1 Samandrag

Noreg er ein havnasjon med rike fiskeressursar. Dei store mengdene fisk i norske farvatn har gjeve mat, arbeid og inntekt til det norske kystfolket til alle tider. I 2019 eksporterte Noreg villfanga fisk og fiskeprodukt for 30,9 milliardar kroner, som vart ny rekord.

Vi deler opp mot 90 prosent av fiskeressursane vi haustar av med andre land. Det er forvaltinga av desse ressursane som er tema for dei årlege fiskeriavtalane. Avtalane skal sikre at haustinga av fiskebestandane er berekraftig. Dei er difor basert på uavhengige vitskaplege råd om kvotar og forvaltingstiltak, og inneheld forpliktande føresegner om kvotefordeling, forvaltingstiltak og kontrollsamarbeid.

Det er tre overordna mål som ligg til grunn for Noreg sin medverknad i dei ulike forhandlingsprosessane og dei internasjonale organisasjonane for ressursforvalting:

• Å fremje ei berekraftig forvalting av dei levande marine ressursane, basert på den best tilgjengelege vitskaplege kunnskapen og ei økosystembasert tilnærming.

• Å sikre Noreg ein rettferdig del ved kvotefordeling av felles regulerte bestandar.

• Å sikre tilfredsstillande kontroll og handheving innan dei forvaltingsregima der Noreg tek del.

Oversikt over fiskeriavtalane

Noreg inngår tre typar internasjonale fiskeriavtalar: tosidige avtalar, kyststatsavtalar og avtalar i regionale fiskeriforvaltingsorganisasjonar (RFMOar).

Noreg inngår tosidige avtalar med Russland, EU, Færøyane, Island og Grønland. Avtalane med Russland og EU er dei mest omfattande og gjeld felles forvalting av bestandane vi deler i høvesvis Barentshavet og Nordsjøen. I tillegg blir det avtalt gjensidig løyve til å fiske i den andre parten si fiskerisone og byte av kvotar. EU er forhandlingspart på vegne av Sverige og Danmark i avtalane om regulering av fisket i Skagerrak og Kattegat, samt svensk fiske i norsk økonomisk sone. Avtalane med Færøyane, Grønland og Island gjeld først og fremst kvotebyte. Kvotebytet har tradisjonelt vore ei vidareføring av tidlegare fiskemønster hos partane, men nivået avheng òg av variasjonar i storleiken på dei ulike bestandane. Dei tosidige avtalane omfattar dessutan kontrollsamarbeid og i ulik grad forskingssamarbeid.

Dei største bestandane i Norskehavet er makrell, norsk vårgytande sild og kolmule. Dette er bestandar som vandrar mellom sonene til fleire statar. Dei blir difor forvalta gjennom fleirsidige avtalar, såkalla kyststatsavtalar, mellom statane som har bestanden i sine soner. Noreg har òg ein trepartsavtale om forvaltinga av lodde ved Island, Grønland og Jan Mayen, og er part i prosessen om fordeling og regulering av uer i Irmingerhavet mellom Færøyane, Grønland og Island.

FN-avtalen om fiske på det opne hav pålegg kyststatane og statar som fiskar i internasjonalt farvatn å ta del i regionalt samarbeid om forvaltinga av vandrande fiskebestandar. RFMOane søkjer å kombinere ei langsiktig bevaring og best mogleg utnytting av fiskeressursane i konvensjonsområda sine. Det skjer gjennom regulering av fisket, miljøtiltak og kontrollsamarbeid. RFMOane har mellom anna vore viktige arenaer i kampen mot ulovleg, urapportert og uregulert fiske (UUU-fiske). Dei ulike organisasjonane for fiskeriforvalting som Noreg deltek i er nærare presentert i kapittel 3.

I kapittel 2 gir vi ei kort innføring i tema som er viktige i det internasjonale fiskerisamarbeidet: Det havrettslege rammeverket, den vitskaplege rådgjevinga og dei internasjonale havmiljøprosessane legg viktige premissar for dei årlege fiskeriavtalane. Vi omtalar dessutan det internasjonale samarbeidet mot UUU-fiske og fiskerikriminalitet.

Verdiane vi forhandlar om

Den samla fangstverdien av fiskeriavtalane Noreg inngjekk med andre land i 2019 er rekna til om lag 55 milliardar kroner1. Noreg sin del utgjorde ein tredel av totalen, eller om lag 18,3 milliardar kroner. I tillegg kjem verdiane som blir skapt av vidareforedling av fangsten. Den reelle verdien av avtalane er avhengig av i kor stor grad Noreg nyttar kvotane fullt ut.

Figur 1.2 viser korleis den økonomiske verdien vart fordelt mellom dei viktigaste avtalane i 2019. Denne fordelinga vil variere ein del frå år til år, som følgje av endringar i storleiken på kvotane og prisane i marknaden for dei ulike artane. Figuren illustrerer like fullt den økonomiske tyngda av dei ulike avtalane.

Torsken i Barentshavet er den kommersielt viktigaste bestanden i Noreg, og den norske kvoten hadde i 2019 ein verdi på om lag 8,3 milliardar kroner. Det er grunnen til at meir enn halvparten av dei samla verdiane av fiskeriavtalane kjem frå Russlandsavtalen. 31 prosent av verdiane frå avtalane totalt skriv seg frå kyststatsavtalane for dei tre pelagiske bestandane. Makrellen er for tida den viktigaste med ein verdi på om lag 3,2 milliardar kroner i 2019. Avtalen med EU om forvaltinga av fellesbestandane i Nordsjøen stod for åtte prosent av verdiane. Skagerrak-avtalen med EU stod for nesten to prosent av dei samla verdiane i 2019.

1.1 Fiskeriavtalane for 2020

Figur 1.3 viser den avtalte totalkvoten for viktige bestandar for Noreg i perioden 2016–2020, medan figur 1.4 viser den fastsette norske delen av kvotane på desse bestandane i 2020. Dei endelege kvotane til Noreg vil skilje seg noko frå denne fordelinga, fordi vi byter kvotar i dei ulike avtalane etter at totalkvotane er fastsette.

Kapittel 3 presenterer dei fastsette kvotane og fordelinga av desse i alle dei ulike avtalane. Kapittel 4 inneheld ein gjennomgang av status og vitskapleg rådgjeving for dei ulike bestandane.

¹ Det vart ikkje semje mellom kyststatane om ein totalkvote for kolmule for 2016. Totalkvoten i figuren er difor summen av unilateralt fastsette kvotar.

Avtalen med Russland

Noreg og Russland har avtalt totalkvotar for 2020 på fellesbestandane i Barentshavet og fordelinga mellom Noreg, Russland og avsetjing til tredjeland. Landa har òg avtalt gjensidig rett til å fiske i kvarandre sine soner og har bytt kvotar som gjeld både fellesbestandar og nasjonale bestandar.

Det er semje mellom dei to landa om ei fast prosentvis fordeling av fellesbestandane. Etter at det er fastsett kvote til tredjeland, vert kvotane for nordaustarktisk torsk, nordaustarktisk hyse, blåkveite, snabeluer og lodde fordelt i tråd med den faste prosentvise fordelinga. Torske- og hysebestandane vert delt likt mellom Noreg og Russland. Torskekvoten er 1,8 prosent høgare enn i 2019.

Torske- og hysebestandane vert delt likt mellom Noreg og Russland. Tredjelandskvoten vert bytta mot kvotar på andre artar. Torskekvoten er 1,8 prosent høgare enn i 2019. Kvotenivået er venta å sikre eit høgt utbyte på lang sikt. Hysekvoten er sett opp med 25 prosent frå 2019.

Noreg og Russland vedtok å vidareføre kvotefleksibilitet mellom år i fisket etter torsk og hyse. Det inneber at partane kan overføre inntil 10 prosent av kvoten til neste år, eller fiske inntil 10 prosent av eigen kvote på forskot.

På grunn av låg gytebestand vart det bestemt å ikkje opne for kommersielt loddefiske i Barentshavet i 2020.

Noreg og Russland er einige om å vidareføre arbeidet i analysegruppa i 2020, som har vore sentral i kontrollsamarbeidet med Russland i Barentshavet.

Avtalane med EU

Hovudavtalen mellom Noreg og EU består av to element; forvalting av felles fiskebestandar i Nordsjøen og eit byte av fiskekvoter. Avtalen gir òg gjensidig løyve til å fiske i den andre parten si fiskerisone i Nordsjøen.

Av fellesbestandane i Nordsjøen er det silda og seien som har den største kommersielle verdien for Noreg. Noreg har 29 prosent av sildekvoten og 52 prosent av seikvoten.

Rekrutteringa i Nordsjøen har vore på eit lågt nivå for mange bestandar dei siste åra. Årsaka er kompleks og kan skuldast både samansetjing av plantkon og endringar i temperaturen. I avtalen for 2020 måtte torskekvoten halverast. I tillegg vart det semje om å innføre stengingar av område for å beskytte torsken. Kvoten for sild vart holdt på same nivå som i fjor. Kvoten for sei vart noko redusert.

Den viktigste enkeltfaktoren bak kvotebytet mellom EU og Noreg er avtalen om plikt om å tilby EU 4,14 prosent av den totale kvoten for torsk i nord. Òg andre bestandar er er med i bytet. I tillegg byter EU til seg sei, hyse og blåkveite i nord og lysing og reker i Nordsjøen. Noreg byter mellom anna til seg kolmule, lange, brosme, sei, blåkveite, brisling, øyepål og ein del kvoter i Grønlandsk farvann.

Noreg og EU samarbeider òg om kontroll og overvaking av ressursuttaket.

Noreg og EU har i tillegg inngått avtalar om fisket i Skagerrak/Kattegat og om svensk fiske i den norske delen av Nordsjøen (nabolandsavtalen). Det er silde- og rekefisket i Skagerrak som er av størst interesse for norske fiskarar. Rekekvoten vert fastsett basert på årlege tokt i januar. Den foreløpige kvoten for reker vart betydelig auka for 2020.

Kyststatsavtalane

Makrell

Makrellbestanden har vore i ganske god forfatning dei siste åra Noreg, EU og Færøyane inngjekk i 2014 ein femårig rammeavtale for forvalting av makrell som i 2018 vart forlenga ut 2020. Avtalen gjev Noreg 26,67 prosent av delen til dei tre partane i avtalen. Det er sett av 15,6 prosent til andre partar som ikkje er med i avtalen. Desse partane gir seg sjølv svært høge kvotar, og fiskar difor mykje meir enn den avsatte mengda. Dette fisket går føre seg i aukande grad i internasjonalt farvann, sidan det ikkje har vore mogleg for desse partane å fiske så mykje makrell i eigne økonomiske soner. Det er gjort forsøk på å inkludere Island og Grønland i makrellavtalen, men det har ikkje lukkast. Noreg, EU og Færøyane har difor frå og med 2015 inngått årlege trepartsavtalar om forvalting av makrell, i tråd med rammeavtalen frå 2014 og 2018.

Avtalepartane vart einige om å sette ein samla kvote på 922 064 tonn for 2020. Dette er i samsvar med rådet frå ICES, og tilsvarar ei auke på rundt 40 pst sammanlikna med totalkvoten for 2019. Dette gjer Noreg ein kvote på 207 551 tonn. Makrellen er kommersielt sett den nest viktigaste bestanden for Noreg.

Norsk vårgytande sild (nvg-sild)

Norsk vårgytande sild er den største sildebestanden i verda, men har vore inne i ein periode med reduksjon. EU, Færøyane, Island, Noreg og Russland er kyststatar til nvg-silda. Dei siste åra har Færøyane kravd ein høgare del av den totale kvoten. Det færøyske kravet har ført til at spørsmålet om delinga mellom partane har blitt opna på nytt. Kyststatane har forhandla om delinga i fleire forhandlingsrundar, men har ikkje klart å bli einige om ein ny fempartsavtale.

For 2020 har partane blitt samde om ein totalkvote på nvg-sild på 525 594 tonn. Fram til no er det ikkje nådd ein avtale om fordelinga av andelar til statane, og kvotane vert fastsett unilateralt. I mangel på semje mellom alle partane inngjekk Noreg og EU 12. desember 2019 ein bilateral sonetilgangsavtale for nvg-sild og kolmule for 2020. Avtalen gjev begge partar tilgang til å fiske sine tradisjonelle delar av kyststatskvotane i kvarandre sine farvatn. Kvotane bind ikkje partane opp med omsyn til framtidige forhandlingar om delar. I ein situasjon utan avtalar gjev tilgangsavtalen noko stabilitet for 2020. Med utgangspunkt i ein felles kyststatsrapport om nvg-silda si sonetilhøyrsle har Noreg sett ein kvote for 2019 som inneber ein del på 76 prosent.

Kolmule

Kolmule er den tredje store pelagiske bestanden i Nordaust-Atlanteren. I bestandsvurderinga vart 2017-årklassa rekna for å vere svak, og dette vil sannsynlegvis føre til ein nedgang i bestandsstørrelsen, og til en reduksjon i fiskemoglegheitene når 2016- og 2017-årsklassene er fullt rekruttert i fiskeriet frå 2020. Bestanden blir like fullt hausta berekraftig. Etter initiativ frå EU har partane utarbeidd ein felles rapport om sonetilhøyrsle for kolmulebestanden. Med utgangspunkt i rapporten krev EU ein høgare del av totalkvoten. Færøyane har følgt opp og krev også ein større del. Kyststatane har dei seinaste åra forhandla i fleire runder om ei ny fordeling av bestanden, men ein har førebels ikkje lukkast i dette.

I forhandlingane for 2020 vart partane samde om ein totalkvote (TAC) på 1 161 615 tonn. TAC er basert på ICES si rådgjeving og forvaltingplanen som er evaluert av ICES. I mangel på semje mellom alle partane, inngjekk Noreg og EU i desember 2019 ein bilateral sonetilgangsavtale om nvg-sild og kolmule for 2020 (sjå omtale om nvg-sild).

Dei regionale fiskeriforvaltingsorganisasjonane

Noreg er i dag medlem av fem regionale fiskeriforvaltingsorganisasjonar, i tillegg til Den internasjonale kvalfangstkommisjonen (IWC) og Den nordatlantiske sjøpattedyrkommisjonen (NAMMCO).

Den nordaustatlantiske fiskerikommisjonen (NEAFC)

Den nordaustatlantiske fiskerikommisjonen har ein samordnande funksjon i reguleringa av fisket etter bestandar som vandrar mellom partar sine økonomiske soner og internasjonalt farvatn. Dette gjeld kolmule, norsk vårgytande sild, makrell og uer. I tråd med kyststatsavtalen for kolmule for 2020, vedtok årsmøtet ein kvote for fisket i internasjonalt farvatn på 92 452 tonn, fordelt på Danmark (Grønland) og Russland. Årsmøtet vedtok også ei regulering av fisket etter norsk vårgytande basert på kyststatsavtalen om ein totalkvote på 525 594 tonn. Reguleringa inneber at kyststatane kan fiske sine nasjonale kvoter i internasjonalt farvatn. Når det gjeld makrell, er kyststatane ikkje einige om ein avtale for 2020 som omfattar alle partar. Årsmøtet vedtok likevel ei regulering for internasjonalt farvatn basert på totalkvoten anbefalt av ICES og som også tilsvarer totalkvoten vedtatt i trepartsavtalen mellom Danmark (på vegne av Færøyane og Grønland), EU og Noreg. Reguleringa sikrar rapportering og hindrar ekspansjon i fisket av statar som ikkje er kontraktspart til NEAFC. Partane vart ikkje einige om regulering av fisket etter uer i Irmingerhavet eller ei regulering av uer i Norskehavet.

Den nordvestatlantiske fiskeriorganisasjonen (NAFO)

Mange av bestandane som blir forvalta av NAFO er under moratorium. Noreg har rett til å fiske på lodde, torsk og to rekebestandar. Dei siste åra er det berre torskefisket som har vore ope, men med grunnlag i vitskaplege vurderingar vart også rekefisket i område 3M opna for fiske i 2020. Rekefisket er per i dag regulert med eit fiskedøgnsregime, men partane skal møtast i 2020 for å vurdere ein overgang til eit ordinært kvoteregime. NAFO har dei siste åra lagt stor vekt på å regulere fisket med botnreiskapar slik at sårbare marine økosystem blir skåna. I dag er i alt 20 område i NAFO stengde for fiske med botnreiskapar for å verne konsentrasjonar av korallar og svamp som har særleg sårbare økosystem. Stengingane gjeld også fleire område med undersjøiske fjell. I 2018 gjennomførte eit panel beståande av både interne og eksterne ekspertar NAFO si andre prestasjonsevaulering. I sin rapport påpeikte panelet blant anna at NAFO har gjort stor framgang med tanke på modernisering av organisasjonen, herunder vore meir gjennomsiktig og synleg i sitt arbeid, styrka arbeidet med å inkludere føre-var-betraktningar og økosystembasert forvalting i sine avgjerdsprosessar, betra innsamling av data samt styrka samarbeidet mellom forskarar og forvaltarar. Panelet kom samtidig med ei rekkje forslag til forbetringar innanfor ulike område. Under årsmøtet i 2019 vart ein plan for oppfølging av panelet sine tilrådingar vedtatt.

Den internasjonale kommisjonen for bevaring av atlantisk tunfisk (ICCAT)

Noreg hadde i perioden 2007–2013 forbod mot fiske og landing av makrellstørje på bakgrunn av bestandssituasjonen og fordi totalkvoten vart sett høgare enn tilrådd. Den internasjonale kommisjonen for bevaring av atlantisk tunfisk har no klare indikasjonar på at den negative trenden er snudd og at tilstanden til bestanden er betre. Noreg opna for fangst av den norske kvoten i 2014. Totalkvoten på austleg makrellstørje og den norske kvoteandelen har auka dei siste åra. I 2018 vedtok ICCAT ny forvaltingsplan for austleg makrellstørje. I 2019 var den norske kvoten 239 tonn medan den i 2020 er auka til 300 tonn. Dette gjev fleire fartøy høve til å få delta i makrellstørjefiske i norske farvatn.

Kommisjonen for bevaring av dei marine levande ressursane i Antarktis (CCAMLR)

CCAMLR vidarefører kvotane på krill i Antarktis på same nivå som tidlegare. Det finst store krillressursar i konvensjonsområdet, men i dag går storparten av fisket føre seg i CCAMLR-område 48, det vil seie Antarktis-halvøya, Sør-Shetland, Sør-Orknøyane og Sør-Georgia. Det er fastsett ei fangstgrense for heile konvensjonsområdet på 5,6 millionar tonn. Enorme avstandar og utfordrande vêr- og istilhøve i fangstsesongen verkar inn på kor god tilgang fartøya har til fangstområda, og dermed òg på kor lenge og kor mykje krill fartøya kan fiske. Dei siste åra var totalfangsten av krill på mellom 230 000 og 280 000 tonn. I område 48 er fangstgrensa sett til 620 000 tonn, dvs. meir enn dobbelt så mykje som fangstnivået i dag. Kvoten er ikkje delt mellom dei enkelte medlemmane. Den norske flåten fiskar om lag 60 prosent av den totale krillfangsten i konvensjonsområdet.

Den søraustatlantiske fiskeriorganisasjonen (SEAFO)

Den overordna målsetjinga til SEAFO-konvensjonen er langsiktig bevaring og berekraftig bruk av marine ressursar i det søraustlege Atlanterhavet. Konvensjonsområdet er avgrensa til det opne hav, og omfattar såleis ikkje den økonomiske sona til kyststatane i området. Det er sju partar (Noreg, Namibia, Angola, Sør-Afrika, EU, Japan og Sør-Korea) som har ratifisert SEAFO-konvensjonen og er difor for fulle kommisjonsmedlem å rekne. I tillegg har Storbritannia, Island og USA status som observatørar i kommisjonen.

Under førre årsmøte vart kvotereguleringar for alle relevante bestandar for 2019 og 2020 fastsette: 275 tonn tannfisk, 371 tonn krabbe, 200 tonn alfonsino, 135 tonn pelagisk armourhead. Det vart òg fastsett ein bifangstkvote på 54 tonn raud keisarfisk. Det er lenge sidan norske fartøy har fiska i SEAFO-området.

Den internasjonale kvalfangstkommisjonen (IWC)

Den norske kvoten på vågekval blir fastsett på bakgrunn av det arbeidet som er gjort i Den internasjonale kvalfangstkommisjonen sin vitskapskomité. Vitskapskomiteen i IWC starta ein gjennomgang av det norske fangstgrunnlaget for vågekval i 2014. Komiteen konkluderte med at nye genetiske analysar ikkje gjev grunnlag for å dele opp i underområde for Barentshavet, Svalbardområdet og Norskehavet. Bestandsvurderinga som norske forskarar presenterte vart også i hovudsak godteke. Kvoten for vågekval er i 2020 på 1 278 dyr, og inneber ei vidareføring av kvoten frå i fjor. Fangstområda er også slått saman, i tråd med dei vitskapelege råda frå IWC.

NAMMCO har ansvaret for bevaring og fangst av sjøpattedyr i Nordatlanteren. Ansvaret til organisasjonen inkluderer heile spekteret av sjøpattedyr, altså storkval, småkval, sel og kvalross. Viktige område for Noreg er NAMMCO si behandling av vår forvaltningsmodell for fangst av kystsel, spørsmål om dyrevelferd og fangsttryggleik i kval- og selfangst og utfordringar knytta til bifangst av sjøpattedyr i norske fiskeri. I 2020 fann NAMMCO sitt årsmøte stad i Oslo.

1.2 Fisket etter avtalane i 2018 og 2019

Norske fiskarar utnyttar generelt kvotane godt, og for dei kommersielt viktigaste bestandane blir kvotane nytta så godt som fullt ut, jf. tabell 1.1.

Tilgangen til å fiske i andre land sine soner vert nytta i ulik grad. Til dømes nyttar Noreg sonetilgangen i russisk sone lite, då vi har god tilgang i eiga sone på dei fleste bestandane vi deler med Russland.

Noreg nytta heile den norske sildekvoten. Torskebestanden minkar og kvoten for 2019 vart senka med ein tredjedel i forhold til kvoten i 2018. Utnyttinga av torsk- og hysekvotane har vore gode. Ifølgje offisiell fangststatistikk har EU i dei seinare åra nytta fellesbestandane i Nordsjøen relativt godt, det same gjeld kvotane dei har i norsk sone nord for 62°N.

I EU-farvatna vart dei norske kvotane av dei pelagiske artane kolmule, augepål og havbrisling godt nytta. Fisket til dei norske linefartøya på fiskeslaga lange og brosme har vore på eit tradisjonelt nivå, likevel med ein nedgang i langefiskeria. Det norske fisket i Skagerrak har dei siste åra i hovudsak vore konsentrert om reker og sild. EU har fiska mest av artane torsk, raudspette, sild og reker i Skagerrak. Sverige har stort sett nytta sine kvotar i norsk økonomisk sone godt.

Alle kyststatane har nytta kvotane sine av dei pelagiske artane norsk vårgytande sild, kolmule og makrell godt. Det har diverre ikkje vorte opna for eit loddefiske sesongen 2018/2019 ved Island, Grønland og Jan Mayen. Heller ikkje i Barentshavet i 2019.

Kapittel 5 rapporterer om fisket etter dei ulike avtalene, med vekt på norsk utnytting av kvotane.