Del 3
Samordning av arbeidet med samfunnssikkerhet

13 Det tverrsektorielle arbeidet med samfunnssikkerheten

13.1 Utfordringer og regjeringens politikk

En rekke utfordringer innenfor samfunnssikkerhetsfeltet er sektorovergripende. Enten vi snakker om flom, brann, skred, alvorlige ulykker, pandemier eller terroranslag, så berøres mange ulike sektorer. Slike utfordringer kan ikke håndteres innenfor en sektor alene, eller på et enkelt nivå i forvaltningen.

En vesentlig del av samfunnssikkerhetsarbeidet er å identifisere, vurdere, håndtere og overvåke risikoer på tvers av sektorgrenser. Dette arbeidet er en kontinuerlig prosess. På grunnlag av kunnskap om trusler og risikoer må det vurderes hvilke tiltak som er mest kostnadseffektive og hvilken effekt de vil kunne ha. Når tiltak er gjennomført, må det vurderes om risikoen er redusert til et akseptabelt nivå, eller om ytterligere tiltak er nødvendig. Arbeidet medfører vanskelige avveininger. Hvilke risikoer er det viktigst at myndighetene arbeider med å redusere? Hvilke forebyggende tiltak bør iverksettes først? Hvilken effekt har tiltak innenfor en sektor på andre sektorer? Hvilke kompetanser bør styrkes for at samfunnet skal stå bedre rustet til å håndtere eventuelle hendelser? Risikostyringen skal gi beslutningstakere grunnlag for å prioritere både i og på tvers av sektorer.

Arbeidet med samfunnssikkerheten skal også håndtere et sammensatt målbilde. Det overordnede målet er å beskytte grunnleggende samfunnsverdier, se kapittel 3.1, men ulike etater har ulike mål innenfor sine respektive ansvarsområder.1

I arbeidet med konkrete risikoer og hendelser ligger kjedeperspektivet til grunn (se kapittel 3). Risikostyringen handler om det strategiske arbeidet med samfunnssikkerheten, dvs. hvordan myndigheter på alle nivåer kan og bør arbeide for å sikre effektiv kunnskapsoppbygging, foreta fornuftige prioriteringer og utvikle egnede virkemidler. Kunnskap fra arbeidet med risikostyringen kan bidra til arbeidet i ulike deler av kjeden.

Regjeringen vil styrke og videreutvikle det tverrsektorielle arbeidet med samfunnssikkerheten, og forbedre virkemidlene som danner grunnlaget for arbeidet. Regjeringen er særlig opptatt av at arbeidet må ha et godt kunnskapsgrunnlag, at aktører på lokalt, regionalt og sentralt nivå avklarer roller og ansvarsområder og samarbeider godt, og at det sikres nødvendig kontinuitet i arbeidet.

Regjeringen vil:

• etablere et system i sivil sektor for å utarbeide status-/tilstandsvurderinger for de 14 samfunnskritiske funksjonene. Det skal rapporteres for samtlige funksjoner i løpet av 4 år. De hovedansvarlige departementene skal presentere vurderingene i sine respektive budsjettproposisjoner

• tydeliggjøre for brukerne hva som omtales i ulike trussel-, risiko- og sårbarhetsvurderinger

• følge opp tilsyn med departementenes samfunnssikkerhetsarbeid til alle brudd på krav og vesentlige forhold er rettet opp

• evaluere tredje runde av tilsynene med departementenes samfunnssikkerhetsarbeid, og bruke evalueringen til å vurdere behovet for endringer i Justis- og beredskapsdepartementets bruk av tilsyn som virkemiddel

• styrke samhandlingen mellom nødaktører ved å arbeide for enhetlig begrepsbruk og terminologi, blant annet gjennom å utarbeide en «Håndbok for redningstjenesten»

• sørge for et bedre kunnskapsgrunnlag for politikkutforming og forvaltning ved aktiv bruk av forskning på samfunnssikkerhetsfeltet

• videreutvikle fylkesmannens samfunnssikkerhetsarbeid

• oppnevne et utvalg til å vurdere en sektorovergripende fullmaktsbestemmelse i beredskapslovgivningen med sikte på ekstraordinære situasjoner

Det arbeides med å endre Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle, tilsynsfunksjon og sentral krisehåndtering av 15. juni 2012. Blant annet kan det være behov for å tydeliggjøre kravene til departementenes samfunnssikkerhetsarbeid og Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle.

13.2 Samordning av samfunnssikkerhetsarbeidet

Samordningen av samfunnssikkerhetsarbeidet skjer både innad i regjeringen, mellom departementene og mellom forvaltningsnivåer. For regjeringen er Regjeringens sikkerhetsutvalg (RSU), regjeringens beredskapskonferanser og Kriserådet særlig viktige, se omtale i kapittel 11 om kultur og ledelse.

I 1994 ble det daværende Justis- og politidepartementet tildelt et samordningsansvar for den sivile beredskapen, herunder for å utarbeide overordnede retningslinjer, tilrettelegge rammebetingelser og treffe prinsippavgjørelser med hensyn til den sivile beredskapen. Samordningsansvaret ble tydeliggjort og forsterket, først i år 2000 og deretter i etterkant av terrorhandlingene 22. juli 2011, se kapittel 11.2

Justis- og beredskapsdepartementet har også et ansvar for forebyggende sikkerhet på sivil side etter sikkerhetsloven3 og forebyggende IKT-sikkerhet på sivil side, nedfelt i kgl.res. 22. mars 2013. Dette kapittelet omhandler i hovedsak samordningsansvaret for det tverrsektorielle samfunnssikkerhetsarbeidet etter kgl.res. 15. juni 2012. IKT-sikkerhetsansvaret behandles i kapittel 6. Forebyggende sikkerhet behandles i kapittel 14.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) ivaretar sentrale deler av Justis- og beredskapsdepartementets samordningsoppgaver, se kgl.res. 24. juni 2005 og kgl.res. 15. juni 2012. DSB skal blant annet ha oversikt over risiko- og sårbarhetsutviklingen i samfunnet, og være pådriver i arbeidet med å forebygge alvorlige uønskede hendelser. Tilsyn med departementenes samfunnssikkerhetsarbeid utføres av DSB på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet.4

Det er etablert flere arenaer for kunnskaps- og erfaringsutveksling mellom ulike departement i tilknytning til samfunnssikkerhetsspørsmål. Departementenes samordningsråd for samfunnssikkerhet, Sentralt totalforsvarsforum og Ekom sikkerhetsforum er særlig viktige. Departementenes samordningsråd er et forum der departementene på administrativt nivå kan utveksle informasjon og erfaringer, drøfte problemstillinger knyttet til arbeidet med samfunnssikkerheten, og avklare ansvarsforhold og samordningsbehov. Samtlige departement og Statsministerens kontor deltar.

Sentralt totalforsvarsforum er en møteplass på etatsnivå for gjensidig orientering, samordning og overordnet koordinering knyttet til aktuelle problemstillinger relatert til totalforsvaret. Forumet diskuterer ulike spørsmål knyttet til sivilt-militært samarbeid og samfunnssikkerhet, se kapittel 10. Ekom sikkerhetsforum ble etablert i 2013, for å fremme en gjensidig og oppdatert forståelse av trusselbildet på både gradert og ugradert nivå mellom myndighetene og ekomtilbyderne, se kapittel 6.

13.3 Departementenes ansvar

Det enkelte departement har ansvar for samfunnssikkerhet i egen sektor og for å samordne arbeidet i egen sektor med øvrig relevant arbeid, se kgl.res. 15. juni 2012. Departementenes ansvar bygger på ansvarsprinsippet, se kapittel 3. Arbeidet skal være målrettet, systematisk og sporbart, integrert i planverk og det skal inngå i styringsdialogen med departementenes underliggende etater. Blant departementenes oppgaver er å vurdere og iverksette forebyggende og beredskapsmessige tiltak, være forberedt på å kunne håndtere enhver krise i egen sektor, og å avklare eget ansvar og roller opp mot andre departements tilgrensende områder.

Det er utarbeidet en tabell med områder for departementenes ansvar som siden Prop 1 S (2013–2014) har vært tatt inn i Justis- og beredskapsdepartementets budsjettproposisjon, se tabell 13.1. Tabellen viser 14 områder som er tverrsektorielle samfunnsfunksjoner som er kritiske for samfunnssikkerhetsarbeidet, hvor flere departementer har et ansvar og hvor det kan være gjensidige avhengigheter. Tabellen er basert på en kartlegging DSB har gjort av hvilke tjenester og leveranser som er kritiske for å ivareta samfunnets og befolkningens grunnleggende behov. I ny rapport om Samfunnets kritiske funksjoner – hvilken funksjonsevne må samfunnet opprettholde til enhver tid? er oversikten videreutviklet. Rapporten ferdigstilles innen utgangen av 2016.

Tabellen er forenklet i forhold til tidligere fra 20 til 14 funksjoner. Det er etablert en egen funksjon kalt forsyningssikkerhet for å ivareta spesielt kritiske forsyninger som næringslivet har ansvar for. Vannforsyning er slått sammen med avløpshåndtering. Meteorologiske tjenester er fjernet som egen funksjon, men synliggjøres i relevante områder. Kulturminner og symboler er tatt ut av tabellen. Disse funksjonene er viktige, men anses ikke kritiske for den funksjonsevne samfunnet må opprettholde til enhver tid. Nasjonal styring og kriseledelse er slått sammen med Nasjonal sikkerhet, fordi det bør sees under ett.

For hvert område er det utpekt ett hovedansvarlig departement som har oppgaver tilknyttet nødvendig koordinering og samordning. Oppgavene til hovedansvarlig departement er gitt i boks 13.1. Justis- og beredskapsdepartementets samordningsansvar har hovedvekt på samordning mellom områdene.

13.3.1 Oversikt over status og tilstand

Inndelingen i 14 kritiske samfunnsfunksjoner og plassering av ansvar hos et hovedansvarlig departement er et sentralt virkemiddel for å styrke den tverrsektorielle samordningen av arbeidet med samfunnssikkerheten. En oversikt over status og tilstand vil gi mulighet for å se sammenhenger på tvers av sektorer og gi kunnskap om hvor det er behov for tiltak på områder som er kritiske for samfunnssikkerheten.

Regjeringen vil etablere et system i sivil sektor for å utarbeide status-/tilstandsvurderinger for de 14 samfunnskritiske funksjonene. Det skal rapporteres for samtlige funksjoner i løpet av fire år. De hovedansvarlige departementene skal presentere vurderingene i sine respektive budsjettproposisjoner. Forsvarsdepartementet og forsvarssektoren vil innenfor gjeldende ansvarsfordeling mellom sivil og militær beredskap ha en støttende rolle overfor øvrige departementer og sektorer i deres arbeid med status-/tilstandsvurderinger.

Status-/tilstandsvurderingene innenfor samfunnssikkerhetsfeltet bør basere seg på oversikt over risiko og sårbarhet, tilsynsrapporter og oppfølging av disse, samt målsetninger, tiltak og resultater innenfor området, basert på relevante nasjonale mål og strategier. Justis- og beredskapsdepartementet vil bidra inn i arbeidet med veiledning og kompetanse på samfunnssikkerhetsspørsmål og metode, slik at vurderingene på tvers av områdene blir mest mulig enhetlig. Deler av underlaget og vurderingene vil kunne være sikkerhetsgradert eller sensitiv informasjon, og ved behov vil det også bli utarbeidet graderte vurderinger til regjeringen.

DSB har arbeidet med å utvikle en systematisk tilnærming til oversikt over sårbarheter knyttet til samfunnets kritiske funksjoner. Hensikten er å synliggjøre og få oversikt over sårbarhetsforhold som etter direktoratets faglige vurdering bør prioriteres. Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) bistår DSB i utviklingsarbeidet. Arbeidet må ses i sammenheng med utarbeidelsen av status-/tilstandsvurderinger på samfunnssikkerhetsområdet, oppfølging av NATOs sju forventninger til motstandsdyktige samfunnsfunksjoner, samt eventuelle sårbarheter som avdekkes i krisescenarier utarbeidet av DSB.

Det er viktig å få god synergi og et helhetlig system for oppfølging av samfunnskritiske funksjoner. Justis- og beredskapsdepartementet vil vurdere omfanget av rapportering og analyser som virkemidler opp mot bruk av andre virkemidler for å bidra til at departementene og deres sektorer forbedrer sin beredskapsevne. De nye kravene om status-/tilstandsvurderinger må derfor sees i sammenheng med relevante etablerte systemer.

13.3.2 Samordning med forsvarssektoren, NATO og EU

Justis- og beredskapsdepartementet har en samordningsrolle for samfunnssikkerhet og beredskap i sivil sektor. Forsvarsdepartementet har ansvar for forsvarssektorens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap og er derfor ikke omfattet av de konkrete kravene i instruksen. Det finnes gode systemer for tilstandsvurderinger i forsvarssektoren, eksempelvis den årlige Vurdering av operativ evne. Hvert fjerde år fremmes også Langtidsplan for forsvarssektoren. Disse systemene oppfyller kravet til status-/tilstandsvurdering for den samfunnskritiske funksjonen «Forsvar», se tabell 13.1. Forsvarsdepartementet vil kunne støtte departementene i sivil sektor med informasjon og vurderinger fra forsvarssektoren som bidrag til deres status-/tilstandsvurderinger.

Norge har i lang tid vært med i EUs arbeid med sivil beredskap og krisehåndtering gjennom den såkalte «samordningsmekanismen».5 Deltakelsen medfører blant annet at Norge er forpliktet til innen august 2018, og deretter hvert tredje år, å gjennomføre og gjøre tilgjengelig en strukturert vurdering av norsk risikostyringsevne.

Som beskrevet i kapittel 10.4 ønsker NATO motstandsdyktige samfunnsfunksjoner, fordi det er en forutsetning for det enkelte lands og alliansens samlede sivile beredskap og forsvar. NATO har derfor etablert sju grunnleggende forventninger til medlemslandene som ble vedtatt på NATOs toppmøte i juli 2016. NATOs prioriterte områder er til dels sammenfallende med de kritiske samfunnsfunksjonene som er utviklet for norske myndigheter, se tabell 13.1. Regjeringen ser det som hensiktsmessig at arbeidet med å oppfylle NATOs forventninger sees i sammenheng med det generelle arbeidet for å redusere sårbarheten i kritiske samfunnsfunksjoner. Det vil likevel være nødvendig å foreta tilpasninger til og vurderinger av de forventningene NATO stiller til Norge i dette arbeidet, og ha en mer detaljert oppfølging fra Justis- og beredskapsdepartementet av disse forpliktelsene. Justis- og beredskapsdepartementet har sammen med de berørte departementene og DSB etablert et program for å videreutvikle totalforsvaret og øke motstandsdyktigheten i samfunnskritiske funksjoner, se kapittel 10.4.

Justis- og beredskapsdepartementet skal i samarbeid med berørte departementer sørge for at kravene til rapportering til EU og NATO på relevante områder bygger på og i mest mulig grad sammenfaller med nasjonalt arbeid. Arbeidet skal være godt koordinert for å, så langt mulig, sikre synergier og unngå parallelle prosesser. Systemet for status-/tilstandsvurderingene utgjør et sentralt grunnlag for rapportering til EU under samordningsmekanismen og for gjennomgang og tiltak innenfor NATOs sju forventninger til motstandsdyktige samfunnsfunksjoner.

13.4 Trussel- og risikovurderinger

Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM), Etterretningstjenesten (E-tjenesten) og DSB lager årlige vurderinger av ulike forhold som kan true norske interesser eller verdier som vi ønsker å beskytte, se boks 13.2. I sum favner analysene et bredt spekter av mulige hendelser, fra terror og etterretning mot norske interesser, til ulykker, sabotasje og alvorlige naturhendelser. Vurderingene er en viktig del av arbeidet med å identifisere risikoer og analysere den verden som omgir oss.

Vurderingene tjener et todelt formål. De skal informere offentligheten om forhold som kan true norske interesser, og de skal bidra til åpenhet om etatenes arbeid. De kan også gi viktige innspill til risikostyringen til sektorene og virksomhetene, slik at risikoforståelsen bedres. De kommer i tillegg til løpende vurderinger som E-tjenesten, PST og NSM foretar om aktører og aktivitet som kan true norske interesser, og som skal sikre at regjeringen og øvrige myndigheter iverksetter nødvendige tiltak. DSBs krisescenarioer er mer langsiktige, og den dagsaktuelle situasjonen berøres ikke.

Det er en viss grad av tematisk overlapp mellom vurderingene. Internasjonal terror, trusler i det digitale rom og alvorlig kriminalitet er eksempler på temaer som omtales i flere av dem. Det kan gjøre det krevende for brukerne å skille vurderingene fra hverandre, selv om de er utarbeidet i tråd med etatenes respektive mandat, har ulike formål og ulik vektlegging (trusler, sårbarhet, konsekvenser etc.).

Justis- og beredskapsdepartementet har i samarbeid med Forsvarsdepartementet, E-tjenesten, PST, NSM, DSB og Politidirektoratet vurdert ulike samordningstiltak som kan gjøre det lettere for brukerne å skjønne formålet med og innrettingen av den enkelte etats vurdering, samt tydeliggjøre hvordan de skiller seg fra hverandre. Fra og med 2017 vil det fremkomme tydeligere i den enkelte etats vurdering hvilket mandat og oppdrag etaten har, hva slags hendelser og handlinger som analyseres, og det vil bli en tettere samordning av begrepsbruk og formidling av sannsynlighet.

DSB har siden 2011 utarbeidet scenarioanalyser som omhandler både uønskede utilsiktede hendelser og tilsiktede handlinger. Rapporten har til nå hatt navnet «Nasjonalt risikobilde» (NRB). Den inneholder pt. 22 scenarioanalyser. Denne «all hazards» tilnærmingen er i tråd med EUs samordningsmekanisme og anbefalinger fra OECD. DSB vurderer konsekvensene for viktige samfunnsverdier under de påkjenninger som uønskede hendelser kan innebære. Scenarioanalysene er godt mottatt blant brukere i departementer, på regionalt og lokalt nivå, og er anerkjent i utlandet.

Krisescenarioene har en langsiktig tidshorisont og gjenspeiler ikke det til enhver tid gjeldende risiko- og trusselbildet. Analysene gir derfor ikke en komplett oversikt over risikoer og sårbarheter. Navnet «Nasjonalt risikobilde» kan derfor virke noe misvisende, og navnet endres fra og med 2016 til «Krisescenarioer (årstall) – analyser av alvorlige hendelser som kan ramme Norge».

Krisescenarioer av tilsiktede handlinger må utarbeides i tett dialog med etater som foretar trussel-, risiko- og sårbarhetsvurderinger, slik som E-tjenesten, PST og NSM. Det er mer utfordrende å vurdere sannsynligheten for tilsiktende handlinger enn sannsynlighet for utilsiktede hendelser som skred eller en stor ulykke.

Regjeringen vil styrke samordningen av de årlige trussel-, risiko- og sårbarhetsvurderingene til E-tjenesten, PST, NSM og DSB, for å tydeliggjøre for brukerne hva som omtales i hver enkelt vurdering, og gjøre det lettere å sammenlikne på tvers av etatenes vurderinger.

Øvrige tiltak er:

• sikre en tettere samordning av begrepsbruk og formidling av sannsynlighet i de årlige vurderingene til E-tjenesten, PST, NSM og DSB

• legge til rette for og bidra til en systematisk oppfølging i sektorene av eventuell risiko og sårbarhet som avdekkes i DSBs krisescenarioer

13.5 Tilsyn med departementenes samfunnssikkerhetsarbeid

Tilsyn med departementenes arbeid med samfunnssikkerhet er et sentralt virkemiddel i Justis- og beredskapsdepartementets utøvelse av samordningsrollen, se kgl.res. 15. juni 2012. Tilsynene skal sikre at det enkelte departement innenfor sitt ansvarsområde bidrar til å styrke samfunnets evne til å forebygge og håndtere kriser. Tilsynene skal kontrollere departementenes arbeid innenfor hele samfunnssikkerhetskjeden.6

Justis- og beredskapsdepartementets gjennomføring og oppfølging av funn fra tilsyn er basert på risiko og vesentlighet.

Tilsynsrapportene og departementenes oppfølgingsplaner danner grunnlag for departementenes arbeid med å forbedre forebygging, beredskapsplanlegging og krisehåndtering. Tilsynsregimet ble endret i 2014 ved at det ble innført en vurdering av om funnene innebærer brudd på krav. Justis- og beredskapsdepartementet følger opp tilsynene til alle brudd på krav og vesentlige forbedringspunkter er rettet opp. Endringene fra 2014 innebærer også at tilsynsrapportene er offentlige, og at regjeringen orienteres om resultatene og oppfølgingen av hvert enkelt tilsyn.

DSB har på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet utført tilsyn med departementene i tre runder siden oppstarten i 2001. Det er økende oppmerksomhet om viktigheten av arbeidet, og departementene arbeider mer systematisk med planverk, øvelser og oppfølging av underliggende etater. Alle departementer har nå fått gjennomført tilsyn med sitt samfunnssikkerhetsarbeid for tredje gang. Tre departementer hadde ingen brudd på krav. Tilsyn med seks departementer er under oppfølging, og øvrige tilsyn er avsluttet.

Selv om de fleste departementene har styrket sitt samfunnssikkerhetsarbeid, viser hovedfunn fra siste tilsynsrunde at systematikken i arbeidet, lederforankring og oversikt over risiko og sårbarhet i flere departementer fortsatt bør styrkes. Det samme gjelder departementenes arbeid med planverk og øvelser. Funn fra tilsynsrapporter viser at departementenes beredskapsplaner bør forankres i egen oversikt over risiko og sårbarhet. Beskrevet kriseorganisering i departementene praktiseres ikke alltid ved alvorlige hendelser og kriser, og det mangler planer og øvelser for departementenes rolle som lederdepartement.

Instruksens krav til øvelser knyttes blant annet til øvelsesfrekvens og hvem som skal øve sammen. De fleste departementene ivaretar kravene formelt, men øvelsene har ofte et beskjedent format, med få deltakere, og er i liten grad innrettet på å avdekke svakheter i beredskapsorganiseringen. Flere departementer har også et forbedringspotensial med hensyn til evaluering av øvelser og hendelser, og i å gjennomføre endringer som følge av evalueringene. En utfordring er manglende samsvar mellom risikobildet innenfor departementets ansvarsområde og scenarioene som øves.

Det er viktig at tilsyn bidrar til å gjøre departementene bedre i stand til å avdekke de reelle sårbarhetene innenfor sitt ansvarsområde. Effekten av tilsyn er imidlertid krevende å måle. Det er vanskelig å vite om observerte forbedringer i departementenes arbeid er resultat av at departementene vet de skal føres tilsyn med, eller om endringene uansett ville ha funnet sted. Det er også et spørsmål om innretningen på tilsynene, som er systemrettet, er hensiktsmessig også framover. Innføringen av brudd på krav har også medført økt behov for å avklare kravenes innhold.

Høsten 2016 er det igangsatt en evaluering av tredje tilsynsrunde med departementenes samfunnssikkerhetsarbeid. Tilsynsrunden har pågått fra høsten 2011 og til og med 2016. Evalueringen skal blant annet vurdere om ressursbruken i tilsynsrunde tre, fra planleggingsfasen til og med oppfølgingsfasen, står i forhold til effekten tilsynene har på departementenes samfunnssikkerhetsarbeid. Det skal også vurderes om andre virkemidler enn dagens tilsynsregime kan være bedre egnet til å vurdere hvordan departementenes samfunnssikkerhetsarbeid fungerer.

Evalueringen skal gi Justis- og beredskapsdepartementet et godt grunnlag for å videreutvikle tilsynene som virkemiddel. Det er Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) sammen med Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) som skal gjennomføre evalueringen.

13.6 Samordning av begrepsbruk

Begrepsbruk og begrepsforståelse kan ha stor betydning i arbeidet med samfunnssikkerheten, og er viktig for en presis og god faglig debatt innenfor samfunnssikkerhetsfeltet. Hvis ulike etater og aktører har ulik forståelse av begreper kan det føre til misforståelser, svekket samhandling og i siste instans påvirke vår evne til å håndtere hendelser. Samordning av begrepsbruk – i betydningen å fremme en felles forståelse av sentrale begreper innenfor samfunnssikkerhetsfeltet – er derfor ønskelig.

Begreper er samtidig viktige verktøy for den enkelte etat i deres daglige virke. Ulike aktører arbeider innenfor ulike fagtradisjoner, med tilhørende begrepsbruk. For eksempel er politiets begrepsbruk et resultat av et mangeårig arbeid der blant annet utviklingen av politiets etterretningsdoktrine og deltakelse i internasjonal faglig samarbeid spiller inn. For DSB bygger begrepsapparatet i deres krisescenarioer på andre fagmiljøer, nasjonalt og internasjonalt. Samordning av begreper må derfor baseres på en forståelse av de fagtradisjoner ulike etater forholder seg til. Dersom ulike etater skal legge felles begrepsforståelser til grunn for sitt arbeid, bør begrepene også kunne brukes i den fagtradisjon den enkelte etat forholder seg til.

De viktigste begrepene er de som flere ulike etater bruker og som brukes hyppigst. Det er også viktig at begreper som brukes i en kritisk situasjon, slik som under en hendelse, ikke misforstås mellom aktører. I boks 3.3 i kapittel 3 fremgår sentrale begreper innenfor samfunnssikkerhetsfeltet og den forståelse som legges til grunn i denne stortingsmeldingen.

Regjeringen arbeider for en enhetlig og felles forståelse av de begreper som hyppigst brukes av sentrale aktører innenfor samfunnssikkerhetsfeltet. Dette er et kontinuerlig arbeid og vil skje gjennom videreutvikling av tverrsektorielt planverk, instrukser, rutiner, håndbøker og gjennom utdanning og ved øvelser. Et eksempel er samordning av begrepsbruk i trussel-, risiko- og sårbarhetsvurderinger innenfor justis- og forsvarssektoren, se kapittel 13.4. Et annet eksempel er den nylig utgitte nasjonale prosedyren for Nødetatenes samvirke ved pågående livstruende vold (PLIVO) der sentrale begreper ble avklart, se kapittel 11.6.6.

Et annet viktig arbeid for å fastsette felles begreper er et prosjekt som skal resultere i en Håndbok for norsk redningstjeneste. Utgangspunkter for arbeidet er politiets beredskapssystem, helsevesenets definisjonskatalog og planverket til brann- og redningsvesenet. Arbeidet ledes av Hovedredningssentralen på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet. Flere frivillige redningsorganisasjoner er med i prosjektet. Språkrådet er også involvert. Det er viktig med en god prosess i dette arbeidet, slik at de forskjellige fagmiljøene i felleskap kommer frem til begreper det kan enes om.

Foto: Fredrik Naumann.

I tillegg pågår det begrepsavklaringer og samordning av begrepsbruk innenfor IKT-feltet. Det skal etableres et enhetlig begrepsapparat i forbindelse med arbeidet med nasjonalt rammeverk for digital hendelseshåndtering, se kapittel 6.6.2.

13.7 Forskning på samfunnssikkerhetsområdet

Justis- og beredskapsdepartementet ivaretar sitt ansvar for forskning innenfor samfunnssikkerhetsfeltet gjennom finansiering av forskning og ved å sikre en målrettet bruk av forskning og utvikling. Tilsvarende er det viktig at alle ansvarlige sektorer bevilger midler til dette og nyttiggjør seg av FoU-aktiviteter. Det er viktig for å sikre at vi til enhver tid har et godt og oppdatert kunnskapsgrunnlag for politikkutforming og det praktiske arbeidet med samfunnssikkerheten.

Justis- og beredskapsdepartementet har utarbeidet en FoU-strategi for samfunnssikkerhet for perioden 2015–2019. Strategien løfter fram følgende kunnskapsbehov:

• faktorer som styrker samfunnets motstandskraft eller resiliens

• sårbarhet i komplekse kritiske samfunnsfunksjoner

• risiko, risikoforståelse og -erkjennelse

• styring, organisering, kultur og ledelse av samfunnssikkerhetsarbeidet

• operativt samarbeid og samhandling

• forebygging av terror og andre tilsiktede handlinger med stort skadepotensiale

Målene i strategien er blant annet å bedre evnen til å identifisere og forstå alvorlige risikoer, trusler og sårbarheter i samfunnet, forbedre innovasjon innenfor samfunnssikkerhetsfeltet, og å øke bruken av FoU som kunnskapsgrunnlag for politikkutforming og praksis. Strategien er fulgt opp med tiltak innenfor alle tema, og Justis- og beredskapsdepartementet vil i kommende fireårsperiode gjennomføre FoU-strategien. Blant viktige tiltak vil være å etablere strategisk partnerskap med et forskningsmiljø innenfor CBRNE-feltet, se også omtale i kapittel 9. I tillegg har DSB utarbeidet en egen FoU-strategi som reflekterer bredden i direktoratets forvaltningsområder.

Justis- og beredskapsdepartementet ser programforskning i regi av Forskningsrådet som sentralt for forskning og langsiktig kompetanseoppbygging og kunnskapsutvikling. SAMRISK har vært og er et sentralt virkemiddel for å styrke forskningen på sentrale samfunnssikkerhetsområder. Programmet har som formål å øke kunnskap om trusler, farer og sårbarhet, om hvordan uønskede hendelser kan forebygges og krisehåndtering styrkes, samtidig som grunnleggende menneskerettigheter og personvern ivaretas. Justis- og beredskapsdepartementet har siden 2006 bidratt betydelig til finansieringen av programmet.

De nordiske landene har en rekke felles utfordringer og muligheter for å ivareta samfunnets sikkerhet og prioriterer samarbeid gjennom det nordiske forskningsprogrammet Nordic Societal Security Program. De nordiske fagmyndighetene, deriblant DSB, har hatt ansvar for å utvikle og følge opp dette forskningssamarbeidet.

EUs forskningsprogram Horisont 2020 for perioden 2014–2020 er en viktig arena for norske forskningsmiljøer og næringsliv. Sikkerhetsforskningen i EU er delt inn i fire områder; katastrofehåndtering, terror og kriminalitet, grensekontroll og IKT-sikkerhet. Norske miljøer har så langt hevdet seg godt i dette samarbeidet, målt både i hvor store forskningsmidler som norske fagmiljøer mottar fra EU, og i hvor stor andel av antallet søknader som mottar støtte. Det er et ønske at norske universiteter og høyskoler deltar i enda større grad, på linje med bedrifter og instituttsektoren.

I regjeringens langtidsplan for forskning og høyere utdanning er satsingen på fornyelse i offentlig sektor og muliggjørende teknologier, og prioritering av områder som er forskningssvake, strategisk viktige og tverrsektorielle særlig relevant for samfunnssikkerheten.7 Praksisnær forskning bør styrkes som grunnlag for planlegging og fag- og tjenesteutvikling.

Kunnskap om sikkerhet og robusthet i IKT-systemer er en viktig del av Nasjonal strategi for informasjonssikkerhet med påfølgende handlingsplan. Dette behandles nærmere i kapittel 6. For å initiere en langsiktig kompetanseoppbygging og utvidet kontakt og samarbeid mellom forskning, utdanning og myndigheter, har regjeringen støttet oppbyggingen av Center for Cyber and Information Security ved NTNU og bidratt med støtte til Forskningsrådets satsing på IKT sikkerhet. Justis- og beredskapsdepartementet arbeider langsiktig og aktivt for å styrke forskning og utdanning innenfor IKT-sikkerhetsfeltet, se kapittel 6.

FFI har lang erfaring med forskning av relevans også for det sivile samfunnet og sivil beredskap. Forskningsprogrammet Beskyttelse av samfunnet (BAS) har pågått siden 1994, og Justis- og beredskapsdepartementet har gjennom BAS 8 styrket sitt samarbeid med FFI. Prosjektet omhandler blant annet forskning på fornyelsesbehov for sivilt-militært samarbeid innenfor rammen av totalforsvaret, metoder for planlegging, gjennomføring, evaluering og erfaringslæring av tverrsektorielle øvelser, og behovet for sivile beskyttelsestiltak. Prosjektet avsluttes i 2018.

Regjeringen vil sørge for et bedre kunnskapsgrunnlag for politikkutforming og forvaltning ved aktiv bruk av forskning på samfunnssikkerhetsfeltet.

13.8 Samfunnssikkerhetsarbeid på kommunalt og regionalt nivå

13.8.1 Arbeidet på kommunalt nivå

Kommunene har fått lovpålagte oppgaver knyttet til samfunnssikkerhet. Ny lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) trådte i kraft 1. januar 2009. Denne vektlegger samfunnssikkerhet som et hensyn som skal ivaretas i all planlegging etter loven. Blant annet krever loven at det skal gjennomføres risiko- og sårbarhetsanalyser ved utbygging av nye områder eller endret arealbruk, som et forebyggende tiltak mot hendelser.

Boks 13.4 Intervju med Per Ketil Riisem

Foto: privat.

Per Ketil Riisem er beredskapsrådgiver i Trondheim kommune. Han har 23 års yrkeserfaring fra politiet og fem års erfaring fra olje- og gassbransjen med vekt på beredskapsledelse.

Sårbarhetene henger sammen

Vi spør Per Ketil om noen utfordringer innenfor samfunnssikkerhet er særegne for norske storbyer.

– Det er en utfordring å ha tilstrekkelig oversikt over den kritiske infrastrukturen, sier han, og utdyper videre: – I en storby er infrastrukturen kompleks. Noe av jobben vår er å kartlegge sårbarheter og avhengigheter, og bevisstgjøre de ulike eierne av kritisk infrastruktur deres ansvar og roller. Sårbarhetene henger sammen. De siste årenes digitalisering har forsterket dette. I kommunen bruker vi nå Lysne-rapporten aktivt både i arbeidet med kommunens ROS-analyse og i øvelsessammenheng.

Legger listen høyt

På spørsmål om hva det viktigste Trondheim kommune gjør innenfor samfunnssikkerhet, tar han en liten pause.

– Her kunne jeg ha nevnt mye, det er en helhet. Vi prioriterer høyt å delta på mange faglige arenaer sammen med andre aktører, og samvirke er slik sett et nøkkelord. Men skal jeg trekke fram én ting, så er det at vi legger listen høyt. Vi prioriterer samfunnssikkerhet, og legger oss ikke på minimumskravene. For eksempel trener rådmannens ledergruppe i Trondheim krisehåndteringsevne hvert kvartal. Lovkravet er én gang hver 24. måned. Men det er klart, øver du beredskap annet hvert år så blir du ikke god.

Skape en delingskultur

Per Ketil ivrer for det han kaller en delingskultur.

– Trondheim kommune deler mye informasjon med andre aktører, det er en helt bevisst policy. Verktøyet CIM (IKT-verktøy til støtte for blant annet krisehåndtering) tillater oss å enkelt dele informasjon med både nabokommunene og andre beredskapsaktører. Vi har blant annet etablert en felles loggfunksjon mellom kommunen og Trøndelag brann- og redningstjeneste, St. Olavs Helseforetak, Sivilforsvaret og Trondheim havn. Slik har vi automatisk tilgang til hverandres informasjon ved hendelser. Med nabokommunene deler vi blant annet risiko- og sårbarhetsanalyser. Det har en rekke fordeler. Vi kan lære av hverandre, og vi kan enklere bli oppmerksomme på forhold av betydning på tvers av kommunegrenser.

For lite oppmerksomhet omkring kontinuitet

Per Ketil kommer avslutningsvis inn på temaet kontinuitet:

– Noe jeg er opptatt av, er det å planlegge for kontinuitet. Altså å ha planer for hvordan noe skal fungere over tid, når det inntreffer noe uønsket. Det er mange aktører jeg prater med som har en beredskapsplan, men som ikke har en kontinuitetsplan. Jeg pleier å sammenligne det med ferieavvikling om sommeren. Det legger de fleste planer for. Kontinuitet i beredskapssammenheng er ikke så veldig annerledes. For eksempel må vi som kommune kunne levere en forsvarlig legevakt- og hjemmetjeneste selv om mange av våre ansatte skulle blir syke over lengre tid. Dette må vi planlegge for på forhånd, ellers fungerer det ikke.

Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) fra 2010 pålegger kommunene en beredskapsplikt. De skal ha oversikt over risiko- og sårbarhetsforhold som kan ha betydning for kommunen (helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse), og følge opp denne gjennom beredskapsplanlegging og forebyggende arbeid.

Et godt samfunnssikkerhetsarbeid krever fagkompetanse som det er lettere å ivareta i større kommuner. Brann- og redningsvesen med små fagmiljøer og ledelse på deltid kan få betydelige utfordringer når hendelsens omfang og kompleksitet har overskredet ordinær håndteringsevne. Samtidig kan små lokalsamfunn ha kvaliteter som er viktige under en hendelse, med oversikt over lokale ressurser og en dugnadsånd som er viktig når det virkelig gjelder. Det behøver ikke å være et motsetningsforhold mellom profesjonalisering av samfunnssikkerhetsarbeidet og et beredskapsarbeid som bygger på kvaliteter i et lokalsamfunn som er viktig for god hendelseshåndtering. Begge deler er viktig og må videreutvikles.

DSB har utviklet en rekke veiledere for kommunenes arbeid. DSBs krisescenarioer er et godt utgangspunkt for kommunenes arbeid med risiko- og sårbarhetsanalyser, noe også en brukerundersøkelse viser.8 Regjeringens arbeid med kommunereform har større og mer robuste kommuner som mål. Dette vil styrke kommunenes arbeid med å møte dagens og morgendagens utfordringer, også på samfunnssikkerhetsområdet.

En stor del av befolkningen bor i de største bykommunene. Disse kommunene har store og komplekse utfordringer på samfunnssikkerhetsområdet. De skal i vareta en stor og sammensatt befolkning, ofte med ulik kultur og språkbakgrunn. I tillegg er ofte kritisk infrastruktur av nasjonal betydning plassert i storbyer, likeså viktige institusjoner som er sentrale for kritiske samfunnsfunksjoner. Storbyene er i vekst og 33 prosent av landets befolkning bor nå i de 5 største byene. Tilstrekkelig oversikt over risiko- og sårbarheter er viktig i alt arbeid med samfunnssikkerhet. Dette er særlig utfordrende for storbyene. Det er derfor på sikt ønskelig å kartlegge storbyenes spesielle utfordringer på samfunnssikkerhetsområdet, for å sikre at de har de virkemidlene som er nødvendig for å ivareta sin rolle som samfunnssikkerhetsmyndighet.

Et initiativ som i dag involverer storbykommuner er Storbynettverket. Nettverket (Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Tromsø) har en felles samarbeidsavtale på samfunnssikkerhetsområdet, og har jevnlig møter med ledelsen i DSB. For å få en tydeligere og bedre forankret profil på nettverket, jobbes det aktivt med å involvere storbykommunene i FN-kampanjen «Making Resilient Cities», som er en del av International Strategy for Disaster Reduction (ISDR). Dette vil gjøre nettverket til en del av oppfølgingen av Sendai-rammeverket, se kapittel 7.6.2. Hensikten med Making Resilient Cities-kampanjen er å fremme samfunnssikkerhet i byer, med særlig vekt på urbane problemstillinger som kompleks infrastruktur, befolkningsvekst, samfunnskritiske funksjoner, sårbarhet, urban risiko (f. eks. overvann) osv. Justis- og beredskapsdepartementet har gjennom SAMRISK-programmet støttet byforskning, med vekt på trygghet og beredskap i byen (BYFORSK).

13.8.2 Fylkesmannen

For å styrke kommunenes arbeid med samfunnssikkerhet har fylkesmannen en viktig rolle i veiledning og kompetansebygging. Kommunenes lovpålagte oppgaver på samfunnssikkerhetsområdet har ført til at fylkesmannens omfang av veiledning, kompetansebygging og oppfølging av kommunene har økt. Fylkesmannen spiller en avgjørende rolle for å støtte opp om kommunenes samfunnssikkerhetsarbeid, og er myndighetens viktigste kontaktpunkt ut mot kommunene.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gjennomført et prosjekt for bedre styring av fylkesmannen. Som en del av prosjektet er det lagt ned arbeid i å gjøre tildelingsbrevet og virksomhets- og økonomiinstruksen til fylkesmannen mer enhetlig og tydelig enn de tidligere embetsoppdragene. Resultatkravene til fylkesmennene på samfunnssikkerhetsområdet er gjort mer strategiske enn tidligere, ut fra at målet er trygge og robuste lokalsamfunn.

De siste årene har kravene til arbeidet hos fylkesmannen blitt tydeligere og forventingene økt. Bevilgningene til fylkesmannen samfunnssikkerhetsarbeid i statsbudsjettet ble økt med 10 millioner kr. i 2016. Dette har ført til at bemanningen på samfunnssikkerhetsområdet har blitt forsterket i de fleste embetene. Bevilgningen er foreslått opprettholdt i 2017.

Det er utarbeidet ny instruks for fylkesmannens samfunnssikkerhetsarbeid.9 Instruksen tydeliggjør fylkesmannens ansvar før, under og etter uønskede hendelser.

Fylkesmannen har et særlig ansvar for samordning og koordinering ved større regionale hendelser. I hvert fylke skal det være et fylkesberedskapsråd. Rådet ledes av Fylkesmannen og skal bestå av representanter for regionale aktører med ansvar for kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner, ledere fra politiet og øvrige nødetater, Forsvaret, Sivilforsvaret, frivillige organisasjoner, fylkeskommunen og statlige etater med vesentlige beredskapsoppgaver i fylket. Fylkesmannen kan invitere andre aktører. Fylkesberedskapsrådets rolle er å drøfte relevante samfunnssikkerhets- og beredskapsspørsmål og være en arena for oversikt og gjensidige orienteringer. Rådet skal bidra til et felles risiko- og sårbarhetsbilde og en felles plattform for planlegging av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid i fylket. Rådet skal være forberedt på å bistå i fylkesmannens samordning av krisehåndtering.

DSB har iverksatt styringsdialogmøter, fagsamlinger, øvelser, tiltak for kompenasjonsheving og utvikling av veiledningsmateriell som gjør fylkesmannen bedre i stand til å ivareta sine oppgaver. DSB har revidert retningslinjer for varsling og rapportering på samordningskanal i juni 2016. Det er forventet at tiltakene ovenfor samlet kan bidra til økt lokal og regional sikkerhet.

Fra 2014 til 2019 gjennomfører DSB dessuten beredskapsgjennomgang med alle fylkesmannsembetene. Beredskapsgjennomgang er et virkemiddel for oppfølging av embetene som gir inngående kunnskap om utfordringer i utøvelsen av samordningsoppdraget og fylkesmannens egenberedskap. Funn fra beredskapsgjennomgangene så langt viser at ledelsen i embetene har dette området på dagsordenen, og fylkesmennene jobber i all hovedsak godt med beredskap og krisehåndtering.

Det er fylkesmannen som fører tilsyn med kommunenes samfunnssikkerhetsarbeid, og bidrar til at kommunene skaffer seg oversikt over risiko og sårbarhet, forebygger mot uønskede hendelser, og utvikler rutiner og systemer for beredskap og håndtering av hendelser. I løpet av de siste årene har fylkesmennene håndtert et økende omfang av uønskede hendelser. Det har blant annet vært flere varsler om ekstremvær, flom- og skredfare. Flere av dem har ført til alvorlige hendelser, evakuering av innbyggere og omfattende materielle skader.

Regjeringens mål er at fylkesmannen skal være en robust regional myndighet som vil kunne understøtte direktoraters og departementers arbeid med samfunnssikkerhet, og bidra til at kommunene oppfyller sine lovpålagte oppgaver innenfor samfunnssikkerhet og beredskap.

DSB skal følge opp at fylkesmannen ivaretar sitt regionale samordningsansvar på samfunnssikkerhetsområdet. Denne oppfølgingen er styrket. For blant annet å sikre at fylkesmannen prioriterer samfunnssikkerhet internt i embetet, igangsatte DSB høsten 2013 styringsdialogmøter med embetene. De siste fire årene er det gjennomført slike møter med ledelsen i samtlige embeter. Møtene har gitt en arena for systematisk dialog mellom DSB og fylkesmannen på temaer av strategisk betydning, blant annet måloppnåelse, rammebetingelser, tilsyn med kommunen og oppfølging av fylkes-ROS er tema. DSB har evaluert ordningen høsten 2016. Videre har fylkesmannen siden 2013 fått økonomisk støtte fra DSB til samlinger eller andre tiltak for kommunene, der samfunnssikkerhet og beredskap er i fokus.

DSB har sammenstilt alle evalueringsrapporter fra fylkesmannens øvelser og uønskede hendelser i 2015. Sammenstillingen viser at det er stor variasjon i kvalitet og evalueringsmetodikk. Evaluering av øvelser og hendelser vil styrkes i oppfølgingen av embetene i 2017 og årene fremover, se også kapittel 12 om læring etter øvelser og hendelser.

Regjeringen vil videreutvikle fylkesmannens samfunnssikkerhetsarbeid.

13.8.3 Samfunnssikkerhet og beredskap på Svalbard

Arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap på Svalbard har i likhet med landet for øvrig blitt styrket de senere år. Svalbards geografiske plassering, store avstander og krevende klima gir imidlertid en del særskilte utfordringer innenfor samfunnssikkhets- og beredskapsområdet. Den stedlige beredskapen er ikke dimensjonert for å håndtere større eller samtidige hendelser over lang tid. Forebyggende tiltak blir derfor avgjørende. Det er svært viktig at de ulike etatene samarbeider og samvirker, og at det planlegges og legges til rette for tilførsel av ressurser fra fastlandet ved større hendelser. Skredulykken i Longyearbyen i desember 2015 illustrerte behovet for bistand fra fastlandet, og det er viktig å erkjenne at Longyearbyen er og vil være avhengig av overføring av ressurser fra fastlandet. Regjeringen vil fortløpende vurdere beredskapen på Svalbard i lys av aktiviteten på øygruppen og endringer i risikobildet.

Justis- og beredskapsdepartementet vil med bakgrunn i den generelle aktivitetsøkningen i området, Meld. St. 32 (2015–2016) Svalbard og Innst. 88 S (2016–2017), samt DSBs evalueringsrapport fra skredulykken i Longyearbyen 19. desember 2015, be Sysselmannen ta initiativ til et arbeid i Beredskapsrådet hvor dimensjonerende beredskap på Svalbard skal vurderes. Dette arbeidet skal i tillegg utføres i dialog med andre relevante aktører og sentrale myndigheter.

13.9 Særlig om regulatoriske virkemidler på samfunnssikkerhetsområdet

Regelverket på samfunnssikkerhetsområdet bygger på de fire prinsippene for arbeidet med samfunnssikkerhet. Ansvarsprinsippet tilsier at krav til samfunnssikkerhetsarbeidet, alt fra forebygging til håndtering og læring, først og fremst reguleres i den enkelte sektors regelverk. På noen områder er det likevel vedtatt tverrsektorielt regelverk. Et eksempel er lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) og lov om næringsberedskap (næringsberedskapsloven).

13.9.1 Sivilbeskyttelsesloven

Sivilbeskyttelsesloven trådte i kraft 25. juni 2010 og ansvarlig departement er Justis- og beredskapsdepartementet. Loven skal bidra til at private og offentlige aktører, herunder virksomheter, kommuner og Sivilforsvaret gjennomfører tiltak for beskyttelse av sivilbefolkningen ved uønskede hendelser i krigs- og fredstid.

Kommunene er i loven pålagt en generell beredskapsplikt. Beredskapsplikten innebærer en plikt for kommunene til å utarbeide en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse). Gjennom arbeidet med den sektorovergripende ROS-analysen skal kommunen kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe, vurdere sannsynligheten for at disse hendelsene inntreffer, og hvordan disse hendelsene vil kunne påvirke lokalsamfunnet. Resultatet fra ROS-analysen skal følges opp med en beredskapsplan for kommunen, med angivelse av tiltak for håndtering av krisesituasjoner i kommunen. Fylkesmannen fører tilsyn med at kommunen oppfyller de lovpålagte kravene. Det er fastsatt en forskrift om kommunal beredskapsplikt som angir nærmere kommunens plikter.

Myndigheten til å fastsette forskrifter er delegert til DSB. Justis- og beredskapsdepartementet har bedt DSB gjennomføre revisjon av gjeldende forskrifter, og vurdere behov for nye forskrifter. Utkast til en ny forskrift om rekvisisjon av fast eiendom mv. har vært på høring og høringsuttalelsene gjennomgås. Formålet med forskriften er å gi nærmere bestemmelser om rekvisisjon til bruk for håndtering av Sivilforsvarets oppgaver. Forskriften er ment å få anvendelse i krig, krigslignende situasjoner og ved uønskede hendelser i fredstid. DSB arbeider videre med å utarbeide en felles forskrift om Sivilforsvaret. Forskriftsforslaget omhandler både de tjenestepliktiges rettigheter og plikter, og kommunenes felles ansvar for lagring av Sivilforsvarets materiell. Det foreslås også en egen bestemmelse om varsling i krig, når krig truer og i fredstid, og en egen bestemmelse om evakuering i krig eller krigslignende situasjoner.

13.9.2 Næringsberedskapsloven

Næringsberedskapsloven trådte i kraft 1. januar 2012. Nærings- og fiskeridepartementet er administrativt ansvarlig for loven. Loven regulerer forholdet mellom offentlige myndigheter og næringsdrivende ved forberedelser og gjennomføring av samarbeidsrutiner og tiltak for kriser med vesentlige konsekvenser for tilgangen til varer og tjenester i Norge.

Formålet med loven er å avhjelpe forsyningsmessige konsekvenser av kriser ved å styrke tilgangen på varer og tjenester og sørge for nødvendig prioritering og omfordeling av varer og tjenester gjennom samarbeid mellom offentlige myndigheter og næringsdrivende. Kontakten med næringslivet skal i størst mulig grad baseres på samarbeid og frivillighet. Næringsdrivendes økonomiske meromkostninger eller tap ved forberedelser og gjennomføring av særskilte tiltak etter loven skal kompenseres av den myndigheten som er ansvarlig for tiltaket.

Det er besluttet at Helse- og omsorgsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet, i tillegg til Nærings- og fiskeridepartementet og Landbruks- og matdepartementet, skal ha forskriftshjemmel etter næringsberedskapsloven. Disse departementene kan på den måten regulere forsyning av varer og tjenester innenfor næringer disse departementene har fagansvar for. For Justis- og beredskapsdepartementets del er det særlig tenkt at det kan bli behov for forskrifter for å regulere forholdet til de næringsdrivende som driver asylmottak dersom det oppstår massetilstrømning av asylsøkere, og det ikke har vært mulig å inngå dekkende frivillige avtaler.

13.9.3 Sektorovergripende fullmakts-bestemmelser

Det høye tallet asylsøkere som ankom Norge høsten 2015, la et press på mottaksapparatet og andre myndigheter som var vanskelig å forutse. Det ble klart at det kan oppstå situasjoner hvor gjeldende beredskapslovgivning ikke er tilstrekkelig for å møte de umiddelbare behovene som oppstår. Regjeringen vil oppnevne et utvalg til å vurdere en sektorovergripende fullmaktsbestemmelse i beredskapslovgivningen med sikte på andre ekstraordinære situasjoner enn der riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. Den kan gjelde for eksempel ved høye asylankomster, naturkatastrofer, ulykker, pandemier og sammenbrudd i infrastruktur.

En sektorovergripende fullmaktsbestemmelse vil kunne gi adgang til å supplere og om nødvendig gi avvik fra gjeldende lovgivning. Den kan også gi hjemmel for å gripe inn i tilfeller hvor ressursmangel og lignende forhold gjør det umulig eller svært vanskelig å oppfylle rettigheter for den enkelte. Bestemmelsen kan videre gjøre det mulig å gripe inn der det er behov for særlig raskt å kunne omprioritere ressurser, eller hvor det på grunn av situasjonen er behov for å kunne sette til side regler om saksbehandling.

14 Forebyggende sikkerhet etter sikkerhetsloven

14.1 Utfordringer og regjeringens politikk

Formålet med forebyggende sikkerhet etter sikkerhetsloven er å motvirke trusler mot rikets sikkerhet og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser. Lov om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven) med forskrifter skal beskytte informasjon og objekter mot spionasje,10 sabotasje og terrorhandlinger. Loven regulerer utvelgelse og klassifisering av informasjon og objekter, samt krav til beskyttelsestiltak for å fjerne eller redusere slik risiko. Beskyttelsestiltakene omfatter organisatoriske, personellmessige, teknologiske og fysiske tiltak. For å skape god forebyggende sikkerhet må tiltakene ses i sammenheng.

De sikkerhetsmessige rammene har endret seg vesentlig siden sikkerhetsloven trådte i kraft i 2001. Økt flyt av varer, tjenester og arbeidskraft på tvers av landegrenser har, sammen med den teknologiske utviklingen skapt endrede rammebetingelser. Norge har blitt et av verdens mest digitaliserte land, og våre digitale verdier har økt kraftig. Utviklingen har ført til at sivile aktører, både offentlige og ikke minst private, i økende grad forvalter vitale verdier som kritisk infrastruktur, samfunnsfunksjoner og sensitiv informasjon. Den teknologiske utviklingen utfordrer sikkerhetsarbeidet, blant annet gjennom nye måter å produsere, dele og lagre samfunnsviktig informasjon på.

Det har blitt vanskeligere å holde oversikt over de avhengigheter som gjør seg gjeldende på tvers av sektorer, virksomheter og infrastrukturer. Det er derfor utfordrende for den enkelte virksomhet å vurdere hvilke konsekvenser tap av egne verdier kan ha i et helhetlig, nasjonalt perspektiv, og dermed utfordrende å utpeke og klassifisere egne verdier. Sammenkobling av IKT-systemer gjør at sårbarhetene som eksponerer verdiene for trusselaktørene øker. Dette gjør oss sårbare, både overfor uhell og menneskelig svikt, men også for sikkerhetstruende virksomhet mot norske interesser. I kapittel 6 beskrives utfordringer knyttet til IKT-sikkerhet og digitale sårbarheter og regjeringens politikk på området. Tiltak for å styrke IKT-sikkerheten vil i flere tilfeller også være forebyggende sikkerhetstiltak, og de to kapitlene bør derfor sees i sammenheng. I kapittel 8 beskrives trusselbildet og tiltak mot etterretningsvirksomhet og terror. I dette kapittelet omtales det forebyggende sikkerhetsarbeidet etter sikkerhetsloven.

Justis- og beredskapsdepartementet har et overordnet ansvar for den forebyggende sikkerhetstjenesten i sivil sektor, se Kronprinsregentens resolusjon 4. juli 2003 om fordeling av ansvar for forebyggende sikkerhetstjeneste og Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM). Forsvarsdepartementet har et tilsvarende ansvar i militær sektor. NSM skal på Justis- og beredskapsdepartementets og Forsvarsdepartementets vegne ivareta de utøvende funksjoner for den forebyggende sikkerhetstjenesten. NSM er administrativt underlagt Forsvarsdepartementet, med faglig rapporteringslinje til Justis- og beredskapsdepartementet for oppgaveløsning i sivil sektor, og til Forsvarsdepartementet for militær sektor. NSM er i sikkerhetsloven blant annet gitt et ansvar for å koordinere forebyggende sikkerhetstiltak og kontrollere sikkerhetstilstanden på tvers av sektorene.11 Alle offentlige og private virksomheter som omfattes av sikkerhetsloven er selv ansvarlig for gjennomføringen av sikkerhetstiltakene.

Tilsyn er et viktig virkemiddel for å kontrollere sikkerhetstilstanden. NSM har de siste to årene gjennomført rundt 50 tilsyn årlig innenfor ulike temaer. Alle tilsyn blir fulgt opp med tilbud om rådgivning eller veiledning, for ytterligere å bidra til forbedring av sikkerhetstilstanden. Inntrykket er at virksomhetene i stadig større grad ser på tilsyn som en mulighet til forbedring av eget sikkerhetsarbeid. NSM bruker oppfølgingstilsyn, det vil si gjentagende tilsyn av samme tilsynsobjekt, for å kontrollere om pålegg er etterkommet. NSM har også hjemmel til å gi pålegg for å sikre etterlevelse av lov og forskrift. NSMs oppfølgingstilsyn viser en klar forbedring i forhold til tidligere.

Regjeringens langtidsplan for forsvarssektoren poengterer et behov for å styrke det forebyggende sikkerhetsarbeidet, herunder videreutvikling og styrking av NSM.12 Dette vil være et ledd i styrkingen av Forsvarets operative evne. Det vil også forbedre sikkerheten i samfunnet for øvrig.

Regjeringen vil:

• etablere ny klareringsmyndighet for sivil sektor i 2017, med drift fra 2018

• arbeide videre med utviklingen av et godt lovgrunnlag for forebyggende sikkerhetstjenesten, blant annet basert på NOU 2016: 19 Samhandling for sikkerhet og innspill fra høringsrunden

14.2 Behov for endringer i sikkerhetsloven

Det har ikke vært noen helhetlig revisjon av sikkerhetsloven siden den trådte i kraft i 2001. Risiko- og trusselbildet samfunnet står overfor har imidlertid endret seg vesentlig siden den gang. I 2013 ble det etablert en arbeidsgruppe for helhetlig revisjon av loven. Arbeidet avdekket grunnleggende utfordringer ved hva sikkerhetsloven bør regulere, deriblant forholdet mellom sikkerhetsloven og annet sikkerhetsrelatert sektorregelverk. Det ble besluttet å dele opp arbeidet med revisjon av loven i to faser. I den første fasen skulle det identifiseres enkelte konkrete, mindre endringer som hurtig kunne gjennomføres uten forutgående analyser. Fase to innebærer en ny helhetlig revisjon av sikkerhetsloven. Lovreguleringen skal sikre et helhetlig, robust og fremtidsrettet forebyggende regelverk, samt ta høyde for teknologisk utvikling, demografiske endringer og endret sikkerhetsbilde.

Den 8. juni 2016 vedtok Stortinget lov av 12. august 2016 nr. 78 om endringer i sikkerhetsloven; det vil si første fase av lovarbeidet. Lovvedtaket bygget på Innst. 352 L (2015–2016) og Prop. 97 L (2015–2016), og medfører en rekke endringer i sikkerhetsloven, herunder:

• reduksjon av antall klareringsmyndigheter, til én sentral klareringsmyndighet i sivil sektor og én tilsvarende i forsvarssektoren

• nye bestemmelser om varsling, og myndighet til å fatte vedtak, ved risiko for sikkerhetstruende virksomhet ved anskaffelser til kritisk infrastruktur

• endring fra oppdragsbasert til tidsavgrensede leverandørklareringer i forbindelse med sikkerhetsgraderte anskaffelser

I tillegg ble gjeldende praksis på enkelte områder lovfestet, herunder

• NSMs ansvar for den nasjonale responsfunksjonen for alvorlige dataangrep mot kritisk infrastruktur (NorCERT)

• NSMs ansvar for varslingssystemet for digital infrastruktur (VDI)

• rammene for NorCERT og VDI funksjonenes behandling av personopplysninger

• sikkerhetsmessig overvåking av informasjonssystemer godkjent for behandling av sikkerhetsgradert informasjon

De vedtatte endringene i sikkerhetsloven med reduksjon av antall klareringsmyndigheter er et sentralt tiltak innen forebyggende personellsikkerhet. Endringen innebærer at det i hovedsak opprettes én klareringsmyndighet i forsvarssektoren og én i sivil sektor. Den nye sivile klareringsmyndigheten vil bli en ny etat direkte underlagt Justis- og beredskapsdepartementet. I Prop. 1 S (2016–2017) for Justis- og beredskapsdepartementet foreslår regjeringen at den nye klareringsmyndigheten etableres i 2017, med drift fra 2018. En av hovedprioriteringene for NSM de neste årene er å være en proaktiv og tilgjengelig fagmyndighet for personellsikkerhet.

Endringen i antall klareringsmyndigheter vil legge grunnlag for økt kompetanse og kvalitet i saksbehandlingen, samt øke rettssikkerheten til den enkelte og sikre likebehandling av saker.

Den andre fasen av lovarbeidet pågår. Regjeringen oppnevnte et eksternt utvalg (Sikkerhetsutvalget) 27. mars 2015 med mandat å foreslå nytt lovgrunnlag for forebyggende nasjonal sikkerhet. Utvalget leverte sin rapport 12. oktober 2016.13 Rapporten er sendt på ordinær høring, med høringsfrist 20. januar 2017. Regjeringen vil, basert på rapporten og innspill fra høringsrunden, arbeide videre med utviklingen av et godt lovgrunnlag for den forebyggende sikkerhetstjenesten.

14.3 Styring av arbeidet med forebyggende sikkerhet

Et styringssystem for arbeidet med forebyggende sikkerhet (sikkerhetsstyring), skal bidra til å beskytte viktige verdier og til kontinuerlig forbedring og utvikling i sikkerhetsarbeidet. Sikkerhetsstyring bør integreres i den øvrige virksomhetsstyringen. Dette krever at kompetanse, erfaring og gode verktøy er tilgjengelig for den enkelte virksomhet. En forutsetning for å oppnå dette er at den enkelte virksomhet sørger for nødvendig opplæring av alle involverte, og at tilstrekkelige ressurser settes av til arbeidet. God helhetlig sikkerhetsstyring bidrar til at investeringer i sikringstiltak får bedre effekt gjennom at virksomhetene iverksetter formålstjenlige beskyttelsestiltak som reduserer faktisk risiko. Skjermingsverdig informasjon og objekter beskyttes med tiltak innenfor IKT-sikkerhet, fysisk sikring og personellsikkerhet. Tiltakene må sees i sammenheng.

Justis- og beredskapsdepartementet har siden 2013 innhentet rapportering om sikkerhetstilstanden i sivil sektor, der departementene har blitt bedt om å foreta en egenevaluering av egen sektors arbeid med forebyggende sikkerhet. Ledelse av, og systematisk arbeid med, sikkerhetsstyring har vært et sentralt tema i egenevalueringen. Formålet med rapporteringen er å gi en samlet oversikt over sikkerhetstilstanden på tvers av sektorer. I tillegg bidrar egenevalueringen til å bevisstgjøre virksomhetene med hensyn til forebyggende sikkerhet i henhold til sikkerhetsloven. Rapporteringen er også et datagrunnlag i NSMs risikorapporter, og bidrar i utviklingen av forebyggende sikkerhetstiltak. Justis- og beredskapsdepartementet vil sørge for at det innhentes egenevalueringer fra departementene årlig. I samarbeid med departementene og NSM er det viktig å utvikle rapporteringen slik at den gir et godt grunnlag for å identifisere sikkerhetsutfordringer på tvers av sektorer, i tillegg til at arbeidet med egenevaluering gir merverdi for den enkelte virksomhet som rapporterer.

Sikkerhetsstyring har vært et tema i alle NSMs tilsyn i sivil sektor. Funn fra NSMs tilsyn og andre utvalgte kilder inngår i direktoratets årlige rapport om sikkerhetstilstanden i Norge. I Risiko 2016 vurderer NSM risikoen forbundet med IKT-angrep og spionasje i årene fremover som stor, gjennom økte sårbarheter og økt kompleksitet. Samtidig viser funn fra NSM at målrettet og systematisk arbeid med forebyggende sikkerhet har stor effekt, se også kapittel 6, 8.4 og 11.5.

Foto: Sipa USA.

Til støtte for arbeidet i virksomhetene utarbeidet NSM i 2015 en veileder i sikkerhetsstyring. Veilederen er lagt opp slik at arbeidet lett kan sees i sammenheng med internkontrollarbeid i virksomhetene. NSM har i 2016 utarbeidet en håndbok i risikovurderinger. Publikasjonene kan også benyttes av virksomheter som ikke er underlagt sikkerhetsloven. Samlet sett har dette ført til at virksomhetene har fått nye verktøy som understøtter arbeidet med sikkerhetsstyring. Det bidrar til at arbeidet får en mer helhetlig tilnærming. Det blir også enklere for virksomhetene å samordne deres øvrige arbeid med sikkerhetsarbeidet, noe som også understøtter arbeidet med IKT-sikkerhet.14

14.4 Objektsikkerhet etter sikkerhetsloven

Som det fremkommer av kapittel 14.3 viser NSMs tilsyn at det er en generell bedring i status på sikring av myndighetsbygg og kritisk infrastruktur som er utpekt som skjermingsverdige objekter. Etter at endringene i regelverket trådte i kraft, er det gjennomført et betydelig arbeid med sikring av skjermingsverdige objekter.

Riksrevisjonens Dokument nr 1, tillegg nr 1 (2016–2017) omfatter revisjon av politiets og Forsvarets objektsikring. Revisjonen omhandler både objektsikring etter Instruks om sikring og beskyttelse av objekter ved bruk av sikringsstyrker fra Forsvaret og politiet i fred, krise og krig og sikring av skjermingsverdige objekter etter sikkerhetsloven. Sikring av objekter etter instruksen om bruk av sikringsstyrker er beskrevet i kapittel 10.3.7.

For sikring av objekter etter sikkerhetsloven, påpekte Riksrevisjonen at Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet ikke har sørget for at Politidirektoratet (POD) og Forsvaret har etablert grunnsikring på skjermingsverdige objekter. Riksrevisjonens merknader og funn er alvorlige, og anbefalingene er viktige bidrag til det videre arbeid i justissektoren og Forsvaret.

Justis- og beredskapsdepartementet meldte opprinnelig inn sine skjermingsverdige objekter til NSM høsten 2012, med en ny vurdering i 2013. Denne oversikten skulle danne grunnlag for en plan for sikringstiltak for de skjermingsverdige objektene. Arbeidet med nærpolitireformen pågikk parallelt. Det var derfor naturlig å se permanent grunnsikring for politiets egne skjermingsverdige objekter i sammenheng med en mulig fremtidig strukturreform. Stortinget ble orientert om at arbeidet med implementering av objektsikkerhetsforskriften var krevende, og at det ville ta noe lengre tid enn forutsatt å nå et sikkerhetsnivå som tilfredsstiller de forventningene som ligger i regelverket, se Prop. 1S (2014–2015).

Objekteier skal selv dekke kostnader til sikring av objekter som er skjermingsverdige i henhold til sikkerhetsloven. I en del tilfeller medfører sikringstiltakene vesentlige investeringer, for eksempel ved at IKT-infrastruktur som understøtter kritiske kommando- og kontrollfunksjoner må flyttes. Slike prosesser kan ta tid også av tekniske eller praktiske årsaker. Samlet sett har økonomiske og andre forhold ført til at det fortsatt er en del skjermingsverdige objekter hvor det ikke er etablert en permanent grunnsikring i samsvar med sikkerhetslovens krav. I politiet er de objektene som mangler permanent grunnsikring, sikret gjennom bruk av midlertidige, kompenserende tiltak.15

Detaljert informasjon om arbeidet med å sikre skjermingsverdige objekter i justissektoren er gradert informasjon og kan derfor ikke omtales i meldingen.

Politidistriktene er pålagt å foreta en oppdatert kartlegging av kritisk infrastruktur, kritiske samfunnsfunksjoner og objekter som anses som viktige eller er av særlig betydning for samfunnet. Oppdateringen skal baseres på rapporten «Samfunnets kritiske funksjoner» fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap. En del av disse objektene vil være skjermingsverdige etter sikkerhetsloven. Politidistriktene har også fått pålegg om å kontakte ansvarlige myndigheter og eventuelt også objekteiere, for å avklare om det finnes objekter eller virksomheter som må kartlegges med tanke på eventuell videre planlegging og tiltak fra politiets side.

POD er i ferd med å etablere en egen internrevisjon. Dette er et viktig tiltak for å sikre et godt bilde av den faktiske måloppnåelsen innenfor sentrale områder som objektsikring.

Det er viktig å identifisere og sikre objekter fortløpende i alle sektorer. Den nasjonale oversikten over skjermingsverdige objekter må holdes løpende oppdatert og revideres årlig. Det er viktig å sikre objekter og kritisk infrastruktur som har betydning for statens evne til å løse sine oppgaver, og for samfunnets evne til å fungere. En oppdatert og koordinert oversikt over objekter og infrastruktur som understøtter statens viktigste funksjoner, er en forutsetning for utarbeidelse av planverk og prioritering av begrensede ressurser i en gitt situasjon. Se nærmere om objektsikkerhet og sivilt-militært samarbeid i kapittel 10.3.7.

På oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet utga NSM, Politiets sikkerhetstjeneste og POD i 2015 en revidert veileder i terrorsikring. Hensikten er at private og offentlige virksomheter lettere kan settes i stand til å styrke egenbeskyttelsen mot terrorhandlinger.

15 Internasjonalt samarbeid

Arbeidet med samfunnssikkerhet kan ikke betraktes i et avgrenset, nasjonalt perspektiv. De trusler og risikoer Norge står overfor er i stor grad knyttet til utviklingstrekk utenfor våre grenser. Det er nødvendig med et tett samarbeid med andre land for både å forebygge og håndtere utfordringene. Grenseoverskridende utfordringer krever grenseoverskridende samarbeid.

For regjeringen er det viktig å fremheve samarbeidet med våre naboland i Norden, og det internasjonale samarbeidet i nordområdene. Videre er NATO og EU viktige partnere for Norge innenfor samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering i en regional kontekst. FN har en ledende rolle i global sammenheng. I de siste årene har også vårt transatlantiske samarbeid, særlig med amerikanske myndigheter, blitt viktigere.

Internasjonalt arbeid er en integrert del av de fleste områder innenfor samfunnssikkerhet som er tatt opp i denne meldingen. Det er for eksempel vanskelig å tenke seg en effektiv redningstjeneste uten at hovedredningssentralen har daglig og løpende kontakt med sine internasjonale partnere. Arbeidet med CBRNE-beredskap kan ikke gjøres uten også å se hen til andre lands praksis og delta i internasjonalt samarbeid. Internasjonalt arbeid er derfor omtalt i mange kapitler i denne meldingen. I dette kapittelet behandles noen særskilte samarbeidsfora, avtaler eller forpliktelser som gjelder samfunnssikkerhetsarbeidet generelt.

Regjeringen vil:

• fortsette det gode nordiske samarbeidet, spesielt innenfor Haga-samarbeidet

• være en aktiv deltaker i EUs samordningsmekanisme for sivil beredskap

• arbeide for en tverrsektoriell, norsk deltagelse innenfor det nye programområdet på katastrofeforebygging innenfor rammen av EØS-midlene

• bidra til å revitalisere retningslinjer om humanitært-militært samvirke i regi av FN

• aktivt arbeide for internasjonale standarder innenfor samfunnssikkerhet

15.1 Nordisk samarbeid

Det nordiske samarbeidet er viktig for regjeringen, også innenfor samfunnssikkerhetsfeltet. I stortingsmeldingen om Nordisk samarbeid, Meld. St. 6 (2015–2016), slås det fast at «det nordiske samarbeidet er høyt prioritert av regjeringen og er i stadig endring», og i regjeringens politiske plattform er det nedfelt at «Regjeringen vil styrke det nordiske samarbeidet om krise- og beredskapsarbeid».

Det nordiske samarbeidet innenfor samfunnssikkerhet har tradisjonelt vært godt. I Haga-erklæringen fra 2009 ble det slått fast at de nordiske landene i felleskap skulle undersøke og konkretisere et samarbeid innenfor redningstjeneste, øvelse og utdanning, beredskap mot masseødeleggelsesmidler (CBRNE), krisekommunikasjon med befolkningen, bruk av frivillige, samt forskning og utvikling. Erklæringen bidro også til økt oppmerksomhet om den samlede nordiske evnen til å motstå og håndtere ulykker og kriser.

I 2013 ble det fastsatt en ny plattform for det nordiske samarbeidet innenfor samfunnssikkerhet (Haga II-erklæringen). Målet med denne erklæringen var et robust Norden gjennom blant annet forebygging, håndtering av og gjenoppretting etter alvorlige hendelser. Det var også et mål å oppnå et Norden uten grenser, slik at man skulle unngå byråkratiske og praktiske hinder for samarbeid på tvers. Haga II-erklæringen rettet oppmerksomhet mot at nordisk samarbeid innenfor samfunnssikkerhet ville kunne bidra til større gjennomslagskraft i EU og andre internasjonale fora.

Det nordiske beredskapssamarbeidet har også vært vurdert i andre fora. Det er fremforhandlet en nordisk solidaritetserklæring, og det er blitt utarbeidet flere rapporter om nordisk og baltisk beredskapssamarbeid.

Regjeringen er opptatt av å fortsette det gode nordiske samarbeidet, og spesielt innenfor rammen av Haga-samarbeidet.

Dette innebærer oppfølging av Haga II gjennom felles nordiske prosjekter som springer ut fra konklusjonene i de årlige møtene for de nordiske ministre med ansvar for samfunnssikkerhet.

I det videre arbeidet vil en ny sikkerhetspolitisk situasjonen i regionen prege samarbeidet. I konklusjonene fra det nordiske ministermøtet i Helsinki i september 2016, fremkom det at den nye sikkerhetspolitiske situasjonen best kan møtes med motstandsdyktige (resiliente) samfunn og god kriseberedskap. Dette forutsetter effektiv og strukturert informasjonsutveksling mellom de nordiske land. Felles nordisk forskningssamarbeid relatert til motstandsdyktige samfunn og kriseberedskap vektlegges også. Ministrene har bedt om at forslag til strukturering på dette området skal utformes i fellesskap mellom de nordiske land innen Haga-samarbeidet.

I tillegg vil arbeidet med felles nordiske innsatskapasiteter spesialisert på kalde klimatiske forhold videreutvikles i samarbeid mellom de nordiske beredskapsmyndighetene og EU-kommisjonen. Innen rammen for dette arbeidet er det også utarbeidet felles anvisninger for felles nordisk innsats innen ruinredning (Urban Search and Rescue).

Arbeidet vil følges opp under Islands formannskap i 2017.

Gjennom Haga-samarbeidet arbeides det for at de nordiske landene i størst mulig grad har koordinerte posisjoner for å påvirke internasjonale fora, herunder EU, NATO og FN vedrørende beredskapsspørsmål. Det er etablert et såkalt «Nordic Cooperation Forum»(NCF) ledet av den nordiske embetsmannsgruppen hvor representanter fra EU-delegasjonene, NATO-delegasjonene og EU-kommisjonen møtes halvårlig for drøfting av aktuelle saker.

15.2 Redningssamarbeid i nord

Gjennom tidene har det vært vesentlig for Norge å ha gode rednings- og beredskapsavtaler med våre naboland. Nordområdene kjennetegnes av lange avstander og spredte ressurser. Personell og utstyr i et naboland kan befinne seg nærmere en ulykke enn de nasjonale ressursene. Havområdene i nord er i endring, og issmeltingen medfører muligheter for større økonomisk aktivitet i området, både innenfor petroleumsvirksomhet, skipsfart, fiskeri og reiseliv. Dette gir mange muligheter, men også utfordringer knyttet til redning, sikkerhet og beredskap. Samarbeid mellom land i regionen er derfor svært viktig.

Samarbeidet med Russland om søk og redning i nordområdene har vært viktig i mange år, og vil fortsette å være viktig i tiden fremover.

I 1995 undertegnet Norge og Russland en avtale om samarbeid ved søk og redning i Barentshavet. Avtalen stammer opprinnelig fra 1957. Fra norsk hold er det Hovedredningssentralen Nord-Norge som har ansvaret for å organisere og koordinere arbeidet med søk og redning i Barentshavet, samt organisere øvelser med samme formål. Det arrangeres årlige øvelser mellom Norge og Russland i henhold til avtalen.

Norge er videre part i en avtale fra 2008 om samarbeid om forebygging, beredskap og innsats i krisesituasjoner i den euroarktiske Barentsregionen. De andre partene er Sverige, Finland og Russland. Krisebegrepet er vidt definert, og omfatter liv, helse, miljø og materielle verdier. Avtalen gjelder de nordligste delene av landområdene til de tre nordiske landene, og de nordvestlige regionene i Russland. Avtalen øves gjennom øvingsserien «Barents Rescue» som arrangeres annethvert år til og med 2019. I april i år ble avtalepartene enige om å arrangere øvelsen hvert tredje år etter 2019. Dette vil gjøre det mulig å basere kommende øvelse på erfaringene fra den foregående. Ansvaret for gjennomføring av øvelsen går på omgang mellom de fire landene. I september 2013 var Norge vertsland for øvelsen, og i 2015 ble øvelsen arrangert i Finland. Neste øvelse blir i 2017 i Russland, og planleggingen er godt i gang.

Når det gjelder sjø- og luftredning, har FNs sjø- og luftfartsorganisasjoner, IMO og ICAO, delt inn hav- og luftområdene i verden i redningssoner. Norge har derav et ansvar langt utover norsk territorialgrense.

Norge undertegnet i 2011 en avtale med Canada, Danmark, Finland, Island, Russland, Sverige og USA om samarbeid om søk og redning i forbindelse med luft- og sjøfart i Arktis. Norges ansvarsområde for søk og redning ble dermed utvidet ved at Norge tok ansvar lenger øst mot russisk ansvarsområde, og nord for Svalbard helt opp til polpunktet, se figur 15.1. Avtalen, som trådte i kraft 19. januar 2013, etablerer et mer forpliktende redningssamarbeid, herunder en bedre regional organisering av søk og redning i Arktis.

Kilde: Arctic Portal Library.

Bakgrunnen for avtalen er at økt aktivitet og trafikk i Arktis krever styrket redningssamarbeid mellom de landene som har ansvar for søk og redning i arktiske farvann. Det er særlig de lange avstandene, det røffe klimaet og de relativt få redningsressursene som motiverte avtalen. Det har vært gjennomført enkelte øvelser basert på avtalen. Siste øvelse (Arctic Chinook) ble avholdt utenfor kysten av Alaska og handlet om masseredning fra et cruiseskip. I henhold til regjeringens maritime strategi fra 2015 vil regjeringen vurdere en ytterligere operasjonalisering av SAR-Arktis-avtalen.16 En umiddelbar konsekvens av dette er at det er opprettet en egen undergruppe om søk og redning til en av arbeidsgruppene under Arktisk Råd (EPPR – Emergency Prevention Preparedness and Response). Hovedredningssentralen Nord-Norge leder denne gruppen.

Et annet viktig virkemiddel for søk og redning er COSPAS-SARSAT – et internasjonalt satellitt-system med global dekning som fanger opp signaler fra nødpeilesendere på skip, fly eller personer som er i nød. Hovedredningssentralen Nord-Norge har ansvaret for mottak og videre varsling av disse nødsignalene til de nordiske landene, Estland, Færøyene, Grønland, Latvia og Litauen. Hovedredningssentralen deltar aktivt i utvikling av denne tjenesten gjennom internasjonale komitéer.

15.3 EUs samfunnssikkerhetsarbeid

EU har et omfattende samarbeid innenfor samfunnssikkerhet, krisehåndtering og beredskap. Norge deltar i dette samarbeidet både gjennom EØS-avtalen og bilateralt med flere land.

15.3.1 EUs samordningsmekanisme for sivil beredskap og krisehåndtering

Samfunnssikkerhetsarbeidet i EU er forankret i Lisboatraktaten og operasjonalisert gjennom EUs samordningsmekanisme for sivil beredskap og krisehåndtering «Union Civil Protection Mechanism» der Norge deltar gjennom EØS-avtalen. Hensikten med EUs ordning for sivil beredskap er å legge til rette for et bredt samarbeid i Europa innenfor samfunnssikkerhet. Ordningen forutsetter at de deltagende stater går sammen om å gjøre sine ressurser tilgjengelig for katastroferammede land, både i og utenfor Europa. Ordningen skal gjøre det enklere å anmode om bistand der unike ressurser er påkrevd, eller i tilfeller hvor egne ressurser er i ferd med å tømmes. Deltakelsen i EUs samordningsmekanisme bidrar dermed også til å øke den nasjonale beredskapen for alle typer sivile hendelser, også på norsk territorium.

Regjeringen er opptatt av at vår tilknytning til EUs samordningsmekanisme utgjør en sentral pilar i vår utvidede nasjonale beredskap og har forpliktet Norges deltakelse i Samordningsmekanismen frem til 2020.17 En styrket internasjonal krisehåndteringsevne, økt forutsigbarhet, og tilgjengelighet av ressurser og forbedrede transportstøtteordninger, gir økt merverdi for Norge. Deltakelse i dette samarbeidet er verdifullt med tanke på mulighetene for å motta spesialister, europeisk assistanse ved større hendelser nasjonalt, men også ved at forebyggingsperspektivet i tredjeland vektlegges. Ordningen gir også muligheter for å finansiere øvelser og prosjekter, utdanne norsk personell, utveksle kompetanse og erfaringer samt at det gir tilgang på relevante situasjonsanalyser og informasjonsprodukter, se tabell 15.1. Det europeiske samarbeidet er dermed med på å styrke Norges innsats for samfunnssikkerhet, både nasjonalt og internasjonalt.

Dersom Norge velger å respondere på anmodninger om bistand fra samordningsmekanismen, åpner deltakelsen også for at vi kan søke om refusjon på inntil 85 prosent av egne kostnader knyttet til utsendelse av krisehjelp som materiell, personell eller annen form for assistanse til hendelser, som beskrevet i tabell 15.2.

EU ser i økende grad til samfunnssikkerhet som en integrert del av arbeidet med å øke den indre sikkerheten i Europa. De store migrasjonsstrømmene i 2015, tett etterfulgt av terrorangrepene i Paris og Brussel, har forsterket behovet for solidaritet og informasjonsutveksling mellom landene. Arbeidet med å kartlegge risiko og redusere sårbarhet i et regionalt og europeisk perspektiv er derfor viktig for EU. Det er et initiativ regjeringen vil at Norge fortsatt skal være aktiv deltager i.

15.3.2 Norges bilaterale prosjektsamarbeid – EØS-midler

EØS-midlene er Norges bidrag til sosial og økonomisk utjevning i Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS). Støtten skal også styrke forbindelsene og samarbeidet mellom Norge og mottakerlandene.

For perioden 2014–2021 bidrar Norge med om lag 2,8 milliarder euro til 15 av EUs mindre velstående medlemsland. Nytt for inneværende periode er at forebygging og beredskap mot katastrofer er løftet som ett av seks prioriterte programområder innenfor justis- og innenriksfeltet. Gjennom dette programmet vil mottakerlandenes myndigheter få støtte til strategiarbeid og tiltak for å redusere risiko for katastrofer. Programmet skal blant annet fremme integrering av samfunnssikkerhetshensyn i investeringer og samfunnsplanlegging, basert på nasjonale og lokale analyser av risiko og sårbarhet. Blant målsettingene til programmet er å bidra til at mottakerlandene kan oppfylle sine internasjonale forpliktelser, blant annet for oppfølging av relevante EU-strategier og det globale Sendai-rammeverket, se også kapittel 7.5.2.

Erfaringen er at EØS-midlene bidrar til omfattende nettverksbygging mellom både etater og fagmiljøer nasjonalt, i tillegg til nettverksbyggingen med mottakerlandene. Ordningen ble nylig evaluert, og resultatene viste positive resultater i styrkingen av bilaterale relasjoner.18

Regjeringen arbeider for en tverrsektoriell, norsk deltagelse innenfor det nye programområdet.

15.4 Samarbeidet med FN

FN spiller en nøkkelrolle i koordineringen av humanitær respons til naturkatastrofer og komplekse kriser, hovedsakelig gjennom FNs kontor for koordinering av humanitær innsats (OCHA). En vellykket humanitær respons fordrer et tett samarbeid mellom FN-organisasjonene, frivillige organisasjoner, militære aktører og nasjonale myndigheter. Regjeringen har som overordnet mål å støtte FNs koordinerende rolle i humanitære kriser for å sikre en effektiv respons.

I takt med at internasjonale militære aktører har fått en viktigere rolle i humanitære kriser, har også OCHAs ordning som skal fremme koordinering mellom sivile og militære aktører fått økt betydning. Noen hendelser har gjort det tydelig hvor viktig det kan være med internasjonal militær støtte. I komplekse kriser kan sikkerhetsutfordringer prege den humanitære tilgangen. For eksempel var det ved jordskjelvet i Nepal vanskelig å nå ut til berørte personer blant annet på grunn av manglende sikkerhet.

Samvirket mellom sivile og militære aktører er likevel utfordrende. OCHA forvalter et knippe retningslinjer som skal sikre at internasjonal militær støtte ved humanitære kriser er basert på respekt for de humanitære prinsippene.19 Med dette menes en klar rolledeling mellom sivile og militære bidrag og mandater. Bruk av militær støtte skal være siste utvei, med andre ord når sivile ressurser er uttømt, ikke er tilgjengelig eller er praktisk vanskelig å bruke. Norge har selv fremmet denne tilnærmingen i egne internasjonale militære innsatser og spilt en viktig rolle i utviklingen av retningslinjene. Som et steg i å revitalisere retningslinjene har FN satt i gang en prosess med å utvikle nye standarder for humanitært-militært samvirke. Standardene skal lanseres på en konferanse i Oslo høsten 2017.

Boks 15.1 Intervju med Vidar Skoglund

Foto: privat

Vidar Skoglund jobber til daglig som IT-arkitekt, men da Ebolakrisen rammet Sierra Leone pakket han kofferten for å lede byggingen av en leir for internasjonale helsearbeidere.

Skoglund er en del av Norwegian Support Team (NST) som etablerer og drifter komplette teltleirer for hjelpearbeidere i katastrofeområder. Ulike FN-organisasjoner er de største brukerne av tjenester fra NST.

– Å være med i NST gjør at du får innblikk i en verden som er ukjent for folk flest. Å kunne reise og faktisk møte mennesker i vanskelige situasjoner, og samtidig gjøre en jobb som direkte påvirker hjelpearbeidet, er svært givende og motiverende, sier han.

120 tonn utstyr

Skoglund arbeidet som teamleder. De fraktet inn opp mot 120 tonn med utstyr fra Norge for å bygge opp leiren for de internasjonale helsearbeiderne som skulle jobbe på Ebola-sykehuset.

– På oppdrag går en gjennom mange ulike faser fra start til slutt. I en startfase er det viktig å prioritere riktig og jobbe med oppgavene i rett rekkefølge. Det er viktig å planlegge godt fram i tid, for med knappe ressurser og lange forsyningslinjer kan små, enkle oppgaver strekke ut i tid og bli krevende, sier Skoglund.

Blir kjent med seg selv

For å være leder under slike oppdrag mener Skoglund man må ha en blanding av ulike egenskaper. Du må være strategisk planlegger og samtidig ha evnen til å løse kompliserte problemer på enklest mulige måte.

– På slike oppdrag blir du kjent med deg selv på godt og vondt. Du finner ut av dine sterke og svake sider og må stå for den du er, sier han.

Nyttige erfaringer

IT-arkitekten sier han får bruk for flere av erfaringene sine fra NST også i hans daglige jobb.

– Det gjelder alt fra måten jobber blir prioritert og løst på, til hvordan en selv motiverer seg for å gjøre en best mulig innsats, sier han.

– Hva er det mest givende øyeblikket du hadde på oppdraget?

– I Sierra Leone hadde vi i oppdrag å åpne leiren og alle tjenestene på en spesiell dato. Vi hadde mange utfordringer og tilbakeslag underveis, men vi nådde målet. Det var en spesiell dag, sier Skoglund.

Samarbeidet mellom EU og FN innenfor katastroferespons øker stadig i omfang. For å unngå duplisering av systemer og kapasiteter, har blant annet Norge vært en pådriver for en tydelig ansvarsfordeling mellom disse to organisasjonene.

International Humanitarian Partnership (IHP) er et uformelt humanitært samarbeid mellom en rekke statlige beredskapsorganisasjoner i Europa. Norge har deltatt aktivt i IHP-nettverket siden 1998. IHP-landene er enige om å sette sammen felles «moduler», bestående av utstyr og mannskap, og transportløsninger når organisasjoner som for eksempel FN ber om assistanse til katastrofer rundt om i verden. I praksis innebærer dette at IHP-landene i felleskap kan tilby å løse omfattende oppgaver for FN, som eksempelvis å sette opp og drive større teltleirer til å huse internasjonale nødhjelpsarbeidere, sette opp fasiliteter til å koordinere krisekommunikasjon eller gjennomføre ressurskrevende og langvarige vannrensingsinnsatser.

Høsten 2016 var Norge vertskap for øvelsen IHP Triplex 2016. Hensikten med øvelsen var å bedre samarbeidet mellom ulike organisasjoner som hjelper mennesker i nød, slik at alle aktører er best mulig forberedt dersom en uønsket hendelse skulle inntreffe.

15.5 Annet internasjonalt arbeid

15.5.1 Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling

Organisasjonen for økonomsik samarbeid og utvikling (OECD) er et samarbeidsforum for økonomiske og sosiale spørsmål. I den senere tid har forumet i stadig større grad vært opptatt av spørsmål om samfunnssikkerhet. Først og fremst er dette et internasjonalt forum hvor Norge er i dialog med andre medlemsland, og det er en arena hvor man deler erfaringer og gode løsninger. Det gjelder særlig områder hvor man utvikler metoder for bedre risikoanalyser, deler praksis på hvordan ulike land ivaretar sin risikokommunikasjon med befolkningen, og diskuterer erfaringer og tiltak for å styrke samfunnets robusthet og evne til å tåle store påkjenninger.

OECD har et eget satsningsområde knyttet til risikostyring – «Risk Governance». Ministerrådet i OECD vedtok i mai 2014 en rekke anbefalinger for hvordan medlemslandene kan forbedre sin risikostyring innenfor samfunnssikkerhet.20 Norge har sluttet seg til anbefalingene.

«OECD – High Level Risk Forum» ble etablert i 2011, og Justis- og beredskapsdepartementet deltar aktivt i dette forumet. Dette er en arena hvor både offentlige beredskapsaktører og representanter fra private og offentlige virksomheter møtes. Hensikten er å dele erfaringer og se på løsninger som kan bidra til et tryggere og mer motstandsdyktig samfunn.

15.5.2 Bilateralt samarbeid

Selv om det nordiske samarbeidet langt på vei ivaretar kontakten med beredskapsmyndigheter i Norden og tilstøtende områder, er det likevel enkelte land Norge samarbeider tettere med. Det er jevnlig kontakt med svenske Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) og danske Beredskapsstyrelsen. De siste årene har DSB, MSB og Beredskapsstyrelsen etablert en rutine for gjensidige orienteringer over videokonferanse i etterkant av alvorlige hendelser. Det er også gode erfaringer med gjensidig materiellbistand mellom Norge og Sverige, sist synliggjort da et søk- og redningslag fra Gøteborg deltok på øvelse HarbourEx i 2015. Under den voldsomme skogbrannen i Västmanland i 2014 bisto Norge for eksempel med et skogbrannhelikopter.

Som følge av at NATO har åpnet opp før økt deltagelse fra Sverige og Finland knyttet til NATOs sivile beredskapskomite, har også de bilaterale båndene til Finland blitt styrket. Samarbeidet med britene er også sterkt på flere områder innenfor samfunnssikkerhet.

I de siste årene har også vårt transatlantiske samarbeid, særlig med amerikanske myndigheter, blitt viktigere. Norge har utviklet et spesielt samarbeid med amerikanske Federal Emergency Management Agency (FEMA). Norge samarbeider med USA under temaet et robust styringsapparat – kontinuitet under kriser for myndigheter og samfunnskritiske offentlige tjenester.

15.5.3 Internasjonalt standardiseringsarbeid

På nasjonalt nivå har Standard Norge ansvar for standardiseringsoppgaver innenfor de fleste områder, inkludert samfunnssikkerhet. Standarder er et nødvendig og viktig verktøy for å ivareta god sikkerhet i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner. Standarder spesifiserer krav og retningslinjer til prosesser og tjenester innenfor området samfunnssikkerhet, både på standardiseringsteknisk og strategisk nivå. Standarder et viktig virkemiddel til hjelp i å utvikle systemer for samhandling, forebygging og håndtering av større ulykker og hendelser.

Internasjonalt har den internasjonale standardiseringsorganisasjonen ISO (International Standardization Organization) og den europeiske standardiseringsorganisasjonen CEN (European Committee for Standardization) en sentral rolle. I begge organisasjonene arbeides det målrettet med å utvikle standarder for å ivareta liv, helse og verdier i et bredt samfunnsperspektiv. Norges deltakelse i dette arbeidet fremmes og utøves av Standard Norge, som gjennom sine strategiske samarbeidsavtaler tilrettelegger for at interessenter fra offentlig og privat sektor kan koordinere og prioritere sine aktiviteter innenfor standardiseringen. Nasjonale standardiseringskomitéer sørger for å følge opp og gi innspill til det internasjonale standardiseringsarbeidet på området, samt vurdere behovet for oversettelse av internasjonale standarder. Det europeiske standardiseringsarbeidet har lenge vært en satsing i Norge, og i juni 2016 lanserte EU-kommisjonen et felles initiativ for standardisering, det såkalte Joint Initiative on Standardisation. Norge har signert avtalen, og vil delta aktivt i det videre arbeidet.