Del 2
Økt effektivitet og økt konkurransekraft for jordbruksnæringen

7 Avtalesystemet og inntekt

Sentrale deler av virkemidlene i jordbrukspolitikken utformes i jordbruksforhandlingene. Regjeringen og samarbeidspartiene vil opprettholde avtalesystemet, og det skal legges vekt på forutsigbarhet og reformer som kan gi økt lønnsomhet.

Det fremgår av formålsparagrafen i Hovedavtalen for jordbruket at:

«Avtaleverket for jordbruket har til formål å regulere tiltak som er egnet til å fremme fastlagte mål for jordbruket, og som ikke er uttømmende regulert ved lov, stortingsvedtak eller forskrift.»

Tilstrekkelig lønnsomhet i jordbruket er nødvendig for å nå de landbrukspolitiske målene, og å sikre rekruttering til næringen. Slik de årlige forhandlingene er lagt opp, blir inntektsutviklingen avgjørende for avtalerammens økonomiske størrelse. Selv om inntekt ikke fremgår eksplisitt av målstrukturen, blir inntekt i de årlige forhandlingene likevel nærmest behandlet som et overordnet mål som dimensjonerer hvilke midler som stilles til disposisjon for å videreutvikle tilskuddsordningene.

7.1 Avtalesystemet

Stortinget fastsetter målene, prioriteringer mellom målene og legger rammer for forhandlingene, i hovedsak gjennom behandling av meldinger, budsjettproposisjoner og proposisjoner om de årlige oppgjørene. Avtalesystemet gir jordbruksorganisasjonene innflytelse og medansvar for utformingen av virkemidlene, innenfor de mål og retningslinjer Stortinget har lagt. Gjennom Hovedavtalen reguleres et formelt og gjensidig forpliktende samarbeid mellom staten og næringsutøverne.

Forhandlingene foregår om våren, om lag på samme tid som inntektsoppgjørene. Jordbruksoppgjørets plassering i tid begrunnes delvis med at nye målpriser skal tre i kraft fra 1. juli, samme år, pga. matproduksjonens naturlige sesong. Oppgjøret får først og fremst effekt på statsbudsjettet for påfølgende år, men kan også innebære omdisponeringer innenfor gjeldende års budsjett.

Det er problematisk at beslutning om overføringene til jordbruket tas før de samlede prioriteringene om statsbudsjettet på høsten. Beslutningene blir da ikke en direkte del av de helhetlige avveiningene, men det skiller seg heller ikke fra flere andre oppgjør som har konsekvenser for statsbudsjettet. Forhandlingene kan også bidra til hyppigere endringer i rammevilkår enn om rammevilkårene for jordbruket var lagt uten forutgående forhandlinger med næringen. I prinsippet kommer store deler av virkemidlene opp til full revisjon hvert år. Ikke minst kan det bidra til større kompleksitet i virkemidlene, og det kan bli vanskeligere å gjennomføre nødvendige reformer i forhandlinger med medlemsorganisasjoner.

Jordbruksorganisasjonene er ansvarlige for å iverksette tiltak i samsvar med jordbruksavtaler godkjent av Stortinget. Jordbruksavtaler står tilbake for lover og stortingsvedtak, og kan heller ikke kreves gjennomført i strid med traktater som er bindende for staten (Hovedavtalen § 3-2). Gjennom avtalesystemet har jordbruket påtatt seg det økonomiske ansvaret for eventuell overproduksjon. Det betyr at det ikke kan kreves kompensasjon for inntektstap som følge av nasjonalt markedsoverskudd. Dette henger samtidig sammen med en gitt adgang til å iverksette markedsbalanserende tiltak.

Det har over tid vært gjennomført en del endringer i målprissystemet, markedsordningene og budsjettstøtten, delvis som en tilpasning til internasjonale avtaler. Det har gitt avtalesystemet endret materielt innhold. Det er avgjørende at avtalepartene er i stand til å håndtere endringer i eksterne rammebetingelser for forhandlingene. Enten forhandlingene fører til avtale eller brudd, legges oppgjørene frem for Stortinget for godkjenning, med forslag til vedtak om nødvendige bevilgninger. Overføringer fra staten som måtte være avtalt, er betinget av bevilgninger fra Stortinget (Hovedavtalen § 3-1).

Gjennom behandlingen godkjenner Stortinget at en eventuell avtale ligger innenfor de mål og rammer stortingsflertallet har beskrevet, og legger føringer for kommende oppgjør. Det påhviler partene et stort ansvar i å gjennomføre endringer vedtatt i Stortinget, eller føringer fra behandlingen av et oppgjør, med sikte på best mulig måloppnåelse, eventuelt med nye eksterne rammer for forhandlingene.

Regjeringen vil:

• Opprettholde avtalesystemet og legge vekt på forutsigbarhet og reformer som kan gi økt lønnsomhet

7.2 Inntektsutvikling og inntektsmål

Det er fundamentale forskjeller på lønn for ansatte lønnsmottagere og nettoinntekt hos private næringsdrivende. Hos lønnsmottagere avtales en godtgjørelse, og den avtalte lønnen blir resultatet for den ansatte og i statistikken. Næringsdrivendes nettoinntekt består av inntekter, fratrukket variable og faste kostnader. I jordbruket utgjør kostnadene om lag 2/3 av bruttoinntekten. Små endringer i inntekter eller kostnader, som ikke påvirkes av jordbruksforhandlingene, kan endre nettoinntekten vesentlig.

Oppgjørets påvirkning på inntektsdannelsen skjer i hovedsak på inntektssiden, gjennom mer eller mindre regulert prisdannelse og ved statstilskudd til driften. Inntektsendringen fra et år til det neste i jordbruket er resultat av det som skjer i jordbruksoppgjøret, en rekke beslutninger i det enkelte foretak, og en rekke andre forhold som verken oppgjøret eller den enkelte bonde rår over, for eksempel makroøkonomiske fluktuasjoner, endringer i forbrukernes etterspørsel og værforhold. Det er derfor ikke mulig verken å styre eller registrere nettoinntekten for næringsdrivende tilnærmelsesvis like presist som for lønnsmottagere. Variasjonen er illustrert i figur 7.1 som viser årlig endring i årslønn for lønnsmottagere og nettoinntekt i jordbruket, basert på Budsjettnemndas normaliserte regnskap, hvor en del årlig variasjon er eliminert. Figuren illustrerer at det for jordbruket er nødvendig å vurdere inntektsutviklingen over noe tid.

Siden tidlig på 90-talet har inntektsmålet vært formulert i varianter av å sikre eller legge til rette for at jordbruket skal ha en inntektsutvikling og sosiale vilkår på linje med andre grupper i samfunnet. I praksis har en målt registrert gjennomsnittlig inntektsutvikling i Totalkalkylen for jordbruket, uten å tallfeste effektivitetskrav, men med forutsetning om tilstrekkelig produktivitetsutvikling. Konkretiseringen av inntektsmålet i forhandlingssammenheng har vært prosentvis lik inntektsvekst som andre grupper. Andre grupper har siden tidlig på 1990-tallet vært årslønn for alle grupper av lønnsmottakere.

Det varierer mye fra år til år hvilken ramme i forhandlingene som er nødvendig for å legge til rette for en gitt inntektsutvikling i jordbruket. Det skyldes endringer i produktivitetsutvikling, forskjeller i prisutvikling på det som ikke er avtalebestemt (inntekts- og kostnadssiden), og avvikling av målpriser. De brune søyledelene i figur 7.2 viser hvilken ramme som var nødvendig for å legge til rette for lik prosentvis vekst som andre grupper det enkelte år. Den oransje delen av søylene viser den delen av rammen som la til rette for nivåheving ut over lik prosentvis vekst. Figuren illustrerer at dersom kostnads- og produktivitetsutviklingen tilsier det, kan det legges til rette for samme inntektsutvikling som for andre grupper med negativ ramme i jordbruksoppgjøret. Til tross for lave rammer, i historisk sammenheng de siste 3 årene, la avtalen i 2016 til rette for en inntektsvekst på 18 ¾ pst. for perioden 2014 til 2017.

Som figur 7.2 viser, har det i alle oppgjør fra 2005 vært lagt til rette for en nivåheving ut over lik prosentvis vekst. All inntektsvekst ut over lik prosentvis vekst innebærer nivåheving. Figur 7.3 viser inntektene i jordbruket i pst. av alle grupper av lønnsmottagere, med grunnlag i Totalkalkylen for jordbruket, normalisert regnskap, beregnet av Budsjettnemnda for jordbruket i 2015. Verdien av jordbruksfradraget ved ligningen er inkludert.

Det er utfordrende å måle inntektsutviklingen for private næringsdrivende. I forhandlingssammenheng benyttes Budsjettnemndas Totalkalkyle for jordbruket, Normalisert regnskap. Totalkalkylen er et sektorregnskap som skal vise totalverdiene som skapes i norsk jordbruk ved å utnytte jordbrukets produksjonsressurser. I disse ressursene inngår også de ikke-avskrivbare driftsmidlene jord og melkekvoter. Driftsoverskuddet (vederlaget til arbeid og kapital) skal gi avkastning til alt utført arbeid i sektoren (både eget og leid arbeid) og kapitalen som regnes å tilhøre sektoren (herunder jord). I totalkalkylen inngår derfor innleid arbeid i arbeidsforbruket og kostnader til leid arbeid føres ikke. Tilsvarende føres ikke inntekter og kostnader fra jordleie. Kapitalen i leid jord inngår i balansen. Gjeld på bortforpaktede bruk inngår i jordbruksgjelda, med tilhørende rentekostnad.

Totalkalkylen for jordbruket er ikke egnet til å måle gjennomsnittlig inntektsnivå i næringen. Offentlige myndigheter kan ikke ha forpliktelser knyttet til nettoresultatet hos private næringsdrivende. Nettoinntekten er resultat av en rekke beslutninger de enkelte næringsutøverne selv rår over. Det er stor variabilitet i inntektsdannelsen, også mellom bruk med likeartede forutsetninger for driften.

Videre er det usikkerhet om grunnlagsdata. Et sektorregnskap for selvstendig næringsdrivende kan ikke ha samme presisjonsnivå som lønnsstatistikk, og kan dermed heller ikke brukes på samme måte. Hvert år gjør Budsjettnemnda for jordbruket større og mindre endringer i tallseriene i Totalkalkylen, som følge av at nytt datagrunnlag foreligger, ofte med grunnlag i nye undersøkelser fra Statistisk sentralbyrå. De siste årene har blant annet nye data for investeringer, vedlikehold, arbeidsforbruk og hagebruk endret tallseriene, også bakover i tid. Arbeidsforbruket i Totalkalkylen er fastsatt med stor usikkerhet, med grunnlag i SSBs tellinger basert på selvangivelser fra de næringsdrivende. I NIBIOs driftsgranskinger fører deltagerbrukene timelister, som antas å gi sikrere registreringer enn i SSBs utvalgsundersøkelser. Figur 7.4 og tabell 7.1 viser likevel betydelig variasjon i arbeidsforbruk per ku og per sau mellom bruk. Det er en rekke gode grunner til variasjonen i et enkelt års observasjon, som variasjon i effektivitet, hvor kapitalintensiv driften er, spesielle forhold i det enkelte år og usikkerhet i registreringene.

I tillegg til denne variasjonen og endringer som følge av nytt datagrunnlag, beregnes normalisert regnskap hvert år for de siste 14 årene, for å jevne ut for avlingsvariasjoner. Det gir årlig endringer i avlingstrendene. Alle disse forholdene gjør at kalkylen endrer seg fra beregningsår til beregningsår, både med hensyn på nivå og utvikling. Videre har Totalkalkylen med alle bruk, også bruk hvor jordbruksinntekten er en svært liten del av de samlede inntektene. Skattestatistikken viser at om lag en fjerdedel av selvangivelsene fra personlig drevne jordbruksforetak over tid har negativ næringsinntekt fra jordbruk. Tabell 7.1 viser inntektsfordelingen for 2014. Det må antas at mange ikke først og fremst maksimerer profitten i foretaket. Jordbrukshusholdningene har samlede inntekter som minst er på linje med andre grupper, særlig pga. yrkeskombinasjoner og lønnsinntekter. Dette bidrar også til at det sosiale aspektet ved inntektsmålet, som ble lagt vekt på fra midten av 1900-tallet, kan tones ned.

Regjeringen mener prinsipielt at inntekt ikke bør være et særskilt mål for jordbrukspolitikken. Å legge til rette for en tilstrekkelig inntektsutvikling er et virkemiddel for å nå samfunnets mål for jordbruket. Bønder er private næringsdrivende, med betydelig ansvar for, og påvirkning på, det økonomiske resultatet de oppnår gjennom driften. Det offentlige kan bare gi muligheter, som bøndene selv må utnytte best mulig. Samtidig er de offentlig gitte rammebetingelsene viktige i inntektsdannelsen, og etter en samlet vurdering foreslår regjeringen å videreføre inntektsmålet.

Men slik inntektsmålet i dag brukes, blir det i praksis et overordnet mål for jordbrukspolitikken som dimensjonerer rammen under forhandlingene, og som kan overstyre andre hensyn. Inntektsmålet bør i større grad vurderes på linje med andre målsettinger, og i gitte situasjoner bli vektet annerledes enn i dag. I jordbruksoppgjøret bør det i større grad forhandles om overføringer mer uavhengig av inntektsutvikling, og mer ut i fra hva som er nødvendig, sett fra samfunnets side, for å nå målene for politikken. God markedstilpasning og fortsatt god produktivitetsutvikling, vil uansett være avgjørende grunnlag både for lønnsomhetsutviklingen og for jordbrukets konkurransekraft.

Ved måling av inntektsutviklingen har verdien av jordbruksfradraget ved ligningen siden 2000 vært lagt til beregnet nettoinntekt før skatt. Jordbruksfradraget har blitt benyttet til å kompensere for andre endringer i jordbruksbeskatningen. Når inntektsberegningen blir delvis skattejustert, blir det uklart hva slags nettoinntekt som beregnes. For å klargjøre og forenkle et teknisk komplisert grunnlagsmateriale til jordbruksforhandlingene, mener regjeringen at inntektsutviklingen bør måles på nivå før skatt. Som følge av dette bør tillegget for verdi av jordbruksfradraget utgå både i Totalkalkylen for jordbruket og i referansebruksberegningene.

Oppsummering kapittel 7

Sentrale deler av virkemidlene i jordbrukspolitikken, og for inntektsdannelsen i jordbruket, utformes i jordbruksforhandlingene. Tilstrekkelig lønnsomhet er nødvendig for å nå de landbrukspolitiske målene, og sikre rekruttering til næringen.

Regjeringen vil:

• Opprettholde avtalesystemet og legge vekt på forutsigbarhet og reformer som kan gi økt lønnsomhet

• Videreføre inntektsmålet for jordbruket

• Måle inntektsutviklingen i forhandlingssammenheng på nivå før skatt, dvs. uten tillegg for beregnet verdi av jordbruksfradraget ved ligningen

• I større grad enn i dag avveie inntektsmålet mot andre målsettinger

8 Økt produksjon på norske ressurser

Hovedformålet med jordbrukspolitikken skal være en kostnadseffektiv matproduksjon. Regjeringen legger stor vekt på produksjonsmålet, og mener at effektiv matproduksjon skal veie tungt i forhold til andre hensyn, men produksjonen må være bærekraftig.

Denne prioriteringen innebærer at regjeringen vil videreføre arbeidet med å legge til rette for foretak som har muligheter til å utvikle produksjonen og redusere kostnadene per produsert enhet. Økt produktivitet og styrket konkurransekraft vil være avgjørende for at målet om økt produksjon kan realiseres. Regjeringen legger stor vekt på den private eiendomsretten og vil vurdere kritisk begrensninger som hindrer det enkelte foretak i å effektivisere produksjonen og tilpasse den til sitt ressursgrunnlag.

Det er forbrukernes etterspørsel som gir produksjonsmulighetene. Når folketallet vokser, må produksjonen økes i takt med den endrede etterspørselen for å holde hjemmemarkedsandelene på samme nivå. Å øke produksjonen er ambisiøst med arealressursene og de naturgitte forutsetningene for jordbruksproduksjon i Norge. Jordbruket har gjennomgående høye markedsandeler på hjemmemarkedet for husdyrprodukter, med unntak for storfekjøtt. På korn og i grøntsektoren er hjemmemarkedsandelen lavere. Delvis har det de siste årene vært markedsoverskudd for viktige husdyrprodukter.

8.1 Økt produksjon

Naturgitte forhold gjør at for planteprodukter som matkorn, frukt, bær og grønnsaker er hjemmemarkedsandelene lave. Norge har alltid måttet importere store deler av de energirike, og billige, plantebaserte matvarene. Hjemmemarkedsandelen/selvforsyningsgraden for energi har i mange tiår variert rundt 50 pst. Det er særlig variasjon i matkornavlingene som gir variasjon i hjemmemarkedsandelen for energi. Hjemmemarkedsandelen for protein i matvarene er om lag 20 prosentpoeng høyere enn for energi. Det skyldes at norsk jordbruk er dominert av husdyrhold hvor produktene er mindre energirike, men har høyt proteininnhold. Det har alltid ligget til grunn for det norske produksjonsmålet å dyrke det landet har naturgitte forutsetninger for.

Utviklingen i produksjonsmengden kan måles med flere ulike indikatorer. Selv om produksjonsmengden i jordbruket nesten er doblet siden 1960, er selvforsyningsgraden omtrent den samme. Norge er helt avhengig av gjensidig handel med omverdenen på mange områder, også for å ivareta matsikkerhet for befolkningen. Regjeringen er positiv til handel med omverdenen også på landbruksområdet. Selvforsyningsgraden bør enkelt beskrive hvor mye av energien vi spiser som er produsert i Norge. En rekke av jordbrukets driftsmidler, ut over fôrråvarer, er importert. Selvforsyningsgraden korrigert for import av fôr bør ikke være et resultatmål for økt matproduksjon med grunnlag i norske ressurser. Selvforsyningsgraden korrigert for import av fôr sier lite om størrelsen på fôrimporten, og hvilke fôrråstoff som importeres. Det legges derfor opp til å følge utviklingen i hjemmemarkedsandelen for råvarer til kraftfôr i resultatmålingen, jf. figur 8.2 som viser utviklingen i importen av de ulike bestanddelene i kraftfôret.

Selvforsyningsgraden er et mål for hvilken markedsandel matsektoren har her hjemme, og ikke et mål på forsyningsberedskapen. For matsikkerheten er handel og ivaretagelse av produksjonsressursene også avgjørende. Økt produktivitet og bedre konkurransekraft er nødvendig for å beholde markedsandelene og dermed selvforsyningsgraden oppe, og holde kostnadene med politikken for skattebetalerne og forbrukerne nede.

Føringer om hvordan produksjonen skal foregå og hvor høyt produksjonsmålet skal prioriteres i forhold til andre mål, har stor betydning for hva som er effektiv bruk av virkemiddel. Regjeringen prioriterer effektiv vareproduksjon høyt og har gjennomført flere tiltak for å øke effektiviteten, blant annet ved å legge til rette for strukturendringer. Miljøhensyn og landbruk over hele landet krever andre, og mer differensierte virkemidler for å kompensere for svikt i markedet og av hensyn til fordeling.

Det er markedsmessig rom for økt norsk produksjon, men det er krevende å øke produksjonen. Det skyldes delvis importkonkurranse og delvis at ulike produksjoner konkurrerer med hverandre om de mest produktive jordbruksarealene. Regjeringen vil legge til rette for økt produksjon og vil, i de løpende jordbruksavtalene, prioritere sektorer med størst markedspotensial i forhold til forbrukerens etterspørsel. Fortsatt økt matproduksjon krever at virkemidlene legger til rette for at de mest produktive arealene i stor grad brukes til produksjon av planteprodukter til mat, som matkorn, poteter og frukt, bær og grønnsaker. Samtidig må det grasbaserte husdyrholdet økes i grasområdene, med vekt på bedre grovfôr og bedre utnytting av beitearealer i inn- og utmark.

Det er en naturlig del av den videre utviklingen av virkemidlene, med sikte på å opprettholde den geografiske produksjonsfordelingen, at subsidiering av grasbasert husdyrhold i de typiske kornområdene reduseres. Det er først og fremst differensieringen av økonomiske virkemidler som kan sikre stabilitet i den geografiske produksjonsfordelingen. Ved behandlingen av jordbruksavtalen i 2016 pekte også stortingsflertallet på at små og mellomstore bruk er viktige for å utnytte produksjonspotensialet i mange deler av landet. Økt produktivitet og styrket konkurransekraft vil være avgjørende for at målet om økt produksjon og høye hjemmemarkedsandeler kan realiseres. Andre tiltak som kan forsterke grunnlaget for den geografiske produksjonsfordelingen kan vurderes i de årlige jordbruksoppgjørene.

Regjeringen vil:

• Legge til rette for økt effektivitet og for at jordbrukets produksjon av mat kan øke der det er markedsmuligheter for det

8.2 Bruk av norske ressurser

Ved behandlingen av de siste årenes jordbruksoppgjør har Stortinget lagt vekt på at økt produksjon, så langt som mulig, skal skje med grunnlag i norske ressurser. Det innebærer at husdyrproduksjonen så langt som mulig skal skje på grunnlag av norsk grovfôrareal, beitebruk og norske fôrråvarer, inkl. korn. Med økende kjøpekraft øker kjøttkonsumet, og dermed fôrbehovet. Begrensninger i jordbruksarealet gjør det utfordrende å både øke planteproduksjonen til menneskemat og dyrefôr. Regjeringen vil peke på at den norske matsektoren og norsk jordbruk alltid har hatt behov for import av mat, fôrråvarer og driftsmidler. Import av fôrråvarer har bidratt til bedre fôr og et mer konkurransedyktig og effektivt husdyrhold. Videre arbeid for å øke arealproduktiviteten, og å hente fôrråvarer fra nye kilder, vil være avgjørende for at en økende husdyrproduksjon skal kunne skje med grunnlag i norske ressurser.

I normale avlingsår utgjør norske råvarer om lag 80 pst. av det totale fôrbehovet. Om lag 2/3 av det norske jordbruksarealet er gras, høstet grovfôr og beite, og det utgjør over 50 pst. av fôrforbruket til norske husdyr. Det er en betydelig produksjon av norsk fôrprotein i grasproduksjonen. Om lag 16 pst. protein gjør at en normal norsk grasavling årlig produserer 440 mill. kg protein. Kraftfôr utgjør om lag 45 pst. av totalt fôrforbruk. Denne andelen har økt de siste 20 årene.

Å øke norskandelen i fôret betyr på kort sikt at (1) kvaliteten på grovfôret må økes, slik at en større del av fôret til drøvtyggerne kan være grovfôr og (2) norsk produksjon av fôrkorn må økes. På lengre sikt vil forskning og fôrutvikling avgjøre i hvilken grad norskandelen kan øke for de ulike bestanddelene i kraftfôret. Figur 8.2 viser norskandelen for hovedingrediensene i kraftfôr.

Etter flere år med dårlige kornavlinger, gjorde to år med gode kornavlinger at importen av fôrkorn ble sterkt redusert i 2015. Andelen norske råvarer i kraftfôret økte med 9 prosentpoeng fra 2014 til 2015, fra 46 pst. til 55 pst. Korn er først og fremst en karbohydratråvare i kraftfôret. Av hensyn til fôrkvalitet brukes i økende grad andre, og importerte, karbohydratråvarer enn norsk korn, blant annet mais og sukkerroer. Videre arbeid med sikte på økt arealproduktivitet og kvalitet er avgjørende for bruken av norsk korn i kraftfôr, i konkurranse med import av andre karbohydratråvarer.

Krav til energi- og proteininnhold i kraftfôret gjør at andelen karbohydrater i kraftfôret reduseres og andelen protein og fett øker. Norskandelen i kraftfôret er særlig redusert for fett- og proteinfraksjonen, spesielt som følge av forbudet mot bruk av kjøttbeinmel og fiskemel i dyrefôr fra henholdsvis 2003 og 2010. Importert soya er i dag en viktig proteinkilde. Soya utgjør likevel under 5 pst. av fôret til norske husdyr og er en høykonsentrert proteinkilde som passer veldig godt sammen med norsk korn. Det pågår lovende forskning på å utnytte ressurser i havet og skogen som proteinkilde. Kommersielt ligger omfattende bruk noe frem i tid.

Regjeringen vil sikre grunnlaget for den geografiske produksjonsfordelingen, og legge til rette for økt bruk av norske fôrressurser, herunder utmarksbeite. Videre vil regjeringen bidra til å holde fôrkostnadene på et nivå som legger grunnlag for et konkurransedyktig husdyrhold. Det er avgjørende både for å øke husdyrproduksjonen og bruke arealressursene over hele landet. En for høy kraftfôrpris vil redusere lønnsomheten også i det grasbaserte husdyrholdet og vil kunne bidra til færre bruk og redusert dyretall, med mindre bruk av grasarealene i distriktene som resultat.

Regjeringen vil:

• Sikre grunnlaget for den geografiske produksjonsfordelingen

• Legge til rette for økt bruk av norske fôrressurser, herunder utmarksbeite

8.3 Utviklingen i bruk av kraftfôr

Bruken av kraftfôr har økt i lang tid. En viktig årsak er sterk vekst i forbruket av svinekjøtt, kylling og egg. Veksten i disse produksjonene fra 2000 gir marked for om lag 500 000 dekar fôrkorn. I tillegg er riktig fôrkvalitet viktig i arbeidet med å øke ytelse, produktivitet og lønnsomhet i husdyrholdet. Det har også gjort at bruken av kraftfôr har økt i melkeproduksjonen. Etter at ytelsen per ku var relativt stabil på 80- og 90-tallet, økte ytelsen og kraftfôrbruken fra århundreskiftet. Forløpet faller ikke sammen med endring i prisen på kraftfôr til drøvtyggere.

I perioden fra 1990 til 1996 ble kraftfôrprisene redusert med 30 pst. nominelt. På 90-tallet falt melkekonsumet betydelig, antall melkekyr gikk ned, melkeytelsen holdt seg stabil, og antall ammekyr økte. Samtidig økte grasarealet. Fra 1990 og frem til i dag er summen av antall melke- og ammekyr redusert med 15 pst., mens arealet av eng og beite har økt med 20 pst., jf. figur 8.3. Antall sau har ligget på om lag samme nivå i perioden, og påvirker derfor i liten grad endringer i bruk av grasarealene.

Rundt år 2000 økte bruken av kraftfôr, og ytelsen per melkeku økte, samtidig som antallet melkekyr ble ytterligere redusert. Fra 2006 begynte kraftfôrprisen å stige igjen, som følge av høyere kornpriser og dyrere råvareimport. Likevel fortsatte bruken av kraftfôr å øke. Tyve pst. økning i eng/beitearealet i en situasjon hvor antallet kyr er redusert med 15 pst. tilsier vesentlig ekstensivering i bruken av grasarealene. Rundt dette makrobildet er det en del variasjon. Grasarealet er redusert noen steder, for eksempel på Vestlandet, men det er mer enn erstattet av økt areal andre steder. Både av hensyn til å holde det grasbaserte husdyrholdet oppe i distriktene og av hensyn til kornproduksjonen, og dermed samlet produksjonsvolum i jordbruket, bør ikke slik endring skje i for stort omfang. Det var bakgrunnen for reduksjonen i subsidieringen av grasarealer på Østlandet i jordbruksavtalen 2016.

Figur 8.3 viser at grasarealene utnyttes dårligere enn tidligere. Grovfôrproduksjonen kan økes vesentlig på eksisterende grasarealer, og kostnadene ved å øke grovfôrproduksjonen tilsvarer bare de variable kostnadene. Det vil si at marginalkostnadene er klart lavere enn kraftfôrkostnaden. Figuren illustrerer at det er andre forhold enn prisen på kraftfôr som særlig avgjør tilpasningen med hensyn på bruk av grovfôr og kraftfôr.

Etter tusenårsskiftet har melkekvoter vært omsettelige i varierende omfang. Det pågår en omfattende fornyelse av driftsapparatet, 30–40 år etter investeringsbølgen fra midt på 70-tallet. Byggekostnadene i Norge har økt mye, og det økonomiske insentivet for å utnytte bygningskapasiteten til å produsere stort volum har blitt sterkere. For å oppnå dette er både grovfôr med god kvalitet og mer kraftfôr viktige virkemidler.

Balansen i bruk av kraftfôr og grovfôr vil være et resultat av økonomiske, strategiske/praktiske beslutninger på den enkelte gård. Bevilgningene til areal- og beitetilskudd har økt fra nær null i 1990 til vel 4 mrd. kroner i 2015. Det har bidratt til å holde arealene i drift selv med redusert grovfôrbehov. Siden 2000 har melkeprisene til produsent økt med over 70 pst. I 2000 utgjorde melkeinntekten 4 ganger mer enn melkebøndenes inntekt fra husdyrtilskudd. I 2016 hadde dette forholdet økt til 8 ganger. Disse forholdene bidrar til økt lønnsomhet i en tilpasning med høy ytelse, som krever grovfôr og kraftfôr med høy kvalitet.

Et lønnsomt og konkurransedyktig husdyrhold er avgjørende for produksjonsvolumet, og dermed også for bruken av norske ressurser. En svekkelse av økonomien gjennom økte kraftfôrpriser vil på sikt kunne bidra til færre husdyrprodusenter, med påfølgende nedgang i bruk av grovfôrareal. Men økt bruk av norske ressurser kan også oppnås gjennom bedre kvalitet på grovfôret. Tall fra TINE viser at melkeprodusentene med meget høy ytelse har en lavere andel kraftfôr enn gjennomsnittet. Bedre, og økt, bruk av grovfôr vil senke fôrkostnadene og bedre utnyttingen av norske grasarealer.

Oppsummering kapittel 8

Hovedformålet med jordbrukspolitikken skal være en kostnadseffektiv matproduksjon. Det er forbrukernes etterspørsel som gir produksjonsmulighetene, med grunnlag i naturressursene og det norske klimaet.

Regjeringen vil:

• Legge til rette for økt effektivitet og for at jordbrukets produksjon av mat kan øke der det er markedsmuligheter for det

• Sikre grunnlaget for den geografiske produksjonsfordelingen

• Legge til rette for økt bruk av norske fôrressurser, herunder utmarksbeite

9 Forenkling

Regjeringen mener det er viktig å forenkle ordningene i jordbrukspolitikken for å bidra til en mer effektiv og lønnsom sektor og sikre legitimiteten til ordningene. En enklere virkemiddelbruk i jordbrukspolitikken vil kunne gi en politikk som blir lettere å forstå både for næringsutøverne, forvaltningen og samfunnet ellers.

Et enklere virkemiddelsystem med færre ordninger basert på større individuell frihet innenfor et begrenset antall tilskuddsordninger skal være retningsgivende for politikken. Nedenfor gjennomgås prinsipper og føringer for det videre arbeid med forenklinger av virkemidlene over jordbruksavtalen. Regjeringen vil at avtalepartene i jordbruksoppgjøret skal vurdere og foreslå forenklinger ved hvert jordbruksoppgjør. Regjeringen foreslår også forenklinger i kapitlene om markedsbalansering, miljø og vurderer forenklinger i forvaltningssystemet for produksjonstilskudd.

For næringsdrivende i jordbruket som i alle andre sektorer, er det avgjørende at myndighetenes eventuelle reguleringer er enkle og lite byråkratiske. Det er mange utfordringer i samfunnet som kan løses uten offentlige ordninger dersom rammebetingelsene legger til rette for det. Den enkelte næringsutøver må få større frihet til å bestemme over egen virksomhet. Det må bli større rom for å være kreativ, og mer ansvar og initiativ må overlates til næringsutøverne selv.

9.1 Et enklere virkemiddelsystem

Regjeringen oppnevnte i 2014 en arbeidsgruppe med mandat å gjennomgå mulige forenklinger av jordbruksavtalens virkemidler. Arbeidsgruppen la frem en foreløpig rapport til jordbruksforhandlingene i 2015, og avsluttende rapport den 11. januar 2016. I denne rapporten ble det benyttet to ulike innfallsvinkler i vurderingen av mulige forenklinger:

• Utforme et helt nytt virkemiddelsystem fra bunnen av, omtalt som «Revolusjonsalternativet»

• Forenkle dagens virkemiddelsystem, omtalt som «Revisjonsalternativet»

Forenklinger ble vurdert med grunnlag i 6 vurderingskriterier og gruppen gjorde en gjennomgang av alle enkeltordningene i jordbruksavtalen. I forenklingsgruppens rapport ble det lagt frem en meny av forenklingstiltak uten at gruppen tok konkret stilling eller ga anbefalinger.

Regjeringen mener at de gjeldende hovedmål for landbrukspolitikken kan nås med et virkemiddelsystem i tråd med arbeidsgruppens «revolusjonsalternativ». Det tar utgangspunkt i hvilke tilskuddsordninger som ville ha blitt etablert hvis det i dag skulle utformes et virkemiddelsystem fra bunnen av. Syv tilskuddsordninger med mindre differensiering enn i dag vil i stor grad bidra til å oppnå de landbrukspolitiske målene, og i tillegg må dagens virkemidler som ivaretar nasjonalt ansvar og infrastruktur videreføres:

1. Et generelt pristilskudd for å gi tilstrekkelig produksjonsavhengig inntekt, differensiert mellom produksjoner

2. Et distriktsdifferensiert pristilskudd for utjevning av ulike regionale produksjons- og fraktkostnader

3. Et tilskudd per dekar for alt areal, bare differensiert mellom produksjoner

4. Et driftstilskudd per foretak for bruk med melk og ammekyr

5. Et husdyrtilskudd med ulike satser for dyreslag, med strukturdifferensiering

6. Et ekstra tilskudd til økologisk produksjon

7. En ordning for miljøvirkemidler

8. En bevilgning til virkemidler som ivaretar nasjonalt ansvar som for eksempel infrastruktur og FoU/rådgiving

En slik omlegging til et grovmasket system vil gi økonomiske utslag for mange enkeltbruk. Beregninger gjort ved hjelp av NIBIOs modellverktøy, tyder likevel på at såpass store endringer i virkemiddelbruken er mulig å gjennomføre med relativt moderate omfordelingseffekter. Beregninger av statiske og dynamiske effekter er imidlertid usikre. Markedssituasjonen og konkurransen i markedet vil avgjøre i hvor stor grad aktørene i markedet selv vil bidra til geografisk utjevning.

Jordbruk er en næring basert på stor kapitalinnsats og langsiktig planlegging. Gårdsbruk er ofte i betydelig grad familiebedrifter der boligen er en del av landbrukseiendommen. Det forutsetter at næringen også må ha en viss stabilitet og forutsigbarhet i sine rammebetingelser. Dette tilsier at store omveltninger i virkemiddelbruken over kort tid er uheldig. Med bakgrunn i den lange historien og gradvise oppbyggingen av dagens virkemiddelsystem, og hensynet til forutsigbarhet for jordbruksnæringen, er det vanskelig å gjennomføre store endringer på kort tid. Regjeringen vil derfor gjennomføre en gradvis forenkling av virkemidlene som er rettet mot jordbruksnæringen.

9.2 Forenkling er nødvendig

Færre ordninger og et mer oversiktlig virkemiddelapparat gjør det enklere å analysere konsekvenser av endringer eller ulike prioriteringer. Forenklinger vil nesten alltid medføre noe omfordeling mellom enkeltbruk fordi de da ikke i samme grad kan målrettes mot spesifikke målgrupper eller områder.

Det vises for øvrig til forslagene og vurderingene i forenklingsutvalgets rapport når det gjelder muligheter for ytterligere forenklinger.

Regjeringen mener at avtalepartene i jordbruksforhandlingene bør pålegges et generelt mandat om at forenklinger av virkemidlene skal være et sentralt tema ved de årlige forhandlingene. Partene bør være tilbakeholdne med å innføre nye virkemidler, og alle virkemidler bør regelmessig gjennomgås med tanke på forenkling med grunnlag i følgende kriterier som arbeidsgruppen som vurderte forenklinger lanserte:

• Er det behov for, eventuelt mulig, å forenkle denne ordningen?

• Er (eller kan) målet/hensynet prioriteres ned?

• Er ordningen for lite målrettet, jf. også transaksjonskostnaden?

• Er (eller kan) målet/hensynet ivaretas i andre ordninger?

• Er dette en unødvendig ordning for næringsdrivende?

• Er ordningen for vanskelig å kontrollere?

I tillegg til dette vil regjeringen legge til at det må være et kriterium å unngå unødig byråkrati i jordbrukspolitikken.

I det følgende vises det til en rekke konkrete muligheter for forenkling med konsekvensvurderinger som avtalepartene bør vurdere i de kommende jordbruksoppgjørene. Dette er store ordninger og drøftingen viser hvordan endringene kan skje. Det vises for øvrig til forslagene og vurderingene i forenklingsutvalgets rapport når det gjelder muligheter for ytterligere forenklinger.

Forenkling av virkemidlene kan innebære tiltak som bidrar til å:

• Redusere det totale omfanget av ordninger, slik at det blir færre ordninger å holde oversikt over

• Forenkle regelverket for en enkelt ordning, slik at det blir lettere å forstå for brukerne og forvaltningen

• Spesialisere ordningene slik at færre virkemidler innrettes for å ivareta de enkelte landbrukspolitiske målene

• Forenkle og effektivisere forvaltningen av ordningene (uavhengig av endret antall eller regelverk), for å spare tid både i forvaltningen og hos brukerne

Forenkling av virkemidlene er viktig for flere ulike målgrupper:

• Næringsdrivende, bønder og industri fordi det gir redusert papirarbeid, mindre regelverk å sette seg inn i og gjør det enklere å følge regelverket i tråd med formålet for den enkelte ordningen

• Forvaltningen gjennom å redusere byråkratiet, få lavere kostnader med å gjennomføre politikken, mindre risiko for feil og utnytte IKT effektivt

• Allmenhet/politikere med hensyn til demokrati og legitimitet. Det er særlig det samlede omfanget av virkemidler som har betydning for denne gruppen

Erfaring fra forenklingsarbeid er at det særlig er noen forhold som blir viktige:

• Det vil være nødvendig å akseptere mer grovmasket regelverk, mindre målrettet inntektsutjevning og at enkelthensyn i mindre grad kan søkes oppnådd gjennom tilskuddsordninger

• Det vil være nødvendig å akseptere omfordeling av midler, og mer markedsbaserte inntektsforskjeller

Alle dagens ordninger har isolert sett gode formål, og forenkling innebærer aksept for at noen hensyn må prioriteres ned. Det vil foretas grundige avveininger for å oppnå hensiktsmessig forenkling.

Regjeringen har allerede gjennomført en rekke forenklinger i jordbrukspolitikken som har bidratt til å gjøre bonden mer fri, begrenset uønskede tilskuddstilpasninger, redusert kontrollbehovet i forvaltningen, gitt en mer effektiv forvaltning, gjort det enklere for bonden og gjort tilskuddssystemet mer oversiktlig. I Prop. 106 S (2013–2014) Jordbruksoppgjøret 2014 – endringer i statsbudsjettet 2014 m.m. ble det fremmet 29 forenklingsforslag, hvorav 26 ble godkjent av Stortinget. I Prop. 127 S (2014–2015) Jordbruksoppgjøret 2015 – endringer i statsbudsjettet 2015 m.m., da det ble inngått avtale med Norges Bondelag, ble det vedtatt ytterligere 14 forenklinger. I jordbruksoppgjøret 2016, da det også ble inngått avtale med Norges Bondelag, ble de igangsatte forenklingstiltak videreført, og i noen grad utviklet, jf. Prop. 133 S (2015–2016). Flertallet i Næringskomiteen ba i Innst. 385 S (2014–2015) om at rapporten fra arbeidsgruppen som vurderte forenklinger, måtte bli en del av den varslede stortingsmeldingen om jordbrukspolitikken, og ytterligere forenklingstiltak ble derfor ikke gjennomført i jordbruksoppgjøret 2016.

Regjeringen vil:

• At avtalepartene i jordbruksoppgjøret skal vurdere og foreslå forenklinger ved hvert jordbruksoppgjør

9.3 Differensiering av struktur og geografi

9.3.1 Geografisk differensierte ordninger

I dagens virkemiddelsystem er det flere ordninger som differensieres enten ut fra geografisk lokalisering av foretakene (distriktsdifferensiering), ut fra produksjonsomfanget (strukturdifferensiering), eller ut fra begge deler. Når slik differensiering gjøres på mange ordninger, vil den samlede effekten av virkemidlene være mindre oversiktlig. Slike differensieringer kan samles på færre ordninger.

Et hovedformål med de distriktsdifferensierte tilskuddene er å jevne ut inntekter koplet til geografiske ulikheter i produksjonskostnader og inntektsmuligheter. En rekke ordninger skal i dag bidra til det:

• Tilskudd til frakt av korn fra overskuddsområde til produksjonsanlegg for kraftfôr i underskuddsområdene

• Tilskudd til frakt av kraftfôr fra produksjonsanlegg til husdyrprodusent

• Tilskudd til innfrakt av kjøtt og egg fra produsent til omsetningsledd

• Utjevning av fraktkostnader innenfor omsetning av melk skjer innenfor prisutjevningsordningen

• Tilskudd til utjevning av kostnader ved semin og veterinærers sykebesøk

• Distriktsdifferensierte tilskudd per kg omsatt melk, kjøtt og egg, samt til produksjon av frukt, bær, tomat, slangeagurk, salat og poteter i Nord-Norge

• For arealtilskuddene er satsene geografisk differensiert innenfor 6 ulike soner

• For driftstilskudd til melkeproduksjon og innenfor tilskudd til husdyr er det også noen distriktsdifferensieringer

Flere av disse ordningene ble utformet i en tid da både priser og kostnader varierte betydelig mer enn i dag. Gjennom konserndannelsen i landbrukssamvirkene har det skjedd en betydelig intern utjevning av prisene. Det vil alltid være en vurdering av i hvor stor grad geografisk utjevning skjer i markedet eller hvor mye som bør subsidieres av det offentlige.

Det har også skjedd en betydelig utvikling innenfor strukturen i de enkelte produksjoner. Mens veksthusproduksjon og kraftfôrbaserte produksjoner en gang var typiske «tilleggsproduksjoner», som sammen med annen produksjon utgjorde et familiebruk, er dette i dag i stor grad hovedproduksjoner. Derfor er disse produksjonenes betydning for ressursutnyttelsen på mindre bruk i distriktene lavere enn tidligere.

Produksjon av svinekjøtt, fjørfekjøtt og egg er i hovedsak basert på korn og kraftfôr. Foretakene trenger ikke eget areal ut over å disponere et tilstrekkelig spredeareal for gjødsel. Både av miljøhensyn, og for å redusere kostnadsnivået i produksjonen, mener regjeringen at de kraftfôrbaserte produksjoner i hovedsak bør finne sin lokalisering som et resultat av markedsbaserte rammebetingelser, og produsentenes egen ressursutnyttelse.

Heller ikke innenfor veksthussektoren er det lenger noen sterk kopling mot at foretakene også disponerer annet areal. Den mest effektive lokaliseringen av veksthusproduksjonene vil derfor gjøres med utgangspunkt i produsentmiljøer og markedsmessige rammebetingelser. Det vil være mer effektivt for samfunnet og enklere både for bøndene, forvaltningen og samfunnet om distriktsdifferensieringen av tilskuddene ble samlet på færre ordninger.

9.3.2 Strukturdifferensierte ordninger

Utviklingen innenfor det norske landbruket har i lang tid gått mot at antall aktive landbruksforetak blir færre, men at det vesentlige av jordbruksarealene overtas og drives videre av de gjenværende foretak som da blir større. Svært mange som avvikler egen landbruksvirksomhet velger å leie bort arealene fremfor å selge. Derfor er jordleie i dag en vesentlig innsatsfaktor hos mange landbruksforetak. Størrelse og kapasitet innenfor mekaniseringen har også økt betydelig. Derfor utnyttes kapitalen mer effektivt gjennom samarbeid eller gjennom å leie inn spesialiserte mekaniseringsoppgaver. Eksempler på dette er grovfôrhandtering, tresking og sprøyting. Strukturkostnadene knyttet til arealbruken er derfor ikke lenger direkte koplet til foretakenes eget areal, og mekaniseringen på det enkelte bruk.

En differensiering av arealtilskudd koplet til det areal foretakene søker om tilskudd for, vil være lite målrettet, da det i begrenset grad vil kompensere for faktiske skalaulemper. I denne regjeringsperioden har derfor strukturdifferensieringen av arealtilskuddene blitt avviklet. Det har også fjernet motivasjonen hos foretakene til å tilpasse sin arealbruk til sprang i tilskuddssatser gjennom jordleie. For forvaltningen ga strukturdifferensieringen av arealtilskuddene også store utfordringer knyttet til vurdering av driftssamarbeid. Utflating av arealtilskudd har gitt en vesentlig forenkling, både med kontroll og oppfølging av foretak som tilpasset seg i strid med regelverket. Det er viktig at tilskuddssystemet ikke igjen forvanskes gjennom gjeninnføring av tak og strukturdifferensierte satser i arealtilskuddene.

9.4 Beiteordninger

Det er i dag flere ulike tilskuddsordninger som er en del av miljøprogrammet i jordbruket, som alle skal stimulere til økt beitebruk. Disse er notifisert som produksjonsuavhengig (grønn) støtte i WTO. Dagens ordninger er:

• Tilskuddet til utmarksbeiting som utmåles på grunnlag av antall beitedyr som har beitet minimum antall uker (5 uker) på utmarksbeite. Budsjett 2016 er ca. 390 mill. kroner

• Det generelle beitetilskuddet utmåles per dyr som har beitet minimum antall uker (12–16 uker) i løpet av en sesong, hvorav beiteperioden på utmarksbeite teller med. I 2015 utgjorde dette ca. 410 mill. kroner

• Tilskudd til innmarksbeiter som ikke kan høstes maskinelt utmåles på grunnlag av areal. I 2015 utgjorde dette ca. 300 mill. kroner

• Under regionale miljøprogram ligger det fem ulike ordninger med formål å stimulere til økt beiting. I 2015 utgjorde disse ca. 90 mill. kroner

• Tilskudd til investeringstiltak i beiteområder finansieres over LUF og var på ca. 10 mill. kroner i 2015

I tillegg ligger det krav til beiting og lufting i forskrift om dyrehold. I forskrift om velferd for småfe heter det at småfe skal holdes på egnet beite minst 16 uker i året med mindre klimatiske eller andre dyrevelferdsmessige forhold er til hinder. Småfe skal, når forholdene ligger til rette for det, gis adgang til uteområder også utenom ordinær beitesesong. I forskrift om hold av storfe heter det blant annet at storfe skal sikres mulighet for fri bevegelse og mosjon på beite i minimum 8 uker i løpet av sommerhalvåret. Storfe som er oppstallet i båsfjøs, skal sikres mulighet for fri bevegelse og mosjon på beite i minimum 16 uker i løpet av sommerhalvåret. Dersom de naturgitte forholdene ikke ligger til rette for 16 ukers beiting, kan beitetiden reduseres med inntil 4 uker. Dyrene skal også sikres mulighet til regelmessig mosjon og fri bevegelse resten av året.

De årlige tilskuddene til beiting har økt fra ca. 300 mill. kroner i 2005 til ca. 900 mill. kroner i 2015, mens antall beitedyr har vært relativt stabilt i hele perioden. Dette er vist i figur 9.1.

Beiteordningene er evaluert og hovedkonklusjonen i rapporten var at beitetilskuddene bidrar til mer beiting, men at effekten er relativt liten, spesielt for sau og lam.1 Det pekes på at det synes noe uklart om virkemidlene er ment å støtte beiting generelt eller beiting i utmark spesielt. Når de aller fleste sauer og lam kan ventes å gå på beite også uten de to beitetilskuddene, vil ikke tilskuddene ha direkte betydning for beitingen. Den viktigste effekten av tilskuddene er at de gir et økonomisk grunnlag for en grovfôrbasert produksjon der utnyttelse av utmarksressursene er basis.

Siden det også er et krav i dyrevelferdsregelverket om beiting i minimum 16 uker for småfe, vil ikke et tilskudd for den samme perioden påvirke total beiting. Det bør imidlertid gjøres tilpasninger som innebærer at produsentene ikke kan oppnå tilskudd uten å tilfredsstille kravet til beitetid i dyreholdforskriften.

Målene om økt effektiv melkeproduksjon og strukturutviklingen i denne næringen innebærer at det blir gradvis vanskeligere å oppnå økt beiting. Potensialet for mer utmarksbeite for storfe er derfor i hovedsak knyttet til kjøttproduksjon på ammekyr, kastrater og kviger av melkerase. Mål om økt beiting bør derfor følges opp av en større grad av målretting av virkemiddelbruken.

Ressursgrunnlaget er ulikt mellom de enkelte foretak og i ulike områder av landet. Det er forskjell på tilgang på innmarksbeiter, kvaliteten på utmarksbeitene og i avstanden mellom brukene og utmarksbeitene. Dette påvirker både produksjonskostnader og inntektsmuligheter. I de områder som har store tap av småfe til rovdyr og andre utfordringer, vil dette i betydelig grad påvirke hvordan beitingen innrettes. Når det i dag er egne vilkår og tilskuddssatser koplet både til beiting i utmark, innmark og på fulldyrka areal for de samme dyrene, vil dette kunne stimulere til ineffektive tilpasninger på de enkelte bruk ved at de tilpasser seg slik det tilskuddsmessig er best, i stedet for å velge beste agronomiske måte.

Det er et forvaltnings- og kontrollproblem knyttet til beitetilskudd som skal utmåles på grunnlag av at dyr oppfyller krav om et visst antall ukers beiting innenfor de ulike kategoriene beiter.

For foretak som har produksjon på småfe i områder der det på grunn av rovdyrtap ikke er dyrevelferdsmessig forsvarlig å slippe dyr på beite i utmark, kan det være et alternativ å tilpasse virksomheten med beiter på fulldyrka areal, innmarksbeiter og å gjerde inn gårdsnær utmark.

Særlig i deler av landet er det en utfordring at fulldyrka og overflatedyrka grasarealer går ut av produksjon. For å kunne opprettholde arealbruken over hele landet og utnytte utmarksressursene, er dyretallet avgjørende for å utnytte disse fôrressursene. Derfor er ordninger som bidrar til å opprettholde produksjonen og dyretallet viktig.

Regjeringen mener det er viktig å utnytte landets betydelige beiteressurser, men at beitebruken på det enkelte bruk bør tilpasses ressursgrunnlaget og rammebetingelsene for øvrig. Som et ledd i forenklingen av virkemiddelbruken mener regjeringen at tiltakene for å stimulere til beiting bør samles på færre ordninger. Dette taler for at tilskudd til beiting prioriteres til utnyttelse av utmarksressursene. En kan også vurdere å utmåle tilskuddet på grunnlag av dyrenes samlede beitetid.

Regjeringen vil:

• Vurdere forenklede modeller for beitetilskudd og komme tilbake til dette i jordbruksoppgjøret

• Utnytte beiteressursene med vekt på bruk av utmark

9.5 Endringer i velferdsordningene

9.5.1 Tilskudd til avløsning ved ferie og fritid

Formålet med tilskudd til avløsning ved ferie og fritid er å legge til rette for at husdyrprodusenter skal kunne ta ferie og få ordnet fritid og hjelp til avlastning, gjennom å bidra til finansiering av innleie av arbeidskraft. Budsjettet for 2016 er på 1 177,7 mill. kroner. Tilskuddet blir regnet ut på grunnlag av satser per dyr, opp til et maksimalt tilskudd per foretak på 74 200 kroner i 2016. Innenfor denne avgrensingen utbetales tilskuddet basert på oppgaver over hvor store utgifter foretaket har hatt til avløsning. Medgåtte utgifter til avløsning må kunne dokumenteres.

Det er ikke et krav i forskriften om at produsenter som mottar tilskuddet faktisk tar fri eller ferie når de har avløsning, noe som innebærer mulighet for at formålet med ordningen kan omgås. Det vil variere hvor mye utgifter til lønn og avløsning den enkelte bruker kan og vil ha. Det er rimelig at det overlates til de næringsdrivende selv å bestemme hvor mye fri de tar og hvor store kostnader til leid arbeid de kan ha. For å gi produsentene økt valgfrihet kan midlene som utbetales over avløsertilskuddet ferie og fritid i stedet for eksempel bli utbetalt som en del av husdyrtilskuddene. En slik omlegging vil gi produsentene mulighet til å velge om tilskuddsmidlene skal brukes til avløsning eller andre formål som prioriteres høyere, da de ikke lenger må dokumentere bruk av avløser.

Samlet utbetaling av avløsertilskudd har i mange år utgjort 93–95 pst. av det som maksimalt kan oppnås på grunnlag av dyretallet. Det betyr at tilskuddet langt på vei allerede fungerer som et tilskudd per dyr.

Det legges til grunn at hoveddelen av avløsertilskuddet har vært utbetalt med basis i et reelt avløsningsbehov hos jordbruksforetakene, og at brukerne i økende grad vektlegger mulighet til ferie og fritid. På bakgrunn av dette kan det forventes at en eventuell avvikling av avløsertilskuddet ikke vil bidra til noen større reduksjon i etterspørselen etter avløsning, slik at driftsgrunnlaget for avløserlagene kan opprettholdes. Det er viktig at norske jordbruksforetak har tilstrekkelig tilgang på kompetent avløserbistand.

Avløsertilskuddet notifiseres i dag som grønn støtte til WTO, mens husdyrtilskuddet notifiseres som blå støtte. Eventuell omlegging av avløsertilskuddet til andre tilskuddsordninger, vil kunne endre innplasseringen av støtten i notifikasjonene til WTO avhengig av hvordan tilskuddet utformes.

Utformingen av dagens ordning medfører at det for den enkelte bonde kan fremstå som økonomisk gunstig å fordele husdyrproduksjonen på flere foretak som deretter reelt sett drives som ett. Dette utløser i mange tilfeller en dobling av avløsertilskuddet i forhold til hva man kan motta ved å søke tilskudd for det samme antall husdyr fra et enkeltstående foretak. Denne type «papiroppsplitting» uten underliggende realitet er i strid med formålet bak ordningen. Den forvaltningsmessige oppfølgingen av slike driftsfellesskapssaker er krevende. Dermed vil en forenkling kunne gi grunnlag for å kutte i landbruksbyråkratiet.

For å gi produsentene reell valgfrihet i om tilskuddsmidlene skal benyttes til avløsning eller ikke og av hensyn til forenkling, foreslås det å avvikle tilskudd til avløsning ved ferie og fritid. For å kompensere for dette, må andre tilskuddsordninger økes innenfor samme økonomiske ramme. En mulig og relativt enkel måte å gjennomføre dette på er å øke husdyrtilskuddene. Avvikling av avløsertilskuddet og styrking av satsene for husdyrtilskuddet vil kun gi en begrenset omfordeling i samlet tilskuddsutbetaling mellom jordbruksforetakene.

Regjeringen vil:

• Avvikle tilskudd til avløsning ved ferie og fritid

9.5.2 Tilskudd til avløsning ved sykdom og fødsel mv.

Tilskudd til avløsning ved sykdom og fødsel mv. skal bidra til å finansiere avløsning i foretak som driver husdyrproduksjon eller helårs produksjon i veksthus, og finansiering av avløsning i onnetiden for foretak som driver plante- eller honningproduksjon.

De viktigste årsakene til at et jordbruksforetak kan få tilskudd til avløsning er når bonden ikke kan delta i driften fordi vedkommende er sykmeldt fra arbeid i foretaket, er gravid og mottar svangerskapspenger, mottar foreldrepenger eller mottar engangsstønad ved fødsel. Det er sykdomsavløsning som er den klart hyppigste årsaken til utbetaling av tilskuddet med ca. 90 pst. av alle utbetalingene. Bevilgningen til avløsertilskudd ved sykdom og fødsel mv. er for 2016 på 167,7 mill. kroner.

Tilskudd gis for dokumenterte utgifter til avløsning. Maksimal dagsats for tilskuddet i 2016 er 1 500 kroner. Beregnet tilskudd samordnes med ytelser fra NAV (inkl. sykepenger), pensjoner og lønn fra arbeid utenom foretaket. Mange produsenter gir uttrykk for at samordningen gir for dårlig forutsigbarhet i hvor mye tilskudd de kan motta. Andre selvstendige næringsdrivende enn bønder mottar ikke tilsvarende ytelser som jordbruket.

Alle selvstendige næringsdrivende kan motta 65 pst. av sitt sykepengegrunnlag fra NAV i sykepenger fra 17. dag av en sykmeldingsperiode. Det er den pensjonsgivende inntekten som avgjør sykepengegrunnlaget, ikke næringsinntekten. Selvstendige næringsdrivende kan mot særskilt premie tegne forsikring som gir rett til sykepenger fra folketrygden med 65 pst. av sykepengegrunnlaget fra første dag, 100 pst. fra 17. dag eller 100 pst. fra første dag. Sykepengegrunnlaget kan ikke overstige seks ganger grunnbeløpet.

For alle næringsdrivende, også bønder, må det vektlegges at så lenge driften videreføres vil produksjonen i foretaket kunne omsettes og gi inntekter, slik at næringsinntekten fra foretaket ikke nødvendigvis blir mindre ved sykdom mv.

Ut fra et prinsipielt standpunkt kan det hevdes at bønder skal ha de samme tilskuddsordninger ved sykdom og fødsel mv. som andre selvstendige næringsdrivende. En eventuell avvikling av tilskudd til avløsning ved sykdom og å gi jordbruket samme sykepengeordning som andre selvstendige næringsdrivende, vil imidlertid gi bønder dårligere økonomisk kompensasjon ved sykdom og fødsel mv. sammenlignet med i dag. Før dag 17 vil heller ikke tilskuddet erstattes av sykepenger fra NAV, og bøndene må, på linje med andre næringsdrivende, selv tegne forsikring for å dekke denne perioden. Utbetalingen av sykepenger fra NAV kan bli mindre enn dagens avløsertilskudd, pga. at mange bønder har lav pensjonsgivende inntekt, og fordi den generelle ordningen i NAV gir betydelig dårligere dekning og har en annen innretning.

Dersom ordningen skulle vurderes avviklet, må det vektlegges at en overføring av de tilgjengelige midlene til andre tilskuddsordninger over jordbruksavtalen, som for eksempel produksjonstilskuddene, vil gi en stor omfordelingseffekt. Dette vil føre til en omfordeling av midler fra bønder som er syke til andre bønder. En eventuell avvikling av avløsertilskuddet ved sykdom og fødsel mv. vil kunne gi mindre omfordeling dersom de frigjorte midlene brukes til å gi jordbrukerne 100 pst. sykepenger fra første dag av sykmeldingsperioden.2 Men også i dette tilfellet må det forventes en relativt betydelig omfordeling av midlene, blant annet fordi avløsertilskuddet og sykepenger utmåles ut fra ulike grunnlag.

Beregnet avløsertilskudd samordnes som nevnt over med lønn fra arbeid utenom jordbruksforetaket, pensjoner og ytelser fra NAV, inkl. sykepenger. Fordi selvstendige næringsdrivende ikke mottar sykepenger fra NAV for de første 16 dagene av sykmeldingsperioden, blir beregnet avløsertilskudd utbetalt fullt ut for denne perioden til mange bønder. Fra og med dag 17 i perioden vil det imidlertid bli en samordning mellom de to ytelsene. Dette innebærer at for mange bønder vil nivået på avløsertilskuddet regnet per dag, være størst før dag 17 i sykmeldingsperioden. For langtidssykemeldte bønder vil bortfall av ordningen kunne gi store økonomiske konsekvenser pga. at de kan motta tilskuddet i en periode på inntil 365 dager.

Generelt kan det vises til at for de første 16 dagene av sykmeldingsperioden avhenger effekten av foretakets produksjonsomfang, vedkommende persons pensjonsgivende inntekt og eventuelle ytelser fra NAV. De som har høy pensjonsgivende inntekt og lite produksjonsomfang mottar lite avløsertilskudd i dag, og avvikling av tilskuddsordningen vil derfor gi minst utslag for disse foretakene, mens det motsatte vil være tilfelle for de med lav pensjonsgivende inntekt og stort produksjonsomfang.

Det må videre understrekes at en heving av nivået på sykepenger for bonden kun hensyntar sykdomstilfeller, og avhjelper ikke effektene av en avvikling av avløserordningen for de andre grunnlagene som kan gi utbetaling av tilskuddet. Jordbrukerne må derfor selv betale fullt ut for avløsning i disse tilfellene (fødsel, barns sykdom etc.).

En eventuell avvikling av tilskuddet vil gi en stor forvaltningsmessig effektiviseringsgevinst fordi all saksbehandling knyttet til tilskuddsordningen hos kommunene, fylkesmannen og Landbruksdirektoratet vil opphøre. Regelverket gjelder selvstendige næringsdrivende, men er i stor grad basert på de omfattende bestemmelsene for lønnsmottakere etter folketrygden. Det komplekse regelverket innebærer at det kan være vanskelig for bøndene å bruke ordningen, og vanskeliggjør forvaltningen av den. Forvaltningen av ordningen har imidlertid blitt mer effektiv gjennom justering og presisering av regelverket i 2015. En ytterligere effektivisering av ordningen, inkl. mer forutsigbarhet om utmålingen av tilskuddet, kan oppnås med et nettbasert søknads- og forvaltningssystem.

Det er forhold som kan tilsi at avløsertilskudd ved sykdom og fødsel bør avvikles. Bønder bør kunne drive sin næringsvirksomhet med grunnlag i det samme sikkerhetsnettet med ytelser fra NAV som andre selvstendig næringsdrivende. Videre finner mange produsenter det for lite forutsigbart hvor mye de kan få utbetalt av avløsertilskuddet i aktuelle situasjoner. Forvaltningen av ordningen er relativt komplisert og krever store ressurser pga. et detaljert og omfattende regelverk mv. Men en eventuell avvikling av tilskuddsordningen kan gi et dårligere sikkerhetsnett ved sykdom og fødsel mv. Ordningen er dessuten viktig for rekruttering fordi den gir tilskudd til avløsning i forbindelse med svangerskap og fødsel.

Etter en samlet vurdering foreslår regjeringen derfor ikke å avvikle tilskudd til avløsning ved sykdom og fødsel mv.

Foto: Svein Wik Scanpix

9.5.3 Tidligpensjon

Tidligpensjonsordningen skal bidra til å lette generasjonsoverganger i jordbruket for de som har hatt hoveddelen av sine inntekter fra jordbruk/gartneri og skogbruk. Hensikten er å bidra til tidligere generasjonsskifter og dermed stimulere til rekruttering. Tidligpensjon kan utbetales til de som slutter i næringen fra de er 62 år til 67 år. Ordningen skal gjøre det økonomisk lettere å overdra landbrukseiendom til neste generasjon før de har rett til alderspensjon fra folketrygden.

Antall personer ordningen omfatter er blitt redusert år for år. Ved utgangen av 2005 var det 1 445 personer som mottok tilskuddet, mens det ved utgangen av 2015 var kun 847 tilskuddsmottakere. Reduksjonen i antall personer som omfattes av ordningen gjør at det kan reises spørsmål om tidligpensjon til bønder er en avgjørende faktor for at overdragelse av landbrukseiendom skjer tidligere enn overdragelsen ellers ville gjort, eller om tidligpensjonen bare er en ekstra ytelse for en overdragelse som ville skjedd på samme tidspunkt.

Ett av vilkårene for å kunne motta tidligpensjon er at «referanseinntekten», inntekten som kommer fra jord- og skogbruk (inkl. sykepenger opptjent i næringen), må utgjøre minst 67 pst. av personens samlede inntekt. Kravet ivaretar en form for behovsprøving av hvem tidligpensjon skal ytes til. Med nedgang i antall jordbruksforetak og flere som har inntekter i tillegg til landbruket, vil nedgangen i antallet tidligpensjonister fortsette. Videre har endringer i Folketrygden gjort ordningen noe mindre relevant, siden det fra 2011 har blitt mulig å ta ut alderspensjon fra 62 år (fleksibel alderspensjon).

Dagens forskrift åpner videre for at eiendommen formelt overdras til neste generasjon, som driftsinntektene føres på, mens den reelle driften videreføres av den eldre generasjonen. Det er ikke i tråd med intensjonen med ordningen.

Etter jordbruksforhandlingene i 2014 ble det i Prop. 106 S (2013–2014) fremmet forslag om å avvikle tidligpensjonsordningen, blant annet med grunnlag i at tidligpensjon ikke går til personer som driver aktivt jordbruk. Forslaget ble ikke vedtatt. En av grunnene var at relativt mange bønder allerede hadde planlagt og innrettet seg med tanke på å komme inn under tilskuddsordningen. For å gi forutsigbarhet ved generasjonsskifte og for at jordbruket skal kunne tilpasse seg endringene, kan en avvikling av ordningen varsles flere år i forveien. For generasjonen som skal inn i landbruket, er det viktig at det blir lagt til rette for tilstrekkelig tid til planlegging av nødvendige investeringstiltak.

Tidligpensjonsordningen for bønder har redusert oppslutning, svekket måloppnåelse, er mindre relevant grunnet endringer i Folketrygden, og mange blir stengt ute av inntektsvilkårene. Det foreslås at ordningen avvikles for nye tilskuddsmottakere. De som allerede er inne i ordningen skal fortsatt motta avtalt ytelse. Dette kan for enkelte av støttemottakerne gjelde inntil ti år fra det tidspunkt ordningen avvikles. Frigjorte midler forutsettes overført til tiltak over jordbruksavtalen som er rettet mot rekruttering. En slik endring av ressursbruken vil være mer målrettet og gi en sterkere stimulans til generasjonsskifter og rekruttering til næringen.

Regjeringen vil:

• Avvikle ordningen med tidligpensjon for nye tilskuddsmottakere og vri støtten til rekrutteringstiltak

9.6 Stimulering til investeringer for fremtiden

Et fremtidsrettet og kostnadseffektivt landbruk er avhengig av at landbruksforetakene kan omstille seg i takt med samfunnsutviklingen og utviklingen i landbruket spesielt. Investeringer på det enkelte landbruksforetaket er en viktig driver for modernisering, effektivisering og økt verdiskaping i landbruket. Det er både stort investeringsbehov og stor pågang etter offentlige virkemidler til investeringer innen basislandbruket. Investeringsprosjektene det blir bevilget støtte til har økt i omfang, samtidig som offentlige tilskuddsmidler utløser en forholdsvis stor andel privat kapital. Regjeringen mener investeringsvirkemidlene i landbruket er viktige for å nå målet om økt matproduksjon. Investeringsvirkemidlene bidrar til rekruttering til landbruket, både fordi yngre investerer i større grad enn eldre, og delvis fordi mange eldre som investerer gjør det for å legge til rette for neste generasjon. Det lave tapstallet på lån til landbruksnæringen tilsier at det bør være stor interesse blant private finansieringsinstitusjoner for å yte mer lån til landbruksnæringen.

Det er viktig at de offentlige ressursene blir brukt godt, effektivt og målrettet. Tilskuddsmidler kan lette byrdene ved investeringer når investeringsbehovet er stort, men bør ikke i seg selv være drivkraften for investeringsbeslutninger. Grunnlaget for investeringer må være basert på lønnsomhetsvurdering av investeringsprosjektene. Regjeringen har allerede gjennomført flere tiltak for mer forenkling og målretting av investeringsvirkemidlene og ønsker å gjøre ytterligere endringer for en mer forenklet og effektiv forvaltning.

Regjeringen har prioritert å stimulere til økte investeringer i landbruket gjennom å øke avsetningen til investerings- og bedriftsutviklingsordningen i de siste års jordbruksoppgjør. For å bygge opp under målet om økt matproduksjon, har regjeringen presisert at det er nødvendig å støtte opp om de bedriftene som ønsker å vokse, og at støtte til investeringsprosjekt som gir økt matproduksjon skal prioriteres. Det er gjort en del forenklinger i ordningen: Maksimal grense for støttebeløp er opphevet, mens maksimal prosentstøtte er beholdt på 33 pst. For å tydeliggjøre og målrette støtten ble forskriften som regulerer bruken av midlene revidert. Ordningen er ellers vesentlig forenklet gjennom avvikling av tilskudd til rentestøtte. Samlet sett fremstår ordningen i dag som enklere og mer målrettet mot investeringstiltak som gir økt matproduksjon.

Omfanget av føringer som ligger til grunn for bruken av midlene er likevel betydelige, og det er spesielt krevende at det i tillegg til nasjonale føringer er åpnet for at det kan utarbeides relativt detaljerte regelverk og føringer for de bedriftsrettede midlene på regionalt nivå gjennom det regionale partnerskapet. For mange kryssende hensyn kan svekke Innovasjon Norges lønnsomhetsvurdering av de enkelte prosjektene, og det kan også svekke graden av nasjonal måloppnåelse. Videre kan praksisen fra fylke til fylke bli for ulik for relativt like prosjekt. Systemet bidrar dessuten til urimelig mye byråkrati og en mindre effektiv forvaltning, og kan gjøre det vanskelig for den enkelte næringsutøver å orientere seg i gjeldende regelverk. Regjeringen foreslår derfor at regionalt partnerskap ikke lenger skal ha mulighet til å utforme regelverk og detaljerte føringer for bruken av disse midlene.

Det må understrekes at det regionale partnerskapet fortsatt skal ha en viktig strategisk rolle for utvikling av landbruket gjennom arbeidet med regionalt bygdeutviklingsprogram. Gjennom dette arbeidet vil det fortsatt være mulig å legge enkelte overordnede regionale føringer og prioriteringer til grunn, for eksempel knyttet til vekting av innsatsområder og geografi. Endringen vil derfor ikke få følger for den overordnede strategiske rollen partnerskapet har på landbruksområdet.

Regjeringen vil:

• At det regionale partnerskapet ikke lenger skal ha mulighet til å utforme regelverk og detaljerte føringer for bruken av de bedriftsrettede midlene

Oppsummering kapittel 9

Forenkling av ordningene i jordbrukspolitikken er viktig for å bidra til en mer effektiv og lønnsom sektor og sikre legitimiteten til ordningene. Det er avgjørende at myndighetenes eventuelle reguleringer er enkle og lite byråkratiske.

Regjeringen vil:

• At avtalepartene i jordbruksoppgjøret skal vurdere og foreslå forenklinger ved hvert jordbruksoppgjør

• Vurdere forenklede modeller for beitetilskudd og komme tilbake til dette i jordbruksoppgjøret

• Utnytte beiteressursene med vekt på bruk av utmark

• Avvikle tilskudd til avløsning ved ferie og fritid

• Avvikle ordningen med tidligpensjon for nye tilskuddsmottakere og vri støtten til rekrutteringstiltak

• At det regionale partnerskapet ikke lenger skal ha mulighet til å utforme regelverk og detaljerte føringer for bruken av de bedriftsrettede midlene

10 Markedsbalansering

Regjeringen ønsker sterkere konkurranse i næringsmiddelindustrien. Den 24. juni 2015 leverte et utvalg nedsatt av Landbruks- og matdepartementet rapporten Evaluering av markedsbalansering i jordbruket.

Markedsbalanseringen har vært en sentral del av norsk landbrukspolitikk siden omsetningsloven ble vedtatt i 1930. Systemet har virket i over 85 år, uten at det er gjort større endringer i det. I seg selv er dette en god grunn til å se kritisk på systemet. Et gjennomregulert marked kommer heller ikke forbrukeren til gode. Regjeringen vil videreføre prinsippene i markedsbalanseringssystemet for kjøtt og kumelk, og samtidig gjøre justeringer for å styrke konkurransesituasjonen i disse sektorene. Videre vil regjeringen gjøre forenklinger og endringer i andre sektorer slik at ordningene blir mer uavhengig av samvirkene, at risiko for konkurransevridninger reduseres og at virkemiddelbruken forenkles.

10.1 Hva er markedsbalansering?

Jordbruk er en biologisk næring med en uelastisk tilbudsside (liten respons i tilbud på prisendringer) på kort og mellomlang sikt. Flere råvarer har svært lang produksjonssyklus (ledetid), og i praksis kan det gå flere år fra en beslutning om å starte, utvide eller fortsette produksjonen til råvaren er ferdig produsert. Det er heller ikke mulig å sette produksjonen «på vent» underveis. Planteprodukter kan ha relativt kortere produksjonstid, men er avhengig av at produksjonen skjer i rett sesong. Planteprodukter kan på grunn av variasjoner i nedbør, temperatur, soltimer etc. gi store avlingsvariasjoner fra år til år. Forbruket av matvarer er også uelastisk (prisendringer gir små utslag i etterspørselen). De nevnte særtrekkene ved tilbudet av og etterspørselen etter jordbruksvarer kan gi store prisvariasjoner, som betyr stor grad av økonomisk risiko for produsenten.

Formålet med markedsbalansering av jordbruksråvarer er å sikre en stabil forsyning av varer i alle markeder til en tilnærmet lik pris. Den skal også sikre produsentene stabil avsetning og stabile priser i tråd med jordbruksavtalens bestemmelser.

Det er bøndene, gjennom de produsenteide landbrukssamvirkene, som har ansvaret for å gjennomføre markedsbalanseringen. TINE SA, Nortura SA og Norske Felleskjøp har ansvaret for markedsbalansering innen henholdsvis melke-, kjøtt- og kornsektoren, og har rollen som markedsregulatorer. Ved omsetning av jordbruksprodukter kreves det, i medhold av omsetningsloven, inn en avgift fra produsenten (omsetningsavgift) som går inn i et fond for hver sektor. Det er Landbruks- og matdepartementet som fastsetter satsene for omsetningsavgiftene, etter forslag fra Omsetningsrådet. For kjøtt av storfe, sau og svin samt korn og oljefrø, setter departementet maksimalsatser, mens Omsetningsrådet er delegert kompetanse til å endre avgiftsnivået innenfor rammene av maksimalsatsene. Det er Omsetningsrådet som bevilger penger fra fondene til gjennomføring av markedsbalanseringen. Omsetningsrådet er et offentlig organ med frittstående stilling. Jordbruket har det økonomiske ansvaret for overproduksjon gjennom å bære pristap ved overskudd og gjennom å innbetale omsetningsavgift for å dekke avsetningstiltak. Representantene for jordbruket har derfor flertall i rådet (bestående av totalt 11 medlemmer).

Ved å balansere tilførsel av jordbruksråvarer skal markedsregulator hindre at overskudd oppstår. Dette kan gjøres på flere måter; ved prissetting, å sette i verk produksjonsregulerende tiltak, håndtere overskuddskvantum eller påvirke etterspørselen.

Markedsbalansering består av:

• Avsetningstiltak som skal håndtere temporære overskudd, eksempelvis lagring og eksport

• Produksjonsregulerende tiltak som skal hindre at tilbudsoverskudd av jordbruksråvarer oppstår, eksempelvis slakting på lave vekter. Disse tiltakene settes i verk så tidlig som mulig i verdikjeden

Markedsregulator er pålagt:

• Mottaksplikt som innebærer at markedsregulator har plikt til å ta imot jordbruksvarer fra alle primærprodusenter til de vilkår som gjelder på det sted og til den tid varen leveres

• Forsyningsplikt som innebærer at markedsregulator under gitte forutsetninger plikter å selge råvarer og sikre forsyning til uavhengig industri

• Informasjonsplikt som innebærer at markedsregulator skal sikre alle markedsaktører lik tilgang på informasjon om aktiviteter som utføres i kraft av balanseringsansvaret

I tillegg kommer opplysningsvirksomhet og faglige tiltak. Opplysningsvirksomhet er rettet mot forbruker, eksempelvis gjennom reklamekampanjer i grillsesongen. Faglige tiltak retter seg mot primærprodusenten, eksempelvis avlstiltak og arbeid med mattrygghet.

10.2 Dagens balanseringsmodeller

Norges WTO-forpliktelser har de senere år medført behov for endringer i markedsordningene. Det opereres i dag med tre modeller; målprismodellen, volummodellen og referanseprismodellen. Felles for de tre modellene er at de angir et maksimalprisnivå som er nødvendig for å administrere tollvernet. Ingen av modellene gir noen prisgaranti til produsent. Prisnivå og prisutvikling for norske jordbruksvarer blir påvirket av flere forhold, som innenlands balanse mellom etterspørsel og produksjon, graden av beskyttelse i tollvernet og prisutvikling på verdensmarkedet.

Foto: Bård Løken Samfoto

10.2.1 Målprismodellen

Målprisene er fastsatt i jordbruksavtalen, og skal være priser som jordbruket reelt sett skal kunne oppnå gitt balanserte markedsforhold, importvernet og markedsbalanseringsmulighetene. Målprisene er fastsatt for representantvarer3 for svinekjøtt, korn, poteter, grønnsaker, frukt og til råvarenivå for ku- og geitemelk. Markedsregulator har ansvaret for å søke å ta ut avtalt målpris for korn, melk og svinekjøtt i samsvar med forutsetningene om at målpris skal kunne oppnås ved markedsbalanse. Ved overskudd av vare i markedet har Omsetningsrådet ansvar for at det iverksettes avsetningstiltak for å bringe markedet i balanse med sikte på å oppnå målpris. Det er markedsregulatorene som gjennomfører dette i praksis.

Noteringsprisene er løpende priser som oppnås i markedet. De registreres av markedsregulator og rapporteres til Landbruksdirektoratet. Løpende priser, som er vektet med omsatt kvantum, noteres fortløpende og brukes for å beregne gjennomsnittlig pris for året. Blir denne høyere enn målpris, er hovedregelen at overskridelsen skal trekkes fra avtalt målpris kommende år.

Jordbruksavtalen definerer «øvre prisgrense» på målprisvarene.4 Dersom prisene på målprisvarene overstiger øvre prisgrense to uker på rad, skal Landbruksdirektoratet iverksette tollnedsettelser i medhold av forskrift om administrative tollnedsettelser på landbruksvarer.

10.2.2 Volummodellen

Volummodellen ble innført 1. juli 2009 for storfekjøtt, og 1. juli 2013 for kjøtt av sau og lam, samt egg. I volummodellen fastsettes det ikke noen målpris i jordbruksavtalen, men markedsregulator skal fastsette og informere om planlagt gjennomsnittlig engrospris (PGE) til resten av markedet for hvert halvår. Den fastsatte engrosprisen på representantvaren er bindende oppover for markedsregulator. Prisdannelsen er fri opp til øvre prisgrense. Overnotering to uker på rad vil utløse administrative tollnedsettelser på samme måte som for målprisvarene.

Fastsettelse av PGE med tilhørende prognoser for fremtidig prisutvikling (prisløype) skal gi best mulig markedsdekning på kort og mellomlang sikt.

På samme måte som i målprismodellen iverksetter markedsregulator avsetningstiltak for å bringe markedet i balanse ved overskudd av varer. Reguleringslagring er imidlertid volumbegrenset, og det er ikke adgang til reguleringseksport.

10.2.3 Referanseprismodellen

For fjørfekjøtt ble målprissystemet den 1. januar 2007 erstattet av et referanseprissystem for administrering av tollvernet. Dette innebærer at markedsbalanseringen er avviklet, og det er ingen markedsregulator.

Referanseprisen blir fastsatt av Landbruksdirektoratet med basis i prisuttaket på engrosnivå i foregående avtaleår. Referanseprisen gir grunnlag for administrering av tollvernet i perioder med underdekning. Dersom noteringsprisen på representantvaren overstiger øvre prisgrense to uker på rad, blir det iverksatt administrative tollnedsettelser for å få prisen ned til referanseprisnivå. Øvre prisgrense er til enhver tid referanseprisen pluss 10 pst.

Det gjennomføres ikke avsetningstiltak eller produksjonsregulerende tiltak ved overproduksjon.

10.3 Et gammelt system med behov for opprydding og økt konkurranse

Som følge av nedgangstidene på 1920-tallet, med overproduksjon av produkter som svin, meieriprodukter og egg, ble omsetningsloven innført som en kriselov den 6. juni 1930. Loven la til rette for at avgifter på jordbruksvarer skulle nyttes til å regulere markedet, og slik sett løse omsetningsproblemene. Omsetningsrådet ble opprettet og gjennomføringen ble lagt til produsentsamvirkene.

Perioden 1940–55 var preget av oppbygging og utbygging av et geografisk spredt transport-, mottaks- og lagringsapparat for å øke norsk produksjon og utvide markedet for norsk vare gjennom året. Et målprissystem ble innført fra 1958. Dette endret de opprinnelige målene om å øke prisene til bøndene og forhindre overskudd i markedene. Det ble nå også viktig å oppnå prisene som lå i jordbruksavtalen.

1990-tallet var det tiåret da internasjonaliseringen for alvor påvirket den norske landbrukspolitikken, gjennom blant annet GATT-forhandlingene som resulterte i WTO-avtalen fra 1995, samt EØS-avtalen i 1994. På 2000-tallet skjedde det endringer i markedsbalanseringssystemene som tilpasning til internasjonale avtaler fra 1990-tallet. For storfe-, sau/lam- og eggsektorene ble målprissystemet erstattet av volummodeller, mens kyllingsektoren ble deregulert.

På 2000-tallet ble det også økt oppmerksomhet rundt konkurranse og samvirkenes rolle som markedsaktører. Landbruks- og matdepartementet fastsatte i 2003 rammer for Omsetningsrådets vedtak som omhandlet sentrale konkurransemessige betingelser (rammeforskriften). Ny konkurranselov trådte i kraft 1. mai 2004 og konkurransemyndighetene ble i sterkere grad en kontrollmyndighet også i landbrukssektoren.

Markedsbalanseringen har vært en sentral del av norsk landbrukspolitikk siden omsetningsloven ble vedtatt i 1930. Systemet har virket i over 85 år, uten at det er gjort større endringer i det. I seg selv er dette en god grunn til å se kritisk på systemet. Samvirkenes rolle som markedsregulatorer, og hvordan rollen forvaltes, har over tid vært kritisert. Et gjennomregulert marked kommer heller ikke forbrukeren til gode.

I regjeringens politiske plattform heter det: «Regjeringen ønsker sterkere konkurranse i næringsmiddelindustrien, og vil derfor gjøre markedsregulatorordningen mer uavhengig av samvirkeorganisasjonene.» Med dette utgangspunktet satte Landbruks- og matdepartementet våren 2014 ned et utvalg som skulle gjennomgå dagens system for regulering av råvaremarkedene i jordbruket. Utvalget ble ledet av professor Erling Hjelmeng. Formålet med gjennomgangen skulle være å legge til rette for økt konkurranse og bedre ressursutnyttelse i verdikjeden sett under ett.

Utvalget skulle blant annet evaluere dagens system for balansering av råvaremarkedene i jordbruket, og vurdere behovet for å drive markedsbalansering i de ulike råvaremarkedene, herunder om markedsreguleringen kunne avvikles. Dette skulle blant annet evalueres og vurderes opp mot målene om styrket konkurranse i verdikjeden, en kostnadseffektiv, lønnsom og bærekraftig matproduksjon og landbruk over hele landet.

10.4 Oppfølging av markedsbalanseringsutvalget

24. juni 2015 leverte det regjeringsoppnevnte utvalget rapporten Evaluering av markedsbalansering i jordbruket. Konklusjonene i rapporten, som et samlet utvalg stiller seg bak, kan i korte trekk oppsummeres slik:

• Markedsbalanseringssystemet bidrar til sikker avsetning og prisstabilitet for produsent

• Det foreligger potensielle kilder til konkurransevridning og muligheter til strategisk utnytting av systemet. Reguleringen har i begrenset grad mekanismer for å forebygge konkurransevridende virkninger, men det påvises ikke konkurransevridende effekter av systemet i praksis, samlet sett

• Mottaksplikt i ordningen ligger som en forutsetning for geografisk spredt produksjon, men svekker effektiviteten av produksjonsregulerende tiltak og stimulerer til overproduksjon

• Forsyningsplikten har betydning for å sikre konkurranse på industrileddet i meieri-, kjøtt- og eggsektoren, men det kan reises spørsmål om det er behov for en mer detaljert styring av vilkårene

• Systemet innebærer samfunnsøkonomiske kostnader

• Organiseringen og finansieringen av faglige tiltak og opplysningsvirksomhet skal gjennomgås

Rapporten inneholder en grundig virkelighetsbeskrivelse og faglig evaluering av dagens markedsbalanseringssystem. Rapporten skisserer tre ulike alternativer til dagens system; Styrket Omsetningsråd, Forenkling og Markedsbasert balansering.

Styrket Omsetningsråd: Videreføre balanseringsvirkemidler finansiert ved omsetningsavgift. Markedsregulatorrollen avvikles og regulering skal skje gjennom blant annet anbudskonkurranser. Faglagene skal få ansvar for å bestemme nivå på planlagt engrospris for kjøtt og egg (PGE), mottaksplikten skal gjennomføres ved anbudskonkurranse, mens forsyningsplikten skal erstattes av konkurransepolitisk leveringsplikt med prisregulering. Omsetningsrådet skal utvides slik at handels- og forbrukerinteresser er representert. Ingen enkeltgruppering skal ha flertall. Videre skal Omsetningsrådet utvides med sektorvise arbeidsutvalg som skal diskutere og fatte vedtak om intervensjon innenfor det enkelte markedsområde for å nå prismålet.

Forenkling: Markedsbalansering (med markedsregulator) finansiert av omsetningsavgiften skal videreføres. Avsetningstiltak skal i større grad enn i dag gjennomføres ved bruk av anbudskonkurranser og økt bruk av produksjonsregulering for kjøtt. Beslutning om iverksetting av tiltak skal flyttes til Omsetningsrådet. Informasjon skal samles og gjøres mer allment tilgjengelig. I tillegg skal vilkårene for mottakspliktbestemmelsene gjennomgås og tydeliggjøres.

Markedsbasert balansering: Målpris og PGE avvikles, og det skal kun være referansepriser for å kunne forvalte tollvernet. Omsetningsrådet og markedsregulatorrollen avvikles. Balanseringsansvar og nødvendige virkemidler overføres fra Omsetningsrådet til Landbruksdirektoratet. Direktoratet gis hjemmel til rettslig bindende produksjonsregulering. Balanseringsvirkemidlene skal i hovedsak avvikles, men det gis en åpning for å sette i verk tiltak ved potensiell alvorlig ubalanse i markedet. I enkelte områder hvor volum og transportavstander ikke gir rom for kommersielt lønnsomme mottaksanlegg, åpnes det for mottaksplikt på anbud. Forsyningsplikten skal erstattes av konkurransepolitisk leveringsplikt med prisregulering. Kostnadene skal dekkes over jordbruksavtalen eller gjennom en særskilt omsetningsavgift. Systemet skal evalueres etter tre år med sikte på ytterligere deregulering.

Foto: Scanpix

Vurdering av alternativene

Alternativet styrket Omsetningsråd gjør balanseringen mer uavhengig av samvirkene, men innebærer samtidig en sterkere grad av samhandling mellom aktørene (samvirket og de uavhengige). Videre innebærer alternativet økt ressursbruk for blant annet jordbruksorganisasjonene og økt byråkrati blant annet ved å etablere flere arbeidsutvalg under Omsetningsrådet. Økt samhandling mellom aktørene er uheldig sett opp mot målet om å styrke konkurransen.

Forenklingsalternativet medfører kun små endringer i dagens ordning og følger ikke i tilstrekkelig grad opp utvalgets mandat om å legge til rette for økt konkurranse og bedre ressursutnyttelse i verdikjeden.

Alternativet markedsbasert balansering vil medføre større variasjoner i pris på jordbruksprodukter og økt økonomisk risiko for produsent. Videre vil det kunne føre til større grad av sentralisering og slik sett innvirke på målsettingen om landbruk over hele landet. På den annen side vil alternativet trolig føre til lavere administrative kostander og økt konkurranse. Alternativet kan bidra til å øke effektiviteten ved at prissignaler og markedsmekanismer i større grad sikrer at ressursbruken samsvarer med gjeldende tilbuds- og etterspørselsforhold. Økt konkurranse bidrar til økt innovasjon og produktutvikling, noe som vil komme forbrukeren til gode.

Regjeringen har i sin politiske plattform sagt at det bør satses på alternativ næringsutvikling for å gi grunnlag for en mer robust og fremtidsrettet landbruksproduksjon over hele landet. I NOU 2014: 5 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd, produktivitetskommisjonens første rapport, vises det til at konkurranse er en viktig drivkraft for produktivitet og at graden av virksom konkurranse i et marked er nært knyttet til hvordan konkurranseloven er utformet og hvordan den håndheves. Unntakene fra konkurranseloven for samarbeid mv. innen landbruk innebærer imidlertid at samfunnsøkonomisk effektivitet og forbrukerhensyn her må vike for andre formål, ifølge produktivitetskommisjonen.

Konkurranse er et middel til høyere produktivitet og innovasjon. Konkurranse gir forbrukerne flere valg og lavere priser, og fører til økt samfunnsøkonomisk nytte og produktivitet, samt at det kan bli enklere å etablere ny næringsvirksomhet. En avvikling av markedsbalanseringen vil isolert sett være positivt, både konkurranse- og effektivitetsmessig.

Produktivitetskommisjonen redegjør også for at reguleringer kan øke etableringshindringene for nye, innovative virksomheter og dermed hemme insentivene til å innovere. Konkurransebegrensende reguleringer i en næring kan videre gi ringvirkninger til andre næringer, og således begrense produktivitetsveksten gjennom hele verdikjeden. Som eksempel vises det til at reguleringen av landbruket bidrar til å svekke produktiviteten også i matvareindustrien. Matvareindustrien står for 20 pst. av den samlede industriproduksjonen i Norge.

På den annen side har regjeringen et mål om økt produksjon av norsk mat og landbruksproduksjon over hele landet. En avvikling av markedsbalanseringen vil føre til økt prisfluktuasjon og redusert avsetningssikkerhet for primærprodusent. Økt økonomisk risiko for produsent vil kunne redusere investeringer i primærproduksjon. En fullstendig avvikling vil for noen sektorer over tid føre til lavere norsk matproduksjon og økt sentralisering, i strid med Stortingets mål for landbruket.

I mandatet som lå til grunn for markedsbalanseringsutvalgets arbeid het det at utvalget skulle «vurdere behovet for å drive markedsbalansering i de ulike råvaremarkedene». Ingen av de tre alternative forslagene fra utvalget inneholdt noen sektorvis vurdering.

Regjeringen mener at de ulike sektorene har vesentlig forskjellig karakteristika og dermed ulike behov for markedsbalansering. Sektorene har også ulik betydning for å nå målsettingene for regjeringens jordbrukspolitikk. For de grasbaserte produksjonene er for eksempel mottaksplikten viktig for å opprettholde målet om landbruk over hele landet, mens denne plikten ikke har samme betydning i eggsektoren og kornsektoren.

I de endelige forslagene til endringer har regjeringen vurdert hver sektor for seg. I regjeringens forslag er det benyttet vurderinger og analyser fra alle de tre alternativene i markedsbalanseringsrapporten, tilpasset de ulike sektorene.

10.5 Markedsbalansering, Omsetningsloven og jordbruksavtalen

Omsetningsloven har som formål å (gjennom samvirke) fremme omsetningen av de viktigste norskproduserte jordbruksvarene. Omsetningsloven er det juridiske grunnlaget for markedsbalanseringssystemet. Omsetningsloven er hjemmel for Omsetningsrådets adgang til å beslutte over anvendelsen av omsetningsavgift og departementets kompetanse til å fastsettes satsene for omsetningsavgift og gi nærmere regler om gjennomføringen av loven. Utover loven og forskrifter fastsatt av både departementet og Omsetningsrådet, representerer avtaleforpliktelser mellom faglagene, samvirkene og myndighetene sentrale elementer i balanseringen.

I henhold til rammeforskriften skal Omsetningsrådets vedtak om forsynings-, mottaks- og informasjonsplikt utformes på en måte som gjør at de i minst mulig grad påvirker konkurranseforholdene mellom ulike aktører eller grupper av aktører i markedet.

Etter omsetningsloven § 11 siste ledd kan departementet gjøre om Omsetningsrådet sine vedtak dersom de er i strid med lov, forskrift eller gjeldende jordbruksavtale, mens regjeringen kan omgjøre vedtak som er i strid med samfunnsinteresser. Sistnevnte bestemmelse hjemler med andre ord en slags etterfølgende legalitetskontroll, samt en politisk kontroll dersom rådet setter seg opp mot mer overordnede samfunnshensyn.

Et samlet markedsbalanseringsutvalg mente at det var nødvendig å gjennomgå regelverket knyttet til markedsbalanseringen. Det er rom for å gjennomføre endringer i markedsbalanseringen innenfor ordlyden i gjeldende omsetningslov. Det foreslås derfor ikke endringer i omsetningsloven nå.

For å sikre velfungerende konkurranse i markedene er det avgjørende at markedsbalanseringen praktiseres konkurransenøytralt. Virkemiddelbruken må derfor gjennomgås med den hensikt å forenkle ordningene og styrke konkurransen ved å tydeliggjøre roller, beslutningsansvar og informasjonsflyt. Det forventes at Omsetningsrådet innen rimelig tid foretar en grundig gjennomgang av virkemiddelbruken og gjennomfører nødvendige endringer i bruken av avgiftsmidlene. I den grad endringene ikke anses å være tilstrekkelige, vil regjeringen komme tilbake med en proposisjon om endringer i omsetningsloven.

Det legges til grunn at endringene kan gjennomføres uten endringer i Hovedavtalen for jordbruket og at jordbruksavtalesystemet skal videreføres.

Hovedinnholdet i jordbruksforhandlingene er målpriser og budsjettstøtte, samt markedsbalansering på et overordnet nivå. Dersom markedsregulatorrollen, målpriser eller noen tilhørende markedsbalanseringstiltak avvikles, vil dette få innvirkning på innholdet i jordbruksavtalen. Ved avvikling av markedsregulatorrollen vil samvirkenes prisansvar bortfalle og prisutviklingen vil bli mer markedsstyrt. Ved avvikling av målpris og innføring av volummodell for svin vil dette kjøttslaget i avtalesammenheng behandles på samme måte som storfe, sau og lam.

10.6 Melk

I melkesektoren henger markedsbalanseringen nøye sammen med kvoteordningen for melk og prisutjevningsordningen for melk.

10.6.1 Markedsbalanseringen i dag

TINE er markedsregulator i melkesektoren og med fullmakt fra eller godkjenning av Omsetningsrådet, kan markedsregulator iverksette ulike tiltak når markedet ikke er i balanse. Aktuelle tiltak er: reguleringslagring, prisnedskriving til annet bruk, salg til spesialmarkeder, skolemelk samt reguleringseksport. I tillegg får TINE kompensert for overkapasitet i produksjonsapparatet (reguleringskapasitet).

For melk blir målpriser fastsatt i jordbruksoppgjøret. TINE har mottaksplikt for melk fra alle produsenter og på noen vilkår mottaksplikt for norsk smør. De har videre forsyningsplikt til uavhengige aktører. Det blir i forsyningsplikten skilt mellom flytende- og ikke flytende melkeprodukter. For flytende produkt har TINE forsyningsplikt til uavhengige meieriselskap, men årlig oppad begrenset til 15 mill. liter melk per anlegg. For forsyninger ut over dette blir det stilt krav om leveranser fra egne leverandører. For ikke-flytende melkeprodukter har TINE full forsyningsplikt. For å sikre konkurransenøytralitet er det etablert et administrativt og regnskapsmessig skille i TINE.

De største utgiftspostene i markedsbalanseringen for melk er kompensasjon til TINE for reguleringskapasitet, skolemelkordningen og reguleringslagring.

10.6.2 Endringer i markedsbalansering for kumelk

Melkeproduksjon er en viktig distriktsnæring. Mottaksplikten bidrar til å holde melkeproduksjon oppe i hele landet gjennom å gi primærprodusentene trygghet for langsiktig avsetning. Forsyningsplikten bidrar til konkurransen i markedet. TINE har en meget stor andel av førstehåndsomsetningen (94,5 pst.). Sektoren kjennetegnes ved at de konkurrerende aktørene, som Synnøve Finden, Normilk og Rørosmeieriet, er avhengige av å kjøpe melk fra TINE. Q-meieriene har egne leverandører, men kjøper i tillegg melk fra TINE. Trygghet for stabile rammevilkår vil kunne bli svekket om forsyningsplikten blir avviklet. Dette vil kunne gi svekket konkurranse og lavere investeringer i foredlingsindustrien. Det er derfor nødvendig å videreføre forsyningsplikten.

Markedsbalansering i melkesektoren er av stor betydning for å nå viktige landbrukspolitiske mål. Regjeringen vi derfor fortsatt ha markedsbalansering for kumelk med TINE som markedsregulator.

Regjeringen vil likevel forenkle virkemiddelbruken i markedsbalanseringen i melkesektoren. Markedsbalanseringen er bare ment å regulere kortsiktig ubalanse i markedet, og tiltak som i stedet skaper kontinuerlige salgskanaler er ikke i tråd med formålet for markedsbalanseringen.5 Omsetningsrådet må foreta en grundig gjennomgang av balanseringen i melkesektoren med sikte på å forenkle virkemiddelbruken.

Videre må Omsetningsrådet gjennomgå bruken av omsetningsavgiftsmidler til kompensasjon til TINE for reguleringskapasitet. Kompensasjonen fra Omsetningsrådet til TINE for reguleringskapasitet har økt de siste årene. I 2014 utgjorde kompensasjonen 39,1 mill. kroner, og er for 2016 budsjettert til 40 mill. kroner. Da ordningen ble etablert i 2004 ble TINE godskrevet 19,1 mill. kroner. Frem til 2012 var kompensasjonen TINE krevde for reguleringskapasitet relativt stabil rundt 20 mill. kroner. Fra 2011 til 2012 økte imidlertid kompensasjonen med 50 pst. og har frem til 2016 steget med ytterligere 17 pst. Muligheten for slik kompensasjon er ikke til stede i de andre sektorene. Dersom Omsetningsrådets gjennomgang viser at kompensasjonen ikke er begrenset til merkostnaden ved regulatoransvaret, men i tillegg omfatter kostnader TINE uansett ville hatt som kommersiell aktør, vil det være konkurransevridende overkompensasjon som må avvikles.

Reguleringseksport av smør og ost skal avvikles innen utgangen av 2020 i henhold til WTO-ministererklæringen fra Nairobi i desember 2015 og Stortingets Innst. 101 S (2015–2016).

Regjeringen vil:

• Opprettholde markedsbalansering for kumelk med Tine som markedsregulator

• Be Omsetningsrådet vurdere å gjøre endringer i regelverket som forenkler ordningen og reduserer risikoen for konkurransevridninger i melkesektoren

10.6.3 Geitemelk – oppkjøpsordning for kvoter og avvikling av markedsbalanseringen

TINE er markedsregulator og har mottaksplikt på all geitemelk som produseres innenfor kvoteordningen for melk. Til tross for at kvoteordningen skal sikre best mulig markedsbalanse mellom produksjon og etterspørsel, har det i flere år vært betydelig overproduksjon av geitemelk.

Gjennom målprissystemet har geitemelk samme produsentpris som kumelk, selv om anvendelsen av geitemelk ikke genererer tilstrekkelige inntekter for å dekke denne innkjøpsprisen. Dette innebærer at kumelkprodusentene subsidierer produksjonen av geitemelk. Omsetningsavgiften skiller heller ikke mellom geitemelk- og kumelkprodusenter, og alle midlene går inn i samme fond. Dette innebærer at alle produsenter av melk bidrar til å finansiere den vedvarende overproduksjonen av geitemelk gjennom prisnedskriving i markedsbalanseringen. Mesteparten av kostnadene ved overproduksjonen finansieres imidlertid av TINE selv, dvs. alle TINEs melkeprodusenter gjennom salg til lite lønnsom anvendelse.

I jordbruksoppgjøret 2004 ble partene enige om at det fra 1. januar 2005 skulle iverksettes målrettede virkemidler for geiteholdet i Norge. Det ble definert et satsingsområde for geitemelkproduksjon. Produsenter som lå utenfor området ble i en periode på to år tilbudt en høyere pris for salg av melkekvote til staten, samt et omstillingsbidrag. Ordningen ble benyttet av mange produsenter, og mengden kvote solgt til staten i 2005 var adskillig høyere enn tidligere. Geitemelkkvote, eller produksjon på slik kvote, kan ikke flyttes til kommuner uten geitemelkkvote fra før og heller ikke til kommunene Leksvik, Namsskogan, Røyrvik og Ås. I dag er geitemelkproduksjon en relativt liten næring med 287 aktive produsenter.

Oppkjøpsordningen førte til lavere leveranse, og slik sett mindre overproduksjon. Samtidig har prosjektet «Friskere Geiter», som startet i 2001, ført til geiter med høyere ytelse per dyr og bedre kvalitet på melka. Kostnadene for prisnedskrivning av geitemelk til fôr, som er finansiert av omsetningsavgiften, har de siste 10 årene variert mellom drøye 1,2 mill. kroner og 4,5 mill. kroner.

Kilde: Omsetningsrådets årsmeldinger

De siste årene har geitemelkkvotene blitt regulert ned med 3 pst. for å redusere overproduksjonen. Avtalepartene har også i flere år vært enige om å trekke inn kvote gjennom omsetningsordningen. Det er imidlertid en begrenset mengde da det bare er 20 pst. av kvoten som må selges til staten.

Tradisjonelt har mesteparten av geitemelken som leveres til TINE blitt brukt til produksjon av brunost. Selv om det er økende aktivitet og interesse for å bruke geitemelken i andre produkter, har ikke produktutviklingen ført til økt etterspørsel etter geitemelk totalt sett. Geitemelken blir i dag blant annet benyttet til dyrefôr, noe som årlig belaster alle melkeprodusenter gjennom omsetningsavgiften. Geitemelkproduksjonen bør være tilpasset etterspørselen etter geitemelk.

Mellom 300 000 og 500 000 liter geitemelk har de senere årene blitt pasteurisert og anvendt til fôr, mens prognosen for 2016 er 1,5 mill. liter. I tillegg har overskudd av ekte brun geitost blitt solgt som fôr. Samlet har overskuddet av geitemelk anvendt til fôr vært på 10–15 pst. av total geitemelkproduksjon.

TINE produserer også Frozen Curd, som er en ferskostmasse som eksporteres til USA. I størrelsesorden 2,5–3,4 mill. liter geitemelk anvendes årlig til dette produktet. Med nåværende valutakurs er dette en anvendelse som marginalt betraktet ikke medfører økonomisk tap for TINE.

For 2016 anslår TINE at så mye som 20–25 pst. av den totale leveransen av geitemelk er produksjon utover det markedet etterspør. Det er på denne bakgrunn nødvendig å bringe produksjonen i samsvar med etterspørselen og å legge til rette for at de aktive geitemelkprodusentene i større grad blir samlet i sterke produksjonsmiljøer rundt meierier som foredler geitemelken til geitemelksprodukter.

Avvikle markedsbalansering

Markedsbalanseringen skal bidra til å håndtere kortsiktige overskudd. Det et ikke heldig at markedsbalanseringen bidrar til å opprettholde overskudd av en produksjon over tid, som for geitemelk. Det er heller ikke heldig at markedsbalanseringsordningen, inkl. kvoteordningen, pålegger markedsregulator å motta geitemelk utover det det over tid er behov for i markedet. Å avvikle markedsbalanseringen på geitemelk vil bidra til at markedet i større grad selv må ta ansvar for å håndtere overproduksjonen av geitemelk. Som omtalt nedenfor foreslås det i tillegg en ordning med oppkjøp av geitemelkkvoter.

Regjeringen vil:

• Avvikle markedsbalanseringen for geitemelk

Oppkjøpsordning av geitemelkkvoter

Kvoteordningen for geitemelk foreslås videreført. For å få bedre balanse i geitemelkmarkedet er det nødvendig å redusere geitemelkkvoten. En geografisk avgrenset oppkjøpsordning for geitemelkkvoter vil bidra til at den totale produksjonen av geitemelk går ned. Oppkjøpsordningen avgrenses til produsenter som ligger langt fra foredlingsanlegg og gir disse en mulighet til å få ekstra betalt for kvoten sin. All kvote som statens kjøper gjennom oppkjøpsordningen inndras.

Det legges til grunn at oppkjøpsordningen kan finansieres over omsetningsrådets fond, der også overproduksjonsavgiften for melk inngår. Kortsiktig vil dette medføre økt omsetningsavgift for alle melkeprodusenter, mens det på lengre sikt vil føre til noe redusert omsetningsavgift. Alternativt kan oppkjøpsordningen finansieres over statsbudsjettet innenfor rammen av jordbruksavtalen.

Det er bare grunnkvoter for geitemelk som vil inngå i en oppkjøpsordning, dvs. kvote som er tildelt og kjøpt og som kan omsettes. Foretak som i dag driver lokal foredling av geitemelk og har fått beregnet en lokalforedlingskvote, vil dermed ikke omfattes med mindre de har grunnkvote de kan selge.

Det må gjøres en nærmere vurdering av hvordan en slik oppkjøpsordning skal utformes. Det legges til grunn at oppkjøpsordningen skal være frivillig og tidsavgrenset.

Andre mulige alternativer til en slik oppkjøpsordning, ville være å fjerne kvoteordningen for geitemelk og la produsentene tilpasse seg markedet uten offentlig regulering, eller redusere kvoten likt for alle geitemelkprodusenter. Begge alternativer ville påført næringen betydelige økonomiske konsekvenser. Regjeringen legger, gjennom en oppkjøpsordning, derimot opp til en modell som gir forutsigbarhet for produsentene.

Regjeringen vil:

• Gjennomføre en geografisk- og tidsavgrenset oppkjøpsordning av geitemelkkvoter

Forsynings- og mottaksplikt

I dag har TINE som markedsregulator både forsynings- og mottaksplikt for all geitemelk som produseres.

TINE har 100 pst. av førstehåndsomsetningen av geitemelk. Ved avvikling av markedsbalanseringen for geitemelk vil ikke TINE lenger ha noen formell mottaksplikt. På denne måten blir det opp til meieriselskapet selv å avgjøre om de vil ta imot melk fra alle geitemelkprodusenter. Som et sterkt samvirke kan det likevel tenkes at TINE selv vil bære kostnadene med fortsatt å ta imot melk fra alle produsenter som har geitemelkkvote. Alternativet vil være å inngå kontrakter med geitemelkprodusentene man ønsker leveranse fra.

Forsyningsplikten på geitemelk gjelder kun for flytende produkter. Synnøve Finden bruker ekte geitost fra TINE til sin produksjon av brunost, og kjøper ikke flytende geitemelk. Forsyningsplikten er i dag derfor ikke i bruk, men ligger der som en mulighet. Ved en avvikling av markedsbalanseringen på geitemelk vil eventuelt fremtidige avtaler om kjøp og salg mellom aktører måtte basere seg på kommersielle vilkår. Disse avtalene vil kunne få et kortere tidsperspektiv enn mulig kjøp og salg gjennom forsyningsplikten. Konkurranselovens bestemmelser vil, på samme måte som for kyllingsektoren der det ikke er markedsbalansering i dag, være gjeldende.

Målprisen for melk

Kumelk og geitemelk har felles målpris i jordbruksavtalen. Avvikling av markedsbalanseringen vil innebære at TINEs rolle som markedsregulator for geitemelk faller bort, og de vil ikke lenger ha et jordbruksavtalebestemt ansvar for pris på geitemelk eller for å holde geitemelkmarkedet i balanse. Det betyr at målprisen for melk ikke lenger vil gjelde geitemelk. I dag er TINE den eneste mottakeren av geitemelk. Fordi TINE er et produsenteid samvirke vil de ha insentiv til å ta ut så høy pris som markedet gir mulighet for. For geitemelk vil det imidlertid fortsatt måtte etableres en referansepris el. som grunnlag for øvre prisgrense og forvaltning av tollvernet. Et slikt system vil kunne fungere også dersom andre aktører starter med foredling av geitemelk. Den fremtidige prisutviklingen på geitemelk vil avhenge av markedsmulighetene innenfor rammene av tollvernet.

Mer effektiv ressursutnyttelse

Oppkjøp av kvoter og avvikling av markedsbalansering og mottaksplikt vil gi bedre ressursutnyttelse. Produksjonen vil måtte tilpasses etterspørselen i markedet. Videre vil produksjonsstrukturen bli mer effektiv, noe som også vil føre til mindre transport og utgifter.

Kostnader forbundet med oppkjøp antas å være spart inn i løpet av kort tid. Et gjennomsnittlig geitebruk har ca. 115 geiter. Kjøpes det opp kvote på 5 mill. liter geitemelk, tilsvarende ca. 60 gjennomsnittsbruk, vil det isolert sett gi besparelser på ca. 50 mill. kroner i budsjettstøtte årlig.

Endringen vil videre kunne gi noe lavere omsetningsavgift, lavere utbetalinger til geitemelk i prisutjevningsordningen, samt potensial for lavere kostnader internt i TINE.

Distriktspolitiske konsekvenser

En geografisk avgrenset oppkjøpsordning vil ha betydning for hvor produksjon av geitemelk skal foregå og vil også kunne ha betydning for målsettingen om landbruk over hele landet. Det er imidlertid bare 287 aktive geitemelkprodusenter igjen. I tillegg var det i 2015 50 lokalforedlingsforetak som rapporterte inn leveranser på geitemelk. Av disse foredlingsforetakene var det 30 foretak som også drev på en landbrukseiendom som hadde en aktiv grunnkvote for geit. Det var altså 20 foretak som hadde lokalforedlingskvote uten aktiv grunnkvote. Som nevnt vil ikke disse 20 påvirkes av endringene fordi de heller ikke i dag har rett til å levere geitemelk til TINE i medhold av mottaksplikten.

10.6.4 Kvoteordningen – endring i produksjonsregioner

Melkeproduksjonen i Norge er spredt over hele landet. Dagens produksjonsregioner følger fylkesgrensene, med unntak av Oslo og Akershus, som er én region. Tidligere har antallet produksjonsregioner fulgt andre regionale grenser (9 regioner) og kommunegrensene.

Etter jordbruksoppgjøret i 2014 ble det nedsatt en arbeidsgruppe som skulle utrede endringer i produksjonsregionene for å gi likere utviklingsmuligheter for alle produsenter, samtidig som mandatet pekte på hensynet til kostnadseffektiv matproduksjon og landbruk over hele landet. Arbeidsgruppen hadde medlemmer fra jordbruksorganisasjonene, meieriene og staten. Det ble utredet tre alternative regioninndelinger med henholdsvis 3, 5 og 9 regioner.

Arbeidsgruppen kartla faktorer som antas å påvirke forflytningen av kvoter innenfor dagens produksjonsregioner, og som også antas å være relevante innenfor større regioner. Lønnsomhet er den viktigste driveren for den enkelte melkeprodusents beslutninger. Dette innebærer at det først og fremst er økonomiske virkemidler som bidrar til den geografiske produksjonsfordelingen.

Egenskaper ved arbeidsmarkedet ser ikke ut til å ha vært avgjørende for hvordan kvote har flyttet seg i de ulike produksjonsregionene. En analyse mellom bo- og arbeidsmarkedsregionene (BA-regioner) viser kun marginale endringer av andelen disponibel kvote i perioden 2003–2014 mellom de fem BA-regionene.

Analyser av omfordelingen av kvote innad i dagens produksjonsregioner viser at det er store variasjoner mellom produksjonsregionene. Innad i produksjonsregionene er det ikke noen systematisk flytting av kvote mot områdene med de beste produksjonsbetingelsene. I Hedmark har eksempelvis den absolutte økningen i melkekvoter i perioden 2003–2014 vært størst i de jordbruksmessige beste delene av fylket (Hedmarken) og i de høyest beliggende delene av fylket (Tynset, Tolga, Os, Folldal og Alvdal). Den prosentvis største reduksjonen av kvote har vært i kommuner som ligger i områder med gode jordbruksmessige betingelser (Kongsvinger og Eidskog).

Det er imidlertid en tiltagende konsentrasjon av melkeproduksjonen innad i produksjonsregionene, ved at kvote kjøpes opp av produsenter i områder der det allerede er sterke produsentmiljøer/klynger. Det vil si at allerede sterke produksjonsmiljøer tiltrekker seg kvote, uavhengig av naturgitte produksjonsbetingelser. Sterke fag- og produsentmiljø synes derfor å ha større betydning enn naturgitte produksjonsbetingelser. Dette er en utvikling som kan forventes å fortsette fremover, uavhengig av om produksjonsregionene endres eller ikke. Innlåsing i små produksjonsregioner er ikke et egnet virkemiddel for å styrke svake produsentmiljøer eller påvirke klyngedannelser.

Også andre elementer, som effekter av teknologiendringer, krav til løsdriftsfjøs, krav til spredeareal, samt krav til beite og generasjonsskifte, kan ha betydning for fremtidig omfordeling av kvote. Det er imidlertid ikke noen systematisk flytting av kvote som følge av disse elementene.

Produksjonsregioner har en funksjon som et supplement til økonomiske virkemidler, ved at hovedtrekkene i den geografiske produksjonsfordelingen videreføres. Dette bidrar til å sikre samlet produksjonsvolum og landbruk over hele landet.

Sett i lys av utviklingen i markedene for melkekvoter de siste årene, med overskudd i enkelte regioner og underskudd i andre, er det nødvendig å gjøre regionene større for å utjevne forskjellene i driftskostnader mellom produsenter i ulike deler av landet. Større produksjonsregioner vil gi et større marked for melkekvoter, og utjevning av kvotepris. Dette vil gi mer fleksible markeder enn i dag, og større forutsigbarhet med hensyn til pris og volum.

I avveiningen mellom kryssende hensyn, mener regjeringen det bør legges opp til 10 produksjonsregioner for kumelk. Dette vil bidra til geografisk fordeling på landsbasis, samtidig som det vil kunne styrke mulighetene for kostnadseffektiv matproduksjon og gi likere utviklingsmuligheter for produsenter i alle regioner. Siden dagens produksjonsregioner følger fylkesgrensene må en videre vurdering av antall produksjonsregioner sees i sammenheng med regionreformen.

Regjeringen vil:

• Redusere antallet produksjonsregioner for kumelk til 10, med en innretting som sikrer fortsatt god geografisk fordeling og utviklingsmuligheter for produsentene

10.6.5 Konkurranse i melkesektoren

Myndighetene har siden 1997 jobbet aktivt med å øke konkurransen i meierisektoren. Det var store utfordringer knyttet til å legge til rette for konkurranse i en sektor som var helt dominert av meierisamvirket og hvor politiske virkemiddel som prisutjevning, markedsbalansering og målpriser var bygd inn i meierisamvirkets virksomhet. Det ble prøvd ulike former for detaljstyring og det ble brukt uforholdsmessig store ressurser både hos forvaltningen og aktørene.

I 2004 ble det innført en ny markedsordning for melk med et administrativt og regnskapsmessig skille mellom TINE råvare og TINE industri. I overgangen ble det tatt hensyn til kapitalen i TINE, slik at den ikke skulle ligge i TINE råvare. Det ble etablert én målpris på melk som også er tilgangsprisen for alle aktører, og som gjør at TINE industri og alle uavhengige aktører får kjøpe melk fra TINE råvare til samme pris. Til tross for endringene som ble gjort i 2004, var det fortsatt store konflikter, mange klagesaker og rettssaker mellom staten og de uavhengige aktørene.

I 2007 ble det inngått et forlik med de store uavhengige aktørene i melkemarkedet, hvor hensikten var å gi dem stabile rammevilkår ved at de konkurransefremmende tiltakene ble fastsatt for 5 år av gangen. Øvrige satser i prisutjevningsordningen kan justeres hvert år. Staten skulle, gjennom konkurransefremmende tiltak i prisutjevningsordningen for melk, gi TINE en strengere økonomisk akkord relativt til de uavhengige aktørene. Det ble utformet konkrete konkurransefremmende tiltak i prisutjevningsordningen hvor alle uavhengige aktører fikk rabatt på avgifter og tilskudd, med unntak for markeder der TINE ikke er dominerende (tørrmelk). En videreførte et særskilt distribusjonstilskudd for Q-meieriene, og meierier med egne leverandører fikk en spesiell kapitalgodtgjørelse for melk fra egne produsenter. Synnøve Finden og Q-meieriene fikk en ekstra utbetaling på 12 øre per liter frem til 2011. De uavhengige aktørene trakk rettssakene de hadde reist mot staten. En omfattende og byråkratisk etterkontroll og etterregning ble avviklet, og Konkurransetilsynet videreførte kontroll med prisene med grunnlag i konkurranseloven.

Melkeforliket gav stabile rammevilkår og tok konfliktnivået kraftig ned. I 2012 ble ordningen evaluert av daværende Statens landbruksforvaltning. Evalueringen fastslo at de konkurransefremmende tiltakene virker gjennom at de ga bedre økonomi og økte markedsandeler for TINEs konkurrenter, men at de var nødvendige og måtte videreføres. Departementet justerte deretter ordningen fra 1. juli 2013:

• Økt rabatt for alle uavhengige aktører fra 25 til 27 øre/liter

• Reduksjon i satsen for distribusjonstilskudd for Q-meieriene fra 60 til 50 øre/liter grunnet relativt sett lavere distribusjonskostnader i Q-meieriene. Samtidig ble volumet Q-meieriene kan motta tilskudd for utvidet fra 80 til 100 mill. liter

• Endret praksis for spesiell kapitalgodtgjøring til meierier med egne leverandører

Prisutjevningsordningen for melk

Prisutjevningsordningen for melk har som formål å utjevne prisene på melk som råvare til ulike anvendelser for å kunne gi melkeprodusenter muligheter for å kunne realisere jordbruksavtalens målpris, uavhengig av melkeanvendelse og lokalisering av produksjonen. Det er også et viktig hensyn å sikre konkurranse i meierisektoren. I økonomisk forstand er prisutjevningsordningen en innenlandsk prisdifferensiering hvor en gjennom høyere pris på flytende melkeprodukter og fløte (produkter med lav priselastisitet), finansierer lavere pris på for eksempel modnet ost og industriprodukter (produkter med høyere priselastisitet). I sum gir dette et større produksjonsvolum til den målprisen som er satt. Det er beregnet at verdien av prisutjevningsordningen for produsenten er mellom 0,7 og 1,0 mrd. kroner.

Ordningen finansierer også innfrakttilskudd på melk, eksportstøtte og konkurransefremmende tiltak for uavhengige aktører.

For bonden bidrar ordningen til høyere produksjonsvolum til en gitt målpris. For forbrukeren innebærer ordningen i sum et tap gjennom høyere samlede priser på meierivarer som finansierer innfrakt og konkurransefremmende tiltak. Vridninger i produksjon og forbruk som følge av ordningen innebærer isolert sett et effektivitetstap for samfunnet. Dette tapet må avveies mot verdien av de kollektive godene som økt produksjon gir opphav til.

Prisdifferensieringen i melkemarkedet har utviklet seg siden 1930-tallet, og er nært koplet til det importvernet som følger av internasjonale avtaler. Prisdifferensieringen har også bidratt til markedsbalansering gjennom at prisdiskrimineringen påvirker etterspørselen og balansen i markedet.

Fra 1. juli 2016 ble det gjort en rekke endringer i prisutjevningsordningen med sikte på forenkling:

• Antallet pris- og biproduktgrupper i prisutjevningsordningen ble redusert kraftig for å gjøre ordningen mer oversiktlig

• Eksportstøtten for modnede oster fases ut med kutt på 25 pst. fra 1. juli 2016 og 1. juli 2017, for deretter å beholde resten av satsen frem til 1. juli 2020

• Avgiftene for yoghurt (sure, smakstilsatte flytende melkeprodukter) og ferske oster ble avviklet fra 1. juli 2016 som avbøtende tiltak for å raskest mulig styrke konkurransekraften for norsk melk

• Innfraktordningen ble nedskalert for å gjøre den mer på linje med andre fraktutjevningsordninger i jordbruket og dessuten kunne gi økte insentiver til effektiv frakt. Modellen for innfraktordningen utredes videre med sikte på å innføre en ny modell fra 1. juli 2017

• Det særskilte distribusjonstilskuddet som Q-meieriene tidligere var alene om å motta, ble gjort selskapsnøytralt fra 1. juli 2016. Det ble også innført et tak på hele dette tilskuddet

• Det ble også gjort en rekke administrative forenklinger

I forbindelse med utfasingen av eksportstøtten for ost, vil det bli behov for å tilpasse produksjonen til eventuell endret etterspørsel etter melk. Norsk melkeproduksjon kan tilpasses gjennom bruk av virkemidlene i kvoteordningen for melk. Regjeringen vil komme tilbake til hvordan dette kan gjennomføres i forbindelse med de kommende jordbruksoppgjørene.

Dagens konkurransesituasjon

Det er fortsatt svak konkurranse om leverandørene siden det kun er TINE og Q-meieriene som henter melk. Selv om TINE møter konkurranse på de fleste områder innenfor videreforedling (konsummelk, yoghurt, ost og tørrmelk), er det er stort sett kun én nasjonal konkurrent på hvert område. Det er en sterkt økende importkonkurranse på yoghurt og ost, men på andre produkter er det i praksis lav importkonkurranse.

Det har vært en økende uro og tiltagende debatt blant aktørene i meierimarkedet de siste årene. De uavhengige aktørene har gitt uttrykk for misnøye med rammevilkårene blant annet i forbindelse med høringen på endringer i prisutjevningsordningen våren 2016. De uavhengige aktørene er bekymret for at TINE er en dominerende aktør og at det har skjedd for liten endring i markedskonsentrasjonen siden 2007. De har pekt på behov for strakstiltak for å styrke de konkurransefremmende tiltakene i prisutjevningsordningen for melk og på alternative forslag til å regulere melkeprisen. Synnøve Finden har også gått til rettssak mot staten om det særskilte distribusjonstilskuddet i prisutjevningsordningen for melk. Det har også vært debatt om konkurransekraften for norsk melk.

Regjeringen er opptatt av at konkurransen i meierisektoren skal fungere godt. Konkurransen i melkemarkedet må videreutvikles til beste for forbrukerne. Regjeringen følger konkurransen i melkemarkedet tett og vil evaluere og foreslå endringer i de konkurransefremmende tiltakene i prisutjevningsordningen for melk. Regjeringen mener utover dette det er særskilt behov for å vurdere situasjonen for uavhengige meierier med egne leverandører.

Regjeringen vil:

• Evaluere og foreslå endringer i de konkurransefremmende tiltakene i prisutjevningsordningen for melk, med sikte på å gjennomføre eventuelle endringer fra 1. januar 2018

10.7 Kjøttsektoren

10.7.1 Markedsbalanseringen i dag

Kjøttslag omfattet av volummodellen (storfe, sau og lam)

Storfekjøtt har siden 1. juli 2009 vært omfattet av volummodellen, mens sau/lammekjøtt ble flyttet fra målprismodell til volummodell 1. juli 2013.

Bruken av omsetningsavgift til avsetningstiltak har, som følge av markedssituasjonen, avtatt over tid. Særlig gjelder dette bruken av reguleringseksport, som tidligere var en del benyttet men som ikke inngår i volummodellen. I henhold til WTO-ministererklæringen fra Nairobi fra desember 2015 er adgangen til reguleringseksport av storfe, sau og lam falt helt bort.

Nortura, som markedsregulator, kan benytte reguleringslagring ved behov for å holde tilbake kortsiktig overskudd. Innlegging på reguleringslager skal foretas ved markedsoverskudd, og blir i volummodellen for storfe avgrenset oppad til et forhåndsfastsatt årlig kvantum på 2 500 tonn. Maksimalt årlig kvantum for innlegging av sau- og lammekjøtt på reguleringslager er på 3 500 tonn. Uttak fra lageret skjer ved underskudd i markedet, og det er åpent for alle aktører å kjøpe varer fra reguleringslager.

Kjøttslag omfattet av målprismodellen (svin)

Svinekjøtt er i dag eneste kjøttslag som er omfattet av målprismodellen etter at storfekjøtt og sau/lammekjøtt ble flyttet til volummodellen henholdsvis i 2009 og i 2013. I dag har Nortura ansvar for å søke å ta ut målpris på svin.

I svinemarkedet har det i lengre perioder vært store overskudd, som igjen har ført til betydelige prisfall. Reguleringseksport, reguleringslagring og produksjonsregulering har vært viktige virkemidler for å balansere markedet. Kvantum svinekjøtt som legges inn på reguleringslager per år er ikke begrenset oppad på samme måte som for storfe og sau/lam.

De senere årene har det blitt gjennomført tiltak av produksjonsregulerende karakter, gjennom støtte til tidligere slakting av gris enn ved normal produksjon. Det ble regulert bort vel 3 000 tonn kjøtt på denne måten i 2013 og 1 500 tonn i 2014. De samme årene ble hhv. 3 800 tonn og 2 200 tonn tatt ut av det norske markedet gjennom reguleringseksport. Figur 10.4 viser årlig reguleringseksport fra 2000 og frem til 2015.

Kilde: Norske eksportstøttenotifikasjoner til WTO

Reguleringseksporten har bestått av de minst etterspurte stykningsdelene, mens mye etterspurte stykningsdeler, som ribbe, ble lagret frem mot jul. Til tross for overproduksjonen året sett under ett har det i flere år vært behov for suppleringsimport av fersk ribbe til jul. Adgangen til reguleringseksport av svinekjøtt er regulert i Norges WTO-forpliktelser og avvikles senest innen utgangen av 2020 i henhold til ministererklæringen fra Nairobi og Stortingets vedtak i forbindelse med behandlingen av Globaliseringsmeldingen.

10.7.2 Endringer i markedsbalansering i kjøttsektoren

Forsynings- og mottaksplikt

Mottaksplikten har størst verdi der konkurransen om jordbruksproduktene er begrenset. Særlig vil dette kunne gjelde i distrikter der råvareoppkjøperne til dels befinner seg langt unna. Kjøttsektoren er en viktig distriktsnæring og mottaksplikten bidrar til å opprettholde kjøttproduksjon i hele landet gjennom å gi kjøttprodusentene langsiktig avsetningssikkerhet. Med sikkerhet for avsetning vil primærprodusentene i større grad investere i produksjonsutstyr, noe som vil bidra til å nå regjeringens mål om økt norsk matproduksjon.

Grovfôrbasert kjøttproduksjon (storfe, sau og lam) er avhengig av god tilgang på grasarealer. For å kunne oppnå en høyere samlet produksjon av norske landbruksvarer foregår en stor del av denne produksjonen i områder der jordbruksarealet ikke er egnet til kornproduksjon. Svineproduksjonen er basert på kraftfôr og har kun behov for jordbruksarealer i nærheten som spredeareal. Selve produksjonen er dermed i mindre grad en distriktsnæring. Svineproduksjon er imidlertid av stor betydning for virksomheten ved norske slakterier, særlig gjelder dette for noen av slakteriene i distriktene. Disse slakteriene er avhengig av volumene fra svineproduksjonen for å opprettholde økonomien i slaktelinjene. Dersom svineproduksjonen sentraliseres rundt noen få slakterier, vil derfor grunnlaget for leveranser av storfe, sau og lam i noen distrikter kunne svekkes.

Markedene for svin, storfe, sau og lam kjennetegnes ved at Nortura har en betydelig andel av førstehåndsomsetningen, at det er stor grad av videresalg til uavhengig foredlingsindustri og at uavhengig industri har en relativt sett høy markedsandel i foredlingsleddet. Selv om det i kjøttsektoren er et betydelig omfang skåret vare som etterspørres, baserer deler av den uavhengige industrien likevel sin produksjon på forsyning av helt og halvt slakt fra Nortura. Kjøttsektoren har den mest omfattende forsyningsplikten i markedsbalanseringssystemet, og den gjelder også ved underskudd av norske varer. Uten forsyningsplikt vil sikkerhet for jevne leveranser til industrien kunne bli svekket. Dette vil kunne føre til lavere investeringer i de uavhengige aktørenes foredlingsindustri og dermed svekket konkurranse.

Regjeringen mener at det er hensiktsmessig å opprettholde organiseringen av markedsbalanseringen i kjøttsektoren, med Nortura som markedsregulator. Markedsbalanseringen skal værekonkurransenøytral. Konkurranse i kjøttmarkedet er viktig for å sikre høy grad av produktutvikling og -mangfold som kommer forbrukeren til gode. Endringer i systemet er videre viktig for å styrke tilliten mellom aktørene.

Regjeringen vil:

• Opprettholde markedsbalansering i kjøttsektoren med Nortura som markedsregulator

Konkurransenøytralitet

Det er avgjørende at markedsbalanseringen skjer konkurransenøytralt. Til forskjell fra sektorer som egg, melk og korn har markedsbalanseringssystemene for kjøtt ikke hatt bestemmelser om adgang for uavhengige aktører til å levere overskuddsvare til markedsregulators reguleringslager på gitte betingelser.

Omfanget av balanseringstiltak i kjøttsektoren er begrenset og markedet balanseres i stor grad gjennom pris. Når Norturas tiltak ikke balanserer markedet tilstrekkelig, øker risikoen for verditap på lager hos uavhengige aktører i overskuddssituasjoner. De uavhengige aktørene er avhengige av langsiktige relasjoner med sine produsenter, og vil nødig be dem levere varer til Nortura i en overskuddssituasjon. For å hindre potensiell konkurransevridning, forutsetter organiseringen av balanseringen i utgangspunktet at det er fleksibilitet i leveransene. I dagens marked er det liten grad av slik fleksibilitet i leveransene, det er derfor behov for at også de uavhengige aktørene kan levere eventuelt overskudd ut over kommersielt lager til reguleringslagring, slik Nortura kan.

Ved risiko for pristap i overskuddssituasjoner vil uavhengige aktører normalt begrense etterspørselen i tilførselsmarkedet og i større grad basere seg på forsyning fra Nortura. Dette bidrar til å sementere markedsstrukturen til fordel for Nortura. En såkalt dobbel mottaksplikt vil gi alle aktører samme mulighet til å balansere egne tilførsler, ved at de i en overskuddssituasjon kan levere sin andel av totalt overskudd til Nortura. Dette kan igjen bidra til å styrke konkurransen om primærprodusentene. Reguleringslagring, under volummodellen, er begrenset til sesongvariasjoner og skal i prinsippet ikke dekke overskudd ut over dette. Dette betyr at de uavhengige aktørenes rett til levering må avgrenses. Dobbel mottaksplikt vil innebære at også de uavhengige aktørene kan selge sin relative andel av et markedsoverskudd til reguleringslager, i de perioder reguleringslagring benyttes som virkemiddel.

Som et tiltak for å sikre konkurransenøytralitet i kjøttsektoren vil regjeringen derfor innføre dobbel mottaksplikt. Som i dag, vil Omsetningsrådet måtte definere hvilke varer som omfattes av markedsbalanseringen, og med det hvilke varer som omfattes av den doble mottaksplikten.

Regjeringen vil:

• Innføre en avgrenset mottaksplikt for Nortura fra uavhengige mottakere av slakt (dobbel mottaksplikt)

Avvikle målprisen for svin

I dag er svinekjøtt som det eneste kjøttslaget omfattet av målprismodellen. Innen utgangen av 2020 vil det ikke lenger være adgang til å subsidiere eksport av svinekjøtt. Regjeringen vil avvikle målprisen for svin, og innføre volummodell også for dette kjøttslaget. Overgang til volummodellen begrenser muligheten til å drive markedsbalansering utover sesongvariasjoner, ved at det settes et tak på reguleringslager.

En avvikling av målprisen vil medføre at prisdannelsen blir mer markedsbasert slik at næringen vil kunne ta ut høyere priser dersom tilbuds- og etterspørselsforhold tilsier det. Ved avvikling av reguleringseksport vil ett tilgjengelig virkemiddel for å støtte opp under nasjonalt prisnivå falle bort, og det er sannsynlig at svinenæringens inntekter vil kunne påvirkes ved overskuddsproduksjon. Noe større prisvariasjon må derfor påregnes. For å unngå at overskuddsvolumer blir produsert, er det sannsynlig at løpende produksjon over tid vil ligge på et litt lavere nivå i forhold til etterspørselen enn i dag, og at import til redusert toll vil kunne bli brukt i noe større omfang for å dekke etterspørselen.

Pris skal være hovedvirkemiddelet for å balansere markedet. Ved større overskudd kan Omsetningsrådet fremdeles bevilge avgiftsmidler til produksjonsregulerende tiltak. Når adgangen til reguleringseksport blir borte, vil trolig behovet for denne typen regulering øke.

Det kan i tillegg være sesongvariasjon både på tilbudssiden og forbrukssiden som genererer behov for lagring for å betjene markedets etterspørsel løpende, og adgangen til å drive fellesfinansiert sesonglagring vil derfor videreføres med en volumbegrensning.

Nortura vil fortsatt ha ansvar for markedsbalansering, og vil ha mottaks- og forsyningsplikt samt informasjonsplikt til markedet om vurderinger og tiltak som gjøres i kraft av reguleringsansvaret. Nortura skal som markedsregulator ha ansvar for markedsprognoser og fastlegging av planlagt noteringspris. Som for kjøtt av storfe og sau/lam vil øvre prisgrense danne grunnlag for forvaltning av tollvernet i situasjoner med for lav norsk produksjon.

Avvikling av målprisen for svin vil medføre at den beregnede handelsvridende støtten som rapporteres til WTO, blir redusert med i overkant av 2 mrd. kroner sammenlignet med rapportert nivå for 2014.

Foto: Torbjørn Tandberg

Regjeringen vil:

• Avvikle målprisen og innføre volummodell for markedsbalansering av svinekjøtt

Omsetningsrådets virkemiddelbruk

De uavhengige aktørene har over tid kritisert at Norturas dobbeltrolle, som markedsregulator og kommersiell aktør, gir Nortura en markedsfordel ved at de potensielt har bedre informasjonstilgang. Selv om Omsetningsrådet i dag styrer avgiftsmidlene, er Nortura på noen områder delegert ansvar for å sette i verk nødvendige tiltak for å holde markedene i balanse. Dette gjelder løpende avsetningstiltak som reguleringslagring, levering med frysefradrag, salg til spesialmarkeder og eksport (svin). Åpenhet rundt Norturas balanseringsaktiviteter er viktig for å sikre at andre aktører har tillit til at markedsbalanseringen foregår på en konkurransenøytral måte. Det er derfor avgjørende at alle aktører får lik informasjon til lik tid.

Det er nødvendig at virkemiddelbruken i kjøttsektoren gjennomgås med den hensikt å gjøre ordningene mer transparente. Ved å tydeliggjøre roller, beslutningsansvar og informasjonsflyt kan dette bidra til styrket tillit og konkurransenøytralitet. Omsetningsrådet må foreta en grundig gjennomgang av virkemiddelbruken i kjøttsektoren, og gjennomføre nødvendige endringer i bruken av avgiftsmidlene.

Regjeringen vil:

• Be Omsetningsrådet vurdere å gjøre endringer i regelverket som forenkler ordningen og reduserer risikoen for konkurransevridninger i kjøttsektoren

10.7.3 Felles forslag fra Kjøtt- og fjørfebransjens Landsforbund (KLF) og Nortura

KLF og Nortura fremmet høsten 2016 et felles forslag til ny markedsbalanseringsordning for kjøtt- og eggsektoren. KLF og Nortura er enige om at forutsetningen for en velfungerende og effektiv markedsbalansering er at en samlet bransje må ta ansvar for gjennomføringen. Den foreslåtte ordningen skal ivareta flere hensyn, som nødvendig forutsigbarhet for bøndene, mangfold, tilgjengelighet for forbrukerne og konkurransenøytralitet mellom aktørene.

Forslaget innebærer at ordningene fortsatt skal være fellesfinansierte og at Omsetningsrådet skal fastsette bruken av omsetningsavgiftsmidlene. Nortura skal fremdeles være markedsregulator, men med en ekstern revisjonsordning som styrker kontrollen med Norturas utøvelse av rollen som markedsregulator knyttet til formålet med ordningen. Det skal videre opprettes et Råd for markedsbalansering kjøtt og egg (sammensatt av KLF og Nortura) som blant annet skal samarbeide om å foreslå tiltak av produksjonsregulerende karakter, samt komme med felles forslag til omsetningsavgiftens størrelse. Dette rådet skal ikke drøfte priser eller prisløyper.

KLF og Nortura er videre enige om at det skal arbeides for at frivillig produksjonsregulering i større grad skal benyttes. De ønsker at det skal innføres dobbel mottaksplikt for kjøtt, at det skal være en generell dobbel mottaksplikt for industriegg og at forsyningsplikten for egg skal gjelde for kvalitet (avgrenset til kategoriene miljøbur og frittgående).

KLF og Nortura erkjenner at en større grad av bransjesamordnet markedsbalansering krever stor bevissthet om de konkurranserettslige aspektene og har bedt om at myndighetene vurderer problemstillingene grundig.

Regjeringen ba Konkurransetilsynet om å gjøre en vurdering av effekten et eventuelt samarbeid kunne få for konkurransen i markedet, og av forslaget opp mot forskrift om unntak for samarbeid mv. innen landbruk og fiske (primærnæringsunntaket).

Konkurransetilsynets vurdering er at konkurransen blant markedsaktørene både på slakteri og nedskjæringsleddet i kjøttsektoren, samt i eggmarkedet, er forholdsvis svak. Etter deres syn må derfor ikke markedsbalanseringsordningen bidra til å svekke konkurransen i kjøtt- eller eggmarkedene ytterligere. Den foreslåtte ordningen innebærer informasjonsutveksling og et tett samarbeid om balansering av volum, der markedsaktører som omfatter nær hele bransjen deltar. En samordning av kvantum i markedet og deling av informasjon om utvikling i etterspørsel vil kunne utgjøre en formålsovertredelse av konkurranseloven § 10.

Forslaget til balanseringsordning vil, etter Konkurransetilsynets vurdering, kunne føre til en ytterligere redusert konkurranse i markedene for slakting og skjæring av kjøtt og i eggmarkedet. Dette vil gjelde mellom Nortura og KLFs medlemsbedrifter, men også KLFs medlemsbedrifter seg imellom. Redusert konkurranse vil kunne medføre høyere priser til forbruker, lavere innovasjonstakt og svakere insentiver til å effektivisere virksomheten. Det er videre tilsynets vurdering at forslaget går betydelig lenger enn det dagens primærnæringsunntak åpner for.

Som Konkurransetilsynets vurdering viser, er det betydelig fare for at forslaget fra Nortura og KLF vil svekke konkurransen i de omtalte markedene og føre til økte priser for forbrukerne. Regjeringen ønsker derfor ikke å gå videre med forslaget.

I regjeringens forslag til endringer i markedsbalanseringen er det likevel, på områder som ikke innebærer økt samarbeid mellom aktørene, noe samsvar med KLF og Norturas forslag. Dette gjelder blant annet fortsatt felles finansiering av markedsbalansering over omsetningsavgiften, at Nortura skal være markedsregulator i kjøttsektoren og innføring av avgrenset mottaksplikt for Nortura fra uavhengige mottakere av slakt (dobbel mottaksplikt på kjøtt).

10.8 Fjørfekjøtt

10.8.1 Deregulering er gjennomført

Fra og med 2007 ble fjørfesektoren tatt ut av markedsbalanseringssystemet, og en referanseprismodell som grunnlag for administrering av tollvernet ble etablert. Det kreves inn omsetningsavgift fra alle produsenter, men midlene benyttes bare til faglige tiltak og opplysningsvirksomhet.

Prisingen er markedsbasert, med beskyttelse gjennom importvernet. Aktørene styrer produsert kvantum gjennom kontrakter med produsentene.

For å kunne forvalte importvernet for kylling utarbeider Landbruksdirektoratet prognoser over forventet norsk produksjon og forbruk. Prognosene brukes til å vurdere behovet for eventuell suppleringsimport til nedsatt toll for å dekke innenlandsk etterspørsel, i tilfeller hvor aktørene ber om tollnedsettelser. I tillegg overvåker Landbruksdirektoratet engrosprisen ukentlig. Dersom noteringspris i to uker på rad overstiger øvre prisgrense, iverksettes administrative tollnedsettelser slik at import kan bidra til å bringe innenlandsk pris ned til referanseprisen. Dette har ikke skjedd siden innføring av referansepris for kyllingkjøtt.

Løpende informasjon om markedet for fjørfekjøtt er tilgjengelig på Landbruksdirektoratet sine nettsider. I tillegg til at informasjonen brukes i forvaltningen av tollvernet, kan den bidra til å balansere kyllingmarkedet.

10.8.2 Situasjonen i kyllingmarkedet i 2015

Kyllingmarkedet har vokst sterkt over lang tid, og fra 2005 til 2014 har det vært en nær dobling av konsumet og produksjonen. Fra 1. januar 2015 doblet regjeringen konsesjonsgrensene på kylling for å følge opp regjeringens politiske plattform og å legge til rette for større og mer effektive enheter i kyllingproduksjonen. Heving av konsesjonsgrenser vil alltid skape noe dynamikk i overgangen til utnytting av de nye grensene, men tilbudssiden i kyllingmarkedet styres av kontrakter mellom produsent og mottaker. Konsesjonsgrensene er et strukturvirkemiddel, ikke et markedsreguleringsvirkemiddel.

Fra midten av 2014 sviktet etterspørselen av kyllingkjøtt, hovedsakelig som følge av økt medieoppmerksomhet om mulig risiko for antibiotikaresistente bakterier i kylling. Salget i 2015 gikk ned med 18 pst. sammenlignet med 2014. Etterspørselssvikten er den største markedssvikten i kjøttmarkedet i Norge. En så stor etterspørselssvikt er uforutsigbar og ville vært svært krevende å håndtere i alle markeder. I dag er det vekst i etterspørselen etter kyllingkjøtt og produksjonen har tatt seg opp i takt med dette. Til tross for denne etterspørselsøkningen er produksjonen av kyllingkjøtt fremdeles lavere enn den var i 2014.

I kyllingmarkedet er det ingen fellesfinansierte markedsbalanserende tiltak å sette i verk. Det var derfor opp til bransjen selv å regulere produksjonskapasiteten når etterspørselen sviktet.

Bransjen har selv virkemidler for å gjøre tilpasninger. Korte ledetider gjør det mulig å justere produksjonsnivået raskt. Tradisjonell markedsbalansering innenfor kyllingsektoren ville ikke løst problemene som oppstod som følge av etterspørselssvikten. Det er derimot sannsynlig at man på grunn av for sen nedskalering av produksjonen, ville hatt store og uhåndterlige overskuddslagre.

Å drive næring betyr et kontinuerlig behov for å arbeide med utvikling, risiko og konkurranse om markedet. Markedssituasjonen som oppstod i kyllingmarkedet viste at aktørene i bransjen var i stand til å løse situasjonen, selv om det var krevende og fikk betydelig konsekvenser for noen produsenter.

10.9 Egg

10.9.1 Markedsbalanseringen i dag

Nortura er markedsregulator i eggsektoren og kan sette i verk ulike balanseringstiltak ved overskudd i markedet. Aktuelle tiltak er reguleringslagring, skillevirksomhet, salg til spesialmarkeder, egg til miljøfôrproduksjon samt førtidsslakting av verpehøner. I eggsektoren har Nortura mottaksplikt på skallegg fra produsent, og i noen tilfeller mottaksplikt på skallegg fra andre eggpakkerier. Nortura har også forsyningsplikt på konsumegg til andre eggpakkerier.

Egg har fra 1. juli 2013 vært underlagt volummodellen. Ved innføring av volummodellen falt adgangen til reguleringseksport i praksis bort. Førtidsslakting som balanseringstiltak har som følge av dette blitt viktigere. De senere år har mer enn 1 000 tonn blitt fjernet fra markedet med frivillig førtidsslakting av verpehøns.

Selv om egg er omfattet av volummodellen, er det ikke kvantumsbegrensning på lagring av egg. Reguleringslagring har et lite omfang sammenlignet med andre virkemidler. Konsumegg skal være omsatt til forbruker innen fastsatt frist på 21 dager, og lagring av konsumegg inngår ikke som en del av markedsbalanseringen.

Markedet for egg kjennetegnes av blant annet tre store forbrukstopper i løpet av et år (jul, påske og 17. mai) mens produksjonen gjennom året er relativt stabil. Eggproduksjonen er dimensjonert slik at den dekker behovet for konsumegg også i høysesongene og at eggeplommeprodukter (råvare til majones etc.) lages med norske råvarer. Egg har kort holdbarhet og markedet for konsumegg må dekkes med ferske egg. Dermed oppstår det et behov for å fjerne overproduksjon av konsumegg og skilleproduktet (hvite) utenom salgstoppene.

Skillevirksomheten (å skille egg i plomme og hvite) gjør det mulig å forsyne markedet med norske eggprodukter i alle perioder av året. I tillegg fungerer den som en buffer dersom det oppstår mer tilfeldige, temporære overskudd av egg. Årlig benyttes ca. 3 500 tonn egg i skillevirksomhet. I tillegg til førtidsslakting av verpehøner er skillevirksomheten i dag det viktigste virkemiddelet for å balansere tilførsler og salg av egg.

10.9.2 Endringer i markedsbalanseringen

Behov for produksjonstilpasning

Siden omleggingen til nytt driftssystem (blant annet miljøbur) i 2012 har det vært overproduksjon av norske egg. Markedsbalanseringen skal kun håndtere kortsiktige overskudd, mens langsiktige overskudd styres av markedet (pris). I forbindelse med omleggingen til nye driftssystemer økte de fleste produsentene kapasiteten opp til konsesjonsgrensen. Mange sitter med nye bygninger og høy gjeld, som gjør tilbudet uelastisk på kort sikt, og lite følsomt for prisendringer. Samtidig er det flere kyllingprodusenter som opplever en svært krevende avsetningssituasjon. Kyllinghus kan med lave investeringer bygges om til eggproduksjon.

Uten tilstrekkelige balanseringsmuligheter blir behovet for produksjonstilpasning større. Produksjonstilpasning kan skje via pris eller kvantum (kontrakter). Etter restruktureringen i 2012, endringene i markedet med relativt få produsenter og stor grad av vertikal integrasjon samt sterk konsentrasjon av eggproduksjonen, har mottaksplikten og forsyningsplikten i eggsektoren liten reell landbrukspolitisk funksjon.

Regjeringen vil:

• Avvikle markedsbalanseringen i eggsektoren

• Fortsatt finansiere sentrale virkemidler i eggsektoren gjennom omsetningsavgiften

Forsynings- og mottaksplikt

Forsyningspliktens betydning i eggsektoren har over tid blitt redusert gjennom at uavhengige eggpakkerier har knyttet til seg egne produsenter i stedet for å basere sin forsyning på forsyningsplikten fra Nortura. Sektoren er over tid blitt vertikalt integrert. Ved en avvikling av forsyningsplikten vil konkurranselovens bestemmelser være gjeldende, på samme måte som for kyllingsektoren.

En avvikling av mottaksplikten vil øke konkurransen på primærleddet blant nåværende produsenter om å få solgt sine egg. Samtidig vil en avvikling kunne skape økte etableringshindringer i primærproduksjonen. Effekten av dette kan være at potensiell konkurranse fra nye produsenter som kunne presset prisen ned (for eksempel tidligere kyllingprodusenter) blir borte. En avvikling av mottaksplikten vil også kunne få konsekvenser i form av større regionale prisforskjeller og avsetningsusikkerhet for produsent, som en konsekvens av at pakkeriene vil forsøke å sikre seg de beste produsentene. Krav om kostnadseffektiv produksjon kan også føre til en sterkere konsentrasjon av eggprodusenter og sentralisering rundt pakkeriene. For eggsektoren vil imidlertid de distriktspolitiske konsekvensene være begrenset.

Dobbel mottaksplikt gjelder bare når det er overskudd i det innenlandske markedet og markedsregulator gjennom året har avsetningsmuligheter for varen. Avsetningsmuligheter gjennom året er betydelig redusert etter at reguleringseksportmulighetene er blitt borte. De uavhengige aktørene mener ordningen gir Nortura konkurransefordeler og har vært sterkt kritiske til gjennomføringen, særlig knyttet til beregningen av nasjonalt overskudd.

Distriktspolitiske konsekvenser

Eggproduksjon er konsesjonsregulert og konsesjonsgrensen er på 7 500 innsatte høner på ethvert tidspunkt. Produksjonen er allerede i dag sterkt konsentrert. Hele 53 pst. av den totale eggproduksjonen foregår i tre fylker – Rogaland, Nord-Trøndelag og Østfold. I 2015 var det i overkant av 2 000 produsenter som søkte om produksjonstilskudd for verpehøner. Over 95 pst. av totalproduksjonen kommer likevel fra bare ca. 500 produsenter. Disse 500 produsentene har 6 000 høner eller flere.

Nærmere 75 pst. av produsentmassen har et så begrenset volum at det i vesentlig grad antas å være hjemmeforbruk og direktesalg – og disse vil i liten grad påvirkes av at markedsregulatorrollen avvikles.

Eggproduksjon er basert på kraftfôr og bruker ikke arealer direkte, bortsett fra som spredeareal, og er i liten grad en distriktsnæring. Allerede i dag er det få eggprodusenter og et fåtall av disse produserer i distriktene. Produksjonen bidrar i dag i liten grad til å oppfylle målsettingen om landbruk over hele landet, bortsett fra den indirekte effekten ved at den skaper marked for produksjon av fôrkorn. Endringene vurderes ikke å ha store distriktspolitiske konsekvenser, selv om effektiviseringshensynet tilsier at man på sikt vil se noen strukturendringer.

10.9.3 Fortsatt finansiering av sentrale virkemidler over omsetningsavgiften

Tilførslene av egg kan sannsynligvis ikke balanseres til forbrukstoppene gjennom kortsiktige prisvariasjoner alene. Dersom alle elementene i dagens markedsbalansering avvikles, kan en effekt derfor bli at aktørene legger seg på et lavere produksjonsnivå, og at forbrukstoppene av konsumegg og etterspørsel etter eggeplommeprodukter må dekkes av import. Det er imidlertid begrenset mulighet til å importere salmonellafrie egg, særlig i høytidene, og det er derfor ønskelig å opprettholde noen av dagens virkemidler for å forsyne forbrukeren med norske egg gjennom hele året.

Omsetningsrådet skal fremdeles kunne finansiere førtidsslakting og prisnedskriving av skilleprodukter gjennom omsetningsavgift, slik at det vil være mulig å opprettholde markedsdekningen av norske konsumegg.

Endringene vil føre til mer markedsrettet produksjon og økt konkurranse. Aktørene må balansere egne tilførsler gjennom kontraktene de tegner med egne leverandører. Uavhengige aktører vil ikke lenger kunne benytte dobbel mottaksplikt ved nasjonale overskudd. Bortfall av mottaksplikten øker konkurransen på primærleddet om å få levert varer. Endringene antas å kunne gi økt økonomisk risiko for produsentene og kan medføre endringer i primærproduksjonen, trolig både i størrelse, antall og geografisk plassering. Endringene vil også kunne påvirke andelen kontraktproduksjon og importen i perioder. Økt bruk av kontrakter vil kunne føre til sterkere vertikal integrasjon. Samlet sett vil økt konkurranse mellom pakkeriene bidra til økonomisk effektivitet i sektoren.

Regjeringen foreslår at Landbruksdirektoratet får oppgaven med å administrere ordningene. I dette ligger det at de også får ansvar for prognosering, noe som vil eliminere eventuelle konkurransefordeler Nortura har hatt. Ved at Landbruksdirektoratet overtar rollen som informasjonsformidler får alle aktører lik informasjon til samme tid.

Ved avvikling av markedsregulatorrollen faller Norturas ansvar for å fastsette planlagt gjennomsnittlig engrospris (PGE) med tilhørende prisløype bort. Som grunnlag for administrering av tollvernet vil det i stedet innføres en referansepris etter modell av kyllingsektoren.

Regjeringen vil:

• Gi Landbruksdirektoratet ansvaret for administrering av nødvendige tiltak i eggsektoren

10.10 Korn

10.10.1 Markedsbalanseringen i dag

Norske Felleskjøp SA er markedsregulator i kornsektoren. Det operative ansvaret er lagt til Felleskjøpet Agri som i dag er eneste medlem av Norske Felleskjøp. Prisutviklingen på korn er underlagt målprissystemet, og målpriser på mathvete, matrug, bygg, havre og oljefrø avtales i jordbruksavtalen.

Norske Felleskjøp har mottaksplikt på korn og oljefrø fra alle kornprodusenter og en betinget mottaksplikt fra uavhengige aktører (denne er aldri benyttet), samt forsyningsplikt ved salg av reguleringsvare.

Norske Felleskjøp kan iverksette balanseringstiltak ved ubalanse i kornmarkedet. Aktuelle tiltak er overlagring og/eller omdisponering av matkorn til fôr. Med overlagring menes at overskuddskvantum blir fjernet fra markedet og lagret til neste sesong. Kostnadene dekkes av omsetningsavgiften. Dersom det er mindre kostbart å bruke overskuddskornet til annet formål, som for eksempel å benytte hvete av matkvalitet i kraftfôrproduksjon, kan pristapet ved omdisponeringen dekkes av omsetningsavgiften.

Norske Felleskjøp har ansvaret for å utarbeide prognoser over tilgang og forbruk av korn og kraftfôrråvarer. Før prognoser fastsettes og tiltak iverksettes, forelegger Norske Felleskjøp situasjonen i et bransjeforum der korn-, mel- og kraftfôrbransjen er representert og Landbruksdirektoratet er observatør. Norske Felleskjøp benytter så anbudskonkurranse i gjennomføringen av nødvendige balanseringstiltak.

Det er årlig behov for supplerende import av både mat- og fôrkorn. Norske Felleskjøps prognoser danner grunnlag for deres anbefaling til Landbruksdirektoratet om importkvoter for korn. Behov for suppleringsimport løses ved at direktoratet auksjonerer ut importkvoter som gir en rett til å importere korn til nedsatt tollsats. Systemet med importkvoter sikrer at matmel- og kraftfôrindustrien har en kontinuerlig mulighet til import til nedsatte tollsatser. Dette er nødvendig fordi industrien er avhengig av å kunne supplere det norske mat- og fôrkornet med høyere kvaliteter og/eller andre råvarer som ikke produseres i Norge.

Foto: Landbruksdirektoratet

10.10.2 Endringer i markedsbalanseringen

Behov for mer uavhengig markedsbalansering

Markedsordningen for korn og Norske Felleskjøps håndtering av balanseringen av korn har den siste tiden vært kritisert. Dels har det vært en systemkritikk knyttet til måten kornprognosene som danner grunnlag for importkvotene utarbeides på, men også at konkurransen i andrehåndsmarkedet fungerer dårlig. Dette fordi Felleskjøpet Agri, som står for markedsregulators operative virksomhet i kornmarkedet, har inngått en eksklusivitetsavtale om kornhandel med Felleskjøpet Rogaland Agder.

Regjeringen er opptatt av at det skal legges til rette for at konkurransen fungerer både i første- og andrehåndsmarkedet. Som en oppfølging av dette har departementet vært i dialog med Norske Felleskjøp. Departementet har blant annet bedt Norske Felleskjøp om å redegjøre for avtalen mellom Felleskjøpet Agri og Felleskjøpet Rogaland Agder, sett i lys av nettopp rollen som regulator.

Høsten 2016 ble en samlet kornbransje enige om at de, med noen endringer, ønsker markedsbalanseringen videreført som i dag. Videre har Norske Felleskjøp erkjent at en avtale i regi av Felleskjøpet Agri om eneleveranse i andrehåndsmarkedet kan bidra til å begrense konkurransen.

Felleskjøpet er i dag både kommersiell aktør og markedsregulator. Kritikken fra de uavhengige kornkjøperne som konkurrerer med Felleskjøpet, er blant annet knyttet til denne dobbeltrollen. Etter påtrykk fra departementet er avtalen mellom Felleskjøpet Agri og Felleskjøpet Rogaland Agder endret, men erfaringen i denne saken har likevel vist at markedsbalanseringen i kornsektoren er sårbar for konkurransebegrensende samarbeid.

Selv om bransjen nå er kommet til enighet, mener departementet at tilliten til Norske Felleskjøp, som markedsregulator, er svekket. Markedsregulator har et særlig ansvar for å opptre nøytralt overfor alle markedsaktører og Norske Felleskjøp burde derfor på et tidligere tidspunkt gjort det klart for Felleskjøpet Agri at deres rolle tilsa at avtaler som innebærer risiko for redusert konkurranse ikke kunne inngås.

Virkemidlene i kornsektoren har uansett en slik innretning at de kan gjennomføres av andre enn samvirket. Dersom en mer uavhengig instans overtar sentrale balanseringsvirkemidler, vil det kunne styrke tilliten og sikre konkurransenøytralitet i kornsektoren.

Regjeringen vil avvikle Norske Felleskjøps markedsregulatorrolle. Samtidig skal dagens avsetningstiltak (overlagring og prisnedskriving til fôr) videreføres, administrert av Landbruksdirektoratet. Endringene vil føre til mer markedsrettet produksjon og økt konkurranse. I en overskuddssituasjon av enkelte kornslag vil konkurransen mellom produsentene om å få levere øke og prisen presses. Bortfall av mottaksplikten kan øke konkurransen på primærleddet om å få levert varer. For kornslag som er spesielt utsatt for overskudd er det sannsynlig at det blir kontraktproduksjon, men dette kan i prinsippet gjelde alt korn. Aktørene må balansere egne tilførsler gjennom kontraktene de tegner med egne leverandører. Dette vil trolig kunne medføre raskere markedstilpasning av produksjonen enn i dag, slik at den i større grad vil samsvare med de kvaliteter etc. som markedet etterspør.

Regjeringen vil:

• Avvikle markedsbalanseringen i kornsektoren

• Fortsatt finansiere sentrale virkemidler i kornsektoren gjennom omsetningsavgiften

Forsynings- og mottaksplikt

I kornsektoren har forsynings- og mottaksplikten liten reell landbrukspolitisk funksjon. I motsetning til sektorer som melk og kjøtt, har samvirket i kornsektoren underskudd av råvare i egen foredling. Det er ingen uavhengige møller som baserer produksjonen sin på forsyningsplikten. En avvikling av forsyningsplikten vil derfor ikke ha noen betydning.

Mottaksplikten bidrar til forutsigbarhet for produsentene ved å sikre markedsadgang og leveringssikkerhet.

Det vil alltid være behov for import av kornråvarer, fordi industrien er avhengig av å kunne supplere det norske mat- og fôrkornet med høyere kvaliteter. I tillegg vil det være behov for andre råvarer som ikke produseres i Norge (for eksempel mais). Det er avgjørende for avsetningsmulighetene til norske kornprodusenter at størrelsen på importkvotene er satt riktig (og ikke er for store). Importkvotene er viktigere enn mottaksplikten for å sikre produsentenes avsetningsmuligheter.

Landbruksdirektoratet er ansvarlig for forvaltningen av tollvernet på landbruksprodukter og skal administrere kvotene. Tollsatsene innenfor kvotene utjevner prisforskjellene mellom importert og norskprodusert korn. Dette reduserer et eventuelt press på produsentprisene. Ved en avvikling av Felleskjøpets regulatorrolle vil norsk prisnivå og -utvikling i større grad være avhengig av kvotenes størrelse og tollsatsene som settes. Det er derfor en forutsetning at prognosene som settes for produksjon og forbruk er av tilstrekkelig god kvalitet.

Det er virkemidler over jordbruksavtalen og ikke markedsbalanseringen, som bidrar til å opprettholde kornproduksjon i de egnede delene av landet. Det er en sterk økonomisk stimulans til at produksjon av melk, storfekjøtt og sau skal foregå i områder der det er dårlig grunnlag for å dyrke korn.

10.10.3 Videreføring av målpris og fortsatt finansiering av sentrale virkemidler over omsetningsavgiften

Prisen på korn er avgjørende for kostnadsnivået og konkurransekraften i andre deler av landbruket (husdyrproduksjon). Det skal fortsatt fastsettes målpriser på korn i jordbruksavtalen. Målprisene vil fungere som utgangspunkt for en øvre prisgrense i markedet. Ved avvikling av markedsregulatorrollen faller imidlertid Felleskjøpets ansvar for å oppnå målpris bort.

Importkvotene fastsettes slik at de balanserer ut tilgangen på norsk korn med etterspørselen etter kornråvarer. Likevel kan det, som i dag, oppstå overskudd av enkelte kornslag på grunn av kvalitetsmessige årsaker eller dårlige prognoser. Kvaliteten på kornavlingen er avhengig av været i vekstsesongen. Når eksempelvis norsk mathvete har holdt for lav kvalitet slik at hele avlingen ikke har kunnet brukes i matmelindustrien, har overskuddet blitt skrevet ned til fôrkornpris eller blitt overlagret til neste sesong. Dette har vært finansiert av omsetningsavgift. Tiltaket har vært viktig for å redusere den økonomiske risikoen i kornproduksjon.

Omsetningsrådet skal, gjennom omsetningsavgift, fortsatt kunne finansiere balanserende tiltak. Landbruksdirektoratet får oppgaven med å administrere ordningene som kan gjennomføres ved anbudskonkurranser, der alle aktørene har anledning til å delta.

Landbruksdirektoratet vil også få ansvar for prognosering, noe som vil eliminere mulige konkurransefordeler Felleskjøpet har hatt (basert på den informasjonen de håndterer knyttet til hele markedet). Statistikken som i dag går inn i Felleskjøpets prognoser utarbeides i hovedsak allerede av andre aktører enn Felleskjøpet, og Landbruksdirektoratet er allerede hovedleverandøren av data til prognosene. Når Landbruksdirektoratet overtar rollen som informasjonsformidler, vil alle aktører sikres lik informasjon til samme tid.

Det vil være nødvendig å se på ytterligere forenklinger i forvaltningen av ordningen.

Regjeringen vil:

• Gi Landbruksdirektoratet ansvaret for administrering av nødvendige tiltak i kornsektoren

10.11 Hagebruksprodukter og poteter

10.11.1 Hagebrukssektoren i dag

Hagebrukssektoren har stort produkt- og kvalitetsmangfold. Det blir fastsatt målpriser for et fåtall produkter. Det er ingen markedsregulator, men markedsbalanseringstiltakene for epler av klasse 1 og matpoteter administreres av Grøntprodusentenes Samarbeidsråd (en forening uten forretningsmessig virksomhet). Disse tiltakene finansieres over jordbruksavtalen.

For øvrig er produksjonen av hagebruksprodukter styrt av kontraktproduksjon og det er ikke forsynings- og mottaksplikt. Hovedtyngden av varestrømmen til konsum går via de tre dagligvarekjedenes grossistfunksjoner, som er tilknyttet egne produsentorganisasjoner.

Markedsbalanseringen i sektoren skjer i form av produksjonsplanlegging gjennom produsentorganisasjonene. Selv om planene er detaljerte, er naturligvis avlingsstørrelsene usikre. Overproduksjon kan eksempelvis skje som følge av variasjoner i værforhold. Det er bare for epler og matpotet at det fremdeles er balanseringstiltak. For epler av klasse 1 (epler til konsum) er det én ordning med reguleringslagring og én med prisnedskriving for fabrikklevering. For matpotet er avsetningstiltakene levering til fabrikk eller til fôr.

Ut fra gitte volumprognoser fra grossister, tilgjengelige priser på importprodukter og gitte produksjonsplaner og tilgangsprognoser for produsentene, fastsetter tilbyderne, gjennom Grøntprodusentenes samarbeidsråd hver uke en anbefalt engrospris.

I de seneste 20 år er det kun gjennomført avsetningstiltak på matpotet basert på avlingene høsten 1997, 2008 og 2014.

For epler finnes det to forskjellige avsetningstiltak: prisnedskriving av konsumepler til fabrikk og reguleringslagring. I 2015 ble det brukt i underkant av 300 000 kroner til sammen på disse to tiltakene.

Foto: Torbjørn Tandberg

10.11.2 Endring av markedsbalanseringen

Frukt- og grøntsektoren er en sektor med få offentlige ordninger. Over tid har vareomfanget i markedsbalanseringen for frukt og grønt blitt redusert. Det er få virkemidler igjen og disse har begrenset verdi for den langsiktige lønnsomheten i næringen. Med unntak av for eple og matpotet er det prisutviklingen gjennom sesong som alene balanserer markedene for alle andre frukt- og grøntkulturer. Avsetningstiltakene for eple og potet har ikke innebygde elementer som påvirker geografisk utbredelse av produksjonen. Fjerning av tiltakene vil derfor isolert sett ikke ha betydning for målsettingen om landbruk over hele landet.

Epler

Reguleringslagring benyttes for å forlenge norsk sesong. Når tilskuddet avvikles, må markedet dekke eventuell lagring. Reduserte inntekter til fruktlageret vil trolig bidra til redusert utbetaling til produsent. De siste årene har tilskudd til reguleringslagring variert mellom 200 000 og 1 mill. kroner. Sett i forhold til verdien av de totale avlingene er omfanget av ordningen marginal og effekten av avvikling må forventes å være begrenset.

Tilskudd til fabrikklevering av konsumepler benyttes for å kompensere produsent for at konsumepler av ulike årsaker ikke selges i konsummarkedet. Dette kan blant annet skyldes at eplene er av en sort som markedet ikke etterspør. Tiltaket er lite benyttet. I 2015 ble det brukt ca. 80 000 kroner på ordningen. Tilskudd til fabrikklevering av konsumepler er marginalt og effekten av avvikling må også her forventes å være begrenset. Regjeringen vil la tilbuds- og etterspørselsforhold bestemme markedsbalansen også for denne kulturen.

Regjeringen vil:

• Avvikle markedsbalanseringen for eple

Matpotet

Prisnedskriving av matpoteter til industri (potetmel/stivelse) benyttes i år med store overskudd for å kunne ta ut målpris. I år med store avlinger vil prisen på matpotet trolig gå ned, når avsetningstiltakene avvikles. Potet er et lite priselastisk produkt, noe som potensielt betyr stor prisrisiko. Selv om tiltaket benyttes relativt sjelden, har det derfor økonomisk betydning for produsentene i de årene det gjennomføres. Ved avvikling av prisnedskriving av matpoteter til industri vil produsentene av matpoteter, på samme måte som industripotetprodusenter, måtte tilpasse seg noe høyere risiko. Adgangen til å levere utsorterte poteter over avrensordningen6 vil fremdeles være tilstede, så lenge dette prioriteres over jordbruksavtalen.

Endringene kan medføre en viss strukturutvikling, som kan bidra til å øke effektiviteten og stryke konkurransekraften i potetproduksjonen.

Grøntnæringen generelt preges av en høy grad av produktinnovasjon. De siste årene har man også sett økende grad av produktutvikling på potet for å øke lønnsomheten i matpotetproduksjonen. Poteter som tidligere ble utsortert, blir nå utnyttet og solgt i forbrukermarkedet. Dette vil trolig få betydning for den totale utnyttelsen av matpoteter i fremtiden. Også her vil regjeringen at tilbuds- og etterspørselsforholdene skal bestemme markedsbalansen.

Regjeringen vil:

• Avvikle markedsbalanseringen for matpotet

10.12 Faglige tiltak og opplysningsvirksomhet

I tillegg til produksjonsregulering, lagring m.m. er også faglige tiltak og opplysningsvirksomhet elementer i markedsbalanseringen og disse er i hovedsak finansiert over omsetningsavgiften.

Opplysningsvirksomheten har forbrukerne som målgruppe. Det er i dag tre opplysningskontor med finansiering fra omsetningsavgiften. Opplysningskontorene arbeider for alle aktørene i de ulike sektorene. Opplysningskontoret for egg og kjøtt er administrativt tilknyttet Nortura, mens Opplysningskontoret for melk og Opplysningskontoret for brød og korn er aksjeselskaper – og eies av aktører i bransjen. Sistnevnte er 50 pst. finansiert av omsetningsavgiften, mens mølle- og bakeribransjen dekker den andre halvparten. Opplysningskontoret for frukt og grønt, som er en stiftelse, finansieres over jordbruksavtalen. I 2015 var nivåene på finansieringen som følger:

• Opplysningskontoret for egg og kjøtt – 75,0 mill. kroner

• Opplysningskontoret for melk – 30,8 mill. kroner

• Opplysningskontoret for brød og korn – 1,9 mill. kroner

• Opplysningskontoret for frukt og grønt – 18,9 mill. kroner

I tillegg finansieres deler av Matmerks arbeid med generisk markedsføring av økologiske varer, samt deler av merkevareordningen Nyt Norge, over omsetningsavgiften, til sammen 7,5 mill. kroner.

10.12.1 Fortsatt finansiering av faglige tiltak

Faglige tiltak omfatter blant annet avlsarbeid, arbeid mot antibiotikaresistens, kvalitetsforbedringer i verdikjeden og arbeid knyttet til bedre dyrevelferd og -helse. De er av forebyggende og langsiktig karakter og er i hovedsak rettet mot produsentene. Det er i kjøtt- og fjørfesektoren, gjennom Animalia, at aktiviteten med basis i omsetningsavgiftsmidler er størst.

En betydelig del av oppgavene er dyrehelserelatert. De tiltakene som retter seg direkte mot bonden er finansiert over omsetningsavgiften, mens mer industrirelatert arbeid har økende grad av medfinansiering fra industrien selv. Animalia har et bransjestyre med tre representanter fra henholdsvis Nortura og KLF. Nortura har lederen, og denne har dobbeltstemme ved uenighet. Bransjestyret rapporterer til styret i Nortura. Animalia er administrativt tilknyttet Nortura. Andre organisasjoner som mottar tilskudd over omsetningsavgiften til faglige tiltak er blant annet Norsvin SA, Scanpig AS, TYR, Geno SA og Norsk Sau og Geit.

Faglige tiltak er viktige fellestiltak for hele verdikjeden. Nasjonalt avlsarbeid ivaretar og utvikler områder som har stor betydning for dyrevelferd og dyrehelse i norsk husdyrhold. God dyrehelse, trygg mat og høy faglig kvalitet i produksjon og videreforedling er avgjørende for den langsiktige konkurranseevnen til norsk landbruk. Der det er muligheter for medfinansiering fra bransjeaktørene benyttes dette aktivt. Mange av tiltakene er av langsiktig karakter og ville i mange tilfeller ikke blitt finansiert uten en felles ordning. Slik de faglige tiltakene er organisert i dag fremstår de som kostnadseffektive i det norske markedet. Regjeringen legger derfor opp til at Omsetningsrådet skal videreføre finansieringen av disse tiltakene over omsetningsavgiften.

Regjeringen vil:

• Videreføre finansiering av faglige tiltak over omsetningsavgiften

10.12.2 Endre finansiering av opplysningsvirksomheten

Selv om opplysningskontorene finansieres av offentlig innkrevd avgift er de ikke underlagt statlig styring. Det er Omsetningsrådet som godkjenner budsjetter og aktivitetsplaner. Opplysningskontorene har en sterk tillit hos norske forbrukere, selv om generisk markedsføring av rødt kjøtt også har høstet kritikk. I sin evaluering av markedsbalanseringen mente markedsbalanseringsutvalget at opplysningsvirksomheten kan ha en langsiktig, men trolig svak effekt på etterspørselen. Også tidligere evalueringer konkluderer med at generisk markedsføring har svært usikker måloppnåelse, men kan ha effekt på forbrukernes preferanser til norske landbruksvarer.

Som markedsbalanseringsutvalget påpeker, var intensjonen med opplysningsvirksomhet opprinnelig å bidra til markedsbalanseringen gjennom avsetningsrettede kampanjer, og slik sett bidra til avsetning av mer midlertidige overskudd. I dag blir opplysningsvirksomheten primært benyttet som et langsiktig virkemiddel for å påvirke omsetningen. Blant annet gjøres dette gjennom holdningsskapende arbeid, kunnskapsformidling og kampanjer som gjerne har som formål å påvirke markedet der tilbud og etterspørsel er i utakt.

Til tross for at generisk markedsføring kan ha effekt ved markedsoverskudd, har det liten betydning for markedsregulators rolle i å balansere markedet. Bevilgningene til generisk markedsføring over omsetningsavgiften har økt uforholdsmessig mye i forhold til bevilgninger til de tradisjonelle virkemidlene de siste årene. Ved jordbruksforhandlingene i 2010 ble partene enige om at bevilgningen til generisk markedsføring for 2010 burde settes lik 85 pst. av 2009-nivået. Dersom bransjen ønsket at aktiviteten skulle være større, ville det kunne sikres gjennom direkte bidrag fra markedsaktørene. Dette har i liten grad skjedd.

Generisk markedsføring av storfekjøtt, som er et område hvor det er underdekning av norskprodusert vare, har bidratt til å markedsføre importert vare og vil fortsatt bidra til dette dersom generisk markedsføring videreføres.

Kilde: Omsetningsrådets årsmeldinger

Det er sannsynlig at felles finansiering av opplysningsvirksomheten i regi av det offentlige fortrenger andre former for markedsføring. Normalt vil aktørene i markedet selv finansiere ulike former for markedsføring som de mener vil styrke produktenes markedsposisjon. Markedsbalanseringsutvalget mente det var naturlig å ha felles organisering og finansiering av opplysningsvirksomhet i bransjen. At felles finansiering og organisering kan være fornuftig betyr ikke at dette må skje i regi av det offentlige.

Som en oppfølging av myndighetenes kostholdsråd mener regjeringen at finansieringen av opplysningsvirksomhet i grøntsektoren, som bevilges over jordbruksavtalen bør fortsette. Dette vurderes i forbindelse med de årlige jordbruksforhandlingene. Øvrig generisk markedsføring i jordbruket bør ikke finansieres gjennom midler det offentlige krever inn, eller av det offentlige selv. Om det er ønskelig at opplysningskontorene skal fortsette sin virksomhet, vil bransjen selv kunne finansiere disse.

En avvikling av finansieringen vil føre til lavere omsetningsavgift for produsentene. Markedsbalanseringsutvalget konkluderte med at opplysningsvirksomheten trolig har svak effekt på etterspørselen, slik at det er sannsynlig at dagens produksjonsvolum opprettholdes uavhengig av om bransjen selv finansierer kontorene. Lavere omsetningsavgift vil derfor styrke økonomien for norsk jordbruk tilsvarende over 100 mill. kroner som årlig bevilges til opplysningsvirksomhet over omsetningsavgiften.

Regjeringen vil:

• Fortsatt finansiere opplysningskontoret for frukt og grønt over jordbruksavtalen

• At finansieringen av opplysningskontorene over omsetningsavgiften skal opphøre

Oppsummering kapittel 10

Markedsbalanseringssystemet har virket i over 85 år, og er en sentral del av norsk landbrukspolitikk. Behovet for blant annet forenkling og styrket konkurranse i verdikjeden gjør at regjeringen nå foreslår endringer i markedsbalanseringssystemene.

Markedsbalanseringsutvalget leverte et godt utgangspunkt for det videre arbeidet. Ettersom sektorene er veldig forskjellige, har regjeringen sett behov for å vurdere sektorene ulikt. Regjeringen vil videreføre prinsippene i markedsbalanseringssystemet for kjøtt og kumelk, men samtidig gjøre forenklinger og endringer i andre sektorer slik at ordningene blir mer uavhengig av samvirkene, risiko for konkurransevridninger reduseres og virkemiddelbruken forenkles.

Regjeringen vil:

• Opprettholde markedsbalansering for kumelk med TINE som markedsregulator

• Be Omsetningsrådet vurdere å gjøre endringer i regelverket som forenkler ordningen og reduserer risikoen for konkurransevridninger i melkesektoren

• Gjennomføre en geografisk- og tidsavgrenset oppkjøpsordning av geitemelkkvoter

• Avvikle markedsbalanseringen for geitemelk

• Redusere antallet produksjonsregioner for kumelk til 10, med en innretting som sikrer fortsatt god geografisk fordeling og utviklingsmuligheter for produsentene

• Evaluere og foreslå endringer i de konkurransefremmende tiltakene i prisutjevningsordningen for melk, med sikte på å gjennomføre eventuelle endringer fra 1. januar 2018

• Opprettholde markedsbalansering i kjøttsektoren med Nortura som markedsregulator

• Innføre en avgrenset mottaksplikt for Nortura fra uavhengige mottakere av slakt (dobbel mottaksplikt)

• Avvikle målprisen og innføre volummodell for markedsbalansering av svinekjøtt

• Be Omsetningsrådet vurdere å gjøre endringer i regelverket som forenkler ordningen og reduserer risikoen for konkurransevridninger i kjøttsektoren

• Avvikle markedsbalanseringen i eggsektoren

• Fortsatt finansiere sentrale virkemidler i eggsektoren gjennom omsetningsavgiften

• Gi Landbruksdirektoratet ansvaret for administrering av nødvendige tiltak i eggsektoren

• Avvikle markedsbalanseringen i kornsektoren

• Fortsatt finansiere sentrale virkemidler i kornsektoren gjennom omsetningsavgiften

• Gi Landbruksdirektoratet ansvaret for administrering av nødvendige tiltak i kornsektoren

• Avvikle markedsbalanseringen for eple

• Avvikle markedsbalanseringen for matpotet

• Videreføre finansiering av faglige tiltak over omsetningsavgiften

• Fortsatt finansiere opplysningskontoret for frukt og grønt over jordbruksavtalen

• At finansieringen av opplysningskontorene over omsetningsavgiften skal opphøre

11 Rekruttering, utdanning og kompetanseheving

Formålet med en aktiv rekrutteringspolitikk er å sikre at de landbrukspolitiske målene nås. I tillegg til mer generelle vilkår som kostnadsnivået, rentenivået, skatt og markedsmuligheter, danner rammevilkår og virkemidler innenfor landbruks- og matpolitikken et viktig grunnlag for å stimulere til stabil rekruttering til næringen.

Foto: Svein Wik Scanpix

Som selvstendig næringsdrivende har næringsutøverne i landbrukssektoren en unik mulighet til å skape sin egen arbeidsplass med utgangspunkt i det totale ressursgrunnlaget på eiendommen. Dette er trolig en av flere faktorer som verdsettes høyt av de som velger å gå inn i landbruket. Fra det offentliges side må det derfor legges til rette for at den enkelte bonde i størst mulig grad fritt kan disponere egen eiendom i tråd med egne valg og prioriteringer. I etterkant av Stortingets behandling av jordbruksoppgjøret 2014 fikk en arbeidsgruppe bestående av representanter fra næringen og forvaltningen, i mandat å vurdere hvordan det best kan tilrettelegges for at motivert ungdom vil etablere seg i næringen. Arbeidsgruppen omtalte og kom med forslag til tiltak på viktige områder som kompetanse, bonden som bedriftsutvikler, sosiale forhold og næringens omdømme. Blant de foreslåtte tiltakene var etablering av en nasjonal modell for voksenagronomutdanning og innføring av kompetansekrav. I jordbruksoppgjøret 2016 ble avtalepartene enige om å igangsette en utredning om innhold og format for en nasjonal modell for voksenagronomutdanning. Regjeringen vil komme tilbake til eventuell innføring av en slik modell når arbeidet er ferdigstilt. Videre mener regjeringen at det er uklart om et pålagt myndighetsbestemt krav til kompetanse vil være et målrettet rekrutteringstiltak.

11.1 Mange faktorer påvirker beslutningen om å gå inn i landbruket

Landbrukseiendommen danner et utgangspunkt for å skape arbeidsplasser både innenfor tradisjonell jordbruksproduksjon og annen landbruksbasert næringsutvikling. Teknologiutvikling, nye produksjonsmetoder og innovasjon har bidratt til en utvikling der produksjonen kan opprettholdes med vesentlig reduksjon i arbeidsforbruket. Nye former for automatisert teknologi og organisering av arbeidet gjør det også mulig å ha en mer fleksibel arbeidshverdag. Teknologiske løsninger som for eksempel melkerobot og nettbasert fjøskontroll, ulike typer samdrift og samarbeid er eksempler på dette.

I det offentlige ordskiftet blir gjennomsnittsalder ved eiendomsoverdragelse ofte brukt som et måleparameter på eventuelle rekrutteringsutfordringer i landbruksnæringen. Det er imidlertid flere årsaker til at alder alene ikke er godt egnet til å belyse en slik problemstilling.

I følge tall fra Statistisk sentralbyrå var gjennomsnittsalderen til nye eiere i forbindelse med eiendomsoverdragelse av landbrukseiendommer på drøye 52 år i 2014. Denne statistikken inkluderer også de som overtar en landbrukseiendom uten å drive den. En del gjenlevende ektefeller blir sittende med eiendommen i uskiftet bo. Slike saker trekker gjennomsnittsalderen ved eiendomsoverdragelser for landbrukseiendom opp.

Tall over søkere av produksjonstilskudd vil derfor bedre fange opp de som driver aktivt jordbruk. For nye mottakere av produksjonstilskudd i 2015 var gjennomsnittsalderen 41,5 år. Andelen bønder under 40 år som søker produksjonstilskudd er likevel redusert med 5 prosentpoeng til 17 pst. de siste ti årene, samtidig som andelen bønder over 60 år som søker produksjonstilskudd har økt med 9 prosentpoeng til 26 pst. Ettersom denne statistikken er knyttet til mottakere av produksjonstilskudd innenfor basisproduksjonene i landbruket, fanger ikke tallene opp de som driver en annen form for landbruksbasert næringsutvikling uten en tradisjonell produksjon i bunn. Som det går frem av tallene over, gir statistikken i seg selv et noe uklart bilde av alder for nye næringsutøvere i landbruket.

Utvikling av en landbruksproduksjon krever oftest store investeringer, som gjør det nødvendig å ha et langsiktig perspektiv på driften av landbruksforetaket. Ønske om og muligheten for å etablere seg i næringen vil derfor være avhengig av den aktuelle landbrukseiendommens tilstand. Graden av investeringer som er foretatt på gårdsbruket av én generasjon/eier vil i stor grad påvirke neste generasjons/eiers investeringsbehov og kan potensielt bidra til å lette overgangen til neste eier.

Det er også slik at mange som i dag etablerer seg i næringen, har en annen utdannings- og yrkeskarriere bak seg før de etablerer seg i næringen. Dette kan for mange ha en verdi i seg selv. Samtidig gir det både muligheter for å tilføre ny kompetanse og nye ideer inn i næringen, og det gir større muligheter til å få en jobb utenfor gårdsbruket i tillegg til gårdsdriften ved behov.

Det er langt flere menn enn kvinner som eier og driver gårdsbruk. Kvinner eier langt større andel av eiendommene enn de driver. Tall fra SSB for 2013 viser at i overkant av 14 pst. av gårdbrukerne er kvinner. Kvinner driver og eier ofte de mindre gårdsbrukene. Mange kvinner faller imidlertid utenfor statistikk når det gjelder eierskap av landbrukseiendommer. De fleste landbruksforetakene er enkeltpersonforetak, og siden kun en person kan stå oppført som eier, vil dette ikke gi et godt bilde på hvordan et gårdbrukerpar er involvert i driften. Det er viktig for en positiv utvikling i næringen at både kvinner og menn etablerer seg som aktive næringsutøvere i landbruket.

Rekrutteringssituasjonen i landbruket varierer imidlertid i de ulike landsdelene. I Landbrukets Utredningskontor (nå AgriAnalyse) sin undersøkelse av odelsbarns holdninger til overtagelse av landbrukseiendom (Rapport 2-2009), fremkom det at det er store forskjeller mellom sitasjonen på Østlandet og landet for øvrig. På Sør- og Vestlandet og i Trøndelag var om lag halvparten av odelsbarna positive til overtakelse, mens bare 37 pst. av de nordnorske odelsbarna oppga at de var positive til overtakelse. På Østlandet totalt sett var nærmere 64 pst. positive til overtakelse. Muligheter for å få arbeid utenfor næringen påvirker rekrutteringssituasjonen. På den annen side vil muligheten for annet arbeid ved siden av gårdsdriften i mange tilfeller være nødvendig. Etablering av gode nettverk for faglig oppdatering, praktiske råd og sosial kontakt er også viktig.

11.2 Mangfold og muligheter for fremtiden

I arbeidsgruppens rapport Økt rekruttering til landbruket. Mangfold og muligheter for framtiden, er det gjort en helhetlig drøfting av rekrutteringsspørsmålet. Gruppen ble spesielt bedt om å se på kompetansebehov, herunder behov for og muligheter til å stille kompetansekrav. Arbeidet skulle baseres på eksisterende kunnskap og forskning, og ligge innenfor rammene av gjeldende jordbrukspolitikk. Som en grunnleggende forutsetning fremhevet arbeidsgruppen at gode inntektsmuligheter og gode og forutsigbare rammebetingelser er avgjørende for rekrutteringen. Arbeidsgruppen pekte videre på at det er viktig å rekruttere til mangfold i norsk landbruk. Særskilt fire områder ble fremhevet som viktige:

• Betydningen av kompetanse

• Bonden som bedriftsutvikler – oppstartutfordringer og muligheter

• Sosiale forhold, likestilling og familieliv

• Betydningen av næringens omdømme

Arbeidsgruppen foreslo flere tiltak innenfor disse områdene. De viktigste tiltakene drøftes i delkapitlene nedenfor.

11.3 Jordbrukets kompetansebehov og utdanningstilbud innen landbruk

Rekruttering av kompetente næringsutøvere forutsetter at det finnes attraktive utdanningstilbud med høy kvalitet både innen grunnutdanningen i landbruket, innen etter- og videreutdanningstilbudet, og for andre kompetansebyggende tilbud som er tilpasset bønders livssituasjon. Utvikling av relevante utdanningstilbud er i hovedsak statens ansvar, men forutsetter et godt samarbeid med næringen. Kompetansebehovet i landbruket har endret seg i takt med modernisering og utvikling i næringen. Landbruksdrift krever god kunnskap om bedriftsledelse, økonomi, teknikk og agronomi. Landbruket har et mangfold av læringsarenaer, som inkluderer både det formelle utdanningssystemet og andre former for kompetanseutvikling. Norsk landbruksrådgiving er en sentral aktør som bidrar til kompetanseutvikling i landbruket utenfor det formelle utdanningssystemet. Andre sentrale aktører innen rådgiving og kompetanseheving er landbrukssamvirket.

11.3.1 Fag- og yrkesopplæringen på videregående nivå

På videregående nivå tilbys det gjennom programfaget naturbruk flere programområder, deriblant landbruk og gartnernæring. Den utdanningen som næringsutøvere trenger for å være selvstendig næringsdrivende ut over dette, må enten tas på fagskolenivå eller annen tilpasset etter- og videreutdanning. Naturbruksskolene gir en grunnleggende kunnskap i landbruksfag som grunnlag for yrke i primærlandbruket eller som studieforberedende for videre høgskole- eller universitetsstudier. Fagmiljøene på naturbruksskolene er viktige kompetansesentra for å formidle kunnskap til næringen.

Søkningen til naturbruk i videregående skole har vært svakt økende de siste årene. Fra 2015 til 2016 økte søkertallet til de offentlige skolene med 15 pst. På de private naturbruksskolene er bildet det samme. Dette er en positiv trend og er med på å legge grunnlag for at landbruksnæringen får nødvendig kompetanse i fremtiden. Det er totalt sett få elever i videregående opplæring som går på naturbruk. Antall registrerte elever på naturbruk i 2015–2016 var til sammen 4281 elever, og utgjorde vel 2 pst. av elevmassen.

Kunnskapsdepartementet har gitt Utdanningsdirektoratet i oppdrag å gjennomgå tilbudsstrukturen til fag- og yrkesopplæringen, utrede mulige utdanningsløp og foreslå nødvendige endringer. Naturbruksutdanningen inngår som en del av dette oppdraget. Målet for gjennomgangen, som gjøres i samarbeid med partene i arbeidslivet, er å styrke kvaliteten og relevansen til det yrkesfaglige utdanningstilbudet, og få et tilbud som i større grad reflekterer kompetansebehovene i arbeids- og næringslivet. Landbruks- og matdepartementet vil gjennom dialog med Faglig råd for naturbruk og Kunnskapsdepartementet, bidra til en fremtidsrettet landbruks- og gartnerutdanning som møter næringens behov.

For fagområdene gartnernæring og landbruk er det i dag ikke tilbud om et utdanningsløp som gir fagbrev, der deler av opplæringen skjer i skole og deler av opplæringen skjer i arbeidslivet. Utdanningsdirektoratet har satt i gang en forsøksordning med et 2 + 2 løp med mål om å finne frem til hvordan man kan få organisert og tilbudt en toårig lærlingeordning for gartner og landbruksfag. Forsøksordningen vil pågå til 2019–2020, og vil evalueres underveis. Landbruks- og matdepartementet vil sammen med utdanningsmyndighetene følge opp resultatet av forsøket.

11.3.2 Fagskoleutdanning

Fagskoleutdanning er en yrkesrettet utdanning som bygger på fullført videregående opplæring eller tilsvarende realkompetanse. Regjeringen er opptatt av å løfte fagskolenes status som en viktig tertiærutdanning, og har lagt frem en fagskolemelding om fagskoleutdanningens rolle i utdanningssystemet.

Det er i dag relativt få utdanningstilbud på fagskolenivå innenfor landbruk. Landbruks- og matdepartementet vil derfor sammen med næringen og fylkeskommunene vurdere behovet for å utvikle både flere og mer spissede fagskoletilbud rettet inn mot næringsutøvere og rådgivningsapparat. Fagskoleordningen må gi et fleksibelt og tilpasset utdanningstilbud av høy kvalitet.

11.3.3 Høyskole- og universitetsnivå

Det er nødvendig å sikre rekruttering av relevant kompetanse til næringen ved å tilby attraktive og forskningsbaserte utdanningstilbud. Videre er det viktig å samarbeide om utdanning og forskning mellom institusjonene. Høyskolesatsingen ved Høgskolen i Hedmark og Nord Universitet (tidligere Høgskolen i Nord-Trøndelag), i samarbeid med NMBU, er et eksempel på dette. Et annet eksempel er det gode samarbeidet NMBU og de landbruksrelevante forskningsinstituttene har når det gjelder doktorgradsproduksjon. Søkertallene til høyere utdanning for 2016 viser at det var 20 pst. flere som hadde landbruksstudier som sitt førstevalg sammenlignet med 2015.

11.3.4 En nasjonal modell for Voksenagronom

Det er viktig å utvikle og sikre et attraktivt og godt utdanningstilbud innen landbruk i det ordinære løpet, slik Kunnskapsdepartementet nå arbeider med. Det er imidlertid stor interesse for kompetansebyggende tiltak som også kan tilbys utenom det ordinære utdanningsløpet, og som på den måten kan nå flere. Det må legges til rette for fleksible ordninger som også er tilpasset de som vil etablere seg i næringen og som har en annen utdanning fra før, eller de som ikke har anledning til å følge ordinært utdanningsløp innen landbruk.

I flere rapporter, blant annet i arbeidsgrupperapporten Økt rekruttering til landbruket, er det blitt foreslått at det etableres en nasjonal modell for voksenagronomutdanning som sikrer faglig og pedagogisk kvalitet og fleksibel tilrettelegging. De fleste fylkeskommunene tilbyr i dag voksenagronomutdanningskurs etc. Tilbudet er rettet mot voksne som har behov for å styrke sin landbruksfaglige kompetanse. Interessen for dette tilbudet har vært stor. I Oppland er det for eksempel ca. 140 voksne som har tatt eller tar voksenagronom siden oppstarten i 2011, og de siste årene har det vært ventelister for å komme med.

Det er betydelige variasjoner mellom fylkene i innhold og organisering av dette tilbudet. De fleste voksenagronomtilbud bygger på læreplan til Vg2 og Vg3 landbruk, og kan gi agronomeksamen og rett til tittelen agronom. De som velger voksenagronomtilbudet, er i hovedsak voksne uten rett til videregående opplæring. Voksenagronomtilbudet finansieres på ulike måter. Noen fylker bruker de fylkeskommunale tilskuddsmidlene til rekruttering og kompetanseheving bevilget over jordbruksavtalen (RK-midlene), og noen bruker en kombinasjon av tilskuddsmidler, andre fylkeskommunale midler og egenbetaling. Østlandsforsknings evaluering av naturbruksutdanningen har også sett på voksenagronomtilbudet. I en spørreundersøkelse gjennomført i forbindelse med evalueringen fremkom det at 95 pst. av deltagerne hadde en annen utdanning utover ungdomsskolen før de startet på voksenagronom, hvorav 36 pst. svarte at de hadde høyere utdanning.

Østlandsforskning peker på at voksenagronomen er et tilbud som dekker et tydelig behov i næringen, men som ikke finner sin plass innenfor de eksisterende modellene for utdanning, og mener det bør vurderes å etablere en felles nasjonal standard for en modulbasert modell.

I jordbruksoppgjøret 2016 ble man enige om å igangsette en utredning om innhold og format for en nasjonal modell for voksenagronomutdanning. Arbeidet foregår i samarbeid med utdanningsmyndighetene og næringen selv. Regjeringen vil komme tilbake til eventuell innføring av en slik modell når arbeidet er ferdigstilt.

Regjeringen vil:

• Komme tilbake til eventuelle endringer når utredningen om innhold og format for en nasjonal modell for voksenagronomutdanning er ferdig

11.3.5 Kompetansekrav

Spørsmål om innføring av kompetansekrav for næringsutøverne i jordbruket har vært drøftet flere ganger. Arbeidsgruppen som så på rekrutteringsspørsmålene i landbruket ble bedt om å vurdere behov for og muligheter til å stille kompetansekrav.

Det er i dag en rekke lover og forskrifter som både direkte og indirekte stiller krav om kompetanse hos næringsutøverne. Mattilsynet og Arbeidstilsynet er viktige kontrollinstanser. Innenfor ulike produksjoner stilles det krav om obligatoriske kurs og sertifisert kompetanse. Kvalitetssystemet i landbruket (KSL) skal dessuten sikre at kvalitetskrav blir ivaretatt for bonde, industri, varehandel og forbruker.

Flertallet i arbeidsgruppen som så på rekrutteringsspørsmålene i landbruket, foreslo å innføre et kompetansekrav for nye næringsutøvere i næringen tilsvarende Vg3-nivå eller voksenagronom. Det ble videre foreslått å igangsette en faglig utredning med vurdering av konkret innhold, organisering og praktisk gjennomføring av et slikt krav. Forslaget om innføring av kompetansekrav ble begrunnet med at et kompetansekrav kan bidra til å heve kompetansenivået i næringen, samt heve status og omdømme for næringen.

Regjeringen mener et pålagt myndighetsbestemt krav til kompetanse ikke er et målrettet rekrutteringstiltak. Innføring av et slikt krav vil føre til flere pålegg for næringen, høyere kostnader for det offentlige og den enkelte næringsutøver, samt at forvaltning og kontroll av et slikt krav vil være krevende. De som er innehavere av en landbrukseiendom har allerede en plikt til å forvalte eierskapet gjennom å utnytte ressursene, jf. Jordlovens krav om driveplikt. Et kompetansekrav vil følgelig innskrenke den private eiendomsretten, gjennom å legge ytterligere begrensninger på den enkelte næringsutøvers frihet til å utnytte ressursene på egen gård.

Siden 2003 har de landbrukspolitiske virkemidlene vært rettet inn mot foretak. Innføring av et kompetansekrav i jordbruket reiser spørsmål om hvem et slikt krav skal være rettet mot, og hvilke unntaksbestemmelser som skal gjelde. En statlig forvaltning av et kompetansekrav i jordbruket vil være krevende, og det vil være betydelige utfordringer knyttet til eventuelle valg av reaksjoner ved brudd på regelverk. Det er også en utfordring at landbruksdrift danner utgangspunkt for et mangfold av kompetansebehov utover det et enkelt kompetansekrav kan fylle.

Skal det stilles formelle, statlige kompetansekrav til næringsdrivende i landbruket, må dette begrunnes med vesentlig samfunnsmessige hensyn, som for eksempel hensynet til forbrukerne eller landbrukets påvirkning på miljøet. Regjeringen mener disse hensynene allerede ivaretas gjennom gjeldende regelverk. Når det gjelder kompetansekrav utover dette, vil en fortsatt utvikling av næringens egne bransjestandarder være mer nærliggende. På bakgrunn av dette mener regjeringen at det ikke er ønskelig å innføre et pålagt myndighetsbestemt krav til kompetanse for næringsutøverne i landbruket.

Regjeringen vil:

• Ikke innføre et pålagt myndighetsbestemt krav til kompetanse for næringsutøverne i landbruket

11.4 Øvrige tiltak for å sikre stabil rekruttering til næringen

Regjeringen har i sin politiske plattform understreket at eiendomsretten er en grunnleggende rett og at regjeringen vil legge til rette for at bonden skal få styrket sin rett til fritt å disponere over egen eiendom i tråd med egne valg og prioriteringer. Eiendomslovgivningen i landbruket legger i dag begrensninger på eierens disposisjoner. Regjeringen er opptatt av forenklinger av regelverket på dette området som blant annet kan bidra til å øke omsetningen av landbrukseiendommer. Regelendringer som bidrar til at flere eiendommer legges ut for salg, vil kunne åpne for at flere yngre personer får muligheten til å komme inn i næringen.

Jordbruksavtalen i sin helhet er et bidrag til å legge til rette for god og stabil rekruttering til næringen. I forbindelse med Stortingets behandling av jordbruksoppgjøret 2014 fremhevet en samlet næringskomite at støtte til investeringer i landbruket er et sentralt rekrutteringsvirkemiddel. Arbeidsgruppen som drøftet rekrutteringsspørsmål i landbruket fremhevet også særskilt investerings- og bedriftsutviklingsordningen som viktig, herunder risikolåneordningen. I jordbruksoppgjøret 2016 ble ordningen med investerings- og bedriftsutviklingsmidler særskilt prioritert, med økt avsetning på 26,5 mill. kroner. I forbindelse med jordbruksoppgjøret 2016 ble satsen til generasjonsskiftetilskuddet hevet med 10 prosentpoeng. I tråd med anbefalingene fra arbeidsgrupperapporten «Økt rekruttering til landbruket» ble det også varslet en gjennomgang av vilkårene for risikolån over ordningen. Det ble også bestemt å prøve ut en mentorordning for landbruket forvaltet av Norsk landbruksrådgiving i samarbeid med Innovasjon Norge og faglagene i landbruket med oppstart høsten 2016.

Investeringsvirkemidler er mer målrettede mot rekruttering og når flere produsenter enn for eksempel ordningen med tidligpensjon som regjeringen vil avvikle for nye tilskuddsmottakere. Investeringsvirkemidler er målrettet for å fremme rekruttering til næringen, både fordi yngre investerer i større grad enn eldre, og delvis fordi mange eldre som investerer gjør det for å legge til rette for neste generasjon. Næringsutøvere under 35 år er prioritert i deler av regelverket. Hele 77 pst. av tilskuddene til investering og bedriftsutvikling i landbruket ble i 2015 gitt til brukere under gjennomsnittsalder i næringen, og 26 pst. av tilskuddene ble gitt til de under 35 år.

Å opprettholde og utvikle landbrukets omdømme, både som næring og som yrkesvei har stor betydning for ønsket om å etablere seg i næringen. I arbeidsgrupperapporten «Økt rekruttering til landbruket» er det pekt på at landbruket samlet sett har et godt utgangspunkt for å kommunisere positivt om næringen og næringens muligheter som yrkesvei, og at det gode omdømmet i enda større grad bør utnyttes i rekrutteringssammenheng. Det ble foreslått at det utarbeides en omdømmestrategi der næringen selv er initiativtaker, og at eksisterende omdømmearbeid videreføres, der gode eksempler, rollemodeller og karrieremuligheter i landbruket synliggjøres.

Omdømmearbeid er først og fremst næringens eget ansvar. Både næringsorganisasjoner, samvirkeorganisasjoner og forvaltning jobber med landbrukets omdømme på ulike måter, for å fremme landbrukets omdømme generelt, og for å fremme omdømmet til landbruket som yrkesvei. Fra det offentliges side er det en rekke virkemidler og tiltak som bidrar til å bygge positivt opp om næringens omdømme. Omdømmesatsingen over Utviklingsprogrammet – landbruks- og reindriftsbasert vekst og verdiskaping er en viktig del av forvaltningens arbeid med å styrke landbrukets omdømme generelt. Matfestivalen Matstreif og deltakelsen på Internationale Grüne Woche (IGW) i Berlin er de to viktigste omdømmeprosjektene i programmet. Bygdeturismekampanjen bidrar til å synliggjøre bygdeturisme og til å øke kunnskapen og kjennskapen om mulighetene innenfor landbruks- og utmarksbasert reiseliv. Både det generelle og det spesielle omdømmearbeidet bidrar til å styrke omdømmet til landbruket som helhet, noe som er positivt for rekrutteringen ved at bondeyrket fremstår som attraktivt.

Foto: Svein Grønvold Samfoto

Oppsummering kapittel 11

Stabil rekruttering til næringen er viktig for å sikre at de landbrukspolitiske målene nås. Fra det offentliges side må det legges til rette for at den enkelte bonde i størst mulig grad fritt kan disponere egen eiendom i tråd med egne valg og prioriteringer. Av virkemidlene over jordbruksavtalen er særskilt investeringsvirkemidlene et målrettet virkemiddel for rekruttering.

Arbeidsgruppen som ble nedsatt i etterkant av Stortingets behandling av jordbruksoppgjøret 2014 kom med forslag til tiltak på flere områder knyttet til kompetanse, bedriftsutvikling, sosiale forhold og næringens omdømme. Blant de foreslåtte tiltakene var etablering av en nasjonal modell for voksenagronomutdanning og innføring av kompetansekrav.

Regjeringen vil:

• Komme tilbake til eventuell innføring av en slik modell når utredningen om innhold og format for en nasjonal modell for voksenagronomutdanning er ferdig

• Ikke innføre et pålagt myndighetsbestemt krav til kompetanse for næringsutøverne i landbruket

12 Miljø og klima

Jordbruk har gjennom alle tider skapt et kulturlandskap og som danner livsmiljø for arter og økosystemer, samt inneholder viktige kulturhistoriske verdier. Jordbrukets arbeid med å integrere miljøverdier og miljøhensyn må ses i lys av at bærekraft og sektoransvar ble satt på dagsorden fra slutten av 1980-tallet. Utvikling i kunnskap og virkemidler har dermed bidratt til at jordbruksproduksjonen er mer miljøvennlig enn for 20–30 år siden. Bærekraftig jordbruk er ett av de fire hovedmålene i norsk jordbrukspolitikk, hvor ivaretakelse av miljøhensyn i arealbruk og ressursutnyttelse er forutsetningen for produksjon av norske jordbruksprodukter.

All matproduksjon starter med fotosyntesen, i utgangspunktet er derfor alt jordbruk basert på opptak av karbondioksid (CO₂). Jordbruksaktiviteter og særlig husdyrhold er imidlertid også opphav til utslipp av næringsstoffer til luft og vann. Jordbrukslandskapets mangfold og kombinasjon av natur- og kulturverdier er en karakteristisk og viktig del av landskapet i Norge.

12.1 Miljø

12.1.1 Utviklingstrekk

Norsk jordbruk har lange tradisjoner for bærekraftig forvaltning som tar hensyn til miljø, kulturlandskap og biologisk mangfold. Det har vært økt oppmerksomhet om ivaretakelse av miljøet i jordbruket de siste tiårene. Det er gjort en stor innsats for å få på plass de ulike miljøordningene for jordbruket, der målretting av innsatsen på foretaksnivå har stått sentralt. Selv om andelen foretak som tar i bruk miljøvirkemidlene holder seg på et relativt jevnt nivå, kan en gå utfra at økt målretting av virkemidlene gir bedre resultater og at virkemiddelbruken er mer effektiv enn tidligere. Husdyrbeiting har vært en naturlig del av økosystemet i flere tusen år, og en virkemiddelbruk som fører til færre dyr på utmarksbeite vil ha negative konsekvenser for det biologiske mangfoldet. I den nye nasjonale rødlista har nesten 35 pst. av de truede artene levested i kulturlandskapet.

Det er en utfordring å måle den konkrete miljøeffekten av tiltak og virkemidler ettersom endringer ofte skjer gradvis over tid. I tillegg påvirker andre forhold enn selve jordbruksdriften miljøet, eksempelvis værforholdene. Generelt er miljøeffekten mer tydelig med økt presisjon i virkemidlene. Det er for eksempel enkelt å vise resultat i form av at et element som et gammelt steingjerde i landskapet er restaurert, ivaretakelse av en gårdsdam, en slåttemark, eller at erosjonsproblem er løst med nye kummer.

SSB produserer en årlig rapport om miljøstatus i jordbruket med statistikk for utvikling over 11 miljøområder blant annet kulturlandskap, utslipp til luft og vann og økologisk landbruk. Fra 2013 er alle tiltak gjennom regionale miljøprogram kartfestet. Kartfesting gir bedre grunnlag til å se om innsatsen blir satt inn på rett sted, der miljøutfordringene ligger.

12.1.2 Nasjonal miljøpolitikk og internasjonale prosesser

I Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet vises det til internasjonale og nasjonale mål for norsk natur. Under FNs konvensjon for biologisk mangfold har Norge forpliktet seg til Aichi-målene, som er globale mål for å stoppe tapet av naturmangfold innen 2020. Flere av målene er særlig relevante for bærekraftig produksjon i norsk jordbruk. I tillegg har Norge utviklet omforente nasjonale mål for naturmangfold som også er relevante for jordbruket. Disse innebærer at norske økosystemer skal ha god tilstand og levere økosystemtjenester, ingen arter og naturtyper skal utryddes, utviklingen til truede og nær truede arter og naturtyper skal bedres, og at et representativt utvalgt av norsk natur skal bevares for kommende generasjoner.

Norsk jordbruk skal, på lik linje som andre sektorer, bidra til å nå disse målene. FNs bærekraftsmål, som ble vedtatt i 2015, har integrert inn en rekke av Aichi-målene, og dermed gitt disse målene en styrket betydning for bærekraftig utvikling for alle land.

12.1.3 Sektoransvar for jordbruk og miljø

Begrepet sektoransvar har sin bakgrunn i en rettsoppfatning om at forvaltningsorganene innen hver sektor, for eksempel landbruk, industri, energi, samferdsel osv. ikke kan bruke sin skjønnsmessige myndighet til å ivareta formål som andre organer har som særlig oppgave å ivareta. Et kjernepunkt i Brundtlandkommisjonen var at miljøhensyn skulle integreres i sektorenes beslutningsprosesser. Klima- og miljødepartementet har det overordnede ansvaret for miljøpolitikken. Alle samfunnssektorer har imidlertid et selvstendig ansvar for miljø knyttet til egen sektor. Landbruksmyndighetene har m.a.o. både en myndighet og en plikt til å ivareta miljøet i utforming av lovverk, og i sin skjønnsmessige myndighetsutøvelse i henhold til sitt lovverk. Dette må også gjelde ved utformingen og forvaltningen av indirekte virkemidler, slik som beslutninger om virkemidler som er regulert i jordbruksavtalen, forskning osv.

12.1.4 Påvirkninger fra jordbruk på vannmiljøet

Avrenning av jordpartikler og utvasking av plantenæring fra jordbruksareal til vann og vassdrag er, sammen med utslipp av avløpsvann, hovedkildene som påvirker den økologiske tilstanden, målt som algevekst. Jordbruket er et åpent system, og husdyr- og planteproduksjon bærer alltid en risiko for uønsket tap av næringsstoff til omgivelsene. Overordnet kan det sorteres mellom punktutslipp og arealavrenning, sistnevnte beskrives også som diffuse utslipp. Punktutslipp kan blant annet forekomme fra lagre av gjødsel og silosaft, og har vært en vesentlig kilde til utslipp til vannmiljø. De siste tiårene er det innført krav til lagerkonstruksjoner, og slike problemer er derfor kraftig redusert. I dag påvirkes vannmiljøet i all hovedsak av diffuse utslipp fra jordbruksarealene, i form av overflate- og grøfteavrenning.

Når næringssalter og organisk materiale fra jordbruksområder havner i vassdragene, kan det føre til eutrofiering. I ferskvann er det viktigst å redusere tilførslene av fosfor som øker algeveksten i innsjøer og elver. Stor algevekst fører til dårlige oksygenforhold på dypere vann, og enkelte algearter kan også utvikle giftstoffer som er farlige for mennesker og husdyr. Organisk materiale kan øke oksygenforbruket i vannet og føre til dårligere forhold for blant annet bunndyr og fisk. Erosjon fører til at store mengder jordpartikler slammer ned bunnen, forverrer lys- og gyteforhold, levevilkår for planter og dyr og kan også forringe drikkevannskilder, badeplasser eller fiskeplasser.

Avrenning i form av næringssalter og partikulært materiale fra blant annet jordbruksområder, og da særlig nitrater, knyttes opp mot uønskede algeoppblomstringer og eutrofiering i kystnære områder.

Over jordbruksavtalen er det innført flere økonomiske virkemidler som skal stimulere til redusert avrenning til vassdrag og kyst, eksempelvis gis tilskudd for at kornarealer og vassdragsnære arealer ikke jordarbeides om høsten. Gjennom arbeidet med vannforvaltningsplaner i henhold til EUs rammedirektiv for vann og vannforskriften har internasjonale mål for vannmiljø i senere tid blitt konkretisert ned til de enkelte vannområder og vannforekomster. Nye vannforvaltningsplaner ble godkjent i juli 2016. Gjennom dette arbeidet har det fremkommet behov for forsterket innsats mot jordbruksavrenning, især i utsatte vannområder med mye jordbruk, for å oppnå mål om bedret tilstand i vannområdene innen 2021.

Siden 1980-tallet er det gjennomført omfattende tiltak for å bedre vannmiljøet og disse har hatt god effekt. Uten disse virkemidlene og tiltakene ville nok tilstanden vært mye dårligere enn den er i dag. Vann- og avrenningstiltak kan også gi økt lønnsomhet i jordbruket ved å redusere ressurstap av jordsmonn, næringsstoffer og forbedre jordstruktur.

12.1.5 Jordbrukets kulturlandskap og jordbrukets kulturarv

Jordbrukets kulturlandskap er et resultat av mange generasjoners bosetting og ressursutnytting. I innmark og utmark finnes en mosaikk av åker og eng, kantsoner, slåttemark og beitemark, vann, bygninger, tun, gjerder, veier og andre typer natur- og kulturminneelementer. Ulike naturgitte forhold har gitt stor variasjon i produksjonsmåter og ressursutnyttelse i ulike deler av landet, med tilhørende særpregede kulturlandskap. Endringer i driftsmåtene har gitt et jordbrukslandskap preget av både elementer fra historisk bruk og moderne driftsmetoder.

Samlet har landets landbrukseiendommer over en million bygninger. De representerer store bruksressurser, men også utfordringer knyttet til det å forene bosetting og moderne gårdsdrift med gammel bygningsmasse og endret bruk. Mange av disse bygningene utgjør en mangfoldig og verdifull kulturarv, både som enkeltvise bygninger og helhetlige kulturmiljøer, og som nøkkelelementer i jordbrukets kulturlandskap.

Aktiv, hensynsfull og bærekraftig bruk gir varierte landskap i hele landet, er med på å ivareta kulturhistoriske og biologiske verdier, og har betydning for tilhørighet, tradisjon og verdiskaping. Lokale og regionale særpreg i kulturlandskapet gir også grunnlag for friluftsliv, reiseliv og verdiskaping. Jordbrukets kulturlandskap og kulturarv står derfor sentralt i bøndenes fellesgodeproduksjon for samfunnet.

Kulturlandskap og åpent lavland er viktige økosystemer som leverer tjenester som matproduksjon, produksjon av dyrefôr, pollinering og naturmangfold. Det har vært store endringer i tilstanden i kulturlandskapet de siste tiårene med endringer i produksjonsformer og arealbruk. Data fra overvåkningsprogrammet 3Q viser at jordbruksarealet er i tilbakegang og at gjengroing av ekstensive grasmark og beitearealer er en følge av strukturendringer i norsk landbruk.

Rundt 50 pst. av de truede artene på Norsk rødliste for arter i 2015 knyttes til kulturlandskap og åpent lavland. Tiltak som økt slått og beitebruk har stor effekt for å opprettholde viktige naturtyper i jordbruket som slåtteeng og kystlynghei.

Introduksjon av fremmede skadelige organismer kan medføre betydelige konsekvenser for jordbruk og hagebruk. Samtidig kan fremmede skadelige organismer som tilsiktet eller utilsiktet innføres i forbindelse med næringene utgjøre en trussel for naturmangfoldet. Fremmede organismer sprer seg eksempelvis ved flytting av jord og ved forvilling av planter fra hagebruk, parkanlegg og fra plantet skog. Jordbrukssektoren følger opp gjennom dekkende regelverk, tiltak, informasjon og sektorsamarbeid etter Tverrsektoriell nasjonal strategi og tiltak mot fremmede skadelige arter.

Det er sentralt å finne løsninger som kan bidra både til å beholde et åpent og levende jordbrukslandskap generelt og til å ivareta de spesielt verdifulle områdene og elementene i kulturlandskapet. En nøkkelfaktor er å stimulere til fortsatt jordbruksdrift i hele landet. Erfaring viser dessuten at ivaretakelse av de spesielt verdifulle områdene forutsetter kunnskapsbaserte prioriteringer, motiverte grunneiere og stimulans til den driften som skaper kulturlandskapsverdiene.

Kulturlandskapet er i stadig forandring. Jordbruksdrift bidrar til å holde landskapet åpent ved beiting, dyrking og slått. Over jordbruksavtalen er det innført flere økonomiske virkemidler som skal stimulere til å ta vare på et åpent og variert kulturlandskap og en levende kulturarv. Miljøforvaltningen har også virkemidler på dette området.

12.1.6 Tilgjengelighet og friluftsliv i jordbrukets kulturlandskap

En stor andel av det dyrkede arealet i Norge ligger i umiddelbar nærhet til byer og tettsteder. Jordbrukets kulturlandskap utgjør også de nærmeste arealene for mange i spredtbygde strøk. Åker, eng og kulturbeite er dermed nærmiljøet til mange nordmenn, og helheten av kultur- og naturverdier i jordbrukets kulturlandskap er viktig for friluftsliv, som opplevelsesressurs og som læringsarena. Endringer i norsk jordbruk har i mange deler av landet ført til økt gjengroing i tidligere åpne jordbrukslandskap, ved at slått og beite er kraftig redusert eller fraværende.

Stier og løyper i jordbrukets kulturlandskap er viktige tiltak for friluftslivet. Vinterstid anlegges det mange steder skispor på snødekte jordbruksarealer. Vedlikehold av stier og løyper i jordbrukets kulturlandskap er allerede viktige tiltak for friluftslivet.

I Meld. St. 18 (2015–2016) Friluftsliv – Natur som kilde til helse og livskvalitet skriver regjeringen at den vil legge til rette for et samarbeid mellom landbruket, kommunene og frivillige organisasjoner med sikte på å videreutvikle allmennhetens mulighet til friluftsliv i jordbrukets kulturlandskap.

12.1.7 Påvirkninger fra jordbruket på klima

Norsk jordbruk står overfor både muligheter og utfordringer som følge av klimaendringene. Miljøvirkemidlene over jordbruksavtalen har i dag først og fremst som formål å redusere utslipp til vann og ivareta jordbrukets kulturlandskap. De senere år har det blitt innført tilskudd også for å redusere utslipp av klimagasser til luft, eksempelvis miljøvennlig spredning av husdyrgjødsel og tilskudd for levering av husdyrgjødsel til biogassanlegg. Det er et behov for at miljøvirkemidlene i jordbruket i større grad videreutvikles til å møte klimautfordringene. Det er store muligheter for synergieffekter på tvers av målområdene for miljø. Klimatiltak kan for eksempel bidra til bedre måloppnåelse på vannforurensning.

12.1.8 Påvirkninger fra jordbruket på luftkvalitet

Nitrogengjødsling er en viktig kilde til drivhusgassen N₂O, men det er likevel kun en marginal del av nitrogenet som går tapt som N₂O. Oftest avgis langt mer ammoniakk, NH₃, som ikke er en drivhusgass, men som kan forårsake overgjødsling i naturen. Sekundært kan ammoniakk også gi opphav til helseskadelige partikler, miljøskadelig forsuring og klimaskadelig lystgass. Utslipp av lystgass påvirker klimaet globalt, mens ammoniakkutslipp er et mer regionalt problem. I Norge er det primært på Sør- og Sør-Vestlandet at nedfall av ammoniakk overskrider tålegrenser i naturen. Her kommer norske utslipp på toppen av langtransporterte tilførsler fra kontinentet.

Norge har en forpliktelse under Gøteborgprotokollen om å begrense årlige NH₃-utslipp til maksimalt 23 000 tonn fra 2010. Ifølge utslippsregnskapet var norske utslipp 13 pst. over dette nivået i 2015. Jordbruket står for over 90 pst. av NH₃-utslippene. Mens omdannelsen av nitrogenforbindelser til lystgass går tregt, oppstår ammoniakkutslipp mer spontant, ved utskilling, lagring og spredning av husdyrgjødselen.

12.1.9 Miljøvirkemidlene i jordbruket

Miljøsatsingen i jordbruket skal bidra til å opprettholde et variert og mangfoldig kulturlandskap, bidra til tilgjengelighet og tilrettelegging for ferdsel og til å redusere miljøbelastningen, herunder utslipp til luft og vann. For å gjøre jordbruksproduksjon mer miljøvennlig, står bruk av ulike miljøvirkemidler sentralt. De juridiske virkemidlene er ulike miljøkrav som bonden må følge opp for å være berettiget tilskudd, eksempelvis produksjonstilskudd. De økonomiske virkemidlene er både generelle tilskudd som sikrer at areal blir holdt i drift, og tilskudd til mer målrettede tiltak som er med på å sikre miljøkvaliteter som krever særskilt forvaltning eller skjøtsel. I tillegg har vi ulike informasjons- og formidlingstiltak som skal medvirke til at næringsutøverne har oppdatert kunnskap om utfordringer og tiltak for en mest mulig miljøvennlig driftspraksis. Flere av miljøordningene bidrar også til bedre agronomi og vil ha positiv påvirkning på produksjonen.

I 2004 ble alle miljøvirkemidlene i jordbruket samlet i nasjonalt miljøprogram. Det overordnete formålet er å bidra til økt målretting av miljøarbeidet i jordbruket, og bedre synliggjøring av miljøinnsatsen i jordbruket, både på nasjonalt og regionalt nivå. Miljøvirkemidlene har siden 2004 vært strukturert etter programmer på ulike forvaltningsnivå. Evalueringer og utredninger har vist at denne forvaltningsstrukturen har mange fordeler, gjennom å ivareta både bredden i jordbrukslandskapet og de mer spesifikke miljøutfordringene. Regjeringen vil bygge videre på dagens modell hvor de økonomiske miljøvirkemidlene forvaltes på tvers av forvaltningsnivå, for å ivareta behovet for målretting av innsatsen.

12.1.9.1 Nasjonalt miljøprogram

Nasjonalt miljøprogram har som hovedmål å sikre et åpent og variert jordbruks- og kulturlandskap, og å sikre at et bredt utvalg av landskapstyper og særlige verdifulle biotoper og kulturmiljøer ivaretas og skjøttes. Det skal også bidra til at jordbruksproduksjonen fører til minst mulig forurensing og tap av næringsstoffer til luft og vann. Miljøprogramsatsingen blir oppdatert og videreutviklet hvert fjerde år, og er siden 2005 blitt mer målrettet mot de ulike miljøutfordringene i jordbruket. I Nasjonalt miljøprogram gjeldende fra 2012 er det satt mål, miljøtema og resultatindikatorer for miljøprogramsatsingen. Disse legger også føringer for forvaltning av virkemidlene nasjonalt, regionalt og lokalt. Figur 12.1 gir en oversikt over virkemidler og miljøtema innenfor miljøprogrammet. Nasjonalt miljøprogram består av både tilskuddsordninger og miljøkrav i forskrift om produksjonstilskudd. Til og med 2014 var også forskrift om miljøplan en del av programmet. Elementene i miljøplan følges nå dels opp i forskrift om produksjonstilskudd og dels gjennom KSL-systemet.

Gjennomgangen av miljøvirkemidlene til jordbruksoppgjøret 2015, rapporten Helhetlig gjennomgang av miljøvirkemidlene i jordbrukspolitikken, viste at graden av måloppnåelse varierer. Dette betyr ikke nødvendigvis at virkemidlene i jordbruket ikke virker etter hensikten, men at de kan være utilstrekkelige til å oppveie andre drivere som vanskeliggjør måloppnåelse, for eksempel klimaendringer. Miljøutfordringene i jordbruket er sammensatt og virkemidlene fungerer ikke isolert, men i sammenheng ved at de bygger på, utfyller og balanserer hverandre. Miljøutredningen konkluderte med at det er potensiale for å gjøre forenklinger i virkemidlene og redusere antall ordninger. Det er også potensial for økt målretting. Det ble videre pekt på at virkemidlene for vannmiljø og utslipp til luft ikke er gode nok med hensyn til måloppnåelse og målretting.

12.1.9.2 Regionalt miljøprogram

Regionalt miljøprogram (RMP) skal stimulere til økt miljøinnsats i jordbruket for å løse mer spesifikke, regionale miljøutfordringer. Hvert fylke utarbeider eget regionalt miljøprogram og utformer årlige tilskudd næringsutøverne kan søke om for å gjøre miljøtiltak. Tiltakene skal bidra til å opprettholde kulturlandskapet, ivareta kulturminner og kulturmiljøet, bidra til økt biologisk mangfold, økt tilgjengelighet i kulturlandskapet, redusere avrenning fra jordbruket, redusere bruk av plantevernmidler og redusere utslipp til luft. Det er stor variasjon i prioriteringer av tiltak mellom de ulike fylkene, jf. figur 12.2. Fylker med stor andel korndyrking bruker en betydelig andel av midlene til tiltak for å redusere erosjon og næringsstoffavrenning, mens de øvrige fylkene vektlegger tiltak som hindrer gjengroing og ivaretar verdifulle kulturlandskap og naturtyper. Den ulike prioriteringen av tiltak mellom fylker er i tråd med intensjonen for ordningen.

Kilde: Landbruksdirektoratet

I 2013 ble de regionale miljøprogrammene rullert med ny virkningsperiode til og med 2017. Denne er nylig forlenget ut 2018. Ordningene ble gjennomgått for å bedre miljøeffekten av tiltakene og det ble fastsatt en nasjonal meny av tiltak som fylkene kan velge fra, basert på sine største miljøutfordringer. Menyen sikrer harmonisering og til en viss grad mer miljøretting av ordningene. I tillegg ble nytt elektronisk kartbasert søknads- og saksbehandlingssystem (eStil) tatt i bruk ved søknadsomgangen høsten 2013. Totalt 77 pst. søkte elektronisk i 2015. Det nye systemet innebærer en mer enhetlig rapportering og en enklere og mer effektiv forvaltning av ordningen.

I 2016 ble det utbetalt 422 mill. kroner i tilskudd til 22 732 foretak for gjennomførte tiltak innenfor de regionale miljøprogrammene i vekstsesongen 2015.

Både i rapporten Forenkling av jordbruksavtalens virkemidler og i rapporten Helhetlig gjennomgang av miljøvirkemidlene i jordbrukspolitikken ble det konkludert med at RMP virker etter hensikten, men at det er rom for bedre målretting av enkelte tiltak og for forenklinger. Dette er til dels fulgt opp i de siste jordbruksoppgjørene. I forenklingsrapporten ble det foreslått å etablere en felles RMP-forskrift til erstatning for dagens 19 forskrifter. Dette vil ikke medføre konsekvenser for fylkenes frihet til å prioritere, men være kun en forenkling av forvaltningsmessig art, og med det lette arbeidsbyrden for fylkesmennene. Regjeringen vil følge denne anbefalingen.

Det er en begrenset andel av midlene over RMP som bidrar til reduserte utslipp til luft, og har et klimaformål. Tiltaket «miljøvennlig spredning av husdyrgjødsel» er gradvis innført i ordningen, men ikke alle fylker har prioritert midler til dette tiltaket. Etter regjeringens syn er det svært viktig at alle fylker prioriterer midler over RMP til tiltak som reduserer klimagassutslippene fra bruk av husdyrgjødsel.

For å følge opp de to avlagte rapportene foreslår Regjeringen at det gjøres ytterligere forenkling av RMP.

12.1.9.3 Spesielle miljøtiltak i jordbruket

Formålet med Spesielle miljøtiltak i jordbruket (SMIL) er å ivareta natur- og kulturminneverdiene i kulturlandskapet, bidra til bedre tilgjengelighet og tilrettelegging, samt redusere forurensingen fra jordbruket. Ordningen skal gi mer målrettet innsats med utgangspunkt i lokale behov, utfordringer og målsettinger gjennom å støtte investeringer for miljøtiltak. Det må søkes særskilt for hvert enkelt prosjekt. Prosjektene vurderes opp mot hverandre ut fra strategier utarbeidet av kommunene. Det meste av støtten går til kulturminner og kulturmiljøer, kulturlandskap og tiltak som skal redusere avrenning til vassdrag.

Regjeringen vil:

• Videreføre oppfølgingen av jordbruket sitt sektoransvar for miljøtiltak i jordbruket gjennom miljøprogramsatsingen

• Innlemme klima som et hovedtema under forurensningsformålet ved revidering av Nasjonalt miljøprogram i 2017, med virkning fra 2018. Dette må videre følges opp ved revidering av Regionale miljøprogram og kommunale tiltaksanalyser som danner grunnlag for prioritering av SMIL-midlene

• Arbeide videre med forenkling og målretting av Regionalt miljøprogram, herunder

• En gjennomgang av hovedområder og tiltak med tanke på ytterligere målretting og forenkling for forvaltning og bruker

• Utarbeide revidert, nasjonal oversikt over RMP

• Innføre en felles, nasjonal RMP-forskrift, til erstatning for de fylkesvise forskriftene

• Jobbe for å oppnå miljømålene i henhold til vannforvaltningsplanene som ble godkjent i juli 2016

12.2 Klima

12.2.1 Nasjonal klimapolitikk og internasjonale prosesser

Stortinget sluttet seg i mars 2015 til regjeringens forslag om at Norge skal påta seg en betinget forpliktelse om minst 40 pst. utslippsreduksjoner i 2030 sammenlignet med 1990, jf. Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU. Norges mål er meldt inn som vårt bidrag til Parisavtalen, se boks 12.3. Norge tar sikte på å inngå en avtale om felles oppfyllelse av klimaforpliktelsen sammen med EU. Norge deltar allerede i EUs kvotesystem gjennom EØS-avtalen. Ved felles gjennomføring vil Norge også samarbeide om gjennomføringen i ikke-kvotepliktig sektor. Om lag halvparten av norske utslipp, hovedsakelig petroleumssektoren og industrien, er omfattet av EUs kvotesystem. Norsk kvotepliktig sektor vil derfor bidra til reduksjonene i kvoteområdet på linje med næringslivet i EU.

I ikke-kvotepliktig sektor skal EU redusere utslippene med 30 pst. sammenlignet med 2005. Det følger av Det europeiske råds konklusjoner fra oktober 2014. De viktigste ikke-kvotepliktige sektorene er transport, jordbruk, bygg og avfall. Dette overordnete 2030-målet skal fordeles slik at hvert land får et nasjonalt mål mellom 0 og 40 pst. utslippsreduksjon. Fordelingen skal baseres på BNP per innbygger og justeres for kostnadseffektivitet. Ved en felles oppfyllelse med EU vil Norge, på lik linje med EU-landene, ha et konkret nasjonalt utslippsmål for ikke-kvotepliktig sektor. EU legger opp til at et lands utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor også kan gjennomføres med kjøp av utslippsreduksjoner fra andre EU-land. For land med et høyt nasjonalt mål skal det også være mulig å gjennomføre et begrenset engangskjøp av kvoter i EUs kvotesystem for å dekke utslipp i ikke-kvotepliktig sektor. Kommisjonen la i juli 2016 frem et forslag til regelverk for perioden 2021–2030. Kommisjonens forslag til innsatsfordelingsforordning er ment å følge opp rådets konklusjoner fra 2014. I rådsvedtaket er det også fremhevet at jordbruket og arealbrukssektoren har et lavere reduksjonspotensiale og at mål om matsikkerhet og klimamålene bør sees i sammenheng. Det siste har Kommisjonen foreslått ivaretatt ved at land på bestemte premisser kan bruke et begrenset antall kreditter fra opptak i skog og landarealer til oppfyllelse av det nasjonale målet under innsatsfordelingsforordningen. Opptak og utslipp i skog og landarealer vil reguleres i et eget regelverk (om LULUCF sektoren). Utslipp fra selve jordbruksproduksjon omfattes av innsatsfordelingsforordningen og vil inngå i det nasjonale målet.

Norge omtales i forslaget med et foreløpig mål om å kutte utslippene i ikke-kvotepliktig sektor med 40 pst. fra 2005 til 2030. EU-kommisjonens forslag til forordning skal behandles av Europaparlamentet og Rådet før endelig vedtak. Endelige nasjonale måltall for ikke-kvotepliktig sektor og omfanget av adgangen til EU-interne fleksible mekanismer blir fastsatt tidligst i 2017. Regjeringen arbeider med sikte på å inngå en avtale med EU etter at innretningen av EU-regelverket er endelig avklart. Landbrukssektoren skal bidra til å redusere Norges utslipp av klimagasser, jf. Meld. St. 13 (2014–2015)Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU. Utslipp fra jordbruket utgjør 1/6 av utslippene i ikke-kvotepliktig sektor.

Internasjonalt rammeverk for jordbruk og klima

FNs klimakonvensjon (UNFCCC) utgjør rammeverket for internasjonalt klimasamarbeid. Avtalen som ble inngått under partsmøtet i 2015, Parisavtalen, har fastsatt et kollektivt mål om utslippsreduksjoner som også omfatter utslipp fra jordbruk. Partene i avtalen erkjenner at det å trygge matsikkerhet og stanse sult er en grunnleggende prioritering og at matproduksjon er særlig sårbart overfor skadevirkningene av klimaendringer.

FNs klimapanel (IPCC) er en sentral bidragsyter til å systematisere kunnskapen om klima og landbruk. I panelets femte hovedrapport fra 2014 vises det til at klimatilpasning og raske utslippskutt er nødvendig. Analysene omfatter både det vitenskapelig grunnlaget, analyser av virkninger, tilpasninger og sårbarhet, samt tiltak og virkemidler for å redusere utslipp. Panelet viser blant annet til at utslippsutviklingen knyttet til global matproduksjon spiller en viktig rolle for togradersmålet. Klimapanelets rapporter er av stor betydning for videreutvikling av klimapolitikken globalt og nasjonalt. Det er vedtatt at FNs klimapanel skal utarbeide to nye spesialrapporter før 2022, der den ene skal handle om klimaendringer, ørkenspredning, utarming av jord, bærekraftig forvaltning av jord, matsikkerhet og opptak og utslipp av klimagasser i økosystemer på land.

Globalt samarbeid i ulike internasjonale fora bidrar også til utvikling av klimapolitikken for landbrukssektoren. Norge var bidragsyter til en konferanse med deltagelse fra privat sektor i Haag i 2010 som for første gang satte matsikkerhet og klima i sammenheng. Siden 2010 har dette blitt tydeligere målsettinger i svært mange lands nasjonale politikk. Organisasjoner som FAO, landbruksbanken IFAD og Verdensbanken har tydeliggjort klimatiltak i sitt arbeid på landbruksområdet. En rekke plattformer for forskningssamarbeid er også inngått. Norge skal delta aktivt til videre kunnskapsutvikling.

12.2.2 Utredning om landbrukets utfordringer i møte med klimaendringene

I Stortingets behandling av jordbruksoppgjøret i 2014 ble det besluttet at landbrukets utfordringer i møte med klimaendringene skulle utredes. Landbruks- og matdepartementet oppnevnte i mars 2015 en arbeidsgruppe bestående av representanter fra næring, forvaltning og miljøorganisasjoner. Arbeidsgruppen ble gitt i oppdrag å vurdere norsk klimapolitikk på landbruksområdet opp mot ny kunnskap som fremkommer i FNs klimapanel sin 5. hovedrapport. Videre skulle kunnskapsstatus nasjonalt kartlegges og, det skulle undersøkes hvilke muligheter klimaendringer eventuelt vil kunne gi for norsk landbruk, og samtidig hvilke utfordringer som vil måtte håndteres. Utredningen skulle også omfatte opptak i skog og lagring i jord, og baseres på ny kunnskap fra klimapanelet og de nye klimaframskrivingene som Norsk klimaservicesenter utarbeidet i 2015. Arbeidsgruppen skulle også vurdere om norsk jordbruk er rustet for å møte eventuelle endringer i forbrukernes etterspørsel etter mat produsert med et lavere klimaavtrykk. Arbeidsgruppen avleverte sin rapport Landbruk og klimaendringer 19. februar 2016.

Arbeidsgruppen påpeker at norsk matproduksjon skjer med utgangspunkt i ressursgrunnlaget, og at det ikke er mulig å produsere mat uten klimagassutslipp. De biologiske prosessene i landbruket kan ikke erstattes på samme måte som prosesser basert på ikke-fornybare råstoffer og fossilbaserte produksjonssystemer. Arbeidsgruppen viser videre til at landbruket er i en særstilling sammenliknet med andre deler av norsk økonomi, ettersom det finnes svært få virkemidler eller tiltak overfor landbruket som kun er innrettet med sikte på å redusere utslipp av klimagasser. Arbeidsgruppen mener at norsk klimapolitikk for landbrukssektoren på overordnet nivå fanger opp viktige tiltak og innsatsområder som er beskrevet i FNs klimapanel sin 5. hovedrapport. Arbeidsgruppen mener at man likevel med dagens innsats ikke klarer å hente ut potensialet for utslippskutt og økt opptak raskt nok.

Arbeidsgruppen viser til at det er et betydelig potensial for ytterligere utslippskutt, muligens 10–20 pst. utslippsreduksjon fra jordbruket innenfor dagens produksjonsnivå, inkludert reduserte utslipp som regnskapsføres i transport-, bygg- og arealsektoren, fra i dag og frem til 2030. Arbeidsgruppen mener derfor at klimahensynet bør tillegges større vekt i utviklingen av jordbrukspolitikken, slik at også jordbruket i større grad kan bidra til å oppfylle Norges klimamål.

Arbeidsgruppen mener det er to hovedstrategier for å redusere klimagassutslippene fra jordbrukssektoren: Endret sammensetning av matforbruket og å redusere utslippene innenfor samme produksjonsvolum (optimalisere produksjonen). Arbeidsgruppen har ikke vurdert tiltak for å endre sammensetning av matforbruk og produksjon, da dette ble vurdert til å ligge utenfor arbeidsgruppens mandat. En mer omfattende vurdering av landbrukssektorens institusjonelle rammer ble også vurdert å ligge utenfor mandatet.

Arbeidsgruppen peker på 15 aktuelle tiltak som de mener kan bidra til reduserte klimagassutslipp og økte opptak fra jordbrukssektoren. Arbeidsgruppen peker samtidig på at det er nødvendig å utrede tiltakene videre for å finne kostnadene ved tiltakene, gjennomførbarheten og aktuelle virkemidler.

Klimautfordringene i landbrukssektoren er komplekse og i rapporten blir det påvist betydelige kunnskapsbehov. Arbeidsgruppen mener den løpende utviklingen hvor ny forskning, teknologi og kunnskap tas i bruk, er blant de viktigste tiltakene for å få ned klimabelastningen fra landbruket. Arbeidsgruppen viser til at endret klima kan gi nye muligheter for produksjon som bøndene vil utnytte, men at det er krevende å tilpasse seg endringene og at det også vil medføre stor usikkerhet.

12.2.3 Grønn skattekommisjon sine anbefalinger

Grønn skattekommisjon ble oppnevnt av Regjeringen Solberg i august 2014. Utvalget skulle blant annet vurdere hvordan en ved økt bruk av klima- og miljøbegrunnede avgifter og reduksjoner i andre skatter og avgifter, kunne oppnå lavere utslipp av klimagasser, et bedre miljø og god økonomisk utvikling.

Grønn skattekommisjon la frem sin rapport (NOU 2015:15) 9. desember 2015. Utvalget presenterte mer enn 80 konkrete anbefalinger som omfatter endringer i eksisterende miljørelaterte skatter og avgifter, nye miljøavgifter samt fjerning av støtteordninger og skatteutgifter med negativ miljøpåvirkning. Utvalget la til grunn at Norge inngår en avtale med EU om felles gjennomføring av klimamålet for 2030 og anbefalte at alle utslipp i ikke-kvotepliktig sektor ilegges lik avgift per tonn CO₂-ekvivalent. Klimaavgifter er i tråd med prinsippet om at forurenseren betaler og gir i utgangpunktet insentiver til å redusere utslipp på en kostnadseffektiv måte.

Utvalget peker på at utslippene fra jordbruket i hovedsak kommer fra husdyrhold og kjøttproduksjon (metan fra tarmgass og lagring av husdyrgjødsel), lystgass fra nitrogengjødsel, og frigjøring av CO₂ ved oppdyrkning av myr. Grønn skattekommisjon mente at det prinsipielt sett bør innføres avgift på alle klimagassutslipp fra jordbruket, men pekte på at det er en rekke praktiske forhold som vanskeliggjør dette. Kommisjonen anbefalte et alternativ med avgift på slaktet rødt kjøtt. En avgift tar ikke hensyn til andre forhold i produksjonen, blant annet fôrsammensetning som påvirker produksjonen. Nivået på avgiften vil være basert på gjennomsnittsberegninger og livsløpsbetraktning av utslippene fra dyrene. Dersom det er ønskelig å motvirke karbonlekkasje kan avgiften også legges på import. Utvalget påpekte at en avgift som også omfatter import vil ha høye administrasjonskostnader, særlig dersom bearbeide næringsmidler som inneholder kjøtt skal ilegges avgift.

Utvalget viste videre til det store omfanget av støtteordninger i jordbruket som skal bidra til oppfyllelse av jordbrukspolitiske og distriktspolitiske mål. De pekte på at støtten er langt høyere for rødt kjøtt enn for hvitt kjøtt både per kilo og kalori og at produksjonen av rødt kjøtt også har de høyeste klimautslippene per kalorienhet. Utvalget viste til at et direkte og effektivt tiltak for å redusere jordbrukets klimagassutslipp uten store administrative kostnader er å redusere den høye produksjonsstøtten til rødt kjøtt, for eksempel ved å redusere pris- og husdyrtilskudd. Som et første steg anbefalte utvalget derfor at produksjonsstøtten til rødt kjøtt reduseres. Lavere produksjonsstøtte betyr at overføringene til jordbruket reduseres. Utvalget mente at virkningen på sysselsettingen kan dempes gjennom økt støtte til annen virksomhet for å ivareta for eksempel distriktspolitiske målsettinger. Utvalget anbefalte videre at det blant annet bør innføres en avgift på nitrogengjødsel.

I forslaget til Nasjonalbudsjettet 2017 er det lagt opp til at regjeringen skal arbeide med en rekke tiltak som oppfølging av Grønn skattekommisjon. I løpet av våren 2017 skal regjeringen komme tilbake med konkrete tiltak for å redusere landbrukets klimautslipp og hvordan landbruket kan kompenseres innenfor sektoren. Arbeidet skal blant annet baseres på rapporten Landbruk og klimaendringer og Grønn skattekommisjon. Forslagene fra Grønn skattekommisjon følges derfor ikke opp nå.

12.2.4 Utslipp av klimagasser fra norsk jordbruk

Utslippsregnskapet

Norge er, som partsland til klimakonvensjonen, forpliktet til å rapportere nasjonale klimagassutslipp. Utslippsrapportene skal gi et fullstendig bilde av både utslipp og opptak av klimagasser i de forskjellige sektorene i hvert enkelt land. I henhold til de gjeldende retningslinjene for den nasjonale rapporteringen av klimagassutslipp, vedtatt under konvensjonens partsmøte (COP), rapporteres utslipp fra jordbrukssektoren under ulike kategorier7.

Utslippsregnskapet for klimagasser gir nasjonale tall for utslipp, beregnet ifølge internasjonale retningslinjer og ut fra tilgjengelig statistikk og modeller. De faktiske utslippene fra jordbruket varierer ut fra naturgitte og driftsmessige forhold. Det er hovedsakelig metan og lystgass som blir regnet inn i jordbrukssektorens klimagassregnskap. I tillegg til utslipp som bokføres i sektoren jordbruk, kommer CO₂-utslipp fra forbrenning av olje til oppvarming og diesel til landbruksmaskinene som blir bokført i henholdsvis bygg- og transportsektoren. Tap og opptak av CO₂ som estimeres for myr og mineraljord inngår i utslippsregnskapet under sektoren for arealbruk, arealbruksendringer og skog (LULUCF8). Bokførte tall for totale utslipp av klimagasser fra jordbruket i Norge (eksklusive utslipp fra arealbruksendringer) var på 4,4 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2014 og utgjorde 8,2 pst. av de totale norske utslippene og 16 pst. av utslippene i ikke-kvotepliktig sektor. Figur 12.3 viser fordeling av utslippene fordelt på kilder, og relatert til totale utslipp i 2014.

Kilde: Miljødirektoratet 2016

De største utslippene fra jordbruket oppstår gjennom biologiske og kjemiske prosesser i husdyr, husdyrgjødsel og jordsmonn. Metan fra husdyrenes fordøyelse og lagring og bruk av husdyrgjødsel utgjorde til sammen 2,5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2014. Lystgassutslipp som følge av bruk av husdyr- og mineralgjødsel og avrenning og dyrking av myr utgjorde 1,8 mill. tonn CO₂-ekvivalenter.

Klimagassutslippene bokført til jordbrukssektoren har gått ned med 11,6 pst. fra 1990 til 2014. Totale norske utslipp har økt med 2,4 pst. i perioden 1990–2014. Hovedårsaken til nedgangen i utslippene fra jordbruket er redusert antall storfe. Konsumet av storfekjøtt har ikke gått ned tilsvarende i den samme perioden. Foreløpige tall for 2015 viser en økning i de totale utslippene på 1,5 pst. fra året før, herunder 1,7 pst. økning i utslipp fra jordbruket, noe som i hovedsak skyldes økt antall sau og økt bruk av mineralgjødsel.

Figur 12.4 viser indeks for utslipp av lystgass, metan og ammoniakk. Metanutslippene fra jordbruket er redusert med litt over ti pst. fra 1990 til 2014, og denne nedgangen skyldes først og fremst at antall melkekyr er redusert med 15 pst. i perioden. Lystgassutslippene har samlet sett gått ned om lag 5 pst. siden 1990, men nivået har variert noe. Nedgangen fra 2007 til 2010, og økningen etter 2010 skyldes i første rekke endringer i salget av mineralgjødsel. Ammoniakk (NH₃) er ikke en klimagass, men reguleres gjennom internasjonalt samarbeid (Gøteborgprotokollen og EUs takdirektiv). Ammoniakkutslippene har økt svakt (ca. 2 pst.) i perioden 1990–2014. Utslippene av NH₃ kommer fra mange kilder og mens enkelte kilder har redusert sine utslipp har andre økt. En årsak til lavere utslippsnivå på 1990-tallet sammenlignet med senere er at proteinandelen i kraftfôret var lavere på 1990-tallet enn den er nå.

Kilde: Utslippsstatistikk, Statistisk sentralbyrå.

Landbruket består av både skogbruk og jordbruk. Skogbruket bidrar til å binde store mengder karbon og er en viktig del av løsningene på klimautfordringen. Det er også et potensiale til å binde mer karbon i jord. Landbrukets ressursforvaltning, produksjoner og verdikjeder må derfor innrettes slik at bidraget til å hindre globale klimaendringer utnyttes best mulig. I Meld. St. 6 (2016–2017) Verdier i vekst – konkurransedyktig skog- og trenæring omtales skogens rolle i klimasammenheng.

Metodikk og usikkerhet i utslippstallene

Utslipp fra jordbruk er krevende å måle. Utslippstallene er estimert på bakgrunn av innsamlet statistikk og modellberegninger, basert på internasjonalt avklart metodikk. Den består i å kombinere aktivitetsdata (over antall husdyr, gjødsel, fôring) med tilhørende utslippsfaktorer.

Som del av norsk utslippsrapportering til klimakonvensjonen følger også en vurdering av pålitelighet av tallene. Det er sikre metoder for å beregne utslipp av CO₂ fra energibruk i jordbrukets maskiner og bygninger. For beregninger av lystgassutslipp er usikkerheten svært stor, mens utslippstall for metan er mer pålitelige og har mindre variasjon. Utslippsfaktorene i utslippsregnskapet bygger på et gjennomsnitt for landet. De er derfor ikke alltid representative for den enkelte driftsenhet hvor det kan være stor variasjon.

Det er behov for mer kunnskap om jordbrukets samlede utslipp og muligheter til utslippsreduksjoner. Det vil være nyttig med kunnskap helt ned på foretaksnivå. I jordbruksoppgjøret 2016 ble det bestemt å nedsette et utvalg med deltakelse fra landbruks- og miljømyndighetene, jordbrukssektoren, SSB og andre fageksperter/forskere som skal se nærmere på hvordan jordbrukets samlede utslippsregnskap kan videreutvikles og synliggjøres bedre. Utvalget skal blant annet få frem sikrere tall for utslipp av metan, lystgass og CO₂ samlet og ev. differensiert etter driftsform og geografisk lokalisering. Resultatene som fremkommer skal danne grunnlag for at tiltak som skal gjennomføres er basert på beste mulig kunnskap og bidra til mer kostnadseffektiv virkemiddelutforming. Dersom Norge inngår avtale med EU om felles gjennomføring av 2030-målet vil Norge måtte forholde seg til den metodikken som anvendes i EU når det gjelder å regne utslipp mot målet.

12.2.5 Tilpasning av norsk jordbruk til et klima i endring

Politikk for klimatilpasning i norsk jordbruk er omtalt i Meld. St. 33 (2012–2013) Klimatilpasning i Norge: «Tilpasning av landbruket til klimaendringene er avgjørende for å forebygge og begrense skadene fra både ekstremvær og gradvise endringer, samtidig som mulige produksjonsgevinster av et endret klima skal kunne tas ut. Det er behov for tiltak for å bedre jordstruktur og utvikling av mer klimarobuste produksjonssystem. Landbruket forvalter store arealer og kan gjennom riktig skjøtsel bidra til skadeforebygging i andre sektorer. Et vitalt landbruk er derfor en viktig underliggende forutsetning for å kunne møte klimautfordringene.»

Klimaet er avgjørende for jordbruksproduksjonen og endret klima vil påvirke jordbruket. Tilpasning til klimaendringene er avgjørende for å forebygge og begrense skadene fra både ekstremvær og mer gradvise endringer, og er samtidig en forutsetning for å kunne utnytte muligheter som følger av et endret klima. Det pågår et omfattende forskningsarbeid i Europa på modellering av fremtidig jordbruksproduksjon under endret klima, men det er stor usikkerhet om fremtidige endringer, både størrelsen og tidspunktet for endringer.

Hovedbildet for Norge er høyere temperatur og mer nedbør. Primærnæringene berøres både direkte og indirekte av klimaendringene. For jordbruket kan nye plante- og dyresykdommer redusere produktiviteten. Økt nedbør kan vanskeliggjøre dyrkings- og innhøstingsforholdene. Lengre vekstsesong kan på den annen side åpne muligheter for økt planteproduksjon. Men for å utnytte slike muligheter må krevende tilpasningsbehov mestres. Jordbruket sitt produksjonsgrunnlag for matproduksjon under fremtidig klima må sikres. Sikring av jordressursene og produksjonsgrunnlaget ved fremtidige klimaendringer er en viktig del av tilpasningsarbeidet.

Hvor store konsekvenser klimaendringene vil få for natur og samfunn, er et resultat av hvor mye klimaet endrer seg. For jordbruket er ikke tilpasning til klima en ny utfordring. Norsk jordbruk har et godt utgangspunkt for å mestre konsekvensene av klimaendringer. Endret klima kan gi nye muligheter for produksjon som bøndene vil utnytte. Men jordbruket møter også krevende utfordringer når produksjonen skal tilpasses, særlig på grunn av endrede nedbørsforhold. Norge er bedre rustet enn de fleste land til å mestre dette fordi vi har god tilgang på ressurser, solid kunnskapsgrunnlag og en godt organisert forvaltning. Det vil imidlertid være nødvendig med en kontinuerlig vurdering av om det er behov for endringer i virkemidlene for å tilpasse jordbruket til et klima i endring.

12.2.6 Kunnskapsgrunnlaget

Ny forskning, teknologi og kunnskap kan bidra til å få ned klimabelastningen fra jordbruket. I rapporten Landbruk og klimaendringer ble det påvist betydelige kunnskapsbehov. Slik forskning må derfor være en viktig del av norsk klimaforskning. I forskningsprogram der klimaeffekter og tilpasninger i primærnæringene inngår, bør det særlig legges vekt på utvikling av kunnskap om følgende tema:

• Lagring av karbon i jord, herunder hvordan karbonlagringen kan økes og utvikling av måleserier som kan dokumentere utviklingen i ulike typer jord og jorddybder og for ulike driftsformer

• Metanutslipp, herunder forskning på kvalitet på fôret, tilsetningsstoffer i fôret, dyresykdommer, kalvingsintervall og framfôringstid. Det er behov for å øke kunnskap om klimagassutslipp fra alle typer husdyr

• Lystgassutslipp, herunder dokumentasjon av lystgasstap fra ulike produksjonssystemer og økt kunnskap om driftstiltak som kan redusere tap som tilpasset gjødsling, presisjonsgjødsling, bedre husdyrgjødselhåndtering

• Samfunnsmessige og økonomiske forhold. Det er behov for bedre kunnskap om kostnader ved ulike klimatiltak i jordbruket og hva slags konsekvenser klimatiltakene kan få for matproduksjonen og effektiv virkemiddelbruk i sektoren

• Internasjonalt rammeverk, Norge søker en felles oppfyllelse av klimamålene i Norge og EU. Det er behov for mer kunnskap om hva et eventuelt tettere samarbeidet med EU innebærer for jordbruket

• Planteskadegjørere, hvordan eksisterende og nye skadegjørere i jord- og skogbruket vil opptre under endret klima i Norge

• Tilpasning til våtere forhold, hvordan teknologi og driftsmetoder i jord- og skogbruk kan tilpasses et varmere og fuktigere klima med vesentlig lengre frostfrie perioder

• Planter og dyr i endret klima, hvordan genetiske ressurser (kulturplanter, skog og husdyr) kan medvirke til god klimatilpasning og hvordan disse blir påvirket av klimaendringer

12.2.7 Klimatiltak i jordbruket i andre land

Mange lands jordbrukspolitikk omfatter tiltak for å redusere utslipp, øke opptak, tilpasning til klimaendringer, å ivareta lønnsomhet/konkurransekraft og ivareta matforsyning. Tiltakene er i stor grad generelle juridiske virkemidler som setter en minstestandard, og tilskuddsordninger som skal medføre en innsats utover dette. Det finnes avgiftssystemer som retter seg mot utslipp fra energibruk, men det omfatter ikke utslipp fra biologiske prosesser. Tiltak mot slike utslipp er rettet mot bedring av husdyrhold, nitrogenkretsløp og lagring av karbon i jord. Felles for landene som er sett nærmere på, er programmer med klimarådgivning på gårdsnivå som skal identifisere tiltak som treffer utfordringen hos hver enkelt bonde.

Irland

Irland har stor jordbruksproduksjon, dominert av grasbasert husdyrhold. Det reflekteres i landets utslippsregnskap. Jordbruket stod for 33 pst. av Irlands klimagassutslipp i 2013, noe som er en høyere andel enn de fleste andre i-land. Irsk politikk legger vekt på at husdyrholdet er basert på overskudd av vann og gras som ellers ikke kunne vært brukt til mat, og at utslippene må reduseres ved å styrke produktiviteten og effektiviteten innenfor de enkelte produksjoner, ikke ved å redusere omfanget av produksjonen.

Irske landbruksmyndigheter har etablert et beregnings- og rådgivingssystem kalt Carbon Navigator som hjelper bøndene å identifisere forbedringsmuligheter. Tiltak for å dempe metanutslipp er eksempelvis bedre husdyravl og -helse og økt beiting for å redusere utslipp under gjødsellagring. For bedre gjødselhåndtering og nitrogenforvaltning vektlegges å spre gjødselen i riktig mengde, til riktig tid og på rett måte, samt å dekke nitrogenbehov med bruk av belgvekster. Som i mange andre land stilles krav om tilstrekkelig spredeareal som skal sikre arealmessig god utnyttelse av gjødselen. De irske myndighetene påpeker at det gjenstår utfordringer med å beregne utslippsbesparelsene ved forbedrede driftsmetoder og synliggjøre disse i det nasjonale utslippsregnskapet.

Frankrike

De franske myndigheters strategi «Strategie Nationale Bas Carbon» fastsetter målsettinger om å redusere de nasjonale utslippene med 40 pst. innen 2030 og 75 pst. innen 2050. For landbruk finnes et tredelt mål om å redusere utslipp, styrke opptak og lagring av karbon i jordsmonn og biomasse, og satse på fornybar energi og materialer. Målet er å redusere utslipp fra jordbruket med 12 pst. innen 2025 og med 50 pst. innen 2050.

Mål for utslipp og opptak skal oppnås med et agroøkologiprogram og tiltak i husdyrhold. Innen storfeproduksjon sikter man mot at større del av fôret skal hentes fra beite og varig grasmark. Det er også initiativer til å oppskalere biogassbehandling av husdyrgjødsel, med formål om bedre utnyttelse av metan og nitrogenressursene i gjødselen.

Under klimakonferansen, COP21, i Paris desember 2015, der Frankrike var vertskap, lanserte franske myndigheter et initiativ kalt 4 ‰, som skal øke innsatsen for lagring av karbon i jord. I sammenheng med dette foregår forskning og rådgivning for å bedre tilstanden i jorda. Konkret har man fremhevet tiltak med mer skånsom jordarbeiding, å unngå perioder der jorda er bar, bedre vekstskifte og mindre omfang av monokulturer.

Sverige

I Sverige er det innført en generell CO₂-avgift for CO₂-utslipp fra forbrenning og punktkilder. Slike avgifter gjelder derimot ikke for utslippene fra biologiske prosesser i jordbruket, i form av CH₄, N₂O og CO₂-utslipp fra jordsmonn. På disse områdene brukes snarere sektorvise juridiske og økonomiske virkemidler, samt en større satsing på kunnskapsformidling.

Relevante satsinger er Rådgiving og investeringsstøtte til løsninger for energieffektivisering og fornybar energi, og Rådgiving for å effektivisere melke- og kjøttproduksjon, for klimavennlige valg av fôr og mineralgjødsel. Greppa Näringen er et gratis rådgivningstilbud til bønder. Målene er reduserte utslipp av klimagasser, redusert overgjødsling og trygg bruk av plantevernmidler. Tilbudet finansieres delvis gjennom CAP, EUs felles landbrukspolitikk.

I Sverige har nylig Miljömålsberedningen avgitt SOU 2016:47 En klimat – och luftvårdsstrategi för Sverige. Utredningen kommer med forslag til strategi for en samlet og langsiktig klimapolitikk i Sverige mot klimamålet i 2045. Strategien omhandler blant annet sektorene transport, arbeidsmaskiner, industri, bolig, jordbruk og skogbruk.

Danmark

Danmark har etablert omfattende reguleringer om nitrogentilførsel i jordbruket, som er motivert av vannmiljøhensyn. Det består i et system med normer og kvoter, kombinert med en avgift på nitrogen for forbruk utover norm. Det har imidlertid oppstått et problem der proteininnholdet i hveten ble for lavt til matkornkvalitet, og normene er nå justert.

Danmark gjennomførte i 20089 og 201310 større kartlegginger av aktuelle tiltak og virkemidler for å dempe klimagassutslipp utover nåsituasjonen. Kartleggingene drøfter tiltak med bioenergi til erstatning for fossil energi, samt tiltak innen husdyrhold, nitrogenutnytting og arealbruk. Av 18 vurderte tiltak var det fire som utmerket seg med et stort reduksjonspotensiale og moderate kostnader: Endret drift av organisk jord, utnytte husdyrgjødsel til biogass, halm til bioenergi og dyrking av energivekster. Det er især bioenergitiltakene som er igangsatt.

Fra 2015 ble det bestemt å opprette et klimasekretariat for landbruket. Det skal utdannes landbrukskonsulenter som skal utarbeide klimahandlingsplaner på gårdsnivå.

12.2.8 Hovedproblemstillinger og dilemmaer knyttet til jordbrukets klimagassutslipp

Norge har i sin innmelding til Parisavtalen satt seg et mål om at utslippene av klimagasser skal reduseres med minst 40 pst. i perioden 1990–2030, jf. Meld. St.13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU.

Norge er i dialog med EU om en avtale om felles gjennomføring av utslippsmålet for 2030. I dag er over 80 pst. av Norges klimagassutslipp omfattet av EUs kvotesystem, ilagt avgifter eller begge deler. Det største unntaket er jordbrukets utslipp av metan og lystgass. I samarbeidet med EU vil Norge få et nasjonalt mål for ikke-kvotepliktig sektor. Alle sektorer og næringer i ikke-kvotepliktig sektor bør i utgangspunktet ta hensyn til utslippskostnaden ved å oppfylle målet. Utslipp fra jordbruket av metan og lystgass utgjør 1/6 av utslippene i ikke-kvotepliktig sektor. Utslippene i jordbruket er ikke ilagt kvoteplikt eller avgift. Jordbrukets bruk av drivstoff, mineralolje og gass ilegges i utgangspunktet CO₂-avgift i likhet med andre anvendelser. Veksthusnæringen er derimot fritatt for CO₂-avgift på gass. Innen jordbruket brukes positive insentiver som tilskudd og investeringsstøtte for å stimulere til klimagassreduserende tiltak.

Alle sektorer og næringer i ikke-kvotepliktig sektor må bidra til å nå det nasjonale utslippsmålet for 2030. Samtidig er økt og mer effektiv matproduksjon hovedmålet for regjeringens landbrukspolitikk, jf. Sundvoldenerklæringen. Det er derfor motsetninger mellom landbrukspolitiske mål og målene for klimapolitikken.

Regjeringen mener den viktigste oppgaven til norsk jordbruk er å produsere nok, variert og trygg mat av god kvalitet som det er grunnlag for å produsere i Norge. Regjeringen stimulerer derfor til å tilpasse matproduksjonen for å bidra til at jordbruket produserer de produktene forbrukerne til enhver tid etterspør, samtidig som sektoren oppnår klimaforpliktelsene sine.

Det er et mål å produsere mat og utnytte fornybare ressurser på en slik måte at klimagassutslippene blir redusert på en kostnadseffektiv måte. Det er mange faktorer som påvirker hvor mye klimagasser som slippes ut, og det er kompliserte avhengighetsforhold mellom faktorene. Jordbrukssystemene gir samlet sett utslipp av klimagasser, men bidrar også til opptak av klimagasser, og påvirker andre faktorer i klimasystemet, som albedoeffekt11 og vannkretsløpet. Det finnes derfor ikke noe eksakt mål på hvor mye klimagasser som slippes ut per produsert enhet matvare. En ensidig regulering av et produkt kan medføre at det oppstår alternative utslippskostnader et annet sted i systemet. Dersom Norge inngår avtale med EU om felles gjennomføring av 2030-målet vil Norge måtte forholde seg til den metodikken som anvendes i EU.

Dyrking av vegetabilske matvarer som korn og grønnsaker medfører lavere utslipp av klimagasser enn produksjon av animalske matvarer som melk og kjøtt. I store deler av Norge gjør imidlertid de naturgitte forholdene at arealene er lite egnet til annet enn produksjon av gras. Arealene som er brukbare til matproduksjon i Norge er 11 mill. dekar, tilsvarende ca. 3 pst. av Norges areal12. Av dette er ca. 9,8 mill. dekar i bruk. Litt mindre enn halvparten er egnet til kornproduksjon og resten til grasproduksjon. I 2014 var fordelingen mellom korn og gras henholdsvis 30 pst. og 67 pst. av jordbruksareal i drift, og grasarealene øker. På om lag 3 pst. av jordbruksarealet dyrkes det poteter, grønnsaker, frukt og bær. De grovfôrbaserte husdyrproduksjonene (melk og rødt kjøtt) spiller med andre ord en svært sentral rolle i norsk matproduksjon og mottar om lag to tredjedeler av den samlede budsjettstøtten over jordbruksavtalen.

Jordbrukets produksjonsmuligheter er å dekke etterspørsel fra markedet. Regjeringen prioriterer økt kvalitet, og å utnytte norske gras- og utmarksressurser for å styrke grunnlaget for den geografiske produksjonsfordelingen. Som hovedregel bør arealer som er egnet for korn eller grønnsaker prioriteres til produksjon av mat, fremfor produksjon av fôr.

I 2015 økte antall ammekyr i spesialisert kjøttproduksjon mer enn nedgangen i antall melkekyr for første gang på mange år. Dette er dels en konsekvens av økte tilskudd til spesialisert kjøttproduksjon for å utnytte de markedsmulighetene som i dag dekkes ved import av storfekjøtt. Det er også et potensial for økt salg av lammekjøtt hvor det i dag er en overdekning i forhold til norsk etterspørsel. Ettersom produksjon av rødt kjøtt medfører større klimagassutslipp enn andre matvarer, er det en risiko for at den historiske trenden med fallende utslipp siden 1990 snus dersom antall storfe og sau øker over dagens nivå. Endret produksjon av storfekjøtt i Norge, vil så lenge forbruket er konstant, ha usikker global effekt, ettersom klimagassutslipp fra kjøttproduksjon i liten grad er bestemt av hvor kjøttet produseres. Skal en oppnå sikker global effekt må forbruket av kjøtt begrenses.

En eventuell omlegging fra produksjon av storfe og sau til produksjon av lyse kjøttslag, svin og fjørfe innebærer en overgang fra grasbaserte produksjoner til mer kraftfôrbaserte produksjoner. Det kan føre til at grasarealer går ut av drift, for eksempel gjengros av skog eller annen vegetasjon. Skog innebærer normalt større opptak av karbon enn grasarealer. I noen områder vil det kunne skje en overgang fra gras til kornproduksjon. Isolert sett gir eng og beite større opptak og lagring av karbon i jord, enn åkerdyrking, når man ser bort fra de betydelige utslippene fra husdyrene. Korndyrking innebærer større miljørisiko enn grasdyrking på andre områder, som fare for mer erosjon, større utvasking av næringsstoffer og som regel mer bruk av plantevernmidler enn grasdyrking. Lange perioder med åpen åker uten vegetasjon bidrar til redusert biologisk mangfold. I enkelte utsatte vassdrag blir det gitt tilskudd til omlegging fra korn til permanent gras som et tiltak for å bedre vannkvaliteten. Opprettholdelse av beitemarker bidrar til biologisk mangfold og ivaretakelse av verdifullt kulturlandskap.

Den globale klimabelastningen er i mindre grad avhengig av om kjøttet produseres i Norge eller i et annet land. En omlegging av jordbruksstøtten for å stimulere til en mer klimavennlig norsk matproduksjon vil isolert sett kunne gi viktige bidrag til å oppfylle Norges klimamål. Men det vil være en risiko for at redusert norsk produksjon av mat kan motsvares av økt import, også fra land uten bindende utslippsmål og med høyt klimaavtrykk.

I FAO-rapport om klimagassutslipp fra husdyrproduksjon er det gjort en sammenstilling av klimagassutslipp i ulike deler av verden og hvilke kilder som bidrar til utslippene.13 Det var høyest utslipp fra produksjon av kjøtt i Latin-Amerika og Karibia, Afrika sør for Sahara og Asia. Den største kilden til klimagassutslippene er metan fra fordøyelsen til drøvtyggere, som varierer mellom ulike deler av verden på grunn av ulike fôringsregimer. CO₂-utslipp knyttet til fôrproduksjonen utgjør også jevnt over en stor andel, og større enn hva som fremgår i tilsvarende studier fra Norge. Lystgassutslipp etter spredning av husdyrgjødsel er den tredje viktige kilden. Forskjellene mellom verdensdelene gjenspeiler i stor grad forskjeller i innretting og effektivitet i produksjonen av husdyr, og dermed klimagassutslipp per produsert enhet.

I Norge produseres per i dag mindre storfekjøtt enn det forbrukes, og om lag 20 pst. av konsumet dekkes av import. Det ble importert 22 400 tonn storfekjøtt til Norge i 2015. Dersom en redusert produksjon av grôvforbasert kjøtt blir kompensert av økt import, vil ikke de globale klimagassutslippene nødvendigvis reduseres.

Per i dag kommer en stor del av importen av rødt kjøtt fra EU-land, jf. figur 12.5. I 2015 kom 21 pst. av det importerte storfekjøttet fra land utenfor Europa, hovedsakelig fra utviklingsland. De fleste utviklingsland har foreløpig ikke tallfestede mål om å redusere landenes samlede utslipp av klimagasser. Dermed er det en større risiko for at import fra disse landene kan føre til økt produksjon av storfekjøtt, og tilhørende økte utslipp, dvs. at reduserte utslipp i Norge motsvares av økte utslipp i utviklingsland. Det er imidlertid vanskelig å anslå hvor store utslippsøkninger slik import faktisk vil medføre.

«Karbonlekkasjen» ved import fra EU vil være begrenset, siden EU-land vil omfattes av et tak på samlet utslipp fra ikke-kvotepliktig sektor. Det innebærer at økte utslipp fra jordbruket må motsvares av redusert utslipp fra andre kilder i ikke-kvotepliktig sektor. Dersom dette skjer, fører ikke import av storfekjøtt fra EU uten videre til økte globale utslipp av klimagasser. Det er imidlertid en risiko for at mindre deler av kjøttproduksjonen Norge importerer fra EU vil bli erstattet av import til EU fra tredjeland som ikke er omfattet av slike forpliktelser. Klimagassutslippene kan i så tilfelle øke noe i andre land som følge av reduksjon i norsk kjøttproduksjon. EU er nettoimportør av rødt kjøtt og i 2015 kom 66 pst. av det importerte storfekjøttet fra Brasil, Uruguay og Argentina. EU er en nettoeksportør av kjøtt samlet sett.

Reduksjon av klimagasser fra jordbruket basert på lavere etterspørsel av rødt kjøtt i Norge forutsetter endringer i kostholdet, med et større innslag av grønnsaker, fisk og lyst kjøtt. Kostholdsendringer med redusert klimabelastning vil trolig gi helsegevinster. Regjeringen vil legge frem handlingsplan om kosthold i befolkningen i 2017.

FNs klimapanel viser i siste hovedrapport at utslippsutviklingen knyttet til global matproduksjon spiller en viktig rolle for togradersmålet. Det er blant annet fordi produksjon av rødt kjøtt er lite ressurseffektiv i et globalt perspektiv og gir store klimagassutslipp sammenliknet med annen matproduksjon. Siste hovedrapport fra FNs klimapanel viser at tiltak som fremmer omlegging til et mer klimavennlig kosthold kan spille en viktig rolle. Ordningene for markedsbalansering, herunder markedsføring og ordninger for prisfastsettelse kan tilpasses for å bidra til en mer klimavennlig verdikjede for mat i Norge. Regjeringen vil avslutte finansieringen av opplysningskontorer over omsetningsavgiften, herunder Opplysningskontoret for egg og kjøtt.

Grasbasert husdyrproduksjon mottar klart mer av den samlede jordbruksstøtten enn planteproduksjonene. Noe av støtten gis som investeringsstøtte. Om lag ¾ av investeringsstøtten på 530 mill. kroner i 2015 gikk til husdyrproduksjon som er mest kapitalkrevende. Dette er også den delen av matproduksjonen som gir de største klimagassutslippene. Planteproduksjon fikk om lag 8 pst., eller 45 mill. kroner.

En langsiktig klimaomlegging av jordbrukspolitikken må bidra til reduserte klimagassutslipp fra jordbruket, samtidig som det tas hensyn til risiko for karbonlekkasje. I lys av Norges 2030-forpliktelse vil regjeringen arbeide for å redusere jordbrukets utslipp av klimagasser og gradvis legge om jordbrukspolitikken i en mer klimavennlig retning. Det innebærer at klimahensyn må tillegges større vekt i jordbruksoppgjørene.

Det gjøres jevnlig utredninger, gjennomganger og evalueringer av virkemidlene over jordbruksavtalen. Regjeringen vil i større grad legge vekt på effekter knyttet til klima når slike vurderinger gjøres.

12.2.9 Aktuelle klimatiltak i jordbruket

Regjeringen mener jordbrukspolitikken gradvis må legges om i en mer klimavennlig retning for å redusere klimagassutslippene fra jordbrukssektoren og samlet bidra til å oppnå norske utslippsforpliktelser.

I rapporten Landbruk og klimaendringer ble det vist til at det er et betydelig potensial for ytterligere utslippskutt, muligens 10–20 pst. utslippsreduksjon fra jordbruket, med dagens produksjonsnivå og -sammensetning, inkludert reduserte utslipp som regnskapsføres i transport-, bygg- og arealsektoren, fra i dag og frem til 2030.

I rapporten ble det pekt på en rekke aktuelle tiltak som kan bidra til reduserte klimagassutslipp og økte opptak fra jordbrukssektoren, vist i tabellen under. For flere av tiltakene mangler kunnskap om effekter, kostnader og gjennomførbarhet. Regjeringen vil utvikle en plan med konkrete tiltak og virkemidler for reduksjon av klimautslipp fra jordbruket, hvor ambisjonene for utslippsreduksjoner tallfestes. Planen skal stå i forhold til Norges forpliktelser. Planen skal utarbeides etter dialog med næringen. Regjeringen mener det må legges til grunn at ev. klimatiltak ikke skal medføre økte subsidier.

Kort omtale av de ulike tiltakene i tabellen

Økt fett i fôrrasjonen

Norske forskere (Storlien og Harstad 201514) har gjort vurderinger av å tilsette ekstra fett i fôrrasjonen, og beregnet at en økning i fettinnholdet i melkeproduksjonen vil kunne gi en reduksjon i klimagassutslippene. Forskningsmiljøet anbefaler at dette diskuteres grundig sammen med fôr- og meieriindustrien før det stimuleres til å iverksettes et slikt tiltak. Det er ikke vurdert kostnader for dette tiltaket.

Tidligere høstestadium av grovfôr kombinert med justert bruk av kraftfôr

Resultatene fra norsk forskningsmiljø (Storlien og Harstad 2015) viser at tidligere høstetidspunkt av grovfôr kan redusere metanutslippene i melkeproduksjonen. Resultatene viser at slike tiltak vil ha liten betydning for hvor mye nitrogen – og derav lystgass – som kan slippe ut med gjødsel. Det er ikke vurdert kostnader for dette tiltaket.

Dyrehelse, fruktbarhet, avl

I en samlet beregning, hvor det inngår en systematisk forbedring i alle ledd (blant annet bedre grovfôr, mer fett, bedre dyrehelse, fruktbarhet og avl) i melkeproduksjonen, kan utslippene reduseres med 8 pst. av dagens totale utslipp av klimagasser fra jordbruket (Storlien og Harstad 2015). Det tilsvarer om lag 350 000 tonn CO₂-ekvivalenter. Disse tallene gjelder kun for tiltak i melkekuproduksjonen. Det er anslått at det i tillegg kan reduseres om lag 50 000 tonn CO₂-ekvivalenter fra andre husdyr. Det er ikke vurdert kostnader for dette tiltaket.

Norge har god dyrehelse og et godt utviklet regelverk for å sikre god dyrevelferd. Dette er også viktige forutsetninger å bygge videre på når husdyrproduksjonene i Norge skal tilpasses for å mestre klimaendringer. En lengre og samtidig våtere beitesesong kombinert med mildere vintre kan på den ene side gi økt fôropptak på beite og lengre beitesesong, men samtidig økt forekomst av parasitter og for eksempel klauvsykdommer grunnet våtere forhold. Det vil derfor være større behov for å følge med på utviklingen av slike forhold og tilpasse bruken av beiter slik at skaderisiko reduseres. Generelt vil endret klima føre med seg utfordringer for husdyrproduksjonene som begrunner kunnskapsutvikling, kunnskapsberedskap og relevante overvåkingsprogrammer.

Drenering

Til utredningen Klimakur 2020 ble det antatt at 5 pst. av arealet trengte grøfting og det ble beregnet effekt av å grøfte 40 pst. av dette arealet. Det ble antatt 15 pst. avlingsøkning og lystgassutslipp på 1,25 pst. av tilført mengde nitrogen på drenert jord og 3 pst. på dårlig drenert jord. Det ble estimert sparte lystgassutslipp på ca. 16 000 tonn CO₂ ekvivalenter fra kornarealet som tilsvarer 0,35 kg CO₂ ekvivalenter pr kg korn på arealet med forbedret drenering. For eng ble det estimert til 52 000 CO₂ ekvivalenter som tilsvarer 0,5 kg CO₂ ekvivalenter per kg grastørrstoff på areal med forbedret drenering. Det er imidlertid stor usikkerhet ved beregninger av lystgassutslipp fra jord. Tilskudd til drenering gis over jordbruksavtalen med formålsområde som omfatter både klima og avrenning til vann, samt bedre produksjonsgrunnlag. Det er utfordringer med oppslutning om ordningen.

Tiltak relatert til bruk og lagring av husdyrgjødsel

Husdyrgjødsel kan gi klimagassutslipp ved lagring og spredning. I tillegg vil samlede tilførsler av nitrogen være avgjørende for lystgassutslipp fra jordsmonn. Det er mer krevende å tilpasse riktig mengde husdyrgjødsel enn mineralgjødsel da det kan være usikkerhet om næringsinnholdet i gjødselen og om tap ved lagring og spredning. Det kan gi problem med å optimalisere med mineralgjødsel til supplering og gi overforbruk av nitrogen. Overflatespredning av husdyrgjødsel på eng kan gi store ammoniakktap ved ugunstige værforhold med stor fordamping. Høstspredning kan gi høye utvaskingstap om vinteren.

Etablert regelverk og tilskuddsordninger bidrar til å redusere utslipp til luft og vann fra husdyrgjødsel. Generelt regelverk er Forskrift om gjødselvarer mv. av organisk opphav som omfatter krav til lagerkonstruksjoner og -kapasitet, nødvendig spredeareal, tillatt spredetidspunkt, og tidsfrist for nedmolding av gjødselen. Regelverket er under revisjon blant annet med utgangspunkt i miljøhensyn. Bestemmelser om gjødslingsplanlegging danner vilkår for tilskudd innen jordbruket. I tillegg finnes mulighet for tilskudd til utbygging av gjødsellager og miljøvennlig spredning av husdyrgjødsel.

Tapene fra husdyrgjødsel kan reduseres ved å gjødsle til riktig tid, i riktig mengde og på riktig måte. De agronomiske anbefalingene som gis for gjødsling er å tilpasse den mengden gjødsel som gir best forhold mellom avling og ressursinnsats. Reduksjonspotensialet ligger i å ta vare på nitrogenet i husdyrgjødsla slik at den kan utnyttes til plantevekst og dermed også redusere behovet for mineralgjødsel. For å få det til må det gjødsles på riktig tidspunkt og på riktig måte. Dette kan inkludere utstyr som fører gjødsla direkte ned på bakken (stripespredning) eller i jorda (nedfelling). Et annet område som er under utvikling i jordbrukssektoren, er presisjonsgjødsling. Slike tiltak er også gunstige for å redusere avrenning av næringsstoffer til vann og vassdrag.

Lagring av husdyrgjødsel

Ved lagring av husdyrgjødsel kan det dannes metan og lystgass fra karbon- og nitrogenforbindelser i gjødselen. I utslippsregnskapet blir utslippene estimert ut fra nasjonale tall for blant annet gjødselmengder og lagerløsninger. Utslippene kan variere mye ut fra fysiske forhold. Metan oppstår ved nedbrytning av organisk materiale under anaerobe forhold i gjødsellageret. Lystgass kommer fra mikronisjer i husdyrgjødsla der det er vekslende aerobe og anaerobe forhold. Da blir nitrogenforbindelser omdannet, og lystgass dannes som et mellomprodukt. Slike utslipp stagnerer under kjølige forhold om vinteren. Tak eller dekke over gjødsellager kan bidra til å holde tilbake utslipp, men kan også påvirke utslipp ved at slike tiltak endrer temperatur- og oksygenforholdene i gjødsellageret.

Spredning av husdyrgjødsel

Til utredningen Klimakur 2020 ble det gjort beregninger av utslippspotensialet ved mer miljøvennlig spredning av husdyrgjødsel. Metodene for å spre husdyrgjødsel er i endring. Den siste SSB-undersøkelsen fra 2015 viste at for husdyrgjødsel på eng ble det brukt bredspreder (57 pst.), kanonspreder (20 pst.), stripespreder (18 pst.) nedfeller (1 pst.), gjødselvogn for fast gjødsel (4 pst.).15 I åpen åker var fordelingen nokså lik, med unntak for at 4 pst. av husdyrgjødsla ble felt ned, 9 pst. ble spredd med fastgjødselvogn. Man ser også en viss vridning mot gunstigere spredetidspunkt.

På bakgrunn av slike begrensende faktorer har Grønlund og Harstad (2014) angitt vurderinger av maksimalt potensiale for utslippsreduksjoner ved hver enkelt metode.16 Det ble antatt at disse metodene er aktuelle for halvparten av arealet på gårdsbruk med kyr. Dersom det benyttes stripespreder på 25 pst. av arealet og nedfeller på 25 pst. av arealet er samlet utslippsbesparelse anslått til 12 000 CO₂-ekvivalenter som er noe lavere enn anslaget fra 2009. For å stimulere til miljøvennlig spredning av husdyrgjødsel, gis det tilskudd til formålet over Regionalt miljøprogram.

Biogass fra husdyrgjødsel

Biogass dannes når organisk materiale (gjødsel, matavfall, planterester, avløpsvann og annet) brytes ned av mikroorganismer i oksygenfritt miljø. Biogass består i hovedsak av metan. Ved forbrenning dannes CO₂ og vann. Siden råstoffet kommer fra biologisk materiale regnes forbrenningen som klimanøytral da utslippene går inn i det naturlige CO₂-kretsløpet. Etablering av biogassanlegg basert på husdyrgjødsel vil kunne gi en dobbel klimaeffekt ved at det bidrar til å redusere utslippene av klimagassene metan og lystgass fra lagring og spredning av husdyrgjødsel, samtidig som det blir produsert energi. Biogass kan utnyttes til produksjon av varme og drivstoff. De viktigste råvarene for biogassproduksjon er våtorganisk avfall, avløpsslam, husdyrgjødsel og annet organisk materiale. Husdyrgjødsel utgjør en stor kilde for produksjon av biogass. Dette tiltaket har vært utredet som et klimatiltak i jordbruket i flere omganger de siste årene.

For å stimulere til slike løsninger finnes en ordning over jordbruksavtalen med tilskudd for levering av husdyrgjødsel til biogassanlegg, og det gis støtte over Bioenergiprogrammet til mindre biogassanlegg. I tillegg har Klima- og miljødepartementet støtte til å etablere pilotanlegg for biogassproduksjon basert på husdyrgjødsel. Erfaringen så langt er at slik behandling har høy tiltakskostnad og krevende verdikjeder. Tiltakskostnaden for biogassproduksjon for husdyrgjødsel ble beregnet til 1500 kr/tonn CO₂-ekvivalent, dersom biogassen blir benyttet til å erstatte diesel i bybusser.17 En satsing på biogass må derfor veies opp mot eventuelle andre klimatiltak som kan gi større utslippsreduksjoner per krone.

Biogassbehandling etterlater en næringsholdig biorest. Biorest kan resirkuleres tilbake til jordbruket eller håndteres som annet biologisk avfall. Dersom biorest fra større biogassanlegg skal resirkuleres må blant annet innholdet av ønskede og uønskede stoffer i biorest avklares slik at gårdbrukerne kan utnytte den riktig og forsvarlig. Det er også kostnader med transport og lagring av store mengder biorest, noe som kan lede til dårlig areal- og tidsmessig utnyttelse av gjødselen. Dersom produksjon av biogass skal oppskaleres, forutsetter dette blant annet en videre utvikling i teknologier og markeder, og av regelverk som legger riktige føringer. Det er etablert flere anlegg den senere tid, både gårdsbaserte og sentrale biogassanlegg, for eksempel Greve biogass i Vestfold. Greve Biogass har status som nasjonalt pilotanlegg, blant annet på bakgrunn av samarbeidet om leveringsavtaler med jordbruket. Ved å bruke husdyrgjødsel og matavfall bidrar man til reduksjon i klimautslipp, samt at det i tillegg til klimavennlig biogass produseres verdifull biogjødsel til produksjon av ny mat.

Presisjonsgjødsling med mineralgjødsel

Riktig gjødsling med høy utnyttelse og lave tap handler om riktig mengde, riktig spredeteknikk og plassering av gjødselen, og riktig spredetidspunkt og spredeforhold. Lavere nitrogentilførsel vil gi lavere tall i utslippsregnskapet, men de reelle tapene av lystgass er mest avhengig av om nitrogenmengden overstiger eller treffer plantenes opptak og avlingsnivå. Opptaket av nitrogen er stigende opp til en viss mengde nitrogen. Forskning viser at miljømessig optimum (dvs. lavest utslipp per produsert enhet) ved nitrogengjødsling er svært nær bedriftsøkonomisk optimum. Gjødsles det med mer nitrogen enn dette, kan avlingen avta fordi for mye nitrogen gir en negativ effekt på veksten (for eksempel legde i korn). Forbruket av nitrogengjødsel er blitt redusert med 15 pst. de siste 20 årene, målt som omsatt mengde.

Ved presisjonsgjødsling er målet å tilpasse gjødsling mer presis etter de stedsspesifikke behov. Forsøk har vist gode avlingsresultater i korn, og det er antatt at presisjonsgjødsling har ytterligere potensiale i potet og grønnsaker. Det er lite dokumentasjon om miljøeffekter av presisjonsgjødsling, men norske forsøk har påvist en nedgang i forbruket av nitrogengjødsel ved presisjonsgjødsling18. Teknologien er foreløpig lite utbredt, mest på grunn av investeringskostnader.

Utsatt/endret jordarbeiding

Jordarbeiding påvirker jordstrukturen og har effekt på plantenes rotvekst, vanninfiltrasjon og muligheter for lagring av vann og næringsstoffer. God jordstruktur er viktig for å kunne håndtere økte nedbørsmengder. Redusert jordarbeiding, grøfting, kalking og tilførsel av organisk materiale er eksempler på agronomiske tiltak som kan forbedre jordstrukturen. Endret jordarbeiding kan hindre erosjon og avrenning gjennom vinterperiode og snøsmelting. Det finnes støtteordninger for endret eller utsatt jordarbeiding som er innført av hensyn til vannmiljø, men som også er fordelaktig ut fra klimahensyn. Det er imidlertid behov for økt kunnskap om klimaeffekter av tiltaket.

Redusert matsvinn

I Miljødirektoratet (2015) er matsvinnet per person angitt til ca. 46 kg /år i 2012, om lag halvparten av dette svinnet er mat produsert i Norge.19 Klimagassutslipp i jordbruket fra matsvinn av norsk produsert mat utgjør ca. 200 000 tonn CO₂-ekvivalenter. Mindre matsvinn vil redusere behovet for produksjon av alle typer matvarer og resulterer derfor i lavere metan- og lystgassutslipp. Mindre matsvinn påvirker også behov for jordbruksareal, både kornareal og grasareal. 35 pst. mindre matsvinn i 2030 ble beregnet å gi utslippsreduksjon på 56 000 tonn CO₂ ekvivalenter. Tiltakskostnaden er vurdert til å være lav, og middels krevende å gjennomføre fordi det blant annet er vanskelig å finne styringseffektive virkemidler.

Matsvinn er identifisert som en av utfordringene på nasjonalt nivå for å oppfylle FNs bærekraftmål. Norge har forpliktet seg til å bidra til å gjennomføre FNs bærekraftmål 12.3 om at andelen matsvinn halveres per innbygger på verdensbasis innen 2030, både i detaljhandelen og blant forbrukere, og at svinn i produksjons- og forsyningskjeden skal redusere, herunder svinn etter innhøsting.

Det pågår allerede mye arbeid i Norge for å redusere matsvinnet, og dette arbeidet vil bli videreført for å følge opp FNs bærekraftmål. I mai 2015 undertegnet fem statsråder og matvarebransjen en intensjonsavtale om reduksjon av matsvinn. Formålet med avtalen er å styrke samarbeidet mellom myndighetene og aktørene i hele matkjeden for ytterligere å redusere matsvinn. Intensjonsavtalen vil gjelde til den erstattes av en konkret bransjeavtale når det foreligger statistikk og indikatorer som kan gi grunnlag for konkrete reduksjonsmål og tiltak.

Økt bruk av bio- og fornybart drivstoff i maskinparken og i bygg og oppvarming

Bruk av fossilt brensel i maskinparken i jordbruket og energibruk til oppvarming av driftsbygninger og veksthus fører til utslipp av CO₂. Utslippene fra transport og energiforbruk er moderate sammenliknet med jordbrukets utslipp av lystgass og metan, men kan være vesentlige, for eksempel for veksthusproduksjoner. I 2013 var utslippene fra transport i jordbruket om lag 340 000 tonn CO₂. Utslipp fra oppvarming av veksthus var i underkant av 60 000 tonn CO₂. Det er nedadgående trend for CO₂-utslippene fra oppvarming i jordbruket, dette kommer i stor grad av en forskyvning av forbruk fra fyringsolje til naturgass og bioenergi og en reduksjon i samlet energibruk. Bruk av fossil energi til oppvarming er ilagt CO₂-avgift og grunnavgift på mineralolje. Naturgass i veksthus er fritatt fra CO₂-avgift. Veksthussektoren har hatt en vesentlig reduksjon i energiforbruk de senere år, og en betydelig overgang fra fossile til mer miljøvennlige energikilder. Det er også etablert tilskuddsordninger (Innovasjon Norge og ENOVA) som bidrar til økt bruk av bioenergi i veksthus og annen oppvarming på gårdsbruk. Det er ikke særskilte ordninger for overgang til bruk av fornybart drivstoff i landbruksmaskiner, men det er gjennomført enkelte pilot- og demonstrasjonsprosjekter for å effektivisere landbruksmaskinenes energibruk, blant annet i regi av landbrukets rådgivningsaktører. Det finnes også piloter/prototyper for utprøving av landbruksmaskiner som drives med nye energiløsninger og utslippsfri teknologi. Disse tiltakene har delvis til formål også å redusere kostnader, altså vinn-vinn tiltak for økonomi og utslippsreduksjoner.

Økt lagring av karbon i jord

Karbon i jordsmonn og biomasse har stor betydning utover å bidra til å redusere CO₂-konsentrasjonen i atmosfæren. Karbon og organisk materiale i jorda skaper matjord og dermed grunnlag for plantevekst, jordbruk og matproduksjon.

I forbindelse med FN-klimakonferansen i Paris (COP21), har franske myndigheter foreslått et initiativ om 4 ‰ årlig økning av karboninnholdet i jord, som et tiltak for økt matsikkerhet og reduserte CO₂-utslipp. En 4‰ årlig økning av karboninnholdet i jord tilsvarer ca. 40 kg CO₂-C per dekar. For Norge vil en slik økning by på flere utfordringer. Karboninnholdet i dyrket jord i Norge er relativt høyt som følge av en betydelig andel dyrket myr (ca. 7 pst.), kjølig og fuktig klima som hindrer nedbryting av organisk materiale og en stor andel grasmark som binder C. Ved dyrking av myr er tap av C uunngåelig, og utfordringen er å begrense tapet. På langvarig eng og beite antas karboninnholdet å være nær likevekt, og ytterligere karbonbinding antas å være begrenset. Areal med ensidig åkerdyrking antas å ha en fortsatt nedgang i karboninnhold på ca. 5 ‰ per år. Denne nedgangen antas å reduseres etter hvert som innholdet nærmer seg likevekt mellom tilførsel og nedbryting. Den nedadgående trenden kan reduseres og kanskje snus gjennom tiltak som for eksempel rotasjon med vekster med større rotsystem, nedpløying av halm og dypere pløying. Kunnskapsgrunnlaget er imidlertid svært begrenset, med få målinger som kun er gjort i plogsjiktet. Det er derfor et stort behov for kunnskapsutvikling for å se nærmere på potensialet for lagring av karbon i jord.

Tilførsel av biokull er det tiltaket som antas å ha størst potensial for økning av karboninnhold ved åkerdyrking, men krever teknologiutvikling og bredere utprøving i Norge. Omlegging av åker til gras vil med stor sannsynlighet kunne føre til økning i karboninnholdet på minst 4 ‰ årlig, men kan ikke anses som noe effektivt klimatiltak som følge av metanutslipp ved fordøyelse av gras. Redusert kornproduksjon vil dessuten føre til økt import og redusert selvforsyning. En gjennomsnittlig årlig økning av karboninnholdet på dyrket jord i Norge på 4 ‰ anses derfor å være urealistisk inntil det er mulig å implementere karbonlagring via biokull i en større skala.

12.2.10 Klimarådgivning på gårdsnivå

Forskjeller i utslipp mellom gårder med ganske like produksjoner og produksjonsvilkår indikerer at det kan være betydelige forskjeller i hvordan driften er organisert og hvordan innsatsfaktorene anvendes.

Forskning viser store forskjeller for både metanutslipp, lystgassutslipp og karbonbalanse innen samme driftssystem. Forskjellene skyldes både naturgitte og driftsmessige forhold. Tiltak for optimalisering av produksjonen må vurderes ut fra rammebetingelsene i hvert tilfelle. Løsninger for utslippsreduksjon kan derfor variere fra gård til gård. Det er derfor nødvendig å vurdere situasjonen hos hvert enkelt foretak slik at man kan sette inn riktig tiltak på riktig sted. Det ble i 2015 satt i gang et arbeid med å etablere klimarådgiving på gårdsnivå, med midler over jordbruksavtalen. Det er viktig at produsenter av melk og storfe prioriteres når det gjelder rådgiving. Det er i disse produksjonene reduksjonspotensialet er størst. Når det er etablert et godt kunnskapsgrunnlag i prosjektet, bør det vurderes om det bør settes inn særlige tiltak og/eller krav rettet mot foretak som produserer med store klimagassutslipp. Det er viktig å se sammenhengen mellom god agronomi, klimagassutslipp og klimatilpassing på gårdsnivå. God agronomi bidrar til større avling, bedre utnytting av plantenæringsstoffer og mindre utslipp av klimagasser når utslippene måles per produsert mengde mat.

Kvalitetssystemet for landbruket (KSL) stiller krav til dokumentasjons- og kvalitetsarbeidet i all norsk plante- og husdyrproduksjon. Miljøarbeidet i jordbruket er i dag en integrert del av KSL-systemet, og regjeringen mener det også er viktig at klimatiltak på gårdsnivå innlemmes i dette systemet.

12.2.11 Oppsummering

Regjeringen har bestemt at Norge innen 2030 skal redusere sine utslipp av klimagasser med minst 40 pst., sammenlignet med 1990. Utslipp fra jordbruket omfattes av Norges klimamål, og jordbruket må så langt som mulig ta sin del av reduksjonene.

Det er få virkemidler som er innrettet med hovedformål å redusere jordbrukets utslipp av klimagasser. Utslippene som bokføres på jordbrukssektoren er verken ilagt kvoteplikt eller avgift. Videre mottar jordbruksproduksjonen med de høyeste utslippene mest støtte. Det finnes imidlertid også tiltak og virkemidler som indirekte bidrar til å redusere klimautslippene, samtidig som de har positive effekter for andre miljømål og klimatilpassing. Jordbrukspolitikken har blant annet bidratt til effektivisering i melkesektoren, noe som har ført til færre antall storfe, og klimagassutslippene fra jordbruket har følgelig blitt betydelig redusert siden 1990. Det er også etablert ordninger som bidrar til reduserte utslipp og økt karbonbinding, men tiltakene er ikke tilstrekkelige som bidrag til å nå norske utslippsmål frem mot 2030. Det må også gjennomføres utslippsreduksjoner i jordbruket som vil bli bokført i andre sektorer enn jordbruk i det norske utslippsregnskapet, eksempelvis ved å redusere forbruk av fossil energi innen transport og bygg. Disse utslippene er imidlertid i hovedsak omfattet av den generelle CO₂-avgiften og vil påvirkes av endringer i avgiftsnivået.

Det er ikke mulig å produsere mat uten utslipp av klimagasser, men utslippene varierer mellom ulike produksjoner og produkter. Jordbrukets produksjonsmulighet er å dekke etterspørsel fra markedet. Det er imidlertid viktig å redusere det samlede klimautslippet fra jordbruket. Allerede iverksatte tiltak bør videreføres og utvikles, både gjennom utvikling av kunnskap, gjennomgang av regelverk og de økonomiske støtteordningene som allerede er etablert. På en rekke områder mangler det beregninger av kostnadene knyttet til gjennomføring av tiltakene. Man har også begrenset kunnskap om gjennomførbarhet og effekter av en del tiltak, spesielt er det behov for økt kunnskap om effekter av tiltak på den enkelte gård. For å kunne prioritere de riktige tiltakene bør utvikling av kunnskapsgrunnlaget prioriteres høyt. Det ble i jordbruksoppgjøret 2016 bestemt at det skal nedsettes et beregningsutvalg for klimautfordringer i jordbruket, som skal se nærmere på hvordan jordbrukets samlede utslippsregnskap kan videreutvikles og synliggjøres bedre.

Klimahensynet bør tillegges større vekt i utviklingen av jordbrukspolitikken, slik at også jordbruket i større grad kan bidra til å oppfylle Norges klimamål. I den grad endringer i produksjon og produksjonsmetoder har innvirkning på klimaavtrykket, bør man ved utformingen av jordbruksavtalens virkemidler vektlegge hvordan dette kan gjøres slik at man oppnår et lavest mulig klimautslipp fra norsk jordbruk.

Regjeringen vil:

• I lys av Norges 2030 forpliktelse arbeide for å redusere jordbrukets utslipp av klimagasser og gradvis legge om jordbrukspolitikken i en mer klimavennlig retning

• Tillegge klimahensyn større vekt i jordbruksoppgjørene

• Etter dialog med næringen, utvikle en plan med konkrete tiltak og virkemidler for reduksjon av klimautslipp fra jordbruket, hvor ambisjonene for utslippsreduksjoner tallfestes. Planen må stå i forhold til våre klimaforpliktelser

• I løpet av våren 2017 komme tilbake med konkrete tiltak for å redusere landbrukets klimautslipp og hvordan landbruket kan kompenseres innenfor sektoren. Arbeidet skal blant annet baseres på rapporten Landbruk og klimaendringer og Grønn skattekommisjon

• Legge til rette for økt produksjon av biogass basert på husdyrgjødsel og avfallsressurser i jordbruket

• Prioritere kunnskapsoppbygging og forskning knyttet til jordbrukets muligheter til å redusere sine utslipp, om potensialet til lagring av karbon i jord og hvordan jordbruket kan tilpasse seg et klima i endring

• Etablere et effektivt system for klimarådgivning på gårdsnivå for å bidra til at kunnskap om klimatiltak blir satt ut i praksis så raskt som mulig.

• Innlemme klimatiltak på gårdsnivå som en del av Kvalitetssystemet i Landbruket (KSL)

• Ved behandling av søknader om investeringsstøtte skal energi, miljø- og klimavennlig teknologi inngå som en del av vurderingene

• Arbeide for å ferdigstille en bransjeavtale med matvarebransjen om reduksjon i matsvinnet.

• Klimatiltak skal ikke innebære økte subsidier til jordbruket

12.3 Problemstillinger knyttet til myr oppdyrket til jordbruksformål

Stortinget har i Innst. 304 S (2014–2015) bedt regjeringen om å omtale aktuelle problemstillinger knyttet til myr i forbindelse med stortingsmeldingen om jordbrukspolitikken. Myr er her definert som areal med myrvegetasjon, som har minst 30 cm tykt torvlag og som inneholder minst 40 pst. organisk materiale. Myr er den vanligste typen av våtmark i Norge og dekker vel 6 pst. av landarealet. De største sammenhengende myrområdene finnes langs kysten fra Nord-Vestlandet og nordover. Av dette ligger 2/3 under skoggrensen. Norge er ett av de land i verden som har størst variasjon i myrtyper, fra de ekstremt næringsfattige til de ekstremt næringsrike.

Myr er et naturlig karbonlager på linje med olje og gass, bygd opp av dødt plantemateriale gjennom tusenvis av år. Nedbrytingen av det organiske plantematerialet er hindret av høyt vanninnhold og anaerobe betingelser (uten oksygen), ofte i kombinasjon med lav temperatur. Under slike forhold bygges torvlaget i myren sakte opp og det akkumuleres karbon. Myr bidrar også med et stort naturmangfold og kan virke flomdempende. I de senere årene har en blitt oppmerksom på at dyrket myr er en kilde til klimagassutslipp. Redusert vannstand ved drenering øker tilgang på oksygen slik at torven raskere brytes ned og karbonet i torven slippes ut som CO₂ til atmosfæren.

I følge FNs klimapanels retningslinjer for rapportering av klimagasutslipp fra drenert organisk jord, er klimagassutslipp fra dyrket mark på myr i boreal og temperert sone 0,79 tonn CO₂-C per dekar per år, med et konfidensintervall på 0,65 til 0,94. Utslippene kan antas å være noe større de første årene etter nydyrking på grunn av en større andel ferskt materiale, men dette tas det ikke høyde for i denne utslippsfaktoren. Utslipp av lystgass fra dyrket mark på drenert myr kan beregnes ut fra IPCCs standard utslippsfaktor som er 1,3 kg N2O-N per dekar og år. I tillegg kommer metanutslipp fra grøftene på 116,5 kg CH₄ per dekar per år.

Drenering av myr til nydyrking har redusert det totalet arealet av intakt myr i Norge. Fram til 1992 var det gitt tilskudd til nydyrking av mellom 1,7 og 1,9 mill. dekar myr. Dette arealet inkluderer også dyrket mark som ikke lenger er i drift eller som etter hvert har blitt omdannet til mineraljord. Årlig nydyrket areal rapporteres i dag i KOSTRA, men der skilles det ikke mellom myr og annen jord. NIBIO har beregnet at det i perioden 2010–2014 ble nydyrket ca. 6000 dekar (6 km²) organisk jord årlig (altså myr og annen torvmark) ut fra forutsetningen om at organisk jord utgjorde samme andel av nydyrket jord som av det totale arealet av dyrkbar jord innen hver kommune. Det er usikkerhet om tallene siden KOSTRA ikke inneholder oversikt over hva slags arealer som nydyrkes. Lavutslippsrapporten legger til grunn en årlig nydyrking av myr til jordbruksareal på 2000 dekar, men det er ansett som noe lavt. Som en oppfølging av Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet vil regjeringen sørge for at kommunen rapporterer tillatelser til arealendringer i våtmark slik at tallene blir sikrere. I følge statistikk for arealtilskudd, utgjør dyrket myr i dag ca. 6 pst. av jordbruksarealet, tilsvarende 0,6 mill. dekar. Dette kan være forenlig med tall for samlet dyrking av myr, jf. foran, siden myrarealer er dyrket flere ganger og at en god del dyrkede myrarealer senere har gått ut av drift.

Ved oppdyrking og drenering stopper akkumuleringen av karbon opp og nedbrytningen av det organiske materialet starter med påfølgende utslipp av CO₂ som konsekvens. Denne nedbrytingen foregår over lang tid og dagens utslippstall er derfor i stor grad resultat av tidligere oppdyrking. Etter hvert som torven blir nedbrutt, kan det innstille seg en ny likevekt der karbontapene reduseres og etterhvert kan stagnere. I tillegg til utslipp av CO₂, er dyrket myr også en vesentlig kilde til utslipp av lystgass (N₂O), spesielt ved dreneringer av næringsrike myrer. Lystgass er en sterk klimagass med et oppvarmingspotensial som er 298 ganger større enn CO_2. Nedbrytingen av torven foregår over lang tid og resultatet av torvsvinnet fører til at torvlaget i myra reduseres. Som et resultat av denne myrsynkingen kan torven over lengre tid forsvinne og den dyrkede myra kan etter hvert omdannes til mineraljord.

Samtidig som drenering og oppdyrking av myr medfører utslipp av CO₂ og N₂O, bidrar det også til reduserte utslipp av metan fra myr. I naturlig tilstand er myr en kilde til utslipp av ikke ubetydelige mengder metan. Hvor store metanutslippene fra naturlige myrer på våre breddegrader er, er det forsket lite på. I klimapolitikken er det imidlertid bare menneskeskapte utslipp og opptak som vektlegges. I klimagassregnskapet blir det derfor beregnet utslipp av metan fra grøftene på dyrket mark, jf. foran, mens det ikke tas hensyn til et sannsynlig bortfall av metanutslipp fra den urørte myra.

Ut fra dagens begrensede kunnskap er det mye som tyder på at reduserte utslipp av metan ved dyrking av myrjord ikke oppveier for det økte utslippet av CO₂ og lystgass_, og at dyrking av myr dermed gir en økning i klimagassutslippene fra jordbruks- og LULUCF sektoren. Klimagassutslipp i 2013 for drenert myr er vist i tabell 12.1. Samtidig er det klart at det er gjort lite systematisk forskning om klimaeffekter knyttet til dyrking av myr i Norge, og på hvor store naturlige klimagassutslippene fra naturlig myr er, og at det er behov for økt kunnskap på området.

Kunnskapsbehovet er særlig knyttet til:

• Estimering av utslippene, betinget av myrtype, klima, dyrkingspraksis og alder på dyrkingsfelt

• Dyrkings- og dreneringsmetoder som kan redusere karbontapene fra allerede oppdyrket myr

• Etterbruk av myr som er tatt ut av drift, for eksempel restaurering, skogplanting eller energivekster, for å øke karbonbindingen, redusere klimagassutslippene, bedre den økologiske tilstanden og øke leveområdene for truede arter

Restaurering av myr er av FNs klimapanel beregnet til å være blant de klimatiltakene innenfor landbrukssektoren som har størst potensial for utslippsreduksjoner. Restaurering av myr innebærer helt eller delvis tilbakeføring av dyrket myr eller torvtak til naturtilstand gjennom heving av grunnvannet og reetablering av myrvegetasjon. Restaurering av grøftede og drenerte myrer som øker vannstanden kan gi en reduksjon av CO₂- og N₂O-utslipp, men en økning i utslipp av CH₄. Nettoeffekten av dette er generelt at myr med gjenværende torv som er restaurert, har lavere klimagassutslipp enn myr som nettopp har blitt drenert og dyrket opp. Restaureringstiltak på riktige lokaliteter, kan føre til en netto karbonlagring på veldig lang sikt ved at myren vil kunne øke torvlageret igjen og dermed lagre mer karbon. Oppbyggingen skjer imidlertid svært langsomt.

Som en del av regjeringens arbeid med å forsterke klimaforliket har Klima- og miljødepartementet i samarbeid med Landbruks- og matdepartementet, laget en plan for økt restaurering av myr og annen våtmark som klimatiltak i perioden 2016–2020. Miljødirektoratet og Landbruksdirektoratet samarbeider om gjennomføring av planen, som skal bidra til å oppfylle regjeringens målsettinger om reduserte klimagassutslipp, tilpasning til klimaendringer og bedring i økologisk tilstand.

Et alternativ til restaurering av dyrket myr kan være skogplanting. I Finland er det gjennomført forsøk med måling av klimagassbalansen på tidligere drenert og dyrket myr. Utslippene av CO₂ og lystgass ser ut til å fortsette etter skogplanting, men karbonakkumuleringen i biomassen kompenserer omtrent CO₂-tapet fra torvlaget.

Et annet tiltak som er blitt foreslått er å stanse nydyrking av myr. I Miljødirektoratets rapport Klimatiltak og utslippsbaner mot 2030 (M-386/2015) ble stans i nydyrking beregnet å gi en samlet reduksjon av CO₂ og lystgass på 131 000 tonn i 2030, som forutsatte at 64 000 dekar myr er unngått drenert. Tiltaket er plassert i kategorien «under 500 kr/tonn». Kostnadene ved stans i nydyrking av myr er beregnet til ca. 150 kr/tonn CO₂-ekvivalent når CO₂-tap fra jord er medregnet.

Revisjon av nydyrkingsforskriften

Det må forutsettes at den beste jorda allerede er dyrket opp, og at man ved nedbygging av jord må utlikne med et større nydyrkingsareal dersom matproduksjonen skal opprettholdes eller økes i takt med befolkningsøkningen, slik Stortinget har forutsatt. Det er derfor viktig å utnytte eksisterende jordbruksarealer best mulig slik at arealproduktiviteten økes.

Klimaforliket20 legger til grunn at forskrift om nydyrking skal revideres slik at også hensynet til klima blir gjenspeilet. Landbruks- og matdepartementet har i samråd med Klima- og miljødepartementet fått utredet konsekvensene av ulike tiltak angående nydyrking av myr, herunder et forbud, med vekt på tiltakenes klimaeffekt og kostnader. Utredningsoppdraget ble gitt til NIBIO, som i mars 2016 la frem rapporten Kunnskapsgrunnlag om nydyrking av myr.

Utredningen er et viktig grunnlag i Landbruks- og matdepartementets pågående arbeid med å revidere nydyrkingsforskriften. Som varslet i Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet vil regjeringen legge frem et forslag til endring av forskrift om nydyrking i etterkant av utredningen. Arbeidet med å revidere nydyrkingsforskriften er også omtalt i Innst. 304 S (2014–2015).

Regjeringen vil:

• Prioritere forskning og utredning som kan bidra til økt kunnskap om klimaeffektene knyttet til dyrking av myr- og torvjord

• Bidra til økt kunnskap om metoder, effekter og kostnader knyttet til å restaurere myr og våtmark

13 Økologisk produksjon og forbruk

Økologisk produksjon bidrar til økt matmangfold og til at forbrukerne får tilgang på produkter de etterspør. I økologisk produksjon settes det ekstra krav til miljøhensyn og dyrevelferd, og økologisk produksjon kan dermed også bidra til at norsk jordbruk blir mer miljøvennlig og bærekraftig ved at erfaringer fra økologiske driftsformer kan overføres til konvensjonelt jordbruk.

Utviklingen i produksjon og forbruk av økologisk mat henger tett sammen. Balanse mellom produksjon og forbruk er viktig for satsingen på økologisk jordbruk. Siden markedet for økologisk mat enda er lite og umodent, vil mindre svingninger i produksjonen kunne ha konsekvenser for forbruket og vice versa.

Det har vært mål for utviklingen av økologisk jordbruk siden 1999. I St.meld. nr. 19 (1999–2000) ble det satt et mål om at 10 pst. av det norske jordbruksarealet skulle være lagt om til økologisk drift i 2010 forutsatt at det var grunnlag for dette i markedet. I 2005 ble målet justert til at 15 pst. av økologisk produksjon og forbruk skulle være økologisk innen 2015, og i 2009 ble dette justert frem i tid til 2020. I 1999 utgjorde det økologiske arealet 1,8 pst. av det samlede jordbruksarealet, mens det i 2015 utgjorde 4,8 pst. av det samlede jordbruksarealet. Omsetningen av økologiske matvarer gjennom dagligvarehandelen nær firedoblet seg fra 2006 til 2015, fra i underkant av 500 mill. kroner i 2006 til nesten 2 mrd. kroner i 2015. Prosentandelen for omsetning av økologiske mat- og drikkevarer gjennom dagligvarehandelen utgjorde 0,8 pst. av total omsetning i 2006, mens den i 2015 utgjorde 1,6 pst. av total omsetning.

Dagens målsetting for økologisk produksjon og forbruk er svært ambisiøs. Regjeringen legger til grunn at utviklingen av økologisk produksjon og forbruk skal være etterspørselsdrevet, og mener derfor det ikke er naturlig å ha et tallfestet mål for utviklingen av økologisk produksjon og forbruk. Det kan likevel legges til rette for utvikling av økologisk jordbruksproduksjon.

13.1 Produksjonsutvikling

Markedet for økologisk matproduksjon er fremdeles relativt lite, noe som gir store svingninger i både produksjon av og etterspørsel etter økologisk produserte varer. Figur 13.1 viser utvikling i økologisk drevet areal og areal under omlegging (karensareal) samt antall økologiske driftsenheter for perioden 2000 til 2015. De økologisk drevne arealene i 2015 var på 443 000 dekar, og utgjorde om lag 4,5 pst. av det totale jordbruksarealet (medregnet karensareal er andelen 4,8 pst.). Utviklingen viser at det var en vekst i det økologiske drevne arealet i perioden 2000 til 2012, og at det har vært en nedgang i påfølgende periode frem til 2015. Prosentandelen økologisk jordbruksareal utgjør av totalt jordbruksareal har økt fra 2 i 2000 til 4,5 i 2015.

Kilde: Debio

I arbeidet med å etablere virkemidler for økologisk produksjon, har man de siste årene vektlagt tilskuddsordninger som stimulerer direkte til økt produksjon fremfor arealbaserte ordninger. Dette for å sikre at støtten til økologisk produksjon i størst mulig grad gir økologiske produkter som kan omsettes i markedet og som forbrukerne får tilgang til. Denne måten å vri virkemidlene på har medført at andelen økologisk drevet eng- og beiteareal har gått noe tilbake samtidig som produksjonen av sau- og storfekjøtt har økt.

Andelen økologiske husdyr har vært økende siden 2000. Det er stor variasjon mellom dyreslagene når det gjelder hvor stor andel økologiske husdyr utgjør av det enkelte husdyrslag. I 2015 utgjorde antall økologisk sau og lam 4,6 pst., økologisk storfe 3,5 pst., økologisk fjørfe 0,18 pst. og økologisk gris utgjorde 0,2 pst. Økologisk produsert mengde har økt for alle kjøttslag, mens produsert mengde økologisk korn har vært relativt stabil. Det har vært en sterk vekst i den økologiske produksjonen av egg siden 2005 til 5,2 pst. av den totale produksjonen i 2015. Mengden økologisk produsert melk er fordoblet i samme periode.

Lønnsomhet i den økologiske produksjonen er av avgjørende betydning for produsentene. De ekstra kravene som blir stilt til økologisk produksjon kan være kostnadsdrivende. Beregninger gjort av NIBIO viser at lønnsomheten varierer mellom de ulike produksjonene.21 Økonomien i grovfôrbasert økologisk husdyrhold er på linje med økonomien i konvensjonell drift. Lønnsomheten i økologisk korndyrking er på høyde med konvensjonell korndyrking. I den økologiske produksjonen av poteter, frukt og grønnsaker varierer lønnsomheten, grunnet blant annet utfordringer knyttet til varierende avlingsnivå, sopp og skadedyr. Det er enklere å produsere ettårige vekster der man kan benytte vekstskifte enn flerårige kulturer. Økologisk produksjon av svin og kylling er svært lav, men de som har markedstilgang oppnår et godt økonomisk resultat.

13.2 Forbrukertrender og økologisk mat

Økologisk mat representerer et mangfold noen forbrukere ønsker og i økende grad etterspør. Flere av de store matvarekjedene har, og har hatt, kampanjer for å fremme salget av økologisk mat. Erfaringer fra slike kampanjer viser at de er effektive og har bidratt til en sterk omsetningsøkning av økologiske produkter for disse kjedene. Flere matvarekjeder tilbyr også ulike økologiske produkter som egne merkevarer (EMV).

Det har vært en sterk vekst i omsetningen av økologiske varer siden 2006. Figur 13.2 viser utviklingen i omsetningen av ulike produktkategorier. Totalt har omsetningen av økologisk mat gjennom dagligvarehandelen økt fra ca. 500 mill. kroner i 2006 til nesten 2 mrd. kroner i 2015.

Kilde: Landbruksdirektoratet/ Nielsen

Fram til 2009 var det vekst i markedet og økende etterspørsel etter økologiske produkter, og tilsvarende utfordring med for liten produksjon. I 2009 skjedde det en markant endring med nedgang i etterspørsel, blant annet som følge av finanskrisen. I denne perioden økte produksjonen mer enn omsetningen, og mye av de økologisk produserte varene ble solgt som konvensjonell vare. De senere årene har omsetningen igjen økt. De store svingningene har gjort det nødvendig å kontinuerlig gjennomføre tiltak og justeringer i virkemiddelbruken for på den måten å bidra til balanse i markedet. Det tar imidlertid tid, normalt minimum tre år, fra en produsent bestemmer seg for å legge om til økologisk produksjon til de økologiske produktene når markedet.

De siste årene har det særlig vært en økning i omsetningen av økologisk produserte grønnsaker, frukt, bær og nøtter samt meieriprodukter. Hvor stor andel av total omsetning av økologiske produkter de enkelte varegruppene utgjør varierer mellom år. I 2015 utgjorde grønnsaker den største varegruppen målt som andel av omsetningen av økologisk mat, fulgt av meieriprodukter, barnemat og frukt, bær og nøtter.

Ettersom importstatistikken ikke skiller mellom import av konvensjonell og økologisk mat, finnes det ikke nøyaktige tall for hvor mye av den omsatte økologiske maten som er produsert i Norge. Det er imidlertid grunn til å tro at store deler av den økte omsetningen av frukt, bær og grønnsaker er basert på import. Videre finnes det ikke norsk produksjon av økologisk barnemat. Det er derfor et potensial for å øke den norske andelen av økologiske produkter som markedet etterspør.

Det er ulike årsaker til at forbrukerne velger å kjøpe økologisk mat. Forbrukere oppfatter blant annet at økologisk mat gir bedre dyrevelferd, at økologisk mat er mer miljøvennlig, har færre kunstige tilsetningsstoffer og har positive helsemessige effekter.

13.3 Ekstra miljøhensyn i økologisk produksjon

Satsingen på økologisk jordbruk er blant annet begrunnet i at det tas ekstra miljøhensyn i produksjonen. Kunnskap og erfaringer fra økologisk jordbruk blir benyttet i den øvrige jordbruksproduksjonen, og økologisk jordbruk kan dermed også bidra til utviklingen av et mer miljøvennlig jordbruk generelt.

Økologiske driftsformer har positiv betydning for naturmangfold. Dyrking uten bruk av kjemisk-syntetiske sprøytemidler og kunstgjødsel, kombinert med vekstskifte, har positiv effekt for biologisk mangfold. Jordkvalitet og struktur er også områder hvor økologisk landbruk bidrar til mindre jordpakking og erosjon, som i tillegg er en fordel for å beskytte jordressursene.

NIBIO har i sin rapport Økologisk landbruk sin spydspissfunksjon22 fra 2015 belyst økologisk jordbruks rolle som læringsarena, korrektiv og spydspiss i arbeidet for å gjøre norsk jordbruk mer miljøvennlig og bærekraftig. Rapporten viser til at økologisk og konvensjonelt jordbruk som ulike driftskonsepter, har mye å lære av hverandre. Økologisk produksjon er en kunnskapsintensiv driftsform som krever at den enkelte gårdbruker har god innsikt i agronomi og tilpasser driften til lokale forhold. Det blir hevdet at gårdbrukernes involvering i FoU-arbeid er viktig for utviklingen av det økologiske jordbruket. For at økologisk produksjon skal kunne bidra med kunnskap og erfaringer til det øvrige jordbruket, er det viktig med forskning og FoU-arbeid innen økologisk produksjon. NIBIO viser i sin rapport til ulike eksempler på hvordan økologisk jordbruk har hatt en spydspissrolle. Økologisk jordbruk har påvirket praksis i den øvrige jordbruksdriften på områder som dyrevelferd, bruk av plantevernmidler, gjødsling og jord- og plantekultur.

13.4 Markedsbasert utvikling av økologisk jordbruk i Norge

I februar 2016 ble Dokument 3:7 (2015–2016) Riksrevisjonens undersøking av arbeidet til styresmaktene for å nå måla om økologisk landbruk lagt frem for Stortinget, som har behandlet denne, jf. Innst. 297 S (2015–2016). Riksrevisjonen slår fast at utviklingen for økologisk produksjon og forbruk ikke er i samsvar med Stortingets mål på området. Stortinget viser til at målet om at det skal drives økologisk matproduksjon på 15 pst. av det samlede jordbruksarealet og at 15 pst. av husdyrholdet skal være økologisk innen 2020, er ambisiøst. Den økologiske produksjonen er langt unna målet, og det vil vanskelig bli nådd innen tidsfristen i 2020, jf. Innst. 297 S (2015–2016).

Forhold i Norge som blant annet skyldes klima og jordsmonn gjør det mer krevende å drive økologisk produksjon enn i mange andre land. Det er ulike utfordringer for økologisk drift avhengig av ressursgrunnlaget i de ulike områdene og på den enkelte gård. Produksjonsfordelingen, der husdyr- og planteproduksjonen i stor grad skjer i ulike deler av landet, gjør utfordringene ekstra store. Kornproduksjon foregår i stor grad i områder som har den beste jordbruksjorda, mens husdyrproduksjon foregår i områder som egner seg til å produsere gras. Dette innebærer blant annet at økologisk planteproduksjon i liten grad kan dra nytte av gjødsel fra husdyrproduksjonen. Riksrevisjonen trekker i sin undersøkelse frem dette som noen av de avgrensende faktorene for å øke den økologiske produksjonen.

I økologisk produksjon er det behov for mer areal per produserte enhet enn i konvensjonell produksjon. En økning av arealer i økologisk driftsform innebærer at arealer som blir drevet konvensjonelt blir lagt om til økologisk drift. Hvor mye lavere avlingene er på økologiske arealer sammenliknet med konvensjonelle arealer, varierer mye mellom produksjoner, gårdsbruk og år. En sterk økning i økologiske arealer vil bidra til en nedgang i den totale matproduksjonen og dermed virke kontraproduktivt på målet om økt matproduksjon. Det kan dessuten gjøre det mer krevende å redusere klimagassutslippene fra jordbruket. Det er behov for et bedre kunnskapsgrunnlag om de mest klimavennlige driftsformene i jordbruket.

For å bidra til at produsenter med økologisk drift har et utkomme på linje med øvrig jordbruksdrift, blir det gitt ekstra direkte tilskudd til økologisk produksjon, som blant annet skal kompensere for at markedet for økologisk mat enda ikke er godt nok utviklet. I de årlige jordbruksoppgjørene blir de økonomiske virkemidlene som skal bidra til økt produksjon og forbruk av økologisk mat fastsatt. Siden 2009 har det hvert år blitt bevilget i overkant av 100 mill. kroner i direkte tilskudd og 30–45 mill. kroner i utviklingsmidler til økologisk landbruk. Riksrevisjonen viser i sin undersøkelse Dokument 3:7 (2015–2016) til at de økologiske produksjonstilskuddene er en forutsetning for å holde oppe og stimulere til økologisk produksjon i Norge, men at det som virkemiddel ikke er nok for å hindre frafall eller stimulere flere til å legge om til økologisk drift.

Det har over en rekke år blitt satt av betydelige midler for å bidra til økt produksjon og forbruk av økologisk mat, uten at det har vært en tilsvarende økning i produksjon og forbruk. Det er rimelig å anta at en rekke forhold som ligger utenfor det offentliges virkeområde i stor grad påvirker utviklingen på området.

Økologiske produkter gir ulike former for merverdi som gir grunnlag for høyere pris i markedet. Gjennom leveringsavtaler med merpris får produsenter som leverer økologiske varer merpris for disse. En utfordring har de senere årene vært at ikke alle økologiske bønder har leveringsavtaler med merpris. Dette ser nå ut til å bedre seg noe, ettersom blant annet TINE har begynt å inngå nye leveringsavtaler med merpris i enkelte områder.

Regjeringen legger til grunn at utviklingen innen økologisk produksjon og forbruk skal være etterspørselsdrevet som for andre jordbruksvarer, og mener derfor at det ikke lenger bør være et konkret tallfestet mål for økologisk produksjon og forbruk. Regjeringen ser det ikke som en offentlig oppgave å legge føringer for hva forbrukere skal spise gjennom å sette et mål for økologisk forbruk, og mener det må være den enkelte forbrukers valg. Den sterke veksten i omsetning som har vært de siste årene gir muligheter for bønder som ønsker å produsere økologisk, og det gir grunnlag for økt økologisk produksjon i Norge. Dette kan skje selv uten et offentlig bestemt mål for økologisk produksjon. Regjeringen vil avvikle finansiering av generisk markedsføring over omsetningsavgiften, noe som også vil få konsekvenser for generisk markedsføring av økologiske produkter.

Det er ønskelig at det er en balanse mellom produksjon og forbruk av økologisk mat, og regjeringen legger derfor til grunn at produksjonen av økologisk mat det er forutsetninger for å produsere i Norge, skal øke i takt med forbruket for å dekke etterspørselen etter økologisk mat. Det er potensiale i enkelte produksjoner for å øke andel norskproduserte økologiske varer der importerte varer hittil har dekket større deler av etterspørselen. Regjeringen ser det av den grunn heller ikke som nødvendig med et tallfestet mål for økologisk produksjon. Dette samsvarer også med målformuleringene og utviklingen innen konvensjonell jordbruksproduksjon. Dette er ikke til hinder for at økologisk produksjon også fremover kan stimuleres over jordbruksavtalen.

Regjeringen vil:

• At utviklingen av den økologiske produksjonen skal være etterspørselsdrevet. Dette innebærer at det ikke lenger vil være et tallfestet mål for økologisk produksjon og forbruk

13.5 Strategi for økologisk jordbruk

Med bakgrunn i at økologisk jordbruk gir mangfold, sørger for å produsere produkter forbrukerne etterspør og bidrar til bedre miljøløsninger, er det behov for å utarbeide en strategi om hvordan satsingen skal utformes videre.

Utarbeidelse av en strategi for økologisk jordbruk følger også opp tidligere flertallsmerknader fra Stortinget og anbefalinger fra Riksrevisjonen, jf. Innst. 8 S (2014–2015), Dokument 3:7 (2015–2016) og Innst. 297 S (2015–2016). Strategien vil være et viktig tiltak som skal ligge til grunn for det videre arbeidet på området, jf. Innst. 297 S (2015–2016). Utviklingen av produksjon og forbruk av økologisk mat er avhengig av samarbeid i hele verdikjeden. Flere forhold i ulike deler av verdikjeden er av betydning for produksjonen av økologisk mat. Strategien vil derfor bli utarbeidet i samarbeid med relevante aktører i etterkant av Stortingets behandling av denne meldingen.

Regjeringen vil:

• Utarbeide en strategi for økologisk jordbruk i samarbeid med relevante aktører

Oppsummering kapittel 13

I økologisk produksjon settes det ekstra krav til miljøhensyn og dyrevelferd. Ved at erfaringer fra økologiske driftsformer kan overføres fra økologisk jordbruk til konvensjonelt jordbruk, kan dette bidra til at norsk jordbruk blir mer miljøvennlig og bærekraftig. Utviklingen i produksjon og forbruk av økologisk mat henger tett sammen, og det er ønskelig at det er en balanse mellom produksjon og forbruk av økologisk mat. Det legges derfor til grunn at produksjonen av økologisk mat det er forutsetninger for å produsere i Norge, økes i takt med forbruket for å dekke etterspørselen etter økologisk mat.

Regjeringen vil:

• At utviklingen av den økologiske produksjonen skal være etterspørselsdrevet. Dette innebærer at det ikke lenger vil være et tallfestet mål for økologisk produksjon og forbruk

• Utarbeide en strategi for økologisk jordbruk i samarbeid med relevante aktører

14 Forvaltningssystem produksjons- og avløsertilskudd

Riksrevisjonen har ved flere anledninger omtalt svakheter ved tilskuddsforvaltningen, og senest i Dok. 1 (2014–2015) heter det blant annet: «Kommunenes nærhet til tilskuddsmottaker, ulike roller og kompetanse- og ressursmangel medfører risiko for misligheter og feil i saksbehandlingen og utbetaling av tilskudd». Det anbefales at det iverksettes egnede tiltak som kan forbedre forvaltningsregimet for produksjonstilskudd og sikre tilfredsstillende kontroll, særlig på kommunenivå.

14.1 Produksjons- og avløsertilskuddene i dag

14.1.1 Dagens forvaltningssystem

Produksjonstilskuddene er statlige tilskuddsmidler som bevilges over statsbudsjettets Kapittel 1150 Til gjennomføring av jordbruksavtalen m.m. Det utbetales årlig ca. 9,5 mrd. kroner i produksjonstilskudd og avløsertilskudd ved ferie/fritid over jordbruksavtalen.

Søknad om produksjonstilskudd sendes kommunen, enten via Altinn (elektronisk) eller i papirform. I 2016 ble 90 pst. av alle søknader23 om produksjonstilskudd levert elektronisk. Der søknadsdataene blir godkjent innen en bestemt frist, vil vedtaket om tilskudd genereres gjennom et fagsystem, mens selve utbetalingen foretas maskinelt i regi av Landbruksdirektoratet. Hoveddelen av tilskuddsforvaltningen er dermed automatisert.

Forvaltningen av midlene åpner ikke for bruk av lokalpolitisk skjønn. Skjønnet er i hovedsak regelbundet i henhold til forskrift eller jordbruksavtale – i motsetning til «fritt skjønn» der lovbestemmelsen på vilkårs- og følgesiden helt overlater til forvaltningen å avgjøre om lovens vilkår er oppfylt eller ikke.

Vilkårene for å motta produksjonstilskudd og tilskudd til avløsning ved ferie og fritid står i forskrift om produksjonstilskudd og avløsertilskudd i jordbruket.24 Utmålingsreglene for hvor mye tilskudd hver enkelt søker kan gis, fremgår av den årlige jordbruksavtalen.

Totalt antall årsverk som brukes til landbruksforvaltning er anslått å være ca. 300 årsverk i fylkesmannsembetene og ca. 730 i kommunene per 1. januar 2015. Av disse utgjør forvaltningen av produksjons- og avløsertilskuddene bare en liten andel, grovt anslått til om lag 133 årsverk, fordelt med ca. 75 årsverk i kommunene, ca. 35 årsverk hos fylkesmennene og ca. 23 årsverk i Landbruksdirektoratet.

14.1.2 Kommunens rolle og oppgaver

Kommunene er vedtaksmyndighet for produksjonstilskuddene. Dette innebærer i grove trekk at kommunene har ansvar for veiledning,25 saksforberedelse og kontroll av søknadsopplysninger, å fatte enkeltvedtak i første instans, samt forberede eventuell klage til fylkesmannen. De fleste søknadene leveres som nevnt elektronisk, men der den leveres på papir, legger kommunen manuelt inn søknadsdataene i datasystemet.

14.1.3 Fylkesmannens rolle og oppgaver

Fylkesmannen følger opp at kommunene registrerer og behandler søknadene innen fristene. Det brukes også en del ressurser på å veilede kommunene, både i form av opplæring og gjennom å svare på henvendelser. Fylkesmannen behandler også dispensasjonssøknader i førsteinstans. Videre er fylkesmannen klageinstans for vedtak truffet av kommunen.

Fylkesmannen skal kontrollere at kommunen forvalter produksjonstilskuddsregelverket korrekt (forvaltningskontroll), og de fleste embeter gjennomfører årlig kontroll av utvalgte kommuner.26 Forvaltningskontrollen innebærer en system- og lovlighetskontroll, herunder skal fylkesmannen undersøke alle sider av utvalgte enkeltsaker for å følge opp at tilskuddsforvaltningen gjøres i tråd med forutsetningene. Det følger av Ot.prp. nr.71 (1992–1993) kapittel 4.2:

«Overføring av den lokale landbruksforvaltninga til kommunane gjer det nødvendig med rettleiing og informasjon. Det er vidare nødvendig med tilsyn for å sikra at avgjerdene på det kommunale planet er i samsvar med den landbrukspolitikken som gjeld og i samsvar med lover og forskrifter. Dette vil bli viktige arbeidsoppgåver for landbruksetaten i fylka.

Fylkesmannen og departementet vil kunne gje nærare instruks til kommunane om tolking av lovene, og om dei hensyna som det skal leggjast vekt på ved praktiseringa av dei aktuelle lovene og forskriftene.»

14.1.4 Landbruksdirektoratets rolle og oppgaver

Direktoratet har det overordnede ansvaret for forvaltningen av produksjons- og avløsertilskuddene. Dette innebærer omfattende oppgaver knyttet til løpende drift og utvikling av fagsystemet for saksbehandling, kontroll og utbetaling av tilskudd. For hver søknadsomgang skal systemet oppdateres i samsvar med eventuelle regelverksendringer, og tilskuddssatsene skal justeres i tråd med det som er bestemt i jordbruksoppgjøret. Landbruksdirektoratet utformer også rundskriv, veiledere og annet materiell til søkere og forvaltning.

Direktoratet veileder fylkesmannen i regelverksspørsmål og fungerer som klageinstans i tilfeller der fylkesmannen har truffet vedtak i førsteinstans.27 Som følge av økende antall førsteinstanssaker og omgjøringssaker hos fylkesmannen, har også direktoratets arbeidsmengde økt på området. Direktoratet forestår krav om tilbakebetaling av tilskudd og anmelder saker der man har mistanke om tilskuddsbedrageri.

14.1.5 Kontroll

Produksjons- og avløsertilskuddene er basert på en stor grad av tillit til at de opplysningene som søker gir er korrekte. Det er derfor viktig å ha gode kontrollsystemer og -rutiner. Kontroll er en integrert del av tilskuddsforvaltningen. Dette henger sammen med forvaltningslovens regler om at saken skal være så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, og bestemmelsene om økonomistyring i staten kapittel 6.3.8.2 Kontroll av informasjon fra tilskuddsmottaker.

Det er innrettet et omfattende maskinelt kontrollsystem som omfatter alle søkere, så vel som risikobaserte stedlige kontroller blant utvalgte foretak. De maskinelle kontrollene av søknadsopplysningene kjøres i tre runder for hver søknadsomgang. Disse innebærer logiske kontroller mot tidligere søknader og kontroller mot ulike registre. Det genereres avviksrapporter dersom det ikke er samsvar mellom søknadsopplysninger og de reelle forhold. Kontrollene fungerer som et hjelpemiddel i kommunens saksbehandling. På grunnlag av en risikovurdering skal kommunene ved hver søknadsomgang plukke ut minst 5 pst. av foretakene til stedlig kontroll. Stedlig kontroll innebærer at kommunen må dra ut til foretaket for å gjennomføre kontrollen. I tillegg til disse pålagte kontrollene har både kommunene og fylkesmannen anledning til å kontrollere foretak på ethvert tidspunkt, typisk der man mistenker at foretakene har drevet i strid med regelverk.

14.2 Utfordringer i systemet for tilskuddsforvaltning og kontroll

14.2.1 Nærhet til søker

I forbindelse med Riksrevisjonens undersøkelse av måloppnåelse og styring i jordbruket, Dokument 3:12 (2009–2010) ble det gjennomført spørreundersøkelser til fylkesmannens landbruksavdelinger og den kommunale jordbruksforvaltningen. I rapporten skriver Riksrevisjonen følgende:

«Det er usikkert om dagens kontrollsystem i den norske landbruksforvaltningen sikrer at det er kompetanse og kvalitet i alle ledd i kontrollen. Videre er det usikkert om kontrolloppgavene utføres på en uavhengig og objektiv måte.

Både spørreundersøkelsen til fylkesmennenes landbruksavdelinger og den til kommunene viser at nærhet til brukerne og sammenblanding av roller fortsatt er et problem i kommunenes kontrollarbeid. På spørsmål om hva som er hovedutfordringen i kommunenes kontroll innen jordbruket, framhever 11 av 18 av fylkesmennenes landbruksavdelinger sammenblanding av roller og kommunenes nærhet til brukerne. Det framgår også av svarene i spørreundersøkelsene at det i små kommuner kan være problematisk at samme person både kan være rådgiver og kontrollør og ofte også kjenner de enkelte gårdbrukerne. De fire landbruksdirektørene peker i intervju på at mange kommuner sliter med å ivareta sitt kontrollansvar i tråd med regelverket. Mange vegrer seg for å gjennomføre kontroller og sanksjonere når det oppdages feil, fordi det ofte er kort avstand fra tilskuddssøkeren til kommuneforvaltningen.»

Produksjonstilskuddene forutsetter kontroller hos tilskuddsmottaker, og reaksjoner på avvik må utgjøre en integrert del av tilskuddsforvaltningen. Kommunenes nærhet til tilskuddssøker gjør det spesielt vanskelig å ha den nødvendige objektive distansen til tilskuddssøker/-mottaker når det skal gjennomføres kontroll og reageres på brudd på regelverket. Dette er særlig problematisk ettersom tilskuddsutbetalingene i en viss utstrekning, til tross for maskinelle kontroller, er tillitsbaserte.

For å ha god tilgjengelighet (for eksempel geografisk nærhet til landbruksforvaltningen), vil det kunne være en fordel for søker at saksbehandler har tilstrekkelig lokalkunnskap. Samtidig har utviklingen gått mot en stadig mer digitalisert hverdag, noe som gjør det mulig å opprettholde et godt tjenestetilbud uavhengig av lokasjon og nærhet til brukeren. En mer profesjonalisert veiledningstjeneste vil slik sett i mange tilfeller kunne tilby bedre veiledning enn det som er tilfelle i dag, ettersom man lettere vil kunne skalere og tilpasse denne til brukerens behov. Digitaliseringen gjør det også mulig å være tilstede visuelt gjennom videooverførte samtaler på mobil, pc etc. Det bærende prinsippet i utviklingen av det norske forvaltningssystemet, er at nettbaserte tjenester er hovedregelen for forvaltningens kommunikasjon med brukerne.

Foto: G. Sjurgard

14.2.2 Kompetanse og ressurser

Kommunene har varierende grad av agronomisk og juridisk kompetanse. Det er også til dels store variasjoner mellom kommunene når det gjelder ressursbruk og prioriteringen av arbeidet med tilskuddsforvaltningen. Hos noen kommuner er ikke oppgaven en del av den øvrige landbruksforvaltningen, men ivaretas av ansatte i administrative støttefunksjoner. I andre kommuner kan det være mange personer som er involvert i dette arbeidet. Gjennomsnittlig brukes det under et halvt årsverk per kommune på denne tilskuddsforvaltningen. Dette kombinert med enkelte bestemmelser i regelverket som kan være vanskelig å forvalte, gjør at mange kommuner ikke har den nødvendige kompetanse og kapasitet til å gjennomføre en forsvarlig forvaltning av produksjons- og avløsertilskuddene.

14.2.3 Veiledning

I kraft av forvaltningsansvaret har kommunene som oppgave å veilede søkeren. Det er store forskjeller når det gjelder hva kommunene ser på som sitt veiledningsansvar og hvor langt de går i å gi råd til søkerne. Det er her eksempler på alt fra fullstendig utfylling av søknader for søker, feilaktig veiledning til at kommunene vegrer seg for å gi råd. Landbruks- og matdepartementet har sett eksempler på at kommunen gir søker eksplisitte råd om å omgå regelverket. Dette kan ha flere forklaringer. Det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder kompetansen om både tilskudds- og forvaltningsregelverket. Mange kommuner har også et ønske om å legge til rette for «sine» næringsdrivende. Høye statlige tilskudd til næringsutøvere i kommunen vil kunne bidra ytterligere til økt lokal næringsvirksomhet, noe som er ønskelig for den enkelte kommune. I sum bidrar dette til å redusere kommunenes insentiver til å foreta kontroller som sikrer korrekte tilskuddsutbetalinger. I de tilfeller sentrale myndigheter avdekker kritikkverdige forhold, blant annet gjennom forvaltningskontroller, håndteres dette også i dagens system.

14.2.4 Kontroll

En stor del av foretakskontrollene gjøres maskinelt, og det genereres som nevnt avviksrapporter dersom søknadsopplysninger og reelle forhold ikke samsvarer. Departementet har sett mange eksempler på at kommunen, som følge av disse avviksrapportene nøyer seg med å rette opp søknaden i samsvar med det som er korrekt, før man godkjenner utbetalingen av tilskuddet – uten at feilopplysningene får konsekvenser for søker. I de tilfellene der feilopplysningene har medført en merutbetaling (eller kunne medført en merutbetaling), har det siden tidlig 2000-tallet vært gjort klart at hovedregelen skulle være avkorting (i tillegg til at for mye utbetalt tilskudd skulle kreves inn). Det er imidlertid få eksempler på at kommunene har avkortet i tilskuddene, og feilopplysninger i søknaden får dermed sjelden konsekvenser for søkerne.

Selv om de fleste søknadene behandles maskinelt, er det likevel store forskjeller mellom kommunene i hvordan regelverket forvaltes i tilfeller der søknaden av ulike årsaker må behandles manuelt. Dette gjelder for eksempel ved vurderinger av om grunnvilkåret for tilskudd, «vanlig jordbruksproduksjon» er oppfylt, eller om to eller flere foretak er i driftsfellesskap (og må søke tilskudd samlet). I den grad disse vurderingene gjøres i kommunen, er det forskjeller i hva som godkjennes som vanlig jordbruksproduksjon, og hva en mener utgjør et driftsfellesskap. Det er trolig flere forklaringer på hvorfor disse forskjellene oppstår, men mangel på kompetanse og ressurser, ulik vurdering av bevis/dokumentasjon, samt vanskelig «skjønnsrom»28 kan, sammen med kultur og tradisjon være noen av årsakene. Ulik behandling av like saker utgjør brudd på likebehandlingsprinsippet.

Når det skal foretas risikobasert utplukk av søkere i forkant av 5 pst.-kontrollen, kan kommunene opplagt ha en fordel gjennom sin lokalkunnskap. Nærheten til søker kan imidlertid også by på utfordringer gjennom ubehag ved å kontrollere og ilegge økonomiske reaksjoner mot personer man kjenner godt, og som man kanskje også har veiledet i saken. Dette kan være en årsak til at avvik som avdekkes under kontrollen i liten grad følges opp i samsvar med regelverket.

14.2.5 Avviksanalyser og rapportering på kontroll

Et avvik i produksjonstilskuddssammenheng oppstår når opplysninger gitt av søker ikke er de samme som de opplysninger som er godkjent av kommunen, enten ved ordinær saksbehandling eller etter stedlig kontroll. I 2012 startet Landbruksdirektoratet å analysere antallet slike avvik. Formålet med disse avviksanalysene var å få et bedre bilde av om produksjonstilskuddene blir forvaltet i tråd med regelverket. Etter § 12 i forskrift om produksjonstilskudd og avløsertilskudd i jordbruket kan produksjonstilskuddssøkere som uaktsomt eller forsettlig har gitt feil opplysninger i søknaden, få avkortet tilskuddsutbetalingen i forhold til hva man ellers ville ha mottatt. Avviksanalysene gjennomført i tidsrommet 2012–2014 viser at det i stor grad forekommer avvik i form av under- og overrapporteringer i foretakenes søknader om produksjonstilskudd. Analysene viser også at kommunene i svært liten grad avkorter tilskuddet når søker uaktsomt eller forsettlig oppga slike feilopplysninger.

Av ca. 42 200 søkere i august 2014 ble 11 238 foretak registrert med ett eller flere avvik. 196 av foretakene som ble registrert med avvik, fikk avkorting i tilskuddsutbetalingen. Samlet sett ble de 196 foretakene avkortet med 2 059 175 kroner for feilopplysninger i tilskuddssøknaden, noe som utgjør 0,039 pst. av totalt utbetalt tilskudd for denne søknadsomgangen og drøye 10 000 kroner per foretak.

Landbruksdirektoratet rapporterer også om kontrollvirksomheten som gjennomføres i regi av Landbruksdirektoratet og av fylkesmennene.29 Fra forvaltningskontrollene ble det rapportert om en rekke avvik i kommunenes saksbehandling, i varierende alvorlighetsgrad. De viktigste funnene er knyttet til manglende vurderinger av søknader der søknadsdata og kontrolldata ikke stemte overens (ikke begrunnelser eller avkortinger) samt at kommunen har ført opp dyr og areal i søknad som søker selv ikke hadde ført opp. Det var gjort rettinger i søknader uten dokumentasjon fra foretaket, og årsaken til rettingene var heller ikke dokumentert i fagsystemet. Det var videre godkjent søknader der søknaden var underskrevet av en tredjepart (uten fullmakt fra søker). Kommunene hadde heller ikke gjennomført et risikobasert utplukk av foretak for stedlig kontroll, og regelmessig omfattet denne kontrollen færre enn de 5 pst. av foretakene som forutsettes.

14.2.6 Tiltak som er satt i verk for å forbedre forvaltningen

Landbruks- og matdepartementet og Landbruksdirektoratet arbeider kontinuerlig med å oppnå et så effektivt kontrollsystem som mulig. Kontroll, og oppfølging av denne, er et prioritert tema i styringsdialogen mellom Landbruks- og matdepartementet og Landbruksdirektoratet, og mellom departementet og fylkesmennene.

De maskinelle kontrollene av søknader utgjør den mest omfattende kontrollaktiviteten. Det skjer en løpende utvikling på dette området gjennom videreutvikling av fagsystem og registre. Fagsystemet eStil er under utvikling hva gjelder forvaltningen av produksjons- og avløsertilskuddene, og skal etter planen rulles ut i 2017. I det nye fagsystemet vil det kreves mer utførlige begrunnelser før kommunene kan gjøre endringer i foretakenes søknadsdata.

Landbruks- og matdepartementet og Landbruksdirektoratet har særlig de siste fem årene økt oppmerksomheten rundt fylkesmannsembetenes og kommunenes oppfølging av kontrollavvik. Dette gjelder forvaltningsprosedyrer, reaksjonsformer ved regelverksbrudd, krav om tilbakebetaling, avkorting og anmeldelser. Gjennom blant annet styringsmøter med fylkesmannen, deltakelse på adskillige kontrollsamlinger, kommunesamlinger i regi av fylkesmannen og arbeid med flere omfattende enkeltsaker om produksjonstilskudd, har Landbruks- og matdepartementet fått et klarere bilde av hvordan regelverket fungerer i praksis, herunder hvor svakhetene og behovet for endringer er. Disse erfaringene har vært verdifulle ved revisjonen av det konkrete regelverket, men også ved endringer i eller opprettelse av annet regelverk. Å gjøre regelverket mer kontrollerbart er en kontinuerlig prosess.

Landbruks- og matdepartementet har i forbindelse med forskriftsendringer i 2002 og 2014 (i kraft fra 1. januar 2015) jobbet målrettet med forenkling i regelverksarbeidet for å gjøre reglene forståelige og forutsigbare. Gjennom dette forenklingsarbeidet har det også vært en målsetting å minimere antallet avvik, men dette har man foreløpig ikke lyktes med.

Når det gjelder kompetanse i landbruksforvaltningen i kommunene, har fylkesmannen og Landbruksdirektoratet en løpende oppfølging gjennom veiledning og rådgivning, kommunebesøk, konkrete kompetansetiltak rettet mot de landbruksansvarlige i kommunene og gjennom kommunesamlinger. Rundskrivene som direktoratet utformer til fylkesmannen og kommunene har i økende grad omtale av kontrolloppgaver. Direktoratet legger også ut alle vedtak som de treffer på fylkesmannsembetenes eget lukkede nettverk .

I arbeidet med å forbedre forvaltningen er det særlig fremhevet at forskriftens regler om tilbakebetaling og avkorting skal benyttes. Landbruksdirektoratet har i rundskriv presisert hvordan avkortingsreglene skal praktiseres. Erfaringen er likevel at dette fortsatt i svært liten grad følges opp, jf. beskrivelsen over.

14.3 Vurdering

Det er vesentlige mangler ved forvaltningen av produksjons- og avløsertilskudd på landbruksområdet. Dette er også Riksrevisjonens konklusjon i Dokument 1 (2014–2015).30 Effekten er at viktige prinsipper som forutsigbarhet og likebehandling ikke blir tilstrekkelig ivaretatt, samtidig som betydelige beløp i statlige tilskuddsmidler ikke blir benyttet i tråd med det avtalepartene i jordbruksoppgjøret og Stortinget har forutsatt. Feilutbetalte tilskuddsbeløp som ikke kreves tilbake belaster statsbudsjettet og svekker legitimiteten til overføringene til landbruket.

Kommunens nærhet til tilskuddssøker, varierende kompetanse og ressursbruk er forhold som gjør at forvaltningen i dag ikke er god nok. Lokalkunnskap har vært ansett å være særlig viktig når kommunen skal utøve lokalpolitisk skjønn, og når kommunen skal prioritere knappe ressurser innenfor eget budsjett. Forvaltning av produksjonstilskuddene er imidlertid ikke en oppgave der lokalpolitiske forhold skal virke inn, men en regelstyrt oppgave der nærheten til brukeren har vist seg å være en ulempe. Tilskuddsmidlene ligger ikke på kommunenes budsjett, og det er heller ikke kommunens oppgave å prioritere bruken av disse.

Landbruks- og matdepartementet og Landbruksdirektoratet har siden 2007 satt i verk en rekke tiltak for å forbedre kvaliteten på forvaltningen av produksjonstilskuddene. De tiltakene som er satt i verk har imidlertid ikke vært tilstrekkelige for å redusere vesentlige mangler og å oppnå en tilfredsstillende forvaltning av helt sentrale virkemidler i den nasjonale landbrukspolitikken. For å få en forsvarlig forvaltning og på den måten følge opp Riksrevisjonens kritikk, er det nødvendig gjøre ytterligere tiltak, herunder å vurdere om endringer i organiseringen av forvaltningen av produksjonstilskuddene vil kunne imøtekomme utfordringene på området.

14.4 Mulige forvaltningsmodeller

Nedenfor gjennomgås tre ulike forvaltningsmodeller og mulige konsekvenser av disse. Modell én baserer seg på at kommunene fortsetter som førsteinstans, modell to at fylkesmannen skal forvalte tilskuddene, mens det i modell tre er fem regionkontorer som vil være førsteinstans for tilskuddsforvaltningen. Det finnes også varianter innenfor disse alternativene, samt andre mulige modeller. Det tas i denne meldingen ikke stilling til hvilken av modellene som er best egnet. I forkant av eventuelle endringer vil det på vanlig måte måtte gjennomføres ytterligere utredninger og konsekvensanalyser.

14.4.1 Kommunene fortsetter som forvaltningsmyndighet

På samme måte som i dag vil kommunene med denne modellen ha ansvar for forvaltning av tilskuddene inkl. kontroll (foretakskontroll). Fylkesmannen vil være klageinstans og ha ansvar for å gjennomføre forvaltningskontroll hos kommunen.

Ved å beholde dagens forvaltningssystem vil kommunens rolle og ansvar som samlet landbruksmyndighet bli videreført. Det vil ventelig verken få positiv eller negativ effekt på sysselsettingen i kommunene, eller nevneverdige økonomiske og administrative konsekvenser for øvrig. Utfordringene som er skissert over vil bestå.

Skal kommunen fortsatt ha forvaltningsansvaret for produksjons- og avløsertilskuddene vil det fortsatt være risiko for at likebehandling mellom søkere ikke blir tilstrekkelig ivaretatt. Særlig gjelder dette risikoen for at like saker ikke blir behandlet likt i kommunene.

Kommunens kompetanse på forvaltning av produksjons- og avløsertilskuddene inngår som en del av kommunens samlede kompetanse på utmarks- og landbruksrelaterte tema. Å ha et fagmiljø på kommunenivå er viktig for næringsutøverne og andre brukere når de skal kontakte kommunen for veiledning i slike saker.

Selv om søknadsprosessen for produksjons- og avløsertilskuddene i stor grad er automatisert, kan ulik behandling av søkere likevel forekomme flere steder i søknadsprosessen, eksempelvis ved veiledning, driftsfellesskapsvurdering, retting av søknadsdata samt ved kontroll og oppfølging av eventuelle avvik. Den manglende oppfølgingen av avvikssaker vil fortsatt kunne bidra til å svekke legitimiteten til landbrukspolitikken. Skal kommunen fortsatt ha forvaltningsansvaret, bør det derfor gjøres vesentlige endringer i kommunenes, men også fylkesmannens og Landbruksdirektoratets arbeid med tilskuddsforvaltningen. Det innebærer en intensivering av de tiltakene som allerede er iverksatt, eller vurdering av nye tiltak som kan gjøre kontrollen mer effektiv.

Det kan eksempelvis etableres et system der fylkesmannen gjør en etterfølgende kontroll av et visst antall saker når kommunen har fattet tilskuddsvedtakene. En styrket kontrollfunksjon hos fylkesmannen vil trolig avdekke flere avvik og slik sett i større grad enn i dag sikre korrekt tilskuddsutbetaling. Kontrollen kommunen gjør i forbindelse med behandling av søknader må fortsatt være en integrert del av tilskuddsforvaltningen.

Foto: Landbruks- og matdepartementet

14.4.2 Flytte forvaltningsansvaret til fylkesmannen

Et annet alternativ vil være å flytte forvaltningsansvaret fra kommunene til fylkesmannen. Dette innebærer at fylkesmennene treffer vedtak i første instans, mens Landbruksdirektoratet blir klageinstans.

I denne modellen legges det til grunn at kontrollen, som i dag, skal gjøres av førsteinstansen i forbindelse med søknadsbehandlingen, men også ved å kunne gjennomføre foretakskontroller løpende gjennom året. Fylkesmennene har allerede kompetanse på forvaltning av disse sakene, selv om denne kompetansen varierer. Det er også varierende hvor mye ressurser de ulike fylkene i dag bruker på forvaltning av produksjonstilskudd.

En endring som innebærer at oppgavene løses i betydelig færre og større enheter, vil i seg selv danne grunnlag for styrket likebehandling og forutsigbarhet for søkerne. Større og mer kompetente fagmiljøer vil bidra til å forsterke kvaliteten på saksbehandlingen, slik at tilskuddssøkernes rettssikkerhet ivaretas på en bedre måte. Risikoen for at like saker behandles ulikt mellom fylkene vil fremdeles være tilstede, men vil være betydelig mindre enn i dag. Flytting av forvaltningsansvaret fra kommunene til fylkesmannen vil innebære at habiliteten overfor søkere blir styrket.

For å kunne håndtere søknadsbehandling og kontroll må fylkesmannsembetene tilføres ressurser i form av mer spesialisert kompetanse enn de har i dag, typisk økonomifaglig og juridisk. Dette vil gi en bedre mulighet til å dyrke frem kompetente fagmiljø og redusere sårbarheten for kompetansetap. Saksbehandlere som er spesialisert på tilskuddsforvaltning vil være en del av fagavdelingene for landbruk i embetene, og kan gjennom året også kunne benyttes til annen oppgaveløsning.

Flytting av forvaltningsansvaret fra kommune til fylkesmann vil kunne svekke kommunenes rolle som landbruksmyndighet, og vil kunne få negative konsekvenser for lokal sysselsetting. På den annen side vil man tilføre arbeidsplasser hos fylkesmannsembetene. Det er grunn til å anta at modellen vil innebære en reduksjon i totalt antall årsverk som brukes for å forvalte disse tilskuddene. Det vil være mer effektivt å løse oppgaven ved hjelp av færre enheter, som for eksempel 18 fylkesmenn mot dagens hundretalls kommunale og interkommunale landbruksforvaltningsenheter.31 Samtidig vil en flytting av oppgavene til fylkesmannen innebære større reiseavstander ved gjennomføring av kontroll, og dermed kunne gi økte kostnader til dekning av reiseutgifter og tidsbruk til kontrollarbeidet.

I denne modellen vil ikke kommunene ha noen rolle i forvaltningen av tilskuddsordningene. Det bør likevel vurderes om de skal bidra til risikobasert utplukk til kontroll og med annen relevant informasjon om produsentene i sin kommune.

Overordnet instans har instruksjonsmyndighet overfor fylkesmannsembetene. Dette innebærer at man har betydelig mer styring fra sentralt nivå når det gjelder gjennomføring av nasjonal landbrukspolitikk og prioritering av arbeid med tilskuddsforvaltning og kontroll, samt å best mulig sikre bruk av offentlige midler i tråd med Stortingets intensjoner.

14.4.3 Flytte forvaltningsansvaret til fire/fem regionkontorer hos fylkesmannen

En tredje modell er at det etableres fire/fem regionale kontorer som legges til fylkesmannsembeter der man allerede har etablert sterke kompetansemiljø. Dette innebærer at disse regionkontorene treffer vedtak i første instans, mens Landbruksdirektoratet blir klageinstans. I modellen vil kontrolloppgavene i utgangspunktet fortsatt kunne løses av førsteinstansen i forbindelse med behandling av søknader, men også slik at det legges til rette for foretakskontroller løpende gjennom året.

I dag er det noen fylkesmannsembeter som utpeker seg når det gjelder gjennomføring av tilskuddsforvaltning og oppfølging av sine kontrolloppgaver. De aktuelle embetene må styrkes ressursmessig, slik at det bygges regionale kompetansemiljøer som både er egnet til å ivareta ordinær saksbehandling og kontroll. Et slikt fagmiljø vil få forvaltningsansvar for et stort geografisk område, og dermed også et langt større antall søkere.

Kommunene eller øvrige fylkesmannsembeter vil ikke ha noen rolle i denne modellen. Det bør også her, på samme måte som i modellen over, vurderes om øvrige embeter og kommunene skal bidra noe i forbindelse med forvaltningen. Veiledningsansvaret vil ligge til regionene og til Landbruksdirektoratet.

Etablering av regionkontorer vil innebære en sterkere grad av sentralisering enn flytting til de enkelte fylkesmannsembetene. Konsekvensene antas å være tilsvarende som i alternativet over, men både de positive og de negative egenskapene vil kunne forsterkes som følge av sentraliseringen.

I og med at forvaltningsansvaret konsentreres til fire/fem fylkesmannsembeter, vil dette svekke den regionale landbruksforvaltningen i de embetene som blir fratatt denne oppgaven. Embeter/kommuner som ikke lenger skal ivareta oppgaver knyttet til forvaltning av produksjonstilskuddet vil miste det kunnskapsgrunnlaget om landbruksnæringen i egen region/kommune som tilføres gjennom denne oppgaven i dag.

Oppsummering kapittel 14

Over tid er det avdekket svakheter ved tilskuddsforvaltningen. De tiltakene som er satt i verk har ikke vært tilstrekkelige for å redusere vesentlige mangler og å oppnå en tilfredsstillende forvaltning. Regjeringen har derfor sett det som nødvendig å blant annet vurdere om endringer i organiseringen av forvaltningen av produksjonstilskuddene vil kunne imøtekomme utfordringene på området.

Regjeringen vil:

• Vurdere endringer i forvaltningen av produksjons- og avløsertilskuddene, med sikte på å finne en modell som sikrer forsvarlig forvaltning av offentlige midler