Del 2
Sentrale områder i arbeidet med samfunnssikkerhet

5 Vår evne til å håndtere hendelser

5.1 Utfordringer og regjeringens politikk

Uansett hvor mye tid og ressurser vi bruker på forebygging, må vi være rustet til å håndtere hendelser når de inntreffer. I mange tilfeller vil håndteringen kreve samordnet innsats fra ulike aktører innenfor samfunnssikkerhetsfeltet.

En suksessfaktor vil derfor ofte være at de som skal håndtere en hendelse kjenner til hverandre og til hverandres ressurser på forhånd, samt at de har tilstrekkelig trening. Det er avgjørende at de som deltar i krisehåndteringen kan kommunisere effektivt med hverandre. Dette er ekstra viktig ved de store og sjeldne hendelsene, som kan utfordre måten både redningsmannskaper, nødetater og myndigheter vanligvis jobber på. I slike situasjoner stilles det særlig store krav til både ledelse og samarbeid på tvers for å sikre koordinering og helhetsoversikt.

Mye er gjort for å styrke beredskapen. Regjeringens innsats for å bedre vår evne til å håndtere også de store hendelsene er nært forbundet med lærdommene etter terrorhandlingen 22. juli 2011. Flere kapitler i denne meldingen omtaler områder som har betydning for denne evnen, blant annet kapittel 11 om holdninger, kultur og ledelse, kapittel 12 om læring etter øvelse og hendelser, og kapittel 10 om sivilt militært samarbeid.

I dette kapitlet vil Regjeringen fremheve viktige områder hvor den tar grep for å styrke den operative beredskapen – og med det vår evne til å håndtere hendelser, spesielt de store som utfordrer beredskapen i særlig stor grad.

Regjeringen vil:

• følge opp Nærpolitireformen for å sikre et politi med god kapasitet og profesjonalitet i beredskapsarbeid og krisehåndtering

• at politidistriktene skal ha samarbeidsavtaler, instrukser og øvelser som sikrer operativ ledelse og kapasitet på tvers av distriktsgrensene

• sørge for at de geografiske ansvarsområdene for nødmeldetjenesten for brann- og redningsvesenet (110-sentralene) tilpasses ansvarsområdene til de nye politidistriktene

• styrke brannutdanningen ved å etablere en ny utdanningsmodell for brann- og redningspersonell

• vurdere nye krav i regelverket som er tilpasset større brannsamarbeid og ny utdanningsmodell

• styrke nødmeldingstjenesten ved blant annet å gjennomføre tiltak i «Program for forbedring av nødmeldingstjenesten», slik at borgerne får rask og best mulig bistand i nødsituasjoner

• fortsette samlokaliseringen av nødmeldingsentralene for brann- og redningsvesenet (110 sentralene) og operasjonssentralene til politiet (112 sentralene)

• styrke beredskapen gjennom å legge til rette for at flere nød- og beredskapsaktører blir brukere av Nødnett

• ferdigstille sammenkobling av Nødnett og det svenske nødnettet RAKEL, slik at samarbeid på tvers av landegrensene kan forsterkes og bli enklere

• legge til rette for gode kommunikasjonsløsninger for nød og beredskapsetatene

• arbeide for et fremtidsrettet Sivilforsvar

• tilrettelegge og planlegge for mottak av 16 nye redningshelikoptre, hvor det første blir mottatt i 2017 og settes i drift i 2018

• ha tett dialog med de frivillige rednings- og beredskapsorganisasjonene om rammevilkår og tiltak som kan styrke samhandling mellom de frivillige og andre aktører i redningstjenesten

• anmode Nasjonalt Redningsfaglig Råd om å utrede de frivillige rednings- og beredskapsorganisasjonenes rolle i dagens samfunn sett i lys av nye utfordringer, og fremme forslag til Justis- og beredskapsdepartementet

• oppfordre kommunene til å inkludere de frivillige organisasjonene i arbeidet med kommunenes overordnede beredskapsplan

• at politiet på egnet måte utveksler erfaringer med de frivillige organisasjonene i etterkant av både øvelser og hendelser

5.2 Solide politidistrikter og brann- og redningsvesen

5.2.1 Et nærpoliti med større kapasitet

Både under redningsaksjoner og ved ulykkes- og katastrofesituasjoner, har politiet ansvaret for den umiddelbare organiseringen og koordineringen av hendelsen.1 Den operative politiberedskapen består i første rekke av de ordinære politipatruljene som skal ha kapasitet og kompetanse til å lede arbeidet på stedet.

Politibemanningen er økt de siste årene, noe som har medført en styrking av polititjenestene. Ved utgangen av 3. kvartal 2016 var det om lag 1 100 flere politiårsverk enn ved utgangen av 2012. Det er et nasjonalt mål å ha 2 polititjenestemenn/-kvinner per 1 000 innbygger i løpet av 2020. Det vil være variasjoner i dekningsgraden mellom politidistriktene. Per 30. september 2016 var dekningsgraden oppe i 1,72. Regjeringen foreslår å øke bevilgningen med 166,8 mill. kr i 2017 for å legge til rette for å oppbemanne politiet med om lag 350 nye stillinger, slik at antall nye og ledige stillinger tilsvarer antall studenter som består eksamen ved Politihøgskolen våren 2017. Hovedtyngden av bemanningsveksten vil gå til politidistriktene.

Det ble i 2015 innført krav til responstid ved ekstraordinære hendelser, det vil si hendelser hvor liv er direkte truet og/eller hvor det er umiddelbart behov for innsats fra politiet. Responstiden er tiden det tar fra politiet mottar melding om en hendelse til første politienhet er på stedet.

Politiets nasjonale beredskapsressurser, bestående av Beredskapstroppen, Krise- og gisselforhandlerne, Politiets helikoptertjeneste, Bombetjenesten, Den kongelige politieskorte og Taktisk- og teknisk spaning med undercoverenhet er administrativt plassert i Oslo politidistrikt. De nasjonale beredskapsressursene yter landsdekkende bistand. Oslo politidistrikt skal gjennom dette nasjonale ansvaret utføre pro- og reaktiv tjeneste for å sikre personer og objekter, samt nasjonale og internasjonale interesser mot terror og særdeles livs- og samfunnstruende kriminalitet.

Politiets helikoptertjeneste har to helikoptre med base på Gardermoen. Tjenesten er døgnbemannet og har 15 minutters beredskapstid. Helikoptrene benyttes fortrinnsvis til søk, observasjon og overvåking. Våren 2016 ble det lagt til rette for at Beredskapstroppen kan benytte politihelikoptrene som ildstøtteplattform. Regjeringen mener det er behov for å skifte ut dagens to politihelikoptre. De nye politihelikoptrene bør også gi politiet transportstøtte slik at en første responsstyrke kan transporteres inn i et akutt scenario. Det gjennomføres fra høsten 2016 en anskaffelsesprosess for kjøp av to nye politihelikoptre, med opsjon på et tredje helikopter. Regjeringen tar sikte på å legge fram en anbefaling om antall nye politihelikoptre og forslag til kostnadsramme i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2017.

Beredskapstroppen er politiets nasjonale innsatsenhet for å håndtere alvorlige kriminelle handlinger, herunder terror og organisert kriminalitet. Når Beredskapstroppen utfører bistandsoppdrag utenfor Oslo politidistrikt, er de underlagt den stedlige politimesteren. Beredskapstroppen har siden regjeringsskiftet blitt vesentlig styrket. Beredskapstroppen har derfor i dag en døgnkontinuerlig grunnbemanning med fem minutters responstid. Det er i tillegg etablert en beredskapsordning som sikrer ytterligere mannskaper ved behov.

Krise- og gisselforhandlertjenesten (KGF) er politiets spesielle kompetanse ved forhandlinger i terror-, gissel- og kidnappingssituasjoner. KGF kan bistå selvstendig, eller som støtte for Beredskapstroppen under bistandsoppdrag. Bombetjenesten har landsdekkende bistandsansvar. Den består av bombeteknikere og bombehunder med teknisk utstyr til å løse politioppgaver knyttet til kriminalitet. Taktisk- og teknisk spaning med undercoverenhet har nasjonale bistandsoppgaver knyttet til blant annet hemmelig ransaking, romavlytting og infiltrasjon.

Regjeringen har i 2016 nedsatt et utvalg som skal se på funksjon og kapasitet for politiets særorganer. Utvalget skal også vurdere hvordan politiets nasjonale beredskapsressurser best kan utnyttes og være en felles ressurs for hele landet.

Foto: Forsvaret/Ole Sverre Haugli

I tillegg til politiets nasjonale beredskapsressurser har alle politidistriktene innsatspersonell som årlig gjennomfører trening hvor blant annet våpengodkjenning inngår. Samtlige operative polititjenestepersoner i kategori 4 (IP4) trener årlig minimum 48 timer. Politiets utrykningsenheter, som kalles innsatspersonell kategori 3 (IP3), er etablert i hvert politidistrikt. Polititjenestepersoner med IP3-kompetanse gjennomfører minimum 103 timer trening årlig. IP3-personell gis en mer omfattende opplæring blant annet i våpenhåndtering og skarpe situasjoner. IP3 har økt bemanning fra 656 i 2013 til om lag 1 000 ved utgangen av 2016. Antallet skal økes til 1 200. For raskere å kunne håndtere alvorlige hendelser er det innført fremskutt lagring av våpen i politiets operative kjøretøy, båter og helikoptre.

Stortinget vedtok 10. juni 2015 nærpolitireformen. Som en del av reformen ble antall politidistrikt redusert fra 27 til 12 fra og med 1. januar 2016.2 Det overordnede målet med reformen er et nærpoliti som er mer operativt, synlig og tilgjengelig, og som har kapasitet til å forebygge, etterforske og påtale kriminelle handlinger, og sikre innbyggernes trygghet. Det skal utvikles et mer kompetent og effektivt lokalt nærpoliti der befolkningen bor. Samtidig skal det utvikles solide fagmiljøer som er rustet til å møte dagens og morgendagens kriminalitetsutfordringer.

Denne overordnede målsetningen med reformen er presisert i seks effektmål:

1. Et mer tilgjengelig og tilstedeværende politi med god lokal forankring og samhandling

2. Et mer enhetlig politi som leverer likere polititjenester med bedre kvalitet over hele landet

3. Et politi med mer målrettet innsats på forebygging, etterforskning og beredskap

4. Et politi med bedre kompetanse og kapasitet, som deler kunnskap og lærer av erfaringer

5. Et politi som skaper bedre resultater i en kultur preget av åpenhet og tillit, gjennom god ledelse og aktivt medarbeiderskap

6. Et politi som arbeider mer effektivt ved å ta i bruk bedre metoder og ny teknologi

Regjeringen har foreslått å bevilge 140 millioner kroner særskilt til gjennomføring av nærpolitireformen i 2017.

Reformen innebærer også færre og mer robuste operasjonssentraler. Operasjonssentralene i de 12 nye politidistriktene skal etableres i henhold til en egen fremdriftsplan, og skal være ferdig etablert i løpet av 1. kvartal 2018. De nye sentralene vil håndtere flere hendelser, ha større kapasitet og bredere kompetanse enn hva som var tilfelle tidligere. Operasjonssentralene blir standardiserte, og det iverksettes et omfattende opplæringsprogram for de ansatte. Det jobbes med rutiner og tekniske løsninger for hvordan politidistrikter kan hjelpe hverandre bedre i situasjoner som krever det.

Politidistriktene skal ha samarbeidsavtaler, instrukser og øvelser som sikrer operativ ledelse og kapasitet på tvers av distriktsgrensene. Politidistriktene kan allerede få tilgang til andre distrikts politioperative logg og følge pågående hendelser i andre distrikt. Politiets posisjoneringsløsning er endret slik at alle operasjonssentraler kan se andre distrikts ressurser fra 1. januar 2016. I Program for forbedring av nødmeldingstjenesten arbeides det med tekniske løsninger for å kunne se og utnytte ressurser på tvers av operasjonssentraler.

POD skal som en del av Prosjekt nye politidistrikter, bygge opp teknisk kapasitet og antall operatørplasser ved to av politiets operasjonssentraler (Oslo og Sør-Vest politidistrikt), slik at disse har tilleggskapasitet til drift av andre distrikts operasjonssentraler dersom de skulle bli satt ut av spill (brann, teknisk svikt, terror, sabotasje eller lignende). Backup-funksjonen skal iverksettes ved ekstraordinære tilfeller.

Tiltakene tilknyttet operasjonssentralene har bedret situasjonen betraktelig siden terrorhandlingene 22. juli 2011. Regjeringen mener den valgte løsningen vil være mer solid og kostnadseffektiv enn det ville ha vært å etablere en nasjonal skalerbar operasjonssentral i Oslo. Regjeringen redegjorde også for dette i Meld. St. 13 (2015–2016) Politiets rolle i den nasjonale kriseledelsen. Stortinget ga sin tilslutning til meldingen i Innst. 167 S (2015–2016) den 13. mars 2016.

Regjeringen vil sørge for en rask og kontrollert fremdrift av et nytt beredskapssenter som blant annet skal huse Beredskapstroppen, Bombetjenesten, Politiets helikoptertjeneste og Krise- og gisselforhandlertjenesten. Regjeringen besluttet i oktober 2016 at videre arbeid i forprosjekteringen av politiets nasjonale beredskapssenter skal avgrenses til Taraldrud i Ski kommune. Hovedbegrunnelsen er at bygging på tomten på Taraldrud er forbundet med lav risiko, at kostnadene vil bli vesentlig lavere enn på Grønmo og at det vil være mulig å gjennomføre prosjektet raskere. Høsten 2016 startet arbeidet med statlig reguleringsplan for tomten på Taraldrud. Forslag til planprogram er sendt på høring og lagt ut til offentlig ettersyn, i samsvar med bestemmelsene i plan- og bygningsloven. Det tas sikte på at en kvalitetssikring av styringsunderlag og kostnadsoverslag er ferdig høsten 2017, slik at saken kan forelegges Stortinget for behandling.

Regjeringen har styrket PODs krisehåndteringsevne og mulighet for å støtte politidistriktene ved større hendelser. PODs situasjonssenter ble etablert 4. januar 2016 som et døgnbemannet kontaktpunkt for samhandling og koordinering med politidistrikt, særorgan og andre samvirkeaktører ved alvorlige hendelser og kriser. Situasjonssenteret er tillagt et særlig ansvar for å koordinere samvirke med andre etater og myndigheter, og for å etablere rask og tilstrekkelig situasjonsforståelse i blant annet POD og Justis- og beredskapsdepartementet.

Ved store hendelser kan det være nødvendig at politiet får bistand fra Forsvaret. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 10.

5.2.2 Et profesjonelt brann- og redningsvesen

Regjeringen vil legge til rette for at kommunene skal ha profesjonelle og slagkraftige brann- og redningsvesen, med god evne til å håndtere større og krevende hendelser.

Brann- og redningsvesenet er kommunenes viktigste rednings- og beredskapsressurs. I dag er det i underkant av 300 brann- og redningsvesen, og det har lenge vært ansett som en utfordring at det er store variasjoner mellom dem. Det varierer hvordan de er organisert, hvor gode fagmiljøer de har, og hvor god evne de har til å forebygge og håndtere branner og andre hendelser. Utredninger har slått fast at utdanningen som tilbys brann- og redningspersonell er mangelfull.3 For å løfte brann- og redningsberedskapen arbeider regjeringen med å:

• etablere en ny utdanningsmodell for brann- og redningspersonell

• legge til rette for ny organisering av brann- og redningsvesenet

• sikre systematisk og risikobasert brannforebyggende arbeid

• vurdere nye krav i regelverket som er tilpasset større brannsamarbeid og ny utdanningsmodell

Regjeringen vil styrke brannutdanningen. Dagens brannutdanning er en etatsskole. Brann- og redningspersonell må være ansatt i et brann- og redningsvesen og ha gjennomført internopplæring, før de kan gjennomføre en formell kursutdanning ved Norges brannskole. Etatsmodellen gir store kompetanseforskjeller i kommunene, og ivaretar ikke i tilstrekkelig grad den fagkompetansen som brann- og redningsvesenet har behov for. Brann- og redningsvesenet må løse stadig mer krevende oppgaver, og det er større behov for spesialistkompetanse.

Boks 5.1 Intervju med Nils-Erik Haagenrud

Foto: Mari Nyberget

Brannsjef Nils-Erik Haagenrud i Midt-Hedmark brann- og redningsvesen IKS har gjennom mange år i tjeneste håndtert en rekke forskjellige kritiske situasjoner. Men det er én hendelse han husker bedre enn de andre.

Åsta-ulykken er en hendelse av nasjonal karakter som har preget brann- og redningstjenesten i regionen. 4. januar 2000 skjedde det utenkelige i Østerdalen på Rørosbanen.

– Da meldingen kom inn til 110-sentralen om gnistdannelser og mulig brann i et tog, ble alle ressursene sendt til stedet. Her ble vi møtt av noe helt annet enn hva vi var forberedt på. To tog hadde kollidert i stor fart på Rørosbanen i Åmot kommune, noe som hadde resultert i brann i togsettet med mange omkomne og skadde, sier Haagenrud.

Glede i tragedie

Utfordringen til nødetatene ved ankomst til skadestedet var å få oversikt over omfanget av ulykken, slik at de kunne gjøre riktig prioriteringer og ikke minst ha en strategi som kunne redde flest mulig liv.

Det var alt for lite ressurser og utstyr i starten. Det var også problemer med sambandet, som gjorde at det var problematisk å gi tidskritisk informasjon.

– Det satt fastklemte mennesker i en knust togvogn i flammer, og det var svært vanskelig å frigjøre de fastklemte før brannen spredte seg. Det resulterte i at vi ikke greide å redde alle de fastklemte. Gleden i tragedien var at vi etter flere timers intens jobbing greide å redde en kvinne med minimale skader ut fra den sammenklemte togvognen, sier Haagenrud.

Satt sine spor

Etter hvert kom flere ressurser til skadestedet og samarbeidet mellom aktørene fungerte meget godt.

– Hendelsen har i ettertid satt sine spor i tankegangen min om hvordan brann- og redningstjenesten bør organiseres, for at vi skal kunne hjelpe de som er involvert i en ulykke på en best mulig måte med riktig brukerfokus.

Haagenrud mener utviklingen er på vei i riktig retning med større og mer robuste brann -og redningsvesen, bedre kompetanse, bedre utstyr og noen regionale løsninger.

– Vi har fortsatt en vei å gå for å få på plass en robust organisasjon, som vil kreve større kompetansemiljøer og regionale løsninger for å kunne håndtere de store hendelsene, sier brannsjefen.

Regjeringen har besluttet å etablere en ny utdanningsmodell for brann- og redningspersonell, som skal erstatte ordningen vi har i dag. Den nye modellen vil bestå av en offentlig to-årig fagskole for utdanning av brann- og redningspersonell, og en høyere utdanning på bachelornivå for utdanning av ledere til brann- og redningsvesenet. Fagskolen vil ha hovedsete ved nåværende Norges brannskole i Tjeldsund kommune, mens deler av teoriundervisningen legges til Harstad. Det vil også bli etablert en avdeling i Stavern underlagt fagskolen, som får ansvar for utdanning av operatører ved nødmeldingsentralene og opplæring innenfor samvirke og samhandling. Regjeringen har foreslått å bevilge 18,9 millioner slik at fagskolen kan starte opp i 2017.

Regjeringen mener det er behov for færre og større brann- og redningsvesen. Større enheter som legger til rette for ledelse på heltid, vil gi bedre muligheter til å utvikle lederrollen. Større brann- og redningsvesen gir også mulighet til å etablere fag- og kompetansemiljøer med bred erfaring og kunnskap innenfor forebygging, håndtering av hendelser og samvirke med andre aktører. Dette er spesielt viktig ved håndtering av store og komplekse hendelser.

Det er også viktig å se utviklingen av nødetatene i sammenheng. Ulik struktur og organisering kan gi utfordringer ved håndtering av hendelser som krever innsats fra flere nødetater. Regjeringen vil vurdere muligheten for bedre samordning av brann- og redningsvesenet innenfor yttergrensene til de nye politidistriktene. Felles yttergrenser vil kunne legge bedre til rette for felles øvelser og planlegging, og styrke samarbeidet og håndteringen av hendelser.

Det er nødvendig å komme frem til samarbeidsformer som sikrer større brannsamarbeid, og som samtidig ivaretar kommunal styring og kontroll. Regjeringen besluttet i 2015 å gi Bergensalliansen i Hordaland status som pilotprosjekt for ny organisering av brann- og redningstjenesten. Til sammen har 32 kommuner deltatt i prosjektet. Målsettingen med pilotprosjektet er å prøve ut en modell med langt større brann- og redningsvesen enn i dag.

Regjeringen har besluttet å gi DSB i oppdrag å legge frem forslag til nye krav i forskrift om organisering av brannvesen (dimensjoneringsforskriften) som er tilpasset større brannsamarbeid og ny utdanningsmodell for brann- og redningspersonell.4 Blant annet skal følgende vurderes:

• krav om ledelse på heltid, både når det gjelder brannsjef og lederfunksjoner innenfor forebygging og beredskap

• krav om å etablere fagmiljøer som gir bred kompetanse og god kunnskapsutvikling innenfor forebygging, håndtering av hendelser og samvirke med andre beredskapsaktører

• kompetansekrav til forebyggende personell som er tilpasset krav i forskrift om brannforebygging

• krav til kompetanse som er tilpasset kommende utdanningsmodell for brann- og redningspersonell

• krav som sikrer at ressursene til et brann- og redningsvesen kan forflyttes og brukes nasjonalt dersom det er behov for det

Regjeringen har besluttet at dagens krav til brann- og redningsvesenets innsatstid skal opprettholdes, se figur 5.3 Dette skal sikre fortsatt lokal tilstedeværelse av brannmannskaper og ressurser.

En forutsetning for god brannsikkerhet, er at det legges til rette for godt forebyggende arbeid ute i kommunene. Den 1. januar 2016 trådte ny forskrift om brannforebygging i kraft. Forskriften gir de kommunale brann- og redningsvesenene større frihet enn tidligere til å bruke de forebyggende ressursene der behovet er størst, og til å sette inn målrettede tiltak overfor de gruppene som er mest utsatt for brann. Det nye regelverket krever at kommunene har et brann- og redningsvesen som kan arbeide systematisk og risikobasert med det brannforebyggende arbeidet. Det er derfor viktig at kommunene etablerer sterke fagmiljøer som kan ivareta dette området.

5.2.3 En bedre nødmeldingstjeneste

Regjeringen vil forbedre nødmeldingstjenesten for å sikre borgernes behov for rask og best mulig bistand i nødsituasjoner.

I en nødsituasjon er nødmeldingstjenesten borgernes kontaktpunkt mot helsevesen, politi og brann- og redningsvesen. Tjenesten håndterer tilsammen ca. 1,8 millioner henvendelser pr år. I Norge har hver av nødetatene egne fagsentraler som nås over de nasjonale nødnumrene 110 (brann), 112 (politi) og 113 (helse). Til sammen er det i dag 61 nødmeldingssentraler.

Nødmeldingstjenesten skal sikre at befolkningen får rask og riktig hjelp i nødsituasjoner i hverdagen og ved større kriser. Tjenesten skal ha samme kvalitet uansett hvem som trenger hjelp, hvor brukerne befinner seg i landet, og uavhengig av når på døgnet hendelsen inntreffer.

Forbedringsbehovet i nødmeldingstjenesten er dokumentert av «Nasjonalt nødmeldingsprosjekt». Rapporten, som ble lagt frem i 2014, var omforent med de tre nødetatene. Den pekte på flere forbedringstiltak som burde gjennomføres innenfor nødmeldingstjenesten. Regjeringen etablerte derfor «Program for forbedring av nødmeldingstjenesten». Programmet er et tverrdepartementalt samarbeid ledet av Justis- og beredskapsdepartementet, i samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Gjennom «Program for forbedring av nødmeldingstjenesten» er det identifisert 21 konkrete tiltak innenfor områdene teknologi, kompetanse, styring og forvaltning, samt organisering. Noen av tiltakene er i ferd med å bli gjennomført i nødetatene, blant annet at det skal bli mulig for etatene å se hverandres ressurser i elektroniske kartverk og en mer nøyaktig posisjonering av nødstilte. Det er også etablert et pilotprosjekt som muliggjør tekstbasert kommunikasjon, slik at også hørselshemmede kan kommunisere med nødmeldingstjenesten.

Som følge av nærpolitireformen vil operasjonssentralene til politiet (112-sentralen) og nødmeldingsentralene for brann (110-sentralen) bli samlokalisert. Samlokalisering betyr at operatørene fra både brann- og redningsvesenet og politietaten sitter i samme bygg, men ikke at det opprettes felles sentraler. I tillegg skal ansvarsområdet til brann- og redningsvesenets 110-sentraler tilpasses de geografiske grensene til de nye politidistriktene. Det legges også til rette for at helsetjenestens AMK-sentraler kan samlokaliseres med 110- og 112-sentralene i fremtiden. Regjeringen foreslår å bevilge 35 millioner kroner i 2017 til å samlokalisere to 110 sentraler med politiets operasjonssentraler.

Samlokalisering vil legge til rette for:

• forbedret tverretatlig/tverrfaglig kompetanse

• mer effektiv deling av informasjon både før, under og etter hendelser

• mer kostnadseffektiv utnyttelse av felles ressurser

• at det tverretatlige nødmeldingsfaget videreutvikles på operativt nivå

• bedre tverretatlig koordinering på ledelsesnivå

Boks 5.3 Intervju med Lill Tove Ottesen

Foto: privat

Lill Tove Ottesen er leder for en Fredsinnsatsgruppe (FIG) i Porsanger kommune. For henne er å være aktiv i Sivilforsvaret en del av samfunnsansvaret.

– Det er flott å kunne være en aktiv bidragsyter i bygda der jeg bor, sier Ottesen. Hun var på grunnkurs allerede i 1991.

En FIG er et distrikts førsteinnsats med en responstid på 30 minutter til en time. Gruppene består av 20–25 godt motiverte befal og mannskaper. Som leder for «FIG-en» har hun ansvar for å organisere og lede en gjeng på omkring 16 tjenestepliktige i Sivilforsvaret.

– Det er en utfordring å håndtere stress. Heldigvis blir vi trent på det på FIG-kursene. For å redusere stress er det viktig å ha klare roller og vite hvem som skal gjøre hva ved en hendelse, sier Ottesen.

Meningsfylte oppdrag

Den største hendelsen hun har bistått i er å være Sivilforsvarets leder for en brann i et forretningslokale. Her var en av arbeidsoppgavene å lage en brannvegg mellom bygget som brant og to andre forretningslokaler. I tillegg forsynte Sivilforsvaret brannbilen med vann fra kum og hadde vakthold mot publikum.

– For å løse slike oppgaver er det viktig å ha utstyret i orden. Vi må ha god kompetanse og vite hva vi skal gjøre når brannvesenet gir oss oppdrag. Derfor er det viktig at vi øver sammen med etatene.

Ottesen sier leteaksjoner er blant de mest meningsfylte oppdragene hun rykker ut til.

– Vi brukes mye av brannvesenet, blant annet til å sette opp varmetelt i 20 minusgrader og stiv kuling. Dette er arbeid med materielle ting og lite følelser. Når jeg får bidra i en leteaksjon og faktisk er med på å redde et liv, er det aller mest meningsfylt, sier hun.

Brukes kjapt lokalt

I de små bygdene der det mangler frivillige hjelpeorganisasjoner er Sivilforsvaret spesielt viktig.

– Vi er drilla på dette med søk, og skulle et barn på fem år bli borte på fjellet kan vi lede søk med mannskap og god kompetanse. Det er viktig at Sivilforsvaret er en ressurs som kan brukes kjapt der man er, sier Ottesen.

5.3 Fremtidens sivilforsvar

Selv kommuner med betydelige ressurser kan komme til kort når store hendelser inntreffer. Det vil kunne oppstå behov for mer personell og materiell enn hva de lokale aktørene selv disponerer. For regjeringen er det viktig at samfunnet har en forutsigbar og tjenestepliktbasert forsterkningsressurs, som innenfor et bredt oppgavespekter kan bistå og forsterke nødetatene, kommunene og ulike myndigheter når alvorlige hendelser rammer samfunnet.

Bruken av Sivilforsvaret har økt, og antall innsatstimer har omtrent doblet seg fra 2013 og frem til i dag. Spesielt ekstremvær har medført at Sivilforsvaret deltar på flere og mer langvarige innsatser nå enn tidligere. I 2015 førte migrasjonssituasjonen til omfattende bistand fra etaten. Sivilforsvaret opplever også en økende etterspørsel etter ressurser til internasjonale humanitære oppdrag.

Boks 5.4 Intervju med Øyvind Aadde

Foto: privat

Øyvind Aadde har i snart ti år vært redningsleder ved Hovedredningssentralen i Nord-Norge. Han har også lang erfaring som polititjenestemann, og har deltatt i to forskjellige FN oppdrag – både som politimann og som soldat.

Hva skjer egentlig fra det tidspunktet dere får en nødmelding?

– Det aller første vi gjør er å fastsette alvorlighetsgraden. Vanligvis vil innholdet i selve meldingen være tilstrekkelig i seg selv. I situasjoner hvor dette ikke er nok så kan væropplysninger, kontakt med andre enheter i området, pårørende eller andre kilder, hjelpe oss.

Deretter må vi finne eksakt posisjon på stedet hvor hendelsen har funnet sted. Kanskje kan den nødstedte selv gi tilstrekkelig informasjon, men sporing via AIS-system eller sporing av mobiltelefon kan også være til god hjelp. Her har vi flere tekniske hjelpemidler, og vi kan også få bistand fra våre faste samarbeidspartnere.

Så må vi avklare hvilke ressurser som er best egnet for å kunne gi riktig bistand. En ressurs kan for eksempel være alt fra en liten fiskebåt til et fartøy fra Kystvakten eller Redningsselskapet.

Når riktig ressurs er utpekt, gir vi oppdrag til den enkelte enheten. Dette skjer enten i form av utkalling av vår egen ressurs, Sea King redningshelikopter, eller ved anmodning om bistand fra andre enheter. Ettersom redningstjenesten er organisert som et samvirke mellom frivillige, profesjonelle og private aktører som stiller sine ressurser til disposisjon, kan vi disponere hele storsamfunnets «verktøykasse» når det virkelig gjelder. Selve innsatsen i hendelsen organiseres etter innøvde planer tilpasset det miljøet hendelsen foregår i.

– En veldig viktig del av vår tjeneste er å holde oversikt over tilgjengelige og relevante ressurser i vårt ansvarsområde, presiserer Øyvind.

– Vi er helt avhengig av kjennskap til hva storsamfunnet kan stille av ressurser for at vi skal kunne utføre en best mulig jobb.

– Ikke minst er vi avhengige av legitimitet og tillit fra storsamfunnet. Publikum må kunne være trygge på at redningstjenesten har ett formål, nemlig å redde liv. Når våre folk kommer til et skadested, representerer de en organisasjon som er tuftet på respekten for menneskelivet og solidariteten med den som trenger hjelp. Ansvaret for gransking, etterforskning og ansvarsplassering, ligger til andre myndigheter.

– Noe som kanskje er spesielt med vår organisasjon, er at vi regelmessig etablerer innsats på kryss og tvers av tradisjonelle grenser mellom departementer, institusjoner og etater. Vi henter ressurser fra den ene, som vi stiller til disposisjon for den andre. Vi tilbyr overordnet koordinering og ledelse, og vi tar administrative utfordringer i ettertid.

– Det er viktig å få frem at vi opplever stor velvilje fra alle organisasjoner og etater i det daglige, sier Øyvind.

– Til slutt vil jeg påpeke viktigheten av øvelser, avslutter Øyvind. – Vi øver regelmessig med mange aktører på forskjellige nivå. Både frivillige og profesjonelle i inn- og utland. Dette gir god kjennskap til aktørene i de forskjellige enhetene som vi skal samarbeide med i virkelige hendelser. – En veldig viktig del av øvingsvirksomheten foregår i håndteringen av mindre alvorlige hendelser i det daglige. Det gir oss lokalkunnskap, rutiner med bruk og utkalling av ressurser og ikke minst: Kjennskap til de menneskene som skal trå til i de hendelsene der det virkelig står om livet.

Foto: Haga foto

Sivilforsvaret har i perioden 2007–2015 gjennomført en større omstilling. Dette har gjort Sivilforsvaret bedre rustet til å oppfylle rollen som forsterkningsressurs. Det er bygget opp flere mobile forsterkningsenheter, foretatt sentralisering av skolevirksomheten og gjennomført investeringer blant annet i nye uniformer og personlig utrustning til de tjenestepliktige. Det er dessuten blitt tilført midler til å ruste opp Sivilforsvarets kompetansesenter på Starum og til utskifting av materiell og utstyr. Disse og flere andre tiltak har medført et løft for Sivilforsvaret.

Sivilforsvaret skal ytterligere moderniseres, utrustes og utvikles. I forslag til statsbudsjettet for 2017, foreslår regjeringen å øke bevilgningen til anskaffelse av nytt utstyr i Sivilforsvaret med 12,2 millioner kroner, hvorav 1,6 millioner kroner til et pilotprosjekt for anskaffelse av amfibiekjøretøy. I tillegg videreføres den midlertidige styrkingen på 9,3 millioner fra 2016. I forbindelse med bistand til utlendingsmyndighetene knyttet til økte asylankomster fikk Sivilforsvaret en engangsbevilgning på 32,9 mill. kroner i 2016.

Etter snøskredet i Longyearbyen 19. desember 2015, har Sysselmannen reist spørsmål om muligheten til å kunne tilkalle og bruke Sivilforsvaret som ressurs også på Svalbard. Justis- og beredskapsdepartementet har bedt DSB om å utrede mulig bruk av Sivilforsvaret på Svalbard, i dialog med Sysselmannen og Longyearbyen lokalstyre. Utredningen skal begrenses til å gjelde uønskede hendelser i fredstid.

På oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet iverksatte DSB en sivilforsvarsstudie som gir anbefalinger om hvilket Sivilforsvar og sivile beskyttelsestiltak Norge skal ha i fremtiden. Rapporten5 ble overrakt justis- og beredskapsministeren 14. juli 2016.

I studien fremkommer det at Sivilforsvarets kapasiteter og leveranser innenfor forsterkning, samvirke og internasjonal bistand er relevante og etterspurte. Sivilforsvaret leverer god forsterkning under dagligdagse hendelser, men det er noe usikkerhet knyttet til Sivilforsvarets robusthet under større, komplekse hendelser av lengre varighet. Studien peker på at Sivilforsvarets materiellbeholdning er preget av stor slitasje og betydelige mangler. Videre er øvingsnivået for de tjenestepliktige for lavt til å vedlikeholde grunnleggende ferdigheter, og dagens rekruttering og personellforvaltningsmodell er lite effektiv.

Studien gjennomgår fire ulike konsepter for et fremtidig sivilforsvar. Utredningen er sendt på høring med seks måneders høringsfrist.

5.4 Redningstjenesten

5.4.1 Hva er redningstjenesten?

Når det oppstår en nødhendelse på land, til sjøs eller med luftfartøy, mobiliseres den delen av norsk samfunnssikkerhet som kalles redningstjenesten. Redningstjenesten yter øyeblikkelig innsats for å redde mennesker fra død eller skade som følge av akutte ulykkes- eller faresituasjoner. Redningstjenesten er ikke én organisasjon på samme måte som for eksempel politiet eller Sivilforsvaret. Redningstjenesten er en betegnelse på et samarbeid (gjerne omtalt som et samvirke) mellom ulike etater og organisasjoner, både offentlige, frivillige og private. Dette samvirket organiseres og støttes finansielt av staten, og er utviklet for å ivareta en funksjon som ingen enkeltorganisasjoner har kapasitet til å ivareta på egen hånd. Redningstjenesten koordineres administrativt av Justis- og beredskapsdepartementet.

Hvilke aktører som mobiliseres i den enkelte søk- og redningsaksjon, avhenger av type hendelse og hvilke ressurser som trengs og er tilgjengelige i området. Operativt ledes og koordineres redningsaksjoner av landets to hovedredningssentraler (HRS) og underordnede lokale redningssentraler (LRS), én i hvert politidistrikt inkludert Svalbard lokale redningssentral. HRS er lokalisert i Bodø, og på Sola utenfor Stavanger. Redning fra sjø og luft organiseres, ledes og koordineres av HRS, mens ledelse og koordinering av landredningsaksjoner som hovedregel delegeres fra HRS til LRS.

Reduksjonen i antall politidistrikt vil føre til en tilsvarende reduksjon i antall LRSer siden virksomheten derfra som hovedregel foregår fra politidistriktenes operasjonssentraler. Operasjonssentralene i de nye politidistriktene settes i drift etter en fastsatt fremdriftsplan. Justis- og beredskapsdepartementet har fastsatt en overgangsordning som innebærer at eksisterende LRS opprettholdes med gjeldende sammensetning frem til nye LRSer kan etableres i de nye politidistriktene.

5.4.2 En tydeligere redningstjeneste

En ny organisasjonsplan for redningstjenesten ble vedtatt i statsråd 19. juni 2015, og trådte i kraft 2. november 2015.

Utgangspunktet for arbeidet med ny organisasjonsplan var at redningstjenesten fungerer bra. Derfor ble hovedtrekkene fra organisasjonsplan for redningstjenesten i Norge av 1980 videreført. Det innebærer at de grunnleggende prinsippene om samvirke, ansvar, integrert tjeneste og koordinering er lagt til grunn og videreført.

I ny organisasjonsplan fastsettes redningstjenestens organisering og rutiner for samarbeid, ledelse, koordinering, ansvar og oppgaver. Formålet er å ivareta en integrert redningstjeneste basert på nasjonal dugnad og samvirke mellom offentlige, frivillige og private aktører. Med integrert redningstjeneste menes at den omfatter alle typer redningsaksjoner knyttet til land-, sjø- og luftredningstjeneste. Det har blitt klarere linjer for styring-, ansvar-, varsling- og rapportering i redningstjenesten. Politimestrene i hhv. Sør-Vest og Nordland er gitt en tilleggsfunksjon som leder for hovedredningssentralene og redningsledelsene. Tilsvarende gjelder for politimestrene i de lokale redningssentraler og redningsledelsen, det vil si at også her kommer funksjonen som leder av den enkelte redningssentralen i tillegg til rollen som leder for politidistriktet.

Hovedredningssentralene har fått presisert sitt særskilte pådriveransvar for å vedlikeholde og videreutvikle samvirket innenfor redningstjenesten i det daglige. Redningsledelsen ved hovedredningssentralene på Sola og i Bodø har fått flere nye medlemmer, både offentlige og private aktører. Også ved de lokale redningssentralene er det blitt gjort justeringer i sammensetningen av redningsledelsene. Dette innebærer at redningsledelsen er gitt en sammensetning som gjenspeiler dagens behov for samvirke mellom relevante aktører. Redningsledelsens rolle om å bidra til å utvikle den samvirkende redningstjenesten mellom hendelsene, er presisert i ny organisasjonsplan.

Alle etater, virksomheter og frivillige organisasjoner som har en rolle i redningstjenesten eller i andre beredskapssituasjoner i fredstid bør delta i et formalisert samarbeid. Derfor skal det også etableres Rednings- og beredskapsråd i alle politidistrikt. Dette er et supplement til redningsledelsen ved LRS, for ytterligere å styrke det tverrsektorielle arbeidet innenfor redning og beredskap.

Boks 5.5 BarentsWatch prosjektet «Felles ressursregister»

I en nødsituasjon er det avgjørende at de operative etatene med ansvar for liv, helse, miljø og materielle verdier har tilgang til kvalitetssikret informasjon om tilgjengelige ressurser som kan benyttes i en hendelse.

Gjennom Felles ressursregister jobber ulike beredskapsaktører sammen for å utvikle et verktøy som vil kunne gi bedre oversikt over hvilke ressurser som er tilgjengelige. Informasjon fra offentlige etater, frivillige organisasjoner og private virksomheter vil bli registrert i en database; både type ressurs, kapasitet, posisjon, kontaktinformasjon og tilgjengelighet. Ambisjonen er at all denne informasjonen vil kunne gjøres tilgjengelig for samtlige beredskapsaktører gjennom tilpasset behov og samfunnsoppdrag.

Hovedredningssentralene er blant aktørene som er aktivt med i utviklingen av verktøyet.

Se mer på barentswatch.no

5.4.3 Redningshelikoptre

Redningshelikoptrene er en svært viktig ressurs for redningstjenesten.

Regjeringen signerte i desember 2013 en kontrakt med AgustaWestland (nå Leonardo Helicopters) om levering av 16 nye redningshelikoptre. Kontrakten inneholder også opsjon på ytterligere seks helikoptre, med tilhørende reservedeler og utstyr, samt opplæring og treningshjelpemidler. Anskaffelsen innebærer en betydelig forbedring av redningskapasiteten i Norge, og er viktig for å sikre at Norge har en tilfredsstillende redningshelikoptertjeneste. De nye helikoptrene vil erstatte dagens tolv Sea King-redningshelikoptre som ble anskaffet tidlig på 1970-tallet.

Foto: Leonardo Helicopter (tidligere Agusta Westland)

Helikoptrenes oppgave i fredstid er å utføre søk- og redningsoppdrag, luftambulanseoppdrag og andre samfunnsnyttige oppdrag så hurtig og sikkert som mulig etter oppdrag fra hovedredningssentralene. De nye helikoptrene vil ha høyere hastighet og vesentlig bedre rekkevidde enn dagens Sea King, se figur 5.3. Kabinen vil være stor og fleksibel, og har plass til flere mennesker. Kabinen er også bedre egnet til medisinsk behandling. Bedre navigasjons- og søkeutstyr vil legge til rette for at folk kan oppspores raskere og mer effektivt. Helikoptrene vil gi større helårs trygghet for mennesker i norsk redningsansvarsområde til havs, i uveisomt terreng og i situasjoner der andre ressurser er utilstrekkelige.

De første nye redningshelikoptrene er ferdig bygget og gjennomgår omfattende tester i Storbritannia. Forsvaret vil gjennomføre testing og evaluering i 2017 og 2018 på de første helikopterne. Det skal da vurderes om helikopteret og utstyret fungerer slik som tiltenkt eller om det må gjøres endringer. Helikoptrene skal etter planen tas i bruk på redningshelikopterbasene i perioden 2018 til 2020. Sea King-helikoptrene vil fortløpende fases ut etterhvert som de nye helikopterne overtar beredskapen.

Redningshelikoptrene kan benyttes til mange viktige samfunnsoppdrag (flerbrukskonsept). Dagens praksis med at redningshelikoptrene utfører luftambulanseoppdrag videreføres for oppdrag der helsetjenestens egne helikoptre enten ikke er egnet eller tilstrekkelig. Redningshelikoptrene kan også yte støtte i forbindelse med krisehåndtering i norske områder på land og til havs. De skal ha en rolle både ved politiets og Forsvarets innsats, ved maritime kontraterroroperasjoner på sjøen, og ved behov for annen transportstøtte til politiet. De nye redningshelikoptrene vil også få videreført dagens samfunnsnyttige oppdrag med å verne materielle verdier og miljø, eksempelvis levering av lensepumper, brannbekjempelse og forurensingsvern.

Det er Justis- og beredskapsdepartementet som eier og har faglig og budsjettmessig ansvar for redningshelikoptertjenesten, og som blant annet setter måltall knyttet til beredskap, tilgjengelighet og reaksjonstid. Forsvaret utdanner, trener og bemanner redningshelikoptrene med nødvendige mannskaper.

I tilknytning til anskaffelsen av de nye redningshelikoptrene er det inngått en driftskontrakt med Leonardo Helicopters. I tillegg skal det gjennomføres nødvendige infrastrukturtiltak knyttet til investeringer på bygninger, kommunikasjonsutstyr til hovedredningssentralene og landingsplasser ved sykehus.

På Svalbard har Sysselmannen fra 1. april 2014 fått to store likeverdige redningshelikoptre. Det er inngått kontrakt med Lufttransport AS om leie av to Super Puma helikopter med mer avansert utstyr enn de tidligere helikoptrene. Helikoptrene har stor rekkevidde og kan plukke opp inntil 18 personer i nød innenfor en radius på 120 nautiske mil. Utrykningstiden er redusert fra to timer i kontortiden og tolv timer utenom denne til to timer hele døgnet. For å få tilfredsstillende hangarforhold for de nye helikoptrene ble det bygget en ny og moderne hangar som sto ferdig 1. april 2014. Med dette øker tryggheten for de som bor på Svalbard til daglig, for turistene og for redningsmannskapene som skal betjene helikoptrene.

Bakgrunnen for økt helkopterkapasitet på Svalbard er både det utvidede ansvaret som følger av avtalen om søk og redning i Arktis (se kapitel 15.2 Redningssamarbeid i nord), og den økede betydningen Longyearbyen vil få som base for rednings- og forurensningsberedskap i de nordlige farvann.

Sysselmannens tjenestefartøy «Polarsyssel» er også en sentral ressurs i forbindelse med redning og beredskapsoppgaver på Svalbard. Det er svært viktig at helikopter og fartøy kan samvirke på en god måte, og tjenestefartøyet har derfor et helikopterdekk som er stort nok for Sysselmannens helikoptre. For å styrke og tilpasse Sysselmannen sine oppgaver innenfor rednings- og beredskapsområdet og for å kunne foreta nødvendige inspeksjoner og oppsyn med den økte trafikken til havs og rundt øygruppen, ble det bevilget 18 mill. kroner i 2016 for å utvide sesongen for tjenestefartøyet med om lag 3 måneder, jf. Innst. 17 S (2015–2016).

2015 var første året fartøyet seilte hele sesongen (180 døgn). Erfaringene er gjennomgående gode og det er i mars 2016 inngått avtale om å utvide sesongen til 270 døgn.

5.4.4 Frivillige organisasjoner – en bærebjelke i beredskap og redning

Norge er et langstrakt land med spredt befolkning, og det kan ofte være langt mellom ressursene. Det er derfor helt avgjørende at vi har frivillige redning- og beredskapsorganisasjoner som sørger for å organisere det lokale engasjementet som finnes rundt omkring i landet. Hver dag er det vanlige folk som utfører livreddende førstehjelp og som redder folk til sjøs, på land og i fjellet. Når det gjelder søk etter savnet person, redning av personer fra terrenget og innsats i snøskred, er frivillige den primære ressursen samfunnet vårt kan spille på. Dette stiller store krav til responsevne, opplæring, utrustning og trening hos de frivillige redningsorganisasjonene.

Boks 5.6 Intervju med Vegard Standahl Olsen

Foto: privat

Vegard Standahl Olsen, frivillig redningsmannskap i Norsk Folkehjelp Tromsø, har 15 års erfaring fra søk- og redningsaksjoner i Troms. Det er særlig innsats i snøskred som har vært hans hovedinteressefelt.

– Troms fylke er hardt rammet av mange snøskred hvert år. Vi har vært nødt til å samarbeide godt, og trene mye for å kunne gjøre en forskjell når den savnede kun har små sjanser for å overleve og tiden er kritisk.

Frivillighet er givende og tidskrevende

Frivillige i Troms har fått lov til å være en spydspiss når det kommer til godt samvirke med andre beredskapsaktører om å berge liv.

– Vi har ikke alltid vært like gode, sier Vegard. – Men med jevnlige skredaksjoner, felles metodesett for innsats og ikke minst en voksende kultur for øvelse og trening blant mannskapene, har det bidratt til at den samlede innsatsen har utviklet seg mye.

– For at vi skal bli gode på å redde liv i snøskred er det viktig med kontinuitet og at vi har fokus på de riktige tingene: Metodene må sitte, utstyret må hele tiden være pakket og klart og ikke minst må muligheten for tidlig god kommunikasjon være etablert. Alt dette krever tid, gjerne flere hundre timer årlig i praktisk beredskapsarbeid.

Enkeltmannskapet er ryggraden i norsk redningstjeneste

– Når vi kommer til kjernen så er det den enkelte som utgjør en forskjell, understreker Vegard. Hver mann og hver kvinne må derfor få lov til å utvikle seg som frivillig redningsmannskap og bidra i sitt lokalmiljø. I dagens tidsklemme blir derfor hvert minutt de frivillige stiller opp svært viktig. Tiden og innsatsen som legges ned må gå til kontinuerlig øvelse og trening, for det er det som gir grunnlaget for effektiv redning i felt.

Historisk har redningstjenesten alltid vært tuftet på at nabo hjelper nabo når noen er i nød. I dag er det de frivillige redningsorganisasjonene som i stor grad forvalter denne dugnadsånden. De frivillige bidrar også med en rekke ressurser som redningsskøyter, mindre fly, terrenggående transportmidler, redningshunder mv. Det er ikke uten grunn at de frivillige organisasjonene ofte omtales som en bærebjelke i norsk redningstjeneste.

Regjeringen vil legge til rette for at frivillige redningsorganisasjoner skal fortsette å være en sentral del av grunnberedskapen i Norge.

Regjeringen ønsker å bidra til at de frivillige organisasjonene opprettholder og styrker sin posisjon innenfor norsk redningsberedskap. Samtidig bør det være et tydelig skille mellom offentlige og frivillige ressurser slik at vi tar vare på den grunnleggende motivasjonen hos enkeltindividet når det gjelder å bidra i beredskapsarbeid.

Regjeringen mener at frivillighet i all hovedsak skal bygges nedenfra, og ute i organisasjonene. Det er imidlertid viktig med tett kontakt mellom de frivillige organisasjonene og de offentlige ressursene. Det er høye krav til kompetanse og forutsigbarhet, økende krav til teknologi og hele tiden et behov for samtrening. Det vil blant annet være viktig med dialog omkring rammevilkårene for de frivillige redningsorganisasjonene. En slik dialog vil ikke bare være avgrenset til spørsmål om tilskudd fra det offentlige, men også tiltak som kan styrke samhandlingen mellom de frivillige, hovedredningssentralene og politi, helsetjenesten og andre aktører i redningstjenesten. Det kan være forhold knyttet til trening, øvelser, oversikt over ressurser, varslingsprosedyrer, operativ gjennomføring av redningsoppdrag, erfaringslæring og økonomiske forhold. Når nye politidistrikt er etablert er det for eksempel viktig å se hvordan dette vil fungere i praksis med hensyn til den lokale beredskapen.

Regjeringen vil anmode Nasjonalt Redningsfaglig Råd (NRR) om å utrede de frivillige rednings- og beredskapsorganisasjonens rolle i dagens samfunn, i lys av nevnte utfordringer og fremme forslag til tiltak til Justis- og beredskapsdepartementet. NRR ble opprettet av daværende Justis- og politidepartementet i 2008, og skal blant annet kunne gi innspill og redningsfaglige tilbakemeldinger til Justis- og beredskapsdepartementet. Rådet ledes av hovedredningssentralene, og Frivillige organisasjoners redningsfaglige forum (FORF) ivaretar sekretariatsfunksjonen. Ikke alle de frivillige organisasjonene i redningstjenesten er medlemmer av FORF. Blant annet er Redningsselskapet en sentral aktør som har valgt å stå utenfor. Det er viktig at også organisasjonene som står utenfor FORF ivaretas i redningstjenesten.

Regjeringens Frivillighetserklæring fastslår at regjeringens samspill med frivillig sektor skal preges av forutsigbarhet, åpenhet, tillit og tilgjengelighet. Dette gjelder også overfor de frivillige redningsorganisasjonene. For å tydeliggjøre ønsket om et godt redningsarbeid, tilrettelegger staten for de frivilliges innsats gjennom årlige økonomiske tilskudd og refusjon av faktiske utgifter under redningsaksjoner. Det pågår nå et arbeid for å oppdatere refusjonsordningen.

Regjeringen foreslår i Prop. 30 S (2016–2017) å øke tilskuddet til Røde Kors og Norsk Folkehjelp med tilsammen 2 millioner kroner i 2016, for blant annet å kompensere for slitasje på utstyr i forbindelse med mange redningsaksjoner på Trolltunga og Prekestolen. Justis- og beredskapsdepartementet vil også bidra i pågående prosesser som skal bedre informasjon og sikkerhet for turistene ved aktuelle turistattraksjoner i fjellet. Ved behov vil departementet ta initiativ overfor Nærings- og fiskeridepartementet og Klima- og miljødepartementet, slik at departementene tar et samordnet initiativ overfor berørte kommuner, frivillige og andre aktører.

Fordi de frivillige har en så viktig rolle innenfor redningstjenesten, har det vært et sentralt mål å gi de frivillige redningsorganisasjonene tilgang til Nødnett. De frivillige redningsorganisasjonene har fått tildelt i underkant av 6000 Nødnett-terminaler. De kan nå kommunisere effektivt med nødetatene og andre beredskapsaktører under søk- og redningsaksjoner. Staten har dekket kostnadene til førstegangs innkjøp av radioer. I tillegg dekkes abonnementsavgiften, samt enkelte andre driftskostnader knyttet til radioene. Alle mannskaper har gjennomført brukerkurs og de fleste lokalforeninger har egne instruktører som er godkjent av Direktoratet for nødkommunikasjon. Regjeringen foreslår en bevilgning til de frivillige organisasjonene i nysalderingen på 5,7 millioner kroner i 2016 for å dekke deres utgifter til merverdiavgift knyttet til bruken av Nødnett.

Boks 5.7 Nasjonal veileder for redningstjeneste ved søk etter savnet person på land

Utvikling og innføring av en felles veileder for hvordan vi leter etter personer som er savnet er et godt eksempel på samspill mellom frivillighet og det offentlige. FORF tok initiativ overfor det offentlige for å løse et behov. Veilederen kom i stand fordi det var behov for felles metodeforståelse, felles begreper, en felles taktisk modell og en delt og forstått modell for ledelse av søkeoperasjoner.

Et redningsoppdrag oppstår uten forvarsel og tidspresset kan være høyt. Felles organisering, ledelse og metodeforståelse på taktisk nivå reduserer risikoen og øker effektiviteten i innsatsen. Det er et mål at et minimum av ressurser brukes i ledelse og koordinering og at innsatsen i felt prioriteres med fult trykk fra første minutt.

Veilederen ble ferdig i 2015, og er nå innført i redningstjenesten. Den er tatt i bruk både på mannskapsnivå, hos innsatsledere, i operasjonssentralen og på hovedredningssentralene. Det utvikles nå tiltakskort og det samles inn erfaringer fra bruk av veilederen systematisk i regi av Nasjonalt Redningsfaglig Råd. I arbeidet jobbes det også mot å etablere en «fagleder søk» som en gjenkjennbar og gripbar rådgiver for innsatsleder på taktisk opplegg, på samme måte som «fagleder skred» eller andre fagledere i redningstjenesten.

Justis- og beredskapsdepartementet har utgitt veilederen.

Det er viktig for regjeringen at frivillige redningsorganisasjoner er med i arbeidet med et nytt Felles Ressursregister, som er et prosjekt under BarentsWatch, se boks 5.5. Sporing i kart vil være viktig blant annet ut fra et rent sikkerhetsperspektiv for frivillige som rykker ut på oppdrag i fjellet.

Regjeringen skal fastsette en endelig modell for fordeling av Norsk Tippings overskudd til samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner fra 2018. I høringsnotatet fra Kulturdepartementet av 22. juni 2016 foreslås det at de tre beredskapsorganisasjonene Røde Kors, Redningsselskapet og Norsk Folkehjelp skal sikres en fast andel av disse midlene. Forslaget vil bli omtalt i Stortingsmeldingen om spill som skal fremmes for Stortinget innen utgangen av 2016.

Det er tett dialog mellom FORF og Justis- og beredskapsdepartementet. Både endringer i organisering hos samarbeidspartnere og utvikling i teknologi gjør at det er behov for tett dialog mellom organisasjonene og inn mot myndigheter og samvirkeaktører. Regjeringen er opptatt av at politiet på egnet måte utveksler erfaringer med de frivillige organisasjonene i etterkant av hendelser og øvelser. En ordning som har vist seg vellykket i Oslo politidistrikt er å ha egne fagdager og øvelser sammen med frivillige, og at innsatsledere med fagansvar for ettersøkninger har spesielt tett kontakt med organisasjonene. Ikke minst for å fremme erfaringslæring etter hendelser. De fleste politidistrikt har etablert øvingsutvalg der frivillige er faste medlemmer.

Regjeringen oppfordrer kommunene til å støtte opp om de frivillige organisasjonene og deres arbeid. Det er et mål at de frivillige organisasjonene blir benyttet der de kan bidra, og at det tilrettelegges for å inkludere alle organisasjoner uansett størrelse. Det er avgjørende at den enkelte kommunen vet hvilke ressurser den har å spille på, og bidrar til at disse ressursene er rustet til å løse oppdraget når det gjelder. Samordnede beredskapsplaner, samarbeidsarenaer og felles øvelser er viktige virkemidler for å få dette til.

Boks 5.8 Frivillige organisasjoners redningsfaglige forum (FORF)

FORF er en paraplyorganisasjon for den frivillige redningstjenesten i Norge. Organisasjonen representerer et bredt register innenfor redning: til sjøs, på land eller i luften.

Følgende organisasjoner er medlemmer i FORF:

Norsk Folkehjelp Sanitet, Røde Kors Hjelpekorps, Norske Redningshunder, Norsk Grotteforbund, Rovernes Beredskapsgruppe, NAKs Flytjeneste og Norsk Radio Relæ Liga.

I alle politidistrikter er FORF gitt anledning til å inngå i redningsledelsen ved de lokale redningssentralene. Et fast medlem i redningsledelsen representerer derfor frivillige ressurser i hvert politidistrikt. Regjeringen har også styrket de frivilliges plass gjennom at FORF har fast representant i redningsledelsene ved begge hovedredningssentralene.

En viktig oppgave for redningsledelsene er å bidra til å utvikle den samvirkende redningstjenesten. Som representant for mange frivillige organisasjoner i redningstjenesten har FORF en viktig rolle. Organisasjonen utgjør dessuten et viktig kontaktpunkt overfor politiske og redningsfaglige myndigheter for å synliggjøre behovet og bedre rammevilkårene for de frivillige organisasjonene.

5.5 Nasjonalt planverk for krise- håndtering

Regjeringen er opptatt av at det til enhver tid foreligger oppdatert nasjonalt planverk for krisehåndtering.

På bakgrunn av erfaringer fra både hendelser og øvelser har Justis- og beredskapsdepartementet lagt ned et betydelig arbeid i revidering av det nasjonale beredskapssystemet og beredskapsplanverket. Nasjonalt beredskapssystem (NBS) består av Sivilt beredskapssystem (SBS) og Beredskapssystem for forsvarssektoren (BFF). Begge er bygget opp etter samme struktur som NATOs krisehåndteringssystem. Virkeområdet er sektorovergripende kriser i fredstid forårsaket av alvorlige tilsiktede hendelser eller trusler om slike, og kriser med sikkerhetspolitisk dimensjon og væpnet konflikt eller trusler om slike. Utilsiktede hendelser, som for eksempel naturkatastrofer, pandemi, mv. faller ikke innenfor virkeområdet og håndteres i tråd med relevante sivile beredskapsplanverk.

Revidert versjon av både SBS og BFF ble fastsatt ved kongelig resolusjon 10. april 2015, og er gradert Begrenset6. Planverket er gjenstand for årlige revisjoner. Alle departementer og underliggende etater skal utarbeide egne beredskapsplaner basert på NBS. Det er Justis- og beredskapsdepartementet som har ansvar for å samordne SBS på sivil side og gi retningslinjer for oppdatering og utgivelse, mens Forsvarsdepartementet forvalter BFF.

Det har vært gjennomført kompetansehevende tiltak for departementer og underliggende etater vedrørende NBS. Fylkesmannen, som har ansvar for å samordne underliggende planverk på regionalt nivå, har også deltatt i dette.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap reviderte sin beredskapsplan i 2016. Regjeringen vedtok i 2015 revidert instruks for fylkesmannens samfunnssikkerhetsarbeid, og har gitt tydeligere krav til fylkesmannens arbeid med samfunnssikkerhet og oppfølging av kommuner enn tidligere. Fylkesmannens beredskapsplaner skal revideres årlig, og det samme gjelder overordnet beredskapsplan i kommunene. Dagens regelverk gir klare føringer om at beredskapsplanverk hos fylkesmannen og kommuner skal utarbeides på grunnlag av risiko- og sårbarhetsvurderinger som synliggjør beredskapsutfordringer lokalt og regionalt.

Politiet har et eget beredskapssystem som beskriver politiets ansvar og roller, herunder arbeid med samfunnssikkerhet generelt og håndtering av akutte uønskede hendelser spesielt. Politiets planverk omfatter uønskede og/eller ekstraordinære hendelser og særlig på hovedområdene ulykker, naturkatastrofer og terroranslag. Planverket er utformet i tråd med overordnede styringsdokumenter og lovverk, og forholder seg til både SBS og BFF i sin oppbygging. Oppfølging av planverk er et kontinuerlig arbeid. Nærpolitireformen innebærer samordning av planverk fra tidligere politidistrikt til oppdaterte planverk gjeldende for nytt politidistrikt. Politiet har et elektronisk oppslagsverk der planverk publiseres etter ensartet og gjenkjennbar struktur. Oppslagsverket gir mulighet for søk og oppslag på tvers av politidistriktene, som medfører kompetansedeling og samarbeid innen plan- og beredskapsarbeidet og som igjen hever nivået på samhandling ved hendelser som går på tvers av politidistrikter. Politidirektoratet støtter arbeidet med planverk til de nye politidistriktene ved å legge til rette det elektroniske oppslagsverket, slik at det letter arbeidet i deres arbeid med å utarbeide nye planverk innen de forskjellige hovedområdene. Politidirektoratet vil starte et arbeid med å vurdere og ved behov revidere planforutsetningene for politiets planverk i 2017 og som ivaretar endringene som Nærpolitireformen har medført.

Forøvrig finnes det en rekke mer scenariospesifikke planer hvor en hendelse vil kunne forårsake konsekvenser som involverer aktører på tvers av departementer og etater. Eksempler på slikt planverk kan være nasjonale planer for pandemisk influensa, atomberedskap eller akutt forurensning.

5.6 Kommunikasjon under kriser

5.6.1 Nødnett – et verktøy for bedre samhandling

Første byggetrinn av Nødnett ble tatt i bruk i Østlandsområdet i 2010. Stortinget vedtok i 2011 at Nødnett skulle bygges videre ut i hele fastlands-Norge, og høsten 2015 var Nødnett landsdekkende. Politi, helsesektoren, og brann- og redningsvesen har tatt Nødnett i bruk etter hvert som nye distrikter ble ferdigstilt. Helsesektorens innføringsprosjekt avsluttes i all hovedsak i 2016. Frivillige organisasjoner i redningstjenesten og en rekke andre organisasjoner har også tatt Nødnett i bruk. Totalt er 51 500 radioterminaler registrert i Nødnett per 1. oktober 2016.

Med Nødnett har Norge fått et effektivt og mobilt kommunikasjonssystem for nød- og beredskapsaktører. En lang rekke aktører kan nå kommunisere via et system som er raskere og har langt bedre lydkvalitet og dekning enn sambandsløsningene de tidligere brukte. Nødnett gir også helt nye muligheter til å kommunisere i grupper både internt i, og på tvers av, organisatoriske og geografiske grenser. Det betyr at ressurser som trenger å snakke sammen for å løse en bestemt oppgave, kan ha tilgang til samme talegruppe hvor de kan snakke uforstyrret sammen. Brukerundersøkelser viser at brukerne har positive erfaringer med Nødnett. Undersøkelsene viser også at nødetatene kommuniserer oftere og mer effektivt med sine samarbeidspartnere enn hva de gjorde før Nødnett ble tatt i bruk. Nødnett brukes daglig og det går over 1,5 millioner samtaler i nettet hver måned.

Utbyggingsfasen er avsluttet, og Nødnett skal driftes og forvaltes videre. Regjeringen vil organisere nød- og beredskapskommunikasjon tettere sammen med andre samfunnssikkerhetsområder. Det er viktig å sikre at vi får mest mulig samfunnssikkerhet igjen for investeringen i Nødnett.

I det videre arbeidet legges det vekt på å:

• styrke beredskapen gjennom å utvide antallet brukere av Nødnett

• sikre at Nødnett brukes riktig

• utnytte og videreutvikle mulighetene i Nødnett

• samle ansvar for nød- og beredskapskommunikasjon og Nødnett i DSB

Foto: Fredrik Naumann.

Regjeringen vil arbeide for at flere aktører med ansvar innenfor samfunnssikkerhetsarbeidet skal bruke Nødnett, og besluttet i 2014 at aktører utenfor de tre nødetatene skulle få mulighet til å bli brukere. Det er inngått abonnementsavtaler med en rekke statlige og kommunale aktører, enkelte selskaper i elforsyningen og aktører innenfor industrivernet. NVE har besluttet å benytte Nødnett for kommunikasjon med elverkenes beredskapsorganisasjoner. El-selskaper i Midt-Norge har signert samarbeidsavtaler som innebærer at Nødnett vil brukes som driftssamband for elforsyningen i store deler av Midt-Norge og at data i Nødnett vil brukes i driftskontrollsystemer. Direktoratet for nødkommunikasjon er i ferd med å utarbeide en plan for en fylkesvis og samlet innføring av nye brukere. Aktørene må selv påregne utgifter til anskaffelse av radioterminaler og abonnementskostnader.

Nødnett brukes i det daglige og i kriser. Effektiv bruk av Nødnett forutsetter at den som bruker systemet kjenner det godt, kan utnytte mulighetene og forstå begrensningene. Det skal stilles krav til gjennomført opplæring før Nødnett tas i bruk, samt at rutiner for bruk av Nødnett og felles sambandsreglement følges.

Hittil har oppmerksomheten vært rettet primært mot å ta Nødnett i bruk som felles talesamband for nød- og beredskapsaktører. Regjeringen arbeider for at Nødnett kan brukes på andre områder enn talekommunikasjon. Nødnett har høy grad av isolasjon mot internett, og er derfor godt beskyttet mot angrep utenfra. Nødnett kan dermed egne seg godt som for eksempel databærer for styringssystemer innenfor samfunnskritiske funksjoner, hvor det er strenge krav til sikkerhet og robusthet. Nødnett vil blant annet være bærer av styringssystemer for befolkningsvarsling, se også kapitel 5.6.3.

Regjeringen vil se på hvordan datatjenester i kommersielle nett kan utnyttes som et supplement til tjenestene i Nødnett. Det er da viktig å se på hvordan tjenestene i Nødnett og kommersielle nett kan kombineres for å oppnå tilstrekkelig grad av sikkerhet og robusthet.

Norge og Sverige har lang tradisjon for samarbeid over grensen. Samarbeidet ved kriser og ulykker skal forenkles og forsterkes ytterligere ved at Nødnett kobles sammen med det svenske nødnettet RAKEL. Politi, brann- og redningsvesen, ambulansepersonell og andre aktører i begge land skal kunne ta med seg radioterminalen ved innsats over grensen i nabolandet og kommunisere med egne kollegaer og kollegaene i nabolandet i felles talegrupper. Arbeidet er et utviklingssamarbeid mellom norske Direktoratet for nødkommunikasjon (DNK) og svenske Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) og EU-prosjektet ISITEP. I november 2016 ble det arrangert en felles norsk-svensk øvelse i Trøndelag og Jämtland hvor brukere fra begge land for første gang øvet kommunikasjon over landegrensen i praksis. Tjenesten blir tilgjengelig i hele landet i 2017.

Utviklingen innenfor nød- og beredskapskommunikasjon og Nødnett har nær sammenheng med øvrig tverrsektorielt samfunnssikkerhetsarbeid. Regjeringen vil samle mer ansvar innenfor samfunnssikkerhetsfeltet i DSB, og ansvaret for nød- og beredskapskommunikasjon, og Nødnett overføres derfor fra DNK til DSB. En samling av ansvar vil være positivt for bruk, utbredelse og videreutvikling av Nødnett. Tilførsel av teknisk kompetanse til DSB legger til rette for en mer strategisk tilnærming til nød- og beredskapskommunikasjon og til IKT-utvikling på samfunnssikkerhetsfeltet. Det er sentralt å bevare det kompetente miljøet som i dag er i DNK for å ivareta oppgaver knyttet til Nødnett og nød- og beredskapskommunikasjon. For å unngå tap av kritisk nøkkelpersonell vil dagens lokalisering i Oslo videreføres. Det forventes synergieffekter som følge av omorganiseringen. Støttefunksjoner vurderes flyttet til Tønsberg hvor DSB er lokalisert. Det tas sikte på at DNKs ansvarsområder og funksjoner overføres til DSB 1. mars 2017, og at DNK avvikles som eget direktorat fra samme tidspunkt.

5.6.2 Behov for langsiktig planlegging innenfor nød- og beredskapskommunikasjon

Regjeringen har ansvar for å legge til rette for at nød- og beredskapsaktører har tilgang til gode og sikre kommunikasjonsløsninger i sitt daglige virke og i kriser. Med Nødnett har nød- og beredskapsaktørene en tilfredsstillende løsning for sikret talekommunikasjon og for noe dataoverføring. For høyhastighetsdata må nød- og beredskapsaktørene i dag benytte kommersielle nett, fordi datakapasiteten i Nødnett er begrenset.

Utviklingen i trusselbildet, teknologiutviklingen og endrede arbeidsmetoder gir grunn til å tro at nød- og beredskapsaktørers behov for sikre mobile kommunikasjonsløsninger vil øke i årene som kommer. For å møte samfunnets behov for kommunikasjonsløsninger til nød- og beredskapsformål, må det arbeides tverrsektorielt, strategisk og langsiktig. Nødnett må holdes tidsmessig slik at brukerne kan stole på systemet. På grunn av rask teknologisk utvikling, endring i brukerbehov og prosesser knyttet til frekvensforvaltning som følger fastlagte tidsrammer, er det viktig å planlegge for fremtiden.

Bruk av datakommunikasjon som for eksempel bilder, kart og video kan bidra til bedre og mer effektiv oppgaveløsning. Nød- og beredskapsaktørers behov for kommunikasjonsverktøy som de kan stole på i enhver sammenheng, også for data, vil kunne fordre nye løsninger. Man kan se for seg at staten etablerer en komplett ny infrastruktur forbeholdt kritiske samfunnsfunksjoner. Et alternativ er at kommersielle mobilnett rustes opp for å møte nød- og beredskapsetatenes behov. En kombinasjon mellom de to er også en mulighet. Uansett om og hvordan man velger å utvikle nødkommunikasjonsområdet, så må staten fortsatt ta ansvar for å legge til rette for tilfredsstillende rammer og tjenester til dette formålet. Løsninger for sikre og robuste mobile bredbåndstjenester til nød- og beredskapsformål, vil kreve betydelig involvering, ressurser og kompetanse fra statlig side. Dette gjelder uansett om behovene skal realiseres over de kommersielle mobilnettene, gjennom et dedikert nett eller gjennom en kombinasjonsløsning.

5.6.3 Befolkningsvarsling

Politiet har ansvar for befolkningsvarsling i fredstid. Ved en hendelse utløser politiet varslingssystemet og forfatter meldingen som skal gå til befolkningen. I slike tilfeller vil signalet «Viktig melding – lytt på radio» bli sendt over tyfonanlegget i det aktuelle området. Etter en slik melding vil det komme informasjon på NRK, men også på myndighetenes nettsider.

Sivilforsvarets tyfonanlegg er i dag vårt eneste nasjonale system for befolkningsvarsling og består av 1244 lydgivere. Varslingssystemet ble først og fremst bygd opp for å kunne varsle befolkningen om forestående flyangrep. Anleggene kan også brukes til varsling av andre farer i fred, som ved gasslekkasjer og lignende. Under brannen på Lillestrøm stasjon i 2000, ble befolkningen varslet via tyfonene.

Regjeringen har besluttet at FM-nettet skal nedlegges i løpet av 2017. Radiosignalene benyttes i dag som bærere for å utløse tyfonanleggene.

Det er viktig å opprettholde beredskap for befolkningsvarsling. Så langt er tyfonvarsling vurdert til å være det beste alternativet for å sikre varsling av hele befolkningen. Det er nødvendig å sørge for at befolkningen fortsatt kan varsles gjennom Sivilforsvarets tyfonanlegg. Det er derfor iverksatt en prosess for utvikling og installering av et nytt styringssystem for disse lydgiverne når FM-nettet slukkes. DSB har, i nært samarbeid med DNK, fått i oppdrag å lede arbeidet med å utvikle og installere et nytt styringssystem for lydgiverne. Signaler til tyfonanleggene skal styres over Nødnett, noe som også muliggjør framtidig automatisk overvåkning av utstyret. Arbeidet med å oppgradere anleggene vil skje parallelt med at FM-nettet fases ut.

DSB har på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet også iverksatt et arbeid knyttet til utredning av supplerende varslingsmetoder. Et alternativ kan for eksempel være et mobilbasert befolkningsvarslingssystem, hvor det er mulig å motta varsel om uønskede, potensielt farlige hendelser på mobiltelefonen.

5.7 Krisekommunikasjon – befolkningen må få vite hva som skjer

Ved ekstraordinære hendelser vil befolkningen ha et akutt behov for informasjon. Folk lurer på hva som skjer, hva myndighetene gjør, og hvordan de skal forholde seg.

Regjeringen er opptatt av god krisekommunikasjon. Hvis mange i samfunnet opplever uro eller frykt, vil effektiv kommunikasjon ha stor betydning. Om store deler av befolkningen nås med et forebyggende budskap vil det også styrke den enkeltes beredskap.

Under en hendelse må kommunikasjonen fra myndighetenes side være samordnet. Justis- og beredskapsdepartementet oppdaterer årlig en felles plan for hvordan departementene skal samordne sin krisekommunikasjon. Det pågår også et arbeid for å oppnå bedre samordning av krisekommunikasjon på direktorats- og virksomhetsnivå. Arbeidet med bedre samordning av kommunikasjon under kriser har vært, og er, en prioritert oppgave for regjeringen.

DSB skal legge til rette for å styrke myndighetenes evne til å håndtere kommunikasjonsutfordringer ved kriser. Blant annet ble det høsten 2016 etablert en felles arena for kommunikasjonsansvarlige hos direktorater, regionale og lokale myndigheter. En slik arena kan gi økt kompetanse til den enkelte myndighet. Det kan også styrke samarbeidet mellom sektorer og myndigheter under kriser. Dette vil i tillegg kunne gi verdifull kompetanse til mange virksomheter som i utgangspunktet har få spesifikke ressurser til krisekommunikasjon.

En forutsetning for vellykket krisekommunikasjon er at myndighetene og andre er godt forberedt og at de har tilstrekkelig kompetanse og kapasitet. Øvelser er avgjørende for å bli god på krisekommunikasjon. Regjeringen har styrket arbeidet med øvelser på sentralt nivå i departementene. Krisekommunikasjon er en integrert del av store og små øvelser, både på sentralt nivå i regjeringen, på regionalt og lokalt nivå. I økende grad gjennomføres det også såkalte diskusjonsøvelser spesielt rettet mot kommunikasjonsansvarlige.

Det er et kjennetegn ved dagens samfunn at borgerne har kontinuerlig tilgang til informasjon fra en lang rekke kilder, herunder sosiale medier. Kvaliteten på denne informasjonen er varierende. Tydelig, tilgjengelig, åpen og etterrettelig informasjon fra myndighetene til befolkningen er derfor viktigere enn noen gang.

Samtidig er det ikke lenger slik at det offentlige kun informerer gjennom etablerte nyhetsmedier. Det er mange eksempler på at ulike virksomheter bruker SMS varsling i sin kommunikasjon med borgerne, for eksempel har flere vannverk brukt SMS for å varsle berørte innbyggere om dårlig vannkvalitet. Sosiale medier blir også stadig viktigere for å holde kontakten med borgerne under en krise. Samtlige departementer er til stede på Facebook, og mange er på Twitter, Instagram og flere andre plattformer. Utenriksdepartementet benyttet for eksempel Twitter til å kommunisere om en uoversiktlig situasjon i Tyrkia etter kuppforsøket i juli 2016. Samtlige politidistrikt i Norge har hatt suksess med å bruke Twitter for å informere innbyggerne om ulike pågående hendelser. Det er avgjørende at kommunikasjonen stadig tilpasses og utvikles i takt med samfunnets utvikling og den teknologiske utviklingen.

Stadig flere søker selv opp informasjon på nettet og gjør seg egne vurderinger. I kommunikasjonen mellom offentlige beredskapsaktører og offentligheten er det derfor viktig å gjøre informasjon fra det offentlige lett tilgjengelig, slik at enkeltmennesker selv kan ta stilling til hvordan man bør handle i en gitt situasjon.

Døgnkontinuerlig bemanning av Krisestøtteenheten (KSE) i Justis og beredskapsdepartementet har også styrket myndighetenes evne til krisekommunikasjon. KSE skal støtte lederdepartementet i deres arbeid under en krise, og vil også kunne bistå lederdepartement med medieovervåkning, analyse og å utvikle situasjonsbilder. Et eget krisehåndteringsverktøy (CIM) legger til rette for god situasjonsoversikt, som igjen gir et godt grunnlag for god kommunikasjon. Under en krise vil KSE løpende utarbeide og distribuere overordnede situasjonsrapporter til regjeringens medlemmer og og i de involverte departementene, men vil også kunne bidra med informasjon til beredskapsaktører hos fylkesmannen eller andre virksomheter.

6 Digitale sårbarheter og IKT-sikkerhet

Norge er et av verdens mest digitaliserte land.7 Gevinsten av IKT er betydelig for hele samfunnet, og den digitale utviklingen er en avgjørende del av vår verdiskapning og vekst. Økt digitalisering er ikke et valg; det er en forutsetning for et moderne samfunn.

For å sikre effektivisering gjennom økt digitalisering av det norske samfunnet, må IKT-løsninger og digitale tjenester være tilstrekkelig sikre og pålitelige. Virksomheter og privatpersoner må ha tillit til at systemer og nettverk fungerer slik de skal, og ivaretar personvernet til den enkelte. God IKT-sikkerhet er en forutsetning for å oppnå denne tilliten. I tillegg må vi ha tilstrekkelig nasjonal evne til å avdekke og håndtere digitale angrep.

IKT-sikkerhet omfatter både tekniske og administrative sikringstiltak, og innebærer beskyttelse av både IKT-systemer og informasjonen i disse. IKT-sikkerhet handler derfor om beskyttelse av «alt» som er sårbart fordi det er koblet til, eller på annen måte avhengig av informasjons- og kommunikasjonsteknologi. Begrepet IKT-sikkerhet brukes i denne meldingen synonymt med begrepet cybersikkerhet.

Dette kapitlet omhandler IKT-sikkerhet og digitale sårbarheter i samfunnet. Forebyggende sikkerhet etter sikkerhetsloven omtales særskilt i kapittel 14.

6.1 Utfordringer

Internett blir en stadig større del av hverdagen til de fleste nordmenn, både hjemme og på jobb. Antall tjenester som tilbys og antall enheter koblet til internett øker kraftig. Samfunnets og virksomheters evne til å utnytte internetts mulighetsrom vil være en viktig del av fremtidig verdiskaping. Det er en tydelig trend at offentlige virksomheter i økende grad benytter internett for kritiske tjenester. For eksempel vil innføringen av smarte strømmålere gi forbrukere bedre informasjon om strømforbruk og -priser, samt legge til rette for nyttige tilleggstjenester. Samtidig vil innføringen gjøre kraftsystemet mer eksponert for programvarefeil og internettrelaterte trusler.

På mange områder har digitaliseringen bidratt til et tryggere og mer sikkert samfunn. Mennesker kan lettere komme i kontakt med hverandre og få rask tilgang til informasjon. Moderne kommunikasjonsløsninger muliggjør et bedre samarbeid mellom nødetatene, slik at redningsaksjoner blir mer effektive. Satellittbaserte tjenester gir oss helt nye muligheter til å overvåke ustabile fjellmasser.

Digitaliseringen har medført at samfunnets risikobilde har endret seg. Ingen sektorer, og få land, kan i dag kontrollere sin digitale sårbarhet alene.8 For eksempel kan svikt i telekommunikasjonsnettene føre til at veitunneler må stenges og at leger ikke får tilgang til pasientjournaler. I tillegg driftes mange IKT-tjenester på tvers av landegrenser.

En stor andel uønskede hendelser som rammer IKT-systemer er utilsiktet. Feil og utfall i IKT-systemer kan skje på grunn av menneskelige feil, programvarefeil, utstyrsfeil, som følge av naturhendelser, eller en kombinasjon av disse. De menneskelige feilene kan ofte relateres til mangelfull kompetanse og forståelse av nettverk og systemer, mangelfull sikkerhetskultur eller for dårlig internkontroll.

Tilsiktede uønskede hendelser er et økende problem. Dette er trusler som kan være krevende å kartlegge, men som i ytterste konsekvens kan utgjøre en trussel mot viktige norske interesser. Målet til angriperne kan være å begå kriminalitet, ødelegge eller endre informasjon eller funksjonalitet. Det kan også være å skaffe seg informasjon om stats- og forretningshemmeligheter, forskningsresultater eller teknologiske nyvinninger fra kommersielle bedrifter. Nettkrenkelser og IKT-kriminalitet skjer daglig. De kriminelle ferdes der det er verdier å hente, problemstillingene er ofte globale og risiko for straff og konsekvenser er lav.

Sett fra et stats- og samfunnssikkerhetsperspektiv er den største trusselen de aktørene som har ressurser til å gjennomføre handlinger som vi ikke oppdager, eller som oppdages for sent. I denne kategorien finner vi blant annet statlige aktører, særlig andre lands sikkerhets- og etterretningstjenester. Disse aktørene legger stor vekt på hemmelighold, søker seg mot våre svakeste punkt, og aktiviteten deres kan være vanskelig å oppdage, se boks 6.1.

Den nye teknologien har skapt store endringer i hvordan befolkningen forvalter informasjon. Informasjon om oss selv, vår kommunikasjon, omgangskrets, reisevaner osv. blir oftere registrert, krysskoblet og volumet øker. Dette utfordrer vår evne til å skjerme informasjon. Dermed utfordres også personvernet. IKT-sikkerhet er en forutsetning for godt personvern. Behovet for å øke befolkningens bevissthet omkring sikkerhetstrusler, og øke vår brukerkompetanse blir stadig mer aktuelt.

6.2 Regjeringens politikk

Trussel- og risikobildet viser at utfordringene stadig oftere er tverrsektorielle. I denne meldingen er særlig hovedanbefalingene fra Digitalt sårbarhetsutvalg (Lysneutvalget) vurdert.9 Flere av utvalgets anbefalinger retter seg mot sektorer som er ansvarlige for kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner. Det enkelte departement er ansvarlig for å vurdere tiltak innenfor egen sektor. Justis- og beredskapsdepartementet vil i 2017 fremme en egen stortingsmelding om oppfølging av Lysneutvalgets anbefalinger. En nærmere beskrivelse av Lysneutvalget følger i kapittel 6.3.

Regjeringen vil:

• vurdere etablering av et nasjonalt regelverk som gir enhetlig og tverrsektoriell regulering på IKT-sikkerhetsområdet. Arbeidet vil sees i sammenheng med EUs direktiv om tiltak for et felles sikkerhetsnivå i nettverks- og informasjonssystemer (NIS-direktivet), og vurderinger fra Sikkerhetsutvalget

• utarbeide en ny nasjonal strategi for IKT-sikkerhet. Strategien skal angi regjeringens mål og strategiske prioriteringer innenfor IKT-sikkerhetsområdet. I tillegg skal det utarbeides en handlingsplan

• heve IKT-sikkerhetskompetansen i sektortilsynene. Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) skal etablere en fellesarena hvor sektortilsynene kan samordne planlagte tilsynsaktiviteter og drive erfaringsutveksling innenfor IKT-sikkerhet

• utvikle og vedlikeholde et godt og tilgjengelig kunnskapsgrunnlag som gjør enkeltindivider, virksomheter og myndigheter i stand til å treffe riktige tiltak. For dette formålet skal blant annet NSMs rapport Helhetlig IKT-risikobilde videreutvikles

• styrke IKT-sikkerheten i statsforvaltningen og understøtte digitaliseringen av offentlig sektor

• videreutvikle den nasjonale evnen til å avdekke og håndtere digitale angrep, ved å videreutvikle varslingssystem for digital infrastruktur (VDI) og etablere et nasjonalt rammeverk for digital hendelseshåndtering

• legge til rette for en langsiktig oppbygging av IKT-sikkerhetskompetanse, gjennom å utarbeide en nasjonal kompetansestrategi for IKT-sikkerhet. Tiltaket innebærer også bevisstgjøringsaktiviteter rettet mot befolkningen og virksomheter

• styrke sikkerheten og robustheten i elektroniske kommunikasjonsnett (ekomnettene). Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) skal vurdere sårbarhetsreduserende tiltak knyttet til avhengigheten av Telenors kjerneinfrastruktur, og hvordan ulike transportnett og utenlandsforbindelser kan kombineres for å øke den samlede nasjonale kapasiteten og sikkerheten

• tydeliggjøre hvilke myndigheter som har ansvar for sikkerheten innenfor norsk romvirksomhet. De fleste samfunnskritiske funksjonene avhenger av satellittbaserte tjenester, og det er sentralt at sikkerhetsaspektet ivaretas

• revidere nasjonal kryptopolitikk. Kryptering har stor betydning for IKT-sikkerhet og understøtter sikker elektronisk kommunikasjon

• delta og bidra internasjonalt for å løse felles problemstillinger innenfor IKT-sikkerhet på tvers av nasjoner

• utarbeide stortingsmelding om oppfølging av Lysneutvalgets anbefalinger med oversikt over kortsiktige og langsiktige prioriteringer i oppfølgingsarbeidet, samt status i berørte sektorer

Tiltakene vil bli nærmende beskrevet i punktene 6.5–6.9.

6.3 Kunnskapsgrunnlag

I den senere tid er det produsert flere analyser om digitale sårbarheter. Disse tjener flere formål. De bidrar til folkeopplysning og bevisstgjøring, men også til å gi myndigheter og virksomhetsledere et beslutningsgrunnlag for å utforme politikk og tiltak for å redusere sårbarheter. I januar 2015 ga forsvarsministeren og justis- og beredskapsministeren NSM i oppdrag å utforme et sikkerhetsfaglig råd. Dette var første gang et slikt oppdrag har blitt gitt. Rådet omfatter tiltak innenfor det forebyggende sikkerhetsarbeidet, også på IKT-sikkerhetsfeltet. NSM avga sitt råd i september 2015, som et faglig innspill til arbeidet med ny langtidsplan for forsvarssektoren, samt denne stortingsmeldingen.

I 2015 utarbeidet også NSM rapporten Helhetlig IKT-risikobilde for første gang. Hensikten med rapporten er å skape et felles situasjonsbilde som gjør virksomheter og myndigheter i stand til å treffe riktige tiltak. I tillegg skal den være et verktøy for virksomheter i deres arbeid med å utarbeide risikovurderinger. Rapporten utgis årlig. NSM har fått i oppdrag å videreutvikle rapporten i samarbeid med andre relevante virksomheter.

Eksempler på andre analyser er NorSIS’ årlige rapport om trusler og trender som viser sikkerhetsutfordringer som både enkeltpersoner og samfunnet for øvrig må forholde seg til. I tillegg utarbeides det årlige analyser av Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Etterretningstjenesten (E-tjenesten) og Kripos. Ulike sektorers og virksomheters risikoanalyser, evalueringer etter øvelser og hendelser, forskning på området og vurderinger fra privat næringsliv bidrar inn i den totale oversikten. Analysene har noe ulik tilnærming og ulike målgrupper, men ofte er det et gjennomgående tema at utfordringene på IKT-sikkerhetsfeltet er tverrsektorielle.

Sommeren 2014 nedsatte regjeringen et utvalg for å kartlegge samfunnets digitale sårbarhet. Den 30. november 2015 leverte Lysneutvalget sin utredning til justis- og beredskapsministeren.10 Utvalget foreslår flere tiltak for å styrke beredskapen og redusere den digitale sårbarheten i samfunnet. Utvalgets hovedanbefalinger er:

• redusere kritikaliteten av Telenors kjerneinfrastruktur

• sikre balansen mellom personvern og et sikrere samfunn gjennom utredninger og offentlig debatt

• bruk av kryptografi bør ikke reguleres

• styrke Justis- og beredskapsdepartementets tverrsektorielle virkemidler på IKT-sikkerhetsområdet

• etablere et helhetlig rammeverk for digital hendelseshåndtering

• styrke politiets evne til å bekjempe IKT-kriminalitet

• tydeliggjøre et myndighetsansvar for norsk romvirksomhet

• styrke IKT-sikkerhetskompetansen i flere sektortilsyn

• etablere en overordnet nasjonal kompetansestrategi innenfor IKT-sikkerhet

Lysneutvalgets utredning har vært på offentlig høring.11 Justis- og beredskapsdepartementet mottok i underkant av 100 høringssvar fra et bredt spekter av virksomheter. Høringssvarene viser at det er stor enighet om foreslåtte anbefalinger. Dette gjelder særlig anbefalinger og foreslåtte tiltak knyttet til IKT-sikkerhetskompetanse og håndtering av digitale hendelser. Justis- og beredskapsdepartementet vil i 2017 fremme en egen stortingsmelding om oppfølgingen av Lysneutvalgets anbefalinger.

6.4 Ansvar for IKT-sikkerhet

Roller og ansvar innenfor IKT-sikkerhet reguleres av en rekke lover og forskrifter. IKT-sikkerhet er først og fremst et virksomhetsansvar. Virksomhetsledere er ansvarlig for å foreta risikovurderinger, og på bakgrunn av dette gjennomføre tilstrekkelige tiltak. I tillegg har hver enkelt statsråd et overordnet ansvar for å ivareta IKT-sikkerheten i egen sektor.

Justis- og beredskapsdepartementet har et samordningsansvar for forebyggende IKT-sikkerhet i sivil sektor.12 Departementet har i tillegg ansvar for IKT-sikkerhet som faller inn under sikkerhetsloven i sivil sektor,13 og et generelt samordningsansvar for samfunnets sivile sikkerhet.14 Justis- og beredskapsdepartementet har med dette et samordningsansvar for IKT-sikkerhet i sivil sektor, både innenfor og utenfor sikkerhetsloven.

Justis- og beredskapsdepartementet har det nasjonale ansvaret for å utforme regjeringens politikk for IKT-sikkerhet i sivil sektor, herunder å etablere nasjonale krav og anbefalinger på IKT-sikkerhetsområdet for både offentlige og private virksomheter. Krav skal i nødvendig grad være hjemlet i lov og forskrift. Berørte fagdepartementer, myndigheter og næringslivet skal involveres i dette arbeidet.

Forsvarsdepartementet har ansvaret for IKT-sikkerhet i forsvarssektoren. Justis- og beredskapsdepartementet skal involvere Forsvarsdepartementet i saker innenfor sivil IKT-sikkerhet som berører IKT-sikkerhet i forsvarssektoren, og sammen med Forsvarsdepartementet bidra til at sivil-militære utfordringer og behov sees i sammenheng.

NSM er det nasjonale fagmiljøet innenfor IKT-sikkerhet, og er nasjonal varslings- og koordineringsinstans for alvorlige dataangrep mot samfunnskritisk infrastruktur eller andre viktige samfunnsfunksjoner. NSM er underlagt Forsvarsdepartementet. Justis- og beredskapsdepartementet har instruksjonsmyndighet overfor NSM i saker innenfor Justis- og beredskapsdepartementets ansvarsområde.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har samordningsansvaret for regjeringens IKT-politikk. Departementet har i tillegg et særskilt ansvar for å arbeide for en styrket og mer helhetlig tilnærming til IKT-sikkerhet i statsforvaltningen. Digitaliseringsarbeidet i statsforvaltningen, og i offentlig sektor som helhet, skal ivareta de føringer som følger av den nasjonale IKT-sikkerhetspolitikken. Kommunal- og moderniseringsdepartementet skal, i samråd med Justis- og beredskapsdepartementet, legge til rette for at digitaliseringen i offentlig forvaltning og samfunnet for øvrig skjer på en forsvarlig måte. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) understøtter Kommunal- og moderniseringsdepartementet i deres arbeid med å sikre at digitaliseringen av offentlig sektor ivaretar nødvendige krav til IKT-sikkerhet.

Samferdselsdepartementet har ansvar for IKT-sikkerheten knyttet til elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester, herunder internett. Nkom har, som myndighetsorgan under Samferdselsdepartementet, et særskilt ansvar knyttet til sikkerhet og beredskap i elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester.

Utenriksdepartementet har overordnet ansvar for norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk, herunder å koordinere Norges innsats og posisjoner på internasjonale arenaer hvor globale utfordringer i det digitale rom diskuteres. Justis- og beredskapsdepartementet skal, sammen med Utenriksdepartementet, bidra til at internasjonalt arbeid på IKT-sikkerhetsområdet blir håndtert godt på tvers av departementsområder i sivil sektor.

Alle departementer i sivil sektor har ansvar for å følge opp krav og anbefalinger gitt av Justis- og beredskapsdepartementet for egen virksomhet og i egen sektor. Departementene skal involvere Justis- og beredskapsdepartementet i prosesser hvor IKT-sikkerhetshensyn er av nasjonal betydning, særlig ved større teknologiske og strukturelle endringer i samfunnet.

Justis- og beredskapsdepartementet har en sentral rolle i å videreutvikle sivile myndigheters arbeid med IKT-sikkerhet og bruk av virkemidler for å møte endringer i trussel- og risikobildet. Det er stilt spørsmål om rolle- og ansvarsdeling på IKT-sikkerhetsområdet, eksempelvis i forbindelse med medieoppslag om falske basestasjoner og saker knyttet til bruk av utenlandske leverandører til kritisk infrastruktur. Hensiktsmessige og sikre kommunikasjonslinjer for både offentlige og private virksomheter er en sentral problemstilling, blant annet ved digital hendelseshåndtering. I Lysneutvalgets utredning anbefales det blant annet å avklare ansvarsforhold på departementsnivå knyttet til graderte kommunikasjonsløsninger i forvaltningen. Justis- og beredskapsdepartementet arbeider kontinuerlig, sammen med relevante virksomheter, for at rolle- og ansvarsforhold på IKT-sikkerhetsområdet skal være mest mulig avklart. Flere av tiltakene i denne meldingen omhandler rolle- og ansvarsdeling.

6.5 Forebyggende IKT-sikkerhetsarbeid

Det er behov for en helhetlig og systematisk tilnærming til arbeidet med forebyggende IKT-sikkerhet. Arbeidet må tilpasses de forskjellige behovene i det offentlige, næringslivet og til den enkelte borger. Regjeringen vil arbeide for en bedre samordning og felles situasjonsforståelse.

6.5.1 Tverrsektorielt regelverk

Norske virksomheter må forholde seg til ulike regelverk om IKT-sikkerhet. Noen regelverk er sektorspesifikke, mens andre er tverrsektorielle. Regelverkene har til dels ulike formål og hensyn, og benytter ofte ulike begrep og metoder.

Sikkerhetsloven gir blant annet bestemmelser for håndtering av informasjon som skal beskyttes av hensyn til rikets sikkerhet.15 Det finnes imidlertid svært mye informasjon i ugraderte systemer som også kan være sensitiv og samfunnsviktig, i tillegg til at de ugraderte IKT-systemene i seg selv kan være viktige. Sikkerhetshetsutvalget hadde som en del av sitt mandat å identifisere eventuelle behov for harmonisering av lovreguleringen innenfor IKT-sikkerhetsfeltet. Utvalget skulle også vurdere problemstillinger knyttet til beskyttelse av informasjon i ugraderte IKT-systemer. Utvalget leverte sin innstilling høsten 2016, se kapittel 14.2.

I 2013 lanserte EU-kommisjonen EUs strategi for cybersikkerhet. Som ett av flere tiltak for å nå målene i strategien, lanserte EU-kommisjonen et forslag til direktiv om tiltak for et felles sikkerhetsnivå i nettverks- og informasjonssystemer i EU (NIS-direktivet). Direktivet ble vedtatt i EU 6. juli 2016. Justis- og beredskapsdepartementet har ansvaret for å koordinere oppfølgingen av NIS-direktivet i Norge, se boks 6.2.

Lovgivningen hva gjelder beskyttelse av personopplysninger innenfor EU/EØS styrkes. EUs nåværende personverndirektiv, som er gjennomført i den norske personopplysningsloven, erstattes av en forordning om behandling av personopplysninger. Forordningen er EØS-relevant og skal gjennomføres i norsk rett. Det legges opp til at regelverket skal gjennomføres i Norge i 2018. Dette vil kunne medføre endringer i norske regler som inneholder spesifikke krav til informasjonssikkerhet ved behandling av personopplysninger. For eksempel innføres det i forordningen en plikt til, på nærmere vilkår, å varsle tilsynsmyndigheten innen 72 timer ved brudd på IKT-sikkerheten. Dette gjelder der bruddet fører til tilintetgjørelse, tap, endring, uautorisert videregivelse av eller adgang til personopplysninger.

Regjeringen vil vurdere å etablere et nasjonalt regelverk som gir enhetlig og tversektoriell regulering innenfor IKT-sikkerhetsområdet. Arbeidet vil sees i sammenheng med EUs NIS-direktiv, og vurderinger fra Sikkerhetsutvalget. Det dreier seg her om et regelverk utenfor sikkerhetslovens virkeområde.

Lysneutvalget peker i sin utredning på at kravene til IKT-sikkerhet i offentlig sektor ofte er funksjonsbaserte og med definerte overordnede mål. Utvalget anbefaler at Justis- og beredskapsdepartementet har en strategisk tilnærming til hvordan de kan bidra i standardiseringsarbeidet. Bruk av sikkerhetsstandarder kan effektivisere arbeidet med IKT-sikkerhet. Det gir rammeverk og retningslinjer å jobbe etter for virksomheter som er innenfor beste praksis. I tillegg tilrettelegger det for felles terminologi som igjen bidrar til å forenkle samarbeid på tvers av sektorer. Samtidig gir det myndigheter et verktøy for å vurdere sikkerheten i virksomhetene. Difi anbefaler statsforvaltningen å benytte ISO27001 og ISO27002 ved etablering av styringssystem for informasjonssikkerhet. Justis- og beredskapsdepartementet vil at Norge er til tilstede på internasjonale arenaer der standarder innenfor IKT-sikkerhet utvikles. Departementet har derfor gitt tilskudd til Standard Norge for å styrke dette arbeidet.

6.5.2 Ny nasjonal strategi for IKT-sikkerhet

Et førende dokument for arbeidet med IKT-sikkerhet er Nasjonal strategi for informasjonssikkerhet. Strategien ble vedtatt i 2012. Den nasjonale strategien angir prioriteringer for myndighetenes arbeid og underbygges av en handlingsplan som beskriver hvordan prioriteringene skal følges opp. Nylig er det også satt mål for arbeidet med IKT-sikkerhet i Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge, i Prop. 151 S (2015–2016) Kampkraft og bærekraft, samt i Handlingsplan for informasjonssikkerhet i statsforvaltningen (2015–2017).

Mye har endret seg siden 2012. Utbredelsen av nye teknologier (eksempelvis skytjenester), endrede brukervaner, betydningen av «tingens internett» og digitaliseringen av samfunnet skaper endrede sikkerhetsbehov. Samtidig har trussel- og risikobildet endret seg. Samfunnets økte avhengighet til internett gir større muligheter for vellykkede digitale angrep. Ulike lands myndigheter etablerer forskjellige strategiske rammeverk for å håndtere denne utviklingen. Strategiene har ofte forskjellige innretninger og benytter ulike definisjoner.

Til tross for dette er det likevel tre områder som går igjen. Den første er privat-offentlig partnerskap. Både infrastruktur og tjenester i det digitale domenet er stort sett utviklet og forvaltet av privat sektor. Dette kan ha mange positive sider, også for sikkerheten. Innovasjon, investeringsevne og fleksibilitet er forhold som gjør private virksomheter godt egnet til å ivareta IKT-sikkerhetshensyn. Samtidig forvalter offentlige virksomheter viktig informasjon og utformer nasjonal politikk. Det er viktig for offentlig og privat sektor å kunne samarbeide og dele informasjon. Et eksempel er Ekomsikkerhetsforum der private ekomtilbydere og sikkerhetsmyndigheter deler relevant informasjon. Et annet eksempel er at NSM i 2017 vil utvikle en arena for erfaringsoverføring mellom private og offentlige virksomheter knyttet til råd og veiledning på IKT-sikkerhetsområdet.

Den andre fellesnevneren er internasjonalt samarbeid. De fleste land påpeker at IKT-sikkerhetsrelaterte problemer ikke kan løses av den enkelte stat alene. Imidlertid er internasjonalt samarbeid ofte vanskelig. En grunn til dette er at området ligger tett opptil sikkerhetspolitikk. Deling av informasjon mellom nasjoner må veies opp imot behovet for konfidensialitet.

Den tredje fellesnevneren er at mange nasjoner setter grunnleggende verdier som personvern, ytringsfrihet og fri flyt av informasjon høyt. Disse verdiene ligger som viktige underliggende premisser i strategiene.

Regjeringen vil utarbeide en ny nasjonal strategi for IKT-sikkerhet. Strategien skal angi regjeringens mål og strategiske prioriteringer innenfor IKT-sikkerhet. I tillegg skal det utarbeides en handlingsplan med konkrete tiltak. Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet vil lede arbeidet. Berørte fagdepartementer, etater og myndigheter skal inkluderes i utviklingen av strategien, og konkrete tiltak i denne. Berørte parter i akademia og privat sektor vil også bli involvert i arbeidet. I den grad tiltak krever utgiftsøkninger over statsbudsjettet, vil regjeringen komme tilbake til dette i forbindelse med de årlige budsjettforslagene.

6.5.3 Tilsyn på IKT-sikkerhetsområdet

Flere statlige tilsyn har i oppgave å evaluere IKT-sikkerhetstilstanden i virksomhetene. De fleste av disse er sektorspesifikke og kontrollerer, innenfor rammene av sine tilsynshjemler, at virksomhetene har et styringssystem eller et internkontrollsystem på plass. God sektorkunnskap er i mange tilfeller nødvendig for å kunne utføre et målrettet og effektivt tilsyn med IKT-sikkerhet.

IKT-sikkerhet og vektleggingen av risiko knyttet til IKT kan være en faglig utfordring i flere sektorer og for enkelte sektortilsyn. Flere av tilsynsmyndighetene trenger å bygge opp ytterligere kompetanse for å kunne føre fullverdige tilsyn og drive god veiledning med IKT-sikkerhet i sin sektor. Dette vil ta tid. Samtidig er det uklart om det finnes tilstrekkelig kompetanse til at alle tilsynsorgan kan bygge opp egne IKT-sikkerhetsmiljøer.

NSM vil i 2017 arbeide med å etablere en fellesarena hvor sektortilsynene kan samordne planlagte tilsynsaktiviteter og drive erfaringsutveksling innenfor IKT-sikkerhet. Som del av arbeidet skal NSM, sammen med sektortilsynene, vurdere å etablere en sentral kapasitet med IKT-sikkerhetskompetanse som skal benyttes som en ressurs for tilsynsmyndighetene. Denne sentrale kapasiteten kan bestå av personer fra tilsynene, og det kan også vurderes om det finnes kommersielle tilbud som kan avhjelpe en eventuell kompetansemangel.

Regjeringen vil styrke NSMs evne til å føre tilsyn med tekniske IKT-sikkerhetstiltak innenfor sikkerhetsloven. NSM skal også videreutvikle metodikk og verktøy for sine IKT-sikkerhetstilsyn.

6.5.4 IKT-sikkerhet i statsforvaltningen

Digital kommunikasjon skal være hovedregelen for kommunikasjon i og med forvaltningen. Befolkningen, næringslivet og forvaltningen selv skal ha tillit til at digitale tjenester i statlig sektor er sikre og pålitelige. Eksempelvis benyttes flere statlige registre som grunnlag for tjenester som leveres av kommersielle virksomheter.

Risikostyring er kjernen i alt arbeid med IKT-sikkerhet i statsforvaltningen. Virksomhetene i statsforvaltningen skal ha god risikoforståelse og arbeide systematisk med risikovurderinger. IKT-sikkerhet skal være en del av ethvert digitaliseringsprosjekt i statsforvaltningen fra starten, og i hele systemets livssyklus. IKT-sikkerhet skal også være en del av virksomhetsstyringen, og et tema som ansatte ut fra sin rolle, skal ha et kjennskap til.

I september 2015 la Kommunal- og moderniseringsdepartementet frem Handlingsplan for informasjonssikkerhet i statsforvaltningen (2015–2017). Målet med handlingsplanen er å styrke sikkerheten i statsforvaltningen, og gi digitaliseringsarbeidet i offentlig sektor økt kvalitet. Difi skal fungere som en tilrettelegger, koordinator og pådriver innenfor de utvalgte tiltaksområdene.

For å skape en felles tilnærming til IKT-sikkerhet i statsforvaltningen må fagmyndigheter gi anbefalinger som er koordinerte. For eksempel møtes Justis- og beredskapsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, NSM og Difi jevnlig for å samordne innsatsen, og dra nytte av hverandres kompetanse.

Når handlingsplanen utløper i 2017 vil Kommunal- og moderniseringsdepartementet, i samarbeid med Justis- og beredskapsdepartementet, vurdere hvordan IKT-sikkerhetsarbeidet i statsforvaltningen bør utvikles og følges opp videre. Dette vil bli omtalt nærmere i ny nasjonal strategi for IKT-sikkerhet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil også evaluere Difis virkemiddelapparat for å sikre at direktoratets innsats fungerer etter hensikten.

6.6 Samfunnets samlede evne til å avdekke og håndtere digitale angrep

Tilsiktede uønskede handlinger mot IKT-infrastruktur omfatter alt fra ungdomsstreker til avanserte målrettede angrep fra andre stater. De som angriper har ulike motiver for sine handlinger, og metodene som benyttes varierer. For å være godt rustet mot et større digitalt angrep må roller og ansvar mellom aktørene være avklart, virksomheter må ha tilstrekkelig kompetanse og kapasitet, og de må evne å samvirke.

6.6.1 Avdekke digitale angrep

Evnen til å oppdage digitale angrep avhenger av et samspill mellom myndigheter, sektormiljøer og offentlige og private virksomheter, samt mellom militære og sivile aktører. NSM er ansvarlig for å organisere og drifte et nasjonalt varslingssystem for digital infrastruktur (VDI). VDI er et nettverk av sensorer som er plassert hos både offentlige og private virksomheter som eier kritisk infrastruktur. VDI er i dag et av de viktigste verktøyene norske myndigheter har til å avdekke digitale angrep mot norsk kritisk infrastruktur.

Evnen til å avdekke angrep gjennom VDI bedres gjennom utveksling av informasjon med nasjonale og internasjonale samarbeidspartnere. Utvikling av nye deteksjonsteknologier foregår kontinuerlig for å kunne møte endringer i trussel- og risikobildet, særlig knyttet til trusselaktørers evner. Regjeringen foreslo i Prop. 151 S (2015–2016) Kampkraft og bærekraft, at NSM i langtidsperioden skal forbedre sin evne til å avdekke og analysere alvorlige digitale angrep, blant annet gjennom å oppgradere sensorteknologien i VDI.

Foto: Nasjonal sikkerhetsmyndighet.

Deltakeravgift fra private virksomheter inngår som del av finansieringen av VDI. Tilknytning til VDI er basert på frivillighet, og tilbys etter en nærmere vurdering av virksomhetens betydning for kritisk infrastruktur. Det er derfor ikke gitt at VDI-sensorer er utplassert der det er størst behov. Regjeringen vil derfor utrede fremtidige finansieringsløsninger for VDI.

Global kommunikasjon endres med stor hastighet. Mesteparten av den digitale tele- og datatrafikken inn og ut av Norge formidles i høyhastighets fiberforbindelser. Lysne II-utvalget har i sin utredning vurdert spørsmålet om tilgang til denne trafikken («digitalt grenseforsvar»). Utredningen ble overlevert forsvarsministeren 5. september 2016. Utredningen er sendt på offentlig høring med frist 6. januar 2017.

6.6.2 Håndtere digitale angrep

Digital hendelseshåndtering er en prosess for å identifisere og respondere på en IKT-sikkerhetshendelse. Digital hendelseshåndtering involverer mange aktører. Alle virksomheter har et selvstendig ansvar for å identifisere egne verdier og sårbarheter, gjennomføre nødvendige risikovurderinger og etablere en tilstrekkelig robusthet til å kunne håndtere digitale angrep.

NSM NorCERT16 er ansvarlig for å koordinere håndteringen av alvorlige digitale angrep mot samfunnskritisk infrastruktur eller andre viktige samfunnsfunksjoner. NSM er styrket i de senere år for å ivareta denne oppgaven. NSM NorCERT er nylig forankret i sikkerhetsloven.17 I lys av det samlede trussel- og risikobildet er behovet for støtte til håndtering av digitale hendelser adskillig mer omfattende enn behovet NSM NorCERT kan og skal dekke. Se boks 6.3 om bruk av kommersielle tredjeparter i håndtering av digitale angrep.

For å sikre at alle relevante aktører mottar korrekt varslingsinformasjon og settes i stand til å gjøre nødvendige tiltak har myndighetene besluttet at det etableres sektorvise responsmiljøer.18 Miljøene skal ha oversikt over egen sektor, være informasjonsknutepunkt for alle relevante virksomheter og være sektorens bindeledd mot NSM NorCERT. Se figur 6.2 for kommunikasjonslinjer mellom NSM NorCERT, sektorvise responsmiljøer og virksomheter.

Kilde: NSM

Flere sektorer har så langt ikke etablert egne responsmiljøer. I noen tilfeller skyldes dette manglende finansiering eller begrenset tilgang på relevant kompetanse. I andre tilfeller skyldes dette at ikke alle virksomheter har en sterk og naturlig tilhørighet i én sektor, og derfor har etablert løsninger tilpasset egen virksomhet og utfordringsbilde.

I de sektorene som har etablert sektorvise responsmiljøer, har miljøene ulik myndighetsforankring og finansiering. For eksempel har enkelte private initiativ medført etablering av responsmiljøer som ikke dekker hele sektorer. Dette kan skape uklarheter i dialogen med NSM NorCERT. Samtidig bidrar de private initiativene blant annet med viktig informasjon om sårbarheter og trusler til de som deltar i samarbeidet.

NSM samarbeider med E-tjenesten og PST i Cyberkoordineringsgruppen (CKG). Gruppen fremskaffer informasjon og beslutningsgrunnlag til den operative og strategiske ledelsen om trusler og sårbarheter i det digitale rom. CKG ledes av NSM. CKG har også etablert informasjonsutveksling med sentrale virksomheter, herunder Forsvaret og politiet (Kripos). Samtidig kan CKG utvides med representanter fra andre relevante aktører ved behov.

Høsten 2016 fikk NSM, PST og E-tjenesten i oppdrag å videreutvikle CKG-samarbeidet til et felles cyberkoordineringssenter. En samlokalisering av tjenestenes samarbeidsressurser på området vil legge til rette for tettere samarbeid mellom tjenestene. Med dette etableres et permanent fagmiljø som vil bidra til å øke den nasjonale evnen til å motstå alvorlige digitale angrep.

Politiet har en sentral rolle knyttet til å håndtere hendelser ved krise. Politiet besitter fullmakter til å nedlegge forbud, gi pålegg, uskadeliggjøre farlige gjenstander og treffe andre tiltak når dette er nødvendig. Disse fullmaktene gjelder uavhengig av mistanke om straffbare forhold og vil være relevante for å forhindre eller redusere skade også ved digitale angrep. Justis- og beredskapsdepartementet utarbeidet i 2015 en strategi for å bekjempe IKT-kriminalitet, se kapittel 8.5 for en nærmere beskrivelse av arbeidet for å bekjempe IKT-kriminalitet.

Forsvarsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet har igangsatt et arbeid for å videreutvikle samarbeidet mellom politiet, PST, NSM og E-tjenesten i takt med utviklingen på IKT-kriminalitetsområdet.

Relevante scenarier for digitale angrep viser en økende grad av målrettede angrep mot enkeltsektorer. En modell for hendelseshåndtering der personell med relevant kompetanse bistår den utsatte sektoren, vil bli vurdert.19

Nasjonalt rammeverk for håndtering av digitale hendelser

Det er et forbedringspotensial hos en rekke aktører med hensyn til kompetanse, kapasitet og samvirke ved digital hendelseshåndtering. Justis- og beredskapsdepartementet har derfor startet arbeidet med et nasjonalt rammeverk for håndtering av digitale angrep. Formålet med rammeverket er å avklare og tydeliggjøre ansvaret og innsatsen til relevante aktører ved et digitalt angrep. En rekke private og offentlige virksomheter bidrar inn i arbeidet.

De sektorvise responsmiljøene er en viktig del av det nasjonale rammeverket for digital hendelseshåndtering. Rammeverket skal vise hvilken bistand som kan forventes av NSM NorCERT, og hva som forventes at den enkelte sektor og virksomhet selv skal kunne håndtere. Politiets rolle og ansvar ved digitale angrep vil beskrives som del av arbeidet med rammeverket. I tillegg skal rammeverket beskrive hvordan kommersielle aktørers kompetanse kan nyttiggjøres ved håndtering av digitale angrep.

En hensiktsmessig håndtering er avhengig av tidseffektive kommunikasjonsløsninger for varsling og informasjonsdeling mellom relevante aktører, både på ugraderte og graderte nivå. Aktørene må ha et felles situasjonsbilde. Rammeverket skal derfor beskrive rutiner for varsling og informasjonsdeling, og etablere et enhetlig begrepsapparat. Rammeverket skal være avstemt med det ordinære, nasjonale krisehåndteringsapparatet og det nasjonale beredskapsplanverket.

Første utkast av rammeverket ble øvet under den nasjonale IKT-øvelsen i november 2016, se boks 6.4. Regjeringen vil bruke erfaringer fra øvelsen til å videreutvikle evnen til å håndtere digitale angrep. Arbeidet med rammeverket skal ferdigstilles innen utgangen av 2017, og oppdateres ved behov.

6.7 IKT-sikkerhetskompetanse

IKT som fag, og som muliggjørende teknologi, er i en rivende utvikling. God tilgang på avansert IKT-kompetanse, herunder IKT-sikkerhetskompetanse, er derfor av avgjørende betydning både for samfunnsutviklingen og for samfunnssikkerheten.

6.7.1 Forskning og utdanning

Norge har et økende behov for arbeidskraft og kompetanse på IKT-sikkerhetsområdet. Både utdanningskapasiteten (fra bachelor- til doktorgrad) og forskningsinnsatsen, har de siste årene vært for lav til å dekke behovet. Dette fremgår blant annet av Nasjonal strategi for IKT-forskning og -utvikling (2013–2022), hvor IKT-sikkerhet blir trukket frem som en viktig samfunnsutfordring.

Utdanningskapasiteten for realfag, teknologi og IKT har imidlertid økt de siste årene. Etablering av nye studietilbud, bedre søkning og opptak av flere studenter vil gradvis bidra til flere kandidater. I forbindelse med behandlingen av revidert nasjonalbudsjett 2016, ble det satt av midler til 430 nye studieplasser der IKT var særlig prioritert. I denne sammenhengen ble det øremerket midler til 65 fire-årige studieplasser innenfor IKT-sikkerhet. Fullt utbygget vil tilbudet utgjøre 260 studieplasser.

I tillegg har enkelte utdanningsinstitusjoner lagt inn emner om IKT-sikkerhet som del av IKT-utdanningen eller ingeniørutdanningen, slik Lysneutvalget tilrådde. Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge viser til flere tiltak som kan bidra til økt kvalitet og mer spesialiserte tilbud innenfor IKT. Eksempler på dette er strukturreformen, samarbeid mellom utdannings- og forskningsinstitusjoner og virksomheter, og ordningen med nærings ph.d og offentlig sektor ph.d i regi av Norges forskningsråd.

Det utdannes i dag få kandidater i Norge med nødvendig kompetanse til å forske på høyt internasjonalt nivå. Det er også få nordmenn som tar doktorgradsutdanning innenfor IKT-sikkerhet. Det medfører utfordringer for virksomheter med behov for sikkerhetsklarerte personer med spesialistkompetanse. Regjeringen har økt antallet rekrutteringsstillinger til realfag og teknologi. I statsbudsjettet for 2017 er det øremerket midler til 8 til 12 nye rekrutteringsstillinger til IKT-sikkerhet.

Flere forskere og gode forskningsmiljøer er viktig av flere grunner. Forskning bidrar til innovasjon, sikkerhet i nye produkter og ny kunnskap. Gode forskningsmiljøer bidrar til forskningsbasert utdanning og økt veiledningskapasitet. Bedre kvalitet i utdanning vil kvalifisere flere norske til ph.d. Det er også viktig med et visst volum, både på antall forskere og forskningsmidler, for at det skal bli høy kvalitet på forskningsmiljøene. Se boks 6.5 for eksempler på samarbeidsinitiativ mellom forskning og arbeidsliv på IKT-sikkerhetsområdet.

I 2015 lanserte Norges forskningsråd IKTPLUSS. IKTPLUSS er forskningsrådets store satsing på IKT-forskning og -innovasjon. IKTPLUSS gir verdifull støtte til forskningsprosjekter, og bidro i 2015 med 150 millioner kroner til prosjekter innenfor IKT-sikkerhet. Å bygge norske forskningsmiljøer innen IKT-sikkerhet gir også grunnlag for norsk deltakelse i internasjonale program.

Norge bidrar også med store midler til Horisont 2020 som er EUs forsknings- og innovasjonsprogram. Med et budsjett på 70 milliarder euro for perioden 2014–2020 regnes programmet for verdens største. Norges forskningsråd følger programmet og bidrar aktivt for å støtte norske forskningsmiljøer i søknadsprosessen. I juli 2016 lanserte også EU-kommisjonen et offentlig-privat samarbeid for å etablere en strategisk europeisk forsknings- og innovasjonsagenda for IKT-sikkerhet. European Cyber Security Organisation mottar finansiering fra Horisont 2020, og er åpen for organisasjoner fra blant annet EUs medlemsland og EFTA/EØS-landene.

For å legge til rette for en langsiktig oppbygging av IKT-sikkerhetskompetanse vil regjeringen utarbeide en nasjonal kompetansestrategi for IKT-sikkerhet. Strategien skal blant annet vurdere behovet for studieplasser, forskningssatsning og tiltak i regi av virksomheter og utdanningsinstitusjoner for å stimulere til doktorgradsstudier. Utdanning innenfor fagområder som er av strategisk betydning for nasjonal sikkerhet vil spesielt vektlegges. Det samme skal tiltak knyttet til livslang læring, slik som programmering i grunnskolen og muligheter for videreutdanning innenfor IKT-sikkerhet for yrkesaktive. Dette arbeidet skal sees i sammenheng med de varslede tiltak knyttet til IKT-kompetanse som følger av Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge. I den grad tiltak krever utgiftsøkninger over statsbudsjettet, vil regjeringen komme tilbake til dette i forbindelse med de årlige budsjettforslagene.

6.7.2 IKT-sikkerhetskultur

Den nye teknologien har skapt store endringer i hvordan folk behandler informasjon, og hvordan vi har gjort oss avhengige av at nettjenester er tilgjengelig til enhver tid. Behovet for å øke befolkningens bevissthet omkring sikkerhetstrusler, samt øke deres brukerkompetanse blir også stadig mer aktuelt, da uvettig brukeratferd kan få konsekvenser for andre. Våre verdier, holdninger, meninger, kunnskaper og handlinger knyttet til sikkerheten i det digitale rom kan oppsummeres i begrepet IKT-sikkerhetskultur.

Det digitale risikobildet er komplekst og i stadig endring, og det er krevende for folk flest å bedømme risiko korrekt til enhver tid. NorSIS gjennomførte i 2016 en undersøkelse for å kartlegge og måle sikkerhetskultur på individnivå blant innbyggere og i virksomheter.20 Undersøkelsen konkluderer blant annet med at det er lav tillit til politiets kriminalitetsbekjempelse på nett. Videre viser undersøkelsen at befolkningen ikke utdannes i informasjonssikkerhet selv om digitaliseringen tilsier at kunnskapsnivået bør økes. Se boks 6.6 om beskrivelse av NorSIS.

Det videre arbeidet med ny nasjonal strategi for IKT-sikkerhet og ny kompetansestrategi skal foreslå tiltak for å bevisstgjøre befolkningen og virksomheter om IKT-sikkerhetsspørsmål. Betydningen av kompetanse og en god sikkerhetskultur er også adressert i kapitlet 11.

6.8 Sikkerhet i IKT-infrastrukturen

En rekke grunnleggende funksjoner i samfunnet forutsetter at man har en IKT-infrastruktur som virker nær sagt over alt og hele tiden. Denne infrastrukturen må være robust og pålitelig slik at uønskede hendelser i størst mulig grad unngås, samtidig som man raskt må kunne gjenopprette til en normalsituasjon ved en uønsket hendelse. Vi må også være i stand til å sikre at uvedkommende ikke får tilgang til informasjonen som formidles gjennom slik infrastruktur.

6.8.1 Robusthet i ekominfrastrukturen

Lysneutvalget trekker frem den nasjonale infrastrukturen for elektronisk kommunikasjon som en komponent som inngår i nær sagt alle digitale verdikjeder. Denne utgjør derfor en kritisk sårbarhet i samfunnet. Det meste av våre digitale tjenester leveres over elektroniske kommunikasjonsnett, og bortfall vil kunne få store konsekvenser for samfunnet og den enkelte. Forsvarets militære kommunikasjonslinjer er i økende grad basert på sivile nett.21 Også Nødnett er avhengig av denne infrastrukturen.

De fleste sivile nett er avhengige av Telenors kjernenett. Broadnet og Altibox har noe landsdekkende (og i stor grad uavhengige) nett, men bortfall av Telenors kjernenett vil få store konsekvenser. Lysneutvalget har fremhevet at avhengigheten av denne ene aktøren er en sårbarhet som bør reduseres. Utvalget går inn for at minst én annen aktør bygger opp et kjernenett med de samme kvalitetene.

Selv om Telenors kjernenett bygges og driftes med en meget høy grad av sikkerhet, og over tid har vist stor pålitelighet, representerer avhengigheten til en enkeltaktørs nett en sårbarhet som bør håndteres. Regjeringen vil at Norge skal ha et sterkt og robust ekomnett, og er opptatt av å gjøre noe med denne sårbarheten.

Regjeringens nasjonale plan for elektronisk kommunikasjon (ekomplanen)22 støtter vurderingene fra Lysneutvalget og peker retning for hvordan regjeringen skal håndtere utfordringene fremover. Regjeringen og ekomtilbyderne gjennomfører for tiden flere tiltak for å styrke sikkerheten og robustheten i de norske ekomnettene. Regulatoriske krav og veiledning er sentralt i arbeidet. I tillegg er ekomtilbyderne pålagt å bygge ut reservestrøm i mobilnettene og staten bidrar til å etablere ekstra forsterkede mobilsendere i utsatte kommuner.

I tråd med anbefalingene fra Lysneutvalget og oppfølging av ekomplanen skal Nkom vurdere sårbarhetsreduserende tiltak knyttet til avhengigheten av Telenors kjerneinfrastruktur, og hvordan ulike transportnett og utenlandsforbindelser kan kombineres for å øke den samlede nasjonale kapasiteten og sikkerheten. Vurderingene vil være grunnlag for regjeringens arbeid med å styrke sikkerheten og robustheten i ekomnettene. I den grad tiltak krever utgiftsøkninger over statsbudsjettet, vil regjeringen komme tilbake til dette i forbindelse med de årlige budsjettforslagene.

Samfunnskritiske virksomheter og etater må stille krav til sikkerhet og robusthet i sine kjøp av elektroniske kommunikasjonstjenester. Dette vil igjen være med på å heve sikkerheten for alle ekombrukere. I ekomplanen får Nkom mandat til å veilede forvaltningen i kjøp av sikre og robuste ekomtjenester. Nkom har allerede laget en veileder for kommunenes kjøp av ekomtjenester og vil følge opp med veiledning for andre aktører med samfunnskritiske oppgaver.

For å møte krav til kapasitetsøkning, sikkerhet og robusthet i ekomnettene i en tid med økt internasjonalisering av nett og tjenester, vil det være et økende kommersielt behov for uavhengige robuste sambandslinjer mellom Norge og utlandet. Regjeringen arbeider for økt kapasitet ut av landet for å møte behovet. Økt kapasitet og flere alternative føringer til utlandet vil også kunne stimulere til næringsutvikling som for eksempel skybaserte tjenester og datasenterdrift i Norge.

Bruk av elektronisk kommunikasjon gir informasjon om en rekke forhold som berører den enkeltes private sfære og personlige integritet, slik som geografisk bevegelsesmønster, kontaktnett, osv. Presset om å få tilgang til denne typen data øker også etterhvert som den kommersielle bruken av såkalt stordata øker. Dagens kommunikasjonsvern23 er bra i Norge, men ny teknologi, nye tjenester og forretningsmodeller utfordrer regelverket. Ekomtjenester produseres i økende grad i datasentre utenfor norsk territorium. Norsk regulering er derfor ikke alltid tilstrekkelig dersom en ønsker å gjennomføre tiltak for å ivareta personvernet og kommunikasjonsvernet til den enkelte bruker i Norge. Regjeringen vil at Norge skal fortsette å arbeide internasjonalt for å fremme gode løsninger som ivaretar norske brukere.

6.8.2 Satellittbaserte tjenester

De fleste samfunnskritiske funksjoner avhenger av satellittbaserte tjenester. Værvarsling, kraftforsyning, maritim trafikk, TV-overføringer, finanstransaksjoner, oljevernberedskap og redningsoppdrag benytter tjenester som i ulik grad er avhengig av signaler eller data fra satellitter. Satellittbaserte tjenester er viktig i de fleste menneskers daglige liv. Tap av tilgang kan være kritisk for etaters myndighetsutøvelse, for krisekommunikasjon, for drift av kritisk infrastruktur og tidlig varsling. Svikt i tilgangen til satellittbaserte tjenester kan i ytterste konsekvens få betydning for statssikkerheten og evnen til å drive militære operasjoner.

Lysneutvalgets fremhever at ansvarsforholdene knyttet til sikkerhetsutfordringene innenfor norsk romvirksomhet synes å være fragmentert. Reguleringen av romvirksomheten er hjemlet i ulike lover og regelverk. Ansvaret for oppfølging av romsektoren er desentralisert, og samordningen av sikkerhetsutfordringene på tvers av sektorer kan bli bedre. Virksomheten er svært internasjonal, og Norge har ansvar og forpliktelser gjennom internasjonale avtaler. Store deler av infrastrukturen og tjenestene er eid eller kontrollert av norske og utenlandske private selskaper. Se boks 6.7 om norges engasjement knyttet til sikkerhet i Galileo-programmet.

Boks 6.7 Norges engasjement knyttet til sikkerhet i Galileo-programmet

Galileo er et selvstendig europeisk satellittnavigasjonssystem som vil fungere sammen med det amerikanske GPS-systemet. Galileo forventes fullt operativt fra 2020. Norsk Romsenter samordner den norske deltagelsen i Galileo, og deltar sammen med NSM aktivt i komiteer og grupper hvor sikkerheten i Galileo-programmet håndteres. NSM godkjenner sikkerheten i bakkeinfrastrukturen på norsk territorium, og er nasjonalt kontaktpunkt for håndtering av alvorlige IKT-hendelser og angrep mot systemet. Nkom håndterer spørsmål knyttet til interferens, frekvenskoordinering og oppfølging av jordstasjonsforskriften, og klassifiseringsforskriften om sikring av anlegg i elektroniske kommunikasjonsnett.

Kilde: European Space Agency – Pierre Carril, 2015.

Det er nødvendig å vurdere både den overordnede reguleringen og kravene til sikkerhetsarbeid innenfor dette området. Målsetningen er å øke bevisstheten om sårbarheter og risiko knyttet til romvirksomhet, og bidra til å identifisere avhengigheter på tvers av sektorer. Regjeringen vil tydeliggjøre hvilke myndigheter som har ansvar for sikkerheten innenfor norsk romvirksomhet. Dette vil gjøres gjennom arbeidet med regjeringens romstrategi som utgis i 2017.

6.8.3 Revidere nasjonal kryptopolitikk

Kryptografi er teknikker som skal sikre informasjonens opphav, hindre innsyn og avdekke endring. Kryptering har stor betydning for IKT-sikkerhet og er en forutsetning for sikker elektronisk kommunikasjon.

Det er en langsiktig prosess å bygge opp kompetanse- og forskningsmiljøer, og kunnskapen må vedlikeholdes dersom den skal være relevant. Det er behov for en gjennomgående utvikling av nasjonal kryptokompetanse både innenfor akademia, industri og offentlig sektor. Uten kompetente nasjonale fagmiljøer vil norske myndigheter og bedrifter måtte forholde seg til utenlandske aktører for å innhente kvalifiserte vurderinger og råd om kryptografiske systemer. Dette vil være uheldig sett fra et nasjonalt sikkerhetsperspektiv.

«Norsk kryptopolitikk» utgitt av det daværende Nærings- og handelsdepartementet i 2001 inneholder en rekke anbefalinger for utarbeidelse av en nasjonal kryptopolitikk, blant annet for å understøtte personvern og ytringsfrihet, utvikling av en nasjonal kryptoindustri, vitale nasjonale sikkerhetsinteresser og effektiv, elektronisk forvaltning.

Forsvarsdepartementet og NSM har vært viktige premissleverandører for oppfølgingen av strategien når det gjelder å sikre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser. NSM foreslår i Sikkerhetsfaglig råd å videreutvikle en nasjonal kryptopolitikk.

For å bidra til å sikre nødvendig nasjonal kryptokompetanse og stimulere til innovasjon og produktutvikling, vil Forsvarsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet revidere nasjonal kryptopolitikk.

6.9 Internasjonalt samarbeid

Internasjonalt samarbeid er viktig både for utviklingen av globale retningslinjer og for konkrete tiltak for å redusere og bekjempe trusler i det digitale rom. Det inkluderer utviklingen av normer for statlig opptreden, globalt samarbeid for å bekjempe IKT-kriminalitet og internasjonalt samarbeid om styrket IKT-sikkerhet. Norge deltar aktivt i denne utviklingen.

En relativ ny utvikling er tettere koblinger mellom sikkerhetspolitikk og utviklingspolitikk. Meld. St. 37 (2014–2015) Globale sikkerhetsutfordringer i utenrikspolitikken angir flere viktige tiltak for det internasjonale arbeidet. Regjeringen har blant annet etablert en gruppe for koordinering av norske posisjoner i internasjonal cyberpolitikk. Gruppen ledes av Utenriksdepartementet og skal blant annet utarbeide en internasjonal cyberstrategi for Norge. Strategien skal tydeliggjøre regjeringens overordnede mål innenfor hele spekteret av internasjonal politikk for det digitale rom, der IKT-sikkerhet er ett av flere elementer.

For å trygge nasjonale interesser er Norge en aktiv deltaker i utformingen av NATOs politikk innenfor IKT-sikkerhet. I 2011 signerte Norge og NATO en samarbeidsavtale om beskyttelse mot digitale trusler. Avtalen sikret informasjonsdeling mellom partene, noe som øker Norges evne til å verne IKT-systemer mot digitale angrep. Norge var blant de første landene som inngikk en slik avtale. I 2016 ble avtalen revidert.

Utviklingen og implementeringen av EUs program for et digitalt indre marked (Digital Single Market, DSM) vil ha stor betydning også for Norge gjennom vår EØS-tilknytning. Blant annet vil innføringen av NIS-direktivet medføre en styrking av ENISA,24 siden ENISA er tiltenkt rollen som faglig knutepunkt for det nettverk av nasjonale fagmyndigheter som direktivet etablerer. Norsk deltakelse i ENISA blir derfor enda viktigere enn hva det er i dag.

Internasjonalt samarbeid om IKT-sikkerhet foregår også i andre internasjonale fora. I mellomstatlige organisasjoner som OECD og FN, men også i samarbeid med næringslivet, akademia og sivilsamfunnet. Regjeringen vil delta og bidra internasjonalt for å løse felles problemstillinger.

7 Alvorlige naturhendelser

7.1 Utfordringer og regjeringens politikk

Norges landskap og klima påvirker hvordan vi bygger og bor. Naturen har gjennom historien gitt dramatiske hendelser som Gauldalsskredet i 1345 med ca. 500 omkomne, og kvikkleireskredet i Verdal i 1893 med 116 omkomne. Siden år 1900 har mer enn 1 200 menneskeliv gått tapt i skredulykker i Norge; om lag 700 av disse som en følge av snøskred. Senest i november 2016 omkom tre mennesker i et kvikkleireskred i Sørum.

Også internasjonalt har noen naturhendelser gjort varig inntrykk på oss i løpet av de siste tiårene. Blant dem er tsunamien i Sørøst-Asia i 2004, som tok om lag 230 000 menneskeliv, hvorav 84 nordmenn.

Alvorlige naturhendelser er hendelser som utløses i naturen, og som innebærer fare for menneskers liv og helse eller vesentlige materielle verdier. Alvorlige naturhendelser kan også utløses av mennesker, noe vi for eksempel ser ved skogbrann, der ni av ti skogbranner skyldes mennesker.

I Norge er vi særlig utsatt for storm, stormflo, flom, og skred. Storm er den naturhendelsen som forårsaker de største økonomiske kostnadene i Norge. Både storm og flom rammer gjerne store områder og mange mennesker. Ulike typer skred forårsaker flest personskader og dødsfall.

De færreste naturhendelser i Norge tar menneskeliv. Hvert år forårsaker imidlertid naturhendelser skader for store summer. Hjem, arbeidsplasser og infrastruktur ødelegges. Av konkrete hendelser de senere årene, kan særlig nevnes stormen Dagmar i desember 2011, der 570 000 mennesker mistet strømmen, og 35 000 var uten strøm i over et døgn. I tillegg førte stormen til bortfall av internett og telefoni for mange tusen kunder. Dagmar skapte også store problemer med stengte veier, fergesamband og jernbanestrekninger.

Naturskadeerstatninger fra forsikringsselskaper knyttet til storm, stormflo, flom og skred, beløp seg i perioden 2000 til 2015 til om lag ti milliarder kroner.25 Dette tallet gir imidlertid ikke et fullstendig bilde av kostnadene. I tillegg kommer utbetalinger via andre forsikringsordninger, som for eksempel avbruddstap i næring, samt kostnader til krisehåndtering, opprydding og til reparasjon av skader på offentlig infrastruktur. For eksempel beløp naturskadeforsikringsutbetalingene seg til 410 millioner kroner etter flommen på Østlandet i 2013, mens det har blitt beregnet at flommen totalt sett førte til materielle tap, herunder skader på infrastruktur, for mer enn 1,1 milliarder kroner.26 I tillegg til de rent økonomiske kostnadene kommer de samfunnsøkonomiske kostnadene som følger av stengte veier, strømbrudd, bortfall av elektronisk kommunikasjon (ekom), tapt arbeidsfortjeneste mv. Slike kostnader er vanskeligere å beregne.

I takt med samfunnets økende avhengighet av elektrisitet og ekom, blir også sårbarheten ved bortfall større, se kapittel 6 om digitale sårbarheter og IKT-sikkerhet. Naturhendelser kan også føre til andre potensielt sett farlige følgehendelser. Det mest alvorlige eksempelet på dette er Fukushima i 2011, hvor et kjernekraftverk ble oversvømt av vann etter en tsunami, noe som forårsaket en ukontrollert atomulykke. Stormen Katrina i USA i 2005 er et annet eksempel, hvor oversvømmelsen forårsaket store og alvorlige kjemikalieutslipp.

I tillegg til de økonomiske og miljømessige konsekvensene, kan naturhendelser skape bekymring og uro. Å miste hjemmet eller livsgrunnlaget sitt, er en personlig tragedie for de som rammes. Usikkerhet om flom- og skredfare kan gi negative helsevirkninger som følge av angst og utrygghet.

Befolkningsvekst, klimaendringer, økonomisk vekst og mer avhengighet mellom ulike samfunnsfunksjoner bidrar til at skadepotensialet ved naturhendelser er voksende. Det må jobbes målrettet med tiltak som retter seg inn mot alvorlige naturhendelser for å unngå at skadene og kostnadene blir problematisk store i fremtiden.

Regjeringen vil:

• bidra til at kommunenes arbeid med samfunnssikkerhet i samfunns- og arealplanleggingen holder høy kvalitet for å redusere konsekvensene av alvorlige naturhendelser, blant annet gjennom å ferdigstille en nasjonal digital høyde- og terrengmodell

• bedre samfunnets evne til å håndtere flom- og skredrisiko

• gjøre det enklere for kommunene å ivareta samfunnssikkerhet og klimaendringer i sin langsiktige planlegging, ved å bidra med veiledning og forskningsbasert kunnskap

• utvide naturskadeforsikringsordningen til å omfatte tomtekostnader

• bidra aktivt inn i EUs og FNs arbeid med samfunnssikkerhet og følge opp FNs program Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030

7.2 Planlegging som styrker samfunnssikkerheten

7.2.1 Plan- og bygningsloven som et sentralt virkemiddel

Riktig arealplanlegging og samfunnsplanlegging er grunnleggende for bedre forebygging knyttet til alvorlige naturhendelser. Slik planlegging er et effektivt virkemiddel for å forebygge skader fra flom, stormflo, skred og overvann. God areal- og samfunnsplanlegging bør derfor prioriteres.

Plan- og bygningsloven er det sentrale verktøyet for å sikre god planlegging.27 Loven pålegger kommunene å «forebygge risiko for tap av liv, skade på helse, miljø og viktig infrastruktur, materielle verdier mv.»,28 samt å sørge for at risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS) gjennomføres ved utarbeidelse av planer for utbygging. Kommunene skal ved behov fastsette hensynssoner som legger restriksjoner på bruk av områder som representerer fare, risiko eller sårbarhet.29 Planleggingen må blant annet ta hensyn til sårbarheten til kritiske samfunnsfunksjoner.

Der det ikke er mulig å unngå å bygge i fareområder, skal det gjennomføres tiltak som gjør at det oppnås tilstrekkelig sikkerhet.30

Sivilbeskyttelsesloven pålegger alle kommuner å kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe i kommunen, vurdere sannsynligheten for at disse hendelsene inntreffer og hvordan de i så fall kan påvirke kommunen. Resultatet av dette arbeidet skal vurderes og sammenstilles i en helhetlig ROS-analyse. Denne analysen skal kommunene bruke både i beredskapssammenheng, og når de behandler planer etter plan- og bygningsloven.

ROS-analysen skal i tillegg følges opp med en beredskapsplan for kommunen, med angivelse av tiltak for håndtering av krisesituasjoner i kommunen. Beredskapsplanen skal være en operativ plan for kommunens håndtering av kriser. Som et minimum, skal beredskapsplanen inneholde en plan for kommunens kriseledelse, en ressursoversikt, varslingslister, evakueringsplaner og en plan for informasjon til befolkningen og media.

Plan- og bygningsloven har i utgangspunktet de nødvendige lovbestemmelsene for å unngå ny risiko og sårbarhet ved nybygging eller ved endret bruk av arealer. På visse områder er dessverre etterlevelsen av plan- og bygningsloven for svak. Forskning viser at bedre planlegging i flere tilfeller kunne ha redusert skadene ved naturskadehendelser.31 Enkelte kommuner har tillatt bygging i områder der det ikke burde bygges. Forskningen trekker frem dårlig planleggingskapasitet i kommunene, liten vilje til å avklare naturfarekonflikter i overordnede planer, manglende ressurser til å kartlegge og vurdere naturfarer, og svake styringssignaler som mulige årsaker.

For å støtte opp under det kommunale arbeidet med samfunnssikkerhet i samfunns- og arealplanleggingen, gjennomføres følgende tiltak:

• ferdigstille en nasjonal digital høyde- og terrengmodell: Regjeringen har i 2016 startet opp arbeidet med å etablere en nasjonal digital høyde- og terrengmodell. Modellen blir et viktig verktøy for kommunene i arealplanlegging og beredskapsarbeid. Høy kvalitet på kartlegging av eksempelvis flom- og skredfare forutsetter tilgang til gode grunnlagsdata, og en statlig nasjonal digital høyde- og terrengmodell vil gi et slikt grunnlag. Arbeidet er i gang, og nye områder kartlegges forløpende. Modellen vil etter planen være klar om fire til fem år

• øke kunnskapen om fareområder: Regjeringen har styrket den statlige innsatsen på farekartlegging på flom og skred, og vil videreføre denne satsingen for å øke kunnskapen i kommunene. Arbeidet innebærer både farekartlegging, registrering av hendelser, utvikling av standarder, informasjon og opplæring. Gjennom utvikling av veiledere og standarder skal kommunene settes bedre i stand til selv å bestille kartlegging

• gjennomføre kommunereformen: Større og sterkere kommuner legger grunnlag for bedre kapasitet og kompetanse innenfor samfunnssikkerhet og arealplanlegging. Sterkere fagmiljøer i kommunene kan gi bedre forebygging av alvorlige naturskader og bedre håndtering av hendelser. Våren 2017 vil regjeringen legge frem en proposisjon om ny kommunestruktur for Stortinget. Kommunene i reformen vil i hovedsak være nye sammenslåtte kommuner fra og med 1. januar 2020

• skape nye regioner: Regionreformen legger opp til sammenslåing av fylkeskommuner og dermed større enheter med mulighet for å se større områder i sammenheng og å få egne fagmiljøer innenfor samfunnssikkerhet og arealplanlegging. Regjeringen vil våren 2017 legge frem en proposisjon for Stortinget om nye regioner. Den nye regionale inndelingen skal etter planen tre i kraft fra 1. januar 2020

• videreutvikle fylkesmannens samfunnssikkerhetsarbeid: Regjeringen økte i 2016 bevilgningene til fylkesmennene med 10 millioner kroner, øremerket deres arbeid med samfunnssikkerhet. Nivået er foreslått opprettholdt i 2017, se kapittel 13.8

• legge til rette for et oppdatert kunnskapsgrunnlag: For å kunne planlegge for mer enn noen tiår fram i tid, er det behov for å vite mer om hvilke klimaendringer Norge vil oppleve. Regjeringen sørger for innhenting, bearbeiding og tilrettelegging av informasjon til kommunene om klimaendringer, og hvordan det kommer til å påvirke kommunene. Rapporten «Klima i Norge 2100» ble lagt fram høsten 2015.32 Nettsiden www.klimatilpasning.no støtter planleggere og beslutningstakere i klimatilpasningsarbeidet. Nettsiden gir en oversikt over regelverk, veiledere og mulige tiltak for klimatilpasning

• utarbeide statlige planretningslinjer: Klima- og miljødepartementet utarbeider en statlig planretningslinje for klimatilpasning med tilhørende veiledninger.33 Den nye planretningslinjen skal gjøre det enklere for kommunene å ta hensyn til klimaendringer i sin langsiktige planlegging. Den statlige planretningslinjen skal også legges til grunn ved enkeltvedtak som statlige, regionale og kommunale organer treffer etter plan- og bygningsloven eller annen lovgivning

Foto: Marit Hommedal.

7.3 Statlige bidrag til å begrense skadevirkningene av flom og skred

7.3.1 Statlig bistand til kommunene

Kommunene har hovedansvaret i arbeidet med å forebygge flom- og skredskader. Samtidig er det nødvendig for å få gode resultater, at også staten bidrar i arbeidet. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) bistår kommunene med å forebygge flom- og skredskader, og ved håndtering av hendelser. NVE skal være en tydelig og samlende aktør innenfor skadeforebygging. NVE bidrar med farekartlegging, formidling av kunnskap, innspill til kommunale arealplaner, bistand til sikringstiltak, overvåking og varsling, samt bistand ved hendelser. Ettersom endringer i klima sannsynligvis vil føre til større hyppighet og omfang av både flom og skred, vil NVE fortsette å ha en viktig rolle i årene som kommer.

7.3.2 Kartlegging av fare og risiko

Kartlegging av fare og risiko gir kunnskap om hvilke områder som er utsatt, og hvilke konsekvenser flom og skred kan medføre. Effekter av klimaendringer inngår i vurderingen av risiko. NVE utarbeider farekart som avklarer hvilke områder som er utsatt. Dermed legges fundamentet for det øvrige forebyggende arbeidet. Den statlige farekartleggingen har så langt avdekket at mer enn 150 000 mennesker i Norge bor i områder utsatt for flom eller skred. I tillegg kommer en rekke skoler, sykehus, barnehager, næringsbygg med videre. Erfaringer viser at flomsonekartene har bidratt vesentlig til økt bevissthet om flomfare, og at utbygging i flomutsatte områder er unngått.

Arbeidet med kartlegging i statlig regi fritar ikke kommuner fra ansvaret for kartlegging etter plan- og bygningsloven og sivilbeskyttelsesloven. Det fritar heller ikke utbyggere fra ansvaret de har for å få utredet fare før ny utbygging. Statlige infrastruktureiere har, som eiere og utbyggere, også et selvstendig ansvar for nødvendig kartlegging i tilknytning til sine anlegg.

Kartlegging av flom- og skredfare krever gode grunnlagsdata, metoder og modeller. Arbeidet med etablering av en sammenhengende og detaljert digital høyde- og terrengmodell vil derfor være et viktig bidrag til farekartleggingen. Videre er dokumentasjon av hendelser et viktig element for farekartleggingen.

7.3.3 Sikringstiltak

Fysiske sikringstiltak, som flomvoller og erosjonssikring, kan redusere risikoen i områder der det er avdekket høy flom- og skredrisiko for eksisterende bebyggelse. Sikring av eksisterende bebyggelse er ikke en plikt, verken for eier, kommunen eller for staten. Sikring av eksisterende bebyggelse og infrastruktur kan være forbundet med store kostnader, og må i likhet med andre tiltak prioriteres ut fra samfunnsøkonomiske kriterier. Sikringstiltak kan også få konsekvenser av teknisk eller miljømessig art, og disse må vurderes på linje med andre inngrep.

DSB har gjennom sitt arbeid med krisescenarioer (tidligere kalt Nasjonalt risikobilde) gitt kommuner og andre et kunnskapsgrunnlag om risikoen knyttet til alvorlige ekstremvær-, flom- og skredhendelser, til bruk i arbeidet med forebygging og håndtering. Ett scenario som har vært presentert er «kvikkleireskred i by». Et annet er «flom på Østlandet». Scenarioene viser hvordan naturhendelser kan berøre ulike samfunnssektorer, og gir et grunnlag for risikostyring på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Selv om det ikke er en plikt for kommunene å sikre eksisterende bebyggelse mot flom- og skredfare, bør det alltid vurderes å gjennomføre sikring der hvor flom- og skredrisikoen representerer fare for liv og helse.

Regjeringen har økt bevilgningene til sikring mot skader fra flom og skred, og vil fortette å bistå med sikring der behovet er størst. Regjeringen foreslår å bruke om lag 350 millioner kroner til forebyggende tiltak mot flom- og skredskader over NVEs budsjett i 2017. NVEs bistandsordning hjelper kommunene med sikringstiltak der utfordringene er så store at det ikke er rimelig å legge ansvaret på den enkelte borger eller kommunen, se boks 7.5.

Innenfor vegsektoren blir det hvert år satset betydelige beløp til skredsikring både på riks- og fylkesvegnettet. På statsbudsjettet for Statens vegvesen foreslås det bevilget over 600 millioner kroner til skredsikring på riksvegnettet og øremerket tilskudd til skredsikring av fylkesvegnettet med i underkant av 700 millioner kroner. I tillegg kommer midler som fylkeskommunene bruker gjennom deres egne budsjetter over rammetilskuddet til fylkeskommunene.

7.3.4 Overvåking, varsling og beredskap

Det er verken samfunnsøkonomisk lønnsomt eller praktisk mulig å fysisk sikre all bebyggelse og infrastruktur. Gjennom overvåking og varsling av flom og skred, kan beredskapsapparatet aktiveres i tide for å redde liv og flyttbare verdier. Meteorologisk institutt sender ut ekstremværvarsel ved sterk vind (vedvarende storm/orkan, og ved svært sterke vindkast), meget store nedbørsmengder og ved stormflo. NVE varsler om flom og skred basert på blant annet observasjoner fra målestasjoner, prognoser fra Meteorologisk institutt, hydrologiske beregninger og observasjoner fra vannkraftregulanter. Flomvarsling er avgjørende for å redusere konsekvensene av flommer.

Varslingstjenestene for jordskred og snøskred er utviklet i samarbeid med Meteorologisk institutt, Statens vegvesen og Jernbaneverket. Begge tjenestene ble lansert i 2013 og er i en oppbyggingsfase fram til og med 2017. Varslingstjenestene angir farenivået i ulike regioner. Det er opp til lokale aktører å vurdere overvåking og varsling av konkrete dalsider og skredbaner.

Snøskred er den skredtypen som tar flest liv i Norge, og tendensen til økt friluftsaktivitet i bratt terreng øker behovet for god varsling, opplæring og informasjonsarbeid. Skredskolen på www.varsom.no er et viktig hjelpemiddel for opplærings- og informasjonsarbeidet.

Fra 1. januar 2015 overtok NVE ansvaret for den nasjonale fjellskredovervåkingen. Det sikrer at kompetansen som finnes på området kan benyttes nasjonalt, og bidrar til å styrke og videreutvikle fjellskredovervåkingen. Norges geologiske undersøkelse (NGU) utfører på oppdrag fra NVE kartlegging og risikoklassifisering av ustabile fjellpartier. Per i dag er det identifisert seks kjente høyrisikoobjekter som følges opp med døgnkontinuerlig overvåking med tilhørende varslings- og beredskapsopplegg. Disse er Åkneset i Stranda kommune, Mannen i Rauma kommune, Hegguraksla i Norddal kommune, Joasetbergi i Aurland kommune og Gammanjunni og Nordnesfjellet i Kåfjord kommune.

Foto: DSB.

7.4 Bedre insentiver for forebygging

7.4.1 Forebygge skader på eksisterende bebyggelse

Plan- og bygningsloven inneholder en rekke forebyggende krav for nybygg og utvikling av nye arealer, se kapittel 7.2.1. Lovverket stiller imidlertid ikke samme krav til eksisterende bebyggelse og infrastruktur. Det er for eksempel ingen juridisk plikt for kommunene å sikre eksisterende bebyggelse.34 Forebyggende tiltak knyttet til eksisterende bebyggelse kommer ofte for sent eller aldri på plass. Dersom det gjennomføres tiltak, er det gjerne som følge av at kommunen allerede har opplevd tap og skader.

Regjeringen foreslår at naturskadeforsikringsordningen, se punkt 1 i boks 7.5, skal endres slik at også tomteverdien tas med i erstatningsutmålingen når boliger ødelegges, og gjenoppbygging på skadestedet ikke er tilrådelig. Endringen vil gi privatpersoner som rammes av naturhendelser mulighet til å flytte fra risikoutsatte steder. Endringen vil ikke gi rett til økonomisk støtte før en hendelse har inntruffet, men vil forhindre at de samme boligene og menneskene rammes gjentatte ganger. Dessuten vil kommunene kunne opprette arealmessige forbuds- og restriksjonssoner og håndheve dem strengt. Regjeringen vil i løpet av 2016 legge fram et forslag til nødvendige endringer i naturskadeforsikringsloven for Stortinget.

NOU 2015: 16 Overvann i byer og tettsteder belyser problemstillingen knyttet til sikring av eksisterende bebyggelse mot skader som følge av overvann, se boks 7.6. Utredningen foreslår lovendringer som skal gi kommunen adgang til å pålegge forebyggende tiltak mot overvannsrelaterte skader i eksisterende tettbebyggelse. Slike tiltak vil være kostnadskrevende, men utvalget understreker at de mest kostnadseffektive tiltakene vil lønne seg over tid ved å redusere omfanget av overvannsrelaterte skader. Utredningen har vært på høring i 2016, og regjeringen arbeider med å følge opp utredningen og høringsinnspillene.

Det er behov for å styrke kunnskapen om skadene som forårsakes av naturhendelser, og de relaterte kostnadene. Det kan gi bedre forebyggende arbeid. Allerede i dag er relevante statlige etater forpliktet til å bidra til innsamling og formidling av informasjon om naturhendelser,35 og det finnes ulike databaser for hendelser og skader.36 Det er imidlertid behov for ytterligere data og kunnskap. Finans Norge har i samarbeid med Vestlandsforskning, Geografisk institutt ved NTNU og Bjerknessenteret gjennomført et pilotprosjekt, der målet var å finne ut hvordan skadedata fra forsikringsselskapene kan legges til rette og brukes som en del av kunnskapsgrunnlaget for kommunal planlegging.37 Prosjektet synliggjorde flere praktiske og metodiske utfordringer, bl.a. knyttet til personvern og til kartfesting av skader. Partene ser nå på mulighetene for å gjøre pilotprosjektet til en permanent ordning. Dette vil kunne være ett av flere viktige bidrag til et bedre kunnskapsgrunnlag for både statlig, regional og lokal planlegging. Samarbeid mellom offentlige og private er en av nøklene til et mer kunnskapsbasert arbeid med naturhendelser.

7.4.2 Naturfareforum – en satsing på kunnskap og samordning

Naturhendelser rammer på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer, og skaper utfordringer for mange ulike aktører – både offentlige og private. Det tas derfor grep for å sikre bedre koordinering av aktører og informasjon.

Siden 2011 har en rekke statlige etater, Kommunesektorens organisasjon (KS) og enkelte fylkesmenn deltatt i nettverket «Samvirkeområde natur». Nettverket har først og fremst vært et forum for informasjonsutveksling om forebyggende og sårbarhetsreduserende arbeid i tilknytning til naturhendelser. Dette omfatter også klimaendringer.

Det ble i Meld. St. 15 (2011–2012) Hvordan leve med farene – om flom og skred slått fast at NVE og andre relevante statlige aktører sammen skal utarbeide en nasjonal strategi for koordinering og samhandling om håndtering av flom- og skredrisikoen.

For å sikre en best mulig ressursutnyttelse, og styrke samvirket mellom ulike etater, videreføres arbeidet med oppfølging av Meld. St. 15 (2011–2012) og arbeidet i nettverket Samvirkeområdet natur samlet i det nye nettverket «Naturfareforum». Nettverket blir arena for arbeidet med å styrke samarbeidet mellom ulike etater innenfor naturfarer, og vil ha status som Norges nasjonale plattform for gjennomføring av Sendai-rammeverket, se kapittel 7.6.2. Naturfareforum skal legge til rette for samarbeid mellom ulike nasjonale, regionale og lokale aktører for å redusere vår sårbarhet for uønskede naturhendelser.

Naturfareforum vil etablere og gjennomføre prosjekter med deltakelse fra både offentlige og private aktører. Alle sider i håndteringen av naturskaderisiko vil bli omfattet av arbeidet. Dette inkluderer utarbeidelse av kunnskapsgrunnlag, arealplanlegging og sikring, og håndtering og oppfølging av hendelser. Det er etablert en egen styringsgruppe som i dag består av DSB, NVE, Statens vegvesen, Jernbaneverket, Landbruksdirektoratet, KS, Miljødirektoratet og en representant fra fylkesberedskapssjefene. Naturfareforum har et felles sekretariat med deltakelse fra DSB, NVE og Statens vegvesen.

7.5 Bedre beredskap mot ødeleggelse av skog

7.5.1 Økt risiko knyttet til skogbranner og skogstormer

Store skogbranner kan føre til stor økonomisk skade for skogbruket, og kan representere fare for liv og helse, hus og kritisk infrastruktur. Brannen i Froland kommune i 2008 er den største i Norge i nyere tid. Den varte i nesten to uker, og medførte ca. 100 millioner kroner i totale kostnader. Sverige ble i 2014 rammet av en skogbrann i Västmanland, der om lag 6 000 mennesker ble evakuert, ett menneskeliv gikk tapt og én person ble alvorlig skadet. Kostnadene knyttet til brannen ble anslått til om lag én milliard kroner.

Meteorologisk institutt konkluderer med at Sør- og Østlandet vil få en markert økning i skogbrannrisiko i løpet av kommende århundre.38 På Østlandet vil endringer i klima kunne føre til fordobling av antall dager med skogbrannrisiko fram mot 2050.

Også stormer kan påføre store skader på skog. DSB har i sitt risikobilde for 2014 «storm i indre Oslofjord» som et scenario. En slik storm vil kunne gå videre nordover og ramme sentrale skogsområder, og vil kunne ødelegge anslagsvis én million dekar skog. DSB mener dette trolig kommer til å inntreffe én gang i løpet av hundre år.

7.5.2 Bedre beredskap mot skogbrann – helikopter og lederstøtte

Hovedelementene i beredskapen mot skogbrann er den statlige helikopterberedskapen og lederstøtteordningen, som begge administreres av DSB.

Skogbrannhelikoptrene er i beredskap fra 15. april til 15. august. Dette er tungløftmaskiner som løfter ca. tre tonn vann til forskjell fra mindre helikoptre med ca. ett tonn løftekapasitet. Helikoptrene leies inn fra kommersielle aktører, og i beredskapsperioden er én tungløftmaskin alltid på beredskap, normalt plassert på Torp.

Regjeringen har de siste årene styrket helikopterberedskapen, og gjort helikoptrene til en mer forutsigbar ressurs for landets brann- og redningsvesen. I statsbudsjettet for 2016 ble det faste budsjettet for flytid økt fra tre til fem millioner kroner. Dette har gitt økt mulighet til raskt å kunne sette inn flere helikoptre i innsats samtidig. Det har også gjort det mulig å øke beredskapen i perioder med stor brannfare gjennom utplassering av flere skogbrannhelikoptre i ulike deler av landet. Det har i tillegg gitt mulighet for at helikoptre kan benyttes i opplæringen av brannbefal og andre bakkemannskaper. Det er installert nødnettradio i to tungløfthelikoptre.

I tillegg til de sivile helikoptrene, kan også Forsvaret anmodes om å bistå med sine ressurser ved skogbrann. Først og fremst er det aktuelt med bistand fra Forsvarets Bell-helikoptre, Heimevernet og Kystvakten, men også andre ressurser vil etter omstendighetene kunne bistå. Forsvaret har også lufttaktiske enheter som kan styre luftrommet om det er behov for å koordinere flyging med flere helikopter i samme område. Dette ble benyttet under brannen i Froland.

DSBs lederstøtteordning gir lokale brann- og redningsvesen støtte til effektiv bruk av statens skogbrannhelikopter. Utvalgte brann- og redningsvesen og deres ledende brannbefal står på beredskap for å kunne gi støtte til lokale brannsjefer som får ansvaret ved en skogbrann. Kostnadene for denne støtten dekkes av DSB.

Boks 7.7 Intervju med Svein Oskar Wigestrand

Foto: privat

Beredskapsleder Svein Oskar Wigestrand og kollegaene i Eigersund kommune ble satt på prøve, da ekstremværet Synne sørget for storflom midt i hjertet av kommunen. Slik taklet de situasjonen på en forbilledlig måte.

4. desember 2015, klokka 20.52, meldte Meteorologisk institutt at ekstremværet Synne var i gang for fullt i Agder og Rogaland. Usedvanlig store nedbørsmengder fosset ned og førte til oversvømmelse av flere elver. Blant disse var Hellelandsvassdraget og Bjerkreimsvassdraget, som begge munner ut midt i Eigersund sentrum.

God rolleforståelse

Kommunen vant DSBs samfunnssikkerhetspris for håndteringen av hendelsen. Wigestrand sier at rolleforståelse i kommunen er essensielt for god kriseberedskap.

– I mange kommuner er ordføreren lederen av beredskapen i en krisesituasjon. Slik bør det ikke være, fordi det gjør at grensene mellom administrasjon og politikk blir diffuse. Ordføreren bør heller representere kommunen utad og ha kontakt med publikum og pressen, lik den daglige driften. Rådmannen bør lede det operative beredskapsarbeidet, mener Wigestrand.

Hellelandsvassdraget som går langs E39 sto fire meter over normal vannstand. Det var områder i kommunen som ble helt isolert, veiene var stengt, strømmen borte og tele- og nødnett hadde falt ut.

Fem punkter for suksess

Beredskapslederen fremhever fem kriterier som bør ligge til grunn for å takle uforutsette hendelser:

1. sterkt og tidlig fokus på fortløpende informasjon. Det gjelder både internt og eksternt i alle faser; før, under og etter. Korte oppdateringer og kjappe svar

2. aksept og forståelse for at det forberedes, iverksettes tiltak og settes stab på et tidlig tidspunkt. Så vil det i noen tilfeller vise seg at det ikke var nødvendig. Det er ikke alltid at værmeldingen stemmer. Det er ikke bortkastede penger, men må ses på som ekstra trening

3. god lokalkunnskap. Om vassdrag, nedbørsfelt, elveløp og utsatte områder. Det er også viktig å ha god lokalkunnskap om bygninger, veier, mobilmaster og strømforsyning

4. kunnskap om hva som finnes av aktuelle ressurser, internt og eksternt hos samarbeidspartnere. Dette må vedlikeholdes og deles gjennom personlig relasjoner internt og eksternt mellom de ulike samarbeidspartnerne og kommunen

5. nødvendig verktøy på plass før det er bruk for det. Det vil si planverk og utstyr som betongbarrierer, sandsekker, støtteverktøy. Samt verktøy for befolkningsvarsling som Varsling24. Flomsonekart, planlagte og utprøvde lokaler til operasjonsrom, reservestrøm og reservesamband

7.5.3 Hvorfor ikke egne fly?

DSB har i 2016 utredet bruken av fly til brannslukking. Fly har noe større tankkapasitet enn helikopter, ca. 5 000 liter mot 3 000 liter for de aktuelle modellene. Utredningen viser imidlertid at helikopter totalt sett er den best egnede ressursen i Norge. Fly krever større lengde på vannflaten, siden de ikke kan hente vann vertikalt. I Norge er det generelt kort vei til små vann og tjern, og potensielt lengre avstand til større vann. Norsk topografi og geografi gjør dermed helikopter bedre egnet. Fly er dessuten svært dyre i innkjøp (Cannadair 415 CL koster om lag 200 millioner kroner), og trenger et omfattende drifts- og vedlikeholdsopplegg for å være operative. Det er også vanskelig å finne andre bruksområder for slike fly. Selv i et samarbeid med andre nordiske land, vil det være så lite etterspørsel etter en slik kapasitet at ressursbruken ikke kan forsvares. Basert på DSBs anbefaling, har Justis- og beredskapsdepartementet besluttet å beholde gjeldende konsept med tungløfthelikoptre.

EU har fra og med sommeren 2016 stilt et fly til rådighet for bistand til land som ber om støtte til brannslukking. Dette er også tilgjengelig for Norge.

7.5.4 Beredskap mot stormskader på skog

Det er viktig at aktuelle beredskapsorganisasjoner og skognæringen går inn i et nærmere samarbeid for å møte utfordringen med ødeleggelse av skog som følge av storm. Justis- og beredskapsdepartementet har derfor i samråd med Landbruks- og matdepartementet besluttet at dagens «Skogbrannutvalg» utvides til også å være forum for å forhindre stormskader på skog. Skogbrannutvalget har siden 1985 vært et forum med deltakelse fra både statlige og private aktører, og har arbeidet med å øke kunnskapsnivået om skogbrann og bekjempelsen av skogbrann. DSB vil bli gitt i oppdrag å videreutvikle Skogbrannutvalget til også å bli et forum som arbeider med stormskader. Forumet skal blant annet drøfte roller og samarbeid, og skape felles forståelse mellom aktører.

7.5.5 Skogsveier kan bidra til redusert sårbarhet

Transportinfrastruktur og kommunikasjon er sentrale elementer i beredskapen knyttet til uønskede hendelser. Vegnettet har viktige samfunnsfunksjoner i flyten av personer, varer og tjenester. Ifølge SSB er det om lag 94 500 km med offentlige veger i Norge per 1. januar 2016. Skogsvegnettet bygd i perioden 1950 til 2015, utgjør om lag 104 000 km. Av dette er om lag 48 000 km skogsbilveger og om lag 56 000 km traktorveger/vinterbilveger.

Skogsvegene kobler store skog- og utmarksarealer til offentlige vegnett. Dette gjør skogsvegnettet betydningsfullt i beredskapssammenheng, særlig skogsbilvegene. Dette kan være i forbindelse med skogbrann, stormfellinger eller redningsaksjoner. Skogsvegene kan også i noen tilfeller brukes dersom det offentlige vegnettet må stenges, eller i krisesituasjoner. Skogsvegene er i hovedsak private veger og kjennskap til egenskapene til disse vegene er viktig i beredskapssammenheng. Fylkesmannens landbruksavdelinger og kommunene har fagkompetanse og kartmateriell som kan ha stor betydning for effektive kost-/nyttevurderinger og prioriteringer av tiltak ved en uønsket hendelse. Investeringer i skogsvegnettet bidrar til redusert sårbarhet mot klimaskader og er gjennom dette positive beredskapsforebyggende tiltak.

7.6 En aktiv rolle internasjonalt

7.6.1 Klimatilpasning og samfunnssikkerhet i EU og FN

Med framtidige endringer i klima vil alvorlige naturhendelser sannsynligvis inntre oftere. EUs klimatilpasningsstrategi understreker blant annet den viktige koblingen mellom klimatilpasning og samfunnssikkerhet, og også i FN er denne koblingen blitt viktigere. Klimaavtalen fra Paris 2015 (artikkel 8) gir alle stater en forpliktelse til å forebygge utfordringene som følger av klimaendringer, og finne gode måter for å håndtere tap og skade. Regjeringen vil bidra inn i EUs og FNs arbeid med samfunnssikkerhet.

7.6.2 Sendai-rammeverket

Medlemslandene i FN vedtok i 2015 et globalt rammeverk for katastrofeforebygging, Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030.39Ifølge Sendai-rammeverket er tilpasning til dagens og framtidens klima en sentral del av medlemslandenes forpliktelser for å redusere risiko og sårbarhet. Norge er blant landene som har sluttet seg til rammeverket og forpliktet seg til å følge det opp.

Det overordnede målet for Sendai-rammeverket er å forebygge og redusere risiko. Rammeverket skal fremme samfunnssikkerhet lokalt, nasjonalt, og internasjonalt gjennom tverrsektorielt samarbeid. Dette er operasjonalisert gjennom sju delmål:

1. redusere dødelighet ved hendelser og katastrofer innen 2030

2. redusere antall berørte mennesker ved hendelser og katastrofer globalt innen 2030

3. redusere økonomiske tap som følge av uønskede hendelser som andel av BNP innen 2030

4. redusere bortfall av kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner, herunder utdanning og helse, innen 2030

5. øke antall land som har nasjonale og lokale strategier for samfunnssikkerhet innen 2020

6. øke internasjonalt utviklingssamarbeid gjennom formålstjenlig og bærekraftig bistand som støtter opp om landenes egne planer for implementering av dette rammeverket innen 2030

7. styrke systemer for (tidlig) varsling og risikoinformasjon til befolkningen innen 2030

I Sendai-rammeverket er fire prioriteringer sentrale for å nå disse målene:

1. risikoforståelse og risikoerkjennelse

2. risikohåndtering og risikostyring

3. investeringer som fremmer risikostyring og håndteringsevne (resiliens)

4. fremme kriseberedskap, håndtering, effektiv respons og forebyggende gjenoppbygging («build back better»)

Norge har en forpliktelse til å følge opp disse målene nasjonalt. I forbindelse med oppfølging av det forrige globale FN-rammeverket, Hyogo Framework for Action (2005), ble det etablert et tett samarbeid mellom Utenriksdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, DSB og andre aktører, for å fremme bilateralt samarbeid på forebygging mot naturfarer.40 Arbeidet videreføres i oppfølgingen av Sendai-rammeverket.

DSB er nasjonalt kontaktpunkt for Sendai-rammeverket, og koordinerer den nasjonale oppfølgingen. Den nasjonale oppfølgingen av Sendai-rammeverket vil skje både gjennom de prioriteringene og tiltakene som følger av denne meldingen, og gjennom det videre arbeidet i nettverket Naturfareforum, se kapittel 7.4.2.

7.6.3 Norges bidrag til andre land

Norge har lenge vært en pådriver for å fremme forebyggende samfunnssikkerhetsarbeid innenfor rammene av FN-programmet International Strategy for Disaster Reduction (ISDR), som Sendai-rammeverket er en del av. Regjeringen vil følge opp dette arbeidet nasjonalt. Samtidig bidrar Norge i stor grad til at andre land kan oppfylle sine forpliktelser, først og fremst gjennom EØS-samarbeidet (EEA Grants og Norway Grants).

For perioden 2014–2019 er det etablert et nytt program innenfor EØS-rammeverket – Disaster Prevention and Preparedness. Gjennom dette programmet vil mottakerlandenes myndigheter få økonomisk støtte til strategiarbeid og tiltak for å redusere risiko for katastrofer, i samarbeid med aktører i giverlandene (Norge, Island og Liechtenstein). Programmet skal blant annet fremme integrering av samfunnssikkerhetshensyn i investeringer og samfunnsplanlegging, basert på nasjonale og lokale analyser av risiko og sårbarhet.

Norge har også, sammen med Sveits, ledet an et arbeid for beskyttelse av mennesker som er fordrevet som følge av klima. Arbeidet er en del av Nansen-initiativet, og gir anbefalinger for hvordan klimafordrevne bør behandles.4142

8 Alvorlig kriminalitet

8.1 Utfordringer

Norge er et åpent samfunn med betydelig tillit mellom individer, mellom ulike institusjoner, og mellom borgere, næringsliv og det offentlige. Alvorlig kriminalitet kan true fundamentet for velferdsstaten. Dersom borgerne opplever at kriminaliteten blir stor, vil det kunne skape en følelse av utrygghet. Det kan svekke borgernes tillit til staten, en tillit som er en forutsetning for vår samfunnsorden og vårt demokrati. Over tid vil alvorlig kriminalitet kunne utgjøre en trussel mot stabiliteten, tryggheten og kvaliteten på det samfunnet vi lever i. Den alvorlige kriminaliteten kan også danne et økonomisk fundament for ideologiske eller religiøse krefter som ønsker å rette angrep mot enkeltpersoner, samfunnsinstitusjoner, myndighetsorganer eller våre styringssystemer.

Voldelig ekstremisme, etterretning mot Norge og norske interesser, IKT-kriminalitet, hvitvasking og terrorfinansiering, og arbeidslivskriminalitet er alvorlige kriminalitetsområder som blir tatt opp i denne meldingen.

Et fellestrekk ved flere av disse kriminalitetsformene er at de er blitt mer teknologisk avanserte, organiserte og globale enn tidligere. Samtidig endrer kriminaliteten seg etter hva som gir størst og raskest mulig profitt, og representerer minst mulig risiko for strafferettslige reaksjoner. De kriminelles fleksibilitet og omstillingsevne må få konsekvenser for kriminalitetsbekjempelsen. Det trengs bedre forståelse for utfordringene, og behovet for effektive forebyggende tiltak øker. Vi trenger egnede politimetoder og et styrket samarbeid på tvers av samfunnssektorene og mellom myndighetsorganer.

8.2 Regjeringens politikk

Regjeringen har økt bevilgningene til politi, påtalemyndigheten og Politiets sikkerhetstjeneste (PST) betydelig. Hovedprioriteringene har vært politibemanning, IKT-løsninger, nærpolitireformen, sikkerhet og beredskap, samt arbeid med å returnere asylsøkere. For å øke politiets kapasitet har regjeringen som ambisjon at det i løpet av 2020 skal være to tjenestemenn pr. 1000 innbyggere på nasjonalt nivå.

Regjeringen har, med tilslutning fra Stortinget, gitt politiet og PST viktige verktøy i kampen mot alvorlig kriminalitet. Stortinget vedtok i juni 2016,43 på grunnlag av Prop. 68 L (2015–2016) Endringer i straffeprosessloven mv. (skjulte tvangsmidler), å gi politiet utvidet adgang til å benytte skjulte tvangsmidler ved etterforskning, avverging og forebygging av alvorlige lovbrudd. Utvidelsene gjelder blant annet metoder som kommunikasjonskontroll, hemmelig ransaking, romavlytting, teknisk sporing og kameraovervåking. Lovendringene trådte i kraft 17. juni 2016. I tillegg åpnes det for bruk av et nytt skjult tvangsmiddel i form av dataavlesing. Disse reglene trådte i kraft 9. september 2016.

Regjeringen har også foreslått endringer i blant annet straffeloven gjennom Prop. 44 L (2015 – 2016) Endringer i straffeloven mv. (militær deltagelse i væpnet konflikt m.m.) som tar sikte på å motvirke at privatpersoner rekrutteres til og deltar i stridshandlinger i en væpnet konflikt (såkalte fremmedkrigere). De nye reglene trådte i kraft 1. juli 2016.44 Et viktig formål med denne regelendringen er å hindre at personer blir radikalisert til voldshandlinger gjennom deltakelse i stridshandlinger og deretter kan utgjøre en mulig trussel mot sikkerheten i Norge. Videre vedtok Stortinget i juni 2016 utvidet adgang til opptak, lagring og bruk av biometri på utlandske borgere. Hensikten er å ha bedre kontroll med hvem som kommer til landet og oppholder seg her.

Implementering av etterretnings- og analysefunksjoner og innføring av etterretningsdoktrinen for politiet er viktige tiltak. De skal sikre politiets evne til å skaffe kunnskap om fremtidige utfordringer knyttet til alle former for kriminalitet, slik at tiltak kan iverksettes for å forebygge dette. Politiets etterretningsdoktrine ble lansert i 2014 og tas nå i bruk i den nye politistrukturen. Regjeringen lanserte i januar 2015 strategien mot arbeidslivskriminalitet. Strategien skal revideres. Det nasjonale tverretatlige analyse- og etterretningssenteret mot økonomisk kriminalitet, herunder arbeidslivskriminalitet, ble åpnet ved Økokrim i juni 2016. Dette representerer også et viktig tiltak for å skaffe et felles situasjonsbilde mellom sentrale etater. Regjeringens handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme ble lansert i 2014, og Justis- og beredskapsdepartementet lanserte strategien mot IKT-kriminalitet i mai 2015.

Regjeringen vil:

• følge opp tiltakene i regjeringens handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme og utvikle nye tiltak i tråd med risikobildet på feltet

• styrke analysekapasiteten til PST, slik at etaten blir bedre i stand til å bekjempe terrorhandlinger på norsk jord

• legge til rette for at PST i større grad målretter sine trusselvurderinger mot de som har ansvar for og myndighet til å iverksette tiltak under en krisesituasjon

• gjøre det enklere å nekte potensielle fremmedkrigere pass

• etablere en sikker og effektiv identitetsforvaltning basert på biometri, slik at det utstedes sikre pass og nasjonale ID-kort med eID

• arbeide videre for å styrke samarbeidet mellom statlige etater og næringslivet for å være bedre rustet mot statlige eller ikke-statlige digitale angrep mot Norge og norske interesser

• følge opp og videreutvikle Justis- og beredskapsdepartementets strategi mot IKT-kriminalitet:

  • sørge for at det årlig utarbeides en særskilt, felles trusselvurdering for IKT-kriminalitet på Justis- og beredskapsdepartementets fagområde

  • bygge opp et høykompetent fagmiljø innenfor politiet som skal styrke bekjempelsen av IKT-kriminalitet

  • styrke politidistriktenes grunnkompetanse og fagmiljøer innenfor IKT kriminalitet

  • styrke politiets grunnutdanning og etter- og videreutdanning innenfor IKT-kriminalitet

• gjennomføre tiltakene i handlingsplanen mot menneskehandel

• styrke arbeidet mot hvitvasking og terrorfinansiering, ved å gjennomføre regjeringens strategi mot hvitvasking og terrorfinansiering og utarbeide Nasjonal risikovurdering på området

• styrke samarbeidet mellom politiet og kontrolletatene, blant annet gjennom å videreutvikle tverretatlige etterretnings- og analysefunksjoner

• utvikle reglene om taushetsplikt slik at det bidrar til bedre informasjonsutveksling og samhandling mellom offentlige kontrollmyndigheter og mellom kontrollmyndighetene og politiet

8.3 Politisk motivert vold

8.3.1 Forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme

Radikalisering er en prosess der en person i økende grad aksepterer bruk av vold for å nå sitt politiske, ideologiske eller religiøse mål, se boks 8.1. Terror er den ytterste konsekvensen av radikalisering og voldelig ekstremisme. PST vurderer at ekstrem islamisme utgjør den største terrortrusselen i Norge, men påpeker også at trusselen fra høyreekstreme miljøer er økende. Radikaliseringsprosesser kan skje innenfor alle typer livssyn, politiske retninger og ideologier.

Forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme er en viktig samfunnsoppgave, hvor mange sektorer har et ansvar. Det er viktig med tidlig forebyggende innsats, og god evne til å fange opp personer som er i risikosonen så tidlig som mulig. Et bredt innrettet arbeid med innsats og samarbeid mellom en rekke aktører er nødvendig; i kommuner, skoler, barnevern og politi og ved involvering av lokalsamfunn og frivillige organisasjoner.

Utfordringene må møtes med kunnskap om fenomenet og om faktorer som kan føre til radikalisering og voldsutøvelse. Det er også viktig med en klar forståelse av hva som bør gjøres ved mistanke eller bekymring om radikalisering. Regjeringens handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme står sentralt i dette arbeidet. Handlingsplanen ble lagt frem 10. juni 2014 og retter seg mot alle former for ekstremisme. Planen hadde opprinnelig 30 tiltak, alle med konkret oppfølgingsansvar i ett eller flere departement. Handlingsplanen er dynamisk, som blant annet betyr at det er utviklet flere nye tiltak som ledd i det kontinuerlige arbeidet på feltet. Det er iverksatt en omfattende og systematisk prosess for å innhente innspill til nye tiltak i tråd med samfunnsutviklingen og endringer i trusselbildet. Prosessen inkluderer alle berørte sektorer i det offentlige, samt bred involvering av frivillige organisasjoner, lag og foreninger.

En rekke tiltak er gjennomført. Regjeringen har etablert en nettside med informasjon og en oversikt over status (www.radikalisering.no). Regjeringen bevilget i 2015 totalt 17,5 millioner kroner til to tilskuddsordninger for forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme: 7,5 millioner kroner til en ordning som retter seg mot frivillige organisasjoner i samarbeid med kommunene og 10 millioner kroner til konkrete kommunale prosjekter. Tilskuddsordningene ble videreført i 2016 med henholdsvis 3 og 10 millioner kroner.

Regjeringen lanserte i april 2015 en nasjonal digital veileder for forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme. Alle politidistrikt har etablert egen radikaliseringskontakt som fungerer som kontaktpunkt for lokale aktører ved bekymring om radikalisering. PST og Politidirektoratet (POD) har rutiner for varsling til hjemkommunene når personer som har deltatt som fremmedkrigere returnerer. Arbeid med modell for individuelt tilpassede mentor- og re-integreringsordninger er under utvikling. Foreldre er viktige aktører for å forebygge radikalisering. Barne- og likestillingsdepartementet har utviklet et foreldreveiledningsprogram knyttet til radikalisering og voldelig ekstremisme.

Fem av tiltakene i handlingsplanen omhandler hatytringer og netthets. Flere departementer er involvert i oppfølgingen av disse. Kripos’ tipsordning er oppgradert, og den utvidede løsningen ble lansert 1. september 2015. Politiet mottar gjennom ordningen tips om enkeltpersoner eller grupper som gjennom sine handlinger og ytringer på internett fryktes å kunne utføre vold, samt om nettsider som fremmer radikalisering og voldelig ekstremisme. Flere tiltak retter seg mot forebygging av radikalisering i fengsler. Blant annet arbeider Kriminalomsorgen med å utvikle en mentorordning.

Migrantstrømmene til Europa har økt kraftig de siste årene, også til Norge. Asylsøkerne kan være en sårbar gruppe for radikalisering. Ved ankomst av asylsøkere og flyktninger er det viktig å ha en godt fungerende grensekontroll, og et mottaksapparat som kan gjennomføre fullstendig registrering, intervjuer og verifisering av identitet. En effektiv integreringspolitikk, som bidrar til at nyankomne flyktninger raskt kommer inn i arbeids- og samfunnsliv, bidrar også til å forebygge marginalisering. Marginalisering, som å stå utenfor viktige arenaer som skole og arbeidsliv, er en viktig faktor for å forklare hvorfor enkeltindivider radikaliseres. Det vises i denne forbindelse til Meld. St. 30 (2015 – 2016) «Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk» som regjeringen fremmet for Stortinget i mai 2016.

Regjeringen opprettet i februar 2016 Senter for ekstremismeforskning: høyreekstremisme, hatkriminalitet og politisk vold (C-REX) ved Universitetet i Oslo. Den tiårige satsningen vil gi forskningsbasert kunnskap om både høyreekstrem ideologi og høyreekstrem voldsutøvelse. Dette er nødvendig for å oppnå mer kunnskap om høyreekstremismens årsaker og konsekvenser, samt økt forståelse for hvordan liberale demokratier kan forsvare seg på en effektiv og akseptabel måte mot voldelige eller antidemokratiske krefter.

Regjeringen vil fremme internasjonalt arbeid og erfaringsutveksling på dette området. Nordisk nettverk mot ekstremisme er et av foraene Justis- og beredskapsdepartementet deltar i. Formålet med nettverket er å styrke kunnskaps- og erfaringsutvekslingen mellom landene, og dermed å sikre et tettere nordisk samarbeid om forebygging av ekstremisme.

Tiltakene i regjeringens handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme skal følges opp videre, samtidig som det skal utvikles nye tiltak i tråd med risikobildet på feltet.

8.3.2 Forebygge og bekjempe terror

Terror er alvorlig kriminalitet som undergraver både vår demokratiske styreform og menneskerettighetene.45 I straffeloven § 131 er det derfor trukket opp noen grenser for hvilke handlinger som skal regnes som terror. Et sentralt kjennetegn ved terrorhandlinger er at de skaper frykt i en befolkning, ofte i den hensikt å oppnå politiske mål. Regjeringen anser forebygging, avverging og etterforsking av slike handlinger som sentralt for at norske myndigheter skal kunne ivareta innbyggernes sikkerhet.

Det er flere aktører med ulik politisk, religiøs eller ideologisk overbevisning som kan gjennomføre terrorhandlinger i Norge. PST vurderer ekstrem islamisme til å utgjøre den største terrortrusselen mot norske interesser. Trusselen er særlig knyttet til den islamske staten i Irak og Levanten (ISIL), og i noe mindre grad til al Qaida. ISIL har gjentatte ganger truet vestlige land som inngår i koalisjonen mot ISIL, og oppfordrer sympatisører i disse landene til å gjennomføre angrep. Trusselen er grenseoverskridende og handler i første rekke om at enkeltpersoner kan inspirere til angrep.

Foto: AFP Photo/Kenzo Tribouillard.

PST vurderer at trusselen fra det høyreekstreme miljøet i Norge er økende. Mobilisering rundt temaer knyttet til det høye antallet flyktninger og asylsøkere er en sentral drivkraft for høyreekstrem aktivitet, radikalisering og rekruttering. Tradisjonell høyreekstremisme kjennetegnes av rasistiske, nazistiske og konspiratoriske holdninger som kombineres med vilje til bruk av vold for å nå politiske målsetninger. Det islamfiendtlige eller innvandringsfiendtlige miljøet har generelt fokus på norsk og europeisk kultur og tradisjon, i motsetning til fokus på den «hvite rase». Hat mot myndigheter og mistillit til demokratiet er utbredt i det høyreekstreme miljøet. Trusselen fra miljøene er først og fremst knyttet til enkeltpersoner, eller små grupper i eller utenfor miljøet.

Regjeringen har styrket PSTs budsjett med 372 millioner kroner siden den tiltrådte. Regjeringen sikrer med dette økt trygghet og møter utfordringene som er skapt av et skjerpet trusselbilde. Regjeringen har innført strengere strafferegler for fremmedkrigere ved å gjøre det straffbart å delta militært utenfor statlige styrker i væpnet konflikt i utlandet. Også reiser, forberedelser og rekruttering til slik deltakelse er gjort straffbart. Det er også innført et skjerpet straffansvar for norske borgere som deltar i militære operasjoner mot norske og allierte styrker i utlandet. Videre har PST fått nødvendige tvangsmidler for forebygging og etterforskning i det digitale rom, blant annet ved hjelp av dataavlesning.

PST er satt bedre i stand til å forebygge og avverge terrorhandlinger på norsk jord. Et nytt digitalt analysesystem i PST vil sette tjenesten ytterligere i stand til å komme raskere fra analyse til handlinger som kan forhindre terror. Større grad av automatisering vil forenkle analysearbeidet. Dette vil også øke effektiviteten og ressursutnyttelsen, og vil dermed kunne redusere behovet for økt bemanning for denne type oppgaver på sikt. Regjeringen har derfor foreslått 90 millioner kroner til et nytt analysesystem i PST i statsbudsjettet for 2017.

PSTs trusselvurderinger skal målrettes bedre i krisesituasjoner. Regjeringen vil legge til rette for at PST målretter sine trusselvurderinger i krisesituasjoner mot relevante aktører. Hensikten er å bidra til at de aktørene som har ansvar for og myndighet til å iverksette tiltak, får et bedre grunnlag for å vurdere hvilke tiltak som bør iverksettes. En mer målrettet trusselvurdering skal gi bedre ressursbruk tilpasset den enkelte krisesituasjon.

Regjeringen vil gjøre det enklere å nekte potensielle fremmedkrigere pass. Forslaget om endringer i passloven har vært på høring. Hensikten er å kunne nekte eller tilbakekalle pass dersom det er grunn til å tro at formålet med en reise er å delta i terrorhandlinger, terrorrelaterte handlinger eller i væpnet konflikt. Justis- og beredskapsdepartementet arbeider med oppfølgning av høringen.

ID-arbeidet styrkes i 2016 gjennom økt bruk og lagring av biometri. Stortinget vedtok i 2016 endringer i utlendingsloven §§ 100 og 100a, som gir hjemmel for rutinemessig å oppta og behandle biometrisk personinformasjon i form av fingeravtrykk og ansiktsfoto av alle tredjelandsborgere som søker oppholdstillatelse og visum til Norge. I statsbudsjettet for 2017 foreslår regjeringen 81 millioner kroner til politiet og Utlendingsdirektoratet (UDI) for å styrke kontrollen av identitet til personer som reiser inn i og oppholder seg i riket, samt forebygge og bekjempe ulovlig opphold og kriminalitet som baserer seg på falsk ID og misbruk av ID. Dette omfatter også utvidet bruk av biometri, flere mobile håndholdte enheter som muliggjør identitetskontroll, etablere taps- og verifikasjonssystem for offentlige og private aktører, samt forberede nasjonalt ID-kort til utenlandske borgere og verifikasjon av utenlandske ID-dokumenter.

Sammen med infrastrukturen for pass og nasjonalt ID-kort skal det etableres et miljø for utstedelse av eID sammen med nasjonalt ID-kort. En eID med samme sikkerhet som pass vil bidra til å hindre identitetstyveri på nett.

Andre kapitler i denne meldingen beskriver også viktige tiltak for forebyggelse og bekjempelse av terror, se blant annet kapitel 5 «Vår evne til å håndtere hendelser», kapitel 6 «Digitale sårbarheter og IKT sikkerhet», kapittel 9 «Smittsomme sykdommer og farlige stoffer – en bedre CBRNE-beredskap», kapittel 10 «Sivilt militært samarbeid og totalforsvaret» og kapitel 11 «Holdninger, kultur og ledelse for en god samfunnssikkerhet».

8.4 Etterretningsvirksomhet mot Norge og norske interesser

De fleste stater har etterretningstjenester som innhenter informasjon og kunnskap om andre land for å sikre egne nasjonale interesser. Fremmede staters etterretningsvirksomhet i Norge handler om lovlig og ulovlig informasjonsinnsamling. Norge er et åpent samfunn der fremmede stater har tilgang til mye informasjon på lovlig måte. Samtidig har det i de senere årene vært en betydelig utvikling i fremmede etterretningstjenesters kapasitet til å gjennomføre fordekt informasjonsinnhenting. Den teknologiske utviklingen de siste årene har også økt samfunnets sårbarhet overfor etterretningsvirksomhet i det digitale rom gjennom blant annet såkalte nettverksoperasjoner. Denne utviklingen har også gjort det mer krevende å skille statlig etterretningsvirksomhet fra tradisjonell industrispionasje eller økonomisk kriminalitet. Flere stater bruker også sine etterretningstjenester som et virkemiddel for å styrke eget lands næringslivsutvikling og konkurranseevne. Tyveri av sensitiv informasjon og påvirkning av beslutninger og beslutningsprosesser svekker konkurranseevnen, og kan samlet sett og over tid svekke velferdsstatens økonomiske fundament, vår sikkerhet og beredskap.

Både lovlig og ulovlig etterretningsvirksomhet har betydelig skadepotensial, men det er kun den ulovlige innhentingen av informasjon som er straffbar etter straffeloven. Den lovlige innsamlingen må likevel forebygges for å kunne ivareta Norges sentrale samfunnsinteresser. I Åpen trusselvurdering 2016 slår PST fast at etterretningsvirksomheten i og mot Norge er høy. Norge er attraktiv for flere etterretningstjenester: Vi har en strategisk beliggenhet, er forvalter av store naturressurser, er medlem av NATO, har teknologisk spisskompetanse, deltar i freds- og menneskerettighetsarbeid og engasjerer oss tidvis i ulike konfliktområder. Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) har gjennom flere rapporter de siste årene beskrevet en økende trend knyttet til cyberspionasje, særlig fra og med 2007 og i akselererende grad de siste to årene. De mest omfattende og potensielt mest skadelige truslene vi ser på internett dreier seg i hovedsak om spionasje. E-tjenesten skriver i sin rapport, Fokus 2016, at etterretningsoperasjoner mot Norge og norske interesser i det digitale rom fremstår som teknisk avanserte og målrettede.

Enkelte etterretningstjenester arbeider svært offensivt, og de bruker et vidt spekter av metoder. Omfattende og stadig mer sofistikert digital etterretningsvirksomhet på nettet blir derfor kombinert med mer tradisjonelle former for spionasje. Etterretningsoffiserer som befinner seg i Norge vil ha ulike former for dekkstillinger. Hovedoppgaven deres er å etablere personlige og fortrolige kontakter som kan gi viktig informasjon. Ofte vil slik kontaktvirksomhet utvikle seg forsiktig og gradvis, og vil kunne gå over flere år. Stadig flere norske borgere og personer som oppholder seg i Norge har opprinnelse fra stater som Norge ikke har et sikkerhetspolitisk samarbeid med. Et økende antall har stillinger innenfor sektorer med tilgang til sensitiv og skjermingsverdig informasjon, for eksempel nasjonale datasystemer og registre. I den grad fremmede etterretningstjenester oppnår samarbeid med disse, enten frivillig eller gjennom press eller tvang, vil de kunne få tilgang til informasjon med stort skadepotensial for Norge.

Etterretningstjenester gjennomfører også informasjons-, påvirknings- og propagandaoperasjoner. Hensikten er ofte å svekke tilliten til myndighetene i et aktuelt land, eller skape motsetninger mellom folkegrupper eller regioner. Rykter, påstander og omfattende kampanjer kan oppstå på sosiale medier uten at man klarer å fastslå hvem som står bak. Særlig i perioder med sikkerhetspolitiske spenninger kan slike virkemidler bli tatt i bruk, og dette er noe også Norge må være forberedt på.

Mye av etterretningen mot Norge og norske interesser har som mål å avdekke gradert og sensitiv informasjon om norsk forsvar, sikkerhet og beredskap. Målet for etterretningsvirksomheten er ofte departementer, offentlige virksomheter, institusjoner og bedrifter som forvalter eller har informasjon om kritisk infrastruktur, politiske, økonomiske og militære forhold. Fremmede stater forsøker å få informasjon om norske politiske prosesser for å påvirke eller undergrave disse til eget lands fordel. Det er også eksempler på det som betegnes som «flyktningspionasje», hvor stater overvåker sine tidligere borgere i Norge og utøver press mot dem eller mot familiene deres i hjemlandet. Hensikten vil ofte være å nøytralisere eller redusere den politiske opposisjonen i hjemlandet.

Det kan ofte være vanskelig å knytte skadevirkningene av etterretningsvirksomheten til konkrete operasjoner. Årsakskjeder er utfordrende å identifisere, og det er vanskelig å bevise at økonomisk tap eller annen skade kommer som et direkte resultat av en konkret innhentingsoperasjon. Ofte er det lange prosesser og mange små biter av informasjon som samlet sett gir en etterretningsgevinst. Ser man på sikkerhetspolitiske skadevirkninger vil den reelle skaden først fremtre i en situasjon der viktige nasjonale interesser står på spill, som eksempelvis i en krise eller ved en sikkerhetspolitisk hendelse. I den grad fremmede sikkerhets- og etterretningstjenester lykkes, vil dette være til skade for Norge og norske interesser – enten det gjelder fordekt informasjonsinnhenting for å komme Norge og norske aktører i forkjøpet, fordekt påvirkning for å sikre at norske beslutninger sammenfaller med den fremmede statens interesser, eller fordekt manipulasjon eller sabotasje for å forstyrre selve beslutnings- og krisehåndteringsevnen.

Å forebygge og forhindre skadelig etterretning mot Norge og norske interesser er et statlig ansvar. Samtidig er det viktig at allmenheten, næringsliv, offentlige og private virksomheter er kjent med hvilke trusler og risikoer vi står overfor. E-tjenesten, PST og NSM arbeider for å øke samfunnets kunnskap og bevissthet omkring etterretningsvirksomhet mot Norge. Et viktig virkemiddel i denne sammenheng er etatenes ugraderte, årlige vurderinger. Disse gir oppdatert informasjon om trusler mot norske interesser, blant annet om etterretningsvirksomhet mot Norge. Regjeringen er opptatt av at denne informasjonen skal bli enda mer tilgjengelig for publikum, og arbeider for å styrke samordningen av etatenes vurderinger, se kapittel 13.4.

Overfor de tradisjonelle formene for spionasje ivaretas det viktigste forebyggende tiltaket gjennom personellsikkerhet. Personellsikkerhet utgjør tiltak, handlinger og vurderinger for å hindre at personer som vil kunne utgjøre en sikkerhetsrisiko, plasseres eller er plassert slik at risikoen aktualiseres. I Norge ivaretas dette tiltaket ved at personell som skal ha eller kan få tilgang til skjermingsverdig informasjon sikkerhetsklareres. Per dags dato er det i Norge 42 klareringsmyndigheter med ulik størrelse og kompetanse. For å styrke det forebyggende arbeidet har regjeringen startet arbeidet med å redusere antall klareringsmyndigheter. Se nærmere om dette i kapittel 14.

PST vurderer digital spionasje og sabotasje til å være en av de mest alvorlige langsiktige truslene som vi står ovenfor. Regjeringen har foreslått å styrke PST med 7 millioner kroner i 2017 for å øke kapasiteten til å forebygge og etterforske spionasje i det digitale rom. I kapittel 6 «Digitale sårbarheter og IKT sikkerhet» nevnes flere tiltak som regjeringen iverksetter for å bli bedre til å avdekke og håndtere digitale angrep.

Forsvarsministeren nedsatte 24. februar 2016 et utvalg (Lysne II) som skulle se på sentrale problemstillinger rundt E-tjenestens mulige tilgang til å hente informasjon fra tele- og datatrafikken inn og ut av Norge (digitalt grenseforsvar). Utvalget leverte sin rapport til Forsvarsdepartementet i september 2016. Rapporten er nå sendt på høring.

Det arbeides for å øke informasjons- og erfaringsutveksling mellom de norske etterretnings- og sikkerhetstjenestene. En rekke tiltak er iverksatt, for eksempel Cyberkoordineringsgruppen som ble etablert i 2013. Gruppen ledes av NSM, og består for øvrig av E-tjenesten og PST. Oppgaven er å fremskaffe informasjon om trusler og sårbarheter i cyberdomenet. De tre tjenestene fikk høsten 2016 i oppdrag å videreutvikle dette samarbeidet til et Felles cyberkoordineringssenter (FCKS).

Fordi det ofte kan være vanskelig å skille mellom etterretningsvirksomhet og økonomisk kriminalitet vil det være viktig med et godt samarbeid mellom statlige etater og næringsliv. Et tiltak som kan bidra til et mer effektivt samarbeid er å dele mer informasjon om trusler og risikoer. Samferdselsdepartementet opprettet i 2015 et eget Ekomsikkerhetsforum. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet leder forumet som foruten dem består av representanter for NSM, PST, E-tjenesten, Cyberforsvaret, Direktoratet for nødkommunikasjon (DNK) og flere kommersielle tilbydere av elektronisk kommunikasjon. Hovedformålet er å være en felles arena for tillitsbasert utveksling av sårbarhets- og trusselinformasjon for elektronisk kommunikasjon, slik at man bedre er i stand til å forebygge og håndtere ondsinnede, tilsiktede handlinger.

8.5 IKT-kriminalitet

IKT-kriminalitet øker i omfang. Kostnadene for samfunnet er betydelige. Stadig flere forbrytelser etterlater digitale spor, samtidig som kriminalitet i det digitale domenet i seg selv øker. IKT-kriminalitet er IKT-hendelser som er kriminalisert etter norsk lov, og deles ofte inn i kriminalitet rettet mot selve IKT-systemene, og kriminelle handlinger begått ved hjelp av IKT som et vesentlig redskap.

Eksempler på IKT-kriminalitet kan være dataangrep, ulovlig endring av data, ulovlig avlytting eller avlesning av datakommunikasjon, identitetstyveri, nettbankbedrageri, eller omsetning av narkotika og andre illegale produkter på internett. Overgrepsbilder av barn og annet overgrepsmateriale er andre eksempler på IKT-kriminalitet.

IKT-kriminaliteten er i stor grad internasjonal. De kriminelle kan oppholde seg i ett land, bruke programvare som er plassert i et annet land og begå kriminalitet i et tredje. De kriminelle trenger ikke være fysisk nær offeret, de kan angripe svært mange mål samtidig og har gode sjanser for ikke å bli oppdaget.

IKT-kriminalitet begås av vidt forskjellige type gjerningspersoner, fra de på «gutte-/jenterommet» til organiserte kriminelle miljøer. En særlig utfordring er profesjonelle kriminelle som selger tjenester til andre kriminelle. De stiller enten verktøy til disposisjon eller utfører kriminalitet på vegne av andre.

På grunn av den internasjonale dimensjonen blir det ofte vanskelig å forebygge og bekjempe IKT-kriminalitet. Når flere land er involvert, vil landenes ulikheter i lovgivning komplisere bekjempelsen og straffeforfølgelsen. Det gjør det også utfordrende at informasjon fra Norge lagres i skytjenester som har datautstyr eller programvare plassert utenfor norsk jurisdiksjon.

Foto: Mike Schröder / Argus / Samfoto.

Regjeringen er opptatt av at Norge skal være trygt og sikkert, også på IKT-området. De som utøver IKT-kriminalitet skal ikke kunne forberede eller gjennomføre kriminelle handlinger uten betydelig risiko for å bli oppdaget og straffeforfulgt. Arbeidet med IKT-kriminalitet henger også sammen med det arbeidet som regjeringen gjør for å styrke IKT sikkerheten i samfunnet. I kapittel 6 «Digitale sårbarheter og IKT-sikkerhet» drøftes både utfordringer og tiltak knyttet til IKT-sikkerhet.

For å styrke bekjempelsen av IKT-kriminaliteten lanserte Justis- og beredskapsdepartementet i juni 2015 sin første strategi mot IKT-kriminalitet. Strategien angir retning og prioriteringer for justismyndighetenes arbeid, samt 15 konkrete tiltak. Tiltakene retter seg mot å styrke kompetanse og kapasitet, bygge kunnskap og styrke forskningen, kartlegge teknologiske løsninger og styrke internasjonalt samarbeid og nasjonal lovgivning.

Det er etablert en bredt sammensatt referansegruppe som fortløpende skal gi innspill til fremtidige revisjoner av strategien.

Enkelte av tiltakene i strategien kan ha budsjettmessige konsekvenser. Disse kan enten finansieres gjennom omprioriteringer eller nye bevilgninger. Regjeringen vil komme tilbake til eventuelle nye bevilgninger i forbindelse med de årlige budsjettforslagene. Det tas derfor forbehold om når tiltakene kan gjennomføres. I det følgende angis sentrale, prioriterte områder.

8.5.1 Bygge opp et høykompetent fagmiljø innenfor politiet

Det er viktig at politiet i større grad enn i dag bekjemper IKT-kriminalitet og behandler elektroniske spor.

Det skal bygges opp et høykompetent fagmiljø innenfor politiet som skal gjøre politiet bedre i stand til å forebygge og bekjempe IKT-kriminalitet. Fagmiljøet bør prioritere å etterforske saker som er alvorlige, kompliserte eller som reiser nye problemstillinger. Et slikt sentralt fagmiljø vil kunne støtte opp under politidistriktene slik at deres evne til å etterforske IKT-kriminalitet blir bedre.

For å få bedre kunnskap skal det innenfor Justis- og beredskapsdepartementets ansvarsområde utarbeides en særskilt trusselvurdering for IKT-kriminalitet. Kripos skal utarbeide en slik trusselvurdering årlig, og vurderingene vil danne grunnlag for målrettet politiinnsats på feltet.

8.5.2 Styrke politidistriktenes grunnkompetanse og fagmiljøer

Politidistriktene skal ha et robust IKT-teknisk miljø som har evne til å bekjempe IKT-kriminalitet, behandle elektroniske spor og arbeide på internett. Digitalt politiarbeid gir bedre kunnskapsgrunnlag, sørger for raskere tilgang til relevant informasjon og kan gjøre etterforskingen mer effektiv. Politidistriktene skal i større grad være tilstede på internett for å etterforske og forebygge kriminalitet, og utføre politiarbeid med tilstrekkelig teknologisk og politifaglig kompetanse.

I Oslo politidistrikt er det etablert et pilotprosjekt for hvordan politiet kan videreutvikle sine oppgaver når det gjelder etterforsking og forebygging av IKT-kriminalitet. Erfaringene fra dette arbeidet vil danne grunnlag for anbefalinger for hvordan andre politidistrikter bør styrke sin bekjempelse av IKT-kriminalitet.

8.5.3 Økt kunnskap gjennom bedre utdanning i politiet

Politiets grunnutdanning og etter- og videreutdanning skal styrkes innenfor IKT kriminalitet. Politiet må øke sin kunnskap om og forståelse av de nye utfordringene knyttet til bekjempelse av IKT-kriminalitet, behandling av elektroniske spor og tilstedeværelse på internett. Politiets kompetanse vil også styrkes når det gjelder forebyggende metoder, tilstedeværelse og patruljering på nett, taktisk politiarbeid på nett, etterforsking av IKT-kriminalitet, sikring og analyse av elektroniske beslag og innsamling av informasjon på nett.

8.6 Hvitvasking og terrorfinansiering

Hvitvasking og terrorfinansiering kan true samfunnet ved at det truer integriteten til finansinstitusjoner og andre lovlige strukturer for å overføre penger og verdier. Hvitvasking representerer også en trussel ved at det bidrar til å undergrave fundamentet for velferdssamfunnet. Hvitvasking av penger har til formål å tilsløre opprinnelsen til utbyttet fra kriminelle handlinger, slik at gjerningspersonene eller andre senere kan bruke ulovlige midler som om de var lovlige. Av utbyttet som hvitvaskes på denne måten inngår en stor del i den lovlige økonomien, mens en del av utbyttet føres tilbake til kriminell virksomhet. Hvitvasking er i økende grad organisert. Internasjonalt ser man en økning i bruken av hvitvaskingsnettverk hvor penger sendes gjennom stråmenn eller lovlige selskaper for å tilsløre opprinnelse og destinasjon.46 Utbytte fra kriminalitet i Norge plasseres både i Norge og i utlandet. Internasjonalt er det anerkjent at store beløp holdes skjult i skatteparadis.

De fleste terrorhandlinger forutsetter en viss grad av finansiering og organisering. Terror-finansiering skiller seg på flere måter fra hvitvasking og annen kriminalitet ved at målet sjeldent eller aldri er profitt. Terrorhandlinger blir ofte finansiert gjennom en kombinasjon av legale inntekter, legal eller fordekt innsamling eller ulike former for kriminell virksomhet. Finansiering av terrorhandlinger eller terrororganisasjoner skjer i praksis på en rekke måter: overførsler via bank- eller betalingsformidlingsselskaper, overlevering via kurer, med mer. Typiske måter for å fremskaffe midler kan være innsamling av penger fordekt som veldedighet, eller ved kortbedrageri eller annen kriminalitet. Terrorfinansiering og annen finansiell eller materiell terrorstøtte er etter norsk rett selvstendige lovbrudd, og defineres som terrorrelaterte handlinger.

Trusselen hvitvasking utgjør er nært relatert til omfanget av andre kriminalitetsformer og hvor mye utbytte som skal tas inn i den lovlige økonomien. Ikke all hvitvasking er relatert til terror. Det er sannsynlig at hvitvasking av utbytte i Norge vil øke både i omfang og profesjonalisering, i form av økt bruk av medhjelpere som revisorer og advokater.

Financial Action Task Force (FATF) ble etablert i 1989. FATFs oppgave er å sette standarder og fremme effektiv gjennomføring av regulatoriske og operasjonelle tiltak for å bekjempe hvitvasking av penger, terrorfinansiering, finansiering av masseødeleggelsesvåpen, og andre relaterte trusler mot integriteten til det internasjonale finanssystemet. Norge ble medlem i 1991, og er ett av 37 medlemsland. FATFs standarder er ikke folkerettslig bindende, men anses å være de gjeldende globale standarder på området, og er politisk forpliktende for medlemslandene. FATFs anbefalinger utgjør grunnlaget for gjeldende EU-regelverk på området, som er EØS-relevant. Norge ga sin støtte til FATFs gjeldende mandat (2012–2020).

FATF evaluerer i hvilken grad det enkelte medlemsland har gjennomført FATFs anbefalinger i nasjonal lovgivning. FATFs evalueringer resulterer i offentlige rapporter som gir beskrivelser og analyser av hvert enkelt lands antihvitvaskings- og terrorfinansieringsregime, såkalt «teknisk gjennomføring», samt effektiviteten i regimet. Rapporten inneholder også anbefalte tiltak for medlemslandet for å utbedre feil og mangler i systemet.

FATF evaluerte Norge i 2014, som et av de første landene i den fjerde evalueringsrunden. Rapporten om Norge er kritisk på flere områder. Norge ble ansett å ha fulgt opp 22 av FATFs 40 anbefalinger.

Oppfølging FATFs anbefaling krever blant annet at medlemslandene har en nasjonal politikk for bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering. Regjeringen har tidligere gitt sin tilslutning til FATFs anbefalinger, herunder forpliktelsen til å utarbeide en nasjonal strategi for bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering.

Kontaktforum for bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering er etablert. Forumet ledes av Justis- og beredskapsdepartementet og er for øvrig sammensatt av representanter for Utenriksdepartementet, Finansdepartementet, Riksadvokaten, POD, Økokrim, PST, Politihøgskolen og Finanstilsynet. Privat sektor ved Finans Norge har også vært invitert til møter.

8.6.1 Nasjonalt regime for bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering

I regi av Kontaktforum for bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering pågår det et arbeid med en oppdatert Nasjonal risikovurdering (NRA) mot hvitvasking og terrorfinansiering, med sikte på ferdigstillelse i desember 2016. Det skal utarbeides en NRA annet hvert år. Dette vil bidra til bedre kunnskap om utfordringer, sårbarheter og trender både på strategisk og operativt nivå. Dette er et viktig tiltak for å identifisere svakheter og risikoer slik at det kan utvikles relevante tiltak for å motvirke og bekjempe hvitvasking og terrorfinansiering.

Det pågår også et arbeid med å utvikle en Nasjonal strategi mot hvitvasking og terrorfinansiering og finansiering av spredning av masseødeleggelsesvåpen. Strategien utvikles i samarbeid mellom deltakende myndighetsorganer i Kontaktforum for bekjempelse av hvitvasking, terrorfinansiering og finansiering av masseødeleggelsesvåpen og løfter blant annet fram følgende prioriterte områder:

• risiko og kunnskap om hvitvasking, terrorfinansiering og finansiering av spredning av masseødeleggelsesvåpen

• forebyggende tiltak, rapportering og tilsyn

• finansiell etterretning, etterforsking og inndragning

• finansiering av terror og finansiering av spredning av masseødeleggelsesvåpen

• internasjonalt samarbeid

Innenfor hvert av de prioriterte områdene foreslås det konkrete tiltak med angivelse av gjennomføringsansvarlig og frist. Med dette arbeidet tas det et viktig skritt for å møte svakheter som ble påpekt av FATF i evalueringsrapporten fra desember 2014. Strategien er den første på sitt område og adresserer utfordringer man ser i dag. En slik strategi må være et dynamisk dokument som revideres ut fra endringer i utfordringsbildet. Gjennomføring av tiltak og revisjon av strategien vil til sammen være en viktig del av oppfølgingen.

Det er nedsatt et lovutvalg for å implementere FATF-standardene og EUs hvitvaskingsdirektiv.

Det er viktig å hindre at pengeinnsamling i Norge benyttes til terrorfinansiering. Det skal utredes hvordan dette kan forhindres.

Etterforskning av hvitvaskingsforbrytelser fordrer kunnskap om hvordan utbytte fra straffbare handlinger kan skjules og hvordan det kan tilsløres at utbyttet hadde straffbar opprinnelse. Slik etterforskning krever at politidistriktene har nødvendig kompetanse og ressurser til å benytte seg av finansiell etterretning og informasjon. Politiet må også ha den nødvendige kompetanse til å foreta parallell etterforskning av primærforbrytelser og å etterforske med sikte på inndragning. Nærpolitireformen og den generelle ressursmessige styrkingen av politiet legger grunnlag for sterkere fagmiljøer i de 12 nye politidistriktene.

Et gjennomgående trekk ved hvitvaskingslovbrudd, er at utbyttet i mange tilfeller plasseres i utlandet. Dette innebærer at mange transaksjoner er grensekryssende. Det er derfor svært viktig at politidistriktene har kompetanse og kunnskap som setter dem i stand til å gjenkjenne, avdekke og forstå slike transaksjoner. Dette fordrer kjennskap til aktuelle trender og modus på området. Et velfungerende samarbeid mellom relevante myndigheter og mellom myndigheter og privat sektor, skal gi myndighetene og rapporteringspliktige virksomheter kunnskap som vil effektivisere arbeidet for bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering.

Det er et viktig kriminalpolitisk virkemiddel å beslaglegge og inndra verdier som stammer fra, eller som skal anvendes til, straffbare handlinger. For å supplere de eksisterende inndragningsreglene har Justis- og beredskapsdepartementet i september 2016 sendt på høring forslag om sivilrettslig inndragning.

8.7 Arbeidslivskriminalitet

Et velfungerende nærings- og arbeidsliv er en bærebjelke i samfunnet. Det er viktig for effektiv oppgaveløsing og tjenesteyting, for finansiering av velferdsgoder, og det er avgjørende for å sikre sysselsetting og lønn til arbeidstakere. Økonomisk kriminalitet, herunder arbeidslivskriminalitet, underminerer dette. Den representerer derfor en alvorlig trussel mot samfunnet og mot fundamentet for velferdsstaten.

Arbeidslivskriminalitet er handlinger som bryter med norske lover om lønns- og arbeidsforhold, trygder, skatter og avgifter, som utnytter arbeidstakere eller virker konkurransevridende og undergraver samfunnsstrukturen. Erfaring viser at det også forekommer grov økonomisk kriminalitet under dekke av å drive lovlig virksomhet, for eksempel gjennom fiktiv fakturering og hvitvasking av inntekter. Et karakteristisk trekk ved arbeidslivskriminalitet er innslaget av multikriminalitet, det vil si at de kriminelle veksler mellom å utøve ulike former for kriminalitet.

Arbeidslivskriminalitet omfatter ofte alvorlige brudd på arbeidstidsbestemmelser og andre lønns- og arbeidsvilkår, skatte- og avgiftskriminalitet, korrupsjon, trygdesvindel, hvitvasking av penger, svart arbeid og menneskesmugling. Det kan i mange sammenhenger være sammenfall mellom sosial dumping/useriøse arbeidsforhold og brudd på ulike lover som regulerer arbeidslivet.

Menneskesmugling og menneskehandel er internasjonalt et økende problem, og en del av utfordringene er knyttet til arbeidslivskriminalitet i Norge. Arbeidslivskriminaliteten vil på en del områder forutsette tilgang på billig arbeidskraft. Gjennomføring av handlingsplanen mot menneskehandel vil derfor være et viktig virkemiddel mot arbeidslivskriminalitet.

Arbeidslivskriminalitet foregår over hele landet, men det er særlig knyttet til byer og større tettsteder. Enkelte virksomheter har etablert gode systemer for å skjule bruk av ulovlig arbeidskraft, sosial dumping, fiktiv fakturering og bedrageri knyttet til merverdiavgiften. Systemene brukes også for å generere inntekter gjennom skatteunndragelser, trygdekriminalitet og andre former for økonomisk kriminalitet. Mange bransjer er berørt, og i særdeleshet bransjer som har en høy andel ufaglært arbeidskraft og ikke har krav til godkjenninger/bekreftelser for faglig utført arbeid. Det er usikkert hva det totale omfanget av arbeidslivskriminalitet er, og hvor store verdier lovbruddene genererer.

8.7.1 Regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet

Regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet som ble lagt frem 13. januar 2015, inneholder til sammen 22 tiltak på forskjellige departementers ansvarsområder. Strategien er utarbeidet i dialog med arbeidslivet. I samsvar med strategien er det ved Økokrim etablert et Nasjonalt tverretatlig analyse- og etterretningssenter mot økonomisk kriminalitet, herunder arbeidslivskriminalitet. Senteret ble åpnet i juni 2016.

Et annet tiltak er å utvide det regionale og lokale samarbeidet mellom etatene. Det utarbeides årlige handlingsplaner mellom Arbeidstilsynet, Arbeids- og velferdsetaten, politiet og Skatteetaten. Handlingsplanene gir prinsipper og mål for samarbeidet. Allerede i 2014 ble det igangsatt et pilotprosjekt i Bergen, hvor Skatteetaten, Kemneren og Arbeidstilsynet ble samlokalisert i en enhet. I 2015 ble det bevilget midler til tre samlokaliserte enheter med deltakelse fra politiet, skatteetaten og arbeidstilsynet. Etatene opprettet slike enheter i Oslo, Bergen og Stavanger. Arbeids- og velferdsetaten sluttet seg til dette samarbeidet. I tillegg er det kontakt og samarbeid med en rekke andre offentlige etater og instanser. I 2016 ble det etablert ytterligere to samlokaliserte enheter mot arbeidsmarkedskriminalitet, i henholdsvis Kristiansand og Trondheim. Satsingen innebærer en mer samlet innsats, slik at etatenes samlede virkemiddelapparater kan gi best mulig effekt. For å møte utfordringene på feltet er det helt avgjørende at politiet og andre kontrollmyndigheter samarbeider, har felles hovedretning på innsatsen og utnytter den samlede bredden i inngrepsmuligheter og fullmakter. Samlet sett forvalter aktørene et bredt spekter av muligheter for inngrep, og dette gir grunnlag for en kraftfull innsats.

I 2010 ble det etablert en ordning med bokoordinator i Oslo for å effektivisere innsatsen mot konkurskriminalitet. Med dette som eksempel er det i 2016 innført tilsvarende ordninger i tre nye politidistrikt.

Økokrim har på oppdrag fra POD ledet arbeidet med utarbeidelse av en felles veileder for etatene om deling av informasjon og en rapport om «Styrket informasjonsdeling» mellom kontrolletatene, politiet og private for å bekjempe kriminalitet». Rapporten peker på svakheter og utfordringer med dagens regelverk om taushetsplikt og mulighetene for informasjonsutveksling. Én av svakhetene rapporten fremhever, er manglende symmetri i taushetspliktsbestemmelsene. Rapporten er under oppfølging. Det er viktig å utvikle reglene om taushetsplikt slik at det bidrar til bedre informasjonsutveksling og samhandling mellom offentlige kontrollmyndigheter og mellom kontrollmyndighetene og politiet. Ulike regler om taushetsplikt hos de enkelte aktørene vil kunne vanskeliggjøre et effektivt samarbeid.

Et annet viktig tiltak er bruk av administrative sanksjoner fra offentlige organer. En utvidet bruk av slike sanksjoner kan frigi ressurser slik at den alvorligste kriminaliteten kan gis prioritet gjennom tradisjonell etterforsking og påtale. Dette vil kunne legge grunnlag for en sterkere innsats mot de alvorligste sakene.

Justis- og beredskapsdepartementet sendte i september 2016 ut på høring forslag til nye regler om sivilrettslig inndragning. Formuesgoder som stammer fra straffbar handling utgjør en ulovlig berikelse som ingen har krav på å beholde. For å nullstille situasjonen slik den var før lovbruddet, tilbakeføres den ulovlige berikelsen til samfunnet. Ved sivilrettslig inndragning skjer dette uten at det reises straffesak mot en person, eller at en person saksøkes på annen måte. Inndragningen og rettsprosessen retter seg direkte mot formuesgodet, ikke mot person.

Etatssamarbeidet på nasjonalt nivå er forankret i Det sentrale samarbeidsforumet som er et samarbeid mellom NAV, Skatteetaten, Riksadvokatembetet, Politidirektoratet, Økokrim, Skattedirektoratet, Arbeidstilsynet og Tolldirektoratet. Formålet med Det sentrale samarbeidsforum er å styrke samarbeidet mellom etatene for å forebygge og bekjempe økonomisk kriminalitet, herunder arbeidsmarkedskriminalitet. Arbeidstilsynet ble invitert til å delta i Det sentrale samarbeidsforum fra og med 2015. Forumet skal utveksle informasjon om spørsmål av felles interesse og diskutere ideer og muligheter for å videreutvikle samarbeidet mellom etatene. Det skal også følge opp det tverretatlige samarbeidet som det er gitt føringer for gjennom avtaler, instrukser, retningslinjer og felles handlingsplaner. Etatene har fortsatt ansvar for å behandle enkeltsaker innenfor sine respektive ansvarsområder.

9 Smittsomme sykdommer og farlige stoffer – en bedre CBRNE-beredskap

9.1 Utfordringer

Smittsomme sykdommer er noe vi må leve med. Den norske befolkningen har generelt god helse og et godt utgangspunkt for å tåle nye helsemessige påkjenninger. Det er imidlertid en risiko for at Norge kan bli rammet av mer alvorlige utbrudd av smittsomme sykdommer. De senere årene har flere internasjonale utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer krevd stor beredskapsinnsats i Norge. I tillegg har norsk helsetjeneste måttet håndtere flere innenlandske utbrudd av alvorlig sykdom som er sjeldne i vårt land. Eksempler er utbrudd med ebolavirus, E. coli-bakterier i matvarer, legionellabakterier spredt i luften og parasitten Giardia lamblia gjennom vannforsyning.

En alvorlig epidemi eller pandemi vil kunne medføre mange syke og døde.47 Det kan også gi en rekke alvorlige følgeeffekter som for eksempel at mange blir borte fra jobben samtidig på grunn av egen sykdom, slik at viktige samfunnsfunksjoner svekkes eller i verste fall bryter sammen. Vi vil kunne oppleve sprengt kapasitet i helsetjenesten. I scenarioanalyser av alvorlige hendelser som kan ramme Norge, vurderes pandemi som et av de mest sannsynlige scenarioene, og med størst konsekvens.48

Internasjonalt rapporteres det om en økning av pasienter som har infeksjon med bakterier som er motstandsdyktige mot alle tilgjengelige antibiotika. Antibiotikaresistens er et raskt voksende globalt problem, og utgjør ifølge Verdens helseorganisasjon en av de største truslene mot global helse. Vi risikerer en fremtid uten effektive antibiotika, der infeksjoner som i dag regnes som ufarlige igjen kan få dødelige utfall. Selv om det har vært en økning i infeksjoner også i Norge de siste årene, er problemet foreløpig betydelig mindre enn i de fleste andre land. Problemet er imidlertid globalt, og utviklingen i Norge henger nøye sammen med utviklingen internasjonalt.

Det er en sterk sammenheng mellom helse hos mennesker, landdyr og fisk, og miljø med hensyn til utvikling av antibiotikaresistens. Bakterier og resistent arvemateriale utveksles mellom ulike miljøer. Et høyt forbruk av antibiotika hos dyr og fisk vil føre til utvikling av antibiotikaresistens som også vil ramme mennesker. Norge er blant de land i Europa med lavest forbruk av antibiotika til dyr. Selv om norsk husdyrhold og matproduksjon er i en god situasjon, er alvorlige former for antibiotikaresistens også påvist hos norske produksjonsdyr som fjørfe og svin.

Vårt moderne samfunn er helt avhengig av en rekke kjemikalier, eksplosiver og radioaktive kilder i industri og næringsliv, transportsektor og landbruk. En rekke av disse er giftige eller brann- og eksplosjonsfarlige. Skade på befolkningen, miljøet eller materielle verdier kan komme av uhell ved transport av farlig gods, industriulykker, brann i kjemikalier, eksplosjoner, miljøkriminalitet, utslipp av giftige stoffer og eksplosivulykker. Tilsiktede handlinger som sabotasje eller terror, kan heller ikke utelukkes.

På Lillestrøm 5. april 2000 var katastrofen kun minutter unna.49 Et tog med to fulle propantanker kolliderte, og en lekkasje av propan tok fyr. Innsats fra brann- og redningsvesenet hindret en gasseksplosjon som ville lagt Lillestrøm sentrum i ruiner. Om lag 2000 mennesker ble evakuert i fire døgn inntil eksperter fra svensk industri hadde bidratt til å tømme tankene.

Bomben i regjeringskvartalet 22. juli 2011 tilsvarte om lag ett tonn TNT. Denne tragiske handlingen viste hvor alvorlige skader en hjemmelaget bombe kan gi. Eksplosjon og påfølgende brann i to kjemikalietanker ved et behandlingsanlegg for farlig avfall ved Vest Tank i Gulen 24. mai 2007 ga spredning av branngasser som ga ubehag for befolkningen nær anlegget.50 Helsefarlige branngasser fra tunnelbrannene både i Gudvangatunnelen i 2013 og 2015 og Oslofjordtunnelen i 2011 ga alvorlige røykgassforgiftninger. Etter brannen i Gudvangatunnelen 5. august 2013 ble 28 personer behandlet på sykehus for alvorlige røykskader.51

En kjernefysisk eksplosjon nær eller på norsk territorium vil være en utfordring av helt andre dimensjoner. En slik hendelse vil gi umiddelbare og store konsekvenser for liv og helse. Den vil også forurense store geografiske områder og føre til store materielle ødeleggelser. Konsekvensen for kritisk infrastruktur, næringsliv, samfunnsstabilitet, nasjonal styringsevne og kontroll kan bli svært omfattende.

Selv om utbrudd av smittsomme sykdommer og hendelser med farlige stoffer er svært ulike, samles disse gjerne under samlebetegnelsen CBRNE-hendelser. Begrepet CBRNE-hendelser brukes om hele spennet fra angrep med kjernevåpen, kjemiske og biologiske våpen, atomulykker og pandemier til ulykker i industrianlegg og uhell ved transport av farlig gods. Oljeforurensning på sjøen der miljøforurensning er primær konsekvens omtales i en egen stortingsmelding.52

CBRNE-midler er en betegnelse for kjemiske stoffer (C), biologiske agens (B), radioaktive stoffer (R), nukleært materiale (N) og eksplosiver (E) med høyt farepotensiale, som kan forårsake tap av liv, skade på helse, miljø, materielle verdier og andre samfunnsinteresser.

Foto: Knut Snare/Aftenposten.

En fellesnevner er at CBRNE-hendelser potensielt er av alvorlig karakter, de kan være vanskelig å håndtere og de skaper ofte usikkerhet i befolkningen. Håndteringen krever innsats og samarbeid mellom flere aktører og gjerne spesifikt utstyr, kompetanse og trening. Det vil være behov for at sentrale og regionale fag- og myndighetsinstanser støtter lokal håndtering. Ansvarlige myndigheter må derfor gi rask, presis, oppdatert og faglig basert informasjon til befolkningen.

Felles situasjonsforståelse er en forutsetning for effektiv håndtering og kommunikasjon med de berørte og befolkningen. En raskest mulig avklaring av hvilke stoffer som er årsak til en hendelse, er helt avgjørende. Stengningen av postterminalen i Stokke 2. juni 2016 er et eksempel på hvor viktig dette er. Flere ansatte fikk svie i halsen, rød hud og kløe etter at det hadde gått hull på en konvolutt med hvitt pulver. 44 personer ble sendt til sjekk på sykehus, hvorav 14 av dem ble lagt inn på isolat. Politiet evakuerte terminalen og tok prøver som ble sendt til Forsvarets forskningsinstitutt (FFI). Laboratoriet sjekket prøvene for radiologisk, biologisk og kjemisk innhold, og påviste at pulveret var mel. De ansattes symptomer skyldtes sannsynligvis noceboeffekten, det vil si en sykdomsfølelse på grunn av noe man tror er skadelig, som er det motsatte av placeboeffekten.

Tabell 9.1 gir en oversikt over hva CBRNE-hendelser er, og eksempler på hendelser i Norge eller hendelser der konsekvenshåndtering i Norge var nødvendig. Som tabellen viser, skjer det med jevne mellomrom alvorlige hendelser. Mest hyppig er branner med påfølgende branngassforgiftning og andre kjemikalie- og eksplosivhendelser. Influensaepidemier og mat- og vannbårne sykdomsutbrudd utfordrer jevnlig helsetjenesten, mens radiologiske og nukleære hendelser er mer sjeldne.

9.2 Regjeringens politikk

Norge skal i fred, krise, væpnet konflikt og krig ha et velfungerende system for å forebygge, håndtere og lære av CBRNE-hendelser. For å nå denne målsettingen har regjeringen fastsatt en Nasjonal strategi for CBRNE-beredskap (heretter omtalt som CBRNE-strategien). CBRNE-strategien er utgitt av Justis- og beredskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Forsvarsdepartementet, og gir mål, hovedprioriteringer og tiltak for å videreutvikle CBRNE-beredskapen i Norge. CBRNE-strategiens tiltak, sammen med ytterligere tiltak beskrevet i dette kapitlet, gir et samlet bilde av regjeringens prioriteringer for en bedre CBRNE-beredskap.

Forebygging og håndtering av CBRNE-hendelser er i stor grad forankret i internasjonale konvensjoner og avtaler som Norge forplikter seg til å følge opp. Eksport- og importkontroll og ulike ikke-spredningstiltak bidrar til å hindre at uvedkommende får hånd om CBRNE-midler. Norge skal bidra aktivt i internasjonalt CBRNE-arbeid innenfor FN, NATO, EU og øvrige multilaterale fora, men også bilateralt og i Norden. Norske innspill til CBRNE-fora skal være forankret hos ansvarlig departement og koordineres med nasjonale fagmiljøer.

Regjeringen vil:

• styrke nasjonal beredskap mot biologiske hendelser ved å etablere en tverrsektoriell samvirkearena for beredskap mot biologiske hendelser på direktoratsnivå og etablere en Nasjonal beredskapsplan mot alvorlige smittsomme sykdommer, hvor en følger opp erfaringene fra innsatsen mot ebola i Vest-Afrika 2014–2015 og andre hendelser

• videreutvikle innsatsen mot pandemisk influensa i tråd med Nasjonal beredskapsplan mot pandemisk influensa, gjennom internasjonalt og nasjonalt arbeid med å forbedre forebygging, overvåking, varsling, håndtering og kontinuitetsplanlegging

• intensivere arbeidet mot antibiotikaresistens ved redusert og riktigere bruk av antibiotika, bedre kunnskapsgrunnlag og ved å være pådriver i internasjonalt arbeid

• at Justis- og beredskapsdepartementet skal etablere et «Samvirkeområde for kjemikalie- og eksplosivberedskap» for å bidra til et tverrsektorielt, helhetlig og koordinert arbeid med CE-beredskap på direktoratsnivå og sørge for god faglig rådgivning til lokalt, regionalt og sentralt nivå

• iverksette tiltak for bedre forebygging av kjemikalie- og eksplosivhendelser og vurdere om noen brann- og redningsvesen skal utvikle særskilte kapasiteter for å håndtere CE-hendelser

• styrke internasjonalt samarbeid, spesielt for å hindre ulovlig tilgang til våpen, eksplosiver og utgangsstoffer til eksplosiver

• at Justis- og beredskapsdepartementet skal vurdere behov og muligheter for å etablere et kjemikalieinstitutt for å bistå lokalt, regionalt og sentralt nivå og styrke forskning og utvikling

• formalisere Forsvarets forskningsinstitutt sin funksjon som mottakende laboratorium for ukjente CBRE-prøver

• utvikle det sivil-militære samarbeidet innenfor bombeberedskap og eksplosivrydding

• utvide plangrunnlaget for atomberedskapen med et scenario som omfatter bruk av kjernefysiske våpen nær eller på norsk territorium samt utarbeide tiltak for et slikt tilfelle

Tiltakene dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer til berørte departementer og direktorater. I utgangspunktet gjelder det samme for nye tiltak som skal vurderes igangsatt. Regjeringen vil komme tilbake til eventuelle nye bevilgninger i forbindelse med de årlige budsjettforslagene. Det tas derfor forbehold om når tiltakene kan gjennomføres.

9.3 Beredskap mot smittsomme sykdommer

Helseberedskap kan ikke bygges av ett land alene. Vi er alle nært sammenknyttet i dagens globaliserte samfunn, og vår egen helsesikkerhet avhenger i stor grad av tilstanden i resten av verden. En god helseberedskap er grunnsteinen i å forebygge og håndtere alle type hendelser forårsaket av biologiske midler, det være seg naturlige utbrudd eller i ytterste konsekvens bevisste handlinger med biologiske våpen.

Boks 9.1 Intervju med Espen Nakstad

Foto: Torbjørn Kjosvold / Forsvaret.

Espen Nakstad er overlege og leder av Nasjonal behandlingstjeneste for CBRNE-medisin ved Oslo universitetssykehus HF.

CBRNE-hendelser dekker alt fra sjeldne og alvorlige forgiftninger og infeksjonssykdommer til enkeltuhell med strålekilder, farlig godsuhell og helseskadelige gasser. – Dette er nok et krevende fagområde for mange, og blir ikke lettere av at det kan skje hendelser hvor som helst i landet, sier Espen Nakstad.

De største utfordringene ved typiske «blålys-hendelser» med CBRNE-stoffer er å få en rask og korrekt situasjonsforståelse på skadestedet. Heldigvis er det som regel mindre alvorlig enn man først kan frykte. Ved hendelser som utvikler seg over lengre tid kan det være en utfordring i det hele tatt å få med seg at noe har skjedd, slik som da ebolaviruset begynte å spre seg i Vest-Afrika tidlig i 2014, sier Nakstad.

Samarbeid på tvers av sektorene er avgjørende

Både skadestedshåndtering og etterfølgende behandling av CBRNE-skader i sykehus krever helt spesiell kunnskap, ferdigheter og utstyr. CBRNE-senteret har derfor ansatt overleger med doktorgradskompetanse innen fagområdet og samarbeider tett med beredskapsaktører i helsetjenesten, politiet, brann- og redningsvesen og Sivilforsvaret. – Vi legger ned mye ressurser i å lære opp nøkkelpersonell over hele landet og har et særlig godt samarbeid med Helsedirektoratet, Strålevernet, Folkehelseinstituttet, Forsvarets forskningsinstitutt, Forsvarets ABC-skole, Oslo brann- og redningsetat og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, sier overlegen.

Kunnskap også viktig i kommuner og fylker

Nakstad forteller at det er viktig å ha felles møtearenaer for å kunne harmonisere overordnede og mer praktiske retningslinjer innen beredskapsarbeid generelt og CBRNE spesielt. – Fagområdet vårt er nok snevert og ukjent for mange. Derfor skriver vi håndbøker og planverk, og driver ganske omfattende praktisk opplæring og undervisning, forteller han. Samarbeidet med kommunelegene ble mye bedre mange steder etter ebolatiltakene i 2014 – det nyter vi fortsatt godt av, legger han til.

Ingen grunn til å hvile på laurbærene

Når han blir spurt om hvilke tre suksessfaktorer han vil trekke frem i den jobben CBRNE-senteret gjør, må Nakstad tenke seg litt om. – Det må være at vi har faglig spisskompetanse innen alle bokstavene CBRNE, en svært dedikert og flink stab og et sterkt faglig nettverk nasjonalt og internasjonalt. Men det vil selvsagt alltid være krevende å holde beredskapen på topp. Den kan egentlig aldri bli god nok, og det er vi veldig bevisst på, avslutter han.

Beredskap mot utbrudd av smittsomme sykdommer bygger i Norge på gode overvåkingssystemer, varslingsrutiner, faglig ekspertise og en godt utbygd helsetjeneste. Målet for vår nasjonale, biologiske beredskap er å forebygge og håndtere alt fra naturlige utbrudd til tilsiktede handlinger som sabotasje, terror eller biologiske angrep. Norge har tatt inn det Internasjonale helsereglementet (IHR 2005) i norsk rett i IHR-forskriften.53 Reglementet setter krav til alle lands evne til å oppdage og håndtere både kjente og ukjente årsaker til folkehelsekriser. Norge har egne beredskapsplaner for enkelte av de sykdommene som Verdens helseorganisasjon har definert som de viktigste infeksjonssykdommene, fordi de kan utvikle seg til globale epidemier.

Det er særlig på to områder regjeringen vil fokusere innsatsen: god beredskap mot pandemisk influensa og andre alvorlige smittsomme sykdommer og arbeidet mot antibiotikaresistens.

9.3.1 Beredskap mot pandemisk influensa og andre alvorlige smittsomme sykdommer

Vi vet at det kommer en ny pandemi, men ikke når. Influensapandemien i 2009 («Svineinfluensa-pandemien») lærte oss at det vil være mye usikkerhet knyttet både til smittsomhet og alvorlighetsgrad, spesielt i begynnelsen. En pandemi sprer seg i ulike områder av landet med ulik hastighet. Presset fra media og publikum stiller krav til en felles mediestrategi blant sentrale aktører. Andre sektorer enn helsesektoren blir berørt i ulik grad. Selv om antall menneskeliv som gikk tapt ved pandemien i 2009 var langt lavere enn ved pandemier på 1900-tallet, var situasjonen likevel krevende og kostbar, både menneskelig og for norske myndigheter. Dersom både smittsomheten og dødeligheten er høy, vil en pandemi kunne bli betydelig mer alvorlig enn tilfellet var i 2009.

Dersom Norge skulle rammes av en epidemi av et omfattende omfang, vil dette stille betydelige krav til smittevernberedskapen i samfunnet. Tilgjengelighet på vaksiner og legemidler, muligheten for transport og isolering av syke og smittede er viktige elementer i en slik beredskap.

Det er vanskelig å forutsi de samlede samfunnsmessige konsekvensene av en pandemi. Spanskesyken førte til over 40 millioner dødsfall og brukes ofte som eksempel på et verstefallstilfelle. Andelen syke fordelt på de ukene pandemien er på topp vil være avgjørende. Nasjonal beredskapsplan mot pandemisk influensa beskriver hva vi bør være forberedt på å møte og hvordan.54 Det anbefalte planleggingsscenarioet beskriver en moderat til alvorlig pandemi, der estimatet er at 25 prosent av den norske befolkningen blir syke og får symptomer. Helse- og omsorgstjenesten må da kunne ta seg av omkring 160 000 til 280 000 ekstra henvendelser, sykehusene må kunne ta imot opptil 14 000 til 16 500 innleggelser, hvorav 1 400 til 2 800 vil kreve intensiv behandling.

For å styrke beredskapen mot pandemisk influensa skal myndighetene:

• sikre en felles nasjonal beredskapsplanlegging for å håndtere en influensapandemi

• sørge for kontinuitetsplanlegging for å opprettholde nødvendige samfunnsfunksjoner innenfor alle sektorer

• satse på internasjonalt samarbeid om forebygging, planer, overvåking og varsling

• bedre de nasjonale systemene for overvåking, vurdering, varsling og rapportering

Den nasjonale beredskapen styrkes ved at Helse- og omsorgsdepartementet skal fastsette en nasjonal beredskapsplan mot alvorlige smittsomme sykdommer, herunder vaksineberedskap, transportløsninger for smittsomme personer og isolering. Planen bygger blant annet på erfaringene fra den norske innsatsen mot utbruddet av ebolavirus i Vest-Afrika i 2014–2015.

Helse- og omsorgsdepartementet etablerer en tverrsektoriell samvirkearena for forebygging, beredskap og håndtering av biologiske hendelser på direktoratsnivå, administrativt underlagt Helse- og omsorgsdepartementet. Dette vil bidra til bedre statlig samordning av den biologiske beredskapen.

9.3.2 Arbeidet mot antibiotikaresistens

Trusselen fra antibiotikaresistens kan ikke fjernes, men vi må sette inn tiltak for å minke resistensutviklingen og minimere konsekvensene for mennesker og dyr. Hvis antibiotika skal forbli et globalt fellesgode for kommende generasjoner, må vi sette oss ambisiøse mål for arbeidet mot antibiotikaresistens. Dette krever god innsats innenfor flere sektorer, både internasjonalt og nasjonalt.

Det er viktig å bidra til at det utvikles nye antibiotika og diagnostiske hjelpemidler. Myndighetene skal arbeide for at antibiotika bare brukes der det er nødvendig, samtidig som alle som trenger tilgang på antibiotika bør få det. Norsk helsetjeneste har et lavt forbruk av antibiotika sammenlignet med mange andre land, men vi kan likevel bli bedre. Nasjonal strategi mot antibiotikaresistens 2015–2020 angir regjeringens mål for arbeidet de neste årene og tiltaksområder for å oppnå målene.55

Helse- og omsorgsdepartementet ga i januar 2016 ut Handlingsplan mot antibiotikaresistens i helsetjenesten med det mål å redusere antibiotikabruken i befolkningen med 30 prosent innen utløpet av 2020. Helse- og omsorgsdepartementet øremerket 6 millioner kroner i 2016 for å følge opp denne handlingsplanen, og regjeringen foreslår dette også i statsbudsjettet for 2017. I tillegg er de regionale kompetansesentrene for smittevern styrket med om lag 3,5 millioner kroner for å bistå i gjennomføringen av antibiotikastyringsprogrammer i helseforetakene.

Landbruks- og matdepartementet ga i mars 2016 ut Handlingsplan mot antibiotikaresistens innenfor Landbruks- og matdepartementets sektoransvar, som spesifiserer tiltak for å redusere bruken av antibiotika til husdyr med minst 10 prosent og bruken av antibiotika til kjæledyr med minst 30 prosent sammenlignet med forbruket i 2013. I forslaget til statsbudsjett for 2017 foreslår regjeringen å styrke arbeidet mot antibiotikaresistens ved å øke tildelingene til Mattilsynet og Veterinærinstituttet på Landbruks- og matdepartementets budsjett med til sammen 10 millioner kroner.

De viktigste tiltakene er:

• redusere den totale bruken av antibiotika

• bidra til riktigere bruk av antibiotika

• øke kunnskapen om hva som gir utvikling og spredning av antibiotikaresistens

• være en pådriver i internasjonalt arbeid for å styrke tilgang til, ansvarlig bruk og utvikling av nye antibiotika, vaksiner og bedre diagnostiske hjelpemidler

9.4 Kjemikalie- og eksplosivberedskap

9.4.1 Statlig samordning

Store kjemikalie- og eksplosivhendelser har vanligvis sektorovergripende konsekvenser. Hendelser som involverer kjemikalier eller eksplosiver kan være uforutsigbare og kjennetegnes ofte av stor usikkerhet og et stort informasjonsbehov hos befolkningen. Mange aktører har et ansvar på kjemikalieområdet, både på lokalt, regionalt og sentralt nivå.

Regjeringen har besluttet å tydeliggjøre ansvaret på kjemikalie- og eksplosivområdet. Statlig koordinering av kjemikalie- og eksplosivområdet faller innenfor Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle for samfunnssikkerhet. Ansvaret omfatter ikke de ordningene som er etablert innenfor beredskap mot akutt forurensning der Samferdselsdepartementet og Kystverket har en særskilt rolle i henhold til forurensningsloven.

Justis- og beredskapsdepartementet skal etablere et «Samvirkeområde for kjemikalie- og eksplosivberedskap» ledet av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB).56 Samvirkeområdet for kjemikalie- og eksplosivberedskap skal understøtte Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle på området, og bidra til et tverrsektorielt, helhetlig og koordinert arbeid på direktoratsnivå. Samvirkeområdet skal utvikle faglig ekspertise og et beredskapsnettverk for rådgivning til ansvarlige beredskapsaktører i håndterings- og normaliseringsfasen. Gruppen skal videre bidra til at behov for faglig rådgivning og ekspertise til sentralt, regionalt og lokalt nivå ivaretas, og at dette inkluderes i planverk og øves.

9.4.2 Forebygging

Den enkelte virksomhet og privatperson som håndterer kjemikalier og eksplosiver, har en plikt til aktsomhet, til å sørge for sikker håndtering og lagring og til å forebygge ulykker. Myndighetenes virkemidler til forebygging inkluderer regelverk, informasjon, veiledning, tilsyn, forskning og utvikling. Nasjonale reguleringer på kjemikalie- og eksplosivområdet er i stor grad basert på direktiver og forordninger fra EU, og for transport av farlig gods sin del, basert på FNs anbefalte retningslinjer. Regelverket skal utformes slik at det er lett forståelig for brukerne, og det skal tas i bruk digitale løsninger og verktøy for å gi bedre informasjon og veiledning.

Hver dag håndterer ulike bransjer og virksomheter store mengder kjemikalier. Aktivitetene er viktige for verdiskapningen i Norge. Samtidig har samfunnet behov for trygghet for at håndteringen skjer uten alvorlige uhell og at kjemikalier og eksplosiver ikke kommer på avveie. DSB skal i løpet av 2017 vurdere hvilken risiko samfunnet bør akseptere, og om dagens tilstand er god nok. DSB vil basert på dette arbeidet komme med en anbefaling til Justis- og beredskapsdepartementet om hvilket sikkerhetsnivå det forebyggende arbeidet på kjemikalie- og eksplosivområdet skal bygge opp under.

Tilsyn er et viktig virkemiddel fordi konsekvensen av hendelser kan bli store og svært alvorlige. Relativt få tilsyn fokuserer på sikkerhet for omgivelsene i forhold til det totale antall tilsynsobjekter. Totalt er det i overkant av 300 virksomheter som er omfattet av storulykkeforskriften57 i Norge og omlag 10 000 anlegg som håndterer farlig stoff.58 Det stilles også krav om jevnlige tilsyn i Sevesodirektivet.59 Sentrale myndigheter prioriterer tilsyn med virksomheter som må innhente samtykke fra DSB for sine aktiviteter, herunder storulykkevirksomheter. Totalt gjennomfører helse-, miljø- og sikkerhetsmyndighetene cirka 100 slike tilsyn i året. Kommunene, normalt ved brann- og redningsvesenet, fører tilsyn med øvrige anlegg som håndterer brannfarlige, reaksjonsfarlige eller trykksatte stoffer.

Det er mange virksomheter som ikke etterlever regelverket godt nok, enten fordi kravene til dem ikke er kjent, eller fordi økonomiske hensyn gjør at dette nedprioriteres. DSB skal styrke tilsynet med virksomheter på kjemikalieområdet og sørge for strenge reaksjoner for virksomheter som ikke følger regelverket. Tradisjonelt har både regulering og tilsyn for oppbevaring og bruk av kjemikalier hatt fokus på sikkerhet (safety). Sikring (security) skal tillegges mer vekt ved tilsyn med virksomheter. I dag er enkelte anlegg for farlige kjemikalier ubemannet hele eller deler av døgnet. DSB skal utrede om endringer i trusselbildet tilsier at det er behov for døgnbemanning eller overvåking av enkelte av disse anleggene.

I 2015 besøkte DSB 180 anlegg for oppbevaring av eksplosiver. Dette var en særskilt aksjon på eksplosivområdet. Hensikten var å påpeke forbedringer og bidra til bedre motivasjon og forståelse for hvor viktig det er at virksomhetene følger regelverket for å sikre eksplosivene og hindre at de kommer på avveie. DSB viderefører arbeidet, som kombinerer dialog, informasjon og tilsyn.

En del steder er flere ulike risikofylte aktiviteter og virksomheter samlet på et begrenset geografisk område. Uønskede hendelser kan forplante seg mellom virksomheter og utløse en større ulykke eller katastrofe med potensielt alvorlige konsekvenser. DSBs utredninger av styring av risiko ved to viktige næringsområder, Sydhavna i Oslo og Risavika i Sola kommune, har vist at helheten i for liten grad sees av den enkelte aktør, kommunale og statlige myndigheter. Konkrete oppfølgingspunkter skal gi bedre samordning og en helhetlig tilnærming til sikkerhet. Kommunene og virksomhetene skal basere sine forebyggende og risikoreduserende tiltak på risiko- og sårbarhetsanalyser og arealplanlegging. Det pågår et arbeid for å klargjøre virkemidlene som myndighetene kan bruke for å sikre samordnet styring av risiko slike steder.

Det er viktig å styrke samfunnets årvåkenhet og oversikt over stoffer som kan misbrukes til å fremstille eksplosiver. Regjeringen fremmet i 2015 en lovproposisjon om endringer i brann- og eksplosjonsvernloven, tolloven og straffeloven 2005, hvor blant annet EUs forordning nr. 98/2013 om markedsføring og bruk av utgangsstoffer for eksplosiver ble gjennomført. Formålet med lovendringene var å sikre et helhetlig lovregime for kontroll med bombekjemikalier, og forby privatpersoners tilgang til en rekke kjemikalier som kan misbrukes til å lage hjemmelagde bomber. Det er videre satt i gang en rekke informasjonstiltak overfor aktører i omsetningskjeden for å øke oppmerksomheten.

EU-kommisjonen vedtok 2. desember 2015 en handlingsplan mot ulovlig handel og bruk av våpen og eksplosiver. Planen inneholder en rekke tiltak for å begrense tilgangen til ulovlige våpen og eksplosiver, inkludert kjemikalier til ulovlig fremstilling av eksplosiver. Det er et mål å styrke det operative samarbeidet over grensene, forbedre innsamling og deling av informasjon over landegrensene, og tettere samarbeid med land utenfor EU og EØS. I planen blir landene blant annet oppfordret til bedre samhandling mellom de nasjonale kontaktpunktene som har ansvar for rapportering av mistenkelige transaksjoner av utgangsstoffer for eksplosiver. I Norge er Kripos tillagt rollen som nasjonalt kontaktpunkt for bombekjemikalier.

En kunnskapsbasert kjemikalieforvaltning krever spisskompetanse. Den teknologiske utviklingen går raskt og kjemikalier og eksplosiver brukes i nye produkter, arbeidsprosesser og bruksområder. Kjemikalier som finnes i varehandelen kan brukes til å lage eksplosiver. Det er en utfordring å vurdere risiko knyttet til nye produkter og kontroll med kjemikalier, og være i forkant av utviklingen. Bruken av forskning og utvikling i det forebyggende arbeidet på kjemikalie- og eksplosivområdet skal derfor styrkes.

9.4.3 Beredskap

Ryggraden i kjemikalie- og eksplosivberedskapen på lokalt nivå er brann- og redningsvesenet, ambulansetjenesten, politiet, kommunene, og lokalt industrivern ved de virksomhetene som har en slik ordning. Brann- og redningsvesenet har et særskilt ansvar. Kompetanse, utstyr, utdanning og erfaring varierer imidlertid innenfor de enkelte brann- og redningsvesen. Næringslivet har også en viktig rolle i kjemikalie- og eksplosivberedskapen som beskrevet i boks 9.2.

Ikke alle brann- og redningsvesen er godt nok utrustet til å håndtere alvorlige kjemikaliehendelser. Dette krever spesielt utstyr, kompetanse og utdanning innenfor for eksempel kjemikaliedykking, og også annet utstyr for påvisning av ulike kjemikalier. Store kjemikaliehendelser er sjeldne og det er ikke realistisk at alle brann- og redningsvesen skal opparbeide seg god nok kompetanse og erfaring eller anskaffe egnet utstyr til å håndtere slike hendelser.

I arbeidet med ny organisering av brann- og redningsvesenet skal det sees nærmere på hvordan beredskapen kan bli bedre der eget brann- og redningsvesen ikke har mulighet eller kapasitet til å håndtere en hendelse, se kapittel 5.2.2. Regjeringen vil vurdere om noen brann- og redningsvesen skal utvikle særskilte kapasiteter for å håndtere kjemikalie- og eksplosivhendelser, blant annet mobile ressurser som raskt kan forflyttes til aktuelle områder.

Kystverket har i samarbeid med brann- og redningsvesenet i Bergen og Oslo utviklet og etablert innsatsstyrker for å kunne håndtere uønskede hendelser som involverer kjemikalier på skip.

Kommunene har beredskaps- og aksjonsplikt ved mindre tilfeller av akutt forurensning som kan inntreffe som følge av normal virksomhet i kommunen, og som ikke er dekket av privat virksomhet. Dersom den ansvarlige for en akutt forurensningssituasjon ikke iverksetter nødvendige tiltak, skal vedkommende kommune søke å bekjempe hendelsen. Staten ved Kystverket kan helt eller delvis overta aksjonsledelsen ved større tilfeller av akutt forurensning, eller fare for akutt forurensning. Det er i all hovedsak akutte oljeutslipp fra skip, skipsvrak og ukjente kilder som medfører statlige aksjoner. Kommunen har i slike tilfeller plikt til å bistå staten. Gjennom ordningen med interkommunale utvalg mot akutt forurensning (IUA) kan den enkelte kommune få bistand av andre kommuner i utvalget. Det er viktig at IUA-enes oppgaver sees i sammenheng med brann- og redningsvesenets totale beredskapsansvar.

Ved hendelser er det viktig at nødetatene og de andre beredskapsaktørene har kompetanse, evne til å samvirke med hverandre og riktig utstyr. En studie av nasjonale og regionale øvings- og kompetansesenter har kartlagt status og fremtidige behov for felles øvelser og kompetanse.60 Rapporten har vært på høring og en arbeidsgruppe skal gi konkrete, prioriterte tilrådninger om hvordan en kan oppnå tilstrekkelig samvirke gjennom kompetanseutvikling og øvingsvirksomhet mellom beredskapsaktørene, på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Nødetatenes behov for kompetanse og øvelser på kjemikalie- og eksplosivområdet skal omfattes av tilrådningene.

9.4.4 Kunnskapsbasert beredskap og bistand fra kompetansemiljøer

Tidlig situasjonsforståelse er den viktigste forutsetningen for tiltak på skadestedet, for eksempel for ulike typer akuttinnsats, redning, evakuering og medisinsk behandling. Påvisning av ukjente stoffer og kjemikalier krever faglig kompetanse, egnede måleinstrumenter, prosedyrer og trening. Den 21. april 2013 ble Mathallen i Oslo stengt etter at fire ansatte ble forgiftet og sendt til sykehus. Oslo brann- og redningsetat fikk bistand av FFI på skadestedet i det krevende arbeidet med å finne årsaken til forgiftningen. Denne og andre hendelser har vist at lokale myndigheter og nødetater trenger spisskompetent bistand for å etablere en rask og god forståelse av situasjonen, inkludert å kunne detektere og identifisere eksplosiver, ukjente og ofte farlige kjemikalier. Dette gjelder både på skadestedet eller ved å sende ukjente prøver til laboratorieanalyse.

Foto: FFI.

Både innenfor biologisk beredskap og atomberedskap er spisskompetanse og forskningsbasert rådgivning tilgjengelig og etablert på nasjonalt nivå, representert ved henholdsvis Folkehelseinstituttet og Statens strålevern. Disse etatene bistår forvaltningen innenfor forebygging, beredskap og krisehåndtering på alle nivåer. Et tilsvarende sentralt kompetansemiljø i et nasjonalt institutt med en formalisert rolle og ansvar er ikke etablert på kjemikalie- og eksplosivområdet. Justis- og beredskapsdepartementet skal derfor vurdere behov og muligheter for å etablere et kjemikalieinstitutt for å bistå lokalt, regionalt og sentralt nivå og styrke forskning og utvikling.

Det mangler i dag et formalisert samarbeid mellom nødetatene og spesialiserte kompetansemiljøer, som ved hendelser raskt kan stille kompetanse og kapasitet til rådighet for å kunne etablere en korrekt situasjonsforståelse, anbefale skadebegrensende tiltak, pasientbehandling og fastslå hvilke kjemikalier befolkningen er eksponert for. FFI bidrar med råd og støtte innenfor kjemikalie- og eksplosivområdet til sivile aktører, men dette er ikke formalisert på et overordnet nivå. Det er etablert en nasjonal behandlingstjeneste for CBRNE-medisin ved Oslo universitetssykehus (CBRNE-senteret) med nasjonalt behandlingsansvar for CBRNE-skader. Det er viktig at slike kompetansemiljøer kan bistå nødetatene og andre aktører ved akutte hendelser.

En prioritert oppgave for regjeringen er å sikre at det i Norge finnes slik kompetanse og kapasitet og å formalisere samarbeidet mellom nødetater og kompetansemiljøer. Funksjonene til CBRNE-senteret og FFI skal formaliseres. CBRNE-senterets funksjon er å være nasjonal rådgiver for pasientbehandling ved CBRNE-hendelser som kan medføre personskade og sykdom. FFIs funksjon vil være som rådgiver til sivile myndigheter ved hendelser, og som mottakende laboratorium for ukjente CBRE-prøver finansiert av oppdragsgiver.

9.4.5 Sivilt-militært samarbeid om bombeberedskap og eksplosivrydding

Bombeberedskap og eksplosivrydding er et spesialisert fagområde der spisskompetansen er delt mellom relativt små fagmiljøer i henholdsvis politiet og Forsvaret. Å videreutvikle det sivil-militære samarbeidet og utnytte ressursene på en god måte skal gi bedre krisehåndteringsevne.

Hvert år forekommer det en rekke funn av eksplosive krigsetterlatenskaper og bombetrusler der det er et akutt behov for å avklare situasjonen, sikre og håndtere mulige trusler og fjerne og destruere eksplosiver. Dette krever spesielt utstyr, utdanning og trening som finnes hos Bombetjenesten i Oslo politidistrikt og hos Forsvarets ressurser for eksplosivrydding. Politiet har ansvar for å håndtere bombetrusler og andre funn av eksplosiver nasjonalt, og Forsvaret skal være forberedt på å møte trusselen i internasjonale oppdrag og i væpnet konflikt på norsk territorium. Disse fagmiljøene har derfor sammenfallende behov for kompetanse om det internasjonale trusselbildet og ulike aktørers bruk av eksplosive innretninger. Begge miljøer benytter ved behov hunder i sitt arbeid, og har behov for å kunne trene disse på å oppdage alle typer eksplosiver.

Politiet kan i henhold til Bistandsinstruksen61 anmode om bistand fra Forsvarets ressurser ved bombetrusler eller mistenkelige funn og ved funn av krigsetterlatenskaper. Det er behov for å videreutvikle det sivil-militære samarbeidet i planverk, trening, øvelser og utveksling av informasjon for å utnytte de samlede nasjonale ressursene optimalt.

Enkeltfunn og forekomster av eksplosive krigsetterlatenskaper og blindgjengere kan utgjøre en risiko og bekymring for lokalbefolkningen. Etter andre verdenskrig ble betydelige mengder eksplosiver gravd ned eller dumpet i innsjøer og i sjøen. Faren for befolkningens liv og helse er generelt lav, men hensynet til sikker bruk og utbygging av arealer, befolkningens trygghet og mulig miljø- og forurensningsfare tilsier at det er viktig å fjerne og destruere slike eksplosiver. Spesielt ved tilfeller der større forekomster av krigsetterlatenskaper er identifisert, har det vært uklarheter knyttet til ansvar, roller og samarbeid for håndtering, destruksjon og kartlegging.

Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet skal:

• pålegge Forsvaret og politiet å inngå avtaler slik at Forsvarets ressurser for eksplosivrydding innenfor rammen av Forsvarets tilgjengelige kapasiteter bidrar til bedre nasjonal bombeberedskap

• avklare ansvar, roller og samhandling for registrering og håndtering av eksplosive krigsetterlatenskaper. Forsvarets ressurser for eksplosivrydding forutsettes å inngå i dette

9.5 Atomberedskap

Den etablerte atomberedskapen fungerer godt og sikrer god håndtering og god koordinering mellom ansvarlige myndigheter og fagmiljøer. Atomberedskapen skal utvikles videre i tråd med gjeldende organisering, se boks 9.3, og utviklingen av utfordringsbildet.

I mandatet for den norske atomberedskapen ligger det at alle hendelser skal håndteres. Regjeringen har lagt til grunn seks overordnede scenarioer med ulike typer atomhendelser for å kunne prioritere behovene og planlegge en best mulig atomberedskap i Norge.62 I lys av utfordringsbildet utvides settet av overordnede scenarioer til også å inkludere en kjernefysisk detonasjon nær eller på norsk territorium. Kriseutvalget for atomberedskap skal derfor etablere et slikt scenario og utvikle egnede beredskapstiltak for dette.

10 Sivilt-militært samarbeid og totalforsvaret

10.1 Utfordringer og regjeringens politikk

Sikkerhetssituasjonen internasjonalt har blitt mer krevende, og stiller økte krav til et godt sivilt-militært samarbeid for å ivareta samfunnssikkerhet og statssikkerhet. Trussel- og risikobildet i dag er et annet enn for få år siden. Økt migrasjonsstrøm til Europa, flere alvorlige terroraksjoner, hyppigere tilfeller av ekstremvær og flom, digitale angrep og en mer krevende sikkerhetspolitisk utvikling, er eksempler som preger bildet. Ett av regjeringens virkemidler for å møte mange av disse utfordringene er å videreutvikle det sivil-militære samarbeidet innenfor rammen av totalforsvarskonseptet.

Det er en klar arbeidsdeling med solide politiske og konstitusjonelle røtter for hva som er sivilt og militært ansvar. Regjeringen har det øverste ansvaret for å ivareta samfunnssikkerheten og statssikkerheten. Sivile myndigheter og aktører har ansvaret for å ivareta samfunnssikkerhet. Forsvaret har som primæroppgave å hevde Norges suverenitet og norske suverene rettigheter og forsvare landet mot ytre angrep, det vil si ivareta statssikkerhet. Sivil og militær beredskap og krisehåndtering er imidlertid gjensidig avhengig av hverandre, og et løpende samarbeid er derfor nødvendig. Sivilt-militært samarbeid er også viktig for å utnytte samfunnets samlede ressurser best mulig og dermed bidra til god samfunnsøkonomi. De fire grunnleggende prinsippene for arbeidet med samfunnssikkerhet, er grunnlaget også for sivilt-militært samarbeid innenfor rammen av totalforsvaret, se kapittel 3.2.

Totalforsvarskonseptet omfatter gjensidig støtte og samarbeid mellom det sivile samfunn og Forsvaret for å forebygge, planlegge for, og håndtere kriser i fred, sikkerhetspolitiske kriser, væpnet konflikt og krig. Totalforsvarskonseptet er en del av det vide begrepet sivilt-militært samarbeid, men er avgrenset til samarbeid relatert til kriser. Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet ga i 2015 ut en revidert versjon av publikasjonen Støtte og samarbeid. Den beskriver aktører, roller, ansvar, samarbeidsfora og lover som sorterer under begrepet totalforsvaret.

Foto: Mats Grimsæth/Forsvaret.

Langtidsplanen for forsvarssektoren legger til grunn at Norge skal styrke evnen til å forsvare eget og allierte lands territorium, og at dette skal skje innenfor rammen av NATOs kollektive forsvar.63 Dagens utfordringsbilde er sammensatt, kan endre seg raskt og kan kreve ulike former for respons fra Forsvaret. Forsvaret må derfor kunne reagere raskt og med alle ressurser samtidig om nødvendig. For at Forsvaret skal løse oppgavene, eventuelt sammen med forsterkninger fra NATO, er utstrakt sivil støtte og samarbeid med offentlige myndigheter og private aktører nødvendig.

Regjeringen vil videreutvikle sivile myndigheters og det sivile samfunnets støtte til Forsvaret. Forsvaret er også avhengig av at samfunnet fungerer mest mulig normalt i sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt. God samfunnssikkerhet, beredskap og robuste infrastrukturer er derfor viktig også for Forsvarets evne til å ivareta statssikkerheten.

Forsvarssektoren har store ressurser, både materielle og menneskelige, som kan være til stor nytte ved alvorlige kriser. Politiet og sivile myndigheter kan i samsvar med totalforsvarskonseptet anmode Forsvaret om bistand og støtte til å ivareta samfunnssikkerheten når sivile ressurser ikke strekker til.

Regjeringen vil videreutvikle Forsvarets støtte til det sivile samfunnet. Samtidig må det sikres at militære, operative kapasiteter ikke blir bundet til sivil beredskap på en måte som reduserer muligheten for å ivareta de militære oppgavene, hvis ikke annet besluttes. Forsvarets egne behov vil fremdeles være viktigst for å utvikle Forsvarets struktur og kapasiteter.

For at totalforsvaret skal fungere godt, krever det nært samarbeid. I tillegg til at det avholdes øvelser, er det opprettet samarbeidsfora på flere nivåer. Det forum med bredest deltakelse er Sentralt totalforsvarsforum, som består av representanter fra Forsvaret og en rekke sivile etater og direktorater med ansvar innenfor totalforsvar og samfunnssikkerhet. Forumet drøfter aktuelle problemstillinger knyttet til samordning og overordnet koordinering av totalforsvar, sivilt-militært samarbeid og samfunnssikkerhet. Dette og andre samarbeidsfora og møteplasser er viktig i videreutviklingen av totalforsvaret.

Også NATO legger mer vekt på sivil beredskap og sivilt-militært samarbeid fordi det er en forutsetning for det enkelte lands, og dermed alliansens, samlede beredskap og forsvar. Spesielt har utviklingen av en kombinert virkemiddelbruk, hybride trusler og virkemidler, bidratt til å sette dette på NATOs agenda. Med hybride trusler og virkemidler menes i denne sammenheng statlige eller ikke-statlige aktørers trussel om, eller bruk av, en kombinasjon av politiske, militære og økonomiske maktmidler, samt informasjon og sivile virkemidler for å utnytte sårbarheter, skape uro og oppnå mål. NATOs medlemsland har satt seg som mål å skape motstandsdyktige samfunnsfunksjoner og infrastrukturer mot hele spekteret av trusler. Regjeringen vil at Norge skal fortsette å være pådriver for dette arbeidet i NATO.

Regjeringen vil:

• sikre at det etableres planer for sivil støtte til Forsvaret i krise og væpnet konflikt, herunder også til allierte forsterkninger

• vurdere fortløpende om eksisterende prioriteringsmekanismer mellom militære og sivile behov er tilstrekkelige

• tilpasse relevante samarbeids- og beredskapsorganer til utfordringer i forbindelse med sikkerhetspolitiske kriser og væpnet konflikt, for å kunne understøtte både kjente og uforutsette behov

• sørge for at sivil støtte til Forsvaret i større grad skal bli en integrert del av øvingsvirksomheten og tas inn i både sivile og militære øvingsprogrammer samt i nasjonale beredskapsplanverk

• utarbeide ny instruks for Forsvarets bistand til politiet

• sikre tilstrekkelig øving av kontraterrorberedskapen

• ferdigstille politiets og Forsvarets planverk for sikring av alle objekter innmeldt fra politiet til Forsvaret, samt øve på sikring av objektene innenfor tilgjengelige ressursrammer

• utarbeide en instruks om Forsvarets bistand til andre offentlige myndigheter enn politiet

• vurdere bedre smitteverntransport med redningshelikoptre og Forsvarets transportfly for militære og sivile behov

• samarbeide tettere om planverk som omfatter sivilt-militært samvirke, inkludere gjensidig sivil-militær støtte og samarbeid i øvingsopplegg, og der det er hensiktsmessig samarbeide om anskaffelser

• sørge for at utviklingen i NATO reflekteres i den kontinuerlige utviklingen av vårt beredskapsplanverk

• bidra med sivil ekspertise fra både offentlig og privat sektor til NATOs arbeid med sivil beredskap

• etablere et program for å videreutvikle totalforsvaret og følge opp NATOs sju grunnleggende forventninger til motstandsdyktige kritiske samfunnsfunksjoner

• styrke samarbeidet med allierte for å beskytte nasjonale interesser i det digitale rom

• bidra til NATOs arbeid med å videreutvikle den politiske dialogen og det praktiske sivil-militære beredskapssamarbeidet i Norden

Det vises videre til omtale av totalforsvaret i Prop. 151 S (2015–2016) Kampkraft og bærekraft. Langtidsplan for forsvarssektoren og Innst. 62 S (2016–2017).

10.2 Sivil støtte til Forsvaret

I en alvorlig krisesituasjon og i væpnet konflikt vil Forsvarets behov for sivil støtte i form av tjenester, varer, personell og tilgang til infrastruktur overstige ressursene Forsvaret har behov for til daglig. Sentrale behov vil være vei-, jernbane-, sjø- og lufttransport for forflytning av personell, materiell og forsyninger, samt evakuering. Videre er det avgjørende med tilgang på sivilt helsepersonell og sivile helsetjenester, samt mer spesialiserte tjenester, som vedlikeholds- og ingeniørtjenester. Det vil være behov for forsyninger av en rekke varer. Drivstofforsyning for å understøtte transporttjenester og Forsvarets operasjoner er en av de viktigste. Både sivile leverandører, som understøtter Forsvaret, og til en viss grad Forsvaret selv, er dessuten avhengig av basistjenester som kraftforsyning og i økende grad sivil IKT-infrastruktur og -tjenester. Reduserte klartider64 for militære enheter innebærer også at understøttelsen må kunne være på plass raskere.

10.2.1 Beredskapsplaner og beredskapsorganer

Forsvaret har gjennomført et omfattende arbeid med å revidere og oppdatere beredskapsplaner og operative planverk, og dette vil utvikles videre i tråd med situasjonsutvikling og behov. Dette gir det nødvendige grunnlaget for å planlegge sivil støtte. Forsvarets planer forutsetter støtte til hele den nasjonale styrkestrukturen og allierte forsterkninger samtidig. Dermed vet Forsvaret rimelig nøyaktig både hva som trengs for nasjonale behov og for bilaterale militære forsterkninger. Når det gjelder andre allierte forsterkninger, vil det på grunn av NATOs forsterkningsplanverk være behov for en viss fleksibilitet i planleggingen. Forsvaret vil også her utarbeide en behovsoversikt basert på de mest sannsynlige alternativene. I tillegg til å dekke kjente og kvantifiserbare behov for sivil støtte, må sivile myndigheter og andre sivile aktører så langt som mulig også kunne understøtte militære styrkers uforutsette behov. Nasjonale beredskapsplanverk i sivil sektor må i større grad også omfatte sivil støtte til Forsvaret.

Forsvaret dekker sitt logistikkbehov gjennom egne ressurser, andre offentlige ressurser og ressurser fra næringslivet. Virkemidler for å trekke på sivile ressurser er kommersielle avtaler, samarbeidsavtaler mellom myndigheter og næringslivet, beredskapshjemler i sektorregelverk, næringsberedskapsloven, rekvisisjonsloven og beredskapsloven. Forsvarets behov skal i størst mulig grad skje gjennom kommersielle avtaler, om nødvendig med beredskapsklausuler der dette er kostnadseffektivt.

Et eksempel på en kommersiell avtale er avtalen mellom Forsvarets logistikkorganisasjon og Wilnor Governmental Services om lagring av forsyningscontainere til Heimevernet og frakt til oppsetningsstedene for styrkene. Avtalen omfatter i tillegg vertslandsstøtte til allierte styrker og å etablere og drifte en koordineringscelle ved Nasjonal logistikkommando. Selskapet eies av det norske rederiet Wilh. Wilhelmsen og Nor Sea Group som leverer base- og logistikktjenester til olje- og gassindustrien. Fordi avtalen også gjelder i sikkerhetspolitisk krise og krig, er det strenge krav både til selskapets eierskap og sikkerhet.

Forsvarsdepartementet kan også henvende seg til andre departementer for å få tilgang på ressurser. I slike tilfeller vil departementenes myndighet til å gi forskrifter hjemlet i næringsberedskapsloven eller til å benytte seg av beredskapshjemler i eget sektorregelverk være aktuelle virkemidler når det ikke er mulig å oppnå samme resultat gjennom frivillige ordninger. Forsvarsdepartementet har innledet dialog med relevante departementer for å identifisere forsynings- og samarbeidsbehov. Dette berører i første rekke Helse- og omsorgsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Samferdselsdepartementet og Olje- og energidepartementet. I tillegg berører det Justis- og beredskapsdepartementet, som har samordningsansvaret for samfunnssikkerhet og sivil beredskap i fred, krise og væpnet konflikt.

Uavhengig av hvordan ressursene skaffes til veie, vil Forsvaret betale for de aktuelle varene, tjenestene og bruken av infrastruktur i tråd med sektoransvaret og innenfor gjeldende avtaler og regelverk. Ved forhåndsrekvisisjon, beredskapsplanlegging eller -samarbeid vil mange av kostnadene først påløpe når ressursene faktisk tas i bruk. Dermed unngår man å binde opp midler. Dersom Forsvarets behov krever tiltak på sivil side som får kostnadsmessige konsekvenser, skal Forsvaret dekke dette med mindre annet fremgår av lov, forskrift eller særskilt avtale.

Regjeringen vil sikre at det etableres planer for sivil støtte til Forsvaret i krise og væpnet konflikt, herunder også til allierte forsterkninger.

Samarbeids- og beredskapsorganer må i nødvendig grad tilpasses utfordringer i forbindelse med sikkerhetspolitiske kriser og væpnet konflikt for å kunne understøtte både kjente og uforutsette behov. Det må sikres at relevante organer har både sivil og militær representasjon, slik det er blant annet i Sentralt totalforsvarsforum og Helseberedskapsrådet.

I en beredskapssituasjon må Forsvarets behov prioriteres høyt, men også avveies mot kritiske sivile behov. Et moderne samfunn er avhengig av en rekke ressurser, funksjoner og tjenester for å kunne fungere. Som eksempel kan nevnes IKT-tjenester, ivareta ro, orden og kriminalitetsbekjempelse, helsetjenester og kraftforsyning. Ved utarbeidelse av planverk, inkludert disponering av personell, og ved øvelser må det klargjøres hva det sivile samfunn trenger for å kunne fungere, og konsekvensene ved at det sivile samfunnet avgir kapasitet til Forsvaret. I situasjoner hvor det ikke er mulig å skaffe tilstrekkelige ressurser, blir det nødvendig å prioritere mellom sivile og militære behov. Justis- og beredskapsdepartementet vil i kraft av sitt samordningsansvar fortløpende vurdere om eksisterende prioriteringsmekanismer er tilstrekkelige.

Forsvaret vil, særlig i krise og væpnet konflikt, være avhengig av tjenester utført av sivilt ansatt personell i Forsvaret, i offentlig sektor forøvrig og i næringslivet. Bruk av sivilt personell i væpnet konflikt har folkerettslige implikasjoner og krever klare grensedragninger. I henhold til folkeretten skal det skilles mellom stridende og ikke-stridende i krig. Dette kalles distinksjonsprinsippet. Krigshandlinger skal rettes mot militære styrker og mål, ikke sivilbefolkningen. Sivilforsvaret er som eneste organisasjon i Norge i henhold til folkeretten satt til å beskytte sivilbefolkningen, også i kampområder og okkupert område. For ikke å krenke Sivilforsvarets integritet som ikke-stridende, må Sivilforsvaret kun utføre anerkjente sivilforsvarsoppgaver. De kan derfor ikke delta direkte eller indirekte i militære operasjoner. Avhengig av hvilke oppgaver enkelte andre sivile aktører og kontraktører skal utføre, kan det være aktuelt å innlemme dem i de væpnede styrker med utdanning og uniformering slik at de blir lovlig stridende.

Forsvarssektoren skal til enhver tid sikre at planlegging for, og gjennomføring av, sivil støtte til Forsvaret er i samsvar med folkeretten. Rolleforståelsen må være klar og forstått, og slike problemstillinger skal vektlegges ved opplæring og øvelser.

10.2.2 Øving og trening

Øvelser er avgjørende for å styrke samarbeidet mellom sivil og militær sektor. Øvelser bidrar til å bygge kompetanse. Dessuten vil svakheter som avdekkes under øvelser bli brukt i arbeidet med å forbedre og samordne beredskapsplanene. I tillegg er målet at øvede beredskapsorganer får kortere reaksjonstid.

Sivil støtte til Forsvaret skal i større grad bli en integrert del av øvingsvirksomheten og tas inn i både sivile og militære øvingsprogrammer. Dette gjelder alt fra enkle stabsøvelser til større tverrsektorielle stabs- og feltøvelser. En styrket evne til, og beredskap for, sivil støtte til Forsvaret vil også styrke samfunnets evne til å håndtere utfordringer for samfunnssikkerheten, og er derfor et viktig bidrag til helhetlig beredskap.

Norge skal være vertskap for NATOs høyprofiløvelse Trident Juncture 2018 med omfattende alliert deltakelse. Både militære og sivile myndigheter er allerede involvert i planlegging av øvelsen, og vil også delta i gjennomføringen. Øvelsen er en god anledning til å videreutvikle totalforsvaret. Skrivebordsøvelsen Trident Javelin 2017 vil bli gjennomført som et ledd i forberedelsene til Trident Juncture 2018.

10.3 Forsvarets støtte til det sivile samfunn

Innenfor rammen av gjeldende regelverk og prinsipper, kan Forsvaret i utgangspunktet stille alle tilgjengelige ressurser til disposisjon, avhengig av sivile myndigheters behov i en krisesituasjon. Forsvarets primæroppgaver og evnen til å løse dem ligger til grunn også for bistandsoppgavene. Det betyr at Forsvarets bistand skal skje med de militære kapasitetene som er tilgjengelig. Noen av Forsvarets kapasiteter er spesielt relevant og innrettet for sivil krisehåndtering, i tillegg til militære oppgaver. Forsvaret ivaretar også en rekke sentrale samfunnsoppgaver som en del av den løpende daglige virksomheten. Eksemplene i boks 10.1 viser noe av bredden i Forsvarets bistand til sivile myndigheter og Forsvarets daglige oppgaver til støtte for sivile myndigheter.

10.3.1 Søk og redning, naturhendelser, ulykker og andre kriser

Forsvarets bistand under søk og redning er en viktig ressurs for sivile myndigheter. Forsvarets enheter og spesialutstyr som egner seg for formålet, bør derfor i større grad innrettes for også å inngå i planer for sivil krisehåndtering. Dette gjelder særlig muligheter for rekognosering med fly (bemannede fly og eventuelt droner) og satellittbaserte sensorer. I den grad Forsvaret har annet relevant spesialutstyr som sivile aktører ikke har, for eksempel til nattsøk, bør det også ytes bistand med disse.

Ved alvorlige ulykker eller naturhendelser som flom, skred og skogbrann, er det behov for rask rekognosering og transport. Forsvaret kan ha transportkapasitet for personer og materiell til vanskelig tilgjengelige områder og kan bidra til å rekognosere og rapportere om situasjonen. I tillegg kan det være behov for personell og ingeniørmateriell til for eksempel graving og sikring. Forsvaret kan også etablere midlertidig forpleinings- og forlegningskapasitet, samt sanitetstjeneste i felt. Det er viktig å vurdere om slike kapasiteter i Forsvaret i større grad bør innrettes slik at de er relevante for støtte til politiet og øvrige myndigheter. Eventuelle endringer må ikke redusere Forsvarets evne til å ivareta sine primæroppgaver. For relevante kapasiteter må det tilstrebes kortere klartider og tilpasset utstyr, trening og øving med sivile beredskapsmyndigheter.

Heimevernet er til stede i hele landet og kjenner lokale forhold godt. Dette gjør Heimevernet til en viktig ressurs som kan bistå i sivil krisehåndtering. Heimevernet har blitt styrket med mer midler til øving og materiell. Når Forsvaret nå skal vurdere Heimevernets fremtidige rolle, struktur og kapasiteter, vil evnen til å bistå i samfunnssikkerhetsarbeidet inngå som del av vurderingene. Organisering og samarbeid mellom Sivilforsvaret, Heimevernet og politireserven er utredet i NOU 2013: 5 Når det virkelig gjelder. En arbeidsgruppe har foreslått konkrete oppfølgingstiltak. Dette inngår i grunnlaget for å utvikle samarbeidet videre.

For å klargjøre prosedyrer for anmodning og beslutning om Forsvarets bistand til andre sivile myndigheter enn politiet, utarbeider Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet en egen instruks om dette. Andre berørte departementer er involvert i arbeidet.

10.3.2 CBRNE-beredskap og smitteverntransport

Justis- og beredskapsdepartementet, Forsvarsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet har nylig utgitt en felles nasjonal strategi for å bedre forebygging og beredskap for hendelser med kjemiske, biologiske, radiologiske, nukleære og eksplosive midler (CBRNE-beredskap), se kapittel 9.2. På dette feltet foregår et utstrakt samarbeid mellom sivile aktører og forsvarssektoren. Det pågår forbedringer av Forsvarets CBRNE-vern. Dette vil også gi bedre evne til å bistå sivile myndigheter. Et tiltak er å videreutvikle sivilt-militært samarbeid innenfor bombeberedskap og eksplosivrydding, se kapittel 9.4.5. På anmodning kan forsvarssektoren støtte sivil side med CBRE-laboratoriekapasitet, rådgivning og kompetanse, og mer generelle kapasiteter som vakthold, sikring, transport, forlegning og forpleining.

Forsvaret har kapasitet for medisinsk flytransport med egne transportfly og avtale med et kommersielt flyselskap som kan bistå sivil side. Det er spesielt utfordrende å transportere personer som utgjør en mulig smittefare da dette krever tilpasset innredning. Ved ebolautbruddet i 2014 og 2015 samarbeidet Forsvaret med helsemyndighetene om å utstyre ett av Forsvarets transportfly for smitteverntransport. Dette flyet stod på beredskap for transport av ebolasmittede nordmenn. Helsemyndighetene vurderer i samarbeid med Forsvaret å etablere en bedre kapasitet for transport av smittede pasienter med Forsvarets transportfly og redningshelikoptre.

10.3.3 Samarbeid om planverk, øvelser og anskaffelser

Å øve sammen er viktig for at sivile og militære aktører i fellesskap skal lykkes med å løse oppgaver under en krise. Både sivil og militær side skal prioritere øvingsopplegg for samhandling, trening og øving på gjensidig sivil-militær støtte. Videre skal partene samarbeide tettere om planverk som omfatter sivilt-militært samvirke og sørge for bedre kjennskap til hverandres behov og kapasiteter.

En del av de materiellanskaffelsene Forsvaret foretar, er utstyr som også er relevant for politiets og andre sivile myndigheters oppgaveløsning. Som et generelt prinsipp ved større investeringer i Forsvaret, som kan ha nytteverdi for sivile myndigheter, skal Forsvaret kontakte relevante sivile etater for å avklare om det finnes bistands- og støttebehov og muligheter for flerbruk. Eventuelle sivile behov og muligheter skal tas med som et moment i de videre beslutningsprosessene. Ved mindre anskaffelser i Forsvaret skal eventuell nytteverdi i bistandssammenheng vektlegges, men slik at Forsvarets egne behov har prioritet. Politiet og sivile myndigheter for øvrig kan på sin side ha anskaffelsesavtaler som kan være relevant for Forsvarets behov. Anskaffelser må derfor sees i sammenheng.

10.3.4 Ny instruks for Forsvarets bistand til politiet

Å videreutvikle og styrke Forsvarets bistand til politiet har vært viktig for å bedre terrorberedskapen. En viktig milepæl er at Forsvarets bistand til politiet har blitt lovforankret gjennom en ny bestemmelse i politiloven (§ 27a). Hensikten var å oppfylle Grunnlovens krav om lovhjemmel for Forsvarets bruk av makt mot innbyggerne ved bistand til politiet. Som følge av ny lovbestemmelse ble det også gjort nødvendige tilpasninger i instruks om Forsvarets bistand til politiet (bistandsinstruksen). Lovbestemmelsen og nye bestemmelser i bistandsinstruksen trådte i kraft 1. desember 2015.

I januar 2016 ble det opprettet en arbeidsgruppe som har foretatt en helhetlig gjennomgang av bistandsinstruksen og utarbeidet forslag til en ny instruks om Forsvarets bistand til politiet. Arbeidsgruppen leverte sin rapport den 30. september 2016, og rapporten er sendt på høring. Regjeringen vil utarbeide en ny instruks for Forsvarets bistand til politiet.

10.3.5 Transportstøtte til politiet

Politiet har behov for helikopterkapasitet til transport, taktisk innsetting og uthenting av personell og ildstøtteplattform, det vil si at det er klargjort for skarpskyttere. Som beskrevet i kapittel 5.2.1 har politiet to helikoptre med 15 minutters beredskapstid. Disse benyttes fortrinnsvis til søk, observasjon og overvåking, og kan fra april 2016 brukes til ildstøtteplattform, men ikke til transportstøtte. Forsvarets Bell-helikoptre ved Rygge og Bardufoss er satt i beredskap for bistand til politiet. Helikoptrene på Rygge skal kunne gi håndhevelsesbistand, dvs. bistå politiet om nødvendig med bruk av makt, og blant annet kunne transportere Beredskapstroppen i skarpe oppdrag. Ved behov kan Forsvaret også bidra med sine øvrige tilgjengelige helikopterressurser og transportfly.

Regjeringen har redusert beredskapstiden for Bell-helikoptrenes bistand fra to til én time. For å sikre rask respons ble beslutningsmyndigheten for å innvilge håndhevelsesbistand med helikoptrene på Rygge fra 1. oktober 2015 delegert fra justis- og beredskapsministeren og forsvarsministeren til politidirektøren og sjefen for Forsvarets operative hovedkvarter.

10.3.6 Sivilt-militært samarbeid innenfor terrorberedskapen

Den nasjonale kontraterrorberedskapen bygger på flere sivile og militære kapasiteter som gjennom sivilt-militært samarbeid skal løse kontraterroroperasjoner. I det daglige vil politiets innsatspersonell kategori 3 og 4 være et viktig element i kontraterrorberedskapen. De vil i de fleste situasjoner være raskest på stedet. Beredskapstroppen, Forsvarets spesialstyrker, Luftforsvarets helikoptre og Justis- og beredskapsdepartementets redningshelikoptre vil bli mobilisert og er blant de viktigste kapasitetene.65 Forsvarets spesialstyrker (FS) kan etter anmodning bistå politiet med å bekjempe terror, og er bemannet, utrustet og øvd også for dette. Forsvarets spesialkommando (FSK) ble besluttet opprettet av regjeringen i 1979 som følge av internasjonal terror og utviklingen av Norges oljevirksomhet på kontinentalsokkelen. FSK har et dedikert oppdrag med å bistå politiet med kontraterroroperasjoner til havs (offshore-installasjoner). Forsvarets spesialstyrkers evne til å bistå politiet er styrket ved at Marinejegerkommandoen (MJK), i tillegg til FSK, er satt på kontraterrorberedskap.

Regjeringen vil sikre at både Forsvarets spesialstyrker og Beredskapstroppen trener tilstrekkelig på kontraterroroppdrag. Dette forutsetter øvelser hvor også redningshelikoptrene og Forsvarets helikoptre inngår. Redningshelikoptrenes rolle i kontraterrorberedskapen videreføres ved innfasingen av de nye helikoptrene.

Det legges økt vekt på målrettet øvingssamarbeid mellom Forsvaret og politiet. I 2016 ble det gjennomført to større kontraterrorøvelser, Øvelse Gemini i Sør-Vest politidistrikt og Øvelse Tyr på Østlandet. I tillegg til den årlige Gemini-øvelsen etableres det fra og med 2017 en ny årlig kontraterrorøvelse, Nordlys. Formålet er å øve et bredt spekter av terrorscenarioer, og bidra til at politiet og Forsvaret blir bedre samordnet og utnytter nasjonale ressurser best mulig.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og Etterretningstjenesten har et utstrakt kontraterrorsamarbeid. Dette gjelder særlig informasjon om trusselbildet og trusselaktørene for terror som kan ramme Norge. Tjenestene har et godt samarbeid, blant annet gjennom Felles kontraterrorsenter som ble etablert 1. februar 2014. Senteret bidrar med analyser som er viktige elementer som beslutningsstøtte til regjeringen, politiet og andre. Samarbeidet er vesentlig for at tjenestene skal bruke ressursene sine effektivt og løse sine samfunnsoppdrag.

Foto: Mats Grimsæth/Forsvaret.

10.3.7 Politi-forsvarssamarbeid om objektsikring

I en høynet trusselsituasjon vil det ved ulike objekter, som for eksempel Stortinget og regjeringsbygg, være behov for særskilt sikring i form av væpnet personell. Politiet har ansvar for å sikre ulike objekter og viktig infrastruktur mot kriminalitet, og vil kunne be om bistand fra Forsvaret for å ivareta disse oppgavene. Dette er et viktig samarbeidsområde for politiet og Forsvaret, og er nærmere regulert i Instruks om sikring og beskyttelse av objekter ved bruk av sikringsstyrker fra Forsvaret og politiet i fred, krise og krig. I instruksen, som er fastsatt ved kgl.res. 24. august 2012, gis det føringer for et tett samarbeid mellom de to etatene knyttet til blant annet ansvar, koordinering, utpeking av objekter og utforming av planverk, samt planlegging og gjennomføring av felles øvelser ved aktuelle objekter. Forsvarets bistand til politiets objektsikring vil normalt bestå av styrker fra Heimevernet.

I Riksrevisjonens rapport av 18. oktober 2016, jf. Dokument. nr. 1, tillegg nr. 1 (2016–2017), fremmes det kritikk knyttet til politiets og Forsvarets objektsikring, herunder manglende oppfølging av ovennevnte instruks. Riksrevisjonen påpeker blant annet at Justis- og beredskapsdepartementet ikke har sørget for at Politidirektoratet sikrer og beskytter objekter i henhold til instruksen, og at Justis- og beredskapsdepartementet ikke har gitt samarbeidet mellom politiet og Forsvaret ved sikring og beskyttelse av objekter ved bruk av sikringsstyrker nødvendig prioritet.

Regjeringen ser alvorlig på dette, og legger Riksrevisjonens merknader og anbefalinger om saksforholdet til grunn for det videre arbeidet. Instruks om sikring og beskyttelse av objekter ved bruk av sikringsstyrker fra Forsvaret og politiet i fred, krise og krig har ikke blitt etterlevd på en tilfredsstillende måte, og i oppfølgingen av instruksen har det manglet klare retningslinjer for hvilke objekter som politiet skal melde inn. Planleggingen av hvordan objektene kan sikres har ikke vært systematisk nok. Dette har hatt betydning for hvordan Forsvaret og politiet sammen har kunnet øve på sikring av aktuelle objekter.

Politidirektoratet har i oppdragsbrev av 26. mai 2016 til politimestrene klargjort kriteriene for hvilke objekter som skal sikres, samt klargjort krav og forventninger til utarbeiding av planer for sikring av objekter, herunder hvordan planene skal testes gjennom øvelser. I brevet beskrives en samlet plan knyttet til fremdrift, gjennomføring og ferdigstillelse av planverk.

En oversikt over forhåndsplanlagte objekter hvor politiet vil kunne be om bistand fra Forsvaret, ble sendt Justis- og beredskapsdepartementet i brev av 14. oktober 2016 fra Politidirektoratet. Departementet vil følge saken tett inntil alle krav i instruksen er innfridd og etterleves i politiet.

Politiet og Forsvaret skal klargjøre kriterier for hvilke objekter som skal sikres særskilt og prioriteres. De skal ferdigstille planverket for alle objekter innmeldt fra politiet til Forsvaret, og i samarbeid sørge for at objektsikring blir øvd innenfor tilgjengelige ressursrammer.

Riksrevisjonen kritiserer også at politiet og Forsvaret ikke har sørget for å iverksette permanent grunnsikring for egne skjermingsverdige objekt i henhold til sikkerhetsloven og tilhørende objektsikkerhetsforskrift. Det vises til omtale i kapittel 14.3.

10.4 Sivilt beredskapsarbeid i NATO

NATOs økte vektlegging av kollektivt forsvar har også medført større endringer innenfor NATOs sivile beredskapsarbeid. Sivil beredskap og sivilt-militært samarbeid har kommet mer i fokus i NATO fordi det er et viktig element i det enkelte lands, og følgelig i alliansens, samlede beredskap og forsvar. Medlemslandene har en målsetning om å sørge for motstandsdyktige, kritiske infrastrukturer og samfunnsfunksjoner, og bedre sivil beredskap og krisehåndtering. Norge har i mange år arbeidet med å styrke sikkerheten i kritiske samfunnsfunksjoner, se kapittel 13, og bidrar sterkt til å drive frem dette arbeidet i NATO. Det norske sivil-militære samarbeidet og ordninger innenfor totalforsvaret trekkes i NATO frem som et godt eksempel. Nasjonalt beredskapssystem (NBS) består av Sivilt beredskapssystem (SBS) og Beredskapssystem for forsvarssektoren (BFF). Begge er bygget opp etter samme struktur som NATOs krisehåndteringssystem, NATO Crisis Response System (NCRS). Planverket er gjenstand for årlige revisjoner.

Strukturen for sivilt beredskapsarbeid i NATO ble endret i 2010 og består i dag av fire viktige faggrupper underlagt Komitéen for sivil beredskapsplanlegging (CEPC). I tillegg er det en rekke ad hoc komitéer og andre arbeidsgrupper som bidrar inn i NATOs sivile beredskapsarbeid. Det er også etablert et bredt nettverk av eksperter i medlems- og partnerland som understøtter arbeidet i NATO enkeltvis eller gjennom deltakelse i arbeidsgrupper, workshops og seminarer og på internasjonale oppdrag. Alle disse komitéene og ekspertene arbeider med å styrke det sivile beredskapssamarbeidet. Faggruppene dekker mange viktige fagområder som transport, helse, mat og vann, industri, energi- og kommunikasjonsinfrastruktur og beskyttelse av sivilbefolkningen.

NATOs medlemsland anmoder landene om å styrke sin sivile motstandsevne, etablere mer robuste samfunnsstrukturer og opprettholde en god styringsevne. På disse områdene er det sivile myndigheter og sivile aktører som kan bidra mest. NATO viser til at 90 prosent av all transport for militære blir gjennomført ved bruk av innleide, sivile ressurser eller ved bruk av det åpne kommersielle markedet. Over 50 prosent av all satellittbruk for militære formål leveres av kommersiell sektor. Innenfor vertslandsstøtte til NATO-operasjoner er over 75 prosent av alle leveransene fra lokale, sivile tjenester eller sivil infrastruktur.66 Dette er eksempler på sivil-militære avhengigheter som også er høyst aktuelle for Norge.

På NATOs toppmøte i juli 2016 forpliktet medlemslandene seg til å styrke den nasjonale sivile beredskapen og oppfylle sju grunnleggende forventninger til motstandsdyktighet i samfunnskritiske funksjoner. Disse er:

• sikkerhet for kontinuitet i nasjonale styringssystemer og kritiske offentlige tjenester

• robust energiforsyning

• evne til å håndtere ukontrollerte forflytninger av mennesker

• robust mat- og vannforsyning

• evne til å håndtere masseskader

• robuste kommunikasjonssystemer

• robuste transportsystemer

Komitéen for sivil beredskapsplanlegging har i samarbeid med sivile eksperter og faggrupper konkretisert mål for hver av de sju forventningene og utarbeidet retningslinjer som skal bidra til at medlemslandene iverksetter tiltak for å oppnå dette. Nasjonale representanter og NATO-eksperter fra flere sektorer har deltatt i arbeidet, herunder Justis- og beredskapsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Samferdselsdepartementet, DSB, Helsedirektoratet med flere. Norge har således vært en aktiv pådriver og bidragsyter før toppmøtet.

Regjeringen støtter erklæringen fra toppmøtet og vektleggingen av motstandsdyktighet i kritiske samfunnsfunksjoner. Arbeidet vil styrke samfunnssikkerheten generelt. For å sikre en helhetlig tilnærming til videreutviklingen av totalforsvaret og arbeidet med NATOs syv grunnleggende forventninger etablerer Justis- og beredskapsdepartementet et program. Målet er å videreutvikle et totalforsvar som er tilpasset nye utfordringer, rammebetingelser og forutsetninger innen utgangen av 2020, samt å styrke robustheten i samfunnskritiske funksjoner for å øke samfunnets motstandsdyktighet mot kriser. Programmet vil bestå av prosjekter for hver av NATOs grunnleggende forventninger, i tillegg til prosjekter for sivil støtte til Forsvaret, utvikling av Sivilforsvaret og eventuelt andre prosjekter. Justis- og beredskapsdepartementet vil i dialog med berørte departementer avklare de ulike sektorenes behov for å inngå i programmet, samt behov for prosjekter på de ulike områdene. NATOs forventninger skal vurderes opp mot andre internasjonale organisasjoners arbeid på de samme områdene, for eksempel EU og den internasjonale energiorganisasjonen. Arbeidet med programmet skal sees i sammenheng med pågående og relevant arbeid i departementene. Det vil blant annet si arbeidet med tverrsektoriell samordning av samfunnssikkerhetsarbeidet og det systemet som er etablert for å utarbeide status-/tilstandsvurderinger for 14 tverrsektorielle samfunnskritiske funksjoner og områder.

Norge skal bidra til å styrke sivilt beredskapsarbeid i NATO, årlig oppdatere og harmonisere nasjonalt beredskapsplanverk med NATO og bidra med sivil ekspertise fra både offentlig og privat sektor.

Norge har bidratt aktivt til at NATO har utviklet et sivilt trenings- og utdanningsprogram og retningslinjer for håndtering av hendelser som involverer bruk av masseødeleggelsesmidler, såkalte minimumsstandarder. Dette arbeidet vil fortsette, og bidrar til å styrke alliansens evne til å håndtere konsekvensene ved bruk av masseødeleggelsesmidler, og er et konkret samarbeidsområde med partnerland.

Norge skal videreføre sin aktive deltakelse i utformingen av NATOs politikk på cyberområdet og alliansens samlede evne til å møte truslene i det digitale rom. Dette er et eksempel på hvordan viktige militære og sivile elementer i et moderne samfunn søkes beskyttet bedre gjennom samarbeidet i NATO.

For Norge er det sivile beredskapssamarbeidet med våre nordiske land viktig også innenfor rammen av NATO. Regjeringen legger vekt på at NATO fortsetter å videreutvikle den politiske dialogen og det praktiske sivil-militære beredskapssamarbeidet i Norden.

11 Holdninger, kultur og ledelse for en god samfunnssikkerhet

11.1 En god sikkerhetskultur i samfunnet

Holdninger og kultur påvirker sikkerheten i samfunnet. Hvordan vi forholder oss til risiko og hvor godt vi er forberedt på og handler under en krise, påvirkes av våre holdninger og den kultur vi er en del av.

Holdninger, kultur og ledelse i offentlig sektor kan påvirkes gjennom forvaltning og politikk. Vedtak om bevilgninger, organisasjonsstruktur, teknologiske løsninger og tiltak gir rammebetingelser for statens utvikling som har betydning for kultur og ledelse. Kultur og god ledelse kan imidlertid ikke vedtas. Det må skapes og videreutvikles i alle organisasjoner. Et viktig arbeid for regjeringen er å utvikle egnede rammebetingelser for forvaltningen for å sikre god ledelse og gjennomføringskraft. Det er et lederansvar å lage egnede rammebetingelser og utøve gode holdninger i det daglige. Det er alles ansvar å etterleve og utvikle gode verdier i praksis. Arbeidet med god kultur og ledelse er et kontinuerlig arbeid som må utvikles over tid.

Godt samvirke forutsetter at både tekniske, organisatoriske og menneskelige forutsetninger er på plass. I kapittel 5, 10, 12 og 13 beskrives ulike tiltak regjeringen iverksetter for å sikre godt samvirke. Holdninger, kultur og ledelse er også viktig, fordi det er mennesker som samvirker. Samarbeid og samvirke krever respekt for hverandres roller, ansvar og faglige bidrag, og aksept for at ulike oppgaver og perspektiver må veies opp mot hverandre. Profesjoner tilhører forskjellige fellesskap med ulike måter å forstå og tilnærme seg et problem på. En viktig kompetanse i møte med andre er å ha kunnskap og bevissthet om andres kompetanse og forstå egne begrensninger. Skal ulike organisasjoner og perspektiver virke sammen, er man ikke først og fremst advokat for egen organisasjon og eget faglige perspektiv. Målestokken for godt samvirke ligger i at oppgavene samlet sett blir løst godt.

Regjeringen vil:

• bygge en sterkere kultur for samhandling, resultater og gjennomføring i forvaltningen blant annet gjennom Program for bedre styring og ledelse i staten

• aktivt benytte beredskapskonferanser i regjeringen, regelmessige møter i Regjeringens sikkerhetsutvalg og en aktiv koordinering fra Kriserådets side for å sikre at samfunnssikkerhetsspørsmål blir løpende håndtert, og forankret i regjeringen

• vie de særskilte utfordringene i samfunnssikkerhetsarbeidet nødvendig oppmerksomhet gjennom aktiv bruk av samarbeidsarenaer på alle nivå i forvaltningen

• stille tydeligere krav til ledere og sørge for ledelsesforankring av samfunnssikkerhetsarbeidet, gjennom blant annet endringer i planverk, tilsyn og oppfølging av øvelser

• utvikle ett politi som skaper gode resultater i en kultur preget av åpenhet og tillit, hvor ledelse er fremtredende i alle deler av etaten, fra tjenesten ute på patrulje og til politiets nasjonale ledergruppe

• stimulere til godt samarbeid på kommunalt, regionalt og nasjonalt nivå mellom nødetatene, mellom beredskapsaktørene mer generelt og med næringsliv og frivillige aktører

• arbeide for at sikkerhetskulturen i virksomheter og i samfunnet blir bedre, blant annet ved kompetansehevende tiltak og bedre risikoerkjennelse

• arbeide for god kriseledelse og evne til et «taktskifte» under kriser, hvor god rolleforståelse og ansvar er avklart og forstått, både mellom nivåer og mellom involverte aktører og sektorer

• at Politihøgskolen videreutvikler felles etter- og videreutdanninger for nød- og beredskapsetatene

11.2 Bedre ledelse og gjennomføringskraft i statsforvaltningen

Ledelse og evne til gjennomføring på samfunnssikkerhetsområdet skjer ikke i et vakuum. Behov for samordning, usikkerhet om framtidig risiko og raske teknologiske endringer er eksempler på forhold som gjør forvaltning på samfunnssikkerhetsområdet krevende. En profesjonell forvaltning og god ledelse er derfor spesielt viktig i arbeidet med samfunnssikkerhet. Sikkerhet er ofte ikke primæroppgaven for ledere som skal sørge for god sikkerhet. Krisehåndtering er for de aller fleste i forvaltningen en arbeidsoppgave de møter gjennom planverk og øvelser, og sjelden eller aldri opplever i praksis.

Å ha oppmerksomhet rettet mot noe som kanskje kan skje, når det er et ønske om å forbedre tjenester befolkningen har bruk for i det daglige, kan være en utfordring for ledere og andre. Vi må erkjenne de spesielle utfordringene samfunnssikkerhetsarbeidet innebærer, slik at vi kan forholde oss hensiktsmessig til disse. Samtidig er arbeidet med samfunnssikkerhet en integrert del av forvaltningens arbeid. Mange av utfordringene er generelle utfordringer knyttet til holdninger, kultur og ledelse i forvaltningen. Regjeringens satsing på bedre styring og ledelse i staten er derfor viktig, også for arbeidet med samfunnssikkerhet.

11.2.1 Program for bedre styring og ledelse i staten

Regjeringen har høye ambisjoner for statsforvaltningen og hele offentlig sektor. Forvaltningen skal gjøre hverdagen lettere for innbyggerne og næringslivet, arbeide effektivt og oppnå resultater. Regjeringen vil bygge en sterkere kultur for samhandling, resultater og gjennomføring i forvaltningen, blant annet gjennom Program for bedre styring og ledelse i staten som ble etablert i 2014. Programmet er en del av regjeringens arbeid med å fornye, forenkle og forbedre offentlig sektor. Ledere i staten, fortrinnsvis toppledere, er hovedmålgruppen for programmet. Regjeringen er opptatt av å gi tydelig politisk retning, stille krav om resultater til ledere i staten og legge til rette for gjennomføring. Samtidig må ledere få handlingsrom, og de må tørre å bruke det.

Programmet er delt inn i fem tiltaksområder med tilhørende mål: Bedre ledelse, bedre styring, bedre samordning, strategisk bruk av IKT og bedre beslutningsgrunnlag, se figur 11.1.

Det er igangsatt en rekke tiltak innenfor de ulike tiltaksområdene i programmet. Disse skal i sum bidra til bedre gjennomføringsevne og resultatorientering i forvaltningen.67

God samordning og tverrsektoriell ressursutnyttelse går som en rød tråd gjennom alle områdene i programmet. Samordning inngår i lederplakat, lederlønnssystem og Direktoratet for forvaltning og IKTs (Difi) strategiske kompetansesatsing på ledelse. I revidert utredningsinstruks er det innarbeidet et krav om tidlig involvering og samordning i utredningsarbeidet.68 Direktoratet for økonomistyring (DFØ) utarbeider, i samarbeid med Difi, konkrete råd for departementers styring av underliggende virksomheter når det gis oppgaver som krever samordning.

For å styrke lederskapet i staten, må det etableres tydeligere rammer for ledelse og en kontinuerlig utviklingsorientering.

Regjeringen vil vise virksomhetene og lederne tillit. Lederne og medarbeiderne i virksomhetene er best egnet til å velge hvordan målene skal nås og oppgavene løses. Tillit forutsetter at det ligger et sett med uttrykte forventninger og krav. Først da kan det etableres en felles forståelse for målene og kravene til resultatoppnåelse, slik at lederne utnytter sitt handlingsrom.

Særpreget ved statlig ledelse er beskrevet i Plattform for ledelse i staten. Krav og forventinger formidles i God ledelse i staten, også kalt lederplakaten (lansert 2014), se figur 11.2.

Det er toppleders ansvar å utvikle eget lederskap og tilrettelegge for utvikling av ledere og ledelse i egen organisasjon. Toppleder er også ansvarlig for at lederplakaten i staten tilpasses virksomhetens særlige forhold og anvendes i arbeidet med å styrke lederskapet i virksomhetene.69 Oppfølgningen av toppledere skal styrkes gjennom en tettere lederdialog, resultatoppfølging og støtte til utvikling i lederrollen. For å etablere en sterkere konsekvenskultur, er det gjort tydeligere hvilke virkemidler som skal benyttes dersom en leder har manglende måloppnåelse.70

For å støtte utviklingen av ledelse i staten er det igangsatt en strategisk kompetansesatsing. Satsingen ledes av Difi og skal bygges opp over en periode på fire år. I 2020 skal staten gjennom Difi tilby virksomhetene et bredt tilbud innenfor ledelsesutvikling, som skal supplere virksomhetenes egne planer og tiltak.

Samlet sett skal tiltakene i programmet bidra til å gi ledere i staten større handlingsrom, og gi tydeligere retning og styrke ledernes kompetanse til å håndtere det kontinuerlige endrings- og forbedringsarbeidet som er avgjørende for at staten og offentlig sektor skal være velfungerende i årene som kommer. Å bygge en kultur for mer resultatorientering og gjennomføringskraft innebærer et langsiktig og systematisk arbeid. Programmet vil bidra til dette, men det viktigste arbeidet må skje i de enkelte sektorene og virksomhetene.

11.2.2 Justis- og beredskapsdepartementets arbeid med ledelsesutvikling

Justis- og beredskapsdepartementet arbeider systematisk med å styrke ledelsesfeltet i egen sektor og legge til rette for at den enkelte leder kan utvikle sitt lederskap. Departementets interne strategier og Program for bedre ledelse og styring i staten gir retning til arbeidet. De årlige lederlønnssamtalene for toppledere og virksomhetsledere i justissektoren er viktige i ledelsesoppfølgingen. Spissede resultatkrav og utviklingsplan for den enkelte skal gi mer resultatorienterte toppledere.

Det er etablert ledergrupper for de enkelte målkjeder (for eksempel samfunnssikkerhetskjeden), for å skape mer helhetlig styring og oppfølging i den aktuelle kjede på tvers av organisatoriske enheter i departementet.

Toppledere og virksomhetsledere deltar i Difis kompetansetiltak for strategisk bruk av IKT. Målet er at toppledere tar mer aktivt lederskap i digitaliseringsprosessene i virksomhetene, og at de i større grad tar i bruk digitalisering for å oppnå virksomhetenes mål.

Det er satset på medarbeiderskap og bemyndigende ledelse gjennom aktiviteter som setter samspill og handlingsrom mellom ledere og medarbeidere på dagsorden.

11.3 Bedre ledelse og styring på samfunnssikkerhetsområdet

11.3.1 Økt oppmerksomhet og samordning i regjeringen

Et kontinuerlig arbeid med samfunnssikkerhet og god samhandling i samfunnssikkerhetsarbeidet er høyt prioritert av regjeringen. Regjeringen har regelmessig egne beredskapskonferanser som er dedikert til samfunnssikkerhetsspørsmål. Dette sikrer at regjeringen har vedvarende oppmerksomhet på sikkerhetsspørsmål og sikrer framdrift i forhold til prioriterte saker. Regjeringen har ved flere anledninger bedt om redegjørelser fra samtlige statsråder på sine ansvarsområder om temaer knyttet til samfunnssikkerhet. Gjennomgangene fra statsrådene har gitt regjeringen anledning til å se sårbarheter og behov for tiltak på tvers av statsrådenes ansvarsområder. Regjeringen har i særlig grad vektlagt at komplekse saker ikke skal ha uklare ansvarsforhold. Ett hovedansvarlig departement for kritiske samfunnsfunksjoner har vært et viktig grep, se tabell 13.1.

Regjeringens sikkerhetsutvalg (RSU) ledes av statsministeren og er regjeringens organ for å diskutere og ta beslutninger i viktige, graderte sikkerhets- og beredskapsspørsmål. Det er etablert et eget RSU-sekretariat ved Statsministerens kontor med representanter fra flere sentrale departementer. Sekretariatet skal bistå i forberedelsene og oppfølgingen av møtene i RSU, med det formål å sikre mer systematisk gjennomføring av beslutninger på sikkerhets- og beredskapsområdet. Dette skal styrke regjeringens arbeid med sikkerhet og beredskap og sikre god koordinering med ansvarlige fagdepartementer.

Kriserådet er det høyeste koordineringsorganet på administrativt nivå. Rådet har fem faste medlemmer; den øverste ledelsen på embetsnivå ved Statsministerens kontor, Utenriksdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Forsvarsdepartementet. Rådet skal ivareta og sikre strategisk koordinering. Det vil blant annet si å vurdere spørsmål om lederdepartement, sikre koordinering av tiltak som iverksettes i ulike sektorer, sikre koordinert informasjon til publikum, media og andre og tilrettelegge for at spørsmål som krever politisk avklaring raskt legges frem for departementenes politiske ledelse eller regjeringen.

Ved å gi Kriserådet en fast kjerne av medlemmer, sikres erfaringsoverføring og læring fra håndtering av tidligere krisesituasjoner. De medlemmene av rådet som ikke selv er direkte berørt av den aktuelle krisen, vil få en viktig funksjon som rådgivere ved strategiske beslutninger. Kriserådet kan ved behov utvides med alle de øvrige departementene, eventuelt også med representanter for underliggende virksomheter og særlige kompetansemiljøer.

Kriserådet møtes også når det ikke er krise, gjennom regelmessige administrative møter. Formålet er å drøfte og forankre overordnede beredskaps- og krisehåndteringsutfordringer, og foreta gjennomgang av relevante hendelser og øvelser. Kriserådet gjennomfører og deltar også på øvelser. Kriserådet er en sentral arena for samordning, hvor viktige spørsmål løftes opp til øverste administrative ledernivå. Dette bidrar til god og koordinert saksfremstilling til regjeringen, og sørger for at aktuelle beredskapssaker får den nødvendige oppmerksomhet og blir håndtert.

Sivilt beredskapssystem revideres årlig.71 En sentral endring som er gjennomført er at flere beslutninger under hendelser nå er delegert fra regjeringen til lavere nivå i forvaltningen. Det er også gjort tydeligere at beslutninger kan og bør tas på et lavere nivå, for eksempel på direktoratsnivå eller av politimester. Færre forhold må dermed besluttes i regjeringen. Dette skal gi mer effektive beslutninger, tydeligere delegert myndighet og innebærer også en forventning om at ledere tar de nødvendige beslutninger på aktuelt nivå.

11.3.2 Justis- og beredskapsdepartementets samordnings- og pådriverrolle

Det er økt aktivitet i ulike samordningsorganer på sentralt nivå. Et vesentlig antall saker bringes inn til drøfting eller behandling i felles organer. Det er stor bevissthet om viktigheten av å arbeide systematisk og ikke la uenigheter stoppe prosesser. Justis- og beredskapsministeren er opptatt av å selv ta en aktiv rolle i samordning og koordinering av viktige saker, og oppfatter at det er økt legitimitet innad i forvaltningen knyttet til rollen som samordningsminister i samfunnssikkerhetsspørsmål.

Tilsyn med departementenes samfunnssikkerhetsarbeid er et viktig virkemiddel for å sikre god lederforankring og systematisk styring på samfunnssikkerhetsområdet. Tilsynsrapportene fra siste tilsynsrunde viser en tydelig forbedring i samfunnssikkerhetsarbeidet i forhold til tidligere. Fortsatt er det imidlertid forbedringspunkter, blant annet kan arbeidet bli bedre ledelsesforankret. Den nåværende regjeringen har styrket tilsynet med departementene, se kapittel 13.5. Samlet sett bidrar tilsynsaktiviteten til økt oppmerksomhet om samfunnssikkerhetsarbeidet, både i departementer, relevante underlagte etater og ikke minst hos regjeringen.

Foto: Fredrik Naumann.

Øvelser er et sentralt virkemiddel for å avdekke svakheter i forebygging og beredskap. Regjeringen innfører i denne meldingen et krav om ledelsesforankret oppfølging av øvelser. Formålet er å i større grad forplikte ledelsen i statlige organisasjoner til å følge opp funn fra hendelser og øvelser på en systematisk måte, se kapittel 12. Justis- og beredskapsdepartementet vil følge øvelsesvirksomheten i eget departement og underlagte etater tett, og vil ta opp hvordan funn fra øvelser er blitt fulgt opp i styringsdialogen med underlagte etater.

For å styrke samordningen og tydeliggjøre ansvar, er det utpekt et hovedansvarlig departement for 14 samfunnskritiske funksjoner, se kapittel 13.3. Dette gir ett departement med et vesentlig ansvar på et tverrgående område ansvar for samordning knyttet til dette fagområdet. Innføringen av hovedansvarlig departement vil også styrke Justis- og beredskapsdepartementets mulighet til å ta ansvar for mer overordnet samordning og påta seg en pådriverrolle der dette er hensiktsmessig.

Et av endringsmålene for Justis- og beredskapsdepartementet er bedre ledelse og styrket ledelseskultur i arbeidet med samfunnssikkerhet. En aktiv og tydelig lederrolle i de prosesser departementet samordner, er høyt prioritert. Departementet er fast lederdepartement ved nasjonale sivile kriser med mindre noe annet blir bestemt. Det er iverksatt en rekke tiltak for å styrke departementets evne til kriseledelse, se kapittel 11.6.1.

God ledelse under hendelser er en prioritert oppgave i departementet. Det er viktig at ledere og andre i departementet som kan bli involvert i krisehåndtering, skal kunne utføre sine oppgaver også under en krise. Interne kurs i stabsledelse og kurs i krisestab og øvelser er viktige virkemidler for å nå dette. Kursene holdes i regi av Politihøyskolen.

Justis- og beredskapsdepartementet er gjennom sin samordningsrolle for IKT-sikkerhet i sivil sektor opptatt av å ta en tydelig pådriverrolle. Departementet ønsker å løfte IKT-sikkerhet som en strategisk sikkerhetsutfordring, som ledelsen i den enkelte virksomhet må ta et aktivt eierskap til.

I NOU 2015: 13 Digitale sårbarheter – sikkert samfunn ble det observert at myndighetsorganene med ansvar innenfor IKT-sikkerhet i hovedsak oppfatter sin egen rolle som avklart, men at uklarheten om ansvarsforhold ligger hos andre aktører. Utvalget har sett på de styrende dokumentene som foreligger, og beskriver i utredningen at uklarheten i mange tilfeller kan synes å være konstruert. Utvalget observerte imidlertid en krasshet i aktørenes omtale av hverandre, og stiller spørsmål ved om aktørene i tilstrekkelig grad klarer å «spille hverandre gode». For blant annet å ta tak i denne problemstillingen, har Justis- og beredskapsdepartementet lagt vekt på samarbeidsarenaer og involvering, se kapittel 6.

11.3.3 Styrket styring og bedre dialog med Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

Riksrevisjonens undersøkelse av Justis- og beredskapsdepartementets arbeid med samfunnssikkerhet viste svakheter i departementets styring og oppfølging av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB).72 Departementet har forbedret styringen på en rekke punkter. Det er etablert tydeligere rolle- og ansvarsforhold mellom departementet og direktoratet. Klargjøring av roller og ansvar utvikles gjennom dialog og flere faste kontaktpunkter. Statsråden har faste møter med DSBs ledelse, og direktøren i DSB deltar på den ukentlige beredskapsorienteringen i departementet.

Den formelle styringsdialogen er forbedret. Tildelingsbrevene til DSB er blitt tydeligere og mer overordnet. Målbildet er blitt forenklet, antall styringsparametere er redusert og styringsparameterne har endret fokus fra enkeltoppgaver til ønskede effekter. Dette innebærer at det er mindre ressurskrevende å følge opp og rapportere. Etatsstyringsmøtene har også blitt mer målrettede, ved at de rendyrkes til styring og ved at fagsaker drøftes i andre fora.

For å skape tettere samarbeid mellom DSB, Politidirektoratet (POD) og Forsvaret, er det innført liaisonordninger.73 DSB har i samarbeid med POD opprettet en liaisonordning i POD fra september 2016. DSBs liaison i POD skal bidra til å styrke dialogen mellom DSB og POD i arbeid som berører de to etatene, både i det daglige arbeidet, og under håndtering av kriser og hendelser. Hensikten med ordningen er å sikre gjensidig informasjonsutveksling mellom DSB og POD, og bidra til avklaringer rundt relevante problemstillinger. Liaisonen skal ha fokus på beredskap og krisehåndtering. Ordningen skal evalueres etter seks måneder.

Det er opprettet en liaisonordning i DSB fra august 2016 i samarbeid med Forsvarsstaben/Operasjonsavdelingen. Forsvarets liaison skal representere Forsvaret i forbindelse med DSBs arbeid med videreutvikling av totalforsvaret, og for øvrig i saker knyttet til nasjonal beredskap og krisehåndtering, hvor det er grensesnitt mellom Forsvaret og DSB.

11.3.4 Holdninger, kultur og ledelse i politiet

Politiet er en sentral aktør i samfunnssikkerhets- kjeden, både gjennom sin døgnkontinuerlige håndtering av ordinære politioppgaver og sin beredskap for håndtering av ekstraordinære hendelser.

Ved Stortingets behandling av nærpolitireformen formulerte Justiskomiteen følgende oppdrag til etaten: Politiet skal være operativt, synlig og tilgjengelig, med kapasitet og kompetanse til å forebygge, etterforske og påtale kriminelle handlinger, og sikre innbyggernes trygghet. Bakgrunnen for nærpolitireformen er vel kjent gjennom 22. juli-kommisjonens rapport (NOU 2012: 14), Politianalysen (NOU 2013: 9) og Nærpolitireformen Prop. 61 LS (2014–2015), samt Justiskomiteens innstilling 306 (2014–2015).

Politiet er evaluert en rekke ganger de senere år. Flere av evalueringene har reist kritikk mot politiet og måten de har ivaretatt sine oppgaver og sitt ansvar, både internt og eksternt. Stortinget har vært tydelig på at nærpolitireformen skal inneholde tiltak for å bedre ledelse, holdninger og kultur i politiet.

Regjeringen arbeider for et politi som skaper bedre resultater, i en kultur preget av åpenhet og tillit, gjennom god ledelse og aktivt medarbeiderskap. Dette er et viktig arbeid som må starte med grunnutdanningen på Politihøgskolen, og underbygges i arbeidet i etaten. Ulike kulturbyggende tiltak, evalueringer og avviksrapporteringer må brukes systematisk for å sikre den åpenheten, tilliten og læringen etaten trenger for å styrkes.

Politiet må opprettholde høy tillit i befolkningen. POD utarbeider nå nye etiske retningslinjer som skal gjennomføres i hele etaten, for å skape en felles plattform for den etiske standard etaten ønsker å ha. Retningslinjene skal sammen med en revidert etikkveileder bli et verktøy for ledere og medarbeidere, til refleksjon og diskusjon om egen praksis, med formål å videreutvikle gode holdninger og god praksis.

Som en følge av nærpolitireformen er antall politidistrikter redusert betydelig. Dette legger forholdene til rette for å etablere en reell strategisk ledergruppe for etaten. Den nasjonale ledergruppen, som ble opprettet 1. januar 2016, består av de tolv politimestrene, sjefene for særorganene og ledergruppen i POD. Dette skal være det øverste ledende organet i etaten og fungere som et strategisk, rådgivende organ for politidirektøren. En mindre og mer strategisk ledergruppe legger til rette for tettere samarbeid og en felles tilnærming til like saker på tvers av politidistrikter, og kan bidra positivt til kulturen i politiet. Tett dialog og forankring, ved at politimestrene knyttes tettere til toppledelsen, vil også sørge for kortere vei fra det operative arbeidet i ytre etat inn til POD.

Politiets samfunnsoppdrag er krevende. Endringer i samfunnet og i kriminalitetsutviklingen stiller nye krav til politiet. Dette må også gjenspeiles i ledelsen av politiet. Det er et politisk mål med mer mangfold i politiet, eksempelvis gjennom å rekruttere personer med minoritetsbakgrunn gjennom opptak på Politihøgskolen, og styrke kvinneandelen blant ledere. Det er et mål at 40 prosent av lederansettelsene skal være kvinner. Et større mangfold på alle nivå i politiet vil bidra positivt til utvikling av holdninger, kultur og ledelse i politiet.

Evne til selvledelse og ansvar i alle ledd er viktig i håndteringen av større hendelser. Derfor er det stor oppmerksomhet på førstelinjeledere i lederutviklingen. POD har utviklet og vil iverksette et program for trening og utvikling for politioperative førstelinjeledere i distriktene. Programmet skal være praksisnært ved at utviklingsløpet kobles til praktiske oppgaver og utfordringer i ledernes hverdag.

POD er i anskaffelsesfasen av et mentorprogram som ledertalenter i etaten kan få tilbud om å delta i, med mentorer fra politiet, andre offentlige etater og næringsliv. En av målsetningene er flere operativt ansatte kvinner, og at kvinner med politiutdanning skal søke lederstillinger.

Det er Politihøgskolen som i all hovedsak utdanner ledere i politiet. Høgskolen arbeider med en revisjon av lederutdanningen, som reflekterer justissektorens- og nærpolitireformens mål.

Høgskolen har også iverksatt et forskningsprosjekt som skal bidra til kvalitetssikring, kvalitetsutvikling og systematisering av lederutdanningene som tilbys ved Politihøgskolen. På denne måten skal prosjektet bidra til økt kunnskap og bevissthet knyttet til ledelse i og av politiet.

Justis- og beredskapsdepartementet har gitt Difi i oppdrag å evaluere nærpolitireformen. Difi skal levere en delrapport om politiets arbeid med holdninger, kultur og ledelse i 2017.74 Evalueringen skal bidra til å sikre at nærpolitireformen i praksis oppfyller de forventninger regjering og Storting har til politiet på dette området.

11.4 Tverrsektorielle utfordringer krever vilje til samordning og samvirke

Hvilken kultur som preger tverrsektorielt samarbeid, og hvordan denne typen arbeid ledes, er avgjørende for å lykkes i samfunnssikkerhetsarbeidet.

Boks 11.2 Intervju med Monica Johannesen Mørk

Foto: Ole Petter Lie Selheim.

Monica Johannesen Mørk er politioverbetjent i Vest politidistrikt. Hun var en av mange fra nødetatene som rykket ut etter den alvorlige helikopterulykken på Turøy 29. april 2016.

– For å lykkes med å håndtere en krevende hendelse mener jeg det er avgjørende med en god, tydelig og tilstedeværende ledelse fra politiet. God samhandling med andre nødetater og god samhandling med kommunen betyr mye. Det er også viktig at det er en stab som fungerer godt fra første stund.

Mye læring i øvelser

– Vi hadde en stor øvelse i Øygarden kommune noen måneder før helikopterulykken på Turøy. Kommunene, brannvesenet, helse, kriseteam, politi og Sivilforsvaret deltok. På denne øvelsen så vi viktigheten av at kommunene tilrettela for forpleining, rom til evakuerte, pårørendesenter, krisehåndtering, osv. Vi gjorde oss mange gode erfaringer som vi hadde stor nytte av under helikopterulykken.

Viktige kvaliteter ved ledelse

– Under håndtering av større hendelser er et godt overblikk over situasjonen og tydelig ledelse avgjørende. Tilsvarende viktig er det at lederne er gode til å delegere oppgaver til sine ansatte, og ikke minst stole på at alle gjør jobbene sine. Evne til å samhandle med andre – både med egne kollegaer og med andre beredskapsaktører – er også viktig. Det gjelder å ha god forståelse for andre etaters oppgaver og ansvar.

– Personlige kvaliteter, som for eksempel evne til å beholde roen og ikke la seg stresse, betyr mye. At politimesteren var opptatt av hva vi gjorde og hvordan vi mannskaper hadde det, var en god støtte under håndteringen av helikopterulykken. Lederens tilstedeværelse bidro til en god håndtering – selv om det kanskje var litt indirekte. Han møtte på åstedet ulykkeskvelden og var tilstede på kontoret da mannskapene kom inn etter en lang vakt. Han var også tilstede på pårørendesenteret og var opptatt både av de pårørende og de som arbeidet der.

Det daglig samarbeidet kommer til nytte under kriser

– Jeg opplevde også at det tverrfaglige samarbeidet vi har hatt mellom fire kommuner (Fjell, Sund, Askøy og Øygarden) var nyttig å ha med seg under krisen. Selv om det ikke er direkte koblet til nødhendelser, så har vi lenge hatt jevnlige politiråd, og vi har god samordning av lokale kriminalitetsforebyggende tiltak (såkalt SLT ordning). Dette har betydd at det lokale politiet er tett på blant annet kriseteam, barnevern og helsetjenesten psykisk helse. Dette samarbeidet var spesielt nyttig i oppfølgingen av de pårørende som bodde i våre kommuner. At politi og kommunene samarbeider gir en god og helhetlig oppfølging.

Det er mulig å organisere forvaltningens oppgaveløsning på måter som styrker samordning og samvirke. På samfunnssikkerhetsområdet er det opprettet samordningsmekanismer på alle nivå i forvaltningen; det vil si på departementsnivå, direktoratsnivå, regionalt og kommunalt nivå. Justis- og beredskapsdepartementet, DSB, Fylkesmannen og kommunene har fora og ansvar på sitt nivå som skal sikre god samordning. Dette beskrives nærmere i kapittel 13.

Det eksisterer en rekke ulike fora innenfor ulike, tverrsektorielle samfunnssikkerhetsområder. Naturskadeforum og Samvirkeområdet for kjemikalie- og eksplosivberedskap er to eksempler, som beskrives nærmere i kapittel 7 og kapittel 9. Dette er arenaer for samarbeid og utvikling der sektorområder og myndigheter treffes for å kartlegge felles utfordringer og aktuelle tiltak for å forebygge og håndtere hendelser. I samvirkeområdene er helhet og gjensidige avhengigheter mellom sektorområder viktig. Det samme er spørsmålet om hvordan aktuelle tiltak kan følges opp regionalt og lokalt.

11.4.1 Bedre beredskap gjennom tverrsektorielle utviklingsprosjekter

Der utfordringene er de samme og felles løsninger er fornuftig, er det viktig at oppgavene løses i fellesskap, ofte gjennom felles prosjekter. Det pågår, eller er nylig gjennomført, flere større utviklingsprosjekter hvor samvirke og felles oppgaveløsning har vært en forutsetning for å lykkes. Noen sentrale prosjekter er:

• Utbyggingen av Nødnett. Utbyggingen var et samarbeid mellom justis- og helsesektoren. Prosjektet ble ledet av Direktoratet for nødkommunikasjon og har foregått i tett samarbeid med de tre nødetatene som er kjernebrukere av nettet. Nødnett ble landsdekkende i 2015, se kapittel 5.5.1

• «Nasjonalt nødmeldingsprosjekt» ble etablert av regjeringen i 2014 for å utrede norsk nødmeldingstjeneste. Prosjektet ble etablert på tvers av justis- og helsesektoren og involverte også kommunal sektor, berørte direktorater og fagmiljøer. Arbeidet er videreført i Program for forbedring av nødmeldingstjensten, se kapittel 5.2.3

• Nasjonal prosedyre for nødetatenes samvirke ved pågående livstruende vold – PLIVO er utviklet av Helsedirektoratet, POD og DSB i fellesskap i 2015, se kapittel 11.6.4

• Innføringen av nye redningshelikoptre som regjeringen besluttet å anskaffe i desember 2013, er et samarbeid mellom forsvars- og justissektoren. Fremtidig drift og forvaltning betinger samarbeid og samhandling på mange nivåer. Justis- og beredskapsdepartementet er ansvarlig departement, se kapittel 5.4.3

Justis- og beredskapsdepartementet har identifisert noen vesentlige læringspunkter og suksessfaktorer i forhold til tverrsektorielle prosjekter:

• prosjektet må være godt ledelsesforankret på riktig nivå hos deltakerne og styringssignaler må være koordinert mellom sektorene og tydelig formidlet

• prosjektet må forankres bredt hos de som blir berørt av endringene

• det må skapes en felles forståelse av nåsituasjonen

• arbeidsform og prosessledelse er viktig, med bred deltakelse for å sikre forankring, legitimitet og gjennomføringskraft

• felles mål på tvers av etater og sektorer er avgjørende og krever kompromissvilje

• gevinster, både kortsiktige og langsiktige, må identifiseres og synliggjøres

• de involverte må holde oppmerksomhet på gevinstrealisering over tid

Skal et tverrsektorielt prosjekt lykkes, kreves ledelsesforankring på riktig nivå. Ledelsen må stille seg tydelig bak prosjektet, prioritere arbeidet og se nytteverdien av at tiltakene er tverrsektorielle. Det er viktig at styringssignalene fra de ulike departementene til de involverte etatene er koordinerte og tydelig formidlet. Det er viktig med god koordinering på alle nivåer; både på departements- og direktoratsnivå. Ledelsesforankringen handler både om at ledelsen i de ulike sektorene stiller seg bak målene, at «tempo» i gjennomføringen er tilstrekkelig lik og at ledelsen understøtter og følger opp prosessen.

Det er vanskelig å skape enighet om felles mål og tiltak hvis man ikke er enig om hvordan nåsituasjonen ser ut, hva som er ønsket framtidssituasjon og gapet mellom disse. Dette gjelder alle utviklingsprosjekter, men blir spesielt viktig hvis prosjektene går på tvers av etater eller sektorer.

En felles forståelse av nåsituasjonen og behovene for endring må skapes innledningsvis og før løsningsalternativer vurderes. For å få en grundig kartlegging av behovene, valgte for eksempel Nasjonalt nødmeldingsprosjekt å følge metodikken til konseptvalgutredninger (KVU).75 Det er ikke uvanlig å gå rett inn i diskusjoner av ulike løsningsalternativer. KVU-metodikken sikret at behovsanalysen, og dermed en felles virkelighetsforståelse, fikk den nødvendige tid og oppmerksomhet.

Felles mål på tvers av sektorer og etater er avgjørende for å lykkes. Målene må være i tråd med etatenes strategiske målsetninger. Samtidig er kompromissvilje en forutsetning for å lykkes. For å få fremdrift i tverretatlig utvikling, må de involverte organisasjonene være villige til å kompromisse på enkelte områder. Skal et nasjonalt, tverrsektorielt prosjekt lykkes, må mål, virkemidler, oppmerksomhet og tempo i stor grad være felles mellom berørte aktører. Det er den samlede samfunnsgevinsten på tvers av sektorer som må være styrende for prosjektet.

Det er ikke uvanlig at store, tverrsektorielle prosjekter kan få en «målforskyvning», hvor eventuelle interessemotsetninger, lokaliseringsdebatter osv. etter hvert blir hovedtema. Det er en sentral lederoppgave i prosessen å være tro mot den opprinnelige oppgaven og ha en «stayerevne» i forhold til de målene som er satt, når andre temaer kan bli viktig for aktørene.

En viktig suksessfaktor er bred involvering i alle faser av arbeidet. God kartlegging av berørte aktørers behov er viktig, slik at tiltakene bygger på en god forståelse av de reelle behovene. Involvering er også viktig for å skape forståelse for endringene og motivasjon til å gjennomføre disse. Det er lett å gå inn i tverretatlige prosesser med et behov for å fremme egne synspunkter og interesser. Det er viktig å skape en gjensidig forståelse for hverandres forutsetninger og behov. Hvordan man diskuterer sammen, og hvilke forhold som diskuteres, er viktig for å lykkes. Ved å ta hverandres synspunkter og behov på alvor, kan eventuell motstand snus til medvirkning og et felles eierskap til mål og tiltak. God prosesslederkompetanse er avgjørende for å lykkes.

Det er vel kjent at oppmerksomheten mot et prosjekt er størst før beslutninger er fattet. Beslutningen om å igangsette et prosjekt blir en seier, og det er lett å vende oppmerksomheten mot andre områder hvor det er behov for nye tiltak. Skal tverrsektorielle prosjekter lykkes, må oppmerksomheten til aktørene holdes hele veien igjennom prosjektet. Fokus på gevinstrealisering må være høyt helt til de forventede forbedringene er dokumentert.

Dilemmaer i styring og organisering

Sektorinndelte fagområder og kjennetegn ved vårt styringssystem, styrker ofte den vertikale styringen. Det vil si styringen mellom nivåene i forvaltningen.76 Mål- og resultatstyring stiller krav til etater underlagt et departement, og måloppnåelsen vurderes ofte ut i fra ønsket politikk innenfor sektoren. Ulike faglige ståsted og profesjonstilhørighet kan forsterke slike utfordringer. Tverrsektorielle prosesser og samordning kan også være tid- og ressurskrevende. Alt i alt krever ofte tverrsektorielt arbeid mer av forvaltningen enn hvis oppgaven løses internt i egen sektor.

Bevisst bruk av mål, virkemidler, styring og organisering, i tillegg til god ledelse og kultur, er viktige forutsetninger for å lykkes med tverrsektorielt arbeid. Tverrsektorielt arbeid krever vilje til å se ut over egen etat eller sektor. Det krever også tydelige signaler fra overordnet nivå, hensiktsmessig organisering og felles mål.

Erfaring tilsier at prosjektorganisering og mer nettverksbaserte styringsformer kan styrke samordning på tvers. Samtidig kan det også skape utfordrende styringslinjer og et mindre tydelig, helhetlig delegert ansvar til underlagt etat. Dilemmaene er der. Erfaringene de senere årene tilsier at det er krevende, men mulig, å gjennomføre effektive, tverrsektorielle prosesser med gode leveranser.

11.5 En god kultur for forebygging

Forebygging handler om å unngå at noe uønsket skjer, eller redusere skadepotensialet til de hendelsene som faktisk inntreffer. En utfordring med forebyggende arbeid er å opprettholde nødvendig innsats, investeringer og årvåkenhet over tid, til tross for fraværet av hendelser som bekrefter nødvendigheten av tiltakene. For eksempel vil det være vanskelig å vite om arbeidet mot radikalisering av ungdommer har ført til at vi har unngått terroranslag.

Å arbeide for en god kultur for forebygging handler om å påvirke og endre kunnskap, motivasjon, holdninger og adferd både i samfunnet og i virksomheter. Det forutsetter en grunnleggende forståelse og erkjennelse av at sikkerhet er viktig. I virksomheter må dette gjennomsyre hele organisasjonen. I praksis handler det om lederoppmerksomhet og prioriteringer, og å etablere en felles forståelse av hvorfor forebygging er viktig og hvilke skadefølger manglende forebygging kan få.

En god sikkerhetskultur er lettere å skape hvis den enkelte opplever at det er mulig å utføre arbeidet i tråd med nødvendig sikkerhet og forbyggende tiltak, krav og instrukser. Det handler om tilrettelegging og gjennomførbarhet, opplæring og veiledning. Det bør være åpenhet om utfordringer, rapportering på uønskede hendelser og kontinuerlig læring og forbedringer. Forebygging lykkes best hvis det blir en integrert del av det ordinære arbeidet, ikke et konkurrerende hensyn som forsinker de daglige oppgavene. Et eksempel er at dersom det å arbeide på graderte systemer er tungvint, er sannsynligheten større for at medarbeidere velger å arbeide på ugraderte systemer.

Et virkemiddel for å styrke det forebyggende arbeidet er å synliggjøre innsatsen i en virksomhet, for eksempel ved at spørsmål knyttet til sikkerhet inngår i rapportering og resultatmål eller at brudd og mangler innenfor forebygging inngår i ledersamtaler eller lederkontrakter. Tilsyn, veiledning og oppfølging har også vist seg som et avgjørende virkemiddel, se kapittel 14 om forebyggende sikkerhet og tiltak for å bedre kompetanse og sikkerhetskultur.

11.5.1 Digital fremmedgjøring og den digitale sorgløshet

Hva som bør forebygges forandrer seg stadig. For eksempel gir den teknologiske utviklingen og digitaliseringen nye løsninger og muligheter, men også endrede og nye sårbarheter som må håndteres.

Sikkerhet var lettere å vurdere og forstå da det som skulle sikres og sikkerhetstiltakene var noe fysisk, håndfast og stabilt. Låsbare skap og andre fysiske hindre lar seg relativt lett forstå og vurdere. Mange forhold som må forebygges i dag kan være kompliserte, de forandrer seg raskt og er krevende å forstå. Det kan skape holdninger og passivitet som ikke er ønskelig. Den digitale utviklingen er det tydeligste eksempelet på at det ikke lenger er intuitivt hva som skaper god sikkerhet og hva som ikke gjør det. Vi må akseptere «oppskrifter» på hvordan vi bør forholde oss, uten selv å kunne vurdere om det vi gjør er fornuftig. Vi merker heller ikke noen umiddelbar forskjell om vi følger sikkerhetsrutiner eller ikke. Mens alle kan se en dør som ikke ble låst slik den skulle, «ser» vi ikke uansvarlig digital adferd på samme måte.

Med digitaliseringen kan vi, i større grad enn før, beskrives som fremmedgjort når det gjelder sikkerhet. Vi har ikke lenger samme oversikt over sårbarhetsbildet. Effekten av en slik fremmedgjorthet er ikke unik for Norge og kan beskrives som en digital sorgløshet.77 En kombinasjon av manglende interesse og overveldelse kan resultere i manglende oppmerksomhet, manglende bekymring og dermed det som i realiteten kan være skjødesløs oppførsel, selv om det ikke er villet slik. I kapittel 6 beskrives tiltak for å øke IKT-sikkerhetskompetansen i samfunnet, og dermed også sikkerhetskulturen i møtet med den digitale utviklingen.

11.6 Ledelse under kriser

Store hendelser kommer overraskende. Det er i mange tilfeller stor mangel på informasjon om hendelsen, spesielt i starten. Det kan være uklart hva slags hendelse det er, hvordan den kan utvikle seg og hvem som kan bli berørt. Likevel må beslutninger tas om hvordan krisen bør håndteres og hvem som bør involveres i arbeidet. Behovet for samordning og informasjonsutveksling er stort, både mellom nivåene i krisehåndteringsapparatet og mellom ulike aktører som involveres i håndteringen.

Store hendelser krever noe mer av ledere og organisasjoner enn oppgaveløsing i hverdagen. Det kreves et «takt-skifte». Alle vurderinger og beslutninger gjøres under et større tidspress og med større usikkerhet enn i det daglige arbeidet. Samtidig kan konsekvensene av beslutninger være vesentlig høyere. Mulighetene øker for å ta avgjørelser som i ettertid kan vise seg å ha vært feil. Presset på ledere øker. Vissheten om eget ansvar, hendelsens alvorlighetsgrad og mulige konsekvenser av egne handlinger kan føre til et stress som kan påvirke både evnen til å vurdere situasjonen og til å fatte nødvendige beslutninger. For stillinger som er knyttet direkte til krisehåndtering, bør derfor personlige egenskaper av betydning for god krisehåndtering vektlegges ved ansettelser eller opprykk.

Gode beslutninger under en krise forutsetter erfaring, høy kompetanse og forberedelser på et bredt spekter av områder. Avklarte ansvarsforhold, god rolleforståelse og gjennomtenkte rutiner er spesielt viktig når hendelsene blir store. Både innad i og på tvers av organisasjoner er det avgjørende å vite hvem som har ansvar for hvilke oppgaver, og forstå hva dette betyr i ulike situasjoner. God rolleforståelse skapes gjennom praktisk erfaring, trening, øvelser og refleksjon over egen og andres praksis.

Planverk og rutiner gir forutsigbarhet og strukturer for hvordan oppgavene bør løses. Samtidig er ingen kriser like. Håndteringen må derfor alltid tilpasses situasjonen og hvordan den utvikler seg. Prinsippene for arbeidet med samfunnssikkerhet gir retning for oppgaveløsningen, se kapittel 3.2.

Kriser kan overraske og utfordre på svært krevende måter. En mental beredskap og holdning hvor aktørene er klar over, og så langt mulig forberedt på det ukjente og «ikke-håndterbare», er derfor viktig.

God krisehåndtering involverer mange – fra de som løser oppgaver på hendelsesstedet til politisk ledelse, ofte på tvers av mange etater, organisasjoner og sektorer. Dette skaper to grunnleggende utfordringer:

• En vertikal utfordring: å sikre at krisen håndteres godt på ulike nivåer. Dette gjelder for det første de ulike nivåene fra innsatspersonell der krisen finner sted, via lokale og regionale myndigheter, til myndigheter på sentralt hold, og i siste instans regjeringen. Det gjelder også de ulike nivåene internt i en organisasjon, som for eksempel fra politiets innsatsleder via operasjonslederen til den strategiske ledelsen

• En horisontal utfordring: å sikre god krisehåndtering på tvers av sektorer og organisasjoner. Dette innebærer god samordning av planverk, rutiner og avklaring av ansvar som en del av beredskapsarbeidet og godt samvirke under hendelser og i øvelsesvirksomhet

11.6.1 Ulike nivåer har ulike oppgaver og roller – den vertikale utfordring

Hendelseshåndteringen skjer på flere nivåer, der de ulike nivåene har ulike roller som til sammen skal sørge for god håndtering. Det er avgjørende å finne balansen mellom behovet for å finne løsninger på stedet, og at oppgaven totalt sett blir løst hensiktsmessig.

Den strategiske kriseledelsen har ansvar for den overordnede håndteringen av hendelsen. Strategier for hendelseshåndteringen må i størst mulig grad fastsettes utenom kriser. Det gjør det lettere å fatte gode beslutninger når hendelsen er et faktum. Da kan den strategiske kriseledelsen under hendelsen konsentrere seg om strategiske prioriteringer, tildeling av ressurser, nødvendige fullmakter, horisontal involvering, informasjon og kommunikasjon.

Den strategiske ledelsen har et spesielt ansvar for å vurdere hvordan hendelsen kan utvikle seg og hvilke mulige behov som oppstår ettersom hendelsen utvikler seg. Hvis det kan bli behov for å be om assistanse fra andre land, for eksempel for å slukke en skogbrann, er det viktig å ha tenkt på dette tidlig, slik at mobiliseringen av ressurser starter og ressursene er klare ved et eventuelt behov.

Ansvarlig statsråd og strategisk ledelse har behov for informasjon fra lavere nivåer i krisehåndteringsapparatet, både for å sørge for en helhetlig og god håndtering av hendelsen og for å informere offentligheten. Kommunikasjon og informasjon til befolkning og presse er en vesentlig del av oppgaven til det strategiske nivået. Det er viktig at informasjonsinnhentingen i minst mulig grad forstyrrer den taktiske og operasjonelle hendelseshåndteringen. Den må være målrettet mot det strategisk nivå har behov for å vite for å kunne løse sin del av håndteringen. Det er også viktig at sammenstilt informasjon formidles til lavere nivåer, slik at de kan handle ut i fra den kunnskapen som finnes om hendelsen.

Hvordan utfordringene oppfattes og forstås, kan variere mellom nivåene. Innsatslederen på hendelsesstedet kan ha behov for ressurser som ut fra hans eller hennes vurdering er svært viktige. Ved for eksempel flere, samtidige hendelser kan andre hensyn tilsi andre prioriteringer. Forståelsen av en hendelse og hva som skal til for god oppgaveløsning vil også kunne variere mellom fag, sektorer og profesjoner.

Ulike oppgaver og roller kan lett skape et spenningsforhold hvis man ikke har god forståelse av egen og andres roller, og tillit til at de øvrige løser sine oppgaver på en god måte. Aktører må være bevisst at de skal løse utfordringene på sitt nivå, og ikke fatte beslutninger som skal fattes på andre steder i krisehåndteringsapparatet. Når presset er stort kan det være krevende.

God håndtering av ulike perspektiv og eventuelle interessekonflikter forutsetter at man har øvd og blitt enige om hvordan slike situasjoner skal håndteres. Det forutsetter en åpen og respektfull kultur for tilbakemeldinger, både i egen organisasjon og på tvers av organisasjoner og nivåer. Det forutsetter også regelmessig erfaring med å utøve rollen. Øvelser og god oppfølgingen av øvelser er viktig, noe som beskrives nærmere i kap 12.

Departementene er gjort bedre i stand til raskt å kunne sørge for varsling av andre departementer og Statsministerens kontor ved krise. Døgnkontinuerlig tilstedeværelse i Sivilt situasjonssenter, og tilsvarende beredskap i POD, PST og NSM NorCERT, samt SITSEN i Forsvarsdepartementet og Utenriksdepartementets operasjonssenter, gjør at hendelser blir oppdaget, varslet og håndtert tidligere enn før.

Retningslinjene for varsling og rapportering på samordningskanal er nylig revidert.78 I dette ligger at kommuner, fylkesmenn og DSB sender situasjonsrapporter til overordnet samordningsmyndighet ved uønskede hendelser – såkalt rapportering på samordningskanal. Formålet med situasjonsrapportene er å gi overordnet myndighet et sektorovergripende bilde av situasjonen, og er en del av myndighetenes beslutningsgrunnlag i håndteringen av en hendelse. Erfaringer fra øvelser og hendelser viser et behov for noe mer fleksibilitet i situasjonsrapporteringen. Hendelser er ofte tidskritiske og det kan være krevende for aktørene som skal håndtere situasjonen at de også skal skrive situasjonsrapporter.

For å lette på den totale belastningen som ligger i situasjonsrapportering, er situasjonssenterets praksis endret når det gjelder rapportering. Gjennom bruk av telefonkonferanser og videokonferanser formidles situasjonsvurderinger og annen nødvendig beslutningsstøtte muntlig. Dette må kombineres med gjensidig orientering av samarbeidende aktører og forvaltningsnivåer. Sammenstilling og utforming av skriftlige produkter har da foregått på direktoratsnivå. Det skal arbeides videre for å tilpasse og forbedre regimet for situasjonsrapportering. Formålet er å lette den totale arbeidsmengden til personellet som håndterer situasjonen, samtidig som behovet for god beslutningsstøtte på sentralt nivå fortsatt dekkes.

11.6.2 Oppdragsbasert ledelse

God krisehåndtering forutsetter at den som først kommer til en hendelse har evne og myndighet til å starte arbeidet med å håndtere hendelsen. Oppdraget må løses i øyeblikket. Vurderingene som gjøres må tilpasses oppdraget, tilgjengelige ressurser og hvordan situasjonen utvikler seg. Det er som oftest innsatspersonellet på stedet som er best i stand til å forstå situasjonen og vurdere videre håndtering.

Nærhetsprinsippet bygger på en erkjennelse av at de som er nærmest hendelsen i de fleste tilfeller er best egnet til å håndtere hendelsen, se kapittel 3. Derfor er de som er på hendelsesstedet delegert stor grad av myndighet i alle nødetater. De som løser et oppdrag må ha god forståelse av hvordan oppdrag bør løses. Denne forståelsen må deles med andre deler av krisehåndteringsapparatet, og den må i stor grad bygge på kunnskap og mål som er satt før hendelsen inntreffer. Slik forståelse krever god fagkunnskap, erfaring, ferdigheter og kompetanse som det tar tid å bygge opp.

Spørsmålet om oppdragsbasert ledelse i Forsvaret har vært løftet fram i kontroll- og konstitusjonskomiteen, blant annet i forbindelse med regjeringens oppfølging av rapporten fra 22. juli-kommisjonen.79

Behovet for styring og koordinering, og behovet for at styrkene på bakken kan foreta selvstendige vurderinger og lede seg selv, er større i krig og væpnede konflikter enn i de fleste andre sammenhenger. Nettopp fordi Forsvaret er innrettet mot ekstreme situasjoner som sivile myndigheter heldigvis sjelden konfronteres med, kan deres erfaringer være verdifulle i det sivile beredskapsarbeidet.

Forsvarets har oppdragsbasert ledelse som sin ledelsesfilosofi.80 Oppdragsbasert ledelse innebærer at den med best situasjonsforståelse skal handle selvstendig, samtidig som alle oppdrag må løses i lys av intensjonen med oppdraget. Når intensjonen er diskutert, forstått og den enkelte har fått et eierforhold til den, skal det skapes en felles forståelse for oppdraget og egen rolle for felles måloppnåelse. På denne måten skapes rom for desentralisert handling. Fokus ligger på hvorfor oppdraget skal utføres heller enn hvordan.

Oppdragsbasert ledelse kan sees som en motsats til sentralisert ledelse. Det skal bidra til initiativ, kreativitet, eierforhold til arbeidsoppgavene, ansvarsfølelse og dermed en kollektiv forpliktelse. Ledelsesfilosofien stiller store krav til hver enkelt, ikke minst til ledere på lavere nivå. Skal sjefens intensjon være styrende under en kritisk hendelse, må det være en sterk teamidentitet, felles virkelighetsforståelse og høy faglighet før en går inn i oppdraget.

I praksis består Forsvarets ledelse av en rekke ulike ledelsesformer. Ledelse utføres også ulikt i ulike deler av Forsvaret; blant annet som en følge av egenarten til de ulike forsvarsgrenene og ulike stridsmiljøer de opererer i.

11.6.3 Sivil og militær krisehåndtering

Det er klare likhetstrekk mellom sivil og militær krisehåndtering, men også vesentlige forskjeller. Politiet koordinerer mange ulike aktører, både myndigheter, private og frivillige under en krise.81 Hvem som koordineres vil variere ut fra krisens karakter. Selv om sivile myndigheter øver sammen, kan ikke innsatsen planlegges i fellesskap på samme måte som et militært team kan trene og forberede seg til innsats før oppdrag. Tidshorisonten er normalt vesentlig kortere ved sivile kriser. En militær operasjon kan være planlagt i lengre tid, og aktører som skal arbeide sammen i operasjonen har fått tid til samtrening. I sivil krisehåndtering er det ikke en tilsvarende planleggingsmulighet. Aktørene vet ikke på forhånd hvilken hendelse som skal håndteres, hvilke mannskaper som er på vakt når hendelsen skjer eller hvilke etater som blir involvert. Planverk og øvelser ligger som et grunnlag for krisehåndteringen, men den konkrete hendelsen kan ikke planlegges.

God sivil krisehåndtering bygger blant annet på lærdom og rutiner som springer ut fra erfaringer fra daglig virke. Sivile nødetater får mye relevant trening gjennom håndtering av mindre og større hendelser.

God krisehåndtering krever en kombinasjon av etablerte prosedyrer, faglige vurderinger og evne til improvisasjon. Vektingen mellom disse må gjøres blant annet ut fra hendelses karakter, hvilke oppgaver som må løses og hvilke roller de ulike aktørene har. Politiet, som leder den tverretatlige innsatsen i innsatsområdet, har et bredere ansvarsområde enn øvrige involverte fagetater. Politiet skal både ivareta de politifaglige oppgavene, samt ha tilstrekkelig oversikt og situasjonsforståelse til å koordinere øvrige ressurser i krisehåndteringen. Det stilles derfor andre krav til politiet enn til øvrige etater, og deres oppgaver vil ha større variasjon under ulike type hendelser. Dette tilsier at politiet må tilnærme seg oppgaven med stor grad av variasjon i oppgaveutførelsen, avhengig blant annet av hendelsens karakter.

To erfarne innsatsledere i politiet har beskrevet hva de mener er avgjørende for å lykkes: «Når selve utgangspunktet for de krevende oppdragene ligger utenfor det som vi kan være kjent med, forberedt på eller utstyrt til, er det nærliggende å spørre hvordan man kan drive ledelse og løse disse oppdragene. Etter vår oppfatning er det her umulig å komme forbi begrep som improvisasjon, kreativitet og intuisjon. I politisjargong havner disse begrepene gjerne innenfor det vi omtaler som god situasjonsvurdering.»82 Tilstedeværelse, erfaring, intuisjon og profesjonskunnskap er sentralt for god oppgaveutførelse. Dette har mye til felles med vektleggingen av initiativ, kreativitet og selvstendighet i oppgaveutøvelsen som ligger i Forsvarets begrep om oppdragsbasert ledelse.

Felles for både sivil og militær krisehåndtering er at oppdragsbasert ledelse på bakken ikke er nok til å takle store, alvorlige hendelser.83 I tillegg kreves det en strategisk og operasjonell ledelse som gjør innsatsledelsen og andre nær hendelsen i stand til å gjøre sin del av oppdraget optimalt. God krisehåndtering forutsetter at det enkelte nivå utøver sitt oppdrag med de særtrekk og krav som stilles til dette nivået, og med god samhandling og informasjonsflyt mellom nivåene.

11.6.4 Politiets handleplikt

I etterkant av terrorhandlingene 22. juli 2011 ble det gjort et grunnleggende arbeid i politiet med å konkretisere hva handleplikt innebærer. Handleplikten er tydeliggjort.84 Dette er gjennomført i det årlige vedlikeholdsprogrammet for innsatspersonellet i politidistriktene og ved at innsatspersonellet øves i handleplikten i ulike scenarier. Trening i PLIVO85 er et eksempel på dette. Alle relevante, operative utdanninger er revidert for å bedre opplæringen i tråd med handleplikten. Kurs og øvelser skal bidra til en større grad av bevissthet i hvordan handleplikten skal forstås og praktiseres.

Politiets handleplikt gjelder både generelt for politiet som etat, men også for den enkelte tjenesteperson og den konkrete tjenestehandlingen. Et viktig prinsipp er at plikten til å handle veier tyngre enn hensynet til risikoen som tjenestepersonell eventuelt løper ved håndteringen av en hendelse. Handleplikten gjør seg gjeldende i to dimensjoner. For det første i institusjonell forstand i form av en overordnet plikt som gjelder for etaten som sådan. Dette har sitt grunnlag i politivirksomhetens og politiprofesjonens særegne karakter og funksjon. Det er en helt sentral oppgave for politiet å gripe inn i og håndtere vanskelige og potensielt farlige situasjoner. For det andre har den enkelte tjenesteperson en individuell handleplikt knyttet til hans eller hennes tjenestesituasjon og de rettslige rammene som gjelder for det politioperative arbeidet.86

11.6.5 Samvirke mellom ulike aktører – den horisontale utfordring

God krisehåndtering forutsetter at ulike etater samvirker godt og løser oppgaver i fellesskap, tross ulikheter i organisering, faglig tilnærming, ansvar og ulikheter i kultur. Den viktigste forutsetningen for å lykkes, er at aktørene har god kunnskap om hverandres roller, ansvar og kapasiteter. Erfaringer etter store og mindre hendelser og øvelser på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå de senere årene underbygger dette. Felles opplæring og øvelser er derfor viktig. Felles planverk, prosedyrer og rutiner skal gi forutsigbarhet og klarhet i hvem som har ansvar for hva på tvers av etater og sektorer.

Regjeringen ønsker å stimulere videre til utvikling av ulike samarbeidsarenaer for aktører med viktige roller under hendelser. Fra felles møteplasser og erfaringsutveksling til mer forpliktende samarbeid gjennom blant annet felles opplæring og utdanning, felles rutiner og øvelser, og felles utviklingsprosjekter og nettverksorganisering, se kapittel 11.5. Godt samvirke oppstår når flere ulike virkemidler benyttes slik at de forsterker hverandre.

Det eksisterer en rekke ulike samarbeidsarenaer på ulike nivåer og innenfor ulike sektorer. Sentrale krisehåndterings- og samarbeidsorganer beskrives blant annet i publikasjonen Støtte og samarbeid.87 Ulike fora og arenaer presenteres også i andre deler av denne meldingen.

Sivilforsvaret har en sentral rolle i arbeidet med samvirketiltak regionalt og lokalt, se kapittel 5.4 om Sivilforsvaret. Sivilforsvarets kurs «Samvirke på skadested», «Samvirke på forurenset skadested» og veileder for lokale samvirkeseminarer, er tilbud som bidrar til felles utdanning for ulike etater og organisasjoner.

Politihøgskolen har i dag en rekke kurs og utdanninger som er åpnet opp for andre etater og samfunnssikkerhetsaktører. Både Innsatsleder- og operasjonslederkurs har hatt deltagere fra både brann- og redningsetaten og helsesektoren.

Utdanning i Nasjonale beredskap og krisehåndtering er et samarbeid mellom Politihøgskolen og Forsvarets høgskole. Utdanningen er tilpasset masterstudenter på Forsvarets høgskole, men er også åpnet for andre som har oppgaver innenfor nasjonalt beredskapsarbeid og krisehåndtering. Stabs- og lederutviklingsprogrammet er åpnet primært for deltagere fra Lokal redningssentral.

I Samledokument for enighet mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre om nærpolitireformen, ber en regjeringen legge til rette for at også andre enn politiutdannede kan få videre- og etterutdanningstilbud ved Politihøgskolen. Regjeringen vil at Politihøgskolen arbeider med å videreutvikle felles etter- og videreutdanninger for nød- og beredskapsetatene.

Våren 2015 mottok Justis- og beredskapsdepartementet rapporten Mulighetsstudien som gir anbefalinger om hvordan relevante aktører skal få tilstrekkelig samvirkekompetanse og få øvet på dette.88 Rapporten ble utarbeidet av en arbeidsgruppe på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet, i samråd med Forsvarsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet. Innspill fra høringsrunden er gjennomgått av en bredt sammensatt arbeidsgruppe. Gruppen fikk i oppdrag å gi konkrete, prioriterte tilrådinger om hvordan en kan oppnå tilstrekkelig samvirke gjennom kompetanseutvikling og øvingsvirksomhet mellom beredskapsaktørene, på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Arbeidsgruppens tilrådninger er oversendt Justis- og beredskapsdepartementet i desember 2016. Forslagene skal vurderes i samråd med berørte departementer.

11.6.6 Nasjonal prosedyre for nødetatenes samvirke ved pågående livstruende vold – PLIVO

I krisesituasjoner kan det stå om livet for de som er involvert, og innsatsen kan være farlig for mannskapene. Da må rutinene være klare. Nasjonal prosedyre for nødetatenes samvirke ved pågående livstruende vold – PLIVO ble utviklet av Helsedirektoratet, POD og DSB i fellesskap i 2015. Prosedyren beskriver hva som forventes av etatene enkeltvis og i samvirke med andre. Det innebærer å avklare ansvar, roller og oppgaver på sentralene og i innsatsstyrkene. De overordnede prinsipper om ansvar, likhet, nærhet og samvirke har ligget til grunn for arbeidet, se kapittel 3.2.

PLIVO har styrket samhandlingen mellom nødetatene og gitt felles forståelse og handlingsmønstre. I utviklingen av PLIVO har felles språk og enhetlig tilnærming stått sentralt. Dette vil kunne videreføres til andre forhold og som en fremtidig arbeidsmetodikk, uavhengig av hendelsestype. En viktig og positiv sideeffekt er at det nå er etablert et nettverk som styrker samvirket i hele landet, og som kan benyttes i andre tverrfaglige prosjekter i nødetatene.

For at innsatspersonell fra politi, brann og helse skal kunne samhandle i tråd med disse prosedyrene, kreves det en betydelig og vedvarende innsats innenfor opplæring, samtrening og felles øvelser. Dette er viktig fordi faktiske hendelser med pågående livstruende vold opptrer sjelden, og fordi handlingsmønsteret ved denne typen aksjoner på enkelte områder avviker fra vanlige rutiner.

Etatene er godt i gang med den kontinuerlige opplæring, samtrening og øvelser. Innsatspersonell i politi, brann og helse skal trene sammen årlig, for å sikre god kompetanse og innsatsevne i hendelser som omfattes av PLIVO-prosedyren. Politihøgskolen skal videreutvikle ordningen med at stabskurs og andre kurs for førstelinjeledere, innsatsledere og operasjonsledere er åpne for deltagere fra de andre nødetatene og andre som jobber med samfunnssikkerhet.

Ved iverksettelsen av PLIVO ble det utarbeidet et felles e-læringsprogram for alle nødetatene. Dette ligger tilgjengelig på Nasjonal kompetansetjeneste for prehospital akuttmedisin (NAKOS) for alle nødetatene, Forsvaret og andre samfunnsaktører som kan ha en rolle i slike hendelser.

12 Læring etter øvelser og hendelser

12.1 Utfordringer og regjeringens politikk

Store, alvorlige hendelser skjer heldigvis sjeldent. Derfor må vi øve for å bli gode på å håndtere slike hendelser. Læring etter øvelser og hendelser er viktig for å bedre evnen til å håndtere fremtidige hendelser. Det er de senere år gjennomført en rekke evalueringer av øvelser og av håndteringen av hendelser. Et sentralt punkt har vært at læringspunkter går igjen. Det kan tyde på at man ikke i tilstrekkelig grad har evnet å systematisk følge opp og ta lærdom av tidligere hendelser og øvelser. Videre har det blitt påpekt at det er krevende å sikre læring hos både enkeltpersoner og organisasjoner som er involvert i en øvelse eller håndteringen av en hendelse.

Rapporten fra 22. juli-kommisjonen la vekt på viktigheten av grundig forberedte øvelser for å sikre effektiv respons. Den pekte også på at det mange steder hadde vært øvet for lite eller at det ikke ble tatt tilstrekkelig lærdom av øvelsen. Også Helsetilsynets tilsyn og Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon av Justis- og beredskapsdepartementets samfunnssikkerhetsarbeid pekte på behovet for mer systematisk utnytting og formidling av læringspotensialet etter øvelser og hendelser, samt mer systematisk oppfølging av læringspunkter.

Regjeringen vil:

• innføre krav til oppfølging av funn fra hendelser og øvelser innenfor samfunnssikkerhetsområdet i sivil sektor i den statlige forvaltningen

• at alle hendelser og øvelser i utgangspunktet skal evalueres og funn og læringspunkter skal følges opp gjennom en ledelsesforankret tiltaksplan

• at oppfølging av øvelser og hendelser ikke skal anses som avsluttet før alle punktene i tiltaksplanen er fulgt opp tilfredsstillende

• at resultater av oppfølgingen av øvelser og hendelser over en viss størrelse/alvorlighetsgrad skal rapporteres til overordnet instans

12.2 Krav til oppfølging av læring etter øvelser og hendelser

Regjeringen ønsker størst mulig læringsutbytte fra øvelser og hendelser. Regjeringen vil derfor innføre nye krav til oppfølging av funn fra hendelser og øvelser på samfunnssikkerhetsområdet i den statlige forvaltningen i sivil sektor. Kravene skal sikre at erfaringer og læringspunkter følges opp i alle ledd på en systematisk og tilfredsstillende måte.

De nye kravene tar utgangspunkt i at alle hendelser og øvelser i utgangspunktet skal evalueres. Dernest vektlegges at funn og læringspunkter fra evalueringer skal følges opp gjennom en dertil egnet tiltaksplan. Denne planen skal være ledelsesforankret. Videre er det viktig at oppfølging av øvelser og hendelser ikke anses som avsluttet før alle punktene i tiltaksplanen er fulgt opp på egnet måte. Effekten av tiltak må vurderes, eller så må tiltakene være utkvittert gjennom en ledelsesforankret vurdering. Til sist er det viktig at resultater av oppfølgingen av øvelser og hendelser over en viss størrelse/alvorlighetsgrad rapporteres til overordnet instans.

Det foregår betydelig øvingsvirksomhet i Norge i dag, se boks 12.1. Læring må tilstrebes i hele øvelsesprosessen. Det bør læres fra behovet for øving erkjennes, gjennom planlegging og gjennomføring av øvelsen, til den er evaluert, tiltak iverksatt og effekten av tiltakene vurdert, se figur 12.1 om læringshjulet. Læring fra øvelser og hendelser krever bevissthet om og tilstrekkelig prioritering av alle faser i øvingsarbeidet og i oppfølgingen av hendelser. Det er i siste instans ledelsen i den enkelte organisasjon som kan sikre at dette skjer. Ledelsesansvar for å sikre læring og oppfølging etter øvelser og hendelser står derfor helt sentralt i kravene regjeringen innfører.

Det innføres et krav om at læringspunkter i evalueringer etter øvelser og hendelser skal konkretiseres i en tiltaksplan. Det vil si en plan for hvordan de ulike funnene i evalueringen skal følges opp, av hvem og med hvilke tidsfrister. Tiltaksplanen skal behandles og godkjennes av ledelsen i organisasjonen.

Der læringspunktene krever vesentlige endringer eller investeringer, er kost/nytte-vurderinger av aktuelle tiltak viktig. Økonomiske vurderinger kan være årsak til at læringspunkter blir gjentakende, fordi oppfølgingen forutsetter et arbeid eller en investering organisasjonen ikke kan prioritere. Hvis læringspunkter ikke blir fulgt opp, er det viktig at det er bevisste og godt begrunnede valg som ligger bak.

Et vesentlig nytt krav er at oppfølging av øvelser og hendelser ikke er avsluttet før alle punkter i tiltaksplanen er fulgt opp tilfredsstillende. Dette skal styrke oppfølgingsfasen etter øvelser og hendelser. Funn fra evalueringer og tilsyn har vist at oppfølgingsfasen ofte får mindre oppmerksomhet. Ved å innføre et tydeligere skille mellom pågående og avsluttede øvelser, og ved å stille krav til hva som skal til for å avslutte øvelser, ønsker regjeringen å sikre at oppfølgingsarbeidet får nødvendig oppmerksomhet og at nødvendige tiltak blir gjennomført.

En sentral utfordring i all øvingsvirksomhet er å sikre at både individer og organisasjoner lærer, se kapittel 12.6. Skal erfaringer som gjøres av enkeltindivider overføres til organisasjonen, er systematikk i kunnskapsoverføringen viktig. Arbeidet må prioriteres i organisasjonen og av ledelsen. En ledelsesforankret tiltaksplan og krav til lederoppmerksomhet i alle faser, vil tydeliggjøre at organisatorisk læring er et ledelsesansvar.

Det er viktig å skille mellom akseptable og uakseptable gjentakende læringspunkt. Blant annet er kommunikasjon, samvirke og rolleforståelse ved øvelser krevende å mestre. Det må øves mange ganger, og nytt personell må læres opp. Kravene som stilles i en øvelse kan også øke med tiden. Gjentakende funn behøver derfor ikke bety at man ikke har lært. Ved gjentakende læringspunkter er det derfor viktig å vurdere hvorfor læringspunktene oppstår på nytt, se kapittel 12.5. Målet er å følge opp uakseptable gjentakende læringspunkter og å stimulere til læring som sikrer best mulig krisehåndteringsevne.

Læringspunkter etter øvelser og hendelser gir verdifull informasjon om en etats krisehåndteringsevne. Slik informasjon er også relevant for overordnet instans i deres styringsdialog med etaten. For å sikre god oppfølging, vil det bli stilt krav om at resultater fra evalueringer av øvelser og hendelser over en viss størrelse/alvorlighetsgrad skal rapporteres til overordnet instans. Dette vil gi begge parter mulighet til å sette alvorlige funn inn i en større sammenheng, og vurdere funnene opp mot prioriteringer i oppdragsdokumenter og budsjett.

De nye kravene som stilles skal kunne tilpasses virksomhetens aktiviteter, risikoforhold og størrelse, og gjennomføres i det omfang som er nødvendig for tilfredsstillende oppfølging. Det stilles krav om at alle øvelser og hendelser i utgangspunktet skal evalueres. Hva som legges i begrepet «hendelse», vil variere mellom sektorer og fagområde. Det sentrale er at øvelser og hendelser med et læringspotensial blir evaluert og brukt aktivt til systematisk læring.

For statlige virksomheter på sivil side vil de nye kravene innarbeides i relevante styringsdokumenter fra 2017. For den kommunale forvaltning vil oppfølgingsplikten være veiledende, i den grad den ikke allerede er en plikt etter sektorlovgivningen. De nye kravene må sees i sammenheng med etablerte systemer for arbeid med helse, miljø og sikkerhet og samfunnssikkerhet og beredskap i de ulike sektorene.

Forsvarsdepartementet og forsvarssektoren vil ikke omfattes av de nye kravene. Det vises til at Forsvarsdepartementet heller ikke i dag er omfattet av de krav til departementenes samfunnssikkerhetsarbeid som fremgår i pkt. IV i kgl.res. 15. juni 2012. Det finnes gode systemer for oppfølging av øvelser og hendelser i forsvarssektoren, både i Forsvaret og i departementet. Forsvarsdepartementet og forsvarssektoren vil innenfor gjeldende ansvarsfordeling mellom sivil og militær beredskap ha en støttende rolle overfor øvrige departementer og sektorer i deres arbeid med å følge opp kravet til oppfølging av læring etter øvelser og hendelser.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) vil få i oppdrag å utarbeide veiledningsmateriell om de nye kravene til bruk i virksomhetene, for øvelsesansvarlig og ledelsen. Nasjonalt øvelses- og evalueringsforum (NØEF) vil være et viktig fora for å styrke arbeidet med, og koordinering av, øvelses- og evalueringsaktivitet innenfor samfunnssikkerhetsområdet, se kapittel 12.6.

God oppfølging av øvelser og hendelser forutsetter gode evalueringer. God evalueringskompetanse er en viktig forutsetning for å lykkes. DSB utarbeider en veileder i planlegging, gjennomføring og evaluering av øvelser.89 DSB utgir også en rekke metodehefter som beskriver ulike øvelsesformer og gir veiledning i å planlegge, gjennomføre og evaluere øvelser.

Boks 12.2 Intervju med Per Sanderud

Foto: NVE.

Voldsomt vær som gjør at strømmen går, snøskred, jordskred, ustabile fjellparti som gjør at mennesker må evakueres, flom og andre naturfarer. Dette er noe av det vassdrags- og energidirektør Per Sanderud må håndtere. Gjerne to hendelser på hver sin kant av landet samtidig. I tillegg kommer menneskeskapte trusler mot kraftforsyningen.

– Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) er en forvaltningsorganisasjon, men også en beredskaps- og håndteringsorganisasjon. Vi håndterer årlig mange hendelser, arrangerer øvelser både for oss selv og for bransjen, og vi evaluerer hendelser vi er involvert i, sier vassdrags- og energidirektøren.

Selv om NVE er god på å håndtere, øve og evaluere så var det ønskelig å utnytte læringspotensialet i de ulike hendelsene enda bedre. «Beredskapsleders faglunsj» ble derfor innført to ganger i året.

– Fordi hverdagen ofte innhenter oss etter at en hendelse er over, trengte vi en litt uformell arena for å samles og oppsummere. På faglunsjen får man et overblikk over læringspunktene evalueringen etter hendelser har fanget opp, anledning til å komme med innspill og avtale tiltak, forklarer Sanderud.

Faglunsjen samler nøkkelpersonell som har håndtert alvorlige hendelser og beredskapssituasjoner til diskusjon og erfaringsutveksling. Diskusjonen tar utgangspunkt i at beredskapsleder først gir en kort oppsummering av utvalgte hendelser det siste halve året.

– Når man er samlet kan man også fange opp læringspunkter fra andre hendelser enn den man har vært involvert i selv, sier Sanderud.

Læringsarena med lav terskel

– Hensikten er kunnskapsdeling og å sikre at vi blir så omforent som mulig som beredskapsorganisasjon. En faglunsj er et tiltak med lav terskel for deltakelse og en god arena for å oppnå en god hverdags- og organisasjonslæring knyttet til beredskap, sier Sanderud.

Per Sanderud mener hver hendelse er en gratis læringsarena, der både gode og dårlige momenter med hendelseshåndteringen kan tas opp.

– Man trenger ikke å være syk for å bli bedre, poengterer Sanderud. Vi ønsker ikke å fokusere på skyld eller beskytte egne hegemonier, men å se etter god praksis, og hvordan godt kan gjøres enda bedre, legger vassdrags- og energidirektøren til.

Kulturbygging viktig

Sanderud framholder viktigheten av en god beredskapskultur – Å bygge en felles kultur for god beredskap er avgjørende for en god krisehåndtering. Kultur kan ikke vedtas. Når god dialog rundt hendelseshåndtering kombineres med at beredskapsleder og innsatsledere kan fronte «the way we do our business», så vil det være med å skape en god beredskapskultur som støtter planer og strategier og etterlevelsen av dem, sier han.

12.3 Øvingsmål og øvingsform

Tydelige øvingsmål og valg av egnet øvingsform er en forutsetning for god læring. Øvingsmålene legger grunnlaget for øvelsen og evalueringen, og skal legge grunnlag for å avdekke utfordringer, bekrefte hva som fungerer innenfor øvingstemaet, og bidra til å identifisere tiltak som kan bedre kompetansen der det er nødvendig. Det er også viktig å utarbeide kriterier for når et øvingsmål er nådd. Et funn fra DSBs gjennomgang av øvelser er at øvelser ofte har uklare øvingsmål.90 Det er også ofte uklart om de overordnede målene for øvelsen ble oppnådd. Evalueringene er ofte utformet som en form for oppsummering av aktørenes tilbakemeldinger og forholder seg i mindre grad til om målene for øvelsen er nådd.

Valg av øvingsform og øvingsmål bør baseres på kunnskap om hva som bør øves og hvem som skal delta, se boks 12.3 om ulike typer øvelser. ROS-analyser, funn fra tilsyn eller læringspunkter fra tidligere hendelser eller øvelser er viktige innspill.

Det kan være krevende å lage øvelser som både fremmer læring mellom aktører på samme nivå, også kalt horisontal læring, og samvirke og læring mellom aktører på ulike nivåer, også kalt vertikal læring. For redningspersonell ute på et ulykkessted kan det være ønskelig å øve på håndtering av et høyt antall skadede. For ledelsen i de respektive etatene kan det derimot være behov for å øve på informasjonsdeling. Erfaring viser at jo flere som er med i en øvelse, desto vanskeligere kan det være å gi alle et godt læringsutbytte. Det understreker behovet for at det er nøye planlagt hva man ønsker å få ut av øvelsen, herunder å vurdere om en øvelse bør deles i flere faser eller i flere øvelser.

Boks 12.4 Intervju med Mariann Svanes

Foto: Rogaland Sivilforsvarsdistrikt.

Mariann Svanes, distriktssjef i Rogaland sivilforsvarsdistrikt, har jobbet mye med uvær og flom. Siste store hendelse var ekstremværet Synne. Stavangerområdet utmerker seg på samvirke og har et universitetsmiljø innen samfunnssikkerhet.

– Vi gjennomfører vanligvis en «hot wash-up» rett etter alle hendelser og en mer strukturert evaluering i etterkant. Blant annet blir det skrevet innsatsrapporter som sendes inn til DSB, hvor det som fungerte bra og mindre bra belyses. Læringspunkter som avdekkes, blir tatt inn i egen organisasjon i form av nødvendige endringer i planverk, sier distriktssjefen.

Felles læring

Etter flommen under ekstremværet Synne i desember 2015, ble det gjennomført flere felles evalueringsmøter med alle involverte aktører i de ulike kommunene. Sivilforsvaret samarbeidet blant annet tett med Eigersund kommune, og i etterkant har det blitt gjennomført møter mellom Sivilforsvaret og beredskapsledelsen i kommunen.

– Tema under møtene har vært å drøfte hvilke utfordringer vi møtte, og hvilke endringer som vil kunne styrke fremtidig håndtering av beredskapssituasjoner. Blant annet fikk vi klargjort hva kommunen ser for seg at de vil ha behov for av leveranser fra Sivilforsvaret i fremtidige hendelser. Slike møter gjør at vi kan tilpasse våre leveranser og tjenester etter de behovene som finnes, sier Svanes.

Drar nytte av universitetsmiljøet

Svanes sier at beredskapsmiljøet i Rogaland drar god nytte av universitetsmiljøet innenfor samfunnssikkerhet og trekker spesielt fram Samfunnssikkerhetssenteret i Rogaland (SASIRO). Der samles jevnlig beredskapsaktørene og universitetsmiljøet og har en felles arena for øvelser og beredskapsarbeid.

Gode til å evaluere

Svanes sier at man i hennes distrikt er veldig flinke til å evaluere og dra læringspunkter fra øvelser og hendelser. Både fra egne øvelser, men også fra store samvirkeøvelser.

– Når det gjelder hendelser ønsker jeg en bredere felles evaluering, slik at forbedringspunkter blir kjent mellom etatene, og tiltak kan iverksettes på tvers. Min påstand er at vi er veldig flinke til å identifisere læringspunkter, men ikke på langt nær flinke nok til å få disse iverksatt.

12.4 Evaluering og læring i alle faser

De nye kravene til oppfølging av læring etter øvelser og hendelser understreker at evaluering bør foregå i alle faser av en øvelse, både i planleggingen, underveis i øvelsen, umiddelbart etter at den er avsluttet, samt i ettertid, basert på mer systematisk analyse. Øvelse HarbourEx15 er et eksempel på dette, den er nærmere omtalt i boks 12.5.

En overordnet ambisjon bør være at den samlede evalueringen både klarer å samle inn ferske observasjoner og erfaringer, og å gjøre systematiske og grundige faglige vurderinger i etterkant. Det er viktig at eventuell evaluering underveis ikke kommer i konflikt med selve gjennomføringen av øvelsen. Dette må tas hensyn til i planlegging av øvelsen.

Evalueringen av hendelser og øvelser må skaleres etter øvingens formål og størrelse, og etter tilgjengelige ressurser. Omfattende datainnsamling og påfølgende analyser er ressurskrevende både for evaluator og for de som øvet.

DSB har iverksatt systematisk innhenting av erfaringer etter hendelser, og innført en ny rapporteringsløsning for brann- og redningsvesenet (BRIS). 1. januar 2016 trådte ny forskrift om brannforebygging i kraft. Forskriften pålegger blant annet kommunene å ha rutiner som sikrer at kunnskap og erfaringer fra hendelser kommer til nytte ved kartleggingen av risiko og sårbarhet for brann, og ved planlegging og gjennomføring av forebyggende tiltak.

Hendelser gir også et viktig grunnlag for læring, og vi skylder de som opplever hendelsen at vi bruker anledningen til å lære. Vi har i Norge de siste fem år opplevd flere store hendelser, se boks 12.6. Hendelser viser mer realistisk enn øvelser, vår evne til faktisk håndtering når det gjelder. Selv om læringsmålene ikke kan planlegges på samme måte som for en øvelse, er systematisk læring mulig og viktig. Planverk og erfaringer fra tidligere hendelser og øvelser kan brukes til å definere hva det vil være viktig å fokusere på i evalueringen av en hendelse. Erfaringer som personell gjør seg underveis i håndteringen av en hendelse bør brukes aktivt i evalueringen.

12.5 Et bredt perspektiv på læring

Regjeringens nye krav til oppfølging av læring skal bidra til å identifisere svakheter og mangler. Det er en forutsetning for å kunne bli bedre.

Det er imidlertid viktig at læringen har et bredt perspektiv. Øvelser og hendelser kan også gi viktig informasjon om hva som fungerer bra. Å vite at noe fungerer gir trygghet for berørte aktører, og kan gi signal om at disse egenskapene bør styrkes ytterligere. Ved å anerkjenne at her ble det gjort noe riktig, kan det positive forsterkes og eventuelt overføres til andre områder der det er behov for forbedring.

Det ligger også viktig læring i å kunne reflektere rundt styrker, sårbarheter og forutsetninger for å lykkes. Læringsverdien i form av en slik mer grunnleggende forståelse av egne ferdigheter avhenger dermed ikke av at det gjøres endringer i praksis.

Læringspunkter kan oppstå flere ganger. Dette kan være et varsel om mangelfull oppfølging av læringspunkter fra tidligere øvelser eller hendelser, manglende evne til å lære, eller at man ikke evner å ta i bruk ny kunnskap ved nye øvelser eller hendelser. Det er viktig å finne årsaken til at læringspunkt eventuelt oppstår på nytt, og vurdere om årsaken er akseptabel eller ikke.

Flere gjennomganger viser at ulike etater og organisasjoner har identiske eller nesten like læringspunkter. Det er fordi det er ulike organisasjoner som øver eller håndterer en hendelse. Et brann- og redningsvesen i en kommune kan trekke lærdommer av en alvorlig hendelse, men det betyr ikke at brann- og redningsvesen i kommuner i andre deler av landet lærer av samme hendelse. Det er derfor et viktig mål for arbeidet med styrket læring etter øvelser og hendelser å styrke læring mellom organisasjoner. Opprettelsen av Nasjonalt øvelses- og evalueringsforum (se kapittel 12.6) er et viktig bidrag for å sikre erfaringsutveksling og læring på tvers av organisasjoner.

12.6 Læring for ulike formål

En organisasjons evne til å håndtere en hendelse eller gjennomføre en øvelse bør være uavhengig av hvilke enkeltindivider som deltar. Regjeringen ønsker derfor gjennom innføringen av de nye kravene å bidra til at øvelser og hendelser gir både individuell og organisatorisk læring. Dette krever at erfaringer som gjøres av enkeltpersoner overføres til organisasjonen. Spørreundersøkelser DSB har gjennomført viser imidlertid at innsatsmannskaper og andre som deltar i øvelser og hendelser gjør seg individuelle erfaringer, men at individuell læring ikke nødvendigvis fostrer organisatorisk læring.91

Når enkeltpersoner deltar i en øvelse eller håndteringen av en hendelse, får de testet sin personlige kompetanse og de gjør seg individuelle erfaringer. Omsetting av individuell læring til organisatorisk læring krever gode rutiner og systematikk for å sammenstille, diskutere og trekke felles konklusjoner om hva man har lært. Deretter må læringspunkter nedfelles i planer, rutiner, opplæringsprogram og andre formelle rammer for virksomheten, og bli en del av organisasjonens felles kunnskapsgrunnlag. Slikt arbeid må prioriteres i organisasjonen og av ledelsen. Dette understreker at læring er en viktig ledelsesoppgave.

Oppmerksomheten i organisasjoner knyttet til øvelser har vist seg å være størst før og under øvelsen, mens oppfølgingen etter øvelsen ofte får mindre oppmerksomhet. Det kan være flere årsaker til dette. De mer trivielle forklaringene kan være at deltagerne opplever seg som ferdig med øvelsen og går videre til andre oppgaver. Det kan være at øvelsen først og fremst oppleves som en plikt eller et ritual. Læringspunktene kan også være krevende å følge opp, enten fordi de forutsetter større endringer eller fordi utfordringene handler om forhold som det kan være motstand mot å gjøre noe med, slik som kulturforskjeller, manglende forståelse eller tillit. Det er også en erfaring at det kan være personer lengre ned i organisasjonen som deltar i en øvelse, mens toppledelsen ikke deltar. Det kan gi dårlig kunnskap, forståelse og forankring av øvelsen og læringspunktene.

Regjeringen vil at læring skal bidra til godt samvirke. Samvirke er et vesentlig formål ved mange øvelser, og et viktig punkt i evaluering av mange hendelser. Justis- og beredskapsdepartementet og DSB vektlegger øving av samvirke ved gjennomføring av alle sivile, nasjonale øvelser. DSB har et ansvar for å være en pådriver for samvirke, slik at forbedringstiltak identifisert gjennom tverrsektorielle øvelser blir implementert og fulgt opp på en egnet måte.

Hovedoppgaven til Nasjonalt øvelses- og evalueringsforum (NØEF) er å styrke samfunnets samlede beredskap og krisehåndteringsevne, se boks 12.7. NØEF består av representanter fra kommuner og fylkesmenn, direktorater og tilsyn samt operatører av kritisk infrastruktur. Også departementer kan delta, og Justis- og beredskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet deltar jevnlig. Forumet bidrar til å løfte frem sektorovergripende forbedringspunkter ved evalueringer etter øvelser og innsatser. Forumet arbeider også med utvikling og forbedring av metodikk for øvingsplanlegging og evaluering og læring etter øvelser.