12 Gode investeringer gir oss mer velferd

12.1 Innledning

Nivået på offentlige investeringer er høyt i Norge sammenlignet med de fleste andre land. Siden 1996 er utgifter til offentlige investeringer mer enn doblet reelt sett, og har økt langt raskere enn offentlige utgifter samlet. Investeringer i realkapital utgjør nå ti pst. av offentlige utgifter. Siden begynnelsen av årtusenet er investeringer i transportinfrastruktur særlig høyt prioritert. Nivået er mer enn doblet som andel av BNP, etter en periode med nedgang på slutten av 90-tallet.

Regjeringen har prioritert økt oljepengebruk til investeringer i kunnskap og infrastruktur samt vekstfremmende skattelettelser, se nærmere omtale i kapittel 8. Dette har vært i tråd med formålene som ble fremhevet da handlingsregelen for finanspolitikken ble vedtatt. Samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer kan styrke vekstevnen i økonomien, og det offentlige har en viktig rolle i å tilrettelegge for velferd og vekst. En investering er samfunnsøkonomisk lønnsom hvis nyttevirkningene for samfunnet samlet sett er høyere enn kostnadene. Den mest samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringen er den som gir høyest mulig nytte til lavest mulig kostnad. I vurderingen tas det hensyn både til næringslivets behov og virkninger for innbyggerne og miljøet. Offentlige og private investeringer må være bærekraftige, ikke minst i lys av bærekraftsmålene og overgangen til et lavutslippssamfunn.

Det er avgjørende å velge de riktige investeringene og sørge for en god gjennomføring. Investeringer med kostnader som ikke står i forhold til nytten de gir innbyggerne kan legge beslag på betydelige midler som burde gått til andre formål. På områder med store samfunnsendringer som man ikke alltid kan forutse, kan det være vanskelig å avgjøre hvilke investeringer som vil være best på lang sikt. Slike endringer kan være teknologisk utvikling, eller det kan være langsiktige virkninger av koronapandemien og andre kriser som man i dag ikke kjenner til.

Regjeringen har gjennomført tiltak for at lave kostnader og høy nytte skal stå sentralt gjennom hele planleggingsfasen og gjennomføringsfasen av nye prosjekter. Alle offentlige organer som utreder eller kommer med innspill til investeringsprosjektene har et felles ansvar for å bidra til dette. Prosjekter blir bedre gjennom planleggingsprosessen når kunnskap om de sentrale driverne for samfunnsnytte og kostnader brukes aktivt. Virksomheter med ansvar for investeringer skal styres strategisk med sikte på høyest mulig nytte til lavest mulig kostnad, og ha insentiver som fremmer kostnadseffektive investeringer i planleggingen og gjennomføringen. Kostnadsøkning i planleggingsfasen kan innebære at politiske beslutninger tidlig i planleggingsprosessen blir tatt på feil grunnlag. Å unngå feilinvesteringer krever langsiktig planlegging med tilstrekkelig fleksibilitet, slik at vurderinger kan modnes og oppdateres og prioriteringer endres ettersom samfunnet endrer seg. Den kraftige økningen i offentlige investeringer de siste årene og muligheter dette gir, drøftes nærmere i punkt 12.2. I punkt 12.3 redegjøres det for sentrale utviklingstrekk og utfordringer. Rask teknologisk endring og nye samfunnsbehov drøftes, og det pekes på at prosjektkostnader øker for mye i planleggingsfasen. I punkt 12.4 presenteres strategier for statlige investeringer i møte med dette. Det dreier seg om gode utredninger, kontinuerlig forbedring av prosjekter gjennom god styring, felles ansvar for effektive løsninger og god prioritering i en verden i endring. Regjeringens strategi for bedre statlige investeringer oppsummeres i punkt 12.5.

12.2 Høyt investeringsnivå gir store muligheter

I dette kapitlet drøftes offentlige investeringer i realkapital, med vekt på statens investeringer. Det gjelder for eksempel vei, jernbane, bygg, IKT og annen infrastruktur. Investeringer i kommunesektoren står overfor mange av de samme utfordringene som statlige investeringer,1 og mange vurderinger i kapittelet vil også være relevant for investeringer i kommunesektoren. Investeringer er utgifter som forventes å ha en fremtidig avkastning for samfunnet. For veier kommer nytteverdien typisk fra spart reisetid for bilistene, reduserte transportkostnader for næringslivet og bedre trafikksikkerhet. For nye IKT-løsninger kan typiske nytteverdier være den tiden innbyggerne sparer gjennom kortere behandlingstid hos offentlige etater eller lavere kostnader for å tilby en offentlig tjeneste som følge av mer effektive arbeidsprosesser. Byggeprosjekter har ulike nytteverdier avhengig av byggets formål, for eksempel bedre lærings- og forskningsforhold i utdanningsinstitusjoner, bedre soningsforhold og kortere soningskø i fengsler og kortere saksbehandlingstid ved domstolene. Stor nytteverdi oppnås når investeringen kommer mange til gode eller gir vesentlig reduksjon i kostnader. Gode investeringer bidrar til å nå samfunnsmål og gi høyest mulig nytte til lavest mulig kostnad.

Offentlige investeringer i realkapital utgjorde om lag 170 mrd. kroner i 2019, og da er investeringer i utdanning, forskning og utvikling holdt utenom. Samlede offentlige utgifter har økt reelt med 64,5 pst. siden 1995.2 I samme periode har andelen av offentlige utgifter til investeringer økt med nesten tre prosentenheter fra 7,3 til 10,1 pst. Dermed er utgifter til offentlige investeringer mer enn doblet i perioden målt i faste priser, og har økt langt raskere enn offentlige utgifter samlet. Utviklingen er illustrert i figur 12.1.A. Mellom 2007 og 2017 er Norge det OECD-landet som har hatt størst økning i offentlige investeringer.3 Utviklingen etter 2013 viser at Solberg-regjeringen har prioritert samferdsel høyt.

OECD har sammenlignbare tall for investeringer i transportinfrastruktur i sine medlemsland. I perioden etter 2010 er Norge det OECD-landet som samlet sett har brukt størst andel av BNP på investeringer i transportinfrastruktur. Figur 12.1.B viser rask vekst i Norge sammenlignet med nabolandene våre. Nivået på slike investeringer er mer enn doblet som andel av BNP i fastlands-Norge i perioden 2003–2018, etter nedgang på slutten av 90-tallet.

Forstørr bilde

¹ For Norge oppgis samlede investeringer som andel av fastlands-BNP.

Kilde: OECD og Statistisk sentralbyrå

Med stor ressursbruk til investeringer, er det viktig å håndtere risikoen for feil bruk av midler. Da er gode planleggingsprosesser viktig. Når mange store prosjekter pågår samtidig, kreves god styring og ledelse for å opprettholde kostnadskontroll, nyttestyring og koordinering av prosjekter som kan påvirke hverandre.

Det er potensial for billigere og mer effektiv utbygging av statlige investeringsprosjekter. Produktivitetsutviklingen i bygge- og anleggsbransjen har vært svak de siste 10–20 årene. Det viser tall fra SSB, som er bekreftet med oppfølgende dybdestudier av Transportøkonomisk institutt og Frisch-senteret.4 I kapittel 8 om bærekraftige offentlige finanser synliggjøres et scenario der byggeprosjekter i statlig sivil sektor, samt vei og jernbane gradvis effektiviseres med 15 pst. Det ville redusere statens årlige utgifter med 5 mrd. kroner. En gradvis effektivisering over en tiårsperiode frem til et slikt mål vil da tilsvare en årlig reduksjon på om lag 0,5 mrd. kroner.

OECD har ved flere tilfeller pekt på at Norge bør tillegge nytte-kostnadsanalyser økt vekt i prioritering av infrastrukturinvesteringer og bremse kostnadsvekst i planleggingsfasen av prosjektene. I tillegg er det i noen sektorer og prosjekttyper en utfordring å realisere gevinster fra ulike typer effektiviseringstiltak. Dette gjelder blant annet IKT-prosjekter, der omstilling kan være nødvendig for gevinstrealiseringen. Slik omstilling kan gjelde nye arbeidsprosesser eller endring av virksomheter og kan være vanskeligere å få oppslutning om enn selve utviklingen av IKT-løsningen.

For statlige bygg og i forsvarssektoren er forholdet mellom nytte og kostnad mindre systematisk kartlagt enn på transportfeltet, men også her er det eksempler på at gevinstrealisering er vanskelig. For eksempel brukes økt nytte som følge av samlokalisering og fleksibilitet ofte som argument for å gjennomføre byggeprosjekter, men det er i liten grad dokumentert at slike nytteeffekter oppnås.

Regjeringen har tatt flere grep for bedre investeringer, herunder:

• Etableringen av Nye Veier AS, som skal legge mer helhetlig utbygging og samfunnsøkonomisk lønnsomhet til grunn for sin prioritering.

• Arbeidet med Nasjonal transportplan har fått en mer strategisk planleggingsprosess og tydeligere mål om å få mer vei, bane og kystutbedringer for hver krone.

• Egen modell for byggeprosjekter i statlig sivil sektor for å oppnå et mer gjennomarbeidet beslutningsgrunnlag og tettere oppfølging gjennom planleggingen.

• Bedre kontroll med kostnadsutviklingen i alle prosjekter og tettere oppfølging av digitaliseringsprosjekter i statens prosjektmodell (KS-ordningen).

• Klare forventninger om at fylkeskommunene og kommunene vektlegger kostnadseffektivitet for private og offentlige aktører på kommunalt, fylkeskommunalt og statlig nivå i sin planlegging.

12.3 Utfordringer og sentrale utviklingstrekk

12.3.1 Rask teknologisk endring og nye samfunnsbehov

Investeringer har lang levetid og skal ta hensyn til fremtidens behov og muligheter. Sentrale trender og utviklingstrekk som teknologi, økonomisk vekst, klimaendringer, demografi og befolkningsmønster vil påvirke behovet for statlige investeringer. Det samme gjør politiske rammebetingelser som tilslutning til FNs bærekraftsmål og Parisavtalen og klimamål. Kriser og uventede hendelser kan også ha langsiktige virkninger som påvirker hvilke investeringer samfunnet bør gjennomføre.

Det er for tidlig å vite hvilke langsiktige endringer koronapandemien får og hvordan pandemien vil påvirke behovet for offentlige investeringer. Håndteringen av pandemien har likevel illustrert potensialet for mer bruk av digitale møteplasser og fleksibel bruk av transportinfrastruktur og kontorbygg. Enkelte analytikere mener økt bruk av hjemmekontor og digital samhandling kan bli en varig endring.5 Økt bruk av hjemmekontor og fleksible arbeidsdager også i en mer normal situasjon vil kunne bidra til å avdempe trafikktoppene og dermed redusere behovet for ny transportinfrastruktur. På den annen side kan økt vekt på smittevern stille transportsystemet overfor nye utfordringer fremover. Økt bruk av hjemmekontor vil kunne redusere arealbehovet i kontorbygg. Dette må veies opp mot eventuelle negative virkninger av bruk av hjemmekontor, som mulig redusert produktivitet.6 Innføring av nye arbeidsformer forutsetter at de fysiske løsningene ses i sammenheng med organisasjonsutvikling, ledelse og teknologi. Den pågående krisen innebærer at eksperimentering, innovasjon og læring på dette feltet har økt betraktelig på kort tid.

Håndtering av klimaendringene og overgangen til et lavutslippssamfunn gir også føringer for offentlige investeringer. Både offentlige og private investeringer må være bærekraftige når Norge skal nå målet om å bli et lavutslippssamfunn i 2050. Særlig gjelder det infrastruktur og andre investeringer med lang levetid. Det er viktig å gjøre gode vurderinger av hvordan en lavutslippsutvikling vil påvirke lønnsomheten og risikoen i langsiktige investeringer for å redusere risikoen for feilinvesteringer. Klimatilpasning er også en stor utfordring for samfunnsplanleggingen fremover. Når klimarelatert risiko gjør seg gjeldende, må den tas hensyn til i utredning av offentlige tiltak og ses i sammenheng med andre risikoer og de rammeverk som brukes for å håndtere risiko generelt.

Sektorspesifikk kunnskap og bevissthet om viktige utviklingstrekk er viktig for å unngå feilinvesteringer. Som følge av teknologiske endringer og endrede behov utpeker samferdselssektoren seg som særlig utfordrende. Nye klimamål og muligheten for automatiserte samhandlende kjøretøy kan fullstendig endre måten man transporterer seg på allerede innen de neste par tiårene, i tillegg til at digital samhandling kan endre hvilke typer infrastruktur det er behov for. Samtidig planlegges det investeringer med beregnet levetid på 75 år, se boks 12.1.

Ny teknologi vil også påvirke andre investeringstunge sektorer. Økt bruk av digitale verktøy gir høyere produktivitet i byggebransjen, bedre byggkvalitet og mer effektive plan- og byggesaksprosesser. Utvikling av bygginformasjonsmodeller og såkalte smarte bygg vil i økende grad kunne effektivisere driften av eiendommene og gi mer bruker- og miljøvennlige løsninger, med reduserte kostnader og høyere gevinster. Statsbygg har tatt i bruk og bidratt til å gjøre slik teknologi anvendelig for byggenæringen, og har hatt en viktig rolle i utviklingen av dette i Norge. Bygg21 var et samarbeidsprogram mellom bygge- og eiendomsnæringen og statlige myndigheter i perioden 2013–2019 som har levert en rekke anbefalinger om hvordan næringen kan redusere byggekostnader og bidra til kvalitet. Målet har vært å bidra til en kostnadsreduksjon på 20 pst. Flere aktører og institusjoner har påtatt seg ansvar for å følge opp resultatene fra Bygg21s arbeid videre. Plan- og byggesaksprosesser utnytter i økende grad de muligheter digitalisering gir, og Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) har en egen strategi for fremtidens digitale byggsektor. Målet er at digital selvbetjening skal gjøre søknadsprosessen enkel og mer forutsigbar for brukerne og for det offentlige. En mulighetsstudie utført av Devoteam for prosjektet Fellestjenester BYGG anslår et gevinstpotensial i kommunal sektor og i byggenæringen på i alt 8,3 mrd. kroner over de neste 15 årene.

Endringstakten i teknologi og i arbeidslivet tilsier at det er viktig med fleksible og arealeffektive bygg, som er ressurseffektive og svarer på endrede behov over tid. Sambruk og transformasjon av eksisterende bygg er en del av dette. Samtidig kan det være en utfordring å tilpasse eldre bygg til moderne bruksformål.

Investeringer i digitalisering, kunstig intelligens og robotisering kan legge grunnlag for en høyere produktivitetsutvikling i offentlig sektor fremover enn man har sett til nå. Dette krever at offentlig sektor evner å realisere gevinstene. Gevinstrealisering har vist seg særlig krevende i offentlige digitaliseringsprosjekter fordi det i mange tilfeller krever at man legger om arbeidsformer, flytter på arbeidskraft og samarbeider på tvers av institusjoner, sektorer og tradisjonelle geografiske skillelinjer. Internasjonale undersøkelser viser at risikoen for kostnadsoverskridelser og manglende nytterealisering er større i IKT-prosjekter enn i for eksempel infrastrukturprosjekter.7 I Norge er det påvist at om lag 10 pst. av offentlige digitaliseringsprosjekter gir ingen eller svært liten nytte, mens om lag 30 pst. av prosjektene leverer mindre nytte enn planlagt. Problemene har vist seg å bli større i komplekse og omfattende prosjekter med en kostnad på over 100 mill. kroner.8 Kapittel 10 omtaler nærmere digitaliseringens rolle i strategier for en innovativ og effektiv offentlig sektor, mens bruk av velferdsteknologi omtales i kapittel 11.

12.3.2 Prosjektkostnader øker for mye i planleggingsfasen

I hovedsak har store statlige investeringer de siste årene blitt gjennomført innenfor den kostnadsrammen som Stortinget har vedtatt. Slik sett har det vært rimelig god kostnadskontroll i gjennomføringen av prosjektene, se boks 12.2. Det må jobbes for å opprettholde slik god styring i gjennomføringen av statlige investeringer.

Det største potensialet for forbedring finnes trolig i fasen før prosjektene legges frem for Stortinget for endelig beslutning om gjennomføring. I planleggingsfasen oppstår mange store og kostbare endringer i prosjektene. I gjennomsnitt har prosjektkostnadene over mange år økt med mer enn 40 prosent fra regjeringen har valgt konseptuell løsning til prosjektet står klart til investeringsbeslutning, se boks 12.3. Høye kostnader bidrar til at mange statlige investeringer ikke har vært samfunnsøkonomisk lønnsomme.

Boks 12.3 Kostnadsvekst i planleggingsfasen av statlige investeringer

En markert kostnadsvekst i planleggingsfasen av statlige investeringer er godt dokumentert. Dokumentasjonen inkluderer:

• En studie gjennomført av forskningsprogrammet Concept ved NTNU i 2019 tok systematisk for seg alle de 34 prosjektene som både hadde kvalitetssikret konseptvalget (KS1) og kostnadsramme og gjennomføringsstrategi (KS2). Av disse kunne man måle kostnadsutviklingen i 27 av prosjektene og fant at kostnadsanslagene i snitt hadde økt med 43 pst. i faste priser, se figur 12.2.¹

• En rapport så nærmere på utviklingen i kostnadsestimatene mellom KS1 og KS2 i fire byggeprosjekter i statlig sivil sektor fra perioden 2005–2015. For disse fire prosjektene økte estimatene i gjennomsnitt 67 pst. målt i faste priser.²

• Veiprosjektene som er prioritert i Nasjonal transportplan 2018–2029, og som også var prioritert i den foregående planen for perioden 2014–2023, har hatt en gjennomsnittlig kostnadsøkning på om lag 40 pst. fra anslaget i den første planen målt i faste priser. Tilsvarende kostnadsøkning for de store jernbaneprosjektene har vært på om lag 30 pst. Samlet var dette kostnadsøkninger på nær 43 mrd. kroner.³

• Kostnadsøkning i planleggingsfasen omtales også av Produktivitetskommisjonen (NOU 2015: 1) og Børmer-utvalget (NOU 2015: 14).

Det er mange år fra planlegging til sluttføring av investeringsprosjekter, og kunnskapen om kostnadsutvikling gjennom denne prosessen bygger derfor på prosjekter bakover i tid. Flere av de tiltakene regjeringen har gjennomført for bedre investeringer og som omtales i dette kapitlet, er gjort i lys av funnene over. Det vil bli viktig å følge med på hvilken effekt disse grepene har på kostnadsveksten fremover.

* Utvikling i planleggingsfasen (fra konseptvalg til investeringsbeslutning) er basert på alle 27 statlige prosjekter som både har kvalitetssikret konseptvalget (KS1) og kostnadsramme og gjennomføringsstrategi (KS2). Utvikling i gjennomføringsfasen (fra investeringsbeslutning til sluttkostnad) er basert på alle 83 prosjekter der kostnadsramme ved investeringsbeslutning har vært kvalitetssikret (KS2) og hvor det foreligger data om sluttkostnad.

Kilde: Jordal, H.A. (2019)¹, Welde, M. et al. (2019)⁴.

¹ Jordal, H.A. (2019). Kostnad- og nytteutvikling i tidligfasen. For prosjekter som har gjennomgått KS1 og KS2. NTNU. Concept arbeidsrapport. Nr. 2019-4.

² Ulstein, H. et al. (2015). Kostnadsutvikling mellom KS1 og KS2 i byggeprosjekter. Menon. Menon-Publikasjon. Nr. 38/2015.

³ Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2019.

⁴ Welde, M. et al. (2019). Estimering av kostnader i store statlige prosjekter: Hvor gode er estimatene og usikkerhetsanalysene i KS2-rapportene? NTNU. Concept-rapport. Nr. 59.

Kostnader må vurderes opp mot den nytten tiltakene gir til samfunnet. Dersom kostnadene i prosjektene øker uten at det står i forhold til nytten, gjør det prosjektene mindre samfunnsøkonomisk lønnsomme. I boks 12.4 beskrives rammeverket for samfunnsøkonomiske analyser i staten som fastsetter hvordan slike avveininger skal gjøres i statlige utredninger. Endringer i nytte er gjennomgående dårligere dokumentert enn endringer i kostnadene.9 Det finnes derfor ikke noen systematisk gjennomgang av hvordan nyttesiden i prosjektene bakover i tid har blitt påvirket av endringene i prosjektene på samme måte som man har for kostnadene. De få prosjektene der dette har vært mulig å vurdere er alle samferdselsprosjekter, og der har nytte og kostnad endret seg i samme retning for noen, mens kostnaden går opp og nytten ned for andre.

Kostnadsestimat i planleggingen fastsettes på et overordnet nivå og vil ofte være basert på generaliserte kostnader fra sammenlignbare prosjekter. Videre i planleggingen vil man få mer kunnskap, for eksempel om grunnforhold, kulturminner, naturmangfold mv. Tidlige estimater har derfor nødvendigvis stor usikkerhet.

Tidlige estimater er gjennomgående lavere enn sluttresultatet. Det er sammensatte årsaker til slik kostnadsvekst i planleggingsfasen, og det skyldes både kontrollerte og ukontrollerte endringer i prosjektene. Det kan være at kostnadsestimatet var for lavt tidlig i planleggingen på bakgrunn av forutsetningene som ble lagt til grunn. En sentral kilde til kostnadsøkningen i planleggingsfasen er samtidig at forutsetningene endres ved at selve prosjektet utvides på bakgrunn av nye krav og ønsker. Krav og ønsker kan blant annet oppstå i form av nasjonalt initierte lovendringer, ønsker fra brukere om funksjonalitet, krav om utforming som stilles i reguleringsplanarbeidet eller internasjonale bestemmelser som Norge er forpliktet til å følge. Ikke alle slike krav og ønsker er mulig å forutse tidlig i planleggingen. Det har også vært begrenset oppmerksomhet om det å holde investeringskostnaden på linje med tidlige estimater. Endringer som følger av krav og ønsker er en del av et prosjekts modning, men hvis kravene som tas inn i stor grad øker kostnadene uten å gi tilsvarende nytteøkning, svekkes prosjektets samfunnsøkonomiske lønnsomhet. Det er derfor viktig å systematisk se etter kostnadseffektive løsninger på behov som identifiseres og vurdere om samfunnsnytten av å imøtekomme ønskene står i forhold til kostnadene.

Kostnadsøkning i planleggingsfasen kan innebære at politiske beslutninger tidlig i planleggingsprosessen blir tatt på feil grunnlag. Det kan gjelde konseptvalg etter gjennomført kvalitetssikring av konseptvalgsutredninger (KS1) eller prioriteringer i langsiktige investeringsplaner som Nasjonal transportplan. Systematisk undervurderte kostnadsanslag i planleggingsfasen gjør langsiktig planlegging og prioritering krevende. Det kan skape urealistiske forventninger om hvilke prosjekter som kan gjennomføres innenfor en gitt ramme, og svekke tilliten til beslutningssystemet.

12.4 Strategier for bedre investeringer

12.4.1 God utredning og tilstrekkelig beslutningsgrunnlag må til for å løse samfunnsutfordringer effektivt

For å kunne finne det prosjektet som best vil bidra til produktivitet og vekst, må beslutningstakere ha oversikt over hvilke alternative løsninger som finnes. Beslutningstakere må ha god forståelse av hva de ulike alternativene kan bidra med av nytte, og hva det vil koste å gjennomføre dem. Det krever systematisk forarbeid og planlegging.

Utredningsinstruksen stiller krav til god utredning av alle offentlige tiltak, og kravene skjerpes med størrelsen på beslutningen som skal tas. Et hovedprinsipp er at offentlige tiltak skal løse sentrale samfunnsutfordringer, og at anbefalt tiltak skal være den beste måten å håndtere utfordringen på. Tidlig i planleggingen bør man gå bredt ut for å se overordnet på hvilke forskjellige måter et problem kan løses på, og ikke begrense seg til én spesifikk løsning. Da er det større sjanse for å finne de beste løsningene.

Samfunnsøkonomiske analyser gjør det mulig å sammenlikne ulike alternative løsninger på en systematisk måte, og skal gjennomføres for alle tiltak med vesentlige kostnads- eller nyttevirkninger, se boks 12.4.

De største statlige investeringene skal gjennomføres innenfor statens prosjektmodell. Den stiller omfattende krav til hvordan prosjektene utredes og planlegges. Det skal gi beslutningstakere tilstrekkelig grunnlag for å vurdere ulike prosjekter opp mot hverandre og ivareta kostnadskontroll og god styring av prosjektgjennomføringen, se boks 12.5 nedenfor. I byggeprosjekter i statlig sivil sektor stilles det i tillegg særskilte krav i egen instruks om håndtering av bygge- og leiesaker som ble revidert i 2017.

Boks 12.5 Statens prosjektmodell for store investeringer (KS-ordningen)

Statens prosjektmodell stiller krav til utredning, planlegging og kvalitetssikring av statlige investeringsprosjekter med anslått samlet kostnadsramme over 1 mrd. kroner. For digitaliseringsprosjekter gjelder kravene når samlet anslått kostnadsramme overstiger 300 mill. kroner.¹ Kravene innebærer at prosjektene skal gjennomgå ekstern kvalitetssikring før beslutningsunderlaget legges frem for regjeringen og Stortinget.

Rammeverket for kvalitetssikring av store statlige investeringer ble introdusert i 2000. Kravene til utredning er forankret i rundskriv R-108/19 Statens prosjektmodell – Krav til utredning, planlegging og kvalitetssikring av store investeringsprosjekter i staten. Det legges til grunn at store statlige investeringsprosjekter gjennomføres med en klar faseinndeling, som illustrert i figur 12.3. Fasene er:

• Idéfasen. Denne omfatter det tidligste arbeidet med å avklare at det er, eller vil oppstå, et problem som kan tilsi at det offentlige skal iverksette tiltak og vurdere hvordan dette bør utredes videre.

• Konseptfasen. Her beskrives problemet tiltaket skal løse, hvilke fremtidige behov samfunnet vil ha og hvilke mål som skal oppnås med å gjennomføre tiltak. Ulike løsninger og tiltak som er konseptuelt forskjellig fra hverandre, skal vurderes og sammenlignes gjennom en samfunnsøkonomisk analyse. Det skal anbefales hvilket tiltak som bør gjennomføres og hva som er viktige forutsetninger i den videre planleggingen for å lykkes. Dette kalles en konseptvalgutredning (KVU). Utredningen gjennomgås av uavhengige eksperter gjennom en kvalitetssikring (KS1) før regjeringen beslutter hvilken konseptuell løsning det eventuelt skal planlegges videre med.

• Forprosjekt. I forprosjektet skal det utarbeides styringsunderlag og kostnadsanslag for det valgte konseptet. Dette er dokumenter som beskriver hvordan prosjektet kan gjennomføres ved å planlegge nærmere hva som skal bygges eller utvikles, utarbeide mer detaljerte kostnadsanslag og vurdere hvor usikre kostnadsanslagene er. Det skal beskrives hvordan prosjektet skal styres for å ha kontroll på kostnadene og nå målene som er satt. Det skal også vurderes hva slags kontrakter som gir mulige leverandører riktige insentiver til å levere det prosjektet trenger. Styringsunderlag og kostnadsoverslag skal også kvalitetssikres (KS2) før forslag om en investeringsbeslutning og kostnadsramme kan fremmes for Stortinget.

• Gjennomføring. Etter investeringsbeslutning i Stortinget kommer gjennomføringsfasen, der investeringen skal bygges, utvikles eller anskaffes.

For byggeprosjekter i statlig sivil sektor er det i tillegg innført en avklaringsfase etter at regjeringen har valgt konsept. Denne fasen gir regjeringen muligheten til å stanse prosjektet eller stille nærmere krav til byggeprosjektet før oppstart av forprosjektering. Ny informasjon om kostnader og nytte skal loggføres igjennom forprosjekteringen og løftes til regjeringen dersom det er vesentlige endringer.

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet.

¹ I vei- og jernbaneprosjekter der Nye Veier AS og Bane Nor SF står for forprosjekteringen, er de pålagt å selv gjennomføre en kvalitetssikring av kostnadsanslag og styringsunderlag før endelig investeringsbeslutning legges frem for Stortinget. Deres metodikk skal følge kvalitetssikringen i staten for øvrig. Helseforetakene har en egen kvalitetssikringsordning for sine prosjekter. Investeringer i olje- og gassvirksomheten offshore i regi av SDØE er unntatt. Det samme gjelder statlige foretak eller statlig eide aksjeselskaper som er ansvarlige for sine egne investeringer og selv må sørge for et godt beslutningsunderlag før de fatter en investeringsbeslutning.

Det er forhold som gjør offentlige investeringer mer krevende enn private, og som taler for særlig tydelige krav til utredning og kvalitetssikring av beslutningsgrunnlagene. For det første kommer ofte nytten av offentlige investeringer i form av økt velferd for individer eller økt produktivitet i privat produksjon. Dette er vanskeligere å måle og etterprøve enn den økte inntjening en investering i privat sektor normalt skal gi. En god beslutning krever en mest mulig objektiv vurdering av mulig nytte. For det andre vil kostnadene ved en offentlig investering normalt bæres av andre enn dem som får avkastningen. Typisk vil kostnadene bli spredt på en stor og lite synlig gruppe (skattebetalerne eller fremtidige generasjoner), mens de som har fordelen, kan være en mer veldefinert gruppe som er bedre organisert og ofte mer talefør. De siste vil ha insentiver til å overdrive nytten og undervurdere kostnadene. For det tredje tas beslutninger om offentlige investeringer i stor grad i prosesser som er mindre egnet for løpende kostnadskontroll, og der man har mindre muligheter til å stoppe eller revurdere beslutninger når forutsetningene endres sammenlignet med et bedriftsstyre. Dette kan gi insentiver til å fremstille kostnadene lave og nytten høy på et tidlig tidspunkt i beslutningsprosessen. Gode utredninger adresserer disse utfordringene ved offentlige investeringer.

Det er viktig å prioritere utredning av tiltak som retter seg mot de mest sentrale samfunnsproblemene man står overfor i de ulike sektorene. Planleggingsressurser er begrenset og må anvendes der det er størst behov. Når man først har startet planlegging av et tiltak, kan det skapes forventninger og bindinger som vil være vanskelige å komme bort fra senere. På flere områder utarbeides det langsiktige sektorplaner der sentrale samfunnsproblemer som bør løses innen sektoren identifiseres, og retningen for videre planlegging legges. Nasjonal transportplan og langtidsplan for forsvarssektoren er eksempler på slike sektorplaner. Større konseptvalgsutredninger av fengselskapasitet i ulike landsdeler er også et eksempel på arbeid med å fastsette rammene og retningen for videre planlegging. På andre områder inngår oppgaven med prioritering av planleggingsinnsats i virksomhetenes oppdrag. Det gjelder for eksempel Statnetts investeringer og NVEs arbeid med flom- og skredsikring.

God bruk av evaluering av iverksatte tiltak er viktig for å få kunnskap om virkningene av tiltakene. Evalueringsresultater kan være en sentral del av nødvendig styringsinformasjon, og de kan være en god kilde til informasjon for læring og utvikling. Kravet om at virksomheter skal gjennomføre evalueringer følger av statens økonomiregelverk. Målet er å få informasjon om effektivitet, måloppnåelse og resultater. I tillegg til virksomhetenes egne evalueringer gjennomfører også Concept-programmet ved NTNU etterevalueringer av flere prosjekter.

12.4.2 Kontinuerlig forbedring av prosjekter gjennom god styring

Det kan ta mange år fra planlegging starter til en investering er ferdig til bruk. Gjennom denne tiden vil både prosjektet og samfunnet rundt utvikle seg. Behovene som lå til grunn for prosjektet i utgangspunktet kan endre seg. Det kan også oppstå nye muligheter for bedre og mindre ressurskrevende løsninger. Fleksibiliteten til å gjøre endringer er størst i starten av et prosjekt, men helt frem til ferdigstillelse vil det i mange tilfeller kunne være muligheter til å gjøre forbedringer. Arbeid med kostnadskontroll og økt nytte gjennom hele prosessen kan derfor gi store gevinster.

Kunnskapen om driverne bak økte kostnader i investeringsprosjekter og utfordringer med å hente ut så mye nytte som mulig fra offentlige prosjekter viser at måten investeringer planlegges og besluttes på, er viktig for resultatet. Dette gjelder på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Premissene som legges tidlig i planleggingsfasen, innebærer at valgmulighetene er små når et investeringsforslag er ferdig utformet. For å kunne gjøre gode politiske valg, må planleggingsprosessen være slik at de riktige spørsmålene løftes på riktig tidspunkt og med reelle valg. Planer som løftes opp til politisk beslutning, skal allerede være vurdert kritisk i virksomhetene og optimert med hensyn til netto nytte. Hvis man tidlig i planleggingen gjennomgår de sentrale driverne for kostnad og nytte, og for eksempel finner at prosjektet slik det står ikke vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt, gir det verdifull kunnskap som kan brukes for å forbedre prosjektet. For noen prosjektideer kan det være riktig å unnlate videre planlegging. Da vil planleggingsinnsatsen kunne rettes mot prosjekter som har bedre potensial og som det er mer realistisk å gjennomføre. For andre ideer kan det riktige være å forsøke å forbedre tiltaket slik at kostnadene står i forhold til nytten, eller man kan søke andre måter å løse det identifiserte samfunnsproblemet på.

Et eksempel er behovet for lokaler i staten. Departementene har ansvar for å utrede lokalbehov til virksomheter i egen sektor og vil normalt gi Statsbygg i oppdrag å prosjektere bygg i sivil sektor. Hovedregelen er at staten skal løse lokalbehovet ved å leie lokaler og kun bygge nytt dersom behovet ikke kan løses på annet vis. For å få en mer samlet oversikt og prioritering av byggeprosjekter i statlig sivil sektor, skal departementene ta et større ansvar for å styre sine porteføljer av eide og leide lokaler. Det innebærer å ha oversikt over bygge- og leieprosjekter under planlegging, kommende behov og ledige lokaler. Regjeringen har også innført en ordning for byggeprosjekter der prosjektutløsende behov skal vurderes av departementet med sektoransvar for bygget og Statsbygg, for å bidra til at behovet løses mest mulig kostnadseffektivt. Målet er at disse tiltakene skal gi en bedre prioritering og økt samfunnsøkonomisk lønnsomhet i prosjektene.

Kostnadseffektivitet skal vektlegges i alle faser av arbeidet med et investeringsprosjekt, fra tidlig idefase til detaljprosjektering. Det handler om å finne den minst kostbare løsningen på samfunnsproblemet som er identifisert. Dette skal komme tydelig frem i alle overordnede strategier, planer og dokumenter som stadfester nasjonale forventninger til investeringsprosjekter. Planlegging for lønnsomhet må forankres i hele organisasjonen. Den enkelte virksomhet må vurdere hvordan den kan få dette til. Selv om kravet om kostnadseffektivitet følger av økonomiregelverket og gjelder for all offentlig forvaltning, krever det aktive tiltak for å realisere dette.

I tillegg til kostnadseffektivitet er det viktig å optimalisere nytten i alle faser av investeringsprosjektene og å fjerne hindringer for optimalisering av nytten. Å låse seg til en bestemt løsning for tidlig i planleggingen, kan være et slikt hinder. Boks 12.6 gir tre eksempler på prosjekter der tydelige krav om forbedring har gitt vesentlige kostnadsreduksjoner, og mer målrettede tiltak med høyere samfunnsnytte. Boks 12.7 presenterer metoden «design-to-cost», som anvendes i noen prosjekter som et virkemiddel for å skape gode insentiver til å jobbe systematisk med å optimalisere et prosjekt både i planleggings- og gjennomføringsfasen. Boks 12.8 redegjør for grep som er gjort for å forbedre planleggingen av samferdselsprosjekter.

For å styre prosjekter som er i utvikling, er det nødvendig med systemer for å følge opp om de går i en positiv retning etter hvert som prosjektet og rammebetingelsene endrer seg. OECD har derfor anbefalt Norge å oppdatere samfunnsøkonomiske analyser av store investeringer før man skal fatte en endelig investeringsbeslutning.10 Analysene vil dermed også fange opp endringer som har skjedd gjennom planleggingsfasen. Dette er nå innført som en del av kravene til oppfølging av store prosjekter i staten. Det er nå krav om å utarbeide et styringsmål for kostnader tidlig i utredningen, og at det deretter skal føres endringslogg for å ha bedre kontroll med større endringer underveis i planleggingen. I tråd med OECDs anbefaling skal alle prosjekter presentere et oppdatert anslag for samfunnsøkonomisk lønnsomhet før endelig investeringsbeslutning som vil gi informasjon om endringene gjennom planleggingen har forbedret prosjektet. For bygg i statlig sivil sektor er det innført et eget beslutningspunkt for oppstart av forprosjekt med krav om kostnadsstyrt prosjektutvikling, endringslogg og behandling i regjeringen ved større endringer. Formålet med disse kravene til prosess er å sikre god kontroll med prosjektutviklingen og unngå at prosjektene øker unødig i omfang. Ved å synliggjøre hvordan endringer i prosjektet påvirker kostnadsestimatet og anslått nytte, er målet å få mer igjen for pengene som investeres.

12.4.3 Felles ansvar for kostnadseffektivitet og samfunnsnytte

Staten må ta et helhetlig perspektiv når den investerer. Fagmyndigheter og lokale myndigheter har en viktig rolle for å ivareta sentrale hensyn. Det gjelder for eksempel effektiv og rasjonell bruk av arealer, barn og unges oppvekstsvilkår, miljø og kulturminner. Dette påvirker rammebetingelsene og stiller krav til virksomheter som skal gjennomføre investeringer. Fagmyndigheter og lokale myndigheter har samtidig et ansvar for å bidra til at deres hensyn kan ivaretas mest mulig effektivt, og må også ta hensyn til at økte kostnader i et prosjekt reduserer muligheten til å gjennomføre andre ønskede tiltak. Dette tilsier at sektorovergripende krav og regulering innen ulike områder fastsettes slik at de legger til rette for å bli ivaretatt på en mest mulig kostnadseffektiv måte. Det innebærer også at håndhevelsen av gjeldende krav og forventninger til enkeltprosjekter innrettes med sikte på kostnadseffektivitet.

Planleggingssystemet fremmer ulike brukerinteresser, sektorinteresser og lokale hensyn uten nødvendigvis å ta inn over seg virkningene for samfunnet som helhet. Forskning peker på at dette er en av årsakene til at investeringer blir dyrere gjennom planleggingsfasen. Det er særlig fare for kostbare endringer i tilfeller der nytten tilfaller en begrenset gruppe eller region uten at dette forplikter mottakerne økonomisk eller på annen måte.11 Det kan også være en utfordring hvordan investeringsbeslutninger i virksomheter med klart definerte sektormandat skal ta hensyn til virkningene deres tiltak har på andre samfunnsområder på en god måte. Dette drøftes i en gjennomgang av prosjektmodeller i statlige foretak og statsaksjeselskaper.12 OECD har også pekt på kostnadsøkninger gjennom planprosessen, og anbefalte i landrapporten om Norge fra 2018 økt statlig styring av planleggingen av investeringer i transportsektoren for å gi bedre sammenheng mellom målene for ulike sektorer, og for å redusere kostnadskrevende endringer i planleggingsprosessen.

Nye krav og ønsker kan komme fra brukere, fagmyndigheter samt kommuner og fylkeskommuner som skal ivareta kryssende hensyn som for eksempel miljø eller arealplanlegging. Plan- og bygningsloven setter viktige rammer slik at planleggingen fremmer helhet ved at sektorer, oppgaver og interesser i et område ses i sammenheng gjennom samordning og samarbeid mellom berørte. Slik involvering er nyttig fordi man gjennom planarbeidet får mer detaljert kunnskap om ulike tema, som for eksempel naturmangfold, jordvern, kulturminner, støy, grunnforhold m.m. Statlige innsigelser på kommunale reguleringsplaner fordelt på tema gir en indikasjon om hvilke områder som er sentrale. Basert på tall fra 2016 fordeler dette seg på temaene transport (18,1 pst.), flom (7,9 pst.), utbyggingsmønster (9,6 pst.), forurensning/støy (9,1 pst.), områdestabilitet/skredfare (9,1 pst.), barn og unges oppvekstsvilkår (7,2 pst.) og kulturminner/kulturlandskap (7,2 pst.).

Det vil ofte være rom for skjønn i hvordan lokale hensyn og fagmyndigheters ansvar skal ivaretas. En områdegjennomgang av Statens vegvesen fra 2017/2018 gir gode eksempler på hvordan krav fra kommuner og pressgrupper har vært kostnadsdrivende i planleggingsfasen for veiprosjektet. Det har skjedd blant annet gjennom krav til hvilken rekkefølge utbygging skal skje og til utvikling av sentrum i tettsteder og byer i tilknytning til store veiprosjekter. For et prosjekt ble det for eksempel avdekket mulige kostnadsbesparelser på 25–30 pst. sammenlignet med alternativet som ligger inne i Nasjonal transportplan 2018–2029, der deler av besparelsen var knyttet til lokale tiltak, som for eksempel sentrums- og miljøtiltak. Kostnader knyttet til miljøkrav er anslått til mellom 1–10 pst. av investeringskostnadene generelt, med enkelte eksempler der disse kommer opp i 20–25 pst. Da er det potensial for å ivareta samfunnsinteressene som kravene representerer, på en mer kostnadseffektiv måte.13

Når ulike hensyn veies mot hverandre, må kostnadseffektivitet vektlegges i den samlede vurderingen. Det vil gi bedre rammebetingelser for privat næringsliv og bidra til å ivareta bærekraftige offentlige finanser. Det fremgår av Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2019–2023 at regjeringen forventer at fylkeskommunene og kommunene vektlegger kostnadseffektivitet for private og offentlige aktører på kommunalt, fylkeskommunalt og statlig nivå i sin planlegging. Den samme forventingen gjelder også statlige aktører som stiller krav til prosjekter. Dette gir grunnlag for en økt vektlegging av kostnadseffektivitet i planprosessene. Det gjelder når kommunen og vedkommende innsigelsesorgan skal bli enige om planløsningen, i statsforvalterens mekling eller i siste instans når Kommunal- og moderniseringsdepartementet treffer beslutning i en innsigelsessak. Over tid vil dette bidra til mer kostnadseffektive løsninger i statlige investeringer.

Gjennom regionreformen legger regjeringen opp til en mer forpliktende regional planlegging som ser de ulike statlige interessene i sammenheng. I Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner, forutsettes det at statlige organer deltar i de regionale planprosessene på en mer aktiv måte enn de har gjort til nå. Departementene vil pålegge sine underliggende etater aktiv og forpliktende deltakelse i planprosesser. Statsforvalteren skal i større grad samordne og avklare eventuelle motstridende statlige interesser i det regionale planarbeidet. Slik samordning gir staten økt mulighet til å prioritere mellom ulike hensyn i lys av hvordan nytte og kostnader i prosjektet påvirkes. Det er fortsatt for tidlig å si i hvor stor grad dette potensialet blir utnyttet tilstrekkelig og gir ønskede virkninger.

12.4.4 God prioritering i en verden i endring

Når staten investerer, må den prioritere prosjekter som ivaretar innbyggernes behov best mulig og til lavest mulig kostnad. Det vil si at man i utgangspunktet bør prioritere de mest samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjektene.

På noen områder er det fastsatt systemer der investeringer styres i et porteføljeperspektiv og prioriteres etter samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Eksempelvis bygger, eier og driver Statnett det sentrale strømnettet og har i sitt mandat at de skal prioritere samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer. Det statlige selskapet Nye Veier har et tilsvarende mandat for veinettet de har ansvar for. NVEs sikringstiltak mot flom og skred prioriteres ut fra de som har høyest samfunnsmessig nytte i forhold til kostnadene, og der det kan være fare for liv og helse.

På andre områder er det imidlertid svakere kobling mellom samfunnsøkonomisk lønnsomhet og prioritering. En større områdegjennomgang av bygge- og eiendomspolitikken i statlig sivil sektor pekte på at økt grad av porteføljestyring samt mer konkrete krav om kostnadseffektive løsninger kan bidra til at det planlegges mer kostnadseffektivt og øke den samfunnsmessige nytten. Gjennomgangen viste at det i begrenset grad gjøres helhetlige vurderinger på tvers av sektorer i den tidlige planleggingen av nye byggeprosjekter. Det gjøres også i liten grad systematiske vurderinger av prosjekter innenfor en sektor, det vil si innenfor det enkelte departement sin portefølje av byggeprosjekter. Statsbygg må tilpasse sin virksomhet til den samlede oppdragsmengden og har ikke mulighet til å prioritere porteføljen av byggeprosjektene slik at samfunnet får mest mulig igjen per investerte krone. Områdegjennomgangen viste at det ikke er tydelig hvem som har ansvaret for å gjøre slike vurderinger. Regjeringen arbeider aktivt med ytterligere tiltak og vil komme tilbake med oppfølging av funnene i områdegjennomgangen.

I sin landrapport om Norge fra 2018 var OECD spesielt kritisk til den svake sammenhengen mellom samfunnsøkonomisk lønnsomhet og hvilke prosjekter som velges innen transportsektoren. OECD pekte på at mens mange høytrafikkerte veier har lav standard, investeres betydelige midler i utvalgte dyre prosjekter. Også i sin rapport om vekst og utvikling fra 2019 Going for Growth anbefaler organisasjonen Norge å styrke rollen nytte-kostnadsanalyser har ved valg av infrastrukturprosjekter. Produktivitetskommisjonen drøftet kilder til dårlige prioriteringer og ineffektiv ressursutnyttelse i samferdselssektoren i sin første rapport (NOU 2015: 1). Den trakk frem at samfunnsøkonomisk lønnsomhet ikke hadde en fremtredende plass i de overordnede målene for transportpolitikken. Videre pekte den på at målene i transportpolitikken delvis stod i motsetning til hverandre, uten at det var avklart hvordan slike målkonflikter skulle løses.

Med Nasjonal transportplan 2022–2033 innfører regjeringen nå porteføljestyring i større grad i flere transportvirksomheter. Samfunnsøkonomisk lønnsomhet vil være hovedkriteriet for prioritering, og «mer for pengene» er satt som ett av fem hovedmål for transportplanen. Hensikten er å legge til rette for forutsigbarhet i forholdet mellom planlegging og gjennomføring, samtidig som planen også skal utformes så fleksibelt at det kan tas hensyn til endringer i behov og handlingsrom som vil komme i planperioden.Virksomhetene skal i prioriteringsarbeidet vurdere alternative måter å løse utfordringene på. Dette vil gi en overordnet tilnærming for prioritering av prosjekter og tiltak som skal løse de viktigste utfordringene og transportbehovene fremover. I første seksårsperiode skal det omtales prosjekter som kan løse disse utfordringene. I andre seksårsperiode skal det foreslås ressursbruk som kan løse utfordringene i ulike korridorer/områder, ikke på prosjektnivå.

At et enkeltprosjekt er samfunnsøkonomisk lønnsomt, betyr ikke nødvendigvis at det bør gjennomføres. For det første må det være mer lønnsomt enn alternativene prosjektet vurderes opp mot, og det må vurderes om det er tilgjengelige midler til gjennomføring. For det andre vil det innen de fleste sektorer være mål og hensyn som kommer i tillegg til virkningene som inngår i vurdering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet eller som vektes annerledes. Det kan for eksempel gjelde prinsipielle spørsmål, eller spørsmål om økonomisk eller geografisk fordeling. Samfunnsøkonomiske analyser med tilhørende fordelingsanalyser og eventuelle drøftinger av andre hensyn gir også i disse tilfeller verdifull informasjon for å gjøre avveiningene på best mulig måte.

Slike analyser kan også være til nytte når man skal vurdere innspill fra grupper som særlig berøres av tiltaket. Godt organiserte særinteresser kan argumentere sterkt for at et konkret prosjekt bør realiseres på tross av lav lønnsomhet. Det omvendte kan også gjelde ved at en liten gruppe kan tape mye på noe som er godt for samfunnet som helhet. Da kan man vurdere om gruppen som taper bør kompenseres. Det sentrale er at staten kjenner konsekvensene for innbyggerne, slik at behov samlet sett kan ivaretas best mulig.

Det er et mål for regjeringen å ha levende lokalsamfunn og vekst i hele landet, se Meld. St. 5 (2019–2020) Levende lokalsamfunn for fremtiden. Vektlegging av samfunnsøkonomisk lønnsomhet blir ofte fremstilt som at det står i motsetning til å ta hensyn til sterke distrikter. Det kan skyldes at prosjekter med få brukere ofte kan gi lavere samlet nytte. Det betyr imidlertid ikke at prosjekter i distriktene nødvendigvis vil være mindre lønnsomme enn prosjekter i tettbygde strøk. For eksempel vil transportprosjekter som vesentlig reduserer reisetiden på en strekning, være samfunnsøkonomisk lønnsomme også med et lavere transportgrunnlag. Man kan videre forbedre samfunnsøkonomisk lønnsomhet ved at prosjektene dimensjoneres til bruken. Store muligheter for næringsutvikling vil også kunne gi samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Samfunnsøkonomisk lønnsomhet vil uansett være et viktig kriterium for å ordne køen av mulige prosjekter, også for tiltak der verdien av samlede nyttevirkninger ikke anslås å overstige kostnadene. Ved mål om geografisk fordeling, vil for eksempel rangering av alternative tiltak etter lønnsomhet innad i regioner eller landsdeler kunne bidra til bedre løsninger for innbyggerne.

Koronapandemien har vist med stor tydelighet at samfunnet kan utsettes for store og brå endringer. Det illustrerer verdien av at investeringsplaner er fleksible og oppdateres i lys av endringer i samfunnet. Man vil aldri kunne vite hvordan verden blir, men man kan være sikre på at den er i endring. Derfor må regjeringen bygge systemene for planlegging og prioritering slik at de håndterer endringer i prosjektene, samfunnet og rammebetingelsene.

Det blir bedre investeringer og mer igjen for pengene når den langsiktige planleggingen av statlige investeringer er lagt opp slik at man kan ta hensyn til endringer i prosjektene, samfunnet eller rammebetingelsene, og når ressursbruken prioriteres etter hva som gir høyest samfunnsmessig nytte i forhold til kostnadene. Ved oppdatering av utredningsplaner eller investeringsplaner, må man sørge for at også prosjekter som tidligere har vært prioritert, vurderes kritisk opp mot øvrige tiltak ut fra mest mulig objektive kriterier. Slik kan man unngå feilinvesteringer som primært svarer på gårsdagens problemer. Virksomheter med ansvar for investeringer bør derfor ha langsiktige planer som har tilstrekkelig fleksibilitet til omprioritering. Dette bør følges av rutiner for å styre porteføljen av prosjekter. Med jevne mellomrom bør råd til beslutningstakerne oppdateres i lys av tydelige prioriteringskriterier. Dette vil gi strategisk planlegging av enkeltprosjekter som kombineres med god porteføljestyring som er fleksibel nok til ikke å binde seg til utdaterte løsninger, og til å kunne tilpasse samlet aktivitet til handlingsrommet i budsjettene.

12.5 Oppsummering av strategier for bedre statlige investeringer

Statens investeringer må utvikles med sikte på høyest mulig nytte for innbyggerne til lavest mulig kostnad slik at de løser viktige samfunnsproblemer så effektivt som mulig. De beste prosjektene skal prioriteres først. Dette er et felles ansvar for de som forvalter investeringsporteføljene, for de som gjennomfører investeringene og for de som påvirker rammebetingelsene for investeringene. Det krever gode beslutningsgrunnlag og riktige insentiver.

Arbeidet med å legge til rette for bedre investeringsbeslutninger bygges på følgende strategier:

• Gode utredninger: Utredninger skal få frem alternative måter å løse konkrete samfunnsutfordringer på og gi kunnskap om samfunnsnytte og -kostnader. Tydelige krav til utredning og kvalitetssikring skal gi gode beslutningsgrunnlag slik at de beste prosjektene kan identifiseres.

• Kontinuerlig forbedring gjennom god styring: Statens investeringsprosjekter skal forbedres kontinuerlig gjennom hele prosjektets liv – fra idé til gjennomføring. Det krever tilstrekkelig fleksibilitet i prosjektene til å utnytte nye muligheter og ny informasjon, og det krever systemer for å følge med på utviklingen i både kostnader og nytte underveis. For å kunne gjøre gode politiske valg, må planleggingsprosessen være slik at de riktige spørsmålene løftes til beslutning på riktig tidspunkt og med reelle valgmuligheter. Virksomheter med ansvar for investeringer skal styres med sikte på høyest mulig nytte til lavest mulig kostnad, og virksomhetene skal ha insentiver til å planlegge for kostnadseffektive løsninger.

• Felles ansvar for kostnadseffektivitet og samfunnsnytte: Alle offentlige virksomheter som påvirker statlige investeringer, har et felles ansvar for kostnadseffektive løsninger. Behov og krav fra fagmyndigheter og lokale myndigheter skal ivaretas på en kostnadseffektiv måte.

• Prioritere de beste prosjektene først og fleksibilitet i møte med endring: Investeringer må ses i sammenheng i et porteføljeperspektiv og langsiktig planlegging skal kombineres med fleksibilitet til omprioritering i møte med endringer i prosjektene, samfunnet og rammebetingelsene. Fleksibilitet i det enkelte prosjekt og i porteføljen gjør det mulig å ta hensyn til at teknologisk utvikling, klimaendringer og uventede hendelser kan påvirke behov og forutsetninger for offentlige investeringer i fremtiden, samt å tilpasse samlet aktivitet til handlingsrommet i budsjettene.