om selskapsmessig og funksjonelt skille mellom nettvirksomhet og annen virksomhet ble anbefalt.

Oppsummering av Regjeringens arbeid

• Endret fusjonskontrollen for å harmonisere med EU.

• Opphevet medieeierskapsloven og overført tilsynet til Konkurransetilsynet.

• Innført en forliksordning for kartellsaker.

• Opprettet en uavhengig konkurranseklagenemnd for konkurransesaker.

• Nedsatt en ekstern arbeidsgruppe som skal vurdere konkurranseforholdene mellom offentlig og privat virksomhet.

• Innført nye krav til selskapsmessig og funksjonelt skille mellom nettvirksomhet og annen virksomhet for strømnettselskaper.

• Innført utvidet informasjonsplikt for alle dagligvarekjeder.

5.2.2 Offentlige reguleringer

Offentlige reguleringer kan ofte begrunnes med ulike former for markedssvikt, for eksempel forurensing eller naturlige monopoler. Regulering gir da mer velfungerende markeder og bedre utnyttelse av ressursene. En del myndighetspålagte reguleringer kan imidlertid gi dårligere utnyttelse av ressursene, for eksempel gjennom svekket konkurranse.

Produktivitetskommisjonen (NOU 2015: 1) viste til at land med relativt få konkurransebegrensende reguleringer i næringslivet generelt har høyere BNP per innbygger og høyere produktivitetsvekst. Dette kan skyldes at reguleringene skaper etableringshindre og svekker konkurransen mellom bedriftene og insentivene til innovasjon.

Næringslivet og forbrukere bruker mye ressurser på å etterleve offentlige reguleringer. Regjeringen har som mål å skape en enklere hverdag for bedrifter og folk flest. Enklere regler, mindre byråkrati og mer aktiv bruk av IKT skal gi et enklere møte mellom det offentlige og innbyggere og bedrifter.

Brønnøysundregisteret er gjennom Altinn en viktig del av myndighetenes forenklingsarbeid for næringslivet. Tjenestene brukes av mange offentlige etater i deres kontakt med innbyggere og næringsliv, herunder Skatteetaten. Antall brukere har steget de siste årene, og i 2016 var mer enn 3,5 mill. unike brukere pålogget Altinn. Antall meldinger gjennom Altinn-portalen har også økt vesentlig de siste årene. Fra 2012 til 2015 var det en vekst på 63 pst. inngående meldinger, mens det for utgående meldinger var en vekst på 123 pst.

Gjennom Oppgaveregisteret identifiserer Brønnøysundregistrene næringslivets rapporteringsplikter til staten. Figur 5.3 viser at andelen digitale rapporteringsplikter økte fra 53 pst. i 2012 til 69 pst. i 2016.

¹ I henhold til oppgaveregisterloven må offentlige organ (med unntak av kommuner og fylkeskommuner) sende melding til Oppgaveregisteret før krav til private næringsdrivende settes i kraft eller endres. Det gjøres unntak for oppgaveplikter med færre enn 3 000 forekomster per år.

Kilde: Oppgaveregisteret per august 2016.

Regjeringens forenklingsprosjekt skal identifisere forenklingstiltak i offentlig forvaltning. Målet er å redusere bedriftenes kostnader med å følge opp myndighetspålagte rapporteringskrav og reguleringer med 15 mrd. kroner innen utgangen av 2017, sammenliknet med kostnadene i 2011. Regjeringen har hittil gjennomført 52 tiltak. Det er særlig forenklinger i regelverk, samt tiltak i Altinn for å forenkle kommunikasjonen mellom næringsliv og forvaltning. Så langt er det oppnådd besparelser for næringslivet på 11 mrd. kroner årlig, hvorav 6 mrd. kroner i denne regjeringsperioden.

Det er et mål for Regjeringen at informasjon det offentlige spør om, bare skal rapporteres én gang. Digitale løsninger som åpner for forhåndsutfylling av skjemaer og direkte uthenting av informasjon fra bedriftenes IKT-systemer, fører til at rapporteringen langt på vei kan automatiseres. Regjeringen foreslår å sette av midler til et nytt IKT-system for Brønnøysundregistrene. Det er en stor investering, men kan gi besparelser for næringslivet på anslagsvis 1,1 mrd. kroner over en 15-års periode.

Nærings- og fiskeridepartementet sluttførte i 2015 en vurdering av hvilke lover og forskrifter som enten burde gjennomgås for mulig opphevelse eller forenkles i betydelig grad. Målet var så langt som mulig å kun ha aktuelle og moderniserte lover og forskrifter for næringslivet. Så langt er fire lover opphevet, det er satt i gang prosesser for å oppheve ytterligere syv lover samt at det vurderes forenklinger i seks andre lover. Alle forskrifter som tilhører lovene vurderes etter samme kriterier.

Regjeringen har opprettet et regelråd som skal bidra til at næringslivet ikke påføres unødvendige byrder. Regelrådet skal vurdere utformingen av forslag til nytt eller endret regelverk, som påvirker næringslivet. Rådet skal ta stilling til om det er gjennomført konsekvensvurderinger etter kravene som utredningsinstruksen stiller, og om virkningene for næringslivet er tilstrekkelig kartlagt.

Elektronisk tinglysning vil være operativt for profesjonelle brukere våren 2017. Det vil forenkle tinglysingen for eiendomsmeglere og banker. Produktivitetskommisjonen pekte på at elektronisk tinglysing kan gi betydelige tidsbesparelser for brukerne og redusere behovet for mellomfinansiering, i tillegg til portobesparelser og færre feil. Den samfunnsøkonomiske gevinsten er i stortingsmeldingen Digital agenda Norge anslått til 1,7 mrd. kroner over ti år.

Landbrukspolitikken

Produktivitetskommisjonen pekte på at liberalisering av sektorlovgivningen i landbrukspolitikken trolig kan gi vesentlige samfunnsøkonomiske gevinster. Regjeringen har sendt på høring forslag til endringer i konsesjonsloven, jordloven og odelsloven som vil gi bonden økt råderett over egen eiendom. Forslagene vil blant annet føre til at kommunene skal håndtere færre søknader om deling og konsesjon enn i dag. Det vil bli priskontroll på færre eiendommer, blant annet oppheves priskontrollen på rene skogeiendommer. Det skal også bli enklere å oppfylle driveplikten.

Regjeringen har gjennomført en rekke viktige endringer i jordbrukspolitikken, både gjennom de årlige jordbruksoppgjørene og i andre prosesser. De siste tre årene er det til sammen gjennomført 40 forenklinger i jordbruksoppgjørene. Endringene har gitt den enkelte bonde større frihet og muligheter til å utvikle bruket og øke produksjonen. Regjeringen har også endret kvotebegrensninger og konsesjonsgrenser som har hindret utnyttelse av kapasitet på det enkelte gårdsbruk.

Regulering av fiskerinæringen

Næringer som er basert på utnyttelse av felles naturressurser, må reguleres slik at forvaltningen blir forsvarlig i et langsiktig perspektiv. I fiskerinæringen er det etablert konsesjonsordninger og kvoter for å unngå overfisking.

Det norske kvotesystemet har over tid blitt svært komplekst og lite fleksibelt. Regjeringen ser behov for forenklinger og har derfor satt ned et ekspertutvalg som skal vurdere dagens kvotesystem, og hvordan kvotesystemet skal se ut i fremtiden. Utvalget skal også synliggjøre størrelsen på ressursrenten i fiskeriene, og drøfte hvordan denne bør behandles. Utvalget skal levere sine anbefalinger i desember 2016.

Produktivitetskommisjonen pekte på at ineffektive reguleringer i fiskerinæringen står i veien for å realisere ressursrenten i fiskeriene. SNF-rapporten Ressursrenten i norske fiskerier beregnet at fiskeriene i 2002 hadde et potensial for å generere en ressursrente på 7 mrd. kroner. I et diskusjonsnotat fra Statistisk sentralbyrå fra 2015 anslås det at ressursrenten i fiskeriene kunne vært på om lag 9 mrd. kroner i 2011 dersom fisket hadde foregått på den mest effektive måten. Skatteutvalget (NOU 2014: 13) tilrår at grunnrenteskatt i fiskerisektoren vurderes. I Skattemeldingen sier Regjeringen seg enig i dette, men mener at det bør utsettes til ekspertutvalget har lagt fram sin rapport.

NOU 2014: 16 Sjømatindustrien – Utredning av sjømatindustriens rammevilkår foreslo tiltak for å styrke konkurransekraften i næringen. Utvalget pekte på at næringen trenger fleksibilitet, omstillingsevne og robusthet til å håndtere endringer i markeder og verdikjeder. Som det fremgår av Sundvollen-erklæringen, vil Regjeringen forbedre rammebetingelsene og øke verdiskapingen i sjømatindustrien. Regjeringen fremmet høsten 2015 Meld. St. 10 (2015–2016) En konkurransekraftig sjømatindustri med en rekke tiltak for å styrke konkurransekraften i næringen. Regjeringen har satt ned en ekspertgruppe som er bedt om å se på forenklinger og forbedringer av markedsmekanismen innen førstehåndsomsetningen av fisk.

Videre har Regjeringen satt ned en kommisjon som skal gjennomgå leverings-, bearbeidings- og aktivitetsplikten. Kommisjonen skal komme med konkrete anbefalinger som ivaretar intensjonen om en samfunnsøkonomisk god løsning med lønnsomhet, både i flåten og industrien, samtidig som den bidrar til bosetting og sysselsetting i kystdistriktene.

I juni 2016 ble reglene om fylkesbindinger ved salg av fiskebåter endret til en landsdelsordning. Med de nye reglene deles landet i to områder, hvor de tre nordligste fylkene utgjør ett område, mens resten av landet utgjør det andre. Tiltaket øker fleksibiliteten i fiskerinæringen ved å styrke adgangen til strukturering på tvers av fylkesgrenser.

Regulering av drosjemarkedet

Drosjemarkedet i Norge er strengt regulert. Løyveordningen med behovsprøving og antallsregulering, kombinert med driveplikt, utgjør hoveddelen av reguleringen. Reguleringen gjør det krevende for nye aktører å starte opp i det norske drosjemarkedet, og hindrer dermed etablering. Behovsprøvingen av drosjeløyver begrenser konkurransen. Kostnadsnivået for næringen holdes høyt, blant annet som følge av driveplikten. Etterspørselen etter drosjer varierer sterkt over døgnet og uken, og reguleringene gjør det vanskelig for tilbyderne å tilpasse seg til etterspørselen. Det norske drosjemarkedet er preget av lav utnyttelse, høye priser og en utvikling med færre turer, kombinert med høyere omsetning. Totalt antall drosjeturer per innbygger har falt noe de siste årene, se figur 5.4. Utnyttelsesgraden per kilometer, dvs. kilometer med passasjer som andel av totalt antall kilometer kjørt i næring, har falt til 53 pst. i 2015. Utnyttelsesgraden per time, dvs. tid med passasjer per tilbudte timer, har også falt de siste årene og var 31 pst. i 2015

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Samtidig har nye aktører kommet til. Transportnettverksselskapene, for eksempel Uber og Haxi, regnes ofte som en del av «delingsøkonomien» og driver i noen grad i konkurranse med drosjenæringen. Gjeldende reguleringer kan være til hinder for etablering av nye aktører. Produktivitetskommisjonen mente at lovverket bør tilpasses nye applikasjonsbaserte tjenester. Konkurransetilsynet skriver i en rapport fra 2015 at behovsprøvingen og driveplikten bør oppheves for å styrke konkurransen og etableringen i drosjemarkedet.

Regjeringen er opptatt av at delingsøkonomien kan gi fordeler for forbrukerne samt fremme verdiskaping og produktivitet. I mars 2016 oppnevnte Regjeringen Delingsøkonomiutvalget, som skal levere sine anbefalinger innen 1. februar 2017. Utvalget er bedt om å vurdere blant annet arbeidsforhold, herunder konsekvensene av flere selvstendige, utfordringer for rettigheter og arbeidsmiljøloven, forbrukerbeskyttelse og sikkerhet for forbrukere og tilbydere, og reguleringer i markeder der delingsøkonomiaktører er fremtredende, slik som drosjemarkedet.

Regjeringen arbeider parallelt med nødvendige regelverksendringer og reformer for å bedre effektiviteten og modernisere regelverket, herunder i drosjemarkedet. Regjeringen vil vurdere å oppheve kravet om at drosjevirksomhet må være hovederverv for løyveinnehaver, endre regelverket for drosjesentraler og endre krav til organisering i næringen. Videre vil Regjeringen vurdere teknologinøytrale funksjonskrav til erstatning for taksameterkrav, samt nye regler for å sikre at forbrukerne gis tilstrekkelig prisopplysning. Regjeringen vurderer også å åpne for at flere kan drive med samkjøring. Hensikten med regelverksendringene på drosjeområdet er å redusere kostnadene for næringen og bedre konkurransen.

Forenklinger i bygge- og anleggsnæringen

Konkurransetilsynet og Produktivitetskommisjonen har trukket fram flere utfordringer på tilbudssiden i bolig- og byggemarkedet. Sentralt er kostnadsdrivende reguleringer, lange og usikre prosesser hvor myndighetene er involvert og få og dyre tomter. Dette har ført til kostnadsvekst i næringen og mulige etableringshindre for nye aktører.

Regjeringen legger til rette for enklere og mer effektive plan- og byggeprosesser, slik at boliger og andre bygg kan bygges raskere og til lavere kostnad enn i dag. I 2014 og 2015 vedtok Stortinget en rekke forenklinger i plan- og bygningsloven. Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) sendte i juni 2016 en lovproposisjon til Stortinget med flere viktige effektiviserings- og forenklingsforslag. Endringene skal blant annet bidra til mer forutsigbarhet og raskere planprosesser samt gjøre det enklere å justere eksisterende planer i tråd med nye behov. Høsten 2016 blir det sendt på høring ytterligere forslag til forbedringer i plan- og bygningsloven. KMD har også vedtatt endringer i byggesaksforskriften og byggteknisk forskrift som gjør det enklere og billigere å tilpasse eksisterende boliger til nye behov. Byggteknisk forskrift vurderes i KMD, og en ny forenklet forskrift skal være på plass i 2017. I 2016 er det også blitt innført nye, forenklede energikrav.

Gode digitale verktøy til bruk i arealplanleggingen, byggeprosessen og forvaltningen av bygg er viktig for å gjøre plan- og byggeprosesser enklere og mer effektive. Arbeidet med å gode digitale løsninger vil bli videreført i 2017, blant annet gjennom IKT-satsing på effektive planprosesser og ByggNett-strategien for fremtidens digitale byggsektor. KMD vil arbeide videre med forenklinger og forbedringer som kan bidra til økt produktivitet i bygge- og anleggsnæringen, blant annet samarbeidsprosjektet Bygg21. For en nærmere omtale se Prop.1 S for Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Offentlige anskaffelser

Offentlig sektor i Norge kjøper inn varer og tjenester for over 450 mrd. kroner årlig. Anbud og konkurranse om oppdragene er sentralt for å bidra til at offentlige innkjøp skjer rimelig og effektivt. Virksom konkurranse om offentlige innkjøp krever velfungerende markeder og at innkjøper opptrer profesjonelt. Ikke-anskaffelsesfaglige krav, slik som særskilte krav til miljø, arbeidsforhold mv. kan innebære økte kostnader for både det offentlige og tilbyderen.

Produktivitetskommisjonen viste til at norske innkjøpskostnader er særlig høye. Ifølge en rapport som PwC har laget på oppdrag fra EU-kommisjonen er de administrative innkjøpskostnadene om lag fire ganger høyere i Norge enn i mange EU-land. Produktivitetskommisjonen anbefalte derfor at regelverket for offentlige anskaffelser bør ha færrest mulig andre mål enn effektiv ressursbruk. Videre mente kommisjonen at de nasjonale terskelverdiene skaper unødvendige kostnader, og dermed bør oppheves, slik at terskelverdiene settes til EU-nivå (1,1 mill. kroner).

Ny lov om offentlige anskaffelser ble vedtatt i Stortinget 2. juni 2016. Loven med tilhørende ny forskrift har planlagt ikrafttredelse 1. januar 2017. Den nasjonale terskelverdien for anskaffelser økes fra 500 000 til 1,1 mill. kroner. Det betyr at mindre innkjøp ikke lenger må kunngjøres og følge detaljerte regler. Det kan gjøre det enklere for særlig små og mellomstore bedrifter å delta i anbudskonkurranser. Innkjøp under terskelverdien må likevel fortsatt følge grunnleggende krav til konkurranse og likebehandling, og det offentlige må kunne dokumentere hvordan konkurransen er gjennomført. Videre stiller den nye loven krav til at oppdragsgivere skal bidra til å bekjempe arbeidslivskriminalitet, fremme klima- og miljøhensyn og ivareta ulike sosiale hensyn.

Nasjonalt program for leverandørutvikling har som mål at innovative offentlige anskaffelsesprosesser blir varig praksis i både kommuner, regioner, statlige etater og næringslivet. Programmet gir praktisk bistand til å gjennomføre offentlige anskaffelser på en innovativ og samfunnsøkonomisk lønnsom måte.

Oppsummering av Regjeringens arbeid

• Gjennomført 52 forenklingstiltak med årlige besparelser for næringslivet på 6 mrd. kroner.

• Foreslår midler til et nytt IKT-system for Brønnøysundregistrene som vil gi betydelige besparelser for næringslivet.

• Opphevet fire lover på Nærings- og fiskeridepartementets område, vurderer å oppheve ytterligere syv lover og forenkle seks andre lover.

• Opprettet et regelråd som skal bidra til at næringslivet ikke påføres unødvendige byrder gjennom nytt eller endret regelverk.

• Lagt til rette for at elektronisk tinglysning skal være på plass våren 2017.

• Sendt forslag til endringer i konsesjonsloven, jordloven og odelsloven på høring.

• Gjennomført endringer i jordbrukspolitikken, blant annet 40 forenklinger og endret kvotebegrensninger og konsesjonsgrenser.

• Oppnevnt ekspertutvalg som skal vurdere dagens kvotesystem i fiskerinæringen.

• Satt ned en ekspertgruppe som skal se på forenklinger og forbedringer av markedsmekanismen innen førstehåndsomsetningen av fisk.

• Oppnevnt en kommisjon som skal gjennomgå leverings-, bearbeidings- og aktivitetsplikten i fiskerinæringen.

• Økt fleksibiliteten i fiskerinæringen ved å endre reglene om fylkesbindinger ved salg av fiskebåter til en landsdelsordning.

• Vurderer oppheving av krav om at drosjevirksomhet må være hovederverv for løyveinnehaver og å åpne for at flere kan drive med samkjøring.

• Lagt fram lovproposisjon med flere effektiviserings- og forenklingsforslag for bygge- og anleggsnæringen og skal sende ytterligere forslag på høring.

• Vedtatt endringer i byggesaksforskriften og byggteknisk forskrift, blant annet forenklede energikrav.

• Utvikler digitale verktøy som kan bidra til økt produktivitet i bygge- og anleggsnæringen.

• Økt terskelverdien for ordinære offentlige anskaffelser fra 500 000 til 1,1. mill. kroner.

• Innført nye krav for å fremme miljø- og klimahensyn, bekjempe arbeidslivskriminalitet mv. i offentlige anskaffelser.

5.2.3 Innovasjon og forskning i næringslivet

Virksomheter og gründere må ta i bruk ny kunnskap, bruke eksisterende kunnskap på nye måter, utvikle nye produkter og løsninger og finne nye bruksområder. Innovasjon er en samlebetegnelse for vellykket fornyelse og er viktig for å oppnå vekst i produktiviteten. Uten innovasjon vil den økonomiske aktiviteten begrense seg til kjente metoder og produkter.

Det meste av innovasjonen i næringslivet foregår uten støtte fra det offentlige. Virksomheter investerer i forskning, innovasjon og utvikling fordi det lønner seg for den enkelte virksomhet. Den siste FoU-undersøkelsen til Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at forskningsaktiviteten i næringslivet økte med 10 pst. fra 2013 til 2014. I 2014 brukte næringslivet 24,8 mrd. kroner på FoU. Innovasjonsundersøkelsen til SSB viser på sin side ikke en tilsvarende økning i innovasjonsaktiviteten. I næringene som var omfattet av undersøkelsen, introduserte 50 pst. av virksomhetene en eller flere former for innovasjon i perioden 2012–2014, en nedgang på tre prosentpoeng fra perioden 2011–2013. Andelen foretak med produkt- og prosessinnovasjon er om lag uendret. Det er andelen foretak med markeds- og organisasjonsinnovasjon som har gått ned, og da særlig blant foretak som ikke rapporterer om produkt- og prosessinnovasjon i tillegg.

Resultater og metoder fra en enkelt bedrifts forskning og utvikling kan ha positive effekter ikke bare for bedriften selv, men også for andre. En slik markedssvikt kan lede til at bedriftene investerer mindre i FoU enn det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Det bevilges derfor midler for at bedriftene skal satse mer på forskning og innovasjon enn det de ellers ville gjort.

Regjeringen har styrket bevilgningene til forskning og innovasjon betydelig de siste årene og har satset på brede, landsdekkende ordninger. Blant annet er bevilgningene til etablerertilskudd, miljøteknologi, ulike fondsordninger og bedriftsrettet forskning og kommersialisering økt. I tillegg er Skattefunn styrket.

Det siste tiåret har det vært kraftig vekst i antall virksomheter som benytter seg av ett eller flere av de offentlige forsknings- og innovasjonsvirkemidlene, se figur 5.5. I tillegg til tilskudd bidrar de offentlige aktørene med finansielle instrumenter som lån, garantier og egenkapital, samt rådgivning, nettverkstilbud og profilering.

¹ Forsknings- og innovasjonstilskudd inkluderer Norges forskningsråd, utbetalte fradrag i Skattefunn, Innovasjon Norge, Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond og EUs syvende rammeprogram og Horisont 2020.

Kilde: Samfunnsøkonomisk Analyse og Nærings- og fiskeridepartementet.

Veksten i antall virksomheter som benyttet seg av virkemiddelapparatet tidlig på 2000-tallet, skyldtes i stor grad innføringen av Skattefunn. Etter dette har også de næringsrettede programmene i Norges forskningsråd bidratt til økt vekst.

Forsknings- og innovasjonsvirkemidlene skal gi mer forskning og innovasjon i næringslivet, høyere produktivitet og mer verdiskaping. Regjeringen er opptatt av å styrke virkemidlene som har størst effekt, og har derfor finansiert et forskningsprosjekt utført av Statistisk sentralbyrå (SSB) som så på effektene av de offentlige virkemidlene. SSB vurderte blant annet effekten på omsetning, sysselsetting, produktivitet og verdiskaping i virksomheter som har fått støtte fra blant annet Norges forskningsråds næringsrettede programmer, Skattefunn og Innovasjon Norge.

Et funn er at virksomhetene som har fått støtte, utvider aktiviteten, ansetter flere og øker omsetningen. Forskerne finner også en liten, men positiv sammenheng mellom støttebeløpet og verdiskapingen. De finner ingen direkte sammenheng mellom støttebeløpet og arbeidskraftens produktivitet. Det kan imidlertid oppstå produktivitetsgevinster gjennom at aktiviteten skaleres opp og ressurser flyttes til områder der den kaster mer av seg. Funnene kan tyde på at virkemidlene har utløst mer forsknings- og innovasjonsaktivitet. Samtidig påpekes det i rapporten at man ikke nødvendigvis kan konkludere med at funnene representerer kausale effekter.

Rapporten peker på at Norges forskningsråd, Skattefunn og Innovasjon Norge dekker behovene til ulike typer virksomheter. Virkemidlene ser likevel ut til å ha større effekt for etablerte virksomheter enn for unge virksomheter (under tre år). Unge virksomheter har en viktig funksjon ved at de kan utfordre det etablerte næringslivet. Regjeringen vil framover være spesielt opptatt av hvordan en kan få mer ut av midlene til unge virksomheter.

Produktivitetskommisjonens andre rapport skrev at en liten, åpen økonomi som Norge, må utnytte internasjonal teknologiutvikling. Samtidig bør ambisjonen være å lede an i den teknologiske utviklingen på områder der Norge har særlige forutsetninger. Kommisjonen anbefalte tiltak som fremmer høyere vitenskapelig kvalitet i norsk forskning og bedrer samarbeidet mellom forskning og næringsliv. OECD tar i sin landrapport for Norge i 2016 opp mange av de samme temaene som kommisjonen drøfter og peker på behovet for å høyne kvaliteten i forskningen og få til mer innovasjon i næringslivet.

Kunnskapsdepartementet og Finansdepartementet har satt ned en ekspertgruppe som innen 1. februar 2017 skal vurdere systemet for tildeling av forskningsmidler fra Norges forskningsråd. Hovedmålet er å øke kvaliteten i forskningen og redusere administrasjonskostnadene.

Regjeringen foreslår 34,5 mrd. kroner til forskning og utvikling i 2017, se omtale i Gul bok 2017. I tillegg kommer støtte gjennom Skattefunn anslått til 3,2 mrd. kroner i 2017. Målet er bedre ressursbruk samlet sett og bedre effekt av de næringsrettede virkemidlene. Regjeringen vil fortsatt satse på brede, landsdekkende ordninger, og bedriftsrettede virkemidler som har størst innovasjonseffekt, skal utvikles videre. Statistisk sentralbyrås effektundersøkelse og grenseflategjennomgangen mellom Siva, fylkeskommunene og Innovasjon Norge har gitt et bedre beslutningsgrunnlag. Hovedfunnet fra grenseflategjennomgangen var at ordningene fungerer godt sammen, og at rollefordelingen dem i mellom i hovedsak fremstår som avklart og tydelig.

Deltakelse i internasjonalt forskningsarbeid kan bidra til å bedre kvaliteten i norsk forskning. Norge deltar blant annet i EUs rammeprogram for forskning og innovasjon, Horisont 2020. Norsk næringsliv henter hjem om lag 1,9 pst. av midlene til satsingene på et mer konkurransedyktig næringsliv, nær Regjeringens ambisjon om 2 pst.

Oppsummering av Regjeringens arbeid

• Oppnevnt en ekspertgruppe som skal vurdere systemet for tildeling av forskningsmidler fra Norges forskningsråd. Målet er å øke kvaliteten i forskningen og redusere administrasjonskostnadene.

• Styrket midlene til forskning og innovasjon betydelig. I 2017 foreslår Regjeringen 34,5 mrd. kroner til forskning og utvikling. I tillegg kommer den økte støtten gjennom Skattefunn.

5.2.4 Skatte- og avgiftssystemet

Skatter og avgifter bør innrettes slik at ressursene utnyttes best mulig. Kombinasjonen av brede skattegrunnlag, lave skattesatser og skattemessig likebehandling av næringer, virksomheter og investeringer vil bidra til det. Et godt skattesystem er et av de viktigste virkemidlene det offentlige rår over for å legge til rette for høy produktivitet.

Skatteutvalget (NOU 2014: 13) viste til at skattesystemene i landene omkring oss er i endring, og at særlig selskapsskatten er under press. Utvalget pekte på at vesentlig høyere effektive skattesatser over tid enn sammenliknbare land gir insentiver til å flytte investeringer og overskudd til utlandet. Utvalget mente at selskapsskattesatsen burde reduseres for at det fortsatt skal være attraktivt å investere og drive virksomhet i Norge. Høyere investeringer i næringsvirksomhet vil bidra til høyere økonomisk vekst.

Regjeringen arbeider for et vekstfremmende og enklere skattesystem. Skattesatsen på alminnelig inntekt for personer og selskap er redusert fra 28 pst. i 2013 til 25 pst. i 2016. Basert på Meld. St. 4 (2015–2016) Bedre skatt, ble et bredt flertall på Stortinget enig om en skattereform som gir ytterligere reduksjoner i skattesatsen på alminnelig inntekt til 23 pst. innen 2018. Regjeringen legger vekt på at skattereformen følges opp i tråd med forliket i Stortinget. Skattesatsen på alminnelig inntekt for selskap og personer foreslås redusert fra 25 til 24 pst. i 2017, se Prop. 1 LS (2016–2017). Det legges til grunn at satsen skal reduseres ytterligere til 23 pst. i 2018. Når drahjelpen fra petroleumsnæringen blir mindre, må vekstevnen i andre deler av norsk økonomi styrkes. Et skattesystem som gir gode insentiver til å spare, investere og arbeide, er viktig for å lykkes med omstillingene og øke produktiviteten.

Oppsummering av Regjeringens arbeid

• Skattesatsen på alminnelig inntekt for personer og selskap settes ned fra 25 til 24 pst. i 2017.

• Skattegrunnlaget utvides ved at startavskrivningene på maskiner avvikles.

5.3 Effektivisering av offentlig sektor

5.3.1 Utviklingen i offentlig sektor

Offentlig sektor er relativt stor i Norge sammenliknet med en del andre OECD-land, se figur 5.6. Variasjonen mellom land reflekterer ulik oppgavefordeling mellom offentlig og privat sektor, og hvor mye av velferdsordningene som er skattefinansiert. Fellesgoder som forsvar, politi, rettsvesen og offentlig administrasjon finansieres med skatter og avgifter i alle moderne land. I Norge gjelder dette i stor grad også for individrettede tjenester som utdanning, helse og omsorg. Dette er tjenester som i en del andre land i større grad utføres av private eller ivaretas av familien.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

De samlede utgiftene i offentlig forvaltning utgjorde om lag 1 500 mrd. kroner i 2015. Det tilsvarer om lag 60 pst. av BNP i Fastlands-Norge. Utgiftene er delt om lag likt mellom staten og kommunesektoren. De offentlige utgiftene utgjør i dag en om lag dobbelt så stor andel av fastlandsøkonomien som for femti år siden.

Hver tredje sysselsatte jobber i offentlig sektor, se figur 5.7 A og boks 5.1. Mange av oppgavene det offentlige utfører er særlig intensive i bruken av arbeidskraft, slik som utdanning, politi og helsevesen. Aldringen av befolkningen bidrar til økt press på offentlige tjenester og lavere vekst i arbeidsstyrken. En effektiv offentlig sektor er nødvendig for å kunne møte et økende tjenestebehov i helse- og omsorgsektoren uten samtidig i for stor grad å hindre tilgangen på arbeidskraft i privat sektor.

Boks 5.1 Utviklingen i den offentlige sysselsettingen

Arbeidsoppgavene i offentlig sektor spenner bredt fra administrasjon og saksbehandling til helse, sikkerhet og utdanning. Om lag 30 pst. av alle sysselsatte i Norge er ansatt i offentlig forvaltning, hvorav to tredeler i kommunal sektor.

Fra 1970 til rundt 1990 var det en kraftig oppgang i offentlig sysselsetting som andel av total sysselsetting, se figur 5.7 A. Det skyldes i hovedsak utbygging av den norske velferdsstaten og innføring av velferdsordninger i takt med at oljeinntekter ble faset inn i økonomien. Det medfølgende behovet for arbeidskraft ble i stor grad møtt med vekst i kvinners yrkesaktivitet. Siden tidlig på 1990-tallet har sysselsettingen i offentlig sektor økt om lag i samme takt som sysselsettingen i privat sektor, slik at andelen har vært om lag uendret.

Utvidelser av helse- og omsorgssektoren har vært en særlig viktig faktor bak oppgangen i sysselsettingen i offentlig forvaltning, og veksten har fortsatt også etter 1990. De siste 25 årene har helse- og omsorgssektoren økt sin andel av den samlede sysselsettingen fra 15 til 20 pst. Etterspørselen etter universelle offentlige tjenester innen helse, omsorg og undervisning vil avhenge av befolkningens størrelse og sammensetning. Beregninger viser imidlertid at befolkningsutviklingen bare kan forklare om lag en tredel av veksten i helse- og omsorgssektoren i årene etter 1990. Hoveddelen av veksten skyldes at tjenestene har blitt bedre, gjennom økt standard og økt dekningsgrad.

Av de 30 prosentene som jobber i offentlig sektor, jobber en tredel i staten. På oppdrag fra Regjeringen har Difi utarbeidet en rapport om utviklingen i antall ansatte i sentralforvaltningen (departementer og direktorater) i perioden 2009–2015. Rapporten ser på den samlede veksten og analyserer de ulike årsakene til vekst, se figur 5.7 B.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Difi.

Ifølge Difis rapport ble vel 3 100 flere sysselsatt i departementene og direktoratene mellom 2009 og 2015. Den årlige veksten var størst mellom 2009 og 2013, og direktoratene har vokst mer enn departementene. Korrigert for omorganiseringer og oppgaveflytting mellom ulike statlige enheter (indre og ytre etat), som ikke representerer en reell vekst i antall ansatte i staten, var økningen i antall sysselsatte i sentralforvaltningen på om lag 1 800 i perioden 2009–2015. I tillegg viser kartleggingen at det først og fremst er nye oppgaver som driver veksten i antall ansatte i den sentrale statsforvaltningen. Økt arbeidsmengde for gitte oppgaver forklarer også mye av veksten. Effektivisering har samtidig bidratt til å trekke antall sysselsatte ned.

Videre viser Difis kartlegging en sentralisering i perioden 2009–2013. Oppgaver ble flyttet fra ytre etat, slik at det netto ble flere ansatte i sentralforvaltningen. I perioden 2013–2015 har det vært motsatt: omorganisering har ført til at ansatte ble flyttet ut av sentralforvaltningen.

Med en stor offentlig sektor er det viktig at ressursene i sektoren brukes effektivt. I sin landrapport for Norge fra 2016 pekte OECD særlig på effektiviseringspotensialet i helsesektoren, først og fremst gjennom bedre koordinering mellom enheter. Tidligere har OECD også trukket fram blant annet utdanningssektoren, der Norge bruker langt mer ressurser enn gjennomsnittet av OECD-land, men likevel ikke kan vise til bedre resultater enn gjennomsnittet. OECD peker videre på at større vekt på samfunnsøkonomisk lønnsomhet i samferdselssektoren vil kunne gi økt effektivitet i privat sektor. Også Produktivitetskommisjonen trakk fram disse to sektorene som eksempler på potensialet for effektivisering.

I tiårene framover vil Norges offentlige finanser komme under press. En generell velferdsvekst gir forventninger om økt omfang og kvalitet på de offentlige tjenestene. Når prisene for brukerne av tjenestene er lave eller null, er det lite som begrenser etterspørselen. Økt effektivitet i offentlig sektor vil gi rom for bedre ytelser og lavere vekst i ressursbruken, og er nødvendig for en bærekraftig ressursbruk i offentlig sektor over tid.

Høy grad av tillit gjør samhandling enklere og fremmer dermed også verdiskaping i privat sektor. OECD peker i rapporten Government at a glance på at tillit til myndighetene, omfordeling av inntekt og en utviklet rettsstat er sentrale indikatorer på en velfungerende offentlig sektor. Nordmenn har høy tillit til myndighetene. OECD trekker fram at høy grad av tillit til myndighetene også kan gjøre det lettere å gjennomføre reformer. Tillit er derfor en viktig forutsetning for å kunne gjennomføre nødvendige effektiviseringstiltak.

I motsetning til i våre naboland har norske offentlige virksomheter i liten grad vært tvunget til å vurdere om det finnes bedre og billigere måter å løse oppgavene på. Dette vil endre seg fremover. Ingen områder vil kunne skjermes helt fra kravene til effektivisering.

5.3.2 En mer effektiv forvaltning krever innsats på mange områder

Regjeringens mål om en mer effektiv offentlig sektor krever at ulike virkemidler tas i bruk. Regjeringen legger vekt på rettferdig konkurranse mellom private og offentlige tjenesteytere, et regelverk som legger til rette for god ressursbruk og effektive måter å innrette arbeidet på. Gode, rasjonelle styringssystemer og god ledelse er nødvendige forutsetninger. God informasjon om hva pengene går til gjør det mulig for skattebetalerne å stille kritiske spørsmål til hvordan offentlig sektor drives.

Konkurranse og effektiv ressursbruk

Samfunnets samlede ressurser må utnyttes på en god måte. Offentlig sektor bør i utgangspunktet ikke skjermes for konkurranse fra private. Effektiv ressursbruk tilsier at en gitt tjeneste bør utføres og leveres av den mest effektive aktøren, uavhengig av om den er privat eller offentlig. Samtidig er det viktig at privat og offentlig sektor står overfor like konkurransevilkår, se omtale i avsnitt 5.2.

• Ordningen med nettoføring av merverdiavgift i staten utvides til å omfatte helseforetakene fra 1. januar 2017. Merverdiavgiften vil dermed ikke lenger være en kostnad for helseforetakene, noe som tidligere var en konkurranseulempe for private aktører.

• Fra 2017 innfører Regjeringen en forenklet modell for premiebetaling til Statens pensjonskasse for de fleste statlige virksomheter som i dag ikke betaler pensjonspremie. Formålet er i større grad å ansvarliggjøre arbeidsgivere for reelle pensjonskostnader slik at ansettelser skjer til en riktigere prising av innsatsfaktorene.

• Regjeringen forenkler innkjøp i staten gjennom bruk av sentrale rammeavtaler og etableringen av Statens innkjøpssenter i Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) i 2015. Gode, sentrale rammeavtaler legger til rette for enklere og mer effektive innkjøp, og frigjør ressurser fra innkjøp til faglige oppgaver og bedre tjenester til innbyggerne.

• Anskaffelser i Forsvaret skal sentraliseres og profesjonaliseres ytterligere. Det vil gi økt datakvalitet, reduserte kostnader og effektive prosesser fra 2017.

• Forsvarsektoren har konkurranseutsatt renholdstjenestene. Dette er ventet å redusere utgiftene til renholdstjenester i 2017 og fremover.

Se mer om konkurransepolitikken og offentlige anskaffelser i avsnitt 5.2.

Nye og endrede arbeidsmåter

En effektiv offentlig sektor gjør det mulig å produsere tjenester slik at behovet for å trekke ressurser fra andre deler av økonomien blir mindre. Effektivitet vil dessuten innebære at vi får flere eller bedre tjenester ut av en gitt ressursinnsats. Regjeringen mener at forvaltningen kan og bør utvikle nye og mer fleksible arbeidsmåter. Tjenestedesign, brukerretting og digitalisering åpner for nye muligheter.

• Tidstyver er tungvinte rutiner, regler og rapportering og andre årsaker til ineffektiv ressursbruk. Det er identifisert mer enn 1 800 mulige tidstyver, og Regjeringen arbeider nå med å fjerne dem.

• Regjeringen har nedsatt et utvalg som skal revidere forvaltningsloven. En oppdatert forvaltningslov skal legge til rette for effektiv saksbehandling tilpasset dagens forvaltningsoppgaver. Videre skal loven legge vekt på at offentlige vedtak er forståelige og at forvaltningen kan digitaliseres. Dette vil forenkle og redusere tidsbruken blant husholdninger og bedrifter.

• I 2016 fremmet Regjeringen Meld. St. 33 (2015–2016) NAV i en ny tid – for arbeid og aktivitet. Målet er en mer effektiv arbeids- og velferdsforvaltning (NAV). Sentrale tiltak er digitalisering av brukernes kontakt med forvaltningen, mer lokal handlefrihet og større kompetansemiljøer lokalt.

• Regjeringen vil endre ordningen med refusjon for utgifter til kommunale barnevernstiltak for enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger til en ordning med fast tilskudd. Fast tilskudd vil være enklere for det offentlige å administrere enn dagens ordning. Med den nye ordningen må kommunene bare søke ett direktorat om tilskudd som gjelder bosetting av flyktninger. Endringen vil gi økt kostnadskontroll for staten samtidig som kommunene får større fleksibilitet fordi de kan prioritere midlene.

• I en felles rapport fra Kunnskapsdepartementet og KS (kommunesektorens organisasjon) legges det frem forslag til tiltak som kan redusere omfanget av dokumentasjon og rapportering på alle nivå i skolen. Rapporten peker blant annet på at omfanget av dokumentasjon blir påvirket av hvordan det statlige tilsynet gjennomføres. Kunnskapsdepartementet har gjort flere endringer som skal redusere unødvendige dokumentasjonskrav.

• Brønnøysundregistrene med Altinn er viktig for effektivisering av den norske forvaltningen. Fra 2016 vil en samarbeidsavtale med KS legge til rette for bedre fellesløsninger også for kommunesektoren. Blant de største prosjektene er elektronisk stiftelse av aksjeselskap, brukersamtykke til deling av egne data (for eksempel mellom bank og offentlig sektor), elektronisk tinglysning i løsøreregisteret, ny registerplattform for Brønnøysundregistrene, etablering av en nasjonal datakatalog med oversikt over opplysninger det offentlige har og etablering av fellesløsninger for virksomheters digitale kontaktinformasjon og fullmakter.

• Forsvarsbygg vil redusere investeringskostnader til eiendom, bygg og anlegg ved blant annet økt bruk av standardiserte prosjekter, mer nøkterne brukerkrav og mer effektiv prosjektstyring.

• Det er satt i gang et eget program for digitalisering og forenkling av plan- og byggesaksbehandlingen.

• Politiets sikkerhetstjeneste (PST) har store mengder data som det tar lang tid å analysere. Større grad av automatisering vil forenkle arbeidet. I 2017 foreslår Regjeringen økt bevilgning til konseptfasen for utvikling av nytt analysesystem for PST. Systemet forventes å øke effektiviteten.

• Utlendingsforvaltningens ID-kontroll skal effektiviseres, blant annet gjennom økt bruk av biometri og mobile enheter for personkontroll.

• Regjeringen vil videreføre IKT-moderniseringen i Husbanken i 2017. Formålet er å digitalisere tjenester til privatpersoner, byggsektoren og kommunene, effektivisere saksbehandlingen i både Husbanken og kommunene, samt å bidra til bedre styring av Husbankens virkemidler. eSøknad for bostøtte og startlån og tilskudd fra Husbanken er innført, og en tilhørende saksbehandlingsløsning skal lanseres for kommunene i løpet av 2017. Sammen med fem andre direktorater lanserer Husbanken høsten 2016 en digital boligsosial veiviser som skal støtte opp om målene i den nasjonale strategien Bolig for velferd (2014–2020).

Gode styringssystemer og god ledelse

Regjeringen har et samlet program for bedre styring, ledelse og organisering av statsforvaltningen. Målet er en effektiv etats- og sektorstyring med tydelige mål og prioriteringer og frihet i oppgaveløsningen. Statlige virksomheter må få tilstrekkelig handlingsrom til å velge effektive løsninger. Mange og komplekse mål for offentlige virksomheter hindrer effektiv styring og skaper behov for omfattende kontrollordninger. Produktivitetskommisjonen pekte også på dette.

Forskere ved Universitetet i Oslo har gjennomgått tildelingsbrev for 70 virksomheter for 2015. Undersøkelsen viser at i gjennomsnitt er antall mål i 2015 færre enn i 2012, og at flere av målene retter seg mot effekter. Antall styringsparametere og aktivitetskrav synker noe, men omfanget av aktivitetskrav er fremdeles høyt. Det er dermed fremdeles rom for forbedring.

• Direktoratet for økonomistyring (DFØ) tilbyr departementene bistand til å utvikle etatsstyringen.

• Finansdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil legge til rette nøkkeltall for å kunne sammenlikne ressursbruken til administrative tjenester på tvers i staten.

• Kunnskapsdepartementet begynte i 2015 arbeidet med en mer strategisk styring av Norges forskningsråd med vekt på virkninger av rådets virksomhet. Blant annet er tildelingsbrevene fra departementene til forskningsrådet forenklet og harmonisert.

• Nærings- og fiskeridepartementet har utviklet nye mål- og resultatstyringssystemer (MRS) for en rekke av departementets tilknyttede virksomheter, blant annet Innovasjon Norge, Siva og Patentstyret. MRS-systemene retter oppmerksomheten mot bruker- og samfunnseffekter, og gir virksomhetene større handlingsrom, men også ansvar for resultater.

• Et nytt rammeverk for styring av fylkesmannen er innført fra 2016. De elleve departementene som legger oppgaver til fylkesmannen, må blant annet prioritere tydeligere og styre ved hjelp av mål heller enn gjennom konkrete oppgaver. En ny nettportal for styringsdokumenter til fylkesmannen er også innført.

• Gjennom Lederplakaten har Regjeringen formidlet krav og forventninger til god ledelse i staten. Formålet er blant annet å øke ledernes bevissthet om eget handlingsrom.

• Lederlønnsordningen i staten ble revidert høsten 2015, for blant annet å skjerpe inn plikten til å evaluere måloppnåelse og resultater. Oppfølgningen av toppledere skal styrkes gjennom en tettere lederdialog, resultatoppfølging og støtte til utvikling i lederrollen.

• Direktoratet for IKT og forvaltning (Difi) skal utvikle et sentralt, helhetlig og målrettet opplærings- og utviklingstilbud til ulike ledernivåer, samt et felles faglig rammeverk om hva god ledelse i staten er.

Bedre bruk av arbeidskraft – ny statlig arbeidsgiverstrategi

I privat sektor har lønnsvekst sammenheng med produktivitetsvekst, ellers brukes penger man ikke har. I staten er denne sammenhengen ikke like tydelig. Det skyldes dels at statlige virksomheter finansieres ved bevilgninger over statsbudsjettet, og ikke er utsatt for konkurranse, men også særtrekk ved offentlig forvaltning. I Holden III-utvalget sluttet partene i arbeidslivet seg til at lønnssystemet i offentlig sektor må understøtte effektiv drift og økt produktivitet.

Lønn til ansatte utgjør den klart største delen av budsjettet i de fleste offentlige virksomheter. Produktive ansatte har høy kompetanse og bruker den fullt ut. Regjeringen ønsker å legge til rette for en fleksibel og effektiv bruk av arbeidskraften på tvers av privat og offentlig sektor.

• Statens arbeidsgiverpolitikk skal bidra til at virksomhetene rekrutterer, utvikler og beholder kompetente medarbeidere. Kommunal- og moderniseringsdepartementet fastsatte våren 2016 en ny overordnet statlig arbeidsgiverstrategi. Virksomhetene skal få økt innflytelse på arbeidsgiverpolitikken.

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendte i april 2016 utkast til ny lov om statens ansatte (tjenestemannsloven) på høring. Loven skal gjøre det enklere å gjennomføre nødvendig omstilling, og den skal legge til rette for effektiv og god personalforvaltning der ledere gis ansvar

• Regjeringen ønsker å fortsette arbeidet med bedre pensjonsløsninger for offentlig ansatte. Det synes å være tilslutning til dette, og arbeidet med å utrede en ny pensjonsløsning fortsetter høsten 2016. Det er viktig at også offentlig sektor får en pensjonsordning som er bedre tilpasset prinsippene i pensjonsreformen.

• Regjeringen ønsker å redusere forskjellene mellom pensjonssystemene i privat og offentlig sektor. Nye pensjonsordninger for offentlige ansatte skal redusere mobilitetshindringene mellom offentlig og privat sektor, og stimulere ansatte i offentlig sektor til å arbeide lenger.

• Tariffoppgjøret 2016 markerte starten på arbeidet med å modernisere lønns- og forhandlingssystemet i staten. Større ansvar er overført til lokale parter. Mandater for arbeid med videreutvikling av lønns- og forhandlingssystemet i staten ligger i de to hovedtariffavtalene.

Godt grunnlag for beslutninger

Statlige tiltak skal være velbegrunnede, gjennomtenkte og basert på et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag. Mangelfull utredning øker risikoen for at det fattes beslutninger som ikke lar seg gjennomføre, gir uønskede virkninger eller innebærer sløsing med samfunnets ressurser.

1. mars 2016 trådte en ny instruks om utredning av statlige tiltak (utredningsinstruksen) i kraft. Finansdepartementet overtok samtidig ansvaret for å forvalte instruksen fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Formålet med instruksen er at et godt grunnlag for beslutninger om statlige reformer, lov- og regelendringer og investeringer skal legges til grunn. Utredningsinstruksen beskriver når det er behov for en samfunnsøkonomisk analyse, mens Finansdepartementets rundskriv om samfunnsøkonomiske analyser fastsetter hvordan en slik analyse skal gjennomføres.

Ifølge utredningsinstruksen skal ambisjonsnivået for utredninger stå i forhold til virkningene av det foreslåtte tiltaket. De som er berørt av et tiltak, skal bli trukket med i prosessen så tidlig det lar seg gjøre. Instruksen fastsetter minimumskrav til utredning. Alle utredninger av statlige forslag skal besvare seks spørsmål:

1. Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?

2. Hvilke tiltak er relevante?

3. Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?

4. Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?

5. Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?

6. Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?

Finansdepartementet har delegert den operative forvaltningen av utredningsinstruksen til Direktoratet for økonomistyring (DFØ), som fra før har det operative ansvaret for å forvalte økonomireglementet og er statens fagorgan for samfunnsøkonomisk analyse. Justis- og beredskapsdepartementets ansvar for bestemmelsene som gjelder regelverk, og Utenriksdepartementets ansvar for bestemmelsene om EØS- og Schengen-saker, videreføres.

• Regjeringen vil sette tydelige krav til at budsjettforslag i statsbudsjettet 2018 skal være utredet i tråd med utredningsinstruksen.

• DFØ gjennomfører en analyse av nåsituasjonen av utredningskvaliteten i offentlig tilgjengelige utredninger i løpet av høsten 2016, og vil gjøre en ny evaluering i 2019 som kan vise endringer fra den første analysen.

• DFØ vil gjøre en grundig vurdering av kvaliteten i to eller tre utredninger hvert år og offentliggjøre resultatene.

• Regelrådet skal ta stilling til om det er gjennomført konsekvensvurderinger etter kravene utredningsinstruksen stiller, og om virkningene for næringslivet er tilstrekkelig kartlagt.

• DFØ vil tilby kompetansetiltak og veiledning i utredningsarbeidet i statsforvaltningen. Utenriksdepartementets oppfølging av EØS- og Schengen-saker vil styrke utredningsarbeidet.

Både Børmer-utvalget (NOU 2015: 14) og Produktivitetskommisjonen har pekt på kostnads- og omfangsutglidningen i offentlige prosjekter i planleggingsfasen. Realistiske kostnadsstyrende rammer i prosjektfasen vil fremme bedre planlegging og bedre utvelgelse av prosjekter. Kostnadsutglidningen kan bidra til at staten gjennomfører konsepter som ikke ville blitt valgt dersom de sanne kostnadene var kjent da konseptvalget ble foretatt.

• Regjeringen har satt ned en arbeidsgruppe for å vurdere kostnadsutviklingen under prosjektplanleggingen i alle deler av staten. Målet er tiltak som kan bedre styring og kostnadskontroll i store statlige investeringsprosjekter. Gruppen har frist til desember 2016.

• Finansdepartementet inngikk i 2015 nye rammeavtaler om kvalitetssikring av investeringer over 750 mill. kroner (KS1 og KS2) for en periode på to år, med opsjon på to års forlengelse.

5.3.3 Mer effektiv organisering av staten

Hvordan staten organiserer sin virksomhet, har avgjørende betydning på hvor effektivt oppgavene utføres og hvor raskt mål kan nås. Organisasjons- og tilknytningsform må være tilpasset virksomhetens oppgaver og formål. Digitalisering åpner for nye arbeidsprosesser både internt og med brukerne. Lokalisering kan være langt mer fleksibel enn før.

Organisering av det regionale statsapparatet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet vurderer fylkesmannens fremtidige struktur sett i lys av kommune- og regionreformen, samt øvrige reformer for regional stat. Stortinget har gitt tilslutning til Regjeringens mål om rundt ti folkevalgte regioner. Regionmodellen er også den mest aktuelle for fylkesmannsembetenes fremtidige struktur. Beslutningen om ny struktur for fylkesmannsembetene vil bli tatt i 2017. Agder-embetene er slått sammen med virkning fra 1. januar 2016, og embetene i Trøndelag er vedtatt sammenslått med virkning fra 1. januar 2018. Ny struktur vil på sikt effektivisere arbeidet i embetene, styrke kompetansen og gi bedre tjenester.

Helseforvaltningen

Helse- og omsorgsdepartementet har fra 1. januar 2016 redusert antall etater underlagt departementet fra 15 til 11. Den nye organiseringen samler fagmiljøer og gir økt omstillingsevne. For å oppnå stordriftsfordeler vil administrative tjenester som anskaffelser, IKT og arkiv i den sentrale helseforvaltningen samles i et felles tjenestesenter i Norsk Helsenett SF. Senteret etableres 1. januar 2017 og skal være i full drift senest 1. januar 2018.

Utdanningssektoren

Kunnskapsdepartementet (KD) effektiviserer kunnskapssektoren. Arbeidet med å følge opp Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet. Strukturreform i universitets- og høyskolesektoren vil fortsette i 2017, blant annet med sammenslåinger av universiteter, høyskoler og andre virksomheter. Målet med reformen er bedre samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon i sektoren. Antall universiteter og statlige høyskoler vil fra januar 2017 være redusert fra 33 til 22, og antall private høyskoler med statstilskudd fra 21 til 17.

En ekspertgruppe har vurdert om organiseringen av kunnskapssektoren legger til rette for effektiv oppgaveløsing. Rapporten har vært på høring i 2016. KD vil arbeide videre med organiseringen av kunnskapssektoren i 2017.

Forbrukerrådet

Regjeringen har bestemt at de ti regionkontorene til Forbrukerrådet skal samles i Tromsø, Stavanger og Skien. Større enheter skal gi sterkere fagmiljøer, høyere effektivitet og et bedre servicetilbud til forbrukerne. Endringene skal være gjennomført innen mai 2017.

Politiet

Med nærpolitireformen ble antall politidistrikter redusert fra 27 til 12 fra 1. januar 2016. Færre distrikter, etablering av fellestjenester for administrative funksjoner og endret lokal tjenestestedsstruktur med færre tjenestesteder skal bidra til en mer effektiv tjenesteproduksjon. En overordnet organisasjonsmodell for politidistriktene skal bidra til at de nye politidistriktene standardiseres i større grad. Målet med nærpolitireformen er et politi som er operativt, synlig og tilgjengelig, med kapasitet og kompetanse til å forebygge, etterforske og påtale kriminelle handlinger og sikre innbyggernes trygghet. Politiet skal ha god lokalkunnskap og en bred kontaktflate mot lokalsamfunnene.

Justis- og beredskapsdepartementet har hatt på høring et forslag til lovendringer som åpner for at også namsmannsoppgavene kan samles i større enheter for å sikre god faglig kompetanse i oppgaveløsningen. For gjeldsordningssakene er det allerede åpnet for at sakene kan samles hos noen av namsmennene i et politidistrikt.

Politidirektoratet har en plan for hvordan gevinstene av nærpolitireformen skal realiseres. Planen vil bli oppdatert underveis i reformprosessen i takt med ny kunnskap og endrede forutsetninger. Justis- og beredskapsdepartementet har inngått en avtale med Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) om evaluering av nærpolitireformen.

Nødmeldingssentralene for politi og brannvesen skal samlokaliseres i politidistriktene, noe som vil bidra til mer effektive enheter.

Kriminalomsorgen

Regjeringen vil at mer av ressursene i kriminalomsorgen skal gå til selve straffegjennomføringen og mindre til ledelse og administrasjon. Regjeringen har blant annet lagt fram Prop. 105 L (2015–2016) Endringer i straffegjennomføringsloven mv.(omorganisering av kriminalomsorgen m.m.) hvor det foreslås å omorganisere kriminalomsorgen fra tre til to forvaltningsnivåer uten regioner.

Strukturen i kriminalomsorgen lokalt består av mange små og geografisk spredte enheter. Dagens struktur innebærer at 40 fengsler er lokalisert på nærmere 60 steder, når lokale underenheter inkluderes. Nye fengsler må være større, og flere av dagens enheter bør erstattes med færre og større enheter.

Transportsektoren

Regjeringen har etablert et utbyggingsselskap for vei, Nye Veier AS, som var fullt operativt fra 1. januar 2016. Selskapet skal bygge ut hovedveinettet på en mer helhetlig og raskere måte enn tradisjonell utbygging. Raskere veiutbygging vil gi mer vei for pengene, styrke næringslivets konkurranseevne og gi en mer effektiv, forutsigbar og tryggere veitransport. Stortinget har fått en helhetlig presentasjon av styring, finansiering, oppstartportefølje og andre oppgaver for utbyggingsselskapet i Meld. St. 25 (2014–2015) På rett vei. Reformer i veisektoren, se Innst. 362 S (2014–2015).

Nye Veier AS skal rapportere om effektiviteten i veiutbyggingen sammenliknet med om disse oppgavene hadde blitt løst på tradisjonell måte. Selskapet skal eksempelvis rapportere om administrasjonskostnader målt mot sammenliknbare virksomheter og om framdrift, kvalitet og økonomi for inngåtte veiutbyggingsavtaler.

Regjeringen la i Meld. St. 27 (2014–2015) På rett spor. Reform av jernbanesektoren fram forslag om en helhetlig reform av jernbanesektoren, se også Innst. 386 S (2014–2015). NSB AS blir videreført som et transportselskap, og den største delen av Jernbaneverket blir omorganisert til statsforetak. Styrende funksjoner blir lagt til et jernbanedirektorat. De to enhetene skal være operative fra 1. januar 2017. Rom Eiendom og Mantena blir skilt ut fra NSB 1. januar 2017. Samferdselsdepartementet arbeider videre med spørsmålet om salg- og billettselskap og eierskapet til persontogmateriell.

Samferdselsdepartementet vil i løpet av høsten 2017 konkretisere gevinstene av reformen, forankre eierskap og vurdere hvordan gevinstene kan realiseres. Regjeringen tar sikte på å komme tilbake til realisering av gevinster av jernbanereformen i forbindelse med statsbudsjettet for 2018.

I mai 2015 fikk Statens vegvesen, Jernbaneverket, Kystverket og Avinor AS i oppdrag å lage et grunnlagsdokument for det videre arbeidet med Nasjonal transportplan (NTP) 2018–2029. Samferdselsdepartementet fikk dette våren 2016. Planperioden blir nå utvidet fra 10 til 12 år, med perspektiv mot 2050. Regjeringen vil legge stor vekt på at prioriteringene i NTP 2018–2029 skal være samfunnsøkonomisk lønnsomme samlet sett. Videre vil det bli lagt vekt på at prioriteringene i NTP 2018–2029 legger til rette for et transportsystem som er sikkert, fremmer verdiskaping og bidrar til omstilling til lavutslippssamfunnet.

Effektive administrative fellestjenester i staten

I rapporten Value for Money in Government fra 2013 anbefalte OECD at Norge i større grad tar i bruk felles, statlige tjenestesentre for administrative oppgaver. Formålet med slike sentre er å høste stordriftsfordeler, sikre høy og jevn kvalitet på tjenestene og å avlaste virksomhetene slik at de kan konsentrere seg om sine kjerneoppgaver. Lønns- og regnskapstjenester bygger på et fellesstatlig regelverk og legger i særlig grad til rette for stordrift.

Direktoratet for økonomistyring (DFØ) leverer i dag lønnstjenester til 86 pst. av alle virksomhetene i staten, mens 72 pst. av virksomhetene får hjelp av DFØ til å utføre regnskapsoppgaver.

DFØ er et viktig virkemiddel for effektivisering og redusert byråkrati. Stordriftsfordeler gjør at direktoratet utfører lønns- og regnskapstjenester for statlige virksomheter med betydelig lavere kostnader enn når virksomhetene gjør dette selv. DFØ har automatisert og effektivisert tjenestene. Som et eksempel brukte Kriminalomsorgen i overkant av 40 ansatte til å utføre lønns- og regnskapstjenester før de overlot oppgaven til DFØ som bruker fjorten ansatte.

Etter en omfattende omorganisering i 2014–2016 har DFØ nå samlet sin virksomhet i Oslo, Stavanger og Trondheim. Omorganiseringen har gitt gevinster for staten på 20 mill. kroner årlig og større fagmiljøer som gir bedre driftsstabilitet.

Tjenestetilbudet er frivillig, men antallet kunder øker jevnt:

• Hos syv av departementene er alle underliggende virksomheter kunder hos DFØ.

• Alle etater i den sentrale helseforvaltningen skal ta i bruk DFØs fullservicemodell for lønn, regnskap og reiseadministrasjon fra 1. januar 2017.

• Fra 1. juli 2016 overtok DFØ ansvaret for å levere lønns- og regnskapstjenester til departementene, Statsministerens kontor og Regjeringsadvokaten. Tjenestene ble fram til dette tidspunktet levert fra Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS). Fra 1. januar 2018 skal også disse tjenestene leveres fra DFØs enheter i Stavanger og Trondheim.

• Politiet får sine lønnstjenester levert fra DFØ, og vurderer nå arbeidsdeling på regnskapsområdet.

5.3.4 Bruk av IKT i offentlig sektor

I april 2016 la Regjeringen fram Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge – IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet. Arbeidet med digitalt førstevalg, informasjonsutveksling og gjenbruk av informasjon skal styrkes, og det varsles en mer helhetlig tilnærming til kommunal og statlig IKT-utvikling. Hovedbudskapet er at Norge må utnytte potensialet til effektivisering og bedre tjenester ved digitalisering og bruk av IKT, noe som igjen gir produktivitetsgevinster.

Det operative ansvaret for digitalisering ligger i de enkelte virksomhetene. Regjeringen har iverksatt flere tiltak for å bedre styringen av statlige digitaliseringsprosjekter og understøtte realiseringen av de forventede gevinstene av prosjektene.

• Digitaliseringsrådet ble etablert i januar 2016 for å bistå statlige virksomheter. Rådet tilbyr kvalitetssikring av digitaliseringsprosjekter mellom 10 og 750 mill. kroner.

• Prosjekter som får støtte gjennom medfinansieringsordningen for digitaliseringsprosjekter, skal ha forpliktende planer for gevinstrealisering.

• Prosjektveiviseren (fra Difi) er nå anbefalt prosjektmodell for statlige digitaliseringsprosjekter, og inneholder maler og prosedyrer for gevinstrealisering.

• Difi har et tilbud om opplæring i strategisk IKT-kompetanse til ledergruppene i departementene og ledelsen i deres underliggende virksomheter.

• I den reviderte utredningsinstruksen er det innført et nytt krav om spesifisering av forutsetningene for en vellykket gjennomføring.

• DFØ og Difi vil utvikle støtte til ledere, slik at identifiserte gevinster faktisk tas ut.

Modernisering av IKT-løsningene i Arbeids- og velferdsetaten (NAV)

IKT-moderniseringen i NAV skal bidra til en mer effektiv arbeids- og velferdsforvaltning, bedre tjenester for brukerne og bedre tjenester overfor offentlige og private samarbeidspartnere. Saksbehandlingssystemene på ytelsesområdet skal endres slik at brukere har tilgang til døgnåpne selvbetjeningsløsninger. Brukere skal finne all nødvendig informasjon om NAVs tjenester og sine egne saker på nettet. Kommunikasjonen mellom NAV og arbeidsgivere skal så langt som mulig skje gjennom elektroniske dialogløsninger og automatisert datautveksling.

For NAV vil nye saksbehandlingsløsninger føre til at flere saker kan behandles automatisk. Dette vil gi raskere saksbehandling, mer likebehandling og bedre kvalitet. Mer effektiv saksbehandling vil gjøre det mulig å frigjøre årsverk i NAVs saksbehandling av ytelser som kan omdisponeres til oppfølgingsarbeid for å få flere i arbeid.

Modernisering av IKT i UDI

Regjeringen foreslår økt bevilgning i 2017 til en stegvis modernisering av IKT-løsningene i UDI. De store asylankomstene høsten 2015 forsterket logistikkutfordringene i alle ledd av asyl- og mottaksprosessen. IKT-moderniseringen skal gi bedre oversikt over asylsøkere og effektivisere saksbehandlingen. Tiltaket vil også bidra til å øke kontrollen med personer som kommer til og oppholder seg i Norge.

e-helse

Det langsiktige målet for Regjeringens arbeid med e-helse er én innbygger – én journal. De siste årene er det utviklet viktige nasjonale e-helseløsninger som e-resept og kjernejournal. Helsenorge.no utvikler nye selvbetjeningstjenester for innbyggerne. Nå kan en fornye resepter, bytte fastlege og administrere timeavtaler på nettet. Digital dialog mellom innbygger og fastlege prøves ut på en rekke legekontorer. Velferdsteknologi bidrar til å styrke innbyggernes mulighet til å mestre eget liv og helse, og til at flere kan bo hjemme lenger.

Direktoratet for e-helse ble etablert 1. januar 2016 for å styrke den strategiske styringen og den nasjonale samordningen gjennom en tydelig myndighet- og premissgiverrolle på IKT-området i helse- og omsorgssektoren.

Domstolene

Modernisering og effektivisering av domstolene vil i all hovedsak skje gjennom digitalisering og etablering av nye saksbehandlingsløsninger på den tekniske plattformen LOVISA. Digitale domstoler vil innebære fulldigitaliserte, papirløse rettsprosesser, før, under og etter behandling av straffesaker og tvistesaker. I tillegg til kortere saksbehandlingstid og betydelige gevinster for domstolene og de som bruker domstolene, vil kvaliteten i saksbehandlingen bedres. Mange manuelle oppgaver vil falle bort eller forenkles vesentlig både under saksforberedelsen, hovedforhandlingen og ved domskrivingen.

Jordskifterettene fikk nytt saksbehandlingssystem knyttet opp mot LOVISA i januar 2016. Nytt saksbehandlingssystem for Høyesterett skal etter planen være ferdig i løpet av 2017. Når alle domstolene er knyttet opp mot samme tekniske plattform, vil domstolenes saksbehandlingssystem drives mer effektivt.

Medfinansieringsordningen

Regjeringen har etablert en medfinansieringsordning for små og mellomstore digitaliseringsprosjekter i staten. Statlige virksomheter kan søke om støtte til inntil 50 pst. av prosjektkostnadene. Digitaliseringsprosjektene må være samfunnsøkonomisk lønnsomme og gi mer effektiv bruk av samfunnets ressurser. Prosjektene skal ha forpliktende gevinstrealiseringsplaner. I statsbudsjettet for 2016 ble det bevilget 75 mill. kroner til ordningen, og i revidert statsbudsjett ble rammen økt med 30 mill. kroner. Totalt har tolv prosjekter blitt tildelt midler.

Digital post til innbyggerne og næringsdrivende

Alle statlige virksomheter skal i 2016 ta i bruk Digital postkasse til innbyggere. Dette gjelder utsending av post til innbyggere som har valgt digital postkasse og som ikke har reservert seg. Altinn skal benyttes for digital post fra forvaltningen til næringsdrivende. Overgangen fra papirbasert post til digital post vil gi besparelser for statlige virksomheter, blant annet i form av reduserte portokostnader og mer effektive arbeidsprosesser.

Nasjonale ID-kort

Utstedelse av nasjonale ID-kort med tilknyttet elektronisk identitet (e-ID) vil etter planen starte våren 2018. Økt bruk av sikre identitetsbevis vil sikre den enkeltes vern mot identitetstyveri, og bidra til å forebygge og bekjempe annen kriminalitet som involverer falsk eller stjålet identitet. ID-kortene skal også kunne utstedes til utenlandske statsborgere som har tilknytning til Norge.

5.3.5 Effektiviseringsgevinstene må hentes ut

En avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform ble innført fra 2015 som et ledd i Regjeringens produktivitetsarbeid. Reformen innebærer at gevinstene fra den underliggende produktivitetsveksten i statlige virksomheter overføres til fellesskapet i de årlige budsjettvedtakene. I 2016 trekkes det inn 0,7 pst. av driftsbudsjettene. Det er den enkelte virksomhet som vet hvor innsparingsmulighetene er og som må gjennomføre de konkrete tiltakene. For å oppnå en varig effekt må tiltakene være en del av en planlagt prosess. Reformen inngår derfor som en fast del av budsjettarbeidet.

Effekten av avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen utgjorde 1,7 mrd. kroner i 2015 og 2,1 mrd. kroner i 2016. I 2017 frigis 1,6 mrd. kroner i tilbakeførte gevinster til fellesskapet gjennom denne reformen.

Effektiviseringstiltaket er i tråd med anbefalinger fra OECD og Produktivitetskommisjonen. Flere land reduserer på tilsvarende måte bevilgningene til drift for å ta ut effektiviseringsgevinster og skape handlingsrom for nye satsinger. Blant annet har Danmark, Sverige og Finland tilsvarende ordninger for å effektivisere driften.

Regjeringen legger vekt på at finnes effektiviseringspotensial også for enkeltkommuner og kommunesektoren som helhet. Dersom kommunesektoren setter et effektiviseringskrav til egen virksomhet på 0,5 pst., tilsvarer det 1,2 mrd. kroner i 2017 som kan brukes til styrking av tjenestene i tillegg til det som følger av inntektsveksten. Effektiviseringskravet innarbeides i fremstillingen av den reelle økningen i handlingsrommet som følger av veksten i frie inntekter, se avsnitt 3.2.

I tillegg til den underliggende produktivitetsveksten blir statlige virksomheter også mer produktive som et resultat av større investeringer, omorganiseringer eller andre tiltak. Produktivitetsgevinsten kan hentes ut på forskjellige måter. Nytten kan være budsjettmessig og gi penger til fellesskapet, til andre formål i virksomheten eller til publikum i form av lavere priser. Den kan også være kvantitativ (økt produksjon innenfor samme ressurser) eller kvalitativ (bedre produksjon innenfor samme ressurser). Nytten kan oppstå både innenfor og utenfor virksomheten. Innføringen av A-ordningen i 2015 har effektivisert statens egen virksomhet, og den sparer også næringslivet for 600 mill. kroner i året. Det er viktig at kostnadsmessige gevinster som kommer i den enkelte virksomhet kan hentes ut og bli gjenstand for reell prioritering. Det er utviklet gode verktøy for praktisk arbeid med gevinstrealisering.

Erfaringer viser at selv om gevinster ofte identifiseres i beslutningsgrunnlaget for tiltaket, jobbes det ikke målrettet og systematisk for å hente ut gevinstene etter beslutning om finansiering og igangsetting. Til tross for at det foreligger god metodikk og veiledning om gevinstrealisering, mener Regjeringen at mer kan gjøres.

Det kan være mange ulike hindre for vellykket gevinstrealisering. Det er ledelsens ansvar å ta tak i og gjøre noe med hindringene. DFØ og Difi utvikler tiltak som kan gi lederstøtte til arbeidet med gevinstrealisering, både i departementer og virksomheter. Dette er ikke støtte til å identifisere og beskrive gevinster, men til å hjelpe ledelsen i virksomheten å navigere i prosessen for å hente ut gevinster av digitalisering, omorganisering eller andre tiltak.

Produktivitetskommisjonen pekte på at IKT bidrar til bedre tjenester og raskere saksbehandling, men i liten grad til reduserte kostnader i staten. Det stilles sjelden gevinstrealiseringsforpliktelser i tilknytning til bevilgninger. Virksomheter som har fått slike forpliktelser, anser dem som et av suksesskriteriene, og at de bidrar til en kultur hvor man jobber aktivt med stadig jakt på nye gevinster.

Bruk av områdegjennomganger har vært foreslått av både OECD og Produktivitetskommisjonen. Regjeringen har satt i gang to områdegjennomganger i 2016, henholdsvis av Norges forskningsråd og miljøforvaltningen. Gjennomgangene skal synliggjøre innsparing i administrasjonskostnader på minimum 10 pst. Målet med gjennomgangen av forskningsrådet er i tillegg å øke kvaliteten på de tildelte prosjektene, bedre effektiviteten i bevilgningssystemet og redusere ressursbruken. Gjennomgangen skal synliggjøre omdisponeringer av FoU-midler på minimum 1 mrd. kroner.

Regjeringen har stilt konkrete krav til at det skal legges fram forpliktende gevinstrealiseringsplaner i forbindelse med større forslag som fremmes i budsjettprosessen. Slike planer skal omfatte en tidfestet oversikt over realiserbare økonomiske gevinster med budsjettiltak.

5.4 Urbanisering – kommunereform og regionreform

Urbanisering

Byene i Norge, om vi ser bort fra de fire største, er små sammenliknet med andre byer i Europa, og de ligger relativt langt fra hverandre. I nordisk sammenheng er det et særlig kjennetegn at vi har byer i alle deler av landet. De siste ti årene har det vært vekst i alle landsdeler, men samtidig en fortsatt sentralisering innenfor hver region. Flere og flere av landets innbyggere bor i bymessige strøk. Slike omstillinger er et resultat av endringer i demografi, migrasjon, økonomi og klima. I tillegg gjenspeiler det at mange husholdninger i etableringsfasen ønsker et bredt tjenestetilbud i en rimelig nærhet. Endringene gir forskjellige utfordringer og krever ulike løsninger i ulike regioner. Vi har byer og byregioner i sterk vekst. Samtidig har vi lokalsamfunn preget av nedgang i både økonomisk aktivitet og folketall. Regjeringen er opptatt av å utvikle en politikk for byer og distrikter som er tilpasset lokale behov, og som samtidig styrker verdiskaping og vekst.

Produktivitetskommisjonen pekte på at sammenhengen mellom urbanisering, produktivitet og økonomisk utvikling har vært undervurdert i politiske beslutningsprosesser. Kommisjonen viste til at byvekst gir fordeler ved nærhet og mangfold. Raskere utbygging av boliger, infrastruktur og næringsområder i byene er nødvendig. Det gir flere arealkonflikter, men også muligheter for god fortetting som vil kunne gi lavere klimagassutslipp og mer mangfoldige og konkurransedyktige bysentra. Tidlig i 2017 vil Regjeringen legge fram en stortingsmelding om politikk for bærekraftige byer og sterke distrikter. Regjeringen vil legge vekt på å styrke koblingen mellom bærekraftig samfunnsutvikling og lokal og regional planlegging.

Byene har en viktig rolle for den økonomiske utviklingen i en region. Målet er å skape et best mulig samspill mellom byene og regionene de ligger i. Det er nødvendig for en helhetlig og bærekraftig utvikling.

Over 200 kommuner deltar i et utviklingsprogram for byregioner i perioden 2014–2017. Målet er å styrke den økonomiske veksten i byregionene gjennom strategier og tiltak på tvers av kommunegrensene.

Samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging er viktig, særlig i store byområder. Bykommunene har gjennom planlegging etter plan- og bygningsloven en viktig rolle i å legge grunnlaget for attraktive og funksjonelle byregioner for innbyggere og næringsliv. Regjeringen vil forsterke innsatsen rettet mot utvikling og oppfølging av byutviklingsavtaler i de fire største byregionene. Byutviklingsavtaler skal være et verktøy for å sikre forpliktende samarbeid mellom de ulike partene i oppfølgingen av bolig-, areal- og transportplanleggingen regionalt. Avtalene vil bidra til at aktørene trekker i samme retning, slik at vi får raskere og mer forutsigbare prosesser. Bedre arealutnyttelse og redusert reisetid gir mer effektiv ressursbruk for samfunnet. Samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging bidrar også til lavere klimautslipp og sikrer at store transportinvesteringer får samfunnsøkonomisk avkastning.

Kommunereform

For å styrke kommunene gjennomfører Regjeringen en reform som skal legge til rette for at flere kommuner slår seg sammen. Reformen vil gi muligheter for en mer effektiv administrasjon og ledelse og kan frigjøre ressurser til å styrke kommunenes velferdstjenester. En mer profesjonell administrasjon og ledelse kan også gi fornyelse av tjenester og arbeidsformer. Større fagmiljøer vil gi mer stabile arbeidsmiljø, bredde i kompetansen og bedre tjenester.

Kommunegrenser som i større grad samsvarer med funksjonelle bo- og arbeidsmarkedsregioner, vil legge forholdene bedre til rette for et rasjonelt utbyggingsmønster. Særlig i byområdene kan mer helhetlig samfunnsplanlegging gi betydelige gevinster. Staten skal legge til rette for at kommunene kan tilpasse tjenesteproduksjonen til lokale forhold og behov, slik at desentraliseringsgevinsten kan realiseres. Færre og større kommuner, med god kapasitet og kompetanse, vil være i stand til å gjennomføre en velferdspolitikk i henhold til nasjonale mål. Statlig detaljstyring vil dermed kunne reduseres.

Større kommuner vil legge til rette for at flere oppgaver kan overføres fra fylkeskommunene, fylkesmannen og staten for øvrig. Flere oppgaver vil gi kommunene mulighet til å utvikle et mer helhetlig tjenestetilbud til brukerne, samtidig som det kan skape større interesse for lokalpolitikken. Kommunal- og moderniseringsdepartementet la 20. mars 2015 fram Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner med forslag til oppgaver som kan overføres til kommunene. Gjennom behandlingen av meldingen 9. juni 2015 sluttet Stortinget seg i hovedsak til Regjeringens forslag om oppgaveføring, se Innst. 333 S (2014–2015). Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendte 1. juni 2016 ut et samlet høringsnotat om oppgavene, med frist 1. oktober. Det tas sikte på å legge fram en samlet lovproposisjon om nye oppgaver til kommunene våren 2017.

De aller fleste kommunene fattet vedtak om hvorvidt de ville slå seg sammen med en eller flere nabokommuner innen 1. juli i år. Kommunene har også mulighet til å bruke høsten til å fatte endelige vedtak. Så langt viser de positive vedtakene at om lag halvparten av Norges befolkning bor i en kommune som har vedtatt at de ønsker sammenslåing.

Fylkesmennene skal innen 1. oktober 2016 levere sine tilrådinger til departementet om kommunestrukturen i det enkelte fylke. Tilrådingene inneholder også beskrivelser av gjenstående utfordringer ved kommunestrukturen etter denne reformperioden.

Basert på målene for reformen, kommunenes vedtak og fylkesmennenes tilrådinger, vil Regjeringen legge fram en proposisjon om kommunestruktur våren 2017. Proposisjonen vil også omtale eventuelt behov og opplegg for videre arbeid med kommunestruktur etter Stortingets vedtak våren 2017.

Regionreform

Det vises til Stortingets behandling av Meld. St. 22 (2015–2016) Nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver. Regjeringen ønsker en helhetlig forvaltningsstruktur som kan møte dagens og fremtidens utfordringer. Stortinget har vedtatt at fylkene skal erstattes av regionale folkevalgte nivå. Større regioner kan få et tydeligere ansvar for samfunnsutviklingen i sin region. Dette vil kunne gi mer funksjonelle regioner med større sammenhengende bo- og arbeidsmarkeder. Regjeringen tar sikte på å legge fram en proposisjon med et samlet og balansert forslag til ny inndeling av det regionale folkevalgte nivået våren 2017. Der vil det også redegjøres nærmere for oppgaver for det nye regionale folkevalgte nivå.

Godt samspill mellom statlig sektoradministrasjon og den kommunale og fylkeskommunale forvaltningen er en forutsetning for effektiv forvaltning. Regjeringen vil gjennomgå de statlige regiongrensene i lys av de nye grensene til folkevalgte regioner, for å styrke samhandlingen mellom staten og regionalt folkevalgt nivå. Regjeringen mener en halvering av antall fylkeskommuner til om lag ti, vil legge til rette for en mer effektiv samhandling mellom region og stat.

Regjeringen vil:

• Legge fram for Stortinget et samlet forslag til sammenslåing av kommuner våren 2017.

• Legge fram en melding om bærekraftige byer og sterke distrikter, våren 2017.

• Legge til rette for bedre og mer effektive plan- og byggesaksprosesser.

• Følge opp samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging gjennom byutviklingsavtaler i de fire største byområdene.

• Legge fram en lovproposisjon om nye oppgaver til kommunene våren 2017.

• Bedre samordningen mellom kommuner, region og stat, og flytte oppgaver fra sentralt til regionalt og kommunalt nivå.

• Legge fram en proposisjon med forslag til ny inndeling av det regionale folkevalgte nivået våren 2017.

• Gjennomføre en regionreform fra 2020, samtidig med kommunereformen.

• Gjennomgå regiongrensene for ulike statlige forvaltningstjenester i lys av de nye grensene til folkevalgte regioner.

5.5 Næringsstøtte

Offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler, kan defineres som næringsstøtte. Næringsstøtten kan ha mange former, fra rene tilskudd til reguleringer, reduserte skatter og avgifter eller skjerming fra utenlandsk konkurranse.

All næringsstøtte påvirker konkurransen mellom bedrifter og næringer, og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. I markeder med virksom konkurranse kan næringsstøtte vri ressursbruken mot støtteberettigede næringer og bedrifter, og dermed påføres samfunnet et samfunnsøkonomisk tap. I tillegg er det kostnader knyttet til å finansiere næringsstøtten. I samfunnsøkonomiske analyser skal det legges til grunn en skattekostnad på 20 pst. for netto økt offentlig finansiering som følge av et offentlig tiltak.

For å bidra til en mest mulig effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser og et næringsliv med evne til omstilling og innovasjon må næringsstøtten innrettes mot å utløse tiltak som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, for eksempel ved å motvirke markedssvikt. Markedssvikt kan skyldes forhold som eksterne effekter, kollektive goder, imperfekt konkurranse og asymmetrisk informasjon. Det bør likevel utvises tilbakeholdenhet med å tildele næringsstøtte også i tilfeller der det er påvist markedssvikt. I de fleste markeder vil det finnes en eller annen form for markedssvikt. Næringsstøtte vil normalt ikke være et effektivt virkemiddel for å rette opp i slike markedsimperfeksjoner. Myndighetene bør i stedet legge til rette for konkurranse, for på den måten å redusere de direkte årsakene til markedssvikten.

Det er en fare for at næringsspesifikke programmer fører til at støtte låses inn i næringer som ikke er lønnsomme, noe som vil svekke Norges vekstevne. Omlegging av støtteordninger rettet mot enkelte bransjer eller geografiske områder over til programmer med bredere nedslagsfelt vil derfor kunne være samfunnsøkonomisk lønnsomt. Det vil legge til rette for en mer effektiv bruk av ressursene ved at ressurser i mindre grad låses opp i lite effektive bedrifter eller små områder. Når prosjekter på tvers av næringer og geografi må konkurrere om de samme midlene, er det større sjanse for at de beste prosjektene mottar støtten.

Tabell 5.1 oppsummerer næringsstøtten i 2015 for ulike næringer og støttekategorier, men gir ikke en fullstendig oversikt over all næringsstøtte i form av for eksempel reguleringer, konsesjonsordninger eller offentlig kjøp. Nedenfor er de enkelte støttekategoriene drøftet.

Budsjettstøtte

Finansdepartementets beregninger av budsjettstøtte omfatter ordninger som finansieres over statsbudsjettets utgiftsside, det vil si tilskudd, lån eller garantier gitt på gunstige vilkår, samt manglende krav til avkastning på statlig aksjekapital. Med unntak av låne- og garantiordninger er rene administrasjonskostnader ikke medregnet. Beregningen av statlig næringsstøtte er avgrenset mot statens kjøp av varer og tjenester. Dette innebærer at overføringer til for eksempel kringkasting, jernbane, flyrutene i kortbanenettet, statens kjøp av posttjenester og buss ikke er tatt med.

Figur 5.8 illustrerer den samlede støtten over budsjettets utgiftsside fordelt etter mottakernæring. Også horisontale støtteordninger, dvs. støtteordninger som i utgangspunktet er tilgjengelige for bedrifter i alle eller de fleste næringer, er fordelt etter mottakernæring. Den samlede budsjettstøtten er anslått til 23,7 mrd. kroner i 2015, noe som er på samme nivå som i 2014. Budsjettstøtten målt som andel av BNP var 0,76 pst. i 2015, mens den i 2014 var på 0,74 pst. Økningen som andel av BNP, skyldes at BNP har falt nominelt fra 2014 til 2015.

Kilde: Finansdepartementet.

Landbruksstøtten utgjorde om lag to tredeler av den samlede budsjettstøtten i 2015. Det meste av budsjettstøtten til landbruket gis gjennom jordbruksavtalen. En mindre del av landbruksstøtten går til den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien, reiseliv, skogbruk, produksjon av bioenergi og trebasert innovasjon. Realverdien av budsjettstøtten til jordbruket, eksklusive skatteutgifter, har gått noe ned fra 2014 til 2015. I perioden 2005 til 2015 er antall årsverk ifølge Budsjettnemnda for jordbruket redusert med 27,7 pst. Dette innebærer at den effektive støtten til landbruket per årsverk har økt betydelig siden 2005. For jordbruket og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien utgjør også skjermingsstøtte en betydelig del av den samlede støtten. Dette kommer i tillegg til støtten som framkommer i figur 5.8.

I tabell 5.2 er den samlede budsjettstøtten fordelt etter formål. En slik kategorisering vil nødvendigvis inneholde elementer av skjønn. En del støtteordninger skal blant annet oppfylle flere formål samtidig. I tabellen er støtten søkt plassert etter det primære formålet for den aktuelle ordningen. Det framgår at støtte forbeholdt bestemte næringer fortsatt utgjør en vesentlig andel av næringsstøtten.

Hovedavtalen for fiskeriene ble avviklet fra 1. januar 2005. Enkelte støtteordninger for fiskeriene videreføres likevel innenfor egne bevilgninger.

Regionalstøtten over budsjettets utgiftsside økte i 2009 og 2010, men har siden falt noe og utgjorde i 2015 om lag 1,3 mrd. kroner.

Budsjettstøtten til forskning og utvikling i regi av næringslivet har økt noe fra 2014 til 2015. Støtten omfatter blant annet Norges forskningsråds utbetalinger til brukerstyrt forskning og Innovasjon Norges utbetalinger til forsknings- og utviklingskontrakter.

I næringsstøtteberegningene er flere av støtteordningene til innovasjon, kompetanse og nettverk kategorisert som støtte til små og mellomstore bedrifter (SMB). Disse støtteutbetalingene er redusert med om lag 60 mill. kroner fra 2014 til 2015. Nedgangen skyldes i stor grad reduserte tap i distriktsrettede såkornfond.

Veksten i støtte til miljø- og energitiltak har vært betydelig siden 2005. Hovedtyngden er støtte til energiomlegging og utvikling av energi- og klimateknologi gjennom Enova. Utbetalte midler er særlig knyttet til prosjekter innenfor fjernvarme, lokale energisentraler, utvikling av energi- og klimateknologi og energieffektivisering i industri og bygg og transportområdet. Utbetalt støtte fra Enova kan variere fra år til år avhengig av progresjonen i støttede prosjekter. Dette skyldes at støtten utbetales trinnvis etter at kostnader har påløpt.

Fra 1. januar 2012 er det etablert et felles elsertifikatmarked mellom Sverige og Norge. Sertifikatmarkedet innebærer omfattende støtte til produksjon av elektrisitet basert på fornybare energikilder. Støtten finansieres ikke over statsbudsjettet, men overføres direkte til produsentene fra forbrukere av elektrisitet (unntatt kraftkrevende industri) og inngår derfor ikke i beregningene av statlig næringsstøtte. Elsertifikatordningen tilsvarer en avgift på kraftforbruk der provenyet er øremerket subsidier til kraftprodusenter. Proveny som går utenom statsbudsjettet og øremerkes et bestemt tiltak, er prinsipielt uheldig. Prisen på elsertifikater dannes på bakgrunn av tilbud og etterspørsel etter sertifikater. Svensk Kraftmäklings notering av spotpriser gir en gjennomsnittlig pris på om lag 14,5 øre per kWh i 2015. Dersom denne prisen legges til grunn, kan samlet støtte fra norske forbrukere til produsenter av fornybar elektrisitet i Norge og Sverige i 2015 anslås til om lag 1 mrd. kroner. For 2016 anslås samlet støtte til i størrelsesorden 1,3 mrd. kroner. Støtten trappes gradvis opp fram mot 2020. Samlet over hele elsertifikatperioden (2012–2035) anslås støtten å utgjøre en nåverdi på mellom 20 og 25 mrd. kroner.

I tråd med Regjeringens maritime strategi har Regjeringen i 2016 fulgt opp fartsområdeutvalgets forslag og myket opp fartsområdebegrensningene for NIS-skip, samt utvidet tilskuddsordningen for konstruksjonsskip i NIS, skip i kystfart i NOR, skip i NOR som betjener strekningen Bergen-Kirkenes, passasjerskip i utenriksfart i NOR og seilskip i NOR, etter notifisering og godkjenning av EFTA Surveillance Authority (ESA). Notifisering av tilskuddsordning og endret fartsområdebegrensning for NIS passasjerskip i utenriksfart er utsatt i påvente av avklaring i egen sak mellom ESA og Norge om fartsområdebegrensning for utenriksferger.

Sjøfart mottar driftsstøtte over budsjettets utgiftsside. Rederiene får refundert en andel av inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift på lønnen til refusjonsberettiget maritimt mannskap etter skipsfartssegment. I 2008 ble det innført en grense for maksimal utbetaling på 198 000 kroner per tilskuddsmottaker per år. I 2015 og 2016 ble grensen prisjustert, og ligger i 2016 på 208 000 kroner. Regjeringen foreslår å prisjustere grensen også i 2017.

Tilskuddsordningen har som formål å sikre tilstrekkelig tilgang på norsk operativ maritim kompetanse og en betydelig og konkurransedyktig flåte under norsk flagg. Tilskuddsordningen sikrer at norske rederier konkurrerer på like vilkår som europeiske. Samlet sysselsettingsstøtte til skipsfart utgjorde i 2015 totalt om lag 1,7 mrd. kroner, se tabell 5.3. Om lag 11 900 sjøfolk er omfattet av tilskuddsordningen. Det betyr at støttebeløpet per sjømann er om lag 145 000 kroner.

Produktivitetskommisjonen pekte på at tilskuddsordningen til sysselsetting av sjøfolk vrir ressursbruken mellom næringer. Kommisjonen mente en bør unngå å subsidiere anvendelse av arbeidskraftressurser i en spesiell næring. Ifølge kommisjonen vil norske sjøfolk bli ansatt i den grad de innehar verdifull kompetanse eller er tilstrekkelig produktive til å forsvare normale lønnskostnader. Dersom dette ikke er tilfelle, mente kommisjonen det vil gi en bedre ressursbruk å anvende denne arbeidskraften i andre næringer.

Den løpende støtten til skipsbygging er faset ut. En garantiordning for byggelån for skip ble imidlertid etablert 2005 og utvidet i 2010 slik at bygging av mindre skip og offshoreinstallasjoner ble omfattet. Skipsbyggingssektoren har også fordel av at kjøpere av skip fra norske verft kan benytte en støtteordning for eksport av norske kapitalvarer.

Under den statlige eksportkredittordningen tilbys fastrentelån på gunstige vilkår (såkalte CIRR-lån) i overensstemmelse med en avtale tilknyttet OECD. Ved utgangen av 2015 utgjorde CIRR-lån 59 pst. av utlånssaldoen i Eksportkreditt Norge AS på om lag 76,5 mrd. kroner.

Kraftleverandører har en lovpålagt plikt til å kjøpe sertifikater for en bestemt andel av sitt forbruk. Kraftkrevende industri er imidlertid ikke pålagt sertifikatplikt og slipper dermed å betale for fornybarutbyggingen. Dette er en form for indirekte næringsstøtte som ikke framkommer av støtteberegningene. Fritaket for elsertifikatplikten utgjør en støtte på om lag 280 mill. kroner i 2015 til kraftkrevende industri. Tabell 5.4 viser anslått årlig støttebeløp for de fem norske selskapene med høyest forventet elsertifikatberettiget produksjon.

Kraftkrevende industri nyter også godt av leieavtaler med Statkraft på myndighetsbestemte vilkår. Disse leieavtalene er knyttet til avtaler fra 1960-tallet om foregrepet hjemfall. I perioden fram mot 2030 utgjør industriens leieavtaler om lag 238 GWh per år. Til sammenlikning utgjorde kraftintensiv industris samlede forbruk av kraft i størrelsesorden 33,5 TWh i 2015.

1. juli 2014 ble det innført en kompensasjonsordning for CO₂-innslaget i kraftprisen (CO₂-kompensasjon). Ordningen innebærer at norsk industri kompenseres delvis for økte kraftpriser som følge av EUs kvotesystem for CO₂-utslipp. Ordningen omfatter industrivirksomheter i 15 sektorer som, i tråd med EUs retningslinjer for CO₂-kompensasjon, har mulighet til å få støtte. Dette inkluderer blant annet produsenter av aluminium, ferrolegeringer, kjemiske produkt og treforedling. Kompensasjonsordningen medfører at de deler av industrien som er omfattet av EUs kvotedirektiv ikke står overfor den reelle kvoteprisen. For 2015 ble det utbetalt 402 mill. kroner, mens det er budsjettert med 498 mill. kroner i 2016. Tabell 5.5 viser mottakerne av de høyeste støttebeløpene.

I grunnrenteskatten for kraftverk er det en nedre grense for plikt til å betale grunnrenteskatt. I Prop. 1 LS (2012–2013) ble det anslått at daværende nedre grense på 5,5 MVA ga et provenytap på om lag 600 mill. kroner. Nedre grense ble hevet fra 5,5 MVA til 10 MVA med virkning fra og med inntektsåret 2015. Proveny-tapet av å heve nedre grense ble anslått til 20 mill. kroner påløpt i 2015. Departementet har ikke oppdatert anslaget for skatteutgiften av nedre grense.

Skatteutgifter- og sanksjoner

Nettokostnadene knyttet til særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) er vist i tabell 5.6. I tabellen er beregnede skatteutgifter i 2015 og 2016 fordelt etter formål. Det er bare tatt med den delen av skatteutgiftene som er direkte rettet mot næringsaktører. Både den næringsspesifikke støtten, den regionale støtten og den bedriftsrettede forskningsstøtten øker vesentlig når støtte i form av skatte- og avgiftslempninger medregnes. For en grundigere omtale av skatteutgifter vises det til Prop. 1 LS (2016–2017) Skatter og avgifter 2017, vedlegg 1.

Skattemessige avskrivninger skal i utgangspunktet tilsvare eiendelenes faktiske verdifall. Det er likevel unntak fra dette prinsippet, der enkelte typer driftsmidler kan avskrives med høy sats uten at satsen er begrunnet med tilsvarende høyt verdifall. Virksomheter som investerer i disse driftsmidlene får dermed en skattemessig fordelaktig behandling sammenliknet med øvrige virksomheter. Skatteutgiften ved avskrivningssatser som overgår antatt verdifall regnes ut basert på verdien av skattekreditten som følger av høy avskrivningssats. Det antas at følgende driftsmidler i 2016 kan avskrives med satser som overgår faktisk verdifall: tunge kjøretøy, maskiner mv., skip og rigger mv., hoteller og bevertningssteder mv., husdyrbygg i landbruket, rørledninger og produksjonsinnretninger i petroleumsutvinning og vindkraftverk.

I petroleumsbeskatningen er de investeringsbaserte fradragene (friinntekt, avskrivninger og rentekostnader) høyere enn de skal være i en nøytral skatt. Med dagens fradragsregler er selskapenes andel av investeringene etter skatt om lag 12 pst. I en nøytral petroleumsskatt ville selskapene ha dekket om lag 24 pst. av investeringskostnaden. Skatteutgiftene av høyere investeringsfradrag anslås til om lag 16,7 mrd. kroner i 2015 og 14,4 mrd. kroner i 2016.

Skipsfart har gjennom mange år mottatt næringsstøtte i form av særskilte skatteregler. Selskapene innenfor rederiskatteordningen har skattefritak for skipsfartsinntekter og betaler kun tonnasjeavgift på skipsfartsvirksomheten, noe som utgjorde drøyt 40 mill. kroner i gjennomsnitt per år for næringen samlet de siste 3 årene. Konjunktursvingningene i skipsfartsnæringen gjør at størrelsen på de beregnede skatteutgiftene, det vil si størrelsen på differansen mellom det selskapene faktisk betaler i skatt og det de skulle ha betalt etter ordinær selskapsbeskatning, vil variere. På grunn av lav lønnsomhet i rederiene i 2014 og 2015 er skatteutgiften for 2015 og 2016 beregnet til null. Det presiseres at en rekke rederi likevel har fått lavere utliknet skatt i 2015, og vil få det i 2016, på grunn av rederiskatteordningen. Beregningsmetoden for skatteutgifter tar imidlertid hensyn til at framførbare underskudd har lavere verdi i rederiskatteordningen enn under ordinær beskatning. Denne effekten veier de siste årene opp for skattefordelen til rederier som går med overskudd, ettersom det samlede resultatet for rederiene de siste årene har vært negativt.

Skatteutgiften til landbruket er også høy. Skatteutgiften knyttet til særskilte skatte- og avgiftsordninger for landbruket anslås til om lag 1 350 mrd. kroner i 2015 og 1 415 mill. kroner i 2016. Jordbruksfradraget, det særskilte inntektsfradraget ved beskatning av næringsinntekt fra jord- og hagebruk, utgjør den klart største andelen av skattesubsidieringen av landbruket. Etter gjeldende regler for 2015 utgjør jordbruksfradraget maksimalt 166 400 kroner for hver skattyter.

Fiskerinæringen får også betydelig støtte i form av skatteutgifter, blant annet gjennom det særskilte fiskerfradraget. Det særskilte fiskerfradraget utgjør etter gjeldende regler maksimalt 150 000 kroner for hver skattyter. Skatteutgiften knyttet til fiskerfradraget anslås til 230 mill. kroner i 2015 og 215 mill. kroner i 2016.

Skattefradrag for næringslivets kostnader til forskning og utvikling, Skattefunn, ble innført fra 2002. Det meste av støtten gjennom Skattefunn går til små og mellomstore foretak. Dersom fradraget i skatt overstiger utliknet skatt, blir det overskytende utbetalt og direkte utbetalinger har de siste årene utgjort nærmere 80 pst. av ordningen. Beløpsgrensene for egenutført og innkjøpt FoU ble hevet i 2015. Det anslås at ordningen vil utgjøre en skatteutgift på om lag 2 500 mill. kroner i 2015 og 3 100 mill. kroner i 2016.

Bruk av miljøressurser, for eksempel forurensning, innebærer en samfunnsøkonomisk kostnad. Ved å prise utslipp må produsenten betale for de faktiske produksjonskostnadene. Forurensende utslipp kan eksempelvis prises gjennom avgift eller etablering av kvotehandelssystem.

Et revidert norsk kvotesystem for klimagasser trådte i kraft i 2008 og ble senere utvidet fra og med 2013. De norske kvotene kan omsettes i det felles europeiske kvotemarkedet. Kvotesystemet innebærer at markedets kvotepris vil bestemme bedriftenes kostnad ved utslipp. Fra og med 2013 dekker kvotesystemet om lag 50 pst. av de norske klimagassutslippene. Inkludert CO₂-avgifter står nå over 80 pst. av klimagassutslippene i Norge overfor en pris på CO₂-utslipp. En rekke kilder med utslipp av klimagasser er dermed ikke omfattet av kvoteplikt eller CO₂-avgifter. Per 2015 gjelder dette for eksempel landbrukets utslipp av metan og lystgass.

I prinsippet er alle utslipp som verken er priset gjennom et kvotesystem, avgift eller en tilsvarende ordning, subsidiert. I tabellen over skatteutgifter er imidlertid bare fritak for eksisterende produktavgifter oppført. Kvotepliktige installasjoner er fritatt for CO₂-avgift på mineralolje. Dette avgiftsfritaket er ikke ført i tabellen over skatteutgifter siden kvoter og avgift regulerer samme utslipp. For CO₂-avgiften og avgiften på HFK og PFK benyttes det eksisterende nivået for CO₂-avgiften for bensin og autodiesel som et generelt avgiftsnivå for klimagassutslipp.

Kvoter kan enten tildeles gratis eller selges. Kvoter som tildeles gratis, gir en økonomisk fordel sammenliknet med en situasjon der bedrifter må kjøpe alle kvotene. Tildeling av gratiskvoter kan defineres som indirekte subsidiering. I kvotehandelsperioden 2013–2020 er reglene for tildeling av vederlagsfrie kvoter harmonisert i hele EØS. Norske bedrifter, inkludert petroleumsvirksomheten, forventes over perioden 2013–2020 kunne motta i størrelsesorden 130 mill. gratiskvoter. Antallet vil kunne påvirkes av blant annet kapasitetsendringer. Det er stor usikkerhet knyttet til kvotepris på lang sikt. Basert på historiske kvotepriser og futurespriser fram til 2020, anslås verdien av gratiskvotene til norske bedrifter til en verdi på mellom 6 og 7 mrd. kroner.

I tillegg til skatteutgifter og -sanksjoner som kan knyttes direkte til næringsvirksomhet, vil også en del av skatteutgiftene ved fritak, nullsats og lav sats i merverdiavgiften kunne tilfalle næringslivet. Skatteutgifter som følge av unntak fra merverdiavgiften framgår av tabell 5.7. Det er blant annet betydelige skatteutgifter av fritak og reduserte satser innenfor næringsmiddelindustrien og jordbruk, handels- og servicenæringen, herunder finansiell sektor, samt kultur og idrett. I hvilken grad næringslivet eller konsumentene nyter godt av reduserte merverdiavgiftssatser avhenger av om næringen velter avgiftslettelsen over i lavere produktpriser eller tar lettelsen i form av økte overskudd. I markeder preget av fullkommen konkurranse antas det normalt at hele skatteutgiften kommer forbruker til gode. Graden av overvelting vil generelt avhenge av tilbuds- og etterspørselsforhold i de aktuelle markedene.

Den største skatteutgiften i merverdiavgiften er lav sats for matvarer. Da merverdiavgiften på matvarer ble redusert i 2001, var en del av begrunnelsen at det skulle bidra til redusert grensehandel og økt avsetningsgrunnlag for norskproduserte matvarer. Avgiftslettelsen ble introdusert på et tidspunkt med betydelig overproduksjon i jordbruket. Skatteutgiften av redusert sats for matvarer anslås til om lag 13 mrd. kroner i 2015. Om man legger til grunn at om lag to tredeler av merverdiavgiftslettelsen veltes over i reduserte forbrukspriser på mat, vil om lag 4,3 mrd. kroner av redusert merverdiavgift på mat være den samlede næringsstøtten til verdikjeden for matvareproduksjon.

Den samlede skatteutgiften som skyldes at omsetning av aviser, tidsskrifter og bøker har nullsats i merverdiavgiften er anslått til 3,8 mrd. kroner i 2015. Skatteutgiften som følge av at finansielle tjenester er unntatt merverdiavgift i størrelsesorden 8,5 mrd. kroner i 2015, mens skatteutgiften for persontransport og overnatting anslås til henholdsvis 4,6 mrd. kroner og 1,7 mrd. kroner i 2015.

Annen næringsstøtte, toll og ikke-tariffære handelshindre

Statlig næringsstøtte kan også gis i form av ordninger som verken kommer fram på statsbudsjettets utgiftsside eller kan regnes som skatteutgifter. Slik støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkurranse, konsesjonsregler som begrenser etableringer innenfor en næring, eller annen regulering som gir fordeler til særskilte virksomheter. Nedenfor omtales konkurransebegrensende virkemidler, toll og ikke-tariffære handelshindre.

Konkurransebegrensende virkemidler

Unntak fra konkurranseloven innebærer en form for næringsstøtte blant annet fordi næringen kan operere med høyere priser sammenliknet med en situasjon med virksom konkurranse. For omsetning av bøker er det i egen midlertidig forskrift gjort unntak fra konkurranseloven § 10 om konkurransebegrensende avtaler mellom foretak. Det er også gitt unntak fra forbudene i konkurranseloven §§ 10 og 11 ved omsetning og produksjon av landbruks- og fiskeriprodukter.

Konkurransebegrensende og -vridende virkemidlerbenyttes i enkelte næringer og medfører indirekte en form for næringsstøtte. I drosjenæringen er det såkalt behovsprøving, som innebærer at fylkeskommunene kan begrense antall drosjeløyver i et løyvedistrikt. Siden antallet drosjesjåfører begrenses, begrenses konkurransen i drosjemarkedet. Dette kan igjen føre til høyere priser til forbruker.

Medienæringen er preget av at NRK er lisensfinansiert. Dette påvirker direkte private medieaktørers mulighet til å tilby liknende tjenester som NRK, ettersom private aktører er avhengig av inntekter fra kunder og annonsører. Staten har videre inngått en avtale med TV2 om status som formidlingspliktig allmennkringkaster og har gjennom forskrift sørget for at kabeloperatørene er forpliktet til å formidle TV2. Dette gjør at TV2 har fått en sterkere forhandlingsposisjon i prisforhandlinger med kabeloperatørene, og TV2 har dermed kunnet oppnå høyere priser sammenliknet med en situasjon uten en slik avtale. Det er usikkert om kabeloperatørene har veltet den økte prisen på TV2 over i sine priser til forbruker. Avtalen mellom staten og TV2 utløper ved utgangen av 2016.

Forskriften som forbød bonusopptjening på innenriks luftfart, ble opphevet 16. mai 2013. Selv om myndighetene ikke delte ESAs rettslige vurderinger om at bonusforbudet var i strid med EØS-avtalen, valgte daværende regjering å fjerne forbudet. Bonusprogrammer virker ifølge Konkurransetilsynet innelåsende, gir mer lojale kunder og reduserer flykundenes prisfølsomhet. Dette gir svakere konkurranse, økte priser, dårligere rutetilbud og økte etableringshindre for nye flyselskaper.

Implisitte statsgarantier

Fordi finanskriser kan ha vidtrekkende skadevirkninger i økonomien, kan finansforetak nyte godt av implisitte statsgarantier. Forventninger om at myndighetene vil gripe inn med tiltak for å avbøte eller forhindre økonomiske problemer i finansforetak, kan blant annet redusere finansforetakenes innlånskostnader. Strengere soliditetskrav og nye regler om krisehåndtering av banker mv., som er eller vil bli innført i blant annet Norge og EU på bakgrunn av erfaringene fra den internasjonale finanskrisen, kan bidra til å redusere verdien av implisitte statsgarantier. Implisitte statsgarantier er omtalt i Meld. St. 22 (2014–2015) Finansmarknadsmeldinga 2014 avsnitt 3.1 og boks 3.2.

Toll og ikke-tariffære handelshindre

Med unntak av jordbruk og store deler av næringsmiddelsektoren er det få næringer som er støttet gjennom importvern. Nesten all import av industriprodukter til Norge er nå tollfri. Klær og enkelte andre tekstiler har imidlertid fortsatt en viss tollbeskyttelse. Tollsatsene er til dels meget høye for jordbruksvarer som produseres i Norge, mens det er tollfrihet for mange jordbruksvarer som ikke produseres her i landet.

EØS-avtalen sikrer norske virksomheter adgang til EUs indre marked. Nedbyggingen av ikke-tariffære handelshindre i EØS-området er kommet langt:

• For varer er de fleste ikke-tariffære handelshindre fjernet. For å fjerne gjenstående tekniske handelshindre har EU vedtatt et overordnet regelverk om produksjon og markedsføring av varer (den såkalte «varepakken»). I tilfeller der det ikke finnes felles europeiske regler og standarder, angir varepakken prosedyrer som myndighetene må følge dersom de krever at en nasjonal teknisk regel skal følges for varer som omsettes lovlig i en annen EØS-stat. Lov om det frie varebytte i EØS, som trådte i kraft 12. april 2013, gjennomfører regelverket i Norge.

• For å gjøre det enklere å utveksle tjenester over landegrensene vedtok EU tjenestedirektivet i 2006. Direktivet ble gjennomført i norsk rett ved lov om tjenestevirksomhet, som trådte i kraft i 2009. Videre ble forordning om europeisk standardisering vedtatt i EU i 2012. Forordningen åpner for utvikling av europeiske standarder for tjenester for å legge bedre til rette for utveksling av tjenester i EØS. Forordningen er implementert i norsk rett ved forskrift av 9. september 2014.

I NOU 2012: 2 Utenfor og innenfor poengteres det at Norges deltakelse i det indre marked gjennom EØS-avtalen har hatt en positiv effekt både på grensekryssende økonomisk aktivitet og på nasjonal økonomisk regulering og næringspolitikk. Reglene om de fire friheter har ført til færre restriksjoner på handel, direkte investeringer og næringsetablering, og færre hindringer for effektiv næringsutøvelse på nasjonalt nivå. Generelt har innføring av EUs regelverk gjennom EØS-avtalen bidratt til å modernisere norsk økonomi, og med det bidratt til å styrke konkurranseevnen og øke verdiskapingen. Norsk utenrikshandel i EØS-området har vokst kraftig i verdi etter at EØS-avtalen ble inngått. I de senere årene har eksportmarkeder utenom EU likevel vist tegn til å tilta i betydning.

Internasjonal handel og konsekvenser for næringsstøtten

Det multilaterale handelssystemet er av særskilt betydning for Norge. Bærebjelkene i vår handelspolitikk er Verdens handelsorganisasjon (WTO), EØS-avtalen og EFTAs frihandelsavtaler. Forhandlinger om landbruk står sentralt i Verdens Handelsorganisasjon.

Den såkalte Doha-runden ble innledet i 2001. Doha-runden omfattet blant annet markedsadgang for landbruks- og industrivarer (herunder fisk), landbrukssubsidier, tjenester og forbedring av regelverket for subsidier og utjevningstiltak og antidumpingtiltak. Forhandlingene har ikke hatt ønsket fremgang. Under WTOs ministerkonferanse i desember 2013 vedtok medlemslandene den såkalte «Bali-pakken». Denne omfattet blant annet en avtale om handelsfasilitering, supplert med elementer på blant annet landbruksområdet, og en målsetting om å gjenoppta substansforhandlinger på alle områder.

Høsten 2015 ble det klart at det på grunn av prinsipiell uenighet mellom medlemmene i WTO ikke var realistisk å avslutte Doha-runden, ei heller med et svært lavt ambisjonsnivå, på WTOs ministermøte i Nairobi i desember 2015, slik man hadde håpet.

Samtidig lyktes man på ministermøtet i Nairobi med å fatte en historisk beslutning om utfasing av eksportsubsidier for landbruksvarer og beslutninger som gagner de minst utviklede landene. Norge skal sammen med de øvrige WTO-medlemmer som har hatt adgang til å benytte eksportsubsidier, endre våre bindingslister i WTO for å reflektere denne utfasingen.

I tillegg til de konkrete beslutningene gir enigheten fra Nairobi også retningslinjer for det videre arbeidet i WTO og medlemmene forpliktet seg til videre forhandlinger på temaene fra Dohaforhandlingene, i tillegg til at det åpnes for å diskutere nye temaer. Norges hovedmål om å bidra til at WTO videreføres som det sentrale globale forumet for handelsforhandlinger består.

Norge, som en liten åpen økonomi med begrenset hjemmemarked og betydelig naturressurser, har mer å tjene på multilateralt handelssamarbeid og åpen internasjonal handel enn det større økonomier har. Åpen handel gir økt konkurranse som stimulerer effektivisering og anvendelse av ny teknologi, og bedre muligheter for å utnytte stordriftsfordeler. Utnyttelse av stordriftsfordeler kan redusere kostnader og øke konkurranseevnen. Handel og investeringer over landegrensene er også en viktig kanal for spredning av ny teknologi. Små land er mer avhengige av felles, internasjonale kjøreregler enn store land. Det gjør organisasjoner som WTO viktige for Norge.

Landbruksnæringen

Landbruket og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien vil over tid møte økt konkurranse, blant annet som følge av internasjonale avtaler. Produktutvikling, god ressursutnyttelse og kostnadsreduksjoner er nødvendig for at det skal være mulig å opprettholde jordbruksproduksjon på høyt nivå over hele landet. Ifølge Budsjettnemnda for jordbruket er antall årsverk i jordbruket redusert med 27,7 pst. fra 2005 til 2015. Det samlede jordbruksarealet i drift har i samme periode blitt redusert med om lag 5 pst., mens gjennomsnittlig antall dekar per jordbruksbedrift har økt med 20 pst. Norsk jordbruk er imidlertid fortsatt dominert av forholdsvis små enheter med et høyt kostnadsnivå i internasjonal målestokk.

Figur 5.9 viser utviklingen i norske jordbrukssubsidier per årsverk i perioden 1986–2015. Målt på denne måten var støttenivået relativt stabilt fram til 2007. Fra 2007 til 2015 har støttenivået økt med 67 pst. Økningen skyldes i hovedsak at antall årsverk i jordbruket er redusert og at skjermingsstøtten har økt.

Kilde: OECD.

Tall fra OECD viser at norsk landbruk er blant de mest beskyttede i OECD-området. OECDs årlige beregning av jordbruksstøtten, Producer Support Estimate (PSE), omfatter både budsjettstøtte og virkning av importbeskyttelse (skjermingsstøtte målt som forskjellen mellom verdensmarkedspris og norsk pris). PSE skal i prinsippet være et totalmål for støtte, og omfatter også enkelte næringsspesifikke skatte- og avgiftslettelser. For Norges del er jordbruksfradraget og avgiftsfritak på diesel eksempler på skatte- og avgiftslettelser som er inkludert i beregningene. Samlet støtte til norsk jordbruk utgjorde etter OECDs beregninger 26,2 mrd. kroner i 2015. Av dette utgjorde den beregnede skjermingsstøtten om lag 46 pst. Samlet støtte til norsk jordbruk i prosent av brutto næringsinntekt har falt noe siden 1980-årene ifølge OECDs beregninger, se tabell 5.8. Støtteprosenten i gjennomsnitt for OECD-landene var 17 pst. i 2015.

Importvernet påvirker ikke bare primærproduksjonen, men også konkurranse, struktur og effektivitet i resten av verdikjeden. Et lite og skjermet norsk marked begrenser mulighetene for å utnytte stordriftsfordeler i næringsmiddelindustrien og etablering av utenlandske konkurrenter i både foredling og detaljhandel. Effektivitetstap som følge av skjerming av verdikjeden utover primærjordbruket, er imidlertid lite kartlagt.

Konkurransetilsynet (2009)1 har også påpekt at den direkte effekten av importvernet er at produsenter av matvarer basert på norske landbruksvarer ikke har møtt sterk konkurranse fra utlandet. På den måten kan produsenter ha hatt anledning til å bli store innenfor sine produktgrupper. Resultatet er også at forbrukerprisene på mange landbruksvarer er vesentlig høyere i Norge enn i våre naboland.

Generelt må det antas at lavinntektsgrupper bruker en større andel av sine inntekter på matvarer og påvirkes dermed relativt sterkere av høye matvarepriser. I Statistisk sentralbyrås (SSB) mikrosimuleringsmodell LOTTE-Konsum antas det at personer i laveste desil av inntektsfordelingen benytter om lag 20 pst. av ekvivalent bruttoinntekt per person2 til kjøp av mat, mens personer i øverste desil benytter om lag 5 pst. av ekvivalent bruttoinntekt per person.

Fiskerinæringen

Fiskeriressursene utgjør store verdier for det norske samfunnet og kan gi opphav til ressursrente, dvs. avkastning på arbeid og kapital utover hva som er normalt i andre næringer. Den potensielle ressursrenten er større enn det som i dag realiseres i form av økonomisk overskudd. I reguleringen av fiskeriene er det lagt vekt på å opprettholde en differensiert flåtestruktur med mange små båter og en stabil geografisk spredning av fartøyer. Som virkemiddel for å oppnå dette pålegges fiskeflåten ulike begrensninger og føringer gjennom reguleringer. Dette er forhold som påvirker den realiserte ressursrenten. En betydelig del av den potensielle ressursrenten er også tatt ut i form av overkapasitet og aktivitet på land. Se også omtalen av regulering av fiskerinæringen i avsnitt. 5.3.2.

For norsk fiskerinæring er det viktig med forbedringer i WTO-avtalen som omfatter tollreduksjoner, innstramminger i muligheten til vilkårlig bruk av handelstiltak og reduksjon av subsidier som fører til overkapasitet og overfiske. Fisk og fiskevarer er et av de mest beskyttede vareområdene i internasjonal handel, ofte med høye tollsatser over gjennomsnittlig industritoll. Norsk eksport av sjømat møter også anti-dumpingtiltak og i økende grad ubegrunnede tekniske, veterinære og sanitære krav. Bedret markedsadgang og beskyttelse mot vilkårlig anvendelse av handelstiltak har stor betydning for fiskeri- og havbruksnæringen, som eksporterer om lag 95 pst. av produksjonen.

EU er det viktigste markedet for norsk fisk og fiskevarer. Deler av fiskeeksporten er sikret tollfrihet gjennom EØS-avtalen, men avtalen gjelder ikke for flere av de viktigste produktene, blant annet laks, makrell, sild og reker. EØS-avtalen hindrer heller ikke at norsk fiskeeksport kan bli møtt med handelstiltak og andre konkurranseregulerende virkemidler fra EUs side. EUs antidumpingtiltak mot norsk laks og norsk regnbueørret ble fjernet i 2008.