2 Det internasjonale fiskerisamarbeidet

Noreg har teke ei aktiv rolle i internasjonalt havsamarbeid, både når det gjeld utvikling av internasjonalt regelverk og for forvalting av fiskeria og havmiljøet. Erfaring frå dei siste åra viser at Noreg har stor innverknad globalt gjennom faglege bidrag. Dette kapitlet gjer greie for viktige tema og omgrep i det internasjonale fiskerisamarbeidet. Det startar med ei kort omtale av ulike konvensjonar og avtalar som utgjer det rettslege rammeverket på havet (kapittel 2.1). Etter det følgjer ei innføring i dei viktigaste omgrepa i den vitskaplege rådgjevinga bak fiskeriavtalane (kapittel 2.2).

Internasjonale havmiljøprosessar set rammevilkår for forvalting av marint biologisk mangfald og grip såleis inn i fiskeripolitikken. Vi gjer greie for desse prosessane i kapittel 2.3.

Norske styresmakter legg stor vekt på arbeidet mot ulovleg, urapportert og uregulert fiske (UUU-fiske) og fiskerikriminalitet både nasjonalt og internasjonalt, og dessa temaa er difor grundig omtala i kapittel 2.4. Til slutt omtalar vi anna internasjonalt fiskerisamarbeid, med vekt på utviklingssamarbeidet.

2.1 Det havrettslege rammeverket

Havrettskonvensjonen

FN sin havrettskonvensjon frå 1982 blir kalla havets grunnlov og er det overordna folkerettslege rammeverket for all aktivitet som går føre seg til havs, frå fiske og oljeutvinning til miljøaktivitetar, ferdsel og landegrenser. Arbeidet som til slutt resulterte i dagens havrettskonvensjon, tok til allereie på slutten av 1940-talet. Den teknologiske og økonomiske utviklinga etter andre verdskrig gjorde det mogleg for statane å utnytte havet og havbotnen og ressursane der i stadig større grad. Denne utviklinga skapte behov for rettsreglar for å avklare statane sine rettar og plikter, mellom anna for å unngå tvistar mellom statar.

Havrettskonvensjonen slår mellom anna fast prinsippet om 200 nautiske mils økonomiske soner. Ein kyststat si økonomiske sone er ei havsone som ligg utanfor og støyter opp til sjøterritoriet. I den økonomiske sona har kyststaten suverene rettar til å nytte naturressursane både på havbotnen og i havområda over.

Noreg oppretta si økonomiske sone i 1976, ei fiskevernsone rundt Svalbard i 1977 og ei fiskerisone rundt Jan Mayen i 1980. Sonene er vist i figur 2.1.

Fisken i havet følgjer ikkje dei nasjonale grensene, men vandrar på tvers av økonomiske soner og internasjonalt farvatn. Etter havrettskonvensjonen har kyststatane difor ei plikt til å samarbeide for å bevare og utvikle bestandar som vandrar mellom to eller fleire kyststatar sine økonomiske soner, eller mellom økonomiske soner og internasjonalt farvatn. Dette kan gjerast direkte gjennom tosidige eller fleirsidige avtalar mellom kyststatane, eller gjennom regionale fiskeriforvaltingsorganisasjonar (RFMOar) for internasjonalt farvatn.

I daglegtale seier vi ofte at ein stat er kyststat til ein bestand. Dette er likevel ikkje eit rettsleg definert omgrep, men blir nytta om ein kyststat som har den aktuelle bestanden i si økonomiske sone. Kyststaten har då etter havrettskonvensjonen rett til å utnytte bestanden, men er samstundes pålagt ei plikt til å samarbeide om forvaltinga med andre kyststatar som også har bestanden i sine økonomiske soner.

Havrettskonvensjonen inneheld også reglar om kontinentalsokkelen. Kontinentalsokkelen er ei forlenging av landmassane ut i havet. Alle kyststatar har utan vidare ein kontinentalsokkel på 200 nautiske mil ut frå kysten, dersom den ikkje vert avgrensa mot andre land sin sokkel. Mange kyststatar har ei forlenging av landmassane under havet som strekk seg lenger enn 200 nautiske mil. For å få rettar utover 200 nautiske mil, må kyststaten dokumentere sokkelen si utstrekning for Kontinentalsokkelkommisjonen (CLCS)1 i New York.

Kontinentalsokkelkommisjonen gjev anbefalingar som i sin tur gjev kyststaten rett til å fastlegge sokkelen si yttergrense i tråd med Kommisjonen si anbefaling. Noreg var den første av kyststatane rundt Polhavet som i 2009 fekk endeleg anbefaling om kontinentalsokkelen si yttergrense frå Kontinentalsokkelkommisjonen. Noreg og Russland avgrensa denne sokkelen mellom seg gjennom avgrensingsavtalen frå 2010. Norsk sokkel strekk seg nordover frå fastlandet rundt og forbi Svalbard.

Etter havretten har alle kyststatar suveren rett til naturførekomstar på kontinentalsokkelen. Dette inneber ikkje berre rett til å utforske og utvinne mineral og andre førekomstar på og under havbotnen, men også retten til dei såkalla sedentære artane, slik som for eksempel snøkrabbe. Vidare inkluderer kyststaten sine suverene rettar til å nytte ressursane på sin kontinentalsokkel også retten til å bevare slike ressursar frå negativ påverknad frå annan type aktivitet. Kyststaten sin suverene rett betyr i denne samanhengen at ingen kan utforske eller utvinne naturførekomstane på sokkelen utan uttrykkeleg samtykke frå kyststaten.

Fiske på det opne hav

Eit veksande fiske i internasjonalt farvatn på 1980-talet viste at havrettsregimet ikkje var konkret nok til at ein kunne få til dekkjande reguleringar av verksemda utanfor dei økonomiske sonene. Dette førte til forhandlinga av FN-avtalen om fiske på det opne hav (UN Fish Stocks Agreement) frå 1995 som eit supplement til havrettskonvensjonen. FN-avtalen pålegg kyststatane og statar som fiskar på det opne hav å delta i regionalt samarbeid om forvaltinga av vandrande fiskebestandar, og inneheld detaljerte reglar om oppretting av regionale organisasjonar og korleis samarbeidet i organisasjonane skal gå føre seg.

Avtalen slår vidare fast forvaltingsprinsipp som statane skal ta omsyn til for å sikre langsiktig bevaring og berekraftig bruk av vandrande og langtmigrerande fiskebestandar. Mellom anna pålegg avtalen statane å bruke ei føre-var-tilnærming i fiskeriforvaltinga og viser til kravet om å bevare biodiversitet og drive ei økosystembasert forvalting. Avtalen gjeld i hovudsak berre på det opne hav, men slår òg fast at det skal vere samsvar mellom forvaltinga av fiskeressursane på det opne hav og i dei tilgrensande nasjonale farvatna. Dette inneber at ein ved forvaltinga av det opne hav skal ta omsyn til dei forvaltingstiltaka som kyststatane har fastsett innanfor dei økonomiske sonene, og ikkje undergrave desse. Avtalen inneheld også reglar om handheving og kontroll.

Med unntak av område i det sørlege Atlanterhav, er alt internasjonalt farvatn med relevante fiskeriområde i dag dekka av regionale fiskeriforvaltingsmekanismar, som vedtek bindande reguleringar for partane om forvalting og kontroll i sine område. Noreg har i aukande grad teke del i dette samarbeidet i relevante internasjonale fiskeriforvaltingsorganisasjonar, og er i dag medlem av fem slike regionale fiskeriforvaltingsorganisasjonar2, i tillegg til Den internasjonale kvalfangstkommisjonen og Den nordatlantiske sjøpattedyrkommisjonen. I kapittel 3 gjer vi greie for arbeidet i organisasjonane.

På enkelte områder er det også behov for å samarbeide globalt. Gjennomføringa av Havrettskonvensjonen av 1982 og og regulering av fiske utenfor nasjonal jurisdiksjon (FN-avtalen om fiske på det åpne hav av 1995) vert difor også fulgt opp gjennom statspartsmøter og revisjonskonferansar, og i to årlege resolusjonar som vert debattert og vedtatt i FN si generalforsamling. Resolusjonane gir uttrykk for politisk semje om kva statane vil gjere for å omsette havretten i konkret havforvalting når det gjeld miljøspørsmål, maritim sikkerheit, fiskerispørsmål, kontinentalsokkelspørsmål mv. Semje om tiltak til vern av sårbare bunnhabitat mot skader frå visse typer fiskereiskapar, som botntrål, er eit viktig bidrag til global havforvalting.

Frå 2004 har Generalforsamlinga utvikla detaljerte føresegner om stenging av område og korleis fiske skal gå føre seg for å unngå at botnfiske skadar korallar og andre sårbare bunnhabitat. Føresegnene, som Noreg var blant pådrivarane til å utforme, er seinare gjennomført i alle dei relevante regionale fiskeriforvaltningsorganisasjonane som Noreg er medlem av og i norsk regelverk. Statar og dei regionale fiskeriforvaltningsorganisasjonane si oppfølging av Generalforsamlinga sine føresegner om botnfiske vert evaluert jamnleg i eigne FN-sesjonar med deltaking frå statar, relevante organisasjonar og sivilt samfunn. Dette er gode eksempel på FN-resolusjonar med stor praktisk betyding som har gitt effektiv nasjonal og regional gjennomføring av globalt formulerte målsetningar.Fiske i Polhavet

I november 2017 vart dei fem kyststatane rundt Polhavet (Noreg, Russland, USA, Canada og Danmark/ Grønland) og fjernfiskeaktørane Kina, Japan, Sør-Korea, Island og EU einige om ein ny rettsleg bindande avtale som skal hindre uregulert fiske i Polhavet. Partane til avtalen avstår frå å la sine fiskefartøy fiske i internasjonalt farvatn i Polhavet.

Det føregår per i dag ikkje kommersielt fiske utanfor dei fem kyststatane rundt Polhavet sine 200 nautiske mils økonomiske soner i Polhavet, og ifølgje forskinga som er gjort er eit slikt fiske heller ikkje sannsynleg med det første. I Oslo i juli 2015 underteikna likevel Noreg og dei fire andre kyststatane til Polhavet ei erklæring om vitskapleg samarbeid og tiltak mot uregulert fiske i internasjonal del av Polhavet for å unngå at eit eventuelt framtidig uregulert fiske skal oppstå. For å samle fleire aktørar bak desse tiltaka, vart prosessen utvida hausten 2015 ved at fjernfiskeaktørane òg var inviterte til å forhandle om ein ny avtale om fiske i Polhavet. Forhandlingane varte i to år og viste naturlege motsetningar mellom kyststatane og fjernfiskeaktørane. Forhandlingane vart likevel sluttført i november 2017 og den endelege avtalen vart signert 3. oktober 2018.

Hovudelementa i avtalen er at partane forpliktar seg til å avstå frå uregulert fiske i internasjonalt farvatn, ein intensjon om å bidra til vern og berekraftig bruk av fiskeriressursar i Polhavet, regulering av forsøksfiske, etablering av eit vitskapeleg program, etablering av eit partsmøte med relativt omfattande vedtakskompetanse, og ein intensjon om etablering av nye regionale fiskeriforvaltingsmekanismar om det skulle være nødvendig på eit seinare tidspunkt.

Rammeavtalar

Sjølv om opprettinga av dei økonomiske sonene gav kyststaten suverene rettar til å fiske i si sone, ville slike reine nasjonale fiskeri skape store endringar i det tradisjonelle fiskemønsteret. Noreg valde difor å inngå langsiktige rammeavtalar – som opnar for utanlandsk fiske i norske havområde og norsk fiske i andre land sine havområde. Rammeavtalane er langsiktige overordna avtalar som dreg opp prinsippa for det enkelte samarbeidet. Noreg har inngått slike avtalar med Russland, EU, Færøyane, Grønland og Island.

Målet med avtalane var å oppnå ein rimeleg balanse i det gjensidige fisket mellom avtalepartane. Avtalane med EU og Russland inneheld i tillegg reglar for samarbeid om forvaltinga av fellesbestandane i Nordsjøen og Barentshavet. Noreg har også ein avtale med EU om fiske i Skagerrak og svensk tilgang til fiske i norsk sone.

Årlege avtalar med andre land

I tråd med det rammeverket som er gjort greie for ovanfor, fører Noreg årleg tosidige og fleirsidige forhandlingar med ei rekkje land om forvalting og bevaring av fiskebestandar, om gjensidig fangstløyve og fiskekvotar, og om einsidig løyve for nokre land til å fiske i norske jurisdiksjonsområde. I kapittel 3 gjer vi greie for desse avtalane.

Regulering av utanlandsk fiske i norske farvatn

Utover det utanlandske fisket i norske farvatn som er avtalt i dei årlege fiskeriavtalane, har Noreg fastsett eit generelt forbod mot utanlandsk fiske i norsk økonomisk sone og i fiskerisona rundt Jan Mayen. Det er krav om lisens for utanlandske fartøy som skal fiske i desse områda, for å sikre at fangstinnsatsen er i samsvar med dei tildelte kvotane, og for å gjere det mogleg med ein effektiv kontroll. Det avtalte utanlandske fisket er vidare regulert gjennom forskrifter, og utanlandske fartøy skal sende fangstrapportar til norske styresmakter.

Sjølv om det ikkje er noko rettsleg hinder for at Noreg kan vedta tilsvarande reguleringar for fiskevernsona ved Svalbard som i økonomisk sone, har Noreg førebels ikkje gjort det generelle forbodet for utanlandske fiskarar gjeldande i fiskevernsona. Forskrifter for fiskevernsona er i praksis sette i verk på eit ikkje-diskriminerande grunnlag for både norske og utanlandske fartøy, trass i at området er underlagt norsk fiskerijurisdiksjon. I etablerte fiskeri, der også utanlandske fartøy tradisjonelt har drive fiske, har ein fordelt kvotar og talet på fiskedøgn i tråd med historisk fiske. Per i dag er det fastsett reguleringar av fisket etter torsk, reker, blåkveite, sild, lodde, uer og hyse i fiskevernsona ved Svalbard.

2.2 Det vitskaplege grunnlaget for avtalane

Noreg legg stor vekt på å sikre eit best mogleg vitskapleg grunnlag for fiskeriforvaltinga. Både den nasjonale forvaltinga og dei årlege forhandlingane Noreg fører med andre land er i hovudsak baserte på rådgjevinga frå Det internasjonale råd for havforsking (ICES; sjå boks 2.1). Havforskingsinstituttet deltek med store ressursar i ICES sitt arbeid med bestandsvurdering og rådgjeving. Dette kapitlet presenterer sentrale omgrep i den vitskaplege rådgjevinga.

Bestandsvurdering

Forskarane bruker vanlegvis ein kombinasjon av informasjon frå fangststatistikk og data frå vitskaplege tokt for å vurdere bestandssituasjonen. I tillegg til å vurdere kor stor bestanden er, ser forskarane på den relative fordelinga av aldersgrupper for å vurdere reproduksjonsevna til bestanden i åra som kjem. Prøver av mageinnhaldet til fisken fortel kva fisken har ete, og over tid gjev dette forskarane kunnskap om viktige samanhengar i økosystemet. Lange tidsseriar med data aukar presisjonen i kunnskapen år for år slik at forskarane får betre innsyn i korleis bestandane endrar seg over tid. Likevel vil bestandsvurderingane alltid vere noko usikre, og dei siste åra i tidsserien er meir usikre enn dei lengre attende i tida. Artane lever i store havområde og blir påverka av mange faktorar i tillegg til fisket. Det er også forskjellar i datagrunnlaget for ulike bestandar. Sjølv for dei viktigaste kommersielle bestandane kan datagrunnlaget vere mangelfullt, særleg når det gjeld volumet og alderssamansetjinga av fangstane.

Boks 2.1 ICES – Det internasjonale råd for havforsking

Det internasjonale råd for havforsking er ein ubunden, vitskapleg organisasjon som gjev råd om forvaltinga av dei marine ressursane og det marine miljøet i konvensjonsområdet. ICES vart danna i 1902 og har i dag 20 medlemsland på begge sider av Nord-Atlanteren. ICES sekretariatet ligg i København. Noreg var saman med Danmark og Sverige grunnleggarar av ICES.

ICES arbeider for å fremje den vitskaplege forståinga av dei marine økosystema. Målet er å gje styresmaktene råd basert på den beste tilgjengelege vitskapen, slik at dei kan ta kunnskapsbaserte val om berekraftig bruk av dei marine miljøa og økosystema.

ICES har eit nettverk av meir enn 5 000 forskarar frå over 690 marine forskingsinstitutt i 20 land. Det vitskaplege arbeidet blir styrt av vitskapskomiteen til organisasjonen.

Den rådgjevande komiteen ACOM gjev kvart år råd om fangstmengder for dei viktigaste fiskeslaga i Nordaust-Atlanteren. Råda er baserte på data og vitskaplege analysar frå ei rekkje ekspertgrupper. Kartet under viser dei ulike statistikkområda som ICES nyttar i si rådgjeving.

Råda frå ICES er offentlege, og både råd og dokumentasjon finst på internettsida til organisasjonen. Havforskingsinstituttet presenterer også råda til ICES på norsk på sine heimesider, saman med eigne vurderingar.

Føre-var-prinsippet

Føre-var-tilnærming til forvalting av naturressursar er fastsett i fleire internasjonale konvensjonar etter Rio-konferansen i 1992. Gjennom føre-var-forvalting vil ein sikre seg mot at det blir fiska så hardt på ein bestand at det på sikt kan føre til samanbrot i bestanden.

I føre-var-forvalting blir det definert grenseverdiar, eller såkalla referansepunkt, for gytebestanden og fiskedødsraten til ein bestand. Storleiken til gytebestanden er ein indikator på reproduksjonsevna til bestanden, medan fiskedødsraten er ein indikator på om bestanden blir hausta berekraftig.

Fordi talfestinga av grenseverdiar alltid er usikre definerer ICES både ei absolutt grense og ei føre-var-grense. Føre-var-grensa uttrykker ein tryggleiksmargin. Storleiken på tryggleiksmarginen blir bestemt av kor sikker bestandsvurderinga er og kor mykje bestanden varierer naturleg.

Sidan 1998 har ICES definert og talfesta føre-var-referansepunkt for dei fleste bestandane. Så lenge gytebestanden og fiskedødsraten til ein bestand er innanfor føre-var-verdiane, vil ICES seie at bestanden er hausta berekraftig og har god reproduksjonsevne. Om verdiane er mellom føre-var-verdiane og dei absolutte ytre grensene, vil det vere risiko for at bestanden har sviktande reproduksjonsevne eller ikkje blir hausta berekraftig. ICES vil då råde forvaltarane til å setje i verk tiltak for å få bestanden opp igjen på eit tryggare nivå. Dersom gytebestanden er lågare eller haustingsgraden høgre enn dei absolutte grenseverdiane, vil det vere stor risiko for dårleg rekruttering.

Maksimalt berekraftig utbyte (MSY)

Føre-var-forvalting skal sikre at ein bestand ikkje bryt saman, men denne tilnærminga legg ikkje grunnlag for å gje råd om korleis vi kan sikre det høgste moglege utbytet av ein bestand over lang tid. Omgrepet «maksimalt berekraftig utbyte» er eit uttrykk for forvaltarane sitt ynskje om å hauste mest mogleg innanfor berekraftige rammer. I praksis er MSY bestemt av vekstrate, naturleg dødsrate og reproduksjonsrate i bestanden.

Populasjonar må oppretthaldast innanfor sikre biologiske grenser etter føre-var-prinsippet for å gjere MSY mogleg. MSY-tilnærminga vil innanfor desse grensene finne det nivået av gytebestand og fiskedød som fremjar størst mogleg produksjon over tid.

Økosystembasert forvalting

Forvaltinga har dei seinare åra endra seg frå berre å sjå på ein bestand om gongen til i større grad å sjå fleire bestandar i eit økosystem i samanheng, noko som gjerne blir kalla økosystembasert forvalting. Ingen fiskebestand lever isolert frå økosystemet og andre bestandar; dei konkurrerer om same føda, eller ein bestand lever av å beite på ein annan bestand. I tillegg blir både bestandar og næringstilgang påverka av klimaendringar. Dette må vi ta omsyn til i fiskeriforvaltinga. Ettersom dei ulike bestandane endrar storleik av naturlege årsaker, klimaendringar eller på grunn av fiskeria, vil det også påverke kor mykje vi kan fiske av andre bestandar i same området. I bestandsvurderinga for lodde, torsk og hyse i Barentshavet tar vi omsyn til kor mykje lodde, småtorsk og småhyse den store torsken set til livs. Beitepress frå torsk og andre predatorar blir også tatt omsyn til i bestandsvurderingane for botnfisk, sild og brisling i Nordsjøen. Basert på ein rapport frå 2018 har Havforskingsinstituttet utarbeidd planar for korleis ein kan ta omsyn til fleire bestandsinteraksjonar i bestandsvurderingane. Det vert også ved Havforskingsinstituttet utvikla klimasårbarheitsanalyser for våre kommersielt viktigaste bestandar der biologisk sårbarheit og eksponering for framtidige klimaendringar blir analysert.

Sjølv om ei integrert økosystembasert forvalting har vore ein uttalt ambisjon i mange år, er det langt igjen før vi kan nå dette målet fullt ut. Dei marine økosystema er komplekse og det er behov for økt kunnskap om samanhengane i økosystemet, ikkje minst om forholdet mellom bestandane. Ei rådgjeving som tek omsyn til alle elementa i økosystemet, inkludert klimaendringar, vil krevje kunnskap vi ikkje har i dag, og som føreset store nye investeringar både i overvaking og forsking. Det er heller ikkje likefram å drive forvalting på basis av slike råd, sidan sjølve rådgjevinga i større grad då blir ulike moglege kombinasjonar av kvotar heller enn eit konkret kvoteråd for kvar art. Det at ulike land kan ha ulike prioriteringar og mål for forvaltinga av bestandar som ein deler, kompliserer biletet ytterlegare. Økosystembasert fiskeriforvalting omfattar i tillegg til kvoteråd også tekniske reguleringar som minstemål, maskevidde og områdestenging. Ei økosystembasert forvalting av havområda våre vil femne vidare enn ei økosystembasert fiskeriforvalting, her vil forvaltingsplanane for dei ulike havområda vere sentrale for å kunne sjå ulike typar menneskeleg aktivitet i samanheng. Det er i denne samanheng ei utfordring at fiskeriforvaltinga er internasjonal, medan forvaltingsplanane for Barentshavet, Norskehavet og Nordsjøen så langt har vore nasjonale.

Foto: Erlend, A Lorentzen, Havforskingsinstituttet.

Forvaltingsplanar og haustingsreglar

Mot slutten av 1990-talet og tidleg på 2000-talet starta arbeidet med å utvikle forvaltingsplanar for mange bestandar. Dette var eit stort steg i retning av meir føreseieleg fiskeriforvalting, både når det gjeld kvoterådgjeving, fastsetjing av kvotar og andre reguleringar av fisket.

Ein forvaltingsplan er ei konkretisering av forvaltingsstyresmaktene sine målsetjingar for forvaltinga av ein bestand, uttrykt gjennom haustingsreglar. Det er forvaltarane sitt ansvar å vedta haustingsreglar, men reglane blir ofte laga i samarbeid mellom forvaltarar og forskarar. Før nye haustingsreglar blir endeleg vedtekne, sender kyststatane dei gjerne til ICES som vurderer om reglane er i tråd med føre-var-tilnærminga og faktisk fører til at forvaltarane kan nå dei måla som er sette. Når det ligg føre vedtekne forvaltingsreglar, startar ICES med å gje sine råd i tråd med desse reglane.

I byrjinga skulle haustingsreglane i all hovudsak berre tilfredsstille føre-var-tilnærminga; dei skulle kort sagt ta vare på berekraft-prinsippet. Etter kvart har målsetjinga i fiskeriforvaltinga endra seg meir i retning av maksimalt langtidsutbyte av bestandane. Andre generasjons haustingsreglar tek vare på begge desse føremåla.

Vi har no fått på plass planar for dei fleste viktige bestandane i våre farvatn, og det er ei målsetting å ha ei regelmessig oppdatering av desse planane. Vi er også i ferd med å revidere fleire forvaltingsplanar i Nordsjøen.

2.3 Internasjonale havmiljøprosessar

Sidan starten på 2000-talet har havmiljøspørsmål vekt aukande interesse i FN si generalforsamling, i globale miljøkonvensjonar og i opinionen. Havretten utviklar òg nye prinsipp for å sikre biologisk mangfald, og berekraftig forvalting av dei levande marine ressursane er innført i internasjonale instrument og i norsk rett.

Utfordringar

Kunnskapen om den samla verknaden av alle typar påverknader på det marine miljø aukar. Miljøutfordringane i havet spenner frå tradisjonell forureining som næringssaltar og helse- og miljøfarlege kjemikaliar, den stadig aukande mengda av plastavfall og mikroplast som kan bli ete av plankton, fisk, kval og sjøfugl, til verknadane som klimaendringane har på havforsuring, temperaturauke og etterfylgjande endringar i bestandsutbreiinga. Fiskeri påverkar økosystemet og etterlet seg eit fotavtrykk på linje med andre næringsaktivitetar. Globalt er ein tredel av kommersielle fiskebestandar overfiska.

Dei internasjonale havmiljøprosessane, mellom anna FN sine årlege resolusjonar om havmiljø og fiskerispørsmål, set rammevilkår for global, regional og statleg forvalting av marint biologisk mangfald. Dei påverkar dermed handlingsrommet for utforminga av norsk havressursforvalting og igjen lønnsemda i norsk fiskerinæring. Noreg deltek difor breitt og koordinert i dei globale avgjerslesprosessane for havmiljøspørsmål. Vi vil halde fram arbeidet for at meir av sjøarealet skal kunne nyttast berekraftig til matproduksjon, både innan fiskeri og havbruk. Med ei veksande verdsbefolkning trengs meir mat og mykje av den auka matproduksjonen må hentast der det største potensialet finst; frå havet. Men det føreset at ein kan handsama den aukande forureininga, som i hovudsak kjem frå landsida og aktivt tilpassar seg til eit endra klima.

Globale forpliktingar

FN si generalforsamling fastsette i 2015 17 mål (Sustainable Development Goals – SDGane) for ei berekraftig utvikling fram mot 2030. Sjømatproduksjon er relevant for fleire av måla, men særleg mål nummer 2 om matsikkerhet og ernæring, mål 12.1 om redusert matsvinn og mål 14 som omfattar havmiljøspørsmål: «bevare og bruke hav og marine ressursar på eit vis som fremmer ei berekraftig utvikling». Under dei tilhøyrande delmåla er framleis utvikling av indikatorar som landa skal rapportere på i gang, mellom anna tiltak for reinare hav, kamp mot overfiske, og ulovleg, urapportert og uregulert fiske inngår (sjå kap. 2.4). Norsk oppfølging av berekraftsmål 14 avheng óg av korleis nabokyststatars følgjer opp krava til mindre forureining og felles forvalting av artar som migrerar mellom ulike økonomike sonar. Etter norsk initiativ i 2016 bad FN si generalforsamling at statar tek grep for å hindre det store talet av statslause fartøy i å fiske ulovleg.

Foto: Gunnar Sætra, Havforskingsinstituttet

Statsminister Erna Solberg lanserte i 2018 eit internasjonalt høgnivåpanel for berekraftig havøkonomi. Under den komande havkonferansen til FN i Lisboa i juni 2020, vil høgnivåpanelet leggje fram sin rapport med nye forslag til tiltak for berekraftsmåla. Årets partsmøte til FN-konvensjonenen om biologisk mangfald (CBD) vil óg vedta eit sett med nye globale biodiversitetsmål som kan ha verknad for fiskeriforvaltning. Under den internasjonale konferanseserien «Our Ocean» i Oslo i oktober 2019 vart fiskeri og havmiljø diskutert i mange ulike sesjonar.

Fiskeriaktivitet og miljøpåverking

Fiskeriaktivitet får mykje negativ merksemd i ulike internasjonale samanhengar, iblant med rette. Men for Noreg sin del, så er vi blant dei fremste for å utvikle berekraftig fiskeri og skjerme sårbare botnhabitat. Internasjonal kritikk er dels ein kompetansestsrid om kva verkemiddelsom egnar seg best til bevaring og bruk. På tross mange internasjonale vedtak og avtalar dei siste tiåra, så er etterleving av avtalane framleis svært ujamn mellom kyststatar. Når statar og sektorar ikkje evnar å etterleva, då foreslår andre at ein må verna meir sjø- og havareal mot mellom anna fiske og klimaendringar.

Noreg nyttar kunnskap og erfaring for å arbeide for ei betre regional og statleg fiskeri-forvalting, nært der utfordringane opppstår og der løysningar også ligg. Etter mykje fokus kring skadar frå fiske på havbotnen har ei rekke FN-resolusjonar bede FN sin matvareorganisasjon (FAO) og dei internasjonale fiskeriforvaltings-organisasjonane redusere skadeverknader på sårbare botnhabitat (jf. stengde fiskeriområde i Nordaust-Atlanteren i figur 2.5). FN sin revisjon i 2016 viste lovande resultat for dei områda norske fartøy fiskar i. Globalt er det tillate botnfiske i berre éin prosent av arealet utanfor nasjonal jurisdiksjon. Meir enn 19 internasjonale avtalar og instrument regulerer djuphavsfiske utanfor nasjonal jurisdiksjon. I tillegg har fiskeriforvaltingsorganisasjonane som Noreg er medlem i vedteke arealbaserte stengingar mot botnfiskeri for å verne sårbare marine økosystem på havbotnen, der den viktigaste for Noreg er Den nordaustatlantiske fiskerikommisjonen (NEAFC, sjå kap. 3.4.1). Ein ny revisjon av internasjonal forvaltning av botnfiske skal finne stad i FN i august 2020.

Tapte fiskereiskap kan halde fram med å fiske i mange år etter at dei er tapt. Dette vert kalla «spøkelsesfiske» og fører til skjult og uønska uttak av fiskeressursar og skalldyr. Tapte reiskap er òg ein av dei største kjeldene til plastforureining frå fiskeria. Yrkesfiskarar er forplikta til å sokne etter tapte reiskap. Viss dei ikkje finn att reiskapen må dette rapporterast. Fiskeridirektoratet har sidan tidleg på 80-talet gjennomført årlege oppryddingstokt langs Norskekysten, og tokta vert stadig utvida til å også omfatte til dømes snøkrabbefiske i Svalbardsona. Nyare kunnskap viser at områda innanfor grunnlinja har større mengder tapte fiskereiskap enn tidlegare antatt. I 2018 vart det i tillegg til det ordinære toktet gjennomført eit eige tokt for å rydde snøkrabbeteiner på norsk kontinentalsokkel. Under det norske formannskapet i Nordisk ministerråd 2017 vart tiltak mot spøkelsesfiske og marin plastforureining etablert som eit prioritert område for samarbeid mellom dei nordiske landa. Det vart då blant anna sett i gang eit treårig prosjekt kalla Clean Nordic Oceans, leia av Noreg. Prosjektet fokuserer på kartlegging av omfang, erfaringsdeling og å spreie kunnskap om effektive tiltak for å bekjempe spøkelsesfiske Det er òg gjeve støtte til utviding av miljøprosjektet Fishing for Litter.

Miljøavtalar

Konvensjonen om biologisk mangfald (CBD) inneheld ein strategisk plan med talfesta arealmål for marint vern og andre arealmessige tiltak som skal ha som verknad å hegne om naturverdiar og det økologiske mangfaldet. Noreg har stadfesta mange slike arealbaserte tiltak gjennom fiskerilovgivinga, og departementet arbeider for å gjere dei synlege i det internasjonale arbeidet med å ta vare på det marine miljøet. CBD har nyleg vedteke ein resolusjon for kva type tiltak som skal reknast inn i arbeidet med marint vern, og fiskeriforvaltinga vil spele ei sentral rolle i å oppfylle måla i den strategiske planen. Den strategiske planen går ut i 2020, og under partsmøtet hausten 2020 skal partane i CBD forhandle fram nye mål som skal ta vare på naturen, under den såkalla Post2020-prosessen. Noreg vil jobbe for at dei nye måla i større grad legg vekt på berekraftig bruk enn reine vernetiltak.

CBD, Konvensjonen om internasjonal handel med trua plante- og dyreartar (CITES) og Konvensjonen om migrerande artar (Bonnkonvensjonen) er alle eksempel på globale miljøavtalar som får verknad for forvaltinga av kommersielle fiskeartar. Blant anna har konvensjonane verna seint voksande migrerande artar som haiar og skater.

På oppdrag frå FN si generalforsamling starta forhandlingane om ei ny global havmiljøavtale i 2018. For å tette hòl i eksisterande miljøregelverk for internasjonalt farvatn, tek ein høgde for å adressere utfordringar på tvers av sektorar. Det er semje om at avtalen skal vere juridisk bindande og omfatte utnytting av marine genetiske ressursar, bruk av marine verneområde, konsekvensutgreiingar og kapasitetsbygging i utviklingsland. Ein framtidig ny avtale skal komplettere eksisterande avtalar, som til dømes under FN sin internasjonale maritime organisasjon (IMO), eller dei eksisterande implementeringsavtalane under havrettskonvensjonen, medrekna FN-avtalen om fiske på det opne hav (UNFSA) og regelverk under den internasjonale havbotnmyndigheita (mineralressursar). Det er lite von om å sluttføre forhandlingsmøtet i mars 2020, og ein ventar at FN vil forlenge mandatet for forhandlingane.

Regionale løysingar

NEAFC og Konvensjonen om vern av havmiljøet i det nordaustlege Atlanterhavsområdet (OSPAR) har oppretta beskytta område (engelsk: Marine Protected Areas) i internasjonalt farvatn. NEAFC har sidan 2004 stengt stadig nye område for fiske som dekkjer eit areal større enn Storbritannia og Irland til saman, jf. figur 2.5. I 2008 oppretta dei to organisasjonane eit formelt samarbeid og til saman regulerer dei ei rad ulike aktivitetar. Samarbeidet utgjer ein modell for andre regionar og syner at ei rekkje utfordringar må og kan finne sin løysning på regionalt nivå. Men ein del andre statar tek til orde for globale løysingar med blant anna utpeiking av verneområde frå FN sentralt, slik det mellom anna har kome fram i forhandlingane om ein ny havavtale.

Andre arealtiltak

Fiskeriforvaltinga set også i verk andre tiltak for å beskytte ressursane, til dømes forbod mot å fiske med visse reiskapar, tidsavgrensa fiske, opning og stenging av fiskefelt og arealbaserte reguleringar (som korallvern og forbod mot botnfiske). Til saman medverkar alle dei nemnde tiltaka til eit viktig vern for sårbare marine område og økosystem. Noreg har innført ulike arealtiltak for fiskeriverksemd i omkring 50 prosent av det samla sjøarealet over norsk sokkel, som er kring to millionar kvadratkilometer.

Både i media og gjennom enkelte fagartiklar kan ein få inntrykk av at fiske på det opne hav er uregulert og at det er fritt fram for fiskarane å gjere som dei vil. Dette er ikkje tilfelle. Havrettskonvensjonen og underliggande avtalar set klåre reglar til utøvinga av fiskeriaktivitet på det opne hav. God forvalting er likevel avhengig av at alle statar gjennomfører dei pliktene dei har tatt på seg internasjonalt, og gjennom deltaking i internasjonale fora jobbar Noreg kontinuerlig med å oppmode til dette.

2.4 Kontroll og handheving

Ei berekraftig hausting av fiskeressursane krev at ein kan regulere den totale fiskeriaktiviteten og ha kontroll med det faktiske fisket. Det er utfordrande og krev stor grad av internasjonalt samarbeid, fordi fiskefartøy opererer innanfor jurisdiksjonsområda til mange ulike land og på det opne hav.

FN sin matvareorganisasjon estimerer at om lag 15 prosent av all fangst er fiska ulovleg, og er dermed eit alvorleg trugsmål mot fiskeressursane. Kampen mot ulovleg, urapportert og uregulert fiske (UUU-fiske) står difor høgt på dagsorden i kontrollsamarbeidet Noreg har med andre land, i FAO og i dei regionale fiskeriforvaltingsorganisasjonane.

Det viser seg at ulovleg fiske i ein del tilfelle har bindeledd til anna organisert kriminell verksemd som menneskehandel, kvitvask av pengar, skattesvik, korrupsjon og anna økonomisk kriminalitet. Det har dei seinare åra vore klart at den omfattande fiskerikriminaliteten må takast på alvor og behandlast på same vis som annan grensekryssande organisert kriminalitet. Internasjonalt arbeider Noreg hovudsakleg med FN sitt kontor for narkotika og kriminalitet (UNODC) og FNs Utviklingsprogram (UNDP) på dette området, og støtter begge organisasjonane sitt arbeide mot fiskerikriminalitet.

I Noreg har Fiskeridirektoratet ansvaret for ressurskontrollen saman med Kystvakta og salslaga. Saman utarbeider dei nasjonale, strategiske risikovurderingar for å sikre at kontrollressursane vert sette inn der det er mest sannsynleg at lovbrot skjer, og der følgjene av brotsverka er størst. Medan alle etatar har eit ansvar for å førebyggje brotsverk i næringa, har politi og påtale åleine eit ansvar for etterforsking og påtale av fiskerikriminalitet.

Foto: Jørgen Ree Wiig, Fiskeridirektoratet

Kontrollsamarbeid med andre land

Noreg har tosidige avtalar om kontrollsamarbeid med alle land som har interesser i norske havområde. Kontrollavtalane inneber at partane skal samarbeide om å redusere ulovleg fiske, og omfattar mellom anna rapportering av landingar av fisk frå fartøy frå tredjeland.

Desse avtalane har vore viktige for nedgangen i UUU-fiske i Nordaust-Atlanteren dei siste åra. Ikkje minst har det norsk-russiske kontrollsamarbeidet hatt stor betydning for å få bukt med det ulovlege fisket i Barentshavet. Noreg og Russland utvekslar mellom anna kvoteoversikter og landingsstatistikk gjennom året. Kring årsskiftet gjennomfører partane felles analysar av totaluttaket og uttak knytt til enkeltfartøy. Noreg og Russland utvekslar òg inspektørar og observatørar ved kontrollar på havet og i land.

Noreg og EU har ein avtale om elektronisk utveksling av fangst- og aktivitetsdata ved fiske i kvarandre sine soner. Det er seinare inngått tilsvarande avtalar med Island, Russland og Færøyane. Det er førebels ikkje bestemt når avtalen med Russland vil tre i kraft.

Satelittsporing og elektronisk fangstrapportering er viktige element i kampen mot ulovleg fiske og organisert kriminalitet i fiskerisektoren. Det ligg no føre satellittsporingsavtalar mellom dei landa som har felles fiskeriinteresser i Nordaust-Atlanteren.

Svartelister og hamnestatskontroll

Dei regionale fiskeriforvaltingsorganisasjonane er viktige aktørar i kampen mot UUU-fiske. Noreg har vore ein pådrivar for å få organisasjonane vi er medlem av til å opprette svartelister over fartøy som driv UUU-fiske.

Fordi fartøy som driv UUU-fiske ofte opererer globalt, og fangsten gjerne blir landa utanfor området der fangsten vart teken, har Noreg òg arbeidd for at ulike RFMOar skal godta kvarandre sine UUU-lister. NEAFC fører til dømes i dag fartøy på si svarteliste dersom CCAMLR, NAFO eller SEAFO kan stadfeste at fartøyet har vore involvert i UUU-fiske.

Den internasjonale avtalen om hamnestatstiltak for å førebyggje, hindre og eliminere ulovleg, urapportert og uregulert fiske (havnestatsavtalen) er eit viktig instrument som skal bidra til betre kontroll med fisket. Avtalen vart vedteken 22. november 2009 og trådde i kraft 16. juni 2016. Noreg er ein av 51 statar og organisasjonar (inkludert EU på vegne av dei 28 medlemslanda) som har ratifisert avtalen, og arbeider for at fleire statar skal slutte seg til. I mai 2017 var Noreg vertskap for det første møtet mellom landa som deltek i avtalen.

Etter avtalen skal partane krevje at informasjon om fartøy og fangst blir sendt til hamnestaten før fartøyet får tilgang til hamna. Denne informasjonen skal styresmaktene i hamnestaten bruke til å forsikre seg om at fartøyet ikkje har vore involvert i UUU-fiske.

Noreg har arbeidd aktivt for at RFMOane skal vedta reglar om hamnestatskontroll og for at desse reglane skal utvidast i samsvar med den globale avtalen. Både NEAFC, NAFO, CCAMLR, SEAFO og ICCAT har vedteke reguleringar om hamnestatskontroll.

Den globale avtalen om hamnestatstiltak er eit viktig supplement til andre reaksjonar mot ulovleg fiske. Det kan vere kontrollaktivitetar, å føre inn fartøy og andre straffeprosessuelle eller administrative skritt mot dei som kontrollerer eller eig fartøyet.

Boks 2.3 BarentsWatch – digitale tenester for ein berekraftig havøkonomi

BarentsWatch er eit godt døme på verdien av å samle, utvikle og dele tilgjengeleg informasjon om hav- og kystområde. Ti departement samarbeider om BarentsWatch, eit program som skal utvikle pålitelege og brukarvenlege digitale tenester for datadeling og analyse. Programmet har eit ope og eit lukka informasjonssystem.

Den opne delen gir tilgang til samanstilte, relevante og oppdaterte offentlege data på www.barentswatch.no. Tenestene er informasjonssystem for fiskarar, inspektørar, navigatørar, arealplanleggjarar og fleire. Dei digitale tenestene er presentert i form av interaktive kart tilpassa dei forskjellige brukarane, kor ønska informasjon kan bli framstilt og filtrert i tråd med brukarane sine behov.

Den lukka delen har eit skjerma overvåkingssystem som effektiviserer operativ innsats på havet og langs kysten. Analysen av data har bidrege til å avdekke ei rekke tilfelle av ulovleg fiske og organisert kriminalitet, både nasjonalt og internasjonalt. Eit eksempel er då eit heilt nettverk av illegale fiskefartøy i Antarktis vart avdekt, desse vart straffeforfulgt i ei rekke jurisdiksjonar. Denne typen internasjonal samhandling og deling av informasjon er ein av berebjelkane i Blå rettferd-initiativet, jf. den oppdaterte havstrategien.

I vår digitale tidsalder kjem ei rekke utfordringar kring datadeling og samanstilling av data og dataanalyse til overflata. Medan innhenting og deling av data er viktig for ein berekraftig havøkonomi, må ikkje dette gå på kostnad av tenester som skal sikre at personvernet og rettstryggleiken til enkeltmenneske vert haldt ved lag. BarentsWatch er er eit unikt verktøy som sikrar det tverretatlege arbeidet til styresmakta med forvalting, kontroll, etterforsking og beredskap, medan det tek hand om behovet for deling av påliteleg offentleg informasjon for enkeltmenneske, næring, forsking og forvalting. BarentsWatch sine tenester er fortsatt under utvikling for å møte behovet for digitale tenester i forvaltinga av våre hav- og kystområde.

Den norske løysinga i BarentsWatchprogrammet og skilnaden mellom opne og lukka samanstillingar av data, som òg skal vere tilpassa ulike behov, har vore til inspirasjon for fleire andre kyststatar si fiskeri- og havforvalting.

Foto: Fiskeridirektoratet

Globale retningslinjer om flaggstatsansvar

Som eit ledd i kampen mot UUU-fiske vedtok FAO sin fiskerikomité (COFI) globale retningslinjer for flaggstatsansvar i juni 2014. Retningslinjene inneheld mellom anna kriterium for evaluering av flaggstaten samt eit kapittel om samarbeid mellom flaggstatar og kyststatar.

Retningslinjene er ikkje folkerettsleg bindande, og skapar dermed ikkje nye plikter for statane, men konkretiserer korleis ansvarlege flaggstatar bør opptre. Dei kan vere til hjelp for statar som ynskjer å ta ansvar som flaggstat og bidra til å identifisere statar som ikkje opptrer ansvarleg.

Marknadstiltak – fangstsertifikat

Eit fangstsertifikat dokumenterer at fisken er fanga på lovleg vis i samsvar med gjeldande krav. EU har sidan 2008 stilt krav om at fangstsertifikat skal følgje med når villfanga fisk blir importert. Seinare har fleire statar kravd det same.

Noreg har ein eigen avtale med EU om krava som gjeld når norskfanga fisk skal importerast til EU. Liknande avtalar er inngått med Kina og Ukraina. Tunfiskorganisasjonen ICCAT har i fleire år kravd fangstdokumentasjon ved fangst av makrellstørje, storauga tunfisk og sverdfisk. CCAMLR har også eit system for elektroniske fangstsertifikat for patagonisk tannfisk.

I COFI er det sett i gang ein prosess for å utarbeide globale retningslinjer for fangstsertifikat. Noreg har teke til orde for å få på plass enklare og meir effektive modellar som ikkje utgjer tekniske hinder for handel. Komiteen har slutta seg til at marknadsretta tiltak skal vere klare, enkle, rettferdige og gjennomsiktige.

Forsterka arbeid mot fiskerikriminalitet

Alle fiskeriresolusjonar frå generalforsamlinga i FN frå 2008 peikar på at det kan vere sambandslinjer mellom ulovleg fiske og annan grenseoverskridande organisert kriminalitet. For å ha ei heilskapleg tilnærming til ulovleg fiske, må vi ta organisert kriminalitet i fiskerinæringa med i vurderinga av framtidige tiltak. Arbeidet mot fiskerikriminalitet er komplisert og involverer både etterretningsmiljøa, politiet, påtalemakta og kontrollstyresmaktene.

Fiskeriforvaltinga sitt analysenettverk (FFA)

Analysenettverket har sidan 2009 arbeidd mot organisert kriminalitet knytt til ulovleg fiske. FFA har sekretariat i Nærings- og fiskeridepartementet og er eit samarbeid på tvers av ei rekkje departement og etatar. Analysenettverket består av fagpersonar frå Politiet, Fiskeridirektoratet, Kystvakta, Kystverket, Tolldirektoratet, Arbeidstilsynet og Skattedirektoratet.

Fiskerikriminalitet inneber ofte grov økonomisk kriminalitet, og for å nedkjempe desse brotsverka må ein følgje pengestraumane. Fisk er ei global handelsvare, og kunnskap om kva ruter som blir nytta og på kva måte den ulovlege fisken blir transportert, vil gje oss eit meir heilskapleg bilde av aktørane som er involverte. Fiskeridirektoratet, Økokrim, Skattedirektoratet og Tolldirektoratet har dei siste åra styrka samarbeidet, mellom anna gjennom arbeidet i FFA. Nettverket lagar oppdaterte, tverretatlege analysar om ulovleg uttak av fisk frå havet og annan kriminalitet i fiskeriverdikjeda, som til dømes ulovleg kapitalflyt som stammar frå omsetning av ulovleg fanga fisk.

I tillegg har Noreg dei siste ti åra støtta det internasjonale arbeidet mot fiskerikriminalitet. Noreg hadde ordførarrolla i Nordisk ministerråd i 2017, og fiskerikriminalitet var då eitt av tema Noreg retta særleg fokus på. I 2017 la Nordisk Ministerråd fram verdas første regionale erklæring mot organisert kriminalitet i fiskerinæringa. Norden har hausta anerkjenning frå ei rekkje land og internasjonale organisasjonar for å gå føre og vere pådrivar på dette feltet.

I samarbeid med mellom anna Noreg og Nordisk ministerråd vart det arrangert eit symposium mot fiskerikiminalitet i FN-byen i København 15. og 16. oktober 2018. Under arrangementet vart det vedtatt ei internasjonal ministerklæring mot fiskerikriminalitet, etter initiativ av den norske fiskeri- og sjømatministeren. Erklæringa har verte godt motteken internasjonalt, og har ved inngangen av 2020 støtte frå 27 nasjonar, dei fleste av dei store havnasjonar og mange av dei utviklingsland. Ministrane som deltok på møtet i København vart einige om at nærings- og fiskeridepartementet skulle vere sekretariat for erklæringa.

Boks 2.4 Blå rettferd – ei blå økonomi fri frå fiskerikriminalitet

I den nye havstrategi «blå moglegheiter» lanserar regjeringa blå rettferd-initiativet. Initiativet er ei vidareføring av regjeringa sitt internasjonale arbeid mot fiskerikriminalitet og skal mellom anna følge opp og styrke utviklingslanda i deira kamp mot grensekryssande organisert fiskerikriminalitet. I september 2020 inviterer fiskeri- og sjømatministeren ministrane frå alle landa som har tilslutta seg Den internasjonale erklæringa mot grensekryssande organisert fiskerikriminalitet i fiskerinæringa (København-erklæringa) til ein rundebordkonferanse om blå rettferd i FN-byen i København. Målsettinga er å få ei politisk semje om korleis landa saman kan adressera fiskerikriminalitet, med eit særleg fokus på behova til dei utviklingslanda som er hardast ramma av problema. Blå rettferd initiativet er eit samarbeid mellom Nærings- og fiskeridepartementet og Utanriksdepartementet.

Foto: Nærings- og fiskeridepartementet

Noreg støttar også utviklingslandas arbeid med å nedkjempe alvorlege formar for grensekryssande fiskerikriminalitet. Nokre av desse prosjekta vart avslutta i 2019. I juni 2019 lanserte regjeringa den oppdaterte havstrategien Blå mogelegheiter. I havstrategien leggjer regjeringa opp til ei vidareføring av bistandsarbeidet mot fiskerikriminalitet gjennom eit nytt initiativ kalla «blå rettferd». Noreg vil gjennom Blå rettferd-initiativet hjelpe utviklingsland med å handtere fiskerikriminalitet og koordinere ein felles innsats mot denne aktiviteten

FN sitt kontor for narkotika og kriminalitet (UNODC)

FN sitt kontor for narkotika og kriminalitet i Wien i Austerrike er den globale arenaen for å førebyggje og nedkjempe kriminalitet. Dei siste åra har organisasjonen auka merksemda om fiskerikriminalitet, blant anna gjennom kontora deira mot økonomisk kriminalitet, container kontroll og miljøkriminalitet. FN sin kriminalitetskommisjon, som er det styrande organet for UNODC, har òg etablert ei ekspertgruppe om organisert kriminalitet på havet. Desse tiltaka er viktige bidrag til arbeidet mot fiskerikriminalitet i framtida.

Noreg tek aktiv del i dette arbeidet og bidrar òg økonomisk. I november 2016 inngjekk Noreg ei fireårig avtale med UNODC for å kjempe mot grensekryssande organisert fiskerikriminalitet. Avtalen var ein del av Fisk for utvikling-programmet der formålet var å hjelpe utviklingsland med å oppdatera lovgjevinga og bidra til kompetanse- og kapasitetsbygging hos politiet, kontroll- og påtalestyresmaktene.

Den nord-atlantiske fiskerietterretningsgruppa (NA-FIG)

NA-FIG vart oppretta i 2015 for å kartleggje økonomisk kriminalitet i fiskeindustrien i Nord-Atlanteren. NA-FIG er eit samarbeidsforum mellom 13 land i det nordatlantiske området som arbeider på tvers av sektorar som politi, fiskeri, skatt, toll, mattryggleik og andre relevante myndigheiter langs hele fiskeriverdikjeda, for å auke kunnskapen om og hjelpe til å avdekke kriminalitet i fiskeri- og havbruksnæringa.

Nordisk Ministerråd har gitt gruppa støtte til prosjektet «fiskrikriminalitet i eit Nordisk perspektiv» (2017–2019). Prosjektet har involvert representantar for fiskeri, skatt, mattryggleik og toll i Danmark, Sverige, Grønland og Noreg, og det er gjennomført ei rekke arbeidsverkstader og seminar i prosjektperioden. Arbeidet har auka samarbeidet mellom styresmaktene i dei nordiske landa, og utvikla samarbeidet med andre medlemsland av NA-FIG. Prosjektet gjennomførte i oktober 2019 ein tverrsektoriell «table top exercise» i København, med representantar frå alle dei nordiske landa og ei rekke medlemsland i NA-FIG. Den internasjonale erklæringa mot fiskerikriminalitet satt rammene for øvinga, som tok deltakarane gjennom ulike scenario om kriminalitet i fiskerinæringen relatert til alle ledd i verdekjeden.

2.5 Anna internasjonalt fiskerisamarbeid

Fisk er mat

Tilgang til mat er ein viktig menneskerett, og fattigdom, matmangel og svolt er uløyseleg knytte saman. Det vert også reflektert i FN sine berekraftsmål.

Etter berekraftsmål nummer to er alle land forplikta til å «utrydde svolt, oppnå matsikkerheit og betre ernæring, og fremje berekraftig landbruk3». FN si generalforsamling har peika på at global matsikkerheit er den mest krevjande utfordringa i samband med befolkningsveksten. Alle berekraftsmåla til FN heng saman og går over i kvarandre, og utfordrar difor forvalting på tvers av sektorar. Arbeidet med målet om matsikkerheit og ernæring heng òg saman med andre mål, som måla om helse og livskvalitet, reduksjon i matsvinn, livet under vatn og å utrydde fattigdom.

Fisk inneheld ei rekkje viktige næringsstoff som kan hindre mangel på viktige mineralar og vitaminar («hidden hunger»), og mange av desse er det lite av i anna mat. Noreg har lagt særleg vekt på fisk som mat i relevante globale fora dei seinare åra. Dette har vore eit langsiktig arbeid som smått om senn har byrja å gi resultat. Debatten om hav, fiskeri og akvakultur har tradisjonelt handla om økonomi eller miljø, medan bidraget til trygg mat og sikre forsyningar har vore mindre vektlagt. Dette blei også peika på av FN sin komité for global matsikkerheit (CFS), som tilrår at mat frå havet må vere med i utforminga av ernærings- og matpolitikk. FN sin fiskeriresolusjon peikar også på sjømaten si aukande betydning for ernæring, helse og i kampen mot fattigdom. Rapporten til Havpanelet «The Future food from the sea» (2019), understreka òg potensialet som ligg i havet med omsyn til betre ernæring og redusert klimabelastning.

I tillegg til at norsk fiskeri og havbruksnæring bidreg direkte med mat, bidreg Noreg også med kompetanse og kunnskap om teknologi, berekraftig forvalting, kontroll, produksjon og kunnskap om samanhengen mellom sjømat, ernæring og helse.

Potensialet for produksjon frå havet er undervurdert og underutnytta. Utfordringa har vore å få etablert den politiske erkjenninga av at auka produksjon av fisk er eit viktig bidrag i arbeidet for matsikkerheit og ernæring. Det har også vore eit mål å få fram kunnskap om verdien av mat frå havet i ein sunn diett, og at forvaltninga av havet må ta omsyn til havet som matfat.

FN si generalforsamling har erklært at tiåret 2016–2025 skal vere FN sitt ernæringstiår. WHO og FAO leiar arbeidet og eit av handlingsområda er «berekraftige og robuste matsystem for sunt kosthald». WHO og FAO har oppmoda Noreg til å ta ei aktiv rolle med å rette merksemd mot sjømaten si rolle og havet som matfat under ernæringstiåret. Noreg har difor oppretta nettverket «Global Action Network – Food from the Oceans and Inland Waters for Food Security and Nutrition». Nettverket vert leia av Nærings- og fiskeridepartementet og oppgåva er å vere kunnskapsleverandør på korleis sjømat frå hav og innlandsvatn kan bidra til global matsikkerheit og ernæring. Nettverket deler kunnskap om korleis ein kan sikre dei ulike elementa som må på plass for å tryggje matsikkerheit. Desse elementa er tilgang til mat (fysisk, økonomisk), nok mat (rike hav, berekraftig hausting og produksjon, matsvinn), trygg mat (reine hav, hygiene, framandstoff), sunn mat (næringsstoff, fôr), ernæringsmessige behov (sunt kosthold), og preferansar (kvalitet, produktutvikling, matvaner, kultur). Nettverket har også drøfta område som behovet for meir kunnskap om hausting av mesopelagiske artar, samt korleis produksjon av mat på hav og land kan sjåast i samanheng. Nettverket rapporterer sin aktivitet til FN si generalforsamling.

Reduksjon av matsvinn er viktig for matsikkerheit. Frå norsk side har ein auka merksemda om matsvinn (mål 12). Det hjelp lite å produsere meir mat om den ikkje når fram til forbrukarane, eller er bederva på marknadsplassen. FAO har rekna ut at 35 prosent av all fisk som blir fiska og oppdretta går tapt. Det utgjer om lag 50 millionar tonn mat.

Foto: Lucilla Giulietti, EAF Nansen

Boks 2.5 EAF Nansen-programmet

Nansen-programmet har vore ein hjørnestein i norsk fiskeriutviklingssamarbeid heilt sidan 1970-talet. Programmet er tufta på ein avtale inngått med FAO om at Noreg skulle stille til disposisjon og drifte eit fiskeriforskingsfartøy. Skipet, som fører både norsk flagg og FN-flagg, utgjer hovudverktøyet for ressursprogrammet. Sidan 1975 har over 60 land i Afrika, Asia, Mellom-Amerika og Sør-Amerika fått assistanse til kartlegging og overvaking av fiskeressursar, og med opplæring og utdanning. For mange land har slik kartlegging gjeve eit særs viktig datagrunnlag for berekraftig fiskeriforvalting og investeringsplanar i flåte og industri. Ressurskartlegginga frå Nansen-programmet er i fleire område dei einaste bestandsoversiktene som eksisterer. Frå 2017 vart «Science plan» for Nansen utvida med trygg og sunn sjømat, og prøvane samla inn vart analysert for miljøgifter og næringsstoff. Kontaktnetta i landa vart utvida med kompetanse innan matsikkerheit og ernæring.

I tråd med moderne krav til fiskeriforvalting har programmet endra seg og utvikla seg i retning av ei økosystembasert fiskeriforvalting (engelsk: Ecosystem Approach to Fisheries, EAF).

Nansen-programmet har følgjande hovudoppgåver:

• Stønad til nasjonal og regional fiskeriforvalting ved å planlegge og innføre nye forvaltingssystem i samsvar med EAF-prinsipp;

• Økosystemvurderingar og overvaking;

• Kapasitets- og kompetansebygging i nasjonale institusjonar og lokale organisasjonar.

Ansvaret for planlegging, økonomi, gjennomføring og rapportering under EAF Nansen-programmet ligg hos FAO. Havforskingsinstituttet i Noreg er ansvarleg for drifta av forskingsfartøyet og hovudansvarleg for den vitskaplege delen av programmet, medan Fiskeridirektoratet bidreg med kapasitetsbygging på fiskeriforvaltingsområdet. Det første fartøyet, F/F Dr. Fridtjof Nansen, vart bygd i 1974. Ho blei erstatta av eit nytt fartøy i 1993. I 2016 vart dette skipet overtatt av Nærings- og fiskeridepartementet og etter ei omfattande oppussing innlemma i den norske forskingsflåten. Det tredje Dr. Fridtjof Nansen vart bygd i Spania og overteke av Norad i januar 2017. I 2019 segla skipet langs vestkysten av Afrika.

Foto: Kjartan Mæstad, Havforskingsinstituttet

Utviklingssamarbeid

Norsk havressursforvalting nyt stor respekt internasjonalt og har spelt ei sentral rolle i utforminga av internasjonale fiskeriregelverk, inkludert avtalar om botnfiske, hamnestatskontroll, utkast og bifangst. Noreg får difor mange førespurnader frå utviklingsland om å bidra til å utvikle deira fiskeri- og havbruksnæring.

Eit samarbeidsprosjekt for utviklinga av fiskeriforvaltinga i Sri Lanka vart oppretta i januar 2017. Prosjektet kom i stand etter ynskje frå begge land og varte ut 2019.

«Fisk for utvikling»

Utanriksdepartementet koordinerer det interdepartementale arbeidet med programmet «fisk for utikling». Programmet vart lansert i 2015 for å auke effekten av bistand knytt til berekraftig bruk av levande marine ressursar.

For å følgje opp ynskjer og oppmodingar frå utviklingsland trekkjer Utanriksdepartementet og Direktoratet for utviklingssamarbeid (Norad) på norsk fiskerifagleg kompetanse.

Anna tosidig fiskerisamarbeid

Norske fiskeristyresmakter har tosidige samarbeidsavtalar med fleire land, såkalla MoUar (engelsk: Memorandum of Understanding). Avtalane med USA, Canada og India er dei kor det er mest aktivitet.

Basert på MoUane har Noreg årlege møter med fiskeristyresmaktene i USA og Canada. Møta gjev høve til å drøfte saker der det er usemje, samt til å diskutere initiativ og samarbeid i internasjonale forum som FAO, OECD, WTO og i aktuelle RFMOar. I det tosidige forholdet med USA er det særleg spørsmål om UUU-fiske og oppfølging av vedtak i internasjonale forum som FAO og forskingssamarbeid som står sentralt.

Dei siste åra har amerikanske styresmakter innført regelverk som kan påverke andre land sin tilgang til marknad for sjømat. Dette er dels motivert av ynskje om å kjempe mot UUU-fiske, dels for å få andre land til å redusere bifangst av sjøpattedyr i kommersielt fiske. Frå norsk side har ein innvendingar mot måten USA har gått fram på i desse sakene.

Noreg og India sitt samarbeid på fiskeriområdet har røter attende til 1952 og vart vitalisert med ein ny MoU i 2010. Samarbeidet omfattar forsking, utstyr og teknologi, fiskeri- og havbruksforvalting, kvalitet, fiskehelse og miljø, samt samarbeid gjennom globale organisasjonar og prosessar. I det vidare samarbeidet vil det bli lagt særleg vekt på å utvikle marint oppdrett i merdar og overføre norsk teknologi og utstyr.