Del 1
Endring og utvikling

2 Verden i endring

Økende befolkning, klimaendringer, endret forbruk og nye handelsstrømmer er blant faktorene som påvirker produksjon og etterspørsel etter jordbruksprodukter globalt. Disse utviklingstrekkene vil prege global produksjon og handel med jordbruksvarer fremover. Norge er en handelsnasjon, og handel og investeringer over landegrenser bidrar til å øke vår levestandard og påvirker vår næringsstruktur. Nedbygging av handelshindre, teknologisk utvikling og globalisering av verdikjeder gir nye handelsstrømmer og endret dynamikk i handelen globalt. Fortsatt internasjonalt samarbeid om velfungerende handelssystemer multilateralt, regionalt og bilateralt er viktig for global matsikkerhet.

2.1 Globale utfordringer

Landbruket leverer grunnleggende varer som mat, energi og materialer. Tilgang til nok og trygg mat for et ernæringsmessig fullgodt kosthold er en stor utfordring globalt. Både tilstrekkelig produksjon og fordeling av produksjonen, er sentralt for å møte denne utfordringen. FNs organisasjon for mat og landbruk, FAO, anslår at matproduksjonen må øke med rundt 60 pst. innen 2050 for å møte etterspørselsveksten globalt. FNs klimapanel viser til at reduserte avlinger som følge av klimaendringer allerede er et faktum1. Landbrukssektoren må tilpasses et endret klima og bedre utnytte og ivareta ressurser som jord og vann for at produksjonen skal kunne videreføres og økes. Som følge av manglende investeringer og satsing på landbruksutvikling, er det et uutnyttet potensiale for økt produksjon blant annet i deler av Latin- Amerika, Afrika og beltet fra Øst- Europa inn i Asia. Økte investeringer, overføring av teknologi og kunnskap, tilgang til markeder og stabile rammeverk for internasjonal handel, er viktige faktorer for å realisere produksjonspotensialet i disse områdene.

Matkrisen i 2007–2008 med sterkt økende priser på verdensmarkedet, og den videre ustabiliteten i markedet, har medført at matforsyning har fått en fremtredende plass i internasjonalt politisk samarbeid, blant annet i FN.

Etterspørselen etter jordbruksvarer har økt kraftig det siste tiåret, hovedsakelig som følge av befolkningsvekst og økt velstand med endringer i kostholdet. Befolkningsveksten i verden forventes å gå ned til én pst. per år det neste tiåret, men det innebærer likevel nesten 800 mill. flere mennesker i 2024 enn i 2014. Halvparten av veksten vil komme i Asia og Stillehavsområdet. FN estimerer at verdens befolkning vil nå 9 mrd. innen 2050.

OECD og FAO forventer at etterspørselsveksten vil holde seg sterk de neste ti årene, men at veksten vil være lavere enn det foregående tiåret. Økonomisk utvikling i store asiatiske økonomier har medført at befolkningen etterspør et mer variert og husdyrbasert kosthold. Husdyrsektoren er som følge av dette den raskest voksende sektoren i jordbruket globalt, samtidig som det er forventet økning i biobrenselsproduksjonen. Trolig vil produksjonen i disse to sektorene øke mer det neste tiåret enn det planteproduksjonen til mat vil gjøre. Dette vil innebære et skifte fra viktige basisprodukter som hvete og ris til økt produksjon av fôrkorn (mest mais) og oljefrø.

Etterspørselsvekst kombinert med faktorer som ekstremvær og høy oljepris, førte i 2007–2008 til et markert skifte i de globale matvareprisene. I en periode var prisene på verdensmarkedet doblet for flere sentrale matvarer. Matvaremarkedene har også vist seg å være mer sårbare for ekstremvær, som i 2010 da tørke i Russland bidro til en dobling av hveteprisene globalt. I perioden 2011–2014 har de globale matvareprisene vært nedadgående, og forventes å ligge under 2014-nivået de neste ti årene som følge av god tilgang på jordbruksvarer og lav oljepris. Prisene forventes likevel å forbli på et høyere nivå enn før perioden 2007–2008, samtidig som prissvingninger og midlertidige prishopp fortsatt vil kunne forekomme.

Det globale matvaremarkedet kjennetegnes av at enkelte land står for en stadig større andel av eksporten, samtidig som et større antall land blir mer avhengige av import. Selv om en relativt liten andel av den totale jordbruksproduksjonen handles over landegrenser, peker OECD på at utviklingen der relativt få land står for den globale forsyningen av sentrale matvarer, gjør de globale matvaremarkedene mer sårbare ved hendelser som naturkatastrofer eller nasjonale tiltak som eksportrestriksjoner. Videre spiller også internasjonal politikk en rolle for utviklingen i matvaremarkedene, noe Russlands importrestriksjoner overfor blant annet EU og Norge er et eksempel på. Det er forventet at land i Amerika vil styrke sin posisjon som dominerende aktører, mens Afrika og Asia vil øke sin nettoimport.

FNs klimapanel påpeker at klimaendringene er forventet å svekke matsikkerheten. Produksjonen av hvete, ris og mais kan bli påvirket i deler av verden som fra før har store utfordringer med matsikkerhet, blant annet i deler av Afrika og Asia. En internasjonal avtale for klima ble vedtatt i Paris 12. desember 2015. Formålet med Parisavtalen er å holde den globale oppvarmingen godt under 2 grader og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 grader. Parisavtalen skal også bidra til å øke evnen til å tilpasse seg skadevirkningene av klimaendringene, på en måte som ikke setter matproduksjon i fare, og sikre finansiering av en lavutslippsutvikling. Fortalen til Parisavtalen erkjenner blant annet at det å trygge matsikkerhet og stanse sult er grunnleggende prioriteringer i møte med klimaendringer, og viser til matproduksjonens særlige sårbarhet. Foreløpig er ikke utslippsreduksjonene store nok til at en kan oppnå det skjerpede togradersmålet, men Parisavtalens dynamikk skal bidra til at alle land skal melde inn sine økte ambisjoner og utslippsbidrag hvert femte år.

Samtidig peker flere FN-rapporter på at mulighetene for produksjonsøkning må sees i sammenheng med et økende press på naturressursgrunnlaget. Med forventet økning i etterspørselen etter mat, antas det at etterspørselen etter vann vil øke med 55 pst. frem til 2050. Rundt 52 pst. av matjorda globalt er karakterisert som moderat til alvorlig utarmet2.

Matsikkerhet er en menneskerettighet, nedfelt i FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Rundt 800 mill. mennesker er i dag rammet av sult og underernæring globalt. Dette er en liten nedgang fra 2008, hovedsakelig grunnet velstandsvekst i folkerike land som Kina og India. Etter matkrisen i 2008 ble arbeidet med global matsikkerhet intensivert. Den senere tiden har oppmerksomheten om mattrygghet og samarbeidet om antibiotikaresistens mellom Verdens helseorganisasjon (WHO), Verdens dyrehelseorganisasjon (OIE) og FNs organisasjon for mat og landbruk (FAO) blitt trappet opp. På FN-toppmøtet i september 2015 sluttet FNs medlemsland seg til nye målsettinger for bærekraftig utvikling som skal etterfølge tusenårsmålene som gjaldt i perioden 2000–2015. Matsikkerhet er sentralt i det nye målsettet, der det internasjonale samfunnet har gått inn for å utrydde sult og underernæring innen 2030. Den nye bærekraftsagendaen utgjør et mer helhetlig rammeverk, der mål for matsikkerhet også omhandler ernæring, og settes i sammenheng med målsettinger om produktivitet i jordbruket, å ivareta genetiske ressurser og naturressurser som jord og vann.

2.2 Handel

Den globale handelen har de siste tiårene vært preget av nedbygging av handelshindre, teknologisk utvikling, globalisering av verdikjeder og sterk økonomisk vekst i en del utviklingsland. Dette har medført endringer i handelsstrømmer og endret dynamikk i det globale handelssamarbeidet. Geopolitiske forhold og endringer i disse påvirker også dynamikken i verdenshandelen. Den senere tids utvikling med Brexit og presidentvalget i USA kan ha betydning i denne sammenhengen.

Det multilaterale handelsregelverket, som ble etablert etter annen verdenskrig, har bidratt til forutsigbare rammevilkår for handel med varer gjennom blant annet reduksjoner i handelsbarrierene. WTO har nå 164 medlemsland og dekker nesten all internasjonal handel. Systemet som omfatter tvisteløsning, regelverk og forhandlinger bidrar til en forutsigbar og regelbasert verdenshandel, noe som er spesielt viktig for små og mellomstore økonomier som Norge.

For Norge er det avgjørende at WTO beholder sin posisjon som hovedsete for internasjonale handelssamtaler. WTO bidrar til globale rammebetingelser for handel og økonomisk utvikling, og til å gi norsk næringsliv stabile og forutsigbare rammevilkår. Høsten 2015 ble det klart at det på grunn av prinsipiell uenighet mellom medlemmene i WTO ikke var realistisk å avslutte Doha-runden, ei heller med et svært lavt ambisjonsnivå, på WTOs ministermøte i Nairobi. På ministermøtet ble det imidlertid enighet om utfasing av eksportsubsidier og innstramming av andre former for støtte til eksport av landbruksprodukter. Det ble også fattet vedtak for å bedre legge til rette for eksport av varer og tjenester fra de minst utviklede landene. Ministererklæringen fra Nairobi gir også retningslinjer for det videre arbeidet i WTO og forplikter medlemmene til fortsatte forhandlinger om blant annet landbruk, industrivarer, tjenester, regelverk og utvikling.

Parallelt med den begrensede fremdriften i WTO-forhandlingene, har det vært en økende interesse for å etablere handelssamarbeid gjennom bilaterale eller regionale handelsavtaler, også blant de store økonomiene i verden. Forhandlingene om Trans Pacific Partnership (TPP) ble avsluttet med avtale i november 2015. Avtalen, som ennå ikke er ratifisert, omfatter 40 pst. av verdens bruttonasjonalprodukt og omfatter 12 land i Stillehavsregionen inkludert USA og Japan. USA og EU er i forhandlinger om en tilsvarende avtale (Transatlantic Trade and Investment Partnership – TTIP). Etablering av de regionale handelsavtalene innebærer en stor grad av liberalisering av tollvernet for landbruket for landene som er tilsluttet avtalene. Land som Japan, Sør-Korea, Canada og EU, som tradisjonelt har hatt beskyttelsesinteresser på landbruk, har dreid landbrukspolitikken i en mer liberal retning og konkurransekraft i et mer åpent marked har blitt tillagt større vekt.

2.3 Utfordringer og muligheter for norsk jordbrukspolitikk

Det norske markedet påvirkes av utviklingen i internasjonale markeder og priser, samt endringer i handelsstrømmer som følge av nye handelsavtaler, også de Norge ikke er part i. Effekten dette har på prisnivået for jordbruksvarer i det norske markedet og konkurransesituasjonen for norske produsenter, må tas hensyn til ved utformingen av nasjonal politikk. Dersom økte norske priser medfører at forskjellen mellom norske og internasjonale priser øker, vil konkurransekraften for norske produkter svekkes ytterligere.

Regjeringen legger i Meld. St. 29 (2014–2015) Globalisering og handel til grunn at videre liberalisering av handelen er grunnleggende i videreutviklingen av internasjonalt handelssamarbeid multilateralt, regionalt og bilateralt. Velfungerende handelssystemer blir også pekt på som en viktig faktor for matsikkerhet globalt.

De internasjonale rammebetingelsene som norsk jordbruk må forholde seg til, er i stadig endring, og følger i stor grad av faktorer som Norge i begrenset grad kan påvirke. De siste 20 årene er det WTO-forpliktelsene som i størst grad har lagt føringer for utformingen av jordbrukspolitikken, mens det i første rekke er EØS-avtalen som har medført økt konkurranse fra importerte varer.

Bevaring og styrking av det multilaterale handelssystemet i WTO er en hovedprioritet i norsk handelspolitikk. Som et lite land med stor utenrikshandel er Norge avhengig av et åpent, regelbasert og velfungerende multilateralt handelssystem. Samtidig er det en erkjennelse at nye forhandlingsrunder om markedsadgang og jordbruksstøtte kan bli krevende for norsk jordbrukssektor. Flere av landene som tidligere hadde sammenfallende interesser med Norge på jordbruk, er i ferd med å inngå handelsavtaler som innebærer en gradvis liberalisering av handelen med jordbruksprodukter. Dette er blant annet situasjonen for Korea og Japan, som sammen med Norge og Sveits er to av de mest sentrale landene i den såkalte G10-gruppen bestående av land som er nettoimportører av jordbruksvarer. G10-landene samarbeider for å fremme sine interesser i landbruksforhandlingene3 i WTO med utgangspunkt i beskyttelsesbehov for nasjonalt landbruk.

EØS-avtalen omfatter ikke EUs felles marked for landbruksvarer og felles landbrukspolitikk, men avtalens artikkel 19 og protokoll 3 legger rammer for handelen med henholdsvis basis- og bearbeidede landbruksvarer. Importen av bearbeidede landbruksvarer (RÅK-varer) fra EU til Norge har økt med 5–10 pst. i verdi hvert år siden år 2000. I samme periode har verdien av norsk produksjon av RÅK-varer anslagsvis økt med i underkant av 6 pst. i gjennomsnitt hvert år. De bearbeidede varene har et betydelig innhold av råvarer som melk og korn. Dette medfører at importen i praksis også er i konkurranse med norsk råvareproduksjon, så vel som norsk næringsmiddelindustri. For eksempel inngår om lag 15 pst. av norsk melkeproduksjon i bearbeidede varer, og økt import av varer der melk i ulike former inngår er derfor i direkte konkurranse med norsk melk. Samtidig har eksporten av bearbeidede jordbruksvarer fra Norge til EU vært stabil, men med en svak økning fra 2009 til 2014. Norge har hatt få eksportinteresser på jordbruksområdet i forhandlinger med EU, men har forhandlet frem muligheter for eksport av for eksempel norske kjøttspesialiteter og grøntprodukter. Med økende effektivitet og konkurransekraft for norsk jordbruk, styrker dette mulighetene for eksport av norske produkter.

Frihandelsavtaler bilateralt og gjennom EFTA er et sentralt virkemiddel for fremme av norske handelspolitiske interesser som supplement til multilaterale avtaler. Regjeringen ser det som en utfordring for mange sektorer at Norge mangler frihandelsavtaler med seks av verdens ti største økonomier, og det legges vekt på at flere av disse landene, som India og Kina, forventes å få økt økonomisk innflytelse fremover. Regjeringen varslet derfor i Meld. St. 29 (2014–2015) Globalisering og handel at det skal arbeides for oppstart av forhandlinger med viktige handelspartnere som Norge ennå ikke har avtaler med, samt vurdere mulighetene for å etablere frihandelsavtaler med regionale sammenslutninger.

Stillstanden i WTO, og fremveksten av regionale og bilaterale avtaler vil kunne medføre at disse i større grad enn tidligere vil bidra til å definere rammebetingelsene for norsk jordbruk. Frihandelsforhandlinger kan ha konsekvenser for importvernet ved at det forhandles om reduserte tollsatser og økte kvoter for tollfri import. Internstøtten inngår ikke i slike avtaler.

Flere av landene som regjeringen vurderer som aktuelle for åpning av frihandelsforhandlinger, er eksportører av landbruksvarer som vil ha offensive interesser på jordbruksområdet i eventuelle forhandlinger. Norge må derfor forvente å bli møtt med krav om tollreduksjoner og økninger i tollkvoter som kan bli krevende for norsk jordbruk. Som understreket i Meld. St. 29 (2014–2015) Globalisering og handel må landbruksinteresser bli tillagt nødvendig vekt, og det vil bli gjort grundige utredninger før beslutning om iverksettelse av forhandlinger tas. Videre slås det fast at «fremtidige handelsforhandlinger [skal] fortsatt vektlegge norsk landbruks bekyttelsesbehov. Defensive interesser på landbruksområdet avveies mot våre generelle handelspolitiske interesser og offensive interesser på andre områder.» Videre at «Landbruksinteresser vil bli tillagt nødvendig vekt i forhandlinger, men vil ikke i seg selv være grunn til å hindre innledning av forhandlinger hvor landbruksinteresser kan forventes å bli berørt.»

OECD mener i en landstudie av Norge (Economic Survey 2016) at reformer av jordbrukspolitikken er nødvendig for å sikre konkurransekraften i jordbruket og næringsmiddelindustrien i årene fremover. OECD anbefaler en større omlegging av norsk jordbrukspolitikk i retning av et mer effektivt jordbruk med mindre og andre typer overføringer og en nedbygging av importvernet. OECD stiller også spørsmål ved om det gir mening å maksimere nasjonal produksjon ut fra hensynet til forsyningssikkerhet, men da uten å gjøre en eksplisitt vurdering av at nasjonal produksjon er ett av tre elementer som ivaretar matsikkerheten. Anbefalingene diskuterer ikke eksplisitt norsk landbrukssektors særegne utfordringer med hensyn til naturgitte forutsetninger og kostnader, og hensynet til jordbrukets produksjon av kollektive goder omtales i liten grad eksplisitt. OECD anerkjenner at regjeringen har påbegynt en reformprosess som vil gjøre landbrukssektoren mer konkurransedyktig, men ser behov for ytterligere reformer.

Økt konkurransekraft og effektivitet i næringen vil være avgjørende for å nå regjeringens målsetting om økt jordbruksproduksjon. Videre vil økt konkurransekraft være en sentral forutsetning for å møte utviklingen internasjonalt der markedene gradvis blir mer åpne, og der Norge, også på jordbruksområdet, påvirkes av verdensmarkedet.

For å kunne ta ut potensialet for økt eksport er det viktig at norsk jordbruk og næringsmiddelindustri utvikler produkter som er konkurransedyktige på markeder utenfor Norge. Norske produkter har gjennomgående et høyt prisnivå, men i alle markeder er det kjøpesterke grupper som er villige til å betale ekstra for kvalitet og særpreg. Erfaringen viser at også mindre bedrifter kan lykkes på eksportmarkedet. Selv om eksporten kan ha et småskalapreg, vil den likevel kunne ha et volum som gjør den økonomisk interessant.

3 En forbrukerdrevet verdikjede

Regjeringen legger forbrukernes interesser til grunn ved utforming av landbruks- og matpolitikken. Jordbrukets viktigste oppgave er å produsere mat, og norsk jordbruk og matindustri skal produsere varer som norske forbrukere etterspør. Det betyr både nok mat, og produksjon av trygg mat basert på god plante- og dyrehelse. Forbrukerne skal også tilbys et godt utvalg og bredt spekter av produkter i ulike priskategorier, fra hverdagsmat til festmat og fra innovative nyskapinger til tradisjonsmat.

Forbrukerne er driverne i en verdikjede som representerer en av Norges få komplette verdikjeder. Forbrukernes etterspørsel gir grunnlag for et stort mangfold i jordbruksproduksjonen og næringsmiddelindustrien.

Det er både i næringens og forbrukerens interesser at norske produkter har høy kvalitet (smaks-, helse- og ernæringsmessig), er trygge (fri for smitte- og fremmedstoffer), og oppfyller miljømessige og etiske forventninger og krav. Produktene bør også være merket på en måte som ivaretar forbrukernes behov for informasjon.

De siste tiårene har verdikjeden gjennomgått vesentlige strukturendringer på alle nivåer. Gårdsbruk har blitt lagt ned, produktiviteten har økt og verdikjeden preges av økende vertikal integrasjon. Nedgangen i antall gårdsbruk har imidlertid flatet noe ut de senere årene. Det er sterk markedskonsentrasjon på leverandør-, distribusjons- og dagligvareleddet og Norge er blant landene i Europa med høyest markedskonsentrasjon.

3.1 Forbrukerpreferanser i endring

Alle aktører i verdikjeden må forholde seg til at forbrukernes behov og preferanser er i endring, og at ulike forbrukergrupper har ulike preferanser. Endrede preferanser har sammenheng med blant annet endringer i levesett, velstand, demografi og helse- og miljøutfordringer. I 2015 ble 63,4 pst. av mat og næringsmidler kjøpt fra lavpriskjeder i dagligvaremarkedet.4 Økt handel i lavprisbutikker er en tydelig trend og viser at forbrukerne er opptatt av pris når de handler mat. Forbrukerne har imidlertid også andre preferanser som kvalitet, utvalg og tilgjengelighet.

Norske forbrukere har stor tillit til norsk mat, og generelt til maten de kjøper i butikkene. Flere uttrykker imidlertid bekymring for det de oppfatter som mulige helsemessige konsekvenser av skadelige reststoffer og smitte i maten.5

Norsk mat er trygg, og det er et viktig konkurransefortrinn for norske matprodusenter. Sammenliknet med andre land, har Norge få problemer med matbåren sykdom. Mattryggheten sikres gjennom tiltak langs hele produksjonskjeden fra jord til bord, og sykdom hos planter og dyr er lite utbredt i Norge. Folkehelseinstituttet oppgir at Norge fremdeles har en av Europas laveste forekomster av smitte fra matvarer og dyr til mennesker. Dette er blant annet et resultat av dyktige og ansvarsbevisste bønder og veterinærer, samt et godt samarbeid mellom næringen og myndighetene. Tydelig kommunikasjon fra myndighetene om trygg mat, helse og velferd er viktig for å opprettholde og styrke befolkningens tillit og oppmerksomhet.

De siste 10 årene har det skjedd en markant endring i nordmenns forhold til mat, norske råvarer og matkultur.6 Forbrukernes engasjement og bevissthet om hvor maten kommer fra, hvordan den er produsert og hva den inneholder, øker. Det viser blant annet økningen i omsetning av lokalmat de senere årene. Nordmenn viser økt interesse for mat med nasjonal identitet og stolthet over norske produkter.7 Norske råvarer brukes og profileres av kokker i verdensklasse, og dette er med på å skape bevissthet om unike kvaliteter ved de norske råvarene. I undersøkelser sier flertallet at norsk matproduksjon er viktig. Forskning viser at personlige holdninger til norsk mat gjelder uavhengig av hva slags råvare det er snakk om. Flere enn før sier de vil kjøpe norsk mat for å støtte og verdsette bøndene og norsk landbruk. Hensynet til arbeidsplasser, levende lokalmiljø, mattradisjoner og matkultur er også viktig.8 Også hos turister (både norske og utenlandske) er det økende interesse og betalingsvillighet for lokal mat og drikke.9 Forbrukerne er villige til å betale mer for produkter av høyere kvalitet, eller som skiller seg ut fra standardiserte produkter.10 Dette er gode utgangspunkt for en variert og konkurransedyktig jordbruksproduksjon.

Endringer i demografi (for eksempel flere eldre, flere med flerkulturell bakgrunn) bidrar til nyskaping og innovasjon på mat- og drikkeområdet. Nye produkter og måltidsløsninger er eksempler på konkrete endringer som følge av endringer i befolkningens sammensetning og levemåte de senere årene. Dette gir grobunn for økt innovasjon og verdiskaping i hele verdikjeden for mat, både for lokalmatprodusenter og næringsmiddelindustri.

Forbrukernært jordbruk

Veksten i interessen for lokalmat og kortreiste mat- og drikkeprodukter skjer samtidig med en økende interesse for å vite mer om hvor maten vi spiser kommer fra. Det har også vokst frem en stor interesse fra forbrukerne for muligheten til å produsere egen mat. Andelslandbruk og parsellhager er eksempler på dette. I tillegg til at det gir personlig glede og nytte for den enkelte, er dette bidrag til mer kunnskap om og engasjement for lokalt produsert mat.

Andelslandbruk

Andelslandbruk er et partnerskap mellom bønder og forbrukere. Det er en sterkt økende interesse, særlig i nærheten av de større byene, for å dyrke maten selv eller å følge et dyr fra fødsel til slakt. Dette er en av de tydelige internasjonale trendene som handler om at folk vil vite hvor maten kommer fra og at de ønsker et tettere forhold til maten de spiser. Gjennom andelslandbruk kan folk betale seg inn i årets avling, bidra med egen arbeidsinnsats og få mulighet til å høste en andel av råvarene. For bonden kan andelslandbruk bidra til å øke inntekten fra gårdsdriften. Det har vært en kraftig vekst i andelslandbruk i Norge de siste årene. Per august 2016 var det 63 registrerte andelslandbruk i Norge.11

Urbant landbruk

Et annet uttrykk for nye forbrukerinteresser er urbant landbruk. Urbant landbruk omfatter skog- og jordbruksaktiviteter i byer og urbane omgivelser, men må sees i sammenheng med det omkringliggende, regionale og bynære landbruket. Det urbane landbruket har ikke nødvendigvis matproduksjon som sin hovedmålsetting, men er med på å synliggjøre det tradisjonelle landbruket for byens befolkning. Tiltakene og virksomhetene kan både være private eller offentlige, kommersielle eller ideelle, temporære eller faste og omhandle hele matsystemet fra produksjon og foredling til distribusjon, salg og forbruk. Parsellhager, besøksgårder, takhager og skolehager er eksempler på urbant landbruk.

3.1.1 Opplyste forbrukene

Et mangfoldig og variert matmarked, samt lovfestet matinformasjon som er korrekt, relevant og lett tilgjengelig, er viktige forutsetninger for at forbrukerne skal kunne gjøre informerte valg og utøve makt i matmarkedet. Det er stor oppmerksomhet og økende bevissthet blant forbrukerne om blant annet sporbarhet, opprinnelse, sammensetning og næringsinnhold i mat.12 Holdbarhetsmerking, ingrediensliste og næringsdeklarasjon gir viktig informasjon til forbrukerne. Slik informasjon bidrar til å ivareta tilliten til at maten er trygg og sunn å spise. For at forbrukerne skal kunne gjøre informerte valg på matmarkedet er det viktig at merkingen av de enkelte matvarene er tydelig og enkel å forstå. I desember 2014 ble det innført nye regler for merking av mat i Norge. Reglene er fastsatt på EU-nivå i form av en ny matinformasjonsforordning. Ytterligere krav til merking trer i kraft desember 2016. Det nye regelverket for matinformasjon gjør det enklere for forbrukerne å lese og forstå hva maten inneholder. Norge deltar i aktuelle internasjonale fora for å påvirke at det utvikles ytterligere regelverk for bedre merking av mat, blant annet for obligatorisk opprinnelsesmerking av meieriprodukter og bearbeidede kjøttprodukter.13

Informasjon som gis til forbrukeren skal være lett tilgjengelig, forståelig og pålitelig. Regjeringen følger opp Stortingets anmodning om å etablere en Dagligvareportal.14 Siktemålet med portalen skal være både å legge til rette for at forbrukerne kan foreta informerte valg, og stimulere konkurransen mellom kjedene, slik at forbrukerne får lavere priser, bedre kvalitet, og bedre utvalg av dagligvarer. Matportalen.no er myndighetenes nettside med forbrukerrettet informasjon om sunn og trygg mat, og fysisk aktivitet.15 Her legges det fortløpende ut informasjon om merkeregelverket og de nye merkereglene. Regjeringen jobber med en ny handlingsplan for kosthold i befolkningen som blir ferdigstilt tidlig i 2017.

Kvalitetssikring i jordbruket – kvalitet og trygghet i verdikjeden

Bønder som følger kvalitetssystemet i landbruket (KSL) tilfredsstiller myndighetens krav til egenkontroll av virksomheten, og systemet er viktig for at forbrukerne skal ha tillit til norskprodusert mat. KSL forvaltes av Stiftelsen Matmerk. KSL skal sikre og dokumentere at norsk matproduksjon er basert på god mattrygghet, god dyrevelferd, miljøhensyn og et trygt arbeidsmiljø for bonden. KSL stiller krav til den enkelte bondes dokumentasjons- og kvalitetsarbeid, og har som intensjon å gjøre det enklere for alle å forholde seg til det svært omfattende offentlige regelverket for norsk matproduksjon.

KSL bidrar til en effektiv og kvalitetssikret dataflyt mellom bonden og de hun samhandler med. Majoriteten av norske bønder har sett det hensiktsmessig å bruke denne løsningen. Det skal dokumenteres for forbrukerne, varekjedene og myndighetene at produksjonen foregår i tråd med gjeldende regelverk. Egenkontroll ved hjelp av KSL bidrar til at bonden holder kontroll på hygiene, HMS, dyre- og plantehelse og dyrevelferd. KSL er også ett av hovedkriteriene for NYT NORGE-produktene. Informasjonsmerket NYT NORGE viser at en matvare består av norske råvarer, er produsert i Norge og at råvarene kommer fra gårdsbruk som er med i KSL.

I tillegg til egenrevisjon gjennomføres eksterne revisjoner slik at ulike interessenter skal kunne ha tillit til systemet.

Matmerk samhandler med en rekke aktører for å samordne og kvalitetssikre tilsyn og rutiner i norsk landbruk. Mattilsynet har anerkjent at KSL- standarden tilfredsstiller kriteriene for å være en nasjonal retningslinje for kvalitetssikring i primærproduksjonen i henhold til hygieneregelverket for EØS- landene. Arbeidstilsynet har anerkjent HMS-standarden i KSL som nasjonal bransjestandard, og det arbeides videre med effektiv ressursutnyttelse og tilrettelegging for risikobasert tilsyn og revisjon i Arbeidstilsynet, Mattilsynet og Matmerk. HMS-arbeidet skal bidra til færre ulykker og skader og er et viktig og høyt prioritert område.

Landbruksdirektoratet og Matmerk har inngått en samarbeidsavtale om miljøkrav til produksjonene og føringer for at miljøkrav skal være en del av bondens aktive kvalitetssystem.

Arbeidstilsynet har over flere år gjennomført tilsyn med jordbruksnæringen, dels som kampanjer og dels som en del av den ordinære tilsynsaktiviteten. Tilsynene har hatt fokus på forebyggende arbeid generelt og sosial dumping spesielt. Arbeidstilsynet opplyser at de ved tilsynene opplever en økende bevissthet om helse, miljø og sikkerhet. Det er imidlertid fremdeles en høy risiko for sykdom og skade innenfor næringen, og det finnes et stort forbedringspotensial når det gjelder å forebygge ulykker.

Foto: Matmerk

3.2 Dagligvaremarkedet

For at norske forbrukere skal ha både kvalitetsmessig god mat, et størst mulig vareutvalg og lavest mulig priser er det avgjørende med en effektiv verdikjede med virksom konkurranse i alle ledd. Markedet for mat og drikkevarer omfatter tre salgskanaler; dagligvaremarkedet, servicemarkedet (kiosker og bensinstasjoner) og storhusholdningsmarkedet (hotell/restaurant, kantine/catering og institusjoner). I tillegg omsettes det mat og drikkevarer gjennom direktesalg, Bondens marked og netthandel, men dette utgjør i dag en svært liten andel av det totale markedet.

Den største andelen av mat og drikkevarer omsettes i dagligvarebutikker og i 2015 var total netto omsetning 164,3 mrd. kroner, opp 2,6 pst. fra 2014.16 Total omsetning i alle tre salgskanalene var på om lag 244 mrd. kroner i 2013.17 Det norske matmarkedet kjennetegnes av sterk markedskonsentrasjon på leverandør-, distribusjons- og dagligvareleddet, og Norge er blant landene i Europa med høyest konsentrasjon. Lavprisbutikkene øker sine andeler i dagligvaremarkedet, og hadde i 2015 63,4 pst. av markedet.

Den største endringen i dagligvaremarkedet de siste årene, er gjennomføringen av COOPs overtagelse av ICA Norge. Det er nå tre store dagligvarekjeder som kontrollerer om lag 93 pst. av markedet. I 2015 hadde NorgesGruppen 41,2 pst. av markedet, COOP 27,9 pst. og REMA 1000 hadde 24,2 pst. Bunnpris har i underkant av 4 pst. av markedet. Bunnpris har i dag innkjøps- og distribusjonsavtale med REMA 1000, men har inngått ny innkjøps- og distribusjonsavtale med NorgesGruppen som vil gjelde fra og med 2017. Frittstående aktører har i underkant av 3 pst. av markedet. Dette inkluderer netthandel på om lag 1 pst., og dette er et marked i vekst. Dagligvarekjedene er på vei inn i dette nettmarkedet gjennom oppkjøp og med egne konsepter. REMA 1000 har en eierandel på 82 pst. i Kolonihagen som har salg og distribusjon av økologisk mat både til butikk, restaurant og netthandel. REMA 1000 har også eierandel på 10 pst. i Kolonial.no. NorgesGruppen har startet netthandel med utgangspunkt i Meny og Spar.

De tre store dagligvarekjedene dekker i tillegg store deler av grossist- og distribusjonsmarkedet med sine egne integrerte systemer. Det er også i all hovedsak disse dagligvareaktørene som leverer varer til storhusholdningsmarkedet og kiosk-, bensin- og servicemarkedet.

På leverandørsiden er bildet mer sammensatt, men generelt er også leverandørsiden preget av høy konsentrasjon. I enkelte kategorier er det noen jevnstore konkurrenter, og flere mindre leverandører i tillegg. Samtidig er det produktkategorier der én stor leverandør står for hoveddelen av leveransene til markedet.

3.2.1 Utvikling i verdikjeden – søyledannelse og vertikal integrasjon

Utviklingen i verdikjeden viser at dagligvarekjedene i økende grad har integrert lengre bakover i verdikjeden. En stadig større andel av varestrømmen går gjennom dagligvarekjedenes egne grossister og distribusjonsløsninger, og kjedene har som uttalt forretningsmål at all varestrøm skal gå gjennom egen distribusjon. Integrerte grossist- og distribusjonsløsninger fører til liten konkurranseflate på distribusjon med få uavhengige og alternative distribusjonskanaler, noe som også påvirker markedsadgangen i sluttleddet.

Dagligvarekjedene har kjøpt opp industri og knyttet til seg leverandører og industri gjennom ulike typer avtaler. Disse oppkjøpene og avtalene gir kjedene eksklusiv rett til produktene.

Dagligvarekjedene har i økende grad satset på egne merkevarer (EMV) og andelen er i jevn vekst. EMV har økt fra 9,7 pst. i 2005 til 14,7 pst. av samlet omsetning i dagligvaremarkedet i 2015. EMV-andelen øker mest innen kategorier ferskvarer som ferske deiger/farser og fjørfekjøtt. På varekategorier som ferskt rent kjøtt er andelen EMV nå på ca. 50 pst. og for ferske deiger og farser er andelen over 70 pst. Mens EMV tidligere var et lavprisfenomen innen begrensede produktgrupper, finnes i dag EMV-varer i dag i alle kvaliteter og priskategorier.

Vertikal integrasjon i form av oppkjøp av industri og EMV-produksjon medfører at dagligvarekjedene konkurrerer med etablerte merkevarer som blant annet Grillstad, Gilde, Q-meieriene, Lerum og Stabburet om å levere varer til butikkene sine. Vertikal integrasjon er i hovedsak motivert av behov for differensiering fra konkurrentene, muligheten til å påvirke produksjon, innovasjon og produktutvikling og av muligheten til å spare kostnader. EMV gir også dagligvarekjedene mulighet til å øke konkurransen gjennom å presse prisene på varene til merkeleverandørene.

Vertikal integrasjon har ført til søyledannelse i verdikjeden ved at hele varestrømmer blir knyttet til den enkelte dagligvarekjede. Slik tilknytning kan utfordre konkurransen, vareutvalget og tilgangen til produktene med negativ effekt for forbrukeren. Når produkter blir eksklusive for en dagligvarekjede blir forbrukernes tilgang til produktet begrenset av nærhet til den enkelte dagligvarekjede. Økende grad av differensiering gjennom EMV-produkter og eksklusivavtaler gjør det også vanskeligere for forbrukerne å sammenligne priser og kvalitet på varer.

Handlingsrommet i jordbrukspolitikken kan påvirkes gjennom søyledannelsen. Dagligvarekjedene kan med utgangspunkt i sine markedsanalyser og lønnsomhetskalkyler legge føringer på prioriterte produkter, produksjonsmåter og produksjonsområder.

Verdikjeden for frukt, grønt og potet til konsum er den varestrømmen som er mest preget av vertikal integrasjon og søyledannelse, der hver av dagligvarekjedene har etablert egne varestrømmer fra produsent og frem til forbruker. Primærprodusentene er avhengige av kontrakter med grossister som er eid og kontrollert av dagligvarekjedene. Kontraktene gir tilgang til markedet og styrer volum, kvalitet og leveringsbetingelser.

Primærprodusentene er organisert i produsentlag som koordinerer produksjonsplanleggingen etter avtalene som er inngått med grossistene (kjedene). Gartnerhallen er produsentorganisasjon for BAMA, som har grossistfunksjonen for NorgesGruppen og REMA 1000. NordGrønt er produsentorganisasjonen for COOP Norge, som har egen grossistfunksjon. Nordfresh leverer grønt til Bunnpris. I tillegg har Produsentforeningen av 1909 en mer selvstendig rolle, men har en liten andel sammenlignet med andre. Det finnes også noen små grossister som leverer til storhusholdningsmarkedet og som supplement til de store, men hovedtyngden av varestrømmen til storhusholdning går via COOPs grossistfunksjon og BAMA. Grossistene står også for hoveddelen av importen, og har gjennom kontraktproduksjon og betydelige markedsandeler, stor grad av påvirkning på norsk produksjon.

Sammen med grøntsektoren er fjørfekjøtt den sektoren hvor den vertikale integrasjonen har kommet lengst. Sektoren er dominert av kontraktproduksjon, og det har vært flere oppkjøp og sammenslåinger de siste årene. Fjørfeprodusentene har nå i hovedsak bare tre aktører som de kan levere til. Disse er igjen nært knyttet til hver sin dagligvarekjede gjennom leveringsavtaler og eierskap; Nortura/Prior til NorgesGruppen, Scandi Standard/Den stolte hane har avtale med COOP og Norsk Kylling er heleid av REMA 1000.

Ellers i verdikjeden for kjøtt er bildet mer sammensatt og det er en variert utbredelse av vertikal integrasjon. På storfe, sau og svin er det mindre vertikal integrasjon, og det er flere store og mellomstore aktører å velge mellom for primærprodusentene. Det gir også større bredde i utvalget til forbrukerne. Her er ikke dagligvarehandelen inne på eiersiden i form av heleid selskap, men strukturen preges også her av nær tilknytning mellom dagligvarekjeder og industri gjennom blant annet eneleverandøravtaler og EMV-produksjon.

Foto: Torbjørn Tandberg

I verdikjeden for korn har det også vært en utvikling i retning av vertikal integrasjon. I tillegg til økende import har markedet for brød gjennomgått store strukturendringer, med sammenslåing, oppkjøp og nedleggelser av mindre bakerier. De tre dagligvarekjedene har i dag egne hovedleverandører av brød, NorgesGruppen eier Bakers og COOP eier Goman. REMA 1000 har en fast leverandøravtale med Mesterbakeren, der Felleskjøpet Agri er majoritetseier.

Verdikjeden for melk er den verdikjeden hvor det har skjedd minst grad av integrasjon bakover, men også her finnes det EMV-produksjon og eneleverandøravtaler, som blant annet COOP Änglamark, NorgesGruppens Eldoradoprodukter og REMA 1000s samarbeid med TINE på økoprodukter.

Konkurransesituasjonen og effektiviteten i verdikjeden for mat og dagligvarebransjen har vært gjenstand for stor oppmerksomhet i flere år, og det er bred faglig og politisk enighet om at strukturen og situasjonen er krevende. Den generelle konkurransesituasjonen, mulige tiltak for å bedre konkurransen og effektiviteten er viktige problemstillinger.

For regjeringen har det vært viktig å komme med treffsikre tiltak som møter det man ser av markedssvikt og konkurransemessige utfordringer, og regjeringen presenterte i mars 2016 flere tiltak. I tillegg til arbeidet med Dagligvareportalen, arbeider regjeringen med tiltak som utvidet meldeplikt ved fusjoner og oppkjøp, ekstern utredning av etableringshindre, samt vurdering av muligheter for å gi Konkurransetilsynet inngrepshjemmel for å hindre konkurranseskadelig atferd selv om aktørene ikke er dominerende. Regjeringen har også bedt Konkurransetilsynet om å undersøke informasjonsutvekslingen mellom dagligvarekjedene ved hjelp av for eksempel prisjegere, for å se om informasjonsdelingen påvirker konkurransen.

3.3 Næringsmiddelindustrien

Den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien omsetter og bearbeider i hovedsak norske jordbruksråvarer og produksjonskapasiteten er i stor grad dimensjonert ut fra tilgang på norskproduserte råvarer og salg til hjemmemarkedet. Internasjonale aktører eier bedrifter i Norge, men disse bedriftene produserer også i hovedsak for det norske markedet. Samtidig er næringsmiddelindustrien avhengig av import av råvarer som ikke produseres i Norge.

Industrien er avhengig av stabile og langsiktige tilførsler av norske jordbruksråvarer og forutsigbare og fleksible rammevilkår for import av råvarer som ikke produseres i norsk jordbruk. Norsk jordbruk er på sin side avhengig av næringsmiddelindustriens konkurransekraft og evne til å foredle råvarene til produkter som etterspørres i markedet. Industriens hjemmemarkedsandel er avhengig av evnen til å konkurrere med importerte varer innenfor det til enhver tid gjeldende importvernet. Næringsmiddelindustrien er Norges største fastlandsindustri målt i omsetting, verdiskaping og sysselsatte18, og den sysselsetter om lag hver femte ansatte i norsk industri. Bedriftene er spredt utover hele landet, og med 48 000 ansatte, herav om lag 10 000 i fiskeindustrien, er næringsmiddelindustrien en viktig bidragsyter til sysselsettingen i Norge. Av en samlet produksjonsverdi i norsk industri på 820 mrd. kroner i 2014, utgjorde produksjonsverdien i næringsmiddelindustrien 185 mrd. kroner. Av den totale produksjonsverdien i næringsmiddelindustrien står jordbruksbasert virksomhet som inkluderer blant annet kjøtt- og meierivarer for 52 pst., RÅK-industrien19 (inkl. drikkevarer) som i hovedsak er jordbruksbasert for 23 pst. og fisk- og fiskevarer for om lag 24 pst.

Næringsmiddelindustrien omfatter alt fra enkeltpersonforetak med råvareproduksjon og lokal foredling på gården, til store samvirkeforetak og børsnoterte foretak med flere tusen ansatte. Selv om norsk næringsmiddelindustri består totalt av vel 2 000 bedrifter, domineres flere produktområder av en eller noen få store aktører.

De fleste matvarer er relativt lite følsomme for konjunkturer, og konsekvensene av lavkonjunkturer er dermed mindre dramatiske for næringsmiddelindustrien enn for en rekke andre sektorer. Dette, i kombinasjon med omfanget av næringsmiddelindustrien, har medført at denne industrien har hatt en stabiliserende effekt både i Norge og Europa ellers.

Med unntak av fiskeindustrien er norsk næringsmiddelindustri i hovedsak hjemmemarkedsbasert, men den møter økende konkurranse fra internasjonale aktører på hjemmemarkedet. Fortsatt produktivitetsvekst og innovasjon vil derfor være viktig for å styrke konkurransekraften i hjemmemarkedet. Industrien har vist evne til å respondere raskt på forbrukertrender og møte forbrukernes forventninger, som for eksempel gjennom samarbeidet med helsemyndighetene om å redusere innholdet av mettet fett, salt og sukker i produktene. Gjennom samarbeidet i Helse- og omsorgsministerens næringslivsgruppe på matområdet har bransjen satt seg konkrete mål for reduksjon av saltinnhold i ulike matvaregrupper innen 2018. Dette følges opp i Saltpartnerskapet, som ledes av Helsedirektoratet, der 60 aktører i bransjen deltar.

Konkurranse har ført til at industrien satser betydelig på innovasjon og markedsføring av nye produkter. Spekteret av ferdigmat og halvfabrikata er derfor langt større enn for få år siden, noe som har bidratt til at produksjonsverdien har økt med 59 pst. i løpet av den siste tiårsperioden. I samme periode økte verdiskapingen (bearbeidingsverdien) i næringsmiddelindustrien med 52 pst. i løpende priser, eller 6 pst. målt i faste kroner, og var i 2014 på om lag 42 mrd. kroner. Dette utgjør i underkant av en femtedel av den samlede verdiskapingen i norsk industri. Forskning og forskningsbasert innovasjon er en forutsetning for å videreføre en norsk næringsmiddelindustri med høy konkurranseevne.

Næringsmiddelindustrien i Norge har generelt et høyt kostnadsnivå sammenliknet med andre land, blant annet knyttet til investeringskostnader, lønnskostnader og råvarekostnader. Samtidig må norsk næringsmiddelindustri i likhet med næringsmiddelindustrien internasjonalt, forholde seg til et kostnadspress og krav til effektiv produksjon.

Utviklingen i markedsandeler på hjemmemarkedet og i eksporten er et uttrykk for næringsmiddelindustriens konkurranseevne. For næringsmiddelindustrien (ekskl. fisk) har hjemmemarkedsandelen gått fra 88,2 pst. i 2003 til 79,8 pst. i 2014. Andelen av næringsmiddelindustriens produksjon som eksporteres har i samme periode økt fra 3,6 pst. til 4,9 pst. Det er i første rekke for oljer og fett at eksportandelen har økt betydelig (fra 31,9 pst. til 60,0 pst.). Denne eksporten er i hovedsak basert på importerte råvarer. Men eksporten av produkter basert på både norske og importerte råvarer som sjokolade og sukkervarer, konserves, kornvarer, kjøtt og drikkevarer har også økt det siste tiåret. Eksporten av meierivarer er redusert, og forventes å bli ytterligere redusert som følge av vedtaket om å fase ut bruken av eksportstøtte innen utgangen av 2020. Utfasingen av eksportstøtten vil også få betydning for omfanget av eksporten av RÅK-varer.

Importvernet gir et høyere produktprisnivå i Norge enn våre nabomarkeder, samtidig som utviklingen går i retning av økt internasjonal konkurranse også for den norske næringsmiddelindustrien. Høyere prisvekst i Norge enn internasjonalt over tid, kombinert med en gradvis liberalisering av handelen gjennom internasjonale handelsavtaler, har redusert styrken i tollvernet. Konkurransen varierer fra sektor til sektor, men generelt har dette medført at industrien har vært nødt til å tilpasse økonomi, produktivitet og kostnadsnivå til internasjonal konkurranse. Framtidig utvikling i kostnadsnivå, renter og valuta vil således være av avgjørende betydning for konkurransekraften i norsk næringsmiddelindustri i tillegg til fortsatt effektivisering. Produktivitetsutvikling er en annen faktor som har stor betydning for næringsmiddelindustriens konkurranseevne nasjonalt og internasjonalt.

Bearbeidede varer som omfattes av ordningen med råvarepriskompensasjon (RÅK) er spesielt utsatt for økt importkonkurranse. I 2015 ble det importert RÅK-varer til menneskemat til en verdi av 11,1 mrd. kroner. Dette er en økning på 9 pst. fra 2014. Verdien av norsk eksport av RÅK-varer har de siste to årene vært stabil rundt 2 mrd. kroner.

For å stå bedre rustet til å møte økt konkurranse, har det skjedd en konsolidering og strukturendring på alle områder i næringsmiddelindustrien, dels gjennom nedleggelse av produksjonsenheter, dels gjennom oppkjøp og fusjoner. For å effektivisere produksjonen på slakteleddet er det etablert samarbeid mellom samvirkebedrifter og andre bedrifter om større slakterianlegg. Hos selskap med produksjon i flere land av for eksempel bearbeidede jordbruksvarer, har det vært flytting og optimalisering av produksjonen på tvers av landegrenser.

Nedlegging av anlegg har ført til konsentrasjon av større foredlingsanlegg i bynære strøk. Samtidig har det vært en fremvekst av mindre bedrifter i distriktene, som gårdsysterier og småskala kjøttforedlingsbedrifter, ofte basert på foredling av lokale råvarer. Matmerk oppgir et estimat på at det i dag er mellom 1500 og 1700 lokalmatprodusenter i Norge. Fra oktober 2015 til oktober 2016 ble det solgt lokalmat for 4,8 mrd. kroner i dagligvarebutikker. Dette er en økning på 10,3 pst. fra året før.

4 Mangfold i primærleddet

I 2015 var det jordbruksforetak i 418 av landets 428 kommuner. Gjennom aktiviteten i jordbruket, tilhørende foredlingsindustri og lokalmatproduksjon, bidrar jordbruket til sysselsetting, bosetting og verdiskaping i hele landet. Jordbruket er dermed et viktig bidrag til vekstkraftige distrikter. I alt var i overkant av 41 000 sysselsatt i jordbruket og om lag 48 000 i matindustrien (inkl. fiskeindustrien) i 2014, noe som utgjør 3,4 pst. av landets totale sysselsetting. I tillegg gir jordbruket grunnlag for sysselsetting i øvrig næringsliv lokalt og regionalt, gjennom kjøp og salg av tjenester via ulike ledd i verdikjeden. Jordbrukets betydning varierer mellom ulike deler av landet, og er av størst relativ betydning i fylkene Hedmark, Oppland, Sogn og Fjordane og Nord-Trøndelag.

De naturgitte forutsetningene gjør at norsk jordbruk først og fremst er en fôrprodusent gjennom korn, grovfôr, og beiting. Dette gir grunnlag for en betydelig husdyrproduksjon, i tillegg til stor planteproduksjon.

4.1 Produksjon og geografisk fordeling

Jordbruksproduksjonen i Norge er mangfoldig og plante- og husdyrproduksjonene hadde en verdi på 31,7 mrd. kroner i 2015, jf. figur 4.1.

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket

Det siste tiåret har det samlede produksjonsvolumet i jordbruket økt med 2,8 pst. Produksjonen av husdyrprodukter har økt med ca. 6,5 pst., mens produksjonen av planteprodukter har falt med i overkant av 5,5 pst. Det er særlig det kraftfôrbaserte husdyrholdet som har økt, men også i deler av det grovfôrbaserte husdyrholdet har det vært en økning, jf. figur 4.2.

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket

Flere forhold påvirker hvor i landet de ulike jordbruksproduksjonene foregår og hvordan de endres. Forutsetningene for jordbruksproduksjon varierer betydelig mellom ulike deler av landet. Naturgitte vilkår og klimatiske forhold påvirker både produksjonsmulighetene og avlingsnivået. Topografien bestemmer hvor store og sammenhengende jordbruksarealer det er mulig å etablere i tilknytning til jordbruksbedriftene. Demografiske forhold påvirker tilgangen på arbeidskraft og avstanden til markedet. Teknologien er grunnlaget for hvor lett det er å drive under ulike forhold. Til sist gir jordbrukspolitikken, gjennom for eksempel kanaliseringspolitikken, økonomiske rammevilkår for driften.

En gjennomsnittlig jordbruksbedrift på landsbasis består av 235 dekar jordbruksareal. Internasjonalt er jordbruksbedriftene betraktelig større med 420 dekar i Finland, 450 dekar i Sverige, 670 dekar i Danmark og 580 dekar i Tyskland.

Figur 4.3 viser andelen fulldyrka og overflatedyrka jord fordelt på ulike klimasoner for jordbruksproduksjon på fylkesnivå. Kartet viser at mesteparten av jorda egnet til matkornproduksjon er konsentrert til fylkene rundt Oslofjorden og i Hedmark. På Vestlandet, i deler av Innlandet og nordover til Nordland er det vesentligste av tilgjengelige jordbruksarealer egnet til fôrkorndyrking, mens jordbruksarealene i Troms og Finnmark i all hovedsak er egnet til grovfôrdyrking.

Gjennomsnittlig jordbruksareal per jordbruksbedrift varierer betydelig mellom fylkene. Ytterpunktene er Hordaland med et gjennomsnitt på 128 dekar jordbruksareal per jordbruksbedrift og Akershus og Oslo med 356 dekar jordbruksareal i gjennomsnitt. Telemark, Agder og Vestlandet har de minste jordbruksbedriftene i landet, mens fylkene rundt Oslofjorden, Hedmark og fra Sør-Trøndelag og nordover, har de største jordbruksbedriftene i gjennomsnitt. Selv om den gjennomsnittlige størrelsen på jordbruksbedriftene har vokst kontinuerlig de siste ti årene, har veksten vært vesentlig svakere i fylkene der brukene er relativt små. Dette indikerer at mulighetene for å kunne utvide jordbruksarealene i fylker med de minste jordbruksbedriftene er begrensede, som følge av både dårlig arrondering og topografiske forhold.

Virkemiddelbruken har over tid lagt grunnlag for en effektiv fôr- og matkornproduksjon basert på en regional arbeidsdeling. Høy pris på korn og tilskuddsordninger har vært viktige virkemidler for denne politikken. Produksjonsfordelingen innebærer at korn- og grønnsaksproduksjon i hovedsak skjer på flatbygdene på Østlandet, Jæren og i Trøndelag, mens det i andre områder av landet i hovedsak drives grovfôrbaserte husdyrproduksjoner.

4.2 Areal og fôrproduksjon

Bare tre pst. av Norges areal er jordbruksareal. Av dette arealet er om lag en tredel kornareal. Det høyeste registrerte jordbruksarealet var i 1998, jf. figur 4.4. I følge beregninger fra Budsjettnemnda for jordbruket er det i perioden 1999–2015 anslått en reduksjon i samlet jordbruksareal på 528 000 dekar, dvs. om lag 5 pst. For første gang siden 1991 viser imidlertid foreløpige tall fra søknadene om produksjonstilskudd i 2016 en økning i kornarealet på i overkant av 37 500 dekar sammenlignet med både foreløpige og endelige tall for 2015.

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket

Jordbruksareal i drift nådde en topp i 2001 med 10,467 mill. dekar. Fra 2001 til 2014 er dette arealet redusert med 5,8 pst. Dette tilsvarer en reduksjon på 46 800 dekar per år. Reduksjonen skyldes både innføring av nytt digitalt kartverk som gir mer nøyaktige målinger, og at areal går ut av drift. Arealene som ikke lenger brukes er for en stor del marginale arealer med høye driftskostnader. I samme periode har omdisponeringen av dyrka jord til andre formål enn landbruk vært på 9 000 dekar i gjennomsnitt per år. Mye av dette er gode jordbruksarealer i tettstedsnære områder.

Regjeringen ønsker å ta vare på god matjord og omdisponeringen av dyrka mark er nå på det laveste nivået siden registreringene startet i 1976. I 2015 ble det omdisponert 6 340 dekar. I 2015 fastsatte Stortinget et nytt mål for omdisponering på maksimalt 4 000 dekar per år. Dette målet skal nås gradvis innen 2020.

Samtidig med at en del areal har gått ut av produksjon, har nydyrkingen de siste årene vært omfattende. I perioden fra 2009–2014 ble over 97 400 dekar areal godkjent til nydyrking. Nydyrket areal gikk opp fra 14 500 dekar i 2013 til 18 500 dekar i 2014. Nydyrket areal var dermed mer enn tre ganger så stort som arealet som ble registrert omdisponert i 2014.

I jordbrukssammenheng er Norge et grasland og det er store jordbruksarealer som bare er egnet for produksjon av gras eller annet grovfôr.

NIBIO (Norsk institutt for bioøkonomi) har årlig beregnet verdien av høstet grovfôr. Beregningene er basert på produksjonstall fra SSBs avlingsoppgaver og totalkalkylen fra Budsjettnemnda for jordbruket. Prisene er fastsatt på grunnlag av prisene NIBIO bruker ved verdsetting av hjemmeavlet grovfôr i driftsgranskingene. Beregningene viser at verdien av grovfôrproduksjonen varierer noe avhengig av årlige værvariasjoner, men i langt mindre grad enn for korn. Verdien på grovfôrproduksjonen var på 3,7 mrd. kroner i 2014.

4.2.1 Beite på innmark og utmark

Beiting på innmark og utmark er en bærekraftig utnytting av nasjonale naturressurser. Beiting i utmark er eneste måte å utnytte fôrressursene til matproduksjon og er viktigste fôrressurs i lammekjøttproduksjonen. Beiting bidrar også til vedlikehold av et åpent og artsrikt kulturlandskap på ugjødslede arealer og har god effekt på dyrevelferden.

NIBIO har beregnet at under halvparten av nyttbart utmarksbeite til husdyr i Norge blir utnyttet i dag. For 2015 ble fôropptaket beregnet til 327 mill. fôrenheter, hvorav sau stod for 65 pst., storfe 32 pst. og hest og geit for en mindre del. Dette tilsvarer om lag netto grasavling på 1 mill. dekar. NIBIOs arbeid med Arealregnskap for utmark viser at utnyttingsgraden av nyttbart utmarksbeite varierer mellom fylker.

Strukturendringer i landbruket har størst innvirkning på dette nasjonalt, men også gjenoppbyggingen av bestander av de fire store rovviltartene (bjørn, jerv, ulv, gaupe) er faktorer som påvirker dette i flere områder. I enkelte områder innenfor ulvesonen og som for eksempel i bjørneområdet Lierne, hvor gårdbrukere har fått statlig støtte til omstilling fra saueproduksjon til melkeproduksjon, er tilstedeværelse av rovvilt en viktig faktor.

Ifølge NIBIO er det i 2015 innenfor rovviltprioriterte områder 26 pst. av utmarksbeitene som utnyttes mot 59 pst. i beiteprioriterte områder. Faste bestander av ulv og bjørn utelukker tradisjonelt sauehold med frittgående beiting, og dyrene må holdes innenfor rovviltavvisende gjerder på innmark eller utmark, eller flyttes til andre beiteområder. Dette må ses i sammenheng med at rovviltnemndene har gjort vurderinger om hvor det er flest beitedyr når de har vurdert hvor de prioriterte beiteområdene og de prioriterte rovviltområdene skal være. I områder prioritert for oppnåelse av bestandsmål for store rovdyr følger det av rovviltforliket 2011 at saueproduksjon og andre produksjoner basert på utmarksbeite skal tilpasses gjennom forebyggende tiltak og omstilling og terskel for uttak av rovvilt er høy. Dette legger føringer også i jordbrukspolitikken. I beiteprioriterte områder skal beitedyr ha forrang og der er det lav terskel for uttak av rovdyr.

Antall sau på utmarksbeite har variert omkring 2 mill. og var på samme nivå i 2000 og 2015. Det var ca. 250 000 storfe på utmarksbeite i 2015, en økning på ca. 8 pst. fra 2000. Tilsvarende var det en reduksjon på 21 pst. for geit og økning på 40 pst. for hest. Andelen sauebesetninger som benytter utmarksbeite øker med besetningsstørrelsen, mens det for storfe forholder seg motsatt. I jordbruksoppgjøret 2016 ble tilskuddet for utmarksbeiting økt.

Langsiktighet i rammebetingelser som strekker seg over investeringsperioder og generasjonsskifter er avgjørende for å nå målet om levedyktig næringsdrift basert på brukets totale ressurser.

Dyrevelferd og tap av sau på utmarksbeite

Årsaker til tap av andre årsaker enn rovvilt registreres ikke systematisk i saueholdet, men kan ut fra særskilte undersøkelser som er utført i områder som erfarer økning i tap uten kjent årsak, kategoriseres i ulike sykdommer/snyltere og ulykker. På frittgående utmarksbeite medfører dette at dyr utsettes for risiko for lidelse og dør av årsaker som kunne vært hindret i et mer kontrollert driftsopplegg. På den annen side anses frittgående beiting å ha positive kvaliteter for dyrene. Dyreeier har uansett ansvar for å sørge for nødvendig tilsyn som er tilpasset risikoen. Mattilsynet har forvaltningsansvar etter dyrevelferdsloven og fører tilsyn med at dyreeiere følger opp sitt ansvar og ikke utsetter dyrene for unødvendig lidelse.

Tall fra organisert beitebruk, som omfatter ca. ¾ av sau på utmarksbeite, viser at tapene ble noe redusert til under 4 pst. fra 1970-tallet og frem til 1990-tallet. Områdevis økte tapene ut over på 1990- og 2000-tallet med økende rovviltbestander. I 2006 var tapene i organisert beitebruk på 6,8 pst. og tilsvarte beregnet totaltap av sau på utmarksbeite på 138 000 sau/lam, hvorav 39 000 ble erstattet på grunn av rovvilt i henhold til Naturmangfoldlovens § 19. Samtidig ble det i perioden erfart noe økende tap på grunn av flåttbårne sjukdommer, og i enkelte år store tap på grunn av alveld og fluemakk i avgrensede områder, særlig på Vestlandet. De samlede tapene er senere redusert og var i 2015 på 5,2 pst. i organisert beitebruk og tilsvarte totaltap på 106 000 sau/lam, hvorav 20 000 ble erstattet på grunn av rovvilt.

Klima- og miljødepartementet har i forståelse med Landbruks- og matdepartementet satt i gang et eget prosjekt for å øke kunnskapen om tapsårsaker på utmarksbeite generelt.

Rovvilt

Rovviltpolitikken er nedfelt i St.meld. nr. 15 (2003–2004) Rovvilt i norsk natur, Innst. S nr. 174 (2003–2004), i rovviltforliket 2011 (Representantforslag 163 S (2010–2011)), Meld. St. 21 (2015–2016) Ulv i norsk natur og Innst. 330 S (2015–2016). Rovviltpolitikken skal gjennomføres innenfor rammene av Bernkonvensjonen, naturmangfoldloven og den todelte målsettingen etter rovviltforliket av 2004.

I mars 2016 la regjeringen frem Meld. St. 21 (2015–2016) Ulv i norsk natur. Stortingets behandling i juni 2016 innebærer at bestandsmålet for ulv er satt til 4–6 årlige ynglinger der grenseflokker til Sverige telles med faktor 0,5, og det skal være 3 årlige helnorske ynglinger. Ulvesonen er redusert med mindre områder i Hedmark og Akershus. Den todelte målsettingen i rovviltpolitikken, som innebærer at beitenæringenes interesser skal ivaretas samtidig som man forvalter rovviltet i henhold til fastsatte bestandsmål, videreføres.

Gjenoppbyggingen av og forvaltningen av bestander av de fire store rovviltartene (bjørn, ulv, gaupe og jerv) i tråd med vedtatt politikk har medført betydelige begrensninger for beitebruk i utmark for sau i flere områder. Stortinget har imidlertid vedtatt en todelt målsetting om at landet skal deles inn i områder prioritert til henholdsvis beitedyr og rovvilt.

NIBIO sin rapport om Rovviltbestandenes betydning for landbruk og matproduksjon basert på norske ressurser (NIBIO rapport nr. 63 2016) viser at om lag 55 pst. av landarealet er definert som forvaltningsområde for rovvilt (bjørn, jerv, ulv, gaupe) og at 30 pst. av sauen beiter innenfor disse områdene. Det vises til at landbruket over mange år har gjennomgått omfattende strukturendringer, og at det er små forskjeller med hensyn til reduksjon i antall aktive bønder eller jordbruksareal i drift innenfor og utenfor forvaltningsområder for rovvilt. Husdyrhold med sau på utmarksbeite viser imidlertid en mer negativ utvikling i områder som ligger innenfor forvaltningsområder med flere (3–4) rovviltarter, enn i områder med færre arter. Kombinasjonen av rovviltarter, bestandsstørrelse og avstand til Sverige virker i samme retning.

Samtidig viser NINA sin rapport om Evaluering av regional rovviltforvaltning (NINA rapport nr. 1268 2016), at geografisk differensiering på stor skala (mellom regioner) har lykkes i å beskytte viktige beiteområder i Vest-Norge (Region 1) fra negative konsekvenser av store rovdyr. Til tross for dette, har antall sauer blitt færre i regionen. Antallet sauer har samlet sett økt siden 1990-tallet i regioner med mål om yngling av store rovdyr. I ulvesonen (unntatt Østfold) og i områder med mål om yngling av bjørn har rovdyrtrykket på sau tvunget frem strukturelle endringer. De fleste ser ut til å slutte, flytte sauen ut av sonen, omstille til annen landbruksvirksomhet, eller ha sau bak rovviltavisende gjerder. Tap av sau til ulv og bjørn skjer i stor grad utenfor de fastsatte bjørnesonene og ulvesonen, og svært ofte dreier det seg om individer på spredning. I områder der gaupe og jerv er gitt prioritet (og hvor ulv og bjørn ikke er til stede) er antall sau på utmarksbeite relativt stabilt.

Økningen i tap av sau på utmarksbeite på 1990- og 2000-tallet skyldes i hovedsak rovvilt, men også sykdom og andre årsaker er i enkelte områder påvist som viktigste tapsårsaker. Reduserte tap de siste årene skyldes en kombinasjon av bedre oppfølging av rovviltforliket 2011 med etablering av tydelige beiteprioriterte områder og rovviltprioriterte områder, herunder med effektivt uttak av rovvilt før og i beitesesongen, avvikling og tilpasninger i saueholdet i rovviltbelastede områder, iverksetting av forebyggende tiltak, redusert beitetid og flytting til mindre belastede beiteområder i enkelttilfeller. En betydelig del av tapene skjer i randsonene til rovviltområdene inn på prioriterte beiteområder. Dette aktualiserer økt vekt på bruk av midler til forebyggende tiltak i disse områdene, samt mer effektiv arrondering av beiteprioriterte og rovviltprioriterte områder i forvaltningsplanene for rovvilt.

4.3 Korn

Kornhøsten i 2015 var svært bra og verdien av kornproduksjonen (hvete, bygg, havre, rug) var på i overkant av 3,4 mrd. kroner, noe som utgjorde knappe 11 pst. av total produksjonsverdi. Figur 4.5 viser utviklingen i kornproduksjonen og -arealet siden 1970. Totalt areal med korn og oljevekster var i 2016 på om lag 2,9 mill. dekar. For første gang siden 1991 viser foreløpige tall fra søknadene om produksjonstilskudd en økning i kornarealet på i overkant av 37 500 dekar sammenlignet med både foreløpige og endelige tall for 2015. Kornarealet var på sitt høyeste i 1991. Økningen i andelen matkorn har vært formidabel siden 1970-tallet og frem til i dag. I år med gode avlinger er Norge nå nesten selvforsynt med matkorn.

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket

I 2015 var det totalt om lag 11 500 jordbruksbedrifter med korn og oljevekster. Gjennomsnittlig antall dekar korn per bedrift med kornproduksjon økte fra 194 dekar i 2005 til 252 dekar i 2015. Det er stor variasjon i arealene per bruk, fra under 100 dekar til over tusen dekar per bruk.

Hovedtyngden av norsk kornproduksjon (80–85 pst.) skjer i Østfold, Akershus, Hedmark, Oppland, Buskerud, Vestfold og Telemark. De 7 nevnte kornfylkene har samlet sett overskudd av korn. Forbruket av korn i form av kraftfôr følger imidlertid fordelingen av husdyr.

På Østlandet er en del kornareal lagt om til grasproduksjon de siste årene, delvis som følge av økt hold av ammeku og økt sauekjøttproduksjon. Å øke disse produksjonene har vært prioritert i flere av de siste års jordbruksoppgjør. Mange steder skjer denne produksjonen på marginale kornarealer. Fôrproduksjonen på slike arealer kan være større i grasproduksjon enn i fôrkornproduksjon. Omlegging fra korn til gras har i enkelte områder også vært nødvendig for å redusere avrenning. For å opprettholde norsk matkornproduksjon, er en ytterligere omlegging fra korn til gras ikke ønskelig. For å motvirke videre nedgang i kornarealet, ble arealtilskudd til grovfôr redusert i de typiske kornområdene i jordbruksoppgjøret 2016.

Størrelsen og kvaliteten på norsk kornproduksjon varierer med værforholdene i vekstsesongen, se figur 4.5. Utvikling i produksjonen det siste tiåret har vært påvirket av redusert areal og svak avlingsutvikling knyttet til dårlige værforhold i enkelte år. Det var gode avlinger i 2014 og 2015, og avlingene i 2015 ga den 6. største kornproduksjonen i historien. Økt arealproduktivitet vil ha stor betydning for å dekke hjemmemarkedets etterspørsel etter mat- og fôrkorn og bedre lønnsomheten i kornproduksjonen.

Det er 107 kornmottak i landet, alt fra store kraftfôrfabrikker til små mottaksanlegg som kun holder åpne i sesongen. De fleste ligger på Østlandet. I korn- og kraftfôrmarkedet har de fire største aktørene Felleskjøpet Agri, Felleskjøpet Rogaland Agder, Fiskå Mølle og Norgesfôr til sammen 44 kraftfôrfabrikker spredt rundt om i landet.

Produksjonen av kraftfôr i Norge er på rundt 2 mill. tonn per år. Økt andel matkorn, økt etterspørsel etter lyst kjøtt og krav til økende proteininnhold i kraftfôret har gitt behov for økt import av kraftfôrråvarer de siste årene. Norskandelen av kraftfôret er særlig redusert for fett- og proteinfraksjonen, som blant annet henger sammen med forbud mot bruk av kjøttbeinmel og fiskemel. Bruken av norsk korn i kraftfôret avhenger av værforholdene siden disse har stor innvirkning på avlingsstørrelsen. Andelen norske råvarer i kraftfôret var 55 pst. i 2015, en økning på 9 prosentpoeng fra 2014.

I markedet for matkorn og matmel er det to store aktører og noen mindre bygdemøller. De to største aktørene er Lantmännen Cerealia (eies av Lantmännen i Sverige) og Norgesmøllene (eies med 66 pst. av Felleskjøpet Agri og 34 pst. av Stiftelsen Fritt Ord).

Innenlandsk produksjon av bakervarer utgjorde i 2013 9,5 mrd. kroner i produksjonsverdi, og antallet sysselsatte var om lag 7 700 personer i 2014. Industrien preges av mange små bedrifter med spredning over hele Norge. Det importeres hvert år store mengder brød og bakervarer. Totalt ble det importert i underkant av 130 000 tonn brød og bakervarer til Norge i 2015, tilsvarende om lag 110 000 tonn matkorn. Det har vært en jevn økning i importen av pizza og deiger de siste fire årene, mens importen av brødvarer har vært stabil. Verdien av importen utgjorde ca. 3 mrd. kroner i 2015. Beregninger for 2015 viser at totalmarkedet for bakervarer var på anslagsvis 378 000 tonn eller 12,4 mrd. kroner. Importen utgjør dermed ca. 32 pst. av mengden og ca. 23 pst. av verdien.20

4.4 Melk

Melkeproduksjonen er en betydelig sektor i norsk jordbruk og står for om lag 27 pst. av de totale produksjonsinntektene i jordbruket i 2015 med en produksjonsverdi på rundt 8,7 mrd. kroner. Norsk produksjon av kumelk har variert rundt 1 500 mill. liter årlig de siste 10 årene. Produksjonen av geitemelk har ligget på rundt 19 mill. liter årlig i samme periode.

Fra 2000 til 2015 er antall foretak redusert fra ca. 20 700 til 8 800, en reduksjon på mer enn 57 pst. Tallet inkluderer også at mange inngikk i samdrifter som etter hvert ble ren kvoteleie. Gjennomsnittskvoten har økt fra ca. 89 000 liter til 170 000 liter, en økning på 91 pst. Det har blitt færre kyr og en høyere avdrått per ku.

Anvendelsen av meierivarer i dagligvaremarkedet har økt de siste 10 årene fra 1 044 mill. liter til 1 170 mill. liter, mens det har vært en nedgang i bruken av melk til industrimarkedet og eksport. Forbruket av konsummelk har gått nedover over en lang periode. I 2015 drakk hver innbygger i gjennomsnitt 87,4 liter melk. Det er en reduksjon på 11 pst. sammenliknet med 2007. Når det gjelder enkelte andre melkeprodukter, er trenden motsatt. Forbruket av tradisjonelle konserverte melkeprodukter som yoghurt og ost øker, men denne veksten er også dekket ved økt import. Importen av yoghurt utgjorde 3 pst. i 2007 og har økt til over 13 pst. i 2015. Importen av ost har gått fra om lag 9 pst. av markedet i 2007 til over 11 pst. i 2015. I tillegg har nye melkeprodukter som Skyr kommet på markedet. Forbruket av smør falt over en lang periode, men har fra 2010 hatt en ujevn, men økende trend. Regjeringen har forbedret rammebetingelsene for produksjon av yoghurt og ferske oster ved å senke avgiftene i prisutjevningsordningen for melk fra 1. juli 2016.

Om lag 8 pst. av norskprodusert melk blir eksportert i form av ulike meieriprodukter, i hovedsak merkevareeksport av Jarlsberg.

I råvaremarkedet for kjøp av melk fra produsentene er det to aktører, TINE råvare som tar imot om lag 95 pst. av melken og Q-meieriene som tar imot om lag 5 pst. Det er imidlertid flere aktører som produserer meieriprodukter. Alle disse kjøper råvaren melk fra TINE som markedsregulator.

TINE er den største aktøren når det gjelder produksjon av drikkemelk med om lag 80 pst. av markedet, fulgt av Q-meieriene og Rørosmeieriet som produserer økologiske varer. Det har skjedd store endringer i yoghurtmarkedet de siste årene, hvor introduksjonen av Skyr og import av gresk yoghurt har økt markedsandelene for Q-meieriene og Synnøve Finden på bekostning av TINE (med Fjordland). TINE er den største aktøren i ostemarkedet, med Synnøve Finden som nummer to. Dette markedet preges av økt import, men også produksjon av EMV og av om lag 120 mindre lokalmatprodusenter som driver med videreforedling av melk. For melkepulver er det kun to aktører, Normilk, som er den største kommersielle aktøren, og TINE.

Tabell 4.1 viser den geografiske fordelingen av produksjonen av kumelk som er betydelig i hele landet.

4.5 Storfe

Storfekjøttproduksjonen står for om lag 13 pst. av de totale produksjonsinntektene i jordbruket og produksjonsverdien i 2015 var på vel 4 mrd. kroner. Produksjonen av storfekjøtt i Norge er nært knyttet opp mot melkeproduksjonen. I 2015 var det 8 800 jordbruksforetak som søkte om tilskudd for melkekyr og 4 900 jordbruksforetak som søkte om tilskudd for ammekyr. Målt siden 1999 har det vært en nedgang i antall melkekyr med 40 pst., mens antallet ammekyr for spesialisert kjøttproduksjon er mer enn doblet siden 1999.

Produksjonen av storfekjøtt har i hovedsak vært fallende siden årtusenskiftet samtidig som forbruket har økt i takt med befolkningsøkningen. Det har vært underdekning av norskprodusert kjøtt i alle år siden 2001, mens det tidvis var betydelige overskudd på 90-tallet. Årsaken til nedgangen i produksjonen av storfekjøtt har vært redusert antall melkekyr. I jordbruksoppgjøret i 2016 ble det gjort endringer i kvalitetstilskuddet til storfekjøtt. Endringene er effektive for å oppnå økt produksjon av storfekjøtt med høy kvalitet.

I 2015 ble det totalt levert 79 700 tonn storfekjøtt, hvorav leveransene fra melke- og kjøttfe var på hhv. 58 700 og 21 000 tonn, som tilsvarte hhv. 74 og 26 pst. av samlet leveranse av storfekjøtt. For 2016 er det prognosert med et underskudd på 14 600 tonn storfekjøtt.

Importen av storfekjøtt har økt fra 2 500 tonn i 2000 til i overkant av 22 300 tonn i 2015.

Markedsutsiktene for de kommende årene viser at det fortsatt vil være et stort behov for import av storfekjøtt for å oppnå markedsdekning. I 2014 var det imidlertid en endring i trenden ved at antall ammekyr i spesialisert kjøttproduksjon økte mer enn nedgangen i antall melkekyr. Om denne utviklingen fortsetter, er det grunnlag for en større hjemmemarkedsandel for storfekjøtt.

Nortura er største aktør på slakterileddet med om lag 71 pst. markedsandel. Av de uavhengige aktørene er Fatland den største aktøren med 10,7 pst. av totalmarkedet for storfeslakt, mens Furuseth har 4 pst. markedsandel. I foredlingen er markedsandelene for Nortura vesentlig lavere.

Utviklingen viser en økt spesialisering i kjøttproduksjonen, og at besetningene blir større. Den geografiske fordelingen av samlet norsk storfekjøttproduksjon i 2015 er vist i tabell 4.2.

4.6 Lam

Jordbrukets samlede produksjonsinntekter fra saue- og lammekjøtt utgjør om lag 4 pst. av de totale produksjonsinntektene i jordbruket og produksjonsverdien i 2015 var på i underkant av 1,3 mrd. kroner. Saue- og lammeproduksjon er spredt over store deler av landet og er den sektoren hvor størst andel av fôret kommer fra beite. I 2015 var det om lag 14 300 som søkte om tilskudd til denne produksjonen.

Tradisjonelt har det norske markedet for lammekjøtt vært relativt stabilt, med høy selvforsyningsgrad. I en periode frem til 2012 ble norsk produksjon av sau- og lammekjøtt redusert, men salget var noe mer stabilt slik at behovet for import økte. Styrket økonomi over tid, blant annet gjennom endringer i lammeslaktetilskuddet fra 2015, og satsing fra produsenter har gitt økt produksjon og redusert import. Det er potensiale for økt salg av lammekjøtt, dersom en får god produktutvikling og forlenger sesongen. Biprodukter fra denne produksjonen (ull) gir også inntekter.

For sau og lam er det store sesongmessige variasjoner i slakting og forbruk. Rundt 70 pst. av den årlige produksjonen slaktes i september og oktober, som også er de to månedene i året da engrossalget er høyest. Sau utgjør om lag 20 pst. av den totale produksjonen av sau- og lammekjøtt.

Eksporten av lammekjøtt har vært minimal i de senere årene. Historisk har det vært noe reguleringseksport finansiert over omsetningsavgiften. Matmerk og Innovasjon Norge bidrar aktivt til å eksportere fenalår til Frankrike. Prosjektet er i en tidlig fase, men det vil kunne gi nyttige erfaringer.

Nortura er den største aktøren på slakterileddet med om lag 66 pst. markedsandel. Av de uavhengige aktørene er Fatland den største med 15 pst. av totalmarkedet for slakt av sau og lam, mens Furuseth har 4 pst. Prima Jæren Slakt hadde en markedsandel på rundt 2 pst. i 2013. I foredlingen er markedsandelene for Nortura vesentlig lavere.

Rogaland, Oppland, Hordaland, Sogn og Fjordane og Nordland er fylkene med den største produksjonen av sau- og lammekjøtt.

4.7 Svin

Svinekjøttsektoren står for snaut 12 pst. av de totale produksjonsinntektene i norsk jordbruk og produksjonsverdien i 2015 var på rett i overkant av 3,7 mrd. kroner. Sektoren består av over 2 000 slaktegrisprodusenter som produserer nær 130 000 tonn svinekjøtt årlig. Strukturen i produksjonen er regulert gjennom grensene for konsesjonsfri produksjon per foretak. Den store mengden av svinekjøtt innebærer også at det gir et viktig bidrag til næringsvirksomhet i slakteri-, nedskjærings- og foredlingsbedrifter.

Forbruket og produksjonen av svinekjøtt har økt betydelig etter 1990. Produktiviteten har økt gjennom bedre dyremateriale og fôring. Regnet per mordyr har antall smågris ført frem til slakting økt vesentlig over de siste tiårene. Dette kombinert med at svinekjøttproduksjonen har en relativt kort produksjonssyklus, har gitt en stor økning i leveransen av kg kjøtt per mordyr. Det har i lengre perioder vært et betydelig overskudd av svinekjøtt.

Slakting av gris utgjør hoveddelen av virksomheten ved norske slakterier. I 2013 utgjorde svinekjøtt ca. 54 pst. av samlet slaktevolum av firbeinte husdyr. Slakt av storfe og sau/lam tilsvarte hhv. 36 og 10 pst. Dette innebærer at svin er et viktig grunnlag for driften i leddene etter primærprodusent i verdikjeden for kjøtt.

Nortura er største aktør på slakterileddet med 64 pst. markedsandel. Av de uavhengige aktørene er Fatland den største aktøren med 17 pst. av totalmarkedet for slakt av svin, mens Furuseth har 8 pst. markedsandel. I foredlingen er markedsandelene for Nortura vesentlig lavere.

4.8 Fjørfekjøtt

Fjørfekjøttsektoren står for 6 pst. av de totale produksjonsinntektene i norsk jordbruk og produksjonsverdien i 2015 var på 1,9 mrd. kroner. Strukturen i produksjonen er regulert gjennom grensene for konsesjonsfri produksjon per foretak. Regjeringen doblet konsesjonsgrensene i 2014, og gjeldende grenser er 280 000 slakt for kylling og 60 000 slakt for kalkun. Økningen av konsesjonsgrensene ble gjennomført for å bidra til at kyllingproduksjonen kan være en profesjonell heltidsproduksjon, og ikke bare en tilleggsproduksjon til annen produksjon hos jordbruksforetakene. Endringene av konsesjonsgrensene for kylling og kalkun gir over tid større enheter med mer effektiv produksjon. I 2015 var det 650 som drev med slakteproduksjon med kylling, og i underkant av 140 som drev med ender, kalkuner og gjess.

Forbruket av fjørfekjøtt per person økte fra 8 kg i 1999 til rundt 20 kg i 2014. Dette gav grunnlag for at den totale norske produksjonen økte fra 36 000 tonn til 93 000 tonn i samme periode. Importen av fjørfekjøtt er liten, og utgjør under 1 pst. av markedet.

Etter mange år med stor vekst i fjørfekjøttmarkedet falt etterspørselen etter fjørfekjøtt med om lag 13 pst. fra 2014 til 2015, og var i 2015 på 80 300 tonn. Problemstillinger rundt antibiotikaresistens og ESBL-bakterier resulterte i stor oppmerksomhet om dette i media. Dette var en medvirkende årsak til fallet i etterspørselen. Markedet har i det siste tatt seg noe opp igjen, men ikke med samme vekst som tidligere, og produksjonen av fjørfekjøtt er fremdeles lavere enn den var i 2014. I fjørfekjøttproduksjonen er det korte intervaller mellom innsett. Så lenge det norske forbruket er dekket av innenlandsk produksjon, er det viktig at både produsenter og omsetningsledd tar høyde for svingninger i markedet.

Det er tre store aktører i kyllingmarkedet, Nortura (Prior) med om lag 62 pst. av markedet på slaktenivå, Norsk Kylling som er eid av REMA 1000 med om lag 17 pst., og Scandi Standard (Den Stolte Hane) med om lag 12 pst. Scandi Standard er et skandinavisk selskap som er eid av svenske bondesamvirket Lantmännen og private-equity firmaet Cap Vest. I foredlingen er markedsandelene for Nortura lavere.

Storparten av kyllingproduksjonen skjer i regionene Østlandet, Rogaland og Trøndelag.

4.9 Egg

Eggsektoren står for om lag 3 pst. av de totale produksjonsinntektene i norsk jordbruk og produksjonsverdien i 2015 var 1 mrd. kroner. Det er i overkant av 2 000 produsenter med verpehøner. Strukturen i produksjonen er regulert gjennom grensene for konsesjonsfri produksjon per foretak.

Forbruket av egg har økt både pga. befolkningsvekst og større forbruk per capita. I store deler av perioden siden 1990 har det vært overproduksjon av egg, men det har også vært år med behov for import.

Markedet for konsumegg må dekkes med ferske egg. Dette til forskjell fra kjøttmarkedet hvor både fersk og frossen vare i stor grad kan dekke etterspørselen. Dette er en viktig årsak til dimensjoneringen av eggproduksjonen. Eggmarkedet har klare etterspørselstopper rundt jul, påske og i mai, mens produksjonen er tilnærmet stabil. Dermed oppstår det et behov for å fjerne overproduksjon av konsumegg utenom salgstoppene.

Det har vært en sterk strukturutvikling i norsk eggproduksjon i perioden fra 1999 til 2015. Antall produsenter er nær halvert, samtidig som hønetallet er økt med over 30 pst. Gjennomsnittlig antall verpehøner per eggprodusent har derfor økt betydelig i perioden. Det er flere årsaker til dette. Grensen for maksimalt hønetall per produsent i husdyrkonsesjonssystemet er økt. Fra 2012 var det ikke lenger tillatt å produsere med gamle små burtyper. Omlegging til nye driftssystemer i produksjonen innebar at relativt mange produsenter sluttet, og de fleste som videreførte sin produksjon bygde ut driftsbygningen til grensen for konsesjonsfri drift.

Det er relativt liten ordinær import og eksport av skallegg og eggprodukter til og fra Norge. Handelen varierer avhengig av markedsbalansen i Norge. Det meste av mengdene kan tilskrives markedsregulerende tiltak eller varestrømmer under ordningen for utenlands bearbeiding (UB). Produktet sendes ut som skallegg eller eggråvare og tas inn som bearbeidede eggprodukter. Det har i spesielle perioder med underskudd på egg vært behov for import av skallegg, men importbehovet har vært begrenset.

Det er to store aktører i eggsektoren som dekker hoveddelen av markedet, Nortura (71 pst) og Scandi Standard/Stolte Hane (17 pst.). De resterende markedsandelene fordeler seg på flere aktører som hver har mellom 2 og 4 pst. markedsandel. I videresalg er markedsandelene for Nortura lavere.

Tabell 4.6 viser at det er Østlandet, Rogaland og Trøndelag som dominerer eggproduksjonen.

4.10 Pelsdyr

Regjeringen la 4. november 2016 frem en melding til Stortinget om pelsdyrnæringen (Meld. St. 8 (2016–2017) Pelsdyrnæringen). Regjeringen anbefaler i meldingen at det fremdeles blir anledning til å drive pelsdyroppdrett i Norge, men det blir varslet en rekke innstramminger i regelverket for hold av pelsdyr. Det blir foreslått forbud mot hold av mink i grupper, og nye, strenge dokumentasjonskrav for avl, tilsyn og stell av dyr.

Meldingen følger opp rapporten NOU 2014: 15 Norsk pelsdyrhold – berekraftig utvikling eller styrt avvikling?

De viktigste tiltakene som ble varslet i meldingen for å styrke dyrevelferden, er:

• Forbud mot hold av mink i grupper, dvs. forbud mot å holde to eller flere dyr av samme kjønn i samme bur

• Skjerpede krav til:

  • Avl og fôring for å motvirke feil beinstilling hos rev

  • Bruk av aktivitetsobjekt for å gi dyra et mer stimulerende miljø

  • Tilpasset fôring

  • Bruk av nakketang til fiksering av rev

  • Utforming av skjul til rev

• Nye dokumentasjonskrav knyttet til utvalg av avlsdyr, tilsyn med og stell av dyra, bruk av aktivitetsobjekt og tiltak for sosialisering av dyr

• Opprettholde prioritering av offentlig tilsyn med dyrevelferd i pelsdyrnæringen og sikre effektiv håndheving og bruk av virkemiddel mot de som bryter regelverket

Det er om lag 240 pelsdyrgårder i drift i Norge. Disse sysselsetter drøyt 300 årsverk i primærproduksjon og om lag 100 årsverk i produksjon og distribusjon av pelsdyrfôr. Verdiskapingen er om lag 250 mill. kroner i året.21

4.11 Hest

Hestens rolle i landbruket har endret seg svært mye i perioden etter andre verdenskrig da mekanisering i jordbruket gjorde hesten overflødig som arbeids- og trekkraft. Mens hesten tidligere var en del av jordbruket, er den i dag for en stor del knyttet til folks fritid. Hest brukt i trav- og galoppsport er delvis en egen næring. I tillegg er den viktig for landbruket gjennom utnyttelse av hus til oppstalling, produksjon av fôr og bruk av beiteressurser. Hesten har også fått betydning i andre sektorer tilknyttet landbruksnæringen, som for eksempel innen helse, utdanning og reiseliv. Det er også andre tilknyttede næringer som er nødvendig for å drive med hest, med en rekke profesjonelle tjenester som for eksempel hovslager, veterinærer og transportvirksomheter. Virksomheter knyttet til drift av galopp- og travbaner, avlsstasjoner, utstyrsleverandører og ridesentre er også en del av dagens hestenæring. Næringspotensialet for hesten er relativt lite utnyttet, og forskning viser at tilbud innen helse- og velferdssektoren som involverer hest i aktiviteter med mennesker, har gode helsemessige effekter.

Norsk Hestesenter er et nasjonalt kompetansesenter for hestehold. Senteret tilbyr NOKUT-godkjente kurs for blant annet travtrenere og ridelærere.

Hestenæringen genererer store verdier, men tallene er usikre fordi man mangler god statistikk. I Rapport fra arbeidsgruppe – skatte- og avgiftsmessige sider ved hestehold (august 2013) nedsatt av Finansdepartementet, vises det til resultater funnet av Senter for Bygdeforskning i 2012. Resultatene som er basert på tall fra kvantifisering av den svenske hestenæringens totale betydning, viser at den samlede omsetning knyttet til norsk hestehold er om lag 5 mrd. kroner per år. Omsetningen i totalisatorspillet er her holdt utenom.

Totalisatorspillet (brutto omsetning fra hestespill hos Norsk Rikstoto) utgjorde i 2015 ca. 3,7 mrd. kroner som genererte inntekter på om lag 550 mill. kroner til norsk hestesport, hesteavl og hestehold.22

Hestenæringen skaper arbeidsplasser både i og utenfor landbruket. Undersøkelser i Sverige anslår at det for hver tiende hest skapes ett årsverk.23 Det svenske anslaget kan være noe optimistisk for norske forhold.24 Det er anslått at 27 pst. av hesteeierne er gårdbrukere.25

Vi har ikke sikre tall på antall hester i Norge i dag, men det antas at det finnes mellom 65 000 og 125 000.26 Fra 2016 innførte EU krav om at det skal etableres et sentralt nasjonalt register for hester i alle medlemsland.27 Dette vil blant annet gi en oversikt over den samlede hestepopulasjonen i hvert EU-land. I Norge har det aldri vært ett felles register for alle hester, men de passutstedende og stambokførende organer har hatt og har sine egne registre. Et nasjonalt hesteregister skal etableres i Norge i 2017.

4.12 Frukt, bær, grønnsaker og poteter

Produksjonen av frukt, bær, grønnsaker og poteter er mangfoldig med et bredt spekter av produkter som blir produsert på friland, i veksthus og i frukt- og bærhager. Disse produksjonene stod for om lag 11,5 pst. av produksjonsverdien i norsk jordbruk i 2015, i overkant av 3,6 mrd. kroner.

Produksjon av hagebruksprodukter og poteter foregår over store deler av landet, blant annet produseres det gulrøtter og kål i de fleste fylkene. Samtidig preges produksjonen av en høy grad av spesialisering, og mange kulturer er konsentrert i noen få geografiske områder. For eksempel kommer over 85 pst. av norske tomater fra Rogaland.

Teknologi, markedsforhold og god koordinering mellom produsentene har vært de viktigste positive drivkreftene de siste årene for næringen sett under ett.

Foto: Fylkesmannen i Sogn og Fjordane

Forbruket av frukt, bær og grønnsaker er stigende, og de siste ti årene har nordmenns forbruk økt med omkring 20 pst. på engrosnivå. Mye av etterspørselsøkningen skyldes økt forbruk av nye produkter og nye produktvarianter, noe som gir et potensiale for diversifisering av produksjonen basert på forbrukernes preferanser. For bær har produktutvikling i form av nye sorter og emballasje ført til stor økning i salg til forbruker. Samtidig har konkurransen fra import økt betydelig, og importprisen er i mange tilfeller retningsgivende for prisene det er mulig å ta ut i det norske markedet. For mange produkter er økningen i forbruket dekket gjennom økt import.

I underkant av 860 bedrifter dyrker grønnsaker på friland, og de har i gjennomsnitt 88 dekar hver. Det produseres mest gulrot, løk, agurk og kålrot. I overkant av 2 000 bedrifter dyrker poteter, og de har en gjennomsnittlig størrelse på om lag 60 dekar. Hedmark er det fylket der det produseres mest poteter med hele 40 pst. av produsert mengde i 2014. Innenfor fruktproduksjonen er det fylkene Hordaland, Sogn og Fjordane, Buskerud, Telemark og Vestfold som har størst omfang.

Det har vært en markant strukturutvikling innenfor grøntsektoren det siste tiåret. Antallet jordbruksbedrifter med grønnsaker på friland er redusert med 40 pst., samtidig som arealet har økt med 10 pst. Tilsvarende for poteter er antallet jordbruksbedrifter halvert, mens arealet er redusert med bare 6 pst.

Hovedtyngden av varestrømmen for frukt, bær, grønnsaker og potet til konsum går via COOP Norges grossistfunksjon og BAMA Gruppen (BAMA/BaRe). I tillegg finnes noen små grossister og det åpne markedet for kjøp og salg av grøntprodukter på Økern. For enkelte produksjoner, da særlig for bær, er direktesalg til forbruker utbredt.

Frukt- og bærproduksjonen er basis for tilleggsnæringer, verdiskaping og økte inntekter. Produksjon av eplesider er et godt eksempel på at næringen har utviklet et mangfold av produkter basert på lokale ressurser og tradisjoner.

Industrimarkedet, delvis betegnet som konservesindustrien, omfatter juice, syltetøy, fryste og hermetiske grønnsaker, potetchips og -flak, samt ingredienser som potetmel og stivelse. Deler av dette markedet er i vekst, særlig innenfor fruktbaserte drikkevarer og for industripotet. For grønnsaker til industri er det i stor grad direkteavtaler mellom den enkelte produsent og industri. Poteter til industri utgjør over 50 pst. av den norske produksjonen, og også her er det egne kontrakter mellom produsent og industri. Frukt til industri er utelukkende epler til press og eventuelt også innkoking til konsentrat.

4.13 Honning

Om lag 4 000 birøktere med til sammen 50 000 bikuber produserer årlig honning til en verdi av om lag 110 mill. kroner. Om lag 1 200 birøktere har 6 bifolk eller mer, og er dermed berettiget til å søke om refusjon av sukkeravgift. Av disse er det om lag 600 som har produksjon av et omfang som gir grunnlag for å kunne søke om produksjonstilskudd.

Honningproduksjonen har også positive ringvirkninger for planteproduksjonene i jordbruket, og det er anslått at verdien av selve pollineringsarbeidet til de tamme biene ligger på om lag 150 mill. kroner i året.

Norsk produksjon av honning dekker om lag 50 pst. av den totale etterspørselen etter honning i det norske markedet. Honningcentralen, som eies av 1 000 birøktere, har om lag 78 pst. av honningmarkedet. De rapporterer om underdekning og behov for rasjonering til sine kunder. Næringen oppgir også at de opplever etterspørsel etter norsk honning i markeder i Europa og Asia, noe de så langt ikke har klart å imøtekomme. Etterspørselen både i hjemmemarkedet og på enkelte eksportmarkeder tilsier at det er stort potensial for økt honningproduksjon.

Kunnskap om forebygging og bekjemping av sykdommer i birøkt er svært viktig for å opprettholde friske bisamfunn. Sykdomsutbrudd i et bifolk kan utgjøre et stort smittepress til andre bifolk, og kan forårsake alvorlige tap av yngel og bisamfunn. Bekjempelse av sykdommer hos bifolk kan være tidkrevende og utgjøre en økonomisk belastning for birøkteren.

4.14 Blomster

Total verdi av norsk blomsterproduksjon var i 2015 på i overkant av 1,4 mrd. kroner, tilsvarende 4,5 pst. av produksjonsverdien i norsk jordbruk. Verdien av norsk produksjon av snittblomster var i 2015 på i overkant av 270 mill. kroner. Dette er en reduksjon på om lag 125 mill. kroner fra 2004, blant annet som følge av nedgangen i norsk roseproduksjon. Samtidig har norsk produksjon av blomstrende potteplanter og utplantingsplanter steget. Verdien av norsk produksjon av utplantingsplanter har hatt størst økning, fra i overkant av 110 mill. kroner i 2004 til over 440 mill. kroner i 2015.

Produksjonen av blomster i norske gartnerier er spesialisert, og den enkelte virksomheten produserer et svært begrenset utvalg med produkter, ofte kun en eller to kulturer. Det er i dag lite produksjon av blomster på friland, og den norske produksjonen foregår derfor hovedsakelig i veksthus. Produksjonen foregår i store deler av landet, men det produseres mest av både snittblomster og potteblomster i Rogaland og Hordaland, samt sentrale deler av østlandsområdet.

For å bidra til økt forbruk av norskproduserte snittblomster, potteplanter og planteskoleprodukter, har næringen etablert Opplysningskontoret for blomster og planter. Dette er et frittstående kontor som på vegne av norske produsenter skal drive informasjon og opplysning. Opplysningskontoret, som finansieres av de norske blomster- og planteskoleprodusentene, har en nøytral rolle i forholdet mellom produsentene, grossistene, forbrukerne, merkevarer og media. Blomstergrossistene deltar i finansieringen i den grad de selv beslutter det.

Norskmerket er grøntbransjens eget varemerke for å synliggjøre norske blomster og planter i konkurranse med importerte varer. For å få Norskmerket må planten ha gjennomgått minst en dyrkingsfase i Norge, eller vært dyrket i samsvar med de spesielle reglene som gjelder. Norskmerket kan bare brukes på planter som oppfyller kravene for sortering i klasse ekstra og klasse I – betegnelse for normal og god kvalitet. Norskmerket eies av Norsk Gartnerforbund og kan brukes av alle, også de som ikke er medlemmer og uavhengig av grossisttilhørighet.

4.15 Plussprodukter fra jordbruket

Restråstoff fra jordbruket er en attraktiv råvare, og kjøtt- og fjørfeindustrien bidrar med 220 000 tonn restråstoff hvert år som utnyttes inn i andre varestrømmer og markeder. Det går til næringsmidler, høyverdiingredienser, helsekostprodukter og til medisinske formål, samt produkter som blant annet dyrefôr (Norilia og Norsk Protein), bioenergi, gjødsel og biooljer.

Norturas datterselskap Norilia har ansvaret for salg og utvikling av alle restråstoffer fra Nortura og primæroppgaven er å skape merverdier av 150 000 tonn restråstoffer. De omsetter for ca. 500 mill. kroner med en eksportandel på ca. 70 pst. De har virksomheter innen hud, naturtarm, ull og produkter til dyrefôr/human bruk. Gjennom bruk av moderne prosessteknologi og «verktøy» fra naturen (enzymer, gjær, sopp, bakterier) skapes også nye produkter som kan brukes i fôr, næringsmidler og helseprodukter. Fatland slakterier er i det samme markedet og omsetter også hud, tarm og andre plussprodukter både nasjonalt og til eksport.

En annen viktig biomasseressurs er halm. I dag brukes halmen til jordforbedring. Dette er i seg selv en verdi for primærjordbruket fordi det tilfører næringsstoffer og organisk materiale til jorda. Halm er også en ressurs som kan nyttes til mange formål som fôr, biomasse/fiber som kan nyttes til fremstilling av en rekke produkter til erstatning for fossilt karbon og også til brensel til varmeformål.

4.16 Vekst og gründerskap innen andre landbruksbaserte næringer

Norsk landbruk har lange tradisjoner for å tilby et mangfold av varer og tjenester utover matproduksjon. Slike næringer inkluderer leiekjøring, utleie av jakt og fiskerettigheter, energiproduksjon, lokalmat- og drikkeproduksjon, reiselivsprodukter og velferdstjenester som Inn på tunet. Bevisst satsing over tid har bidratt til en positiv utvikling av slike landbruksbaserte næringer. Mange av bedriftene er viktige bidragsytere til verdiskaping og sysselsetting i lokalsamfunnet. De fleste landbruksbaserte bedriftene som har utviklet eller planlegger å utvikle nye tilbud har en tradisjonell landbruksdrift som basis, og det er derfor gjensidig avhengighet mellom det tradisjonelle landbruket og disse næringene.

For å tydeliggjøre regjeringens ambisjoner for vekst og gründerskap innen landbruksbaserte næringer ble Meld. St. 31 (2014–2015) Garden som ressurs – marknaden som mål. Vekst og gründerskap innan landbruksbaserte næringar fremmet for Stortinget våren 2015. I meldingen varslet regjeringen en rekke forenklinger generelt og forenklinger i regelverk spesielt for å stimulere til ytterligere vekst og utvikling. Målet er ikke å legge til rette for særbehandling av landbruksbaserte virksomheter fremfor øvrig næringsliv, men å kunne medvirke til at landbruksgründere skal kunne utnytte det totale ressursgrunnlaget i inn- og utmark på landbrukseiendommen uten unødige hindre. Regjeringen har også avsatt betydelige virkemidler over jordbruksavtalen for å bidra til en positiv utvikling. For 2017 er det bevilget nærmere 100 mill. kroner til Utviklingsprogrammet for landbruks- og reindriftsbasert vekst og verdiskaping og nærmere 575 mill. kroner til investerings- og bedriftsutviklingsmidler i landbruket.

Veksten i reiselivet skjer først og fremst innen de såkalte opplevelsesnæringene, hvor landbruks- og utmarksbasert reiseliv inngår. Opplevelsesnæringene har hatt en positiv utvikling etter tusenårsskiftet, og verdiskapingen vokser raskest av alle reiselivsbransjer. En analyse av reiselivsnæringen i Norge utført av Menon (2014) viser at verdiskapingen fra opplevelsesbedriftene er tredoblet fra 2001 til 2013.

Vekstpotensialet innenfor de landbruksbaserte næringene viser seg særlig i økningen i salg av lokalmat gjennom dagligvarehandelen de siste fem årene, med en årlig vekst som har variert mellom 6,7 pst. og 16,5 pst. Det er potensial for ytterligere vekst, og regjeringen har som ambisjon at samlet omsetning av lokalmat og -drikke skal vokse fra dagens 4,8 mrd. kroner til 10 mrd. kroner i 2025, jf. Meld. St. 31 (2014–2015). En samlet næring støtter opp om dette vekstmålet.

Gjennom Stortingets behandling av meldingen ble regjeringen bedt om å fremme en tiltaksplan for å legge til rette for innenlands oppdrettsfiskevirksomhet. Nærings- og fiskeridepartementet vil, i samarbeid med Landbruks- og matdepartementet og andre relevante departementer og sektormyndigheter, sammenstille status for de endringer som er foretatt, for bedre å legge til rette for innlandsoppdrett, samt vurdere behov for ytterligere regelverksendringer i en tiltaksplan i tråd med Meld. St. 31 (2015–2016).

5 Jordbruksnæringen i endring og utvikling

Jordbruket er en næring i konstant forandring og effektivisering. Norge er i verdenstoppen i utvikling av plante- og dyremateriale, noe som har bidratt til økt ytelse per dyr, større avlinger per arealenhet og bedre utnyttelse av fôr. Nye metoder for å behandle grovfôr, maskiner med større kapasitet og redusert arbeidsforbruk per produsert enhet er også blant endringene som bidrar til høy produktivitetsvekst.

Økt produktivitet gir samfunnet mer igjen for ressursinnsatsen og har stor betydning for næringens konkurranseevne. Fortsatt økt effektivitet og styrket konkurransekraft forutsetter at norsk jordbruk bidrar til å være ledende på forskning og utvikling på høyt nivå, og tar i bruk ny teknologi og utvikler nye produksjonsmetoder. Målrettede investeringsvirkemidler bidrar til å øke effektiviteten og matproduksjonen i jordbruket og legger grunnlag for økt verdiskaping og lønnsomhet.

Jordbruket må, som et bidrag til det grønne skiftet og som en av tre basisnæringer i bioøkonomien, videreutvikle det potensialet som ligger i produksjonen av biomasse både til tradisjonelle og nye produkter.

Utvikling av godt plante- og dyremateriale har gitt grunnlag for eksport av genmateriale til en lang rekke land. Dette er et konkurransefortrinn og en posisjon som norsk jordbruk må videreutvikle gjennom fortsatt målrettet arbeid.

5.1 Effektivisering i jordbruket

Effektivisering av produksjonen i norsk jordbruk har bidratt til at det samlede produksjonsvolumet i jordbruket har økt med over 85 pst. siden 1959.

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket

Jordbrukssektoren har de siste 10 årene hatt en vekst i brutto arbeidsproduktivitet på 4,1 pst. i gjennomsnitt per år, ifølge Budsjettnemnda for jordbruket. Tilsvarende produktivitetsmål for norsk industri (bruttoprodukt per timeverk) viser en gjennomsnittlig årlig vekst på 1,5 pst. de siste ti årene ifølge Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene. Gjennomsnittlig vekst i Fastlands-Norge var 1,0 pst, jf. figur 5.2. Tallgrunnlaget indikerer at produktivitetsveksten i Fastlands-Norge har vært mindre de siste årene enn tidligere i perioden.

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene

I det mye brukte produktivitetsbegrepet brutto arbeidsproduktivitet inngår ikke vekstbidraget fra kapitalvarer. En sentral del av utviklingen i jordbruket har vært å erstatte manuelt arbeid med kapital. Når bruken av kapital også måles, kan restverdien total faktorproduktivitet beregnes. Også for dette produktivitetsmålet har jordbruket hatt sterk vekst sammenlignet med annen næringsaktivitet på fastlandet. Total faktorproduktivitet har økt med 2,6 pst. per år de siste 10 årene. I industrien økte total faktorproduktivitet med 1,1 pst., mens den i andre vareproduserende næringer i Fastlands-Norge var uendret ifølge Statistisk sentralbyrå.

En del av produktivitetsfremgangen skyldes økt utnytting av skalafordeler i primærproduksjonen. Over tid endres også skalafordelene av teknologisk utvikling. Det har skjedd store endringer i strukturen i jordbruket de siste tiårene. Fra 1959 til 2015 er antall registrerte jordbruksbedrifter redusert fra 198 000 til 42 000, mens totalt jordbruksareal er knapt 2 pst. lavere enn i 1959. Dette innebærer at jordbruksbedriftene har vokst betydelig etter de fleste mål, jf. figur 5.3.

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket og SSB

Sammenlignet med 1959 er arealet per bedrift 4,5 ganger høyere i dag. Målt i fast pengeverdi ble omsetningen 5,5 ganger høyere og investeringene 6,5 ganger høyere per bedrift i samme periode. Totalt utført arbeidsforbruk per bedrift, inkludert leid arbeid, er imidlertid redusert med en tredel. Det skyldes mekanisering, effektivisering av arbeidsprosessene og i noen grad økt innleie av tjenester. Samlet sett innebærer utviklingen at jordbruket i langt mindre grad bidrar til sysselsetting, og at etablering av en jordbruksbedrift har blitt vesentlig mer kapitalkrevende.

Produktivitetsutvikling og vesentlig større bedrifter, maskiner og besetninger er effektivt i vareproduksjonen. Samtidig ligger jordbruksarealene spredt og ofte i små, tungdrevne teiger. Redusert sysselsetting og avvikling av produksjonen på en del tungdrevet areal kan enkelte steder bidra til å redusere produksjonen av kollektive goder, som levende bygder og et åpent kulturlandskap.

Norsk jordbruk er helt avhengig av fortsatt produktivitetsvekst for å bedre lønnsomheten og konkurransekraften. Jordbruket møter økt konkurranse om arbeidskraftressursene fra andre deler av næringslivet, inkl. andre bioøkonominæringer, samt stadig sterkere konkurranse fra importerte varer.

Jordbrukspolitikken er preget av en sammensatt målstruktur og et komplekst virkemiddelsystem som ofte har vært utformet ut fra andre hensyn og prinsipper enn å korrigere markedssvikt med lavest mulige kostnader.

Stortinget har de siste årene prioritert økt matproduksjon. Økt matproduksjon oppnås mest effektivt ved å ta bort begrensinger og la produsentene få muligheter til å produsere det de har potensial for. Om matproduksjonen skal øke, fordrer det i stor grad at etablerte produsenter øker sin produksjon.

Noen ordninger stimulerer til samfunnsøkonomisk ineffektive løsninger. Et eksempel er dagens system for markedsbalansering som innebærer et samfunnsøkonomisk effektivitetstap knyttet til over- og underproduksjon. Markedsbalanseringsutvalget viser til at prisstabilisering forstyrrer de direkte og løpende prissignalene, og dette kan i seg selv skape overskudds- eller underskuddssituasjoner. Produksjonsregulering og avsetningstiltak innebærer kostnader for samfunnet og ekstra kostnader hos markedsregulator og uavhengige aktører. Markedsbalanseringen svekker også grunnlaget for etablering av nye kontrakts- og organisasjonsformer i verdikjeden, og den kan svekke insentivene til produktutvikling og innovasjon.

I en samfunnsøkonomisk sammenheng skal også effekter som ikke er verdsatt i kroner vurderes. Landbruket produserer ikke bare mat og fôr, men også fellesgoder som matsikkerhet, kulturlandskap, naturmangfold, vannmiljøer, bosetting og karbonfangst i jord. Disse fellesgodene produseres samtidig med produksjon av jordbruksvarer, og jordbrukspolitikken brukes derfor også til å motvirke markedssvikten i produksjonen av slike goder. Verdsetting av fellesgodene i jordbruket kan være vanskelig. Et kulturlandskap har for eksempel betydning både for folk som bor der, for reiselivet, for miljøet og for produksjonen av råvarer. Stortinget fastsetter gjennom sine årlige budsjettvedtak indirekte den prisen samfunnet er villig til å betale for de tjenestene jordbruket leverer.

5.2 Teknologisk utvikling

Norske bønder har vært raske til å ta i bruk ny teknologi for å optimalisere egen produksjon. Teknologiutviklingen med blant annet nye maskiner, traktorer, driftsbygninger og automatisering har vært produktivitetsfremmende og arbeidsbesparende, og det har endret måten landbruket drives på. Forskning og utvikling har, sammen med nasjonal produksjon av nye landbruksmaskiner, vært viktig for at norsk jordbruk har vært innovativt og i stor skala har tatt i bruk ny teknologi. Norsk landbruk er sterkt mekanisert i verdensmålestokk.

En tredjedel av melkemengden er melket av en robot. De første melkerobotene ble installert i 2000, i 2006 var det 170 melkeroboter og ved utgangen av 2015 var det 1 610 melkeroboter i Norge. Norge er i dag det landet der størst andel melkebønder har tatt i bruk denne teknologien, og i løpet av 4–5 år regner man med at halvparten av norske kyr melkes i robotsystemer. Frigjøring av arbeidskraft knyttet til melking er et gode for bonden, og det gir større muligheter til å ha en ordnet fritid. Teknologien muliggjør overvåking av jurhelse, hygieneforhold og melkekvalitet. Roboten er positiv for dyrevelferden fordi kyrne selv i større grad enn med manuell melking kan styre melketidspunkt og antall melkinger, noe som også gir gevinst i form av høyere ytelse. Det har også blitt stadig vanligere å ta i bruk fôringsvogner i norske fjøs. Elektronisk styrte fôringsvogner blander og rasjonerer fôret ut til dyrene flere ganger daglig, og ferskt fôr gir større næringsopptak og økt melkeproduksjon. Også i andre husdyrproduksjoner, som kylling, egg og svin, har det vært stor innovasjon i produksjonssystemer med forenklinger og optimalisering av produksjonen som resultat. I saueproduksjonen har elektroniske bjeller gitt bonden mulighet til å overvåke sauene ute på beitet, og via mobilen følge med på hvor sauene er til enhver tid.

Andre eksempler på teknologibaserte og vesentlige endringer i driftsform er rundballepresse, tunneldyrking i grøntsektoren og presisjonsjordbruk. Rundballepressen innebærer en omfattende endring av driftsformer i grovfôrbasert produksjon og i halmhåndtering. Rundballepressen har erstattet store investeringer i siloer og krevende operasjoner med innlasting, lagring og uttak fra silo. Tunelldyrking i grøntsektoren er kostnads- og arbeidskrevende, men gir mer stabile leveranser, gjør produksjonen mindre utsatt for variasjoner i vær og vind, og gir bedre kvalitet og større avlinger.

Presisjonsjordbruk ved hjelp av blant annet robotisert ugrasfjerning, sprøyting og gjødsling vil kunne redusere kostnader, gi mindre belastning på miljøet og gi større avlinger. Presisjonsjordbruk er et strategisk satsingsområde både for forskningsmiljøene og for leverandører av utstyr til jordbruket. For eksempel har mange bønder tatt i bruk sensorteknologi for å optimalisere produksjonsprosessen. Dette bidrar til å redusere kostnadene til gjødsel og plantevern i tillegg til at det kan gi større avlinger og bedre kvalitet. Slik blir gjødslingen presis både med hensyn til mengde, hvor på åkeren det er behov for å tilføre næring og optimalt tidspunkt for gjødsling. I tillegg til å optimalisere produksjonen er dette teknologi som er miljøvennlig fordi plantene bare tilføres det de tar opp og nyttiggjør seg. På den måten reduseres klimagassutslipp og annen forurensing.

Gjennom forskning og teknologiutvikling avdekkes stadig nye muligheter for automatisering av ressurskrevende arbeidsoppgaver. En undersøkelse utført av NIBIO viser et betydelig potensial for å øke konkurransekraften innen grøntsektoren gjennom automatisering av manuelle oppgaver siden arbeidskraft utgjør en betydelig kostnad.28 Det er store muligheter for å ta i bruk mobile roboter for plantebehandling i radkulturer, utstyr for behovstilpasset tynning av fruktblomster, samt høsterobot for jordbær, bringebær og brokkoli. I planteproduksjonen har også bruk av små, ubemannede droner blitt et nyttig hjelpemiddel ved at de kan bære med seg sensorer som kartlegger og samler inn data over areal og avlingsstatus. Dette gjør det mulig for gårdbrukeren å justere sine innsatsfaktorer gjennom vekstsesongen.

Det er fortsatt et stort behov for kunnskap om hvilke løsninger som vil være best egnet for norske forhold og norske behov. Dette gjelder både eksisterende teknologi og nyvinninger.

Jordbruket må i økende grad forholde seg til den internasjonale utviklingen innen sektoren og bruk av ny teknologi og nye produksjonsmåter er avgjørende for å styrke konkurransekraften i næringen.

Driverne i næringen for å ta i bruk ny teknologi er blant annet knyttet til høye produksjonskostnader, kompetente gårdbrukere og kunnskapsbasert rådgivning. En annen viktig driver har vært behovet for å gjøre gården til en tryggere arbeidsplass. Det er viktig at FoU-institusjonene bidrar med raskt anvendbar forskning og ny teknologi for å sikre en konkurransekraftig norsk produksjon av jordbruksprodukter med høy kvalitet og produkter som markedet etterspør.

5.3 Avl og foredling – verdiskaping og eksportmuligheter

Norsk avls- og foredlingsarbeid har resultert i et plante- og dyremateriale av svært høy kvalitet som også er konkurransedyktig og internasjonalt ettertraktet. I det videre arbeidet med husdyravl og planteforedling vil klimaavtrykk og klimatilpasninger bli viktigere faktorer. For alle produksjoner er det viktig med foredling av plantesorter og avlsprogram for husdyr som til enhver tid kan forsyne jordbruket med godt og oppdatert plante- og dyremateriale. Forventninger om økt matproduksjon, tilpasning til endret klima, reduserte klimagassutslipp og nye helse-, velferds- og forbrukerpreferanser stiller økte krav til norsk planteforedling og husdyravl.

I tillegg til at plante- og dyrematerialet er tilpasset lokale dyrkings- og produksjonsforhold, er formålet at materialet skal gi god avkastning, god plante- og dyrehelse, god dyrevelferd og godt lynne hos dyra.

Bioteknologimiljøene i Hamarområdet med Geno, Norsvin og Graminor i spissen har gitt viktige bidrag for å sikre ressurseffektiv og lønnsom matproduksjon. Husdyravl og anvendt bioteknologisk forskning har blitt en vekstnæring i Norge med en betydelig verdi i internasjonal sammenheng.

Den gode norske dyrehelsen er et konkurransefortrinn som har bidratt sterkt til at etterspørselen etter avlsmateriale fra norsk svin og norsk storfe har økt jevnt de siste årene. Resultatene er oppnådd blant annet ved hjelp av godt datagrunnlag og målrettet avlsstrategi.

Bred brukeroppslutning og eierskap, nyskapende forskning og bruk av den nyeste teknologien og kunnskapen, har vært og er viktig for avls- og fordelingsarbeid med høy kvalitet i Norge.

5.3.1 Planteforedling

Plantesortene som brukes i norsk jordbruk er tilpasset norsk daglengde og temperaturforhold. Framtidige endringer i klima vil stille krav til jordbruksvekster som kan trives under våtere forhold og som kan utnytte en lengre vekstsesong.

Etterspørselen vil øke etter hvetesorter som er egnet til matmel, frukt- og bærsorter som gir avling av økt kvalitet og har utvidet dyrkingsområde og bedre utvalg av grønnsakssorter, for eksempel gjennom økt utprøving og tilpasninger av utenlandske sorter. Det er videre viktig å prioritere tiltak som gir bedre og stabil kvalitet på grovfôret, samt bedre tilgang på norsk korn for produksjon av kraftfôr av høy kvalitet.

Graminor AS driver kommersiell planteforedling av korn, engvekster, potet, frukt og bær for norsk jord- og hagebruk. Selskapet har som mål å være ledende i utviklingen av plantesorter for norsk og nordisk klima.

5.3.2 Storfe

Den gode norske dyrehelsen og «kombinasjonskua» som har både høy melkeavdrått og god kjøttvekt, har vært avgjørende for utviklingen av norsk melkeproduksjon. Disse egenskapene er etterspurt internasjonalt og blir utnyttet i eksportsammenheng av Geno SA, som er et samvirkeforetak eid av norske storfebønder. Norsk Rødt Fe (NRF) er den eneste rasen som kan dokumentere genetisk fremgang i helse og fruktbarhet over en 20- til 30-årsperiode. Etter flere tiår med avl fremstår NRF-kua i dag som en robust melke- og kjøttprodusent.

5.3.3 Svin

I dag er norsk svineoppdrett regnet blant de beste i verden, og Norge har blitt en betydelig eksportør av fagkunnskap og avlsmateriale på dette området. Norsvin SA er et avlsselskap med utvikling, produksjon og salg av svinegenetikk som viktigste oppgaver og er eid av norske svineprodusenter. Norsvins avlsprogram skal sikre en effektiv, sunn og robust gris som er konkurransedyktig i ulike produksjonsmiljø. Videre skal avlsprogrammet sikre god kvalitet på sluttproduktet, og bidra til en etisk og bærekraftig produksjon. Norsvin har lykkes svært godt ved å kombinere interessene til produsenter, foredlingsindustri og forbruker i avlsarbeidet for svin.

Norsvins avlsmateriale distribueres til norske og utenlandske kunder gjennom salg av livdyr eller sæd. Norsvin International fusjonerte i 2015 med det nederlandske selskapet Topigs International til Topigs Norsvin, som eksporterer svinegenetikk til mer enn 54 land. Hvert år produseres 90 mill. slaktegriser med genetikk fra Topigs Norsvin. Dette gjør selskapet til verdens nest største innen svinegenetikk med en årlig omsetning på over 1 mrd. kroner. Norsvins internasjonale satsing er vesentlig som bidrag til forskning og utvikling innen avlsarbeidet i Norge.

5.3.4 Småfeavl

Norsk Sau og Geit (NSG) har ansvaret for den nasjonale avlen på småfe (sau og geit). Det er over 20 ulike saueraser i Norge. NSG driver aktivt avlsarbeid på rasene Norsk Kvit Sau, kvit spælsau, sjeviot og pelssau. Disse rasene utgjør 80–85 pst. av saueholdet. I tillegg omfatter avlsarbeidet til NSG de truede norske sauerasene blæset, dala, fuglestadbrogete, gammelnorsk spæl, grå trønder, rygja og steigar.

Saueavlen som drives i regi av NSG, har som mål å styrke økonomien i saueholdet og få størst mulig avlsfremgang innenfor rammene av bærekraftig utvikling og god dyrevelferd. Det legges vekt på å fremme egenskaper i avlsarbeidet som gir produkter som forbrukeren etterspør, effektiviserer produksjonen, styrker bruk av beite og norske fôrressurser og sikrer god dyrevelferd. Norsk genressurssenter, i samarbeid med raselaget og NSG har ansvaret for avlsarbeidet på de bevaringsverdige sauerasene. NSG tilbyr også sæd fra alle de andre rasene. Dette reduserer livdyrsalget innenlands og reduserer importen av livdyr fra utlandet. Begge deler bidrar til bedre smittesikring i saueholdet. Et overordnet mål i geiteavlen er geiter med god helse, fruktbarhet og gode bruksegenskaper som produserer melk av høy kvalitet.

På slutten av 1990-tallet oppdaget forskere ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU) at 70 pst. av de norske geitene produserte melk som på grunn av en genfeil manglet et viktig melkeprotein. Dette bidro til å gi melken en uønsket smak. Avlsarbeidet har medført reduksjon i forekomsten av ugunstig genotype og har bidratt til sterk kvalitetsheving og større verdiskapingspotensial for geitemelken.

Prosjekt friskere geiter, som ble avsluttet i 2014, sanerte hele bestanden av melkegeit for de tapsbringende sykdommene CAE, byllesjuke og paratuberkulose. Dette har lagt grunnlag for varig standardheving i geiteholdet med bedre dyrevelferd, økt ytelse, lavere kraftfôrforbruk og høy melkekvalitet med større anvendelsesmulighet.

5.3.5 Hest

Avlsarbeidet på de norske hesterasene er i hovedsak knyttet til bevaring av rasene, for å sikre genetisk mangfold og redusere faren for innavl. De norske hesterasene døl, fjordhest og nordlands-/lyngshest er kategorisert som kritisk truede (færre enn 300 føll pr år). Midler fra Norsk Rikstoto til Norsk Hestesenter bidrar i stor grad til avlsarbeidet for hest i Norge, og for bevaring av de norske hesterasene spesielt. Norsk Hestesenter har et særskilt ansvar for bevaring av dølahesten, mens Norsk Fjordhestsenter har ansvar for fjordingen og Nordnorsk hestesenter har ansvar for lyngshesten/nordlandshesten. Norsk Hestesenter er det overordnede fagmiljø med ansvar for hesteavl i Norge og yter forvaltningsstøtte til Mattilsynet på dette området.

Avlsregelverket for hest ble endret fra 1. januar 2015, og det er nå ikke lenger et offentlig krav at hingster skal kåres for å kunne brukes i avl. Stambokførende instans (raselag) må fortsatt være godkjent av myndighetene. Godkjenning innebærer blant annet at de har en avlsplan med program for forbedring av rasen, eller om nødvendig, bevare rasen. Kriterier som hingstene må oppfylle for å bli godkjent til avl i den enkelte rasen fastsettes av raselaget og nedfelles i avlsplanen.

5.3.6 Fjørfe

Tidligere foregikk det kommersielt avlsarbeid på fjørfe i Norge. I 1973 ble Genbanken for verpehøns etablert. Genbanken fungerer som en sikringsenhet for raser med genetisk og kulturhistorisk betydning. Herfra selges det kyllinger og unghøns til småskala fjørfehold i hele landet. Øvrig norsk produksjon baserer seg i dag på importert dyremateriale.

Fjørfeavlen drives i dag hovedsakelig av et fåtall store internasjonale avlsselskaper, og dyrematerialet i Norge er dermed det samme som i andre land. Norske rugerier kjøper inn besteforeldredyr fra utenlandske fjørfeavlsbesetninger. Besteforeldredyrene produserer så rugeeggene til det som blir foreldredyr. Import av rugeegg innebærer mindre smittefare enn import av levende dyr, og ved import av besteforeldredyr reduseres antallet importerte dyr betraktelig sammenlignet med import av foreldredyr og bruksdyr.

Når det gjelder slaktekylling, er avlsdyrene som kommer til Norge i dag hovedsakelig av varianten Ross 308, som markedsføres via selskapet Aviagen. Denne varianten har et særlig stort vekstpotensial, noe som krever kompetente produsenter som kan tilby dyrene et godt miljø og driftsopplegg. Det er også aktører som ønsker å legge til rette for økt bruk av saktevoksende raser.

Norske fjørfeprodusenter utgjør en liten andel av markedet og har således begrenset innflytelse på avlsarbeidet som foregår ved de internasjonale avlsselskapene. Det er imidlertid en dialog mellom Nortura, norske myndigheter og Aviagen for å ivareta dyrevelferd og dyrehelse i avlsarbeidet.

Norsk produksjon av økologisk kalkun har vært hindret fra å utvikle seg på grunn av manglende avlsmateriale. Økologisk produksjon krever andre raser enn de som benyttes i konvensjonell kalkunproduksjon. Det foregår ikke avlsarbeid på slike raser i Norge. Krav til minimum slaktealder gjør at det av hensyn til dyrehelsen er nødvendig å ta i bruk nye saktevoksende raser i Norge. Regjeringen har derfor åpnet for tollnedsettelser ved import av befruktede egg av saktevoksende raser for å legge til rette for produksjon av økologisk kalkunkjøtt.

5.3.7 Pollinerende insekter

I Norge har det vært en reduksjon i bestander av villbier og andre pollinerende insekter de siste årene. Dersom denne utviklingen fortsetter, vil det kunne få en rekke negative konsekvenser for både landbruk og natur. Landbruks- og matdepartementet har igangsatt arbeid med å utarbeide en nasjonal strategi for å sikre fortsatt mangfold av villbier og andre pollinerende insekter, jf. Innst. 172 S (2015–2016). Arbeidet skjer i samarbeid med berørte sektorer.

Humler er viktige for pollinering i jord- og hagebruket. Humler til pollinering av tomatplanter i veksthus leveres fra egne oppdrettere, men norsk avl av arten mørk jordhumle har vært av begrenset omfang. Det har derfor vært behov for import av humler i perioder, noe som kan innebære en risiko for spredning av sykdommer og forurensning av den norske populasjonen dersom de kommer ut i miljøet. Det er derfor lagt restriksjoner på importen. Det pågår et prosjekt i regi av Norsk Gartnerforbund som skal bidra til å sikre kvaliteten og øke volumet av norskavlet humle.

I Forskrift om avlsfremmende tiltak på bier legges det til rette for kontrollert avl på honningbier (apis mellifera). Departementet kan etter søknad fra Norges Birøkterlag godkjenne og sette vilkår for parestasjon og nærliggende birøkt, samt godkjenne at avgrensede geografiske områder gis status som reinavlsområde for en type bier i en begrenset periode.

5.3.8 Bevaringsverdige raser

I Norge er 18 av de nasjonale husdyrrasene i landbruket regnet som bevaringsverdige da de er definert som truet eller kritisk truet av FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO). Dette omfatter dyreartene storfe, sau, geit og hest. Det genetiske materialet hos de bevaringsverdige husdyrrasene vil kunne ansees som tapt dersom de ikke lenger benyttes i landbruksproduksjonen og inngår i den videre avl.

De nasjonale storferasene har egenskaper som kan være nyttig for bevaring av kulturlandskapet og de kjøttproduserende rasene kan ha en kjøttkvalitet som etterspørres av et stadig mer differensiert marked. Forskning har vist at de kan utnytte mindre næringsrike områder og er tilpasset et mer ekstensivt produksjonssystem, der fôrressursene i større grad hentes fra utmarka.

5.4 Forskning og innovasjon

Forskning, utvikling og innovasjon er sentralt for å lykkes i omstillingen av norsk økonomi. Teknologi, systematisk avlsarbeid og god dyre- og plantehelse har spilt en vesentlig rolle i utviklingen av jordbruket, og vil fortsatt være sterke drivere for produktivitetsvekst og innovasjon. I tråd med regjeringens satsingsområder skal kunnskap styrke Norges evne til innovasjon og omstilling, gi viktige bidrag til økt matproduksjon på en kostnadseffektiv måte, sikre god dyrevelferd, bidra til å løse miljø- og klimautfordringene og legge til rette for nye virksomheter og nye arbeidsplasser.

Forsknings- og innovasjonsaktivitet vil være viktig for å øke konkurransekraften og verdiskapingen i jordbruket og tilhørende industri. Samlet har forskningsinnsatsen fra Landbruks- og matdepartementet økt med 17 millioner kroner fra 2013. Gjennom forskningsprogrammet BIONÆR finansierer Landbruks- og matdepartementet forskning innen jordbruk, husdyrhold, mat og fôr. Målet om et bærekraftig landbruk i hele Norge, med vektlegging på matsikkerhet og økt verdiskaping er viktig for forskning og innovasjon. Økt produksjon vil kreve opprettholdelse og videreutvikling av grunnleggende kunnskap for å oppnå mer produktiv, ressurseffektiv, bærekraftig og robust produksjon av mat og andre biobaserte produkter. Samtidig skal negative effekter på miljø, klima og naturmangfold holdes innenfor vedtatte nasjonale rammer.

Foods of Norway er et senter for forskningsdrevet innovasjon (SFI) ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU). Senteret skal utvikle miljøvennlig og fremtidsrettet dyrefôr fra ressurser som i seg selv er uegnet som mat for mennesker. Skogråstoff og makroalger (som tare), gras og biprodukter fra fisk, jord- og husdyrbruk kan omdannes til høyverdige fôrråvarer.

Utvikling av nye teknologier og produkter basert på jordbrukets ressurser vil være avgjørende for å ta ut næringens potensial i bioøkonomien og øke verdiskapingen. Både næring og myndigheter må satse på forskning og kompetanseutvikling som et konkurransefortrinn til norsk jordbruksbasert næringsmiddelindustri.

Regjeringen har et mål om å øke næringslivets satsing innen forskning, innovasjon og kommersialisering. Nye produkter og produksjonsmåter, nye markeder, bedre utnytting av råvarene, nye tjenester og nye måter å samarbeide på vil fremover kunne gi ytterligere muligheter for vekst i sektoren.

I Meld. St. 7 (2014–2015) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning vises det til at kunnskap og kompetanse er blant de viktigste konkurransefaktorene Norge har, og at en kunnskapsbasert tilnærming er vesentlig for blant annet omstilling av landbruket til grønn vekst tilpasset fremtidige klimaendringer.

Regjeringen vil legge vekt på teknologi- og produktutvikling som grunnlag for økt matproduksjon og konkurranseevne i jordbruk og industri, samt kunnskap som bidrar til å redusere jordbrukets klimagassutslipp og at miljø- og klimahensyn blir ivaretatt i samsvar med nasjonale og internasjonale mål og forpliktelser.

5.4.1 Tverrfaglig forskningssamarbeid

Mange av de utfordringene og kunnskapsbehovene som jordbruket står overfor er felles med andre land. Norsk deltagelse i internasjonal forskning på jordbruks- og matområdet er nødvendig for å løse felles utfordringer, styrke kvaliteten på forskningen her i landet, og for å kunne forstå og utnytte forskningsresultater fra andre land. Norske jordbruks- og matforskningsmiljøer er blant annet sterkt involvert i EUs rammeprogram for forskning og innovasjon (Horisont 2020) og andre felleseuropeiske forskningsarenaer. Det er en god utvikling i uttelling innenfor Horisont 2020 i de landbruks- og matfaglige forskningsmiljøene i Norge. For å opprettholde den gode utviklingen må det fortsatt stimuleres til økt deltakelse i internasjonalt forskningssamarbeid.

SkatteFUNN er et viktig virkemiddel for økt forskning og innovasjon i næringslivet. Regjeringen har utvidet Skattefunnordningen ved å øke beløpsgrensen for egenutført forskning og utvikling og innkjøpt FoU, samt økt timesatsen. I budsjettet for 2016 er det maksimale fradragsgrunnlaget (beløpsgrensen) for kostnader knyttet til egenutført FoU økt fra 15 til 20 mill. kroner. Samtidig er den øvre grensen for innkjøpt FoU fra godkjente forskningsinstitusjoner økt fra 33 til 40 mill. kroner. Estimert økning på realisert skattefradrag for SkatteFUNN har økt med 1,1 mrd. kroner, fra 1,5 mrd. kroner i 2013 til i overkant av 2,6 mrd. kroner i 2016. Innen landbruks- og matsektoren har det de siste årene vært en betydelig økning i prosjekttildelingen innenfor ordningen, og det er viktig at denne positive utviklingen fortsetter. I 2015 var det 57 aktive forskningsprosjekt med budsjetterte kostnader på om lag 1 mrd. kroner. Dette er en økning i budsjetterte kostnader fra 450 mill. kroner i 2013.

FORNY2020 er et program som skal legge til rette for innovasjon og kommersialisering av forskningsresultater fra offentlig finansierte forskningsinstitusjoner. Totalbudsjett for FORNY2020 var i 2013 i underkant av 130 mill. kroner, mens det i 2016 har økt til i underkant av 290 mill. kroner.

Gjennom utveksling av kunnskap, teknologier og ideer vil det skapes synergier mellom jordbruk og andre næringer. For videreutvikling av bioøkonomien, hvor ett av Norges fortrinn ligger i et tett samarbeid mellom blå og grønn sektor, vil samarbeid på tvers av fagområder og næringer være avgjørende. Forskning og innovasjon som involverer alle ledd i verdikjeden bidrar til produksjon av de råvarene som egner seg best ut fra jordsmonn og klima, for videreforedling og for å utvikle produkter i samsvar med hva forbrukerne ønsker.

I Handlingsplanen for oppfølging av HelseOmsorg21 under Helse og omsorg som næringspolitisk satsingsområde omtales følgende tiltak: «Leggje til rette for eit meir heilskapleg og koordinert samarbeid om forsking, innovasjon og næringsutvikling mellom forskingsmiljøa og matnæringa – innanfor mat, ernæring og helse». Dette følges opp av HelseOmsorg21-rådet som har nedsatt et utvalg for forskning og innovasjon på mat, ernæring, helse og næringsmiddelområdet.

5.4.2 Vitenskapelig kompetanse i instituttsektoren

Det er et mål å ha en effektiv instituttsektor som utfører forskning av høy kvalitet og relevans, som har godt omdømme og høy internasjonal konkurransekraft. Nasjonale og internasjonale konkurransearenaer, strategiske bevilgninger og systematisk oppbygging av kompetanse skal legge til rette for økt kvalitet på forskningen fra forskningsinstituttene.

Veterinærinstituttet og Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) er, sammen med Nofima, de viktigste bioøkonomiske og biomedisinske instituttene i jordbruks- og matsektoren. NIBIO ble etablert i 2015. Instituttet skal utvikles til å bli det faglig ledende forsknings- og utviklingsmiljøet innen bioøkonomi. NIBIO har stor bredde i kunnskapen og har ansvar for å kartlegge store deler av de biologiske ressursene. Instituttet har solid kunnskap om ressursene og hvordan de best kan utnyttes, og skal arbeide for økt kommersialisering slik at Norge kan få et nytt næringsliv basert på fornybare biologiske ressurser. Med betydelige forskningsmidler avsatt både nasjonalt og internasjonalt innen bioøkonomi har regjeringen store forventninger til at NIBIO tar lederrollen innen utviklingen av kunnskap om bioøkonomi.

Nofima har kompetanse som er sentral for å videreutvikle og øke konkurranseevnen i norsk næringsmiddelindustri. I tillegg er den tverrfaglige tilnærmingen til Nofima sentral for å ta ut det potensialet som ligger i samarbeid mellom blå og grønn sektor på matområdet.

Veterinærinstituttet er et biomedisinsk beredskaps- og forskningsinstitutt innen dyrehelse, dyrevelferd, fôr- og mattrygghet. Instituttet er den viktigste kunnskapsleverandøren ved forebygging, oppklaring og håndtering av zoonoser og alvorlige smittsomme sykdommer hos fisk og landdyr. Veterinærinstituttet bidrar i forebygging og håndtering av kriser som skyldes smittestoffer og andre helseskadelige stoffer i mat og fôr, og bidrar med kunnskap som er viktig for utvikling av lovverk.

Det er politisk konsensus i Norge og EU om viktigheten av økt, bærekraftig og trygg matproduksjon i samsvar med nasjonale og internasjonale miljø- og klimahensyn. Samarbeid mellom NIBIO, Nofima, Veterinærinstituttet og NMBU vil bidra til etablering av Campus Ås som et forsknings- og kunnskapssentrum på høyt internasjonalt nivå. Sammen skal disse kunnskapsmiljøene bidra til å løse de globale problemene knyttet til matsikkerhet, klimagassutslipp, forurensning, ressursutnyttelse og ivaretakelse av naturmangfold.

Forskningsrådet, Innovasjon Norge og SIVA (Selskapet for industrivekst SF) samarbeider om etablering av kunnskapsklynger. Ordningen er særlig relevant for små- og mellomstore bedrifters muligheter til å investere i forskning, innovasjon og kompetansebygging. Et nært samarbeid mellom bedriftene i klyngen, forsknings- og utviklingsaktører og eventuelle offentlige partnere, kan gi lettere tilgang på relevant fagkompetanse, kapital, ressurser og nye ideer.

For å omsette gode ideer til verdiskaping og nye arbeidsplasser, er godt samarbeid mellom bedrifter og mellom bedrifter og kunnskapsmiljøer viktig. Tilsvarende er det behov for tettere samarbeid mellom virkemiddelaktørene i form av bedre koblinger mellom de ulike forskningsprogrammene og ordningene, både i utforming av programmene, tildeling av midler og i utnyttelsen av forskningsresultater. Regjeringen vil legge til rette for tettere koblinger mellom forskningsmiljøer og industri, gjennom samarbeidsarenaer, klynger og nettverk.

5.4.3 Forskning og utvikling fremover

Et fortsatt høyt ambisjonsnivå for forsknings- og innovasjonsaktivitet vil være viktig for å øke matproduksjonen, bedre dyrevelferden og styrke konkurransekraften i jordbruk og næringsmiddelindustri på en miljøvennlig og bærekraftig måte.

Norge har tradisjonelt et godt samarbeid mellom næringsaktører, myndigheter og kunnskapsmiljøer i sektoren. Dette gir et godt utgangspunkt for at forskningen er relevant og at ny kunnskap kommer til nytte for å finne gode løsninger på fremtidige utfordringer. Teknologi- og produktutvikling er viktig for økt produksjon av trygg kvalitetsmat og økt konkurranseevne i jordbruk og industri. Resultater fra jordbruks- og matforskningen må fortsatt formidles effektivt til næringen, blant annet gjennom aktiv deltakelse fra næringsaktører i forskningen og godt samarbeid mellom forskningsmiljøene og privat og offentlig rådgivningstjeneste.

Mange næringsmiddelbedrifter i Norge er små og mellomstore, og har begrenset kapasitet og erfaring med forsknings- og innovasjonsarbeid. Det er viktig at ordningene i Norges forskningsråd, Innovasjon Norge og andre institusjoner legger til rette for at næringsmiddelindustrien kan utnytte dagens muligheter innen forskning, utvikling og innovasjon. Bedriftene har også et ansvar for å formidle forskningsbehov til aktuelle forskningsmiljøer. Fremtidens næringsliv vil være styrt av utviklingen i markedene og bedriftenes evne til å møte disse. Økende oppmerksomhet på miljø, dyrevelferd og stadig strengere krav om reduserte klimagassutslipp vil være viktige faktorer også for næringsmiddelindustrien.

5.5 Fortrinn for norsk produksjon

Norsk plante- og dyrehelse er blant verdens beste. Dette er et viktig konkurransefortrinn for norsk jordbruksproduksjon, som fører til redusert bruk av medisiner og plantevernmidler, og dermed redusert belastning for miljøet.

God plante- og dyrehelse er grunnleggende for mattrygghet, kostnadseffektivitet og en langsiktig og bærekraftig matproduksjon. Geografiske forhold, et kjølig klima og gode overvåkings- og kontrolltiltak er viktige årsaker til at Norge er fri for flere alvorlige dyresykdommer og skadegjørere på planter. Det er stor oppslutning i næringen om streng kontroll og bekjempelse av sykdommer og smitte både i innenlandsk produksjon og ved import. God dyre- og plantehelse er også viktig for folkehelsen.

Det er gjennomgående god dyrevelferd i Norge. Engasjementet og oppmerksomheten om dyrevelferd er stor i befolkningen. Husdyrholdere i Norge er ansvarsbevisste og kunnskapsrike og det er et godt samarbeid mellom næringen og myndighetene for å ivareta dyrenes velferd.

5.5.1 Plantehelse

Stadig økende import av planter og formeringsmateriale gir muligheter for økt produksjon og verdiskaping. Samtidig innebærer økt handel økt risiko knyttet til introduksjon og spredning av skadegjørere og fremmede arter i norsk natur. Innførselsveiene kan blant annet følge med i treemballasje og/eller i planteskolevarer. Flere skadegjørere med naturlig utbredelse i Asia truer nå skog og parktrær i Europa. En effektiv og målrettet importkontroll med planteforsendelser fra tredjeland er derfor viktig for å redusere sannsynligheten for introduksjon av alvorlige skadegjørere i Norge.

5.5.2 Dyrehelse

Et kaldt klima i Europas utkant, variert topografi med naturlige smittebarrierer, spredt produksjon i relativt små enheter, lite import av livdyr, kompetente fagmiljøer og et mangeårig og tett samarbeid mellom myndigheter og næring har vært og er fremdeles de viktigste årsakene til begrenset forekomst av sykdommer hos husdyr i Norge. God dyrehelse bidrar til at færre sykdommer overføres fra dyr til mennesker. Den gode dyrehelsen er også et konkurransefortrinn for norske produkter.

Globalisert handel og varmere klima er blant utfordringene for den gode dyrehelsen i Norge. Enkelte sykdommer får bedre forutsetninger til å etablere seg i våre områder. Kjente eksempler er økende utbredelse av lumpy skin disease og blåtunge i Europa. Regjeringen arbeider med å modernisere regelverket for å forebygge og bekjempe dyresykdom, samtidig som regelverket forenkles og tilpasses dagens sykdomssituasjon og næringsdrift. Regjeringen er også opptatt av ytterligere å styrke det gode omdømmet og derigjennom norske fortrinn i matproduksjonen.

5.5.3 Antibiotikaresistens

Antibiotikaresistens er et raskt voksende problem i verden og utgjør en alvorlig trussel mot global helse. Risikoen er en fremtid uten effektive antibiotika, der infeksjoner som i dag regnes som ufarlige igjen kan få dødelige utfall. Hvis antibiotika skal forbli et globalt fellesgode for kommende generasjoner, må det settes ambisiøse mål for arbeidet mot antibiotikaresistens. Det er en klar sammenheng mellom høyt forbruk av antibiotika og utvikling av resistens. I Norge er utfordringen knyttet til bruk av antibiotika til mennesker størst, men jordbruket må også ha et bevisst forhold til bruk av antibiotika på dyr, til tross for at Norge er et av landene i verden som bruker minst antibiotika i husdyrproduksjonen. Dette er viktig for å forebygge antibiotikaresistens hos mennesker og for å sikre trygg mat. Dyktige og ansvarsbevisste bønder og veterinærer, og et godt samarbeid mellom næringen og myndighetene er avgjørende faktorer for den gode situasjonen i Norge. Det er likevel nødvendig med en rekke tiltak både nasjonalt og internasjonalt for å håndtere utfordringene med antibiotikaresistens, og den sterke sammenhengen mellom humanhelse, dyrehelse og miljø krever en samlet innsats på tvers av fagområder.

Regjeringen vedtok 15. juni 2015 en «Nasjonal strategi mot antibiotikaresistens for perioden 2015–2020». De overordnede målene i strategien er redusert og riktigere bruk av antibiotika, økt kunnskap om hva som driver utvikling og spredning av resistens, og at Norge skal være en pådriver internasjonalt for utvikling av nye antibiotika og vaksiner.

Viktige sektormål for jordbruket er å redusere forbruket av antibiotika til produksjonsdyr med 10 pst. innen 2020, og hindre at den resistente bakterien LA-MRSA etableres i norsk svinehold. Den resistente bakterien LA-MRSA hos gris har liten betydning for dyrene, men kan være svært alvorlig for mennesker som smittes. Av hensyn til folkehelsen har regjeringen derfor valgt en svært offensiv strategi for å hindre at denne bakterien får fotfeste i norske svinebesetninger. Smittede besetninger pålegges avlivning og sanering. Dyreeier får erstatning for dyrene, og i tillegg har regjeringen etablert en kompensasjonsordning som dekker deler av produksjonstapet.

Næringen har allerede nådd målsettingen i strategien om å fase ut bruken av narasin i fjørfefôr. Resultatet så langt viser at dyrehelse, dyrevelferd, kvalitet og produktivitet er opprettholdt på samme nivå som tidligere.

Begrepet «One World – One Health» beskriver de sammensatte utfordringene med antibiotikaresistens globalt, og understreker hvor viktig det er å jobbe internasjonalt med å få dyrehelse- og folkehelsemyndighetene til å samarbeide for å oppnå best mulig resultater.

Landbruks- og matministeren fastsatte i mars 2016 en handlingsplan med tiltak mot antibiotikaresistens i norsk husdyrhold for å følge opp målene i strategien. Handlingsplanen oppdateres hvert halvår.

De mest sentrale tiltakene i handlingsplanen er følgende:

• Videreføre omfattende tiltak for å hindre at norske svinebesetninger skal bli et reservoar for resistente bakterier

• Reservere enkelte kritisk viktige antibiotika til humanmedisinen

• Styrke tilsynet med veterinærers forskrivning av antibiotika til produksjonsdyr og kjæledyr

• Fase ut bruken av narasin som fôrtilsetningsstoff til fjørfe, forutsatt at dette ikke øker bruken av antibiotika

• Utrede forskriftskrav om resistenstesting av røktere og andre som har kontakt med svin

• Videreføre arbeidet mot antibiotikaresistens hos fjørfe

• Utrede strengere krav ved omsetning av livdyr

• Styrket overvåkning og kunnskapsutvikling

5.5.4 God dyrevelferd

Regjeringen vil videreføre og videreutvikle godt forebyggende arbeid og god samhandling mellom styresmaktene og næringen for å opprettholde den gode dyrevelferden. Godt samarbeid mellom Mattilsynet og næringen, om og med slakteriene, bidrar også til at dyrehold med risiko for omsorgssvikt kan bli oppdaget tidlig. Fra 2015 har Mattilsynet publisert en rapport hver fjerde måned som viser omfanget av det tilsynsarbeidet som gjøres på dyrevelferdsområdet, hva de har funnet og hva de har gjort. Årsrapporten viser at flertallet av dyreholdere følger regelverket om dyrevelferd. Mattilsynet gjennomførte i 2015 en større tilsynskampanje på svinehold for å forebygge branner i grisehus.

Virkemidlene for å fremme dyrevelferd er styrket de senere årene, og det er innført en allmenn varslingsplikt dersom man har grunn til å tro at dyr utsettes for mishandling eller alvorlig omsorgssvikt. Regjeringen har etablert et samarbeid mellom Mattilsynet og politiet i form av et treårig prøveprosjekt med dyrepoliti i Sør-Trøndelag fra høsten 2015 og i Rogaland fra 2016. Målet med prosjektet er å utvikle systemer og rutiner for håndtering av saker som gjelder alvorlig omsorgssvikt og overgrep mot dyr, slik at alvorlig kriminalitet mot dyr skal føre til straffesak og domfelling. Mattilsynet rapporterte at det i første tertial 2016 falt dom i fem straffesaker der tiltalen gjaldt brudd på dyrevelferdsloven. I fire av sakene ble det ilagt fengselsstraff, og i tre av disse ble det i tillegg ilagt forbud mot hold av dyr.

Regjeringen har lagt vekt på at Mattilsynet skal øke antall tilsyn med dyrevelferd og at de i større grad bør bruke uanmeldte tilsyn. Mattilsynet skal også ha en mer aktiv bruk av virkemidler. Dette har ført til en økning av antall tilsyn med landdyr i primærproduksjon, noe som er viktig for å forebygge dyretragedier. Mange av dyretragediene kan knyttes til sviktende helse hos husdyrprodusenten. Mattilsynet har derfor samarbeidet med blant annet Landbrukets HMS-tjeneste om utfordringer knyttet til psykisk helse i landbruket i et prosjekt som skal bidra til at personer som sliter får hjelp tidligere. Landbruks- og matdepartementet har støttet utarbeidelse av informasjonsmateriell om psykisk helse for landbruket.

Departementet ga i 2015 Mattilsynet i oppdrag å gjennomgå regelverket for hold av kalkun. I den forbindelse ble det innhentet en risikovurdering fra Vitenskapskomiteen for mattrygghet (VKM) om velferd for kalkuner, og VKMs rapport fra 201629 viser risikoutfordringer for dyrevelferden i kalkunproduksjonen. Mattilsynet har brukt VKMs rapport som grunnlag for å vurdere hvilke tiltak som må settes i verk for å bedre dyrevelferden i kalkunproduksjonen, og utarbeidet konkrete forslag til forskriftsendringer som Mattilsynet sendte på høring høsten 2016. Mattilsynet har god dialog med næringen om planene for å etablere et velferdsprogram for kalkun gjeldende fra første kvartal januar 2017.

I 2004 ble det innført krav om løsdrift for alt storfe og forbud mot bygging av nye båsfjøs. Kravet fikk en overgangsperiode på 20 år for eksisterende bygninger. Bygninger bygget etter 1995 fikk i forbindelse med jordbruksoppgjøret 2008 forlenget overgangsperioden med 10 år. I forbindelse med jordbruksoppgjøret i 2016 ble det besluttet å utsette kravet om løsdrift til 2034 for alle eksisterende båsfjøs. Mattilsynet har fått i oppdrag å vurdere kompenserende tiltak for kyr som blir stående i båsfjøs etter 2024. Tiltakene utarbeides i dialog med næringen.

5.6 Investeringer

5.6.1 Investeringsbehov

Utviklingen med større jordbruksbedrifter, høyere produktivitet og bruk av ny teknologi stiller krav til økte investeringer. Investeringsbehovet innenfor det tradisjonelle landbruket er stort både til nye driftsbygninger og til modernisering av gamle bygg. Investeringsbehovet er særskilt stort knyttet til driftsbygninger til storfe- og småfehold. Innen kornproduksjon er investeringsbehovet særskilt knyttet til oppgraderinger av tørke- og lagerkapasiteten. Investering i moderne driftsbygninger kan også bidra til å ta mer hensyn til miljø- og klimarelaterte utfordringer.

Til grunn for enhver investering må det ligge en lønnsomhetsvurdering av tiltaket basert på muligheter for utnytting av ressursgrunnlaget og den økonomiske risikoen for produsenten. Investeringsnivået var høyt i tiårene etter opptappingen på 70 tallet. Investeringsnivået har de siste årene vært på rundt 8,5 mrd. kroner målt i 2014-priser. Om lag 4 mrd. kroner er knyttet til investeringer i driftsbygninger. Driftsgranskingene viser regionale variasjoner i investeringsnivået. Netto investeringer per bruk er høyest på Jæren, mens Vestlandet for øvrig har lavere investeringsnivå enn andre regioner i landet.

Det er særlig aktuelt å foreta investeringer i forbindelse med generasjonsskifter. Generasjonen av nye bønder i dag vil ha behov for å gjøre nye investeringer for å kunne utvikle en fremtidsrettet landbruksdrift. I tillegg til at investeringer i nye driftsbygninger medfører modernisering generelt, blir ny teknologi som automatiserte melkings- og fôringsanlegg tatt i bruk. Dette gir en ytterligere effektivisering av produksjonen, og har stor innvirkning på arbeidssituasjonen til den enkelte næringsutøver. I tillegg vil også krav knyttet til dyrevelferd, herunder krav om løsdriftsfjøs, medføre store investeringsbehov i årene fremover. Utsettelse av løsdriftskravet vil dempe investeringsbehovet midlertidig, og verdien i eksisterende bygningsmasse vil kunne nyttes lenger. Investeringsbehovet varierer ellers i de ulike produksjonene. Markedspotensialet for norsk produksjon av storfekjøtt kan for eksempel være en driver for økte investeringer i denne produksjonen fremover.

5.6.2 Virkemidler for investering og bedriftsutvikling i landbruket

Selv om det er et privat ansvar å investere for å oppnå god avkastning, bidrar staten likevel med tiltak for å lette investeringsbyrden. Finansiering av investeringene i landbruket skjer gjennom egenkapital, offentlige og private låneordninger og investeringstilskudd. Innovasjon Norge forvalter aktuelle virkemidler for investering- og bedriftsutvikling fra det offentliges side. Det mest målrettede virkemiddelet over jordbruksavtalen for å stimulere til økte investeringer, er investerings- og bedriftsutviklingsmidler i landbruket (IBU-midler). Midlene har et todelt formål og skal bidra til effektivisering av produksjonen i det tradisjonelle landbruket, og til økt sysselsetting i andre landbruksbaserte næringer. Tilskuddsmidlene fordeles fylkesvis gjennom en fordelingsnøkkel, der det blant annet er tatt distriktspolitiske hensyn. Retningslinjer for bruken av midlene fremgår av egen forskrift, i føringer gitt i årlige jordbruksproposisjoner og gjennom de regionale partnerskapene for landbruk. Avsetningen til investeringsvirkemidler er 574,5 mill. kroner for 2017.

Det gis tilskudd innenfor et variert omfang av prosjekter i ulike størrelser. Tilskudd kan gis til investeringer i faste produksjonsanlegg, nyplanting innen frukt og bærdyrking, bedriftsutvikling, etablererstipend og til mindre investeringer i forbindelse med generasjonsskifte. Unge under 35 år og kvinner er særskilt prioritert i deler av regelverket ved at de kan få tildelt mer tilskudd enn andre søkere. Innenfor ordningen kan det også avsettes midler til risikolån. Risikolåneordningen er lite brukt, blant annet fordi avsetningen til dette tiltaket må tas av innvilgningsrammen for investerings- og bedriftsutviklingsordningen. I jordbruksoppgjøret 2016 ble det bestemt at vilkårene for risikolån skal gjennomgås.

Pågangen etter IBU-midler er stor, og særskilt til investeringer i det tradisjonelle landbruket. Hovedtyngden av investeringstilskuddene til landbruk går til investeringer i basislandbruket (80 pst.) og særskilt til investeringer i melkeproduksjon.

Innovasjon Norge tar i sine vurderinger hensyn til markedssituasjonen for ulike produksjoner, og i retningslinjene legges nasjonal markedssituasjon til grunn for støtte.

5.6.3 Andre risikoavlastende virkemidler

I tillegg til investerings- og bedriftsutviklingsmidlene i landbruket finansierer også jordbruksavtalen «Utviklingsprogrammet for landbruks- og reindriftsbasert vekst og verdiskaping». Programmet skal bidra til næringsutvikling basert på landbrukets ressurser og til økt vekst og verdiskaping for landbruksbaserte næringer. Virkemidlene i programmet skal særskilt medvirke til å få opp flere gode gründere og vekstkraftige bedrifter, og tilbyr tilpassede kompetansetiltak til bedriftene, finansiering til bedrifter som ønsker å vokse og støtte til etablering av økonomisk forpliktende produsentnettverk. Programmet skal også medvirke til å skape nettverk for utvikling av innovasjon og kompetanse og til omdømmeaktiviteter.

I 2016 ble det over Landbruks- og matdepartementets budsjetter bevilget totalt i overkant av 735 mill. kroner til bedriftsrettet støtte i landbruket forvaltet av Innovasjon Norge. Selskapet forvalter i tillegg en rekke sektornøytrale tilskudds- og låneordninger over Nærings- og fiskeridepartementets budsjett og Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett. Landbrukskundene benytter seg ikke bare av de sektorspesifikke virkemidlene, men hele bredden av virkemidler i Innovasjon Norges portefølje.

Lavrisikolåneordningen er en ordning over Nærings- og fiskeridepartementets budsjett og var på totalt 2,5 mrd. kroner i 2016. En betydelig del av låneporteføljen har tidligere vært landbrukslån (ca. 1/3 del). Siden 2014 har Innovasjon Norge hatt en ambisjon om reduksjon av utlånsvolumet til landbruk. Rentemargin på lån ble økt. Støtte til boligformål er nedprioritert, og prosjekter på landbruksområdet der Innovasjon Norge er mest utløsende for realisering av prosjektet, blir prioritert. Lån i forbindelse med generasjonsskifte prioriteres i utgangspunktet bare for unge under 35 år i områder som i mindre grad betjenes av det private bankmarkedet. Innvilgning av lavrisikolån til landbruk ble redusert fra 902,6 mill. kroner i 2013 til 413,8 mill. kroner i 2015. God sikkerhet blant landbrukskundene og lave tapstall for landbrukslån tilsier at landbrukskunder er attraktive for private banker. Dette tilsier at det bør være større rom for at private finansieringsinstitusjoner kan yte mer lån til landbruksnæringen.

5.6.4 Resultater og effekten av innsatsen

Ettersom de fleste landbrukskundene hos Innovasjon Norge er enkeltpersonforetak eller personkunder, er det ikke tilgjengelig regnskapstall på samme måten som for aksjeselskap. Dette gjelder særskilt for virkemidlene knyttet til investering og bedriftsutvikling i landbruket, men også i stor grad bedriftsstøtte gitt over Utviklingsprogrammet. Landbruks- og matdepartementet samarbeider med Innovasjon Norge om å utvikle en bedre effektmåling av de bedriftsrettede virkemidlene som Innovasjon Norge forvalter på landbruksområdet.

Innovasjon Norge viser i sin årsrapport for 2015 til at betydningen av investeringsvirkemidlene på lønnsomheten til brukene har økt kraftig de siste årene. I 2014 oppga 65 pst. av brukene som fikk finansiert et prosjekt av Innovasjon Norge innen tradisjonelt landbruk, at prosjektet i stor grad bedret lønnsomheten til gården. Det er en økning på 17 prosentpoeng fra 2012. Det har videre vært en stor økning i antall kunder som svarer at prosjektet ikke hadde blitt gjennomført uten støtte fra Innovasjon Norge, fra 64 pst. i 2014 til 71 pst. i 2015.

6 Handelspolitiske rammevilkår

De handelspolitiske rammevilkårene for norsk jordbruk utformes gjennom internasjonale avtaler, samt av utviklingen i internasjonal handel. Oppfølging av Norges handelspolitiske forpliktelser gir rammer som har stor betydning for norsk jordbruk og utformingen av de økonomiske virkemidlene i norsk jordbrukspolitikk.

WTO-avtalen gir rammer for importvernet og bruken av landbruksstøtte nasjonalt, herunder også eksportstøtte. Gjennom EØS-avtalen og EFTAs frihandelsavtaler har Norge gitt handelspartnere bedre markedsadgang gjennom tollnedsettelser og importkvoter. Gjennom GSP («General System of Preferences») gir Norge ensidig tollfri markedsadgang til det norske markedet for de minst utviklede landene og lavinntektslandene.

I tillegg til rammene gitt i internasjonale avtaler, påvirker utviklingen i priser og markeder utenfor Norge konkurransesituasjonen for norsk jordbruk og næringsmiddelindustri. Utviklingen i valutakurser har tilsvarende påvirkning.

Den årlige importen av jordbruksvarer er mer enn fordoblet fra 26,2 mrd. kroner i 2006 til 59,1 mrd. kroner i 2015. I samme periode økte total produksjonsverdi i norsk jordbruk fra 21,3 mrd. kroner til 32,3 mrd. kroner. Selv om en betydelig andel av importøkningen har sin årsak i økt import av fôr til oppdrettsnæringen, er økningen i import av jordbruksvarer i et slikt omfang at endringer i de internasjonale markedene for jordbruksvarer i større grad enn tidligere vil ha betydning for norsk produksjon og marked. Importen omfatter produkter som går direkte til forbruker, innsatsvarer til industrien og innsatsvarer som inngår i produksjon av andre råvarer.

Regjeringen ser det som viktig at forbrukerne har valgmuligheter gjennom et mangfold i matvaremarkedet. Ved inngåelse av handelsavtaler er bredere utvalg av matvarer i det norske markedet et hensyn som regjeringen vektlegger. Utenlandske spesialprodukter kan for eksempel bidra til et slikt mangfold. Regjeringen vil også i forvaltningen av importvernet sikre en fleksibilitet som kan bidra til produktmangfold til beste for forbrukerne.

Regjeringen behandlet handelspolitikken i Meld. St. 29 (2014–2015) Globalisering og handel – Muligheter og utfordringer for Norge i handelspolitikken. Meldingen viser til at «bevaring og styrking av det multilaterale handelssystemet» er Norges primære handelspolitiske interesse. Videre vises det til at regjeringen vil «arbeide for en friere handel med landbruksvarer for å bidra til global velferdsutvikling og matsikkerhet, samt av hensyn til norske forbrukere og mangfoldet i det norske matmarkedet».

6.1 Norges handelsavtaler

WTOs Landbruksavtale30 og Norges forpliktelser slik de fremgår av bindingslistene legger viktige rammer for utformingen av virkemidlene i jordbrukspolitikken i form av regelverk og nivåbegrensninger for tollvern, internstøtte og eksportsubsidier. Inntil medlemslandene i WTO blir enige om nye forpliktelser, er Norge bundet av de eksisterende forpliktelsene som det ble enighet om i Uruguayrunden i 1994. De pågående forhandlingene har på landbruksområdet så langt bare medført enighet om utfasing av eksportsubsidier innen utgangen av 2020.

Norge har gjennom EFTA-samarbeidet forhandlet frem en rekke bilaterale handelsavtaler, og har i dag 25 avtaler som omfatter 35 land. Det er en målsetting at disse avtalene blant annet skal gi bedre markedsadgang for industrivarer, inkludert fisk, og tjenester samtidig som jordbrukets interesser, både offensive og defensive, ivaretas.

De bilaterale handelsavtalene inkl. EØS-avtalen, gir Norge tollfri markedsadgang for mer enn 3/4 av total eksport av industrivarer, inkl. fisk.

Rammebetingelsene for handel med landbruksvarer mellom Norge og EU er regulert gjennom henholdsvis artikkel 19 og protokoll 3 til EØS-avtalen, og legger til rette for en betydelig samhandel.

Etter EØS-avtalens artikkel 19 om handel med landbruksvarer skal avtalepartene med to års mellomrom gjennomgå vilkårene for handelen med basis jordbruksvarer (meierivarer, kjøtt, frukt, grønnsaker m.m.) med sikte på en gradvis liberalisering. Forhandlingene skal skje innenfor rammene av partenes respektive landbrukspolitikk. Norge og EU har tidligere inngått to artikkel 19-avtaler med virkning fra henholdsvis 1. juli 2003 og 1. januar 2012. Norge har i disse avtalene gitt EU bedre markedsadgang for landbruksprodukter enten gjennom importkvoter eller tollnedsettelser. Ost og kjøttvarer har vært sentrale elementer i de to forhandlingsrundene. Totalt har Norge gitt EU markedsadgang gjennom 35 importkvoter i artikkel 19-avtaler. Endringene i importkvotene for de mer sentrale jordbruksproduktene ved de to foregående forhandlingsrundene går frem av tabell 6.1. I 2015 ble det startet opp en ny forhandlingsrunde om artikkel 19.

EØS-avtalens protokoll 3 regulerer handelen med bearbeidede landbruksvarer (bakervarer, sukkervarer, supper, sauser, pizza, mv.). Disse varene er underlagt EØS-avtalens generelle bestemmelser om fri bevegelse av varer, men avtalepartene kan anvende toll og prisnedskriving for å utligne for prisforskjeller på jordbruksråvarer som inngår i ferdigvarene. Ordningen skal utjevne konkurransevilkårene i EØS-området og legge til rette for økt handel gjennom konkurranse på like vilkår. Gjeldende avtale ble iverksatt med virkning fra 1. november 2004.

6.2 Import og eksport av jordbruksvarer31

Verdien av norsk eksport av jordbruksvarer var i 2015 på 9,2 mrd. kroner, tilsvarende 16 pst. av importverdien. Se Boks 6.1.

Norge har stor import av jordbruksvarer, og i 2015 var verdien av importen på 59,1 mrd. kroner. Importen består for en stor del av varer det ikke er forutsetninger for å produsere i Norge, og som derfor i stor grad importeres tollfritt. I 2015 var 79 pst. av importen tollfri.

6.3 Tollvernet for jordbruksvarer

Tollvernet er, sammen med importprisene, bestemmende for hvor høye norske priser kan være før norske varer møter konkurranse fra import. Tollsatsene gir dermed muligheter for at prisene på norskproduserte jordbruksprodukter kan ligge på et nivå som sammen med budsjettstøtte kompenserer for kostnadsulemper for norsk produksjon som skyldes klima, topografi, politiske prioriteringer og et høyt norsk kostnadsnivå. Regjeringen legger vekt på at det eksisterende importvernet skal praktiseres på en måte som gir større mangfold i matvaremarkedet til beste for forbrukerne. Hensynet til forbrukerne og forholdet til våre handelspartnere tilsier at det ikke vil være aktuelt å benytte handlingsrommet i WTO til å øke tollsatser.

Internasjonalt utvikles et stadig mer omfattende handelssamarbeid mellom land, og utviklingen går i retning av reduserte handelsbarrierer og økt handel. I dette bildet vil bedret effektivitet og styrking av konkurransefortrinnene for norske jordbruksvarer være av stor betydning. Norske jordbruksprodukter har fortrinn som norske forbrukere verdsetter, og som gjør at de velger norsk vare i konkurranse med utenlandsk vare. I en fremtid der redusert tollvern og økt internasjonal handel vil gi sterkere konkurranse for norsk produksjon, vil dette kunne være konkurransefortrinn som bidrar til å gi norsk jordbruk muligheter og markedspotensial. I tillegg til kvalitetsfortrinn, kan forhold som nærmarkedsfordeler (ferskhet), gunstig sykdomsstatus eller produksjonsmåte ha betydning. Importkonkurransen og beskyttelsesnivået varierer mellom og innenfor sektorene.

Norges forpliktelser i WTO definerer det maksimale tollnivået som kan ilegges hver enkelt vare. I handelsavtaler som EØS-avtalen og EFTAs frihandelsavtaler, gir Norge konsesjoner som innebærer redusert toll eller nulltoll for bestemte varer fra avtalemotparten. Konsesjonene kan også innebære redusert toll eller tollfrihet for import av et bestemt kvantum gjennom importkvoter. Konsesjoner for sentrale norske jordbruksvarer gis i første rekke gjennom importkvoter med et bestemt kvantum, noe som gir bedre forutsigbarhet om effekter i det norske markedet.

De norske tollsatsene som er bundet i WTO, ble fastsatt basert på prisforskjeller mellom hjemme- og verdensmarkedet i perioden 1986–1988. Høye norske priser sammenlignet med verdensmarkedet gav derfor høye tollsatser for en rekke jordbruksprodukter. Det høye nivået på eksisterende tollsatser gir prismessig preferanse32 for flere sentrale norske jordbruksprodukter, samtidig som det for andre sentrale sektorer og varer er liten eller ingen prismessig preferanse for norsk vare. Liten eller ingen prismessig preferanse skyldes at tollsatsene ikke kan økes ut over våre WTO-forpliktelser, samtidig som prisene nasjonalt har steget mer enn prisene på importert vare. Verdien av kronetoll (kroner per kg/l) vil som følge av inflasjon reduseres over tid, noe som setter grenser for hvor stor forskjellen kan bli mellom prisene på norsk vare og importert vare. For en rekke jordbruksvarer kan Norge velge mellom bruk av kronetoll eller prosenttoll (pst. av varens verdi). For flertallet av disse varene vil prosenttoll gi bedre beskyttelse enn kronetoll med gjeldende prisnivå nasjonalt og internasjonalt.

Lav prismessig preferanse for norsk vare medfører at internasjonale pris- og valutasvingninger vil kunne gi prissvingninger også i det norske markedet. Høy prismessig preferanse vil potensielt kunne påvirke konkurranse, mangfold og andre forbrukerhensyn i det norske markedet.

I tillegg til kvoter og tollreduksjoner som er bundet i internasjonale avtaler, kan Norge ensidig sette ned tollsatsen i en begrenset periode dersom den norske produksjonen ikke dekker etterspørselen etter en jordbruksvare. Tollsatsen settes da slik at importprisen pluss toll tilsvarer norsk prisnivå. Formålet med ordningen er å legge til rette for import av jordbruksprodukter som supplement til norsk produksjon ut fra hensynet til forbrukere og næringsmiddelindustrien, og at den bidrar til å stabilisere markedet og prisnivået. De senere årene er det i første rekke for storfe og stykningsdeler av svin (for eksempel ribbe til jul) at det er gitt slike tollnedsettelser i perioder med for lite tilførsel fra norsk produksjon, men ordningen er tidligere benyttet blant annet for egg og produkter fra grøntsektoren.

Selv om tollvernet for varer som produseres i Norge i hovedsak gir preferanse for norsk vare, er det en jevn økning i importen av slike varer, som for eksempel ost, kornprodukter og bakverk, samt andre bearbeidede matvarer.

Importen av meierivarer er økende. For ost og yoghurt utgjør importerte varer mer enn 10 pst. av forbruket. For flytende melk og noen harde oster har innføringen av prosenttoll gitt prismessig preferanse for norske varer. For ost er det imidlertid betydelige tollfrie importkvoter, særlig til EU, og om lag 75 pst. av osteimporten innføres tollfritt innenfor disse kvotene. Den økende importen av yoghurt de senere årene skyldes i stor grad vekst i salget av gresk yoghurt som importeres til ordinære tollsatser. Tollsatsen for naturell yoghurt gir i liten grad preferanse for norskprodusert vare, samtidig som smaksatt yoghurt er konkurranseutsatt ved at tollsatsen er redusert for import fra EU gjennom protokoll 3 til EØS-avtalen.

Det importeres betydelige mengder storfekjøtt innenfor tollfrie kvoter, eller kvoter med sterkt redusert tollsats. Dette er kvoter som er gitt til EU, i WTO og til utviklingsland. Importen av storfekjøtt utover kvotene varierer med norsk produksjon og etterspørsel. Importkvoter og norsk produksjon av storfe har de siste årene ikke dekket etterspørselen. De ordinære tollsatsene for hele/halve slakt og bakparter (pistoler) har derfor vært administrert ned i lange perioder for å øke importen slik at etterspørselen i markedet dekkes.

Tollsatsene for storfekjøtt varierer mellom ulike stykningsdeler. For de fleste stykningsdelene benyttes kronetoll, mens for indrefilet er tollsatsen avhengig av varens verdi (prosenttoll). Tollsatsene for ferske hele/halve skrotter gir prismessig preferanse for norske varer med dagens priser. Det samme gjelder biff og filet etter omleggingen til prosenttoll.

Lammekjøtt importeres hovedsakelig innenfor WTO-kvotene, bilateral kvote til Island, samt fra GSP-land, inkludert kvoter fra Botswana, Namibia og Swaziland. Som for storfekjøtt har tollsatsene blitt administrativt nedsatt i perioder der norsk produksjon og importkvoter ikke har vært tilstrekkelig til å møte etterspørselen. Norsk produksjon dekker nå etterspørselen, og tollsatsen har derfor ikke blitt satt ned de senere år. Prosenttoll for hele/halve slakt av lam gir prismessig preferanse for norsk vare.

Forbruket av svinekjøtt har økt over flere år. Norsk produksjon har likevel vært større enn forbruket, og overskudd har til dels blitt eksportert innenfor rammen av eksportsubsidier i WTO-avtalen. Samtidig har det siden 2012 blitt importert svinekjøtt innenfor tollkvoten som er gitt til EU. Det har i svært liten grad vært import av svinekjøtt innenfor WTO-kvoten. I perioder før jul har tollsatsen blitt administrert ned for å dekke etterspørselen etter ribbe.

Både for ferske og fryste hele/halve skrotter av svin gir tollsatsen i dag prismessig preferanse for norsk vare. For mer verdifulle stykningsdeler er det imidlertid mulighet for import til priser som kan være lavere enn prisnivået for norske varer.

Importen av kyllingkjøtt har vært liten både til ordinær toll og innenfor WTO-kvoten. EU-kvoten som ble etablert i 2012 har derimot i stor grad blitt utnyttet. Risiko for salmonellasmitte og antibiotikaresistens har i perioder påvirket etterspørselen etter både norsk og importert kylling.

For fjørfekjøtt gir tollsatsene hovedsakelig prismessig preferanse for norsk vare. Unntaket er fryst kyllingbrystfilet, som med gjeldende toll kan importeres til en pris som kan ligge under norsk pris.

Det er relativt liten ordinær import av skallegg og eggprodukter, og den begrensede importen som forekommer, er egg til industri som importeres innenfor importkvoten til EU.

Tollsatsene for egg og eggprodukter gir generelt lav prismessig preferanse for norske varer. Hittil har norsk næringsmiddelindustri og norske forbrukere imidlertid foretrukket norske egg og eggprodukter fremfor importerte. En årsak til dette kan være at norske egg i praksis er salmonellafrie.

Gjeldende tollsatser og priser gir prismessig preferanse for norsk korn, mel og kraftfôr. Importen innenfor importkvoter med nedsatt tollsats er imidlertid betydelig. Importkvotene fastsettes årlig basert på norske avlinger og forventet norsk behov for korn og kraftfôrråvarer, og varierer derfor betydelig.

Frukt- og grøntsektoren har betydelig konkurranse fra import, og importprisen er i mange tilfeller retningsgivende for prisene i det norske markedet, også i den norske sesongen når tollsatsene til dels er betydelig høyere enn utenfor sesongen. Det gjelder for eksempel tidligpotet, epler og jordbær. I tillegg til import til full toll kommer import med lavere toll innenfor kvoter (EU og WTO).

For bearbeidede varer skal virkemidlene som benyttes i samsvar med protokoll 3 til EØS-avtalen utjevne for råvareprisforskjeller, og dermed legge til rette for konkurranse på like vilkår.

6.4 Internstøtte

Norges forpliktelser for bruk av internstøtte fremgår av WTO-regelverket, inkludert Landbruksavtalen, og den norske bindingslisten. Regelverket i Landbruksavtalen er differensiert basert på hvor handelsvridende ulike støtteordninger anses å være. For ordninger som anses som handelsvridende (AMS), er det satt en begrensning for hvor mye støtte som kan gis. For Norge er denne begrensningen på 11,449 mrd. kroner årlig. Denne begrensningen står fast uten inflasjonsjustering inntil det eventuelt blir enighet om en ny avtale med nye forpliktelser for bruken av handelsvridende støtte.

Norge skiller seg fra de fleste andre WTO-land ved at en stor del av dette handlingsrommet benyttes. I 2015 utgjorde den norske handelsvridende støtten 94 pst. av tillatt nivå. For Norges del har reformer gjennom omlegging av markedsordninger i begrenset grad medført redusert AMS over tid, da handlingsrommet som er skapt ved omleggingen er benyttet til prisøkninger på produkter som fortsatt har målpris. En eventuell omlegging til volummodellen for svin, som omtalt under markedsbalansering, vil medføre at handlingsrommet i AMS blir økt med i overkant av 2 mrd. kroner sammenlignet med notifisert nivå for 2015. Dette kan gi buffer for eventuell økning i produksjon eller priser på gjenværende målprisvarer.

Siden Norge i dag benytter en så stor andel av handlingsrommet for handelsvridende støtte, vil det fremover være begrenset mulighet for endringer av støtte eller priser som resulterer i økning i AMS, uten at dette samtidig blir kompensert gjennom prisreduksjoner eller omlegging av støtte eller markedsordninger for flere sektorer. Videre må Norge være forberedt på at det ved enighet om en ny WTO-avtale, kan bli reduksjoner i tillatt nivå for handelsvridende støtte.

WTO-regelverket gir også rom for at det kan gis støtte til ordninger som ikke regnes som handelsvridende, og som ikke er ilagt øvre beløpsbegrensninger. De minst handelsvridende støtteordningene, såkalt grønn støtte, skal utformes i samsvar med en rekke kriterier for å sikre at de bare skal ha minimale effekter på produksjon og handel. Støtte som er underlagt produksjonsbegrensninger, såkalt blå støtte, kan ikke gis til produserte volumer ut over definerte nivåer i basisperioden. Slik støtte skal med andre ord ikke ha til hensikt å øke produksjonen. Det er ingen beløpsbegrensning for slik støtte under gjeldende regelverk, men Norge må være forberedt på at det kan bli innført en øvre beløpsgrense for blå støtte dersom det blir enighet om nye internstøtteforpliktelser i WTO.

6.5 Eksportstøtte

I samsvar med eksisterende WTO-forpliktelser, er anledningen til å benytte eksportsubsidier begrenset til et gitt vareomfang. For hver enkelt vare er det definert et øvre nivå for hvor stort beløp det er tillatt å gi og et maksimalt kvantum som kan subsidieres. Begge begrensninger må oppfylles samtidig. For bearbeidede produkter er det bare begrensning på tillatt støttenivå. Nivået på øvre tillatte nivå på eksportsubsidiene, samt faktisk eksport i 2013–2015, går frem av tabell 6.3.

Ministererklæringen fra WTOs ministerkonferanse i desember 2015 innebærer enighet om å eliminere bruken av eksportsubsidier med umiddelbar virkning. Norge, Canada og Sveits fikk likevel et unntak som gir mulighet til å videreføre subsidier til ost, smør, svinekjøtt og bearbeidede jordbruksprodukter frem til utgangen av 2020. For disse varene kan det samlede støttenivået for hver enkelt vare videreføres til utgangen av 2020, mens forpliktelsene når det gjelder maksimalt kvantum som kan motta eksportstøtte er endret. De nye kvantumsgrensene gjelder fra og med 2016 og fram til utfasing ved utgangen av 2020. For Norge gir de nye kvantumsgrensene rom for at eksport av ost og smør kan videreføres i samme omfang som faktisk eksport de senere årene. Eksporten av svin ville derimot ha blitt avgrenset av det nye taket i fire av de fem siste årene. For bearbeidede jordbruksvarer er det ingen øvre kvantumsgrense, men beløpsgrensen blir videreført til utgangen av 2020.

Stortinget fattet i forbindelse med behandling av Globaliseringsmeldingen vedtak om at eksportsubsidier for de nevnte produktene skal fases ut i løpet av perioden frem til utgangen av 2020 i samsvar med WTOs ministererklæring. Det legges til grunn at eksportsubsidiene for ost avvikles innen 1. juli 2020, og for smør og svinekjøtt innen utgangen av 2020. For bearbeidede jordbruksprodukter legges det til grunn utfasing innen utgangen av 2020.