4 Høy arbeidsinnsats sikrer verdiskaping og velferd

4.1 Innledning

Vi lever av arbeid og verdiskaping, både som samfunn og som individer. Verdien av vår nåværende og fremtidige samlede arbeidsinnsats utgjør den største delen av vår felles nasjonalformue. Verdiskapingen fremover er avhengig av høy sysselsetting og at arbeidsstyrken er produktiv. Å investere i mennesker er derfor viktig for samfunnet og fremtidig velferd. For den enkelte betyr det å ha en jobb å gå til trygghet, stabil inntekt, personlig utvikling og deltakelse på en sosial arena. Høy sysselsetting er også en forutsetning for å nå bærekraftsmålet om redusert inntektsulikhet, og for å fremme inkluderende og bærekraftig vekst. I et samfunnsperspektiv er deltakelse i arbeidslivet den viktigste faktoren for redusert ulikhet. Høy sysselsetting er også avgjørende for å kunne finansiere og videreutvikle våre gode velferdsordninger i årene fremover.

Det norske arbeidsmarkedet fungerer i hovedsak godt. Den norske arbeidslivsmodellen kjennetegnes av godt organiserte parter, koordinerte lønnsoppgjør og en aktiv arbeidsmarkedspolitikk. Sammen med et verdi- og jobbskapende næringsliv, god makroøkonomisk styring og et fleksibelt arbeidsmarked har det bidratt til at Norge gjennom de siste 25 årene har hatt høyere økonomisk vekst, høyere sysselsettingsgrad og lavere arbeidsledighet enn de fleste andre industriland. Norge har også små inntektsforskjeller. Det er samtidig mange i Norge som ønsker å ta mer del i arbeidslivet, men som av ulike grunner ikke får mulighet til det. En høy andel uføre, herunder en økning i unge uføre, utgjør en utfordring. Bærekraftsmålene tar særlig sikte på å inkludere flere unge og personer med nedsatt funksjonsevne i arbeidslivet. Det vil også være viktig fremover.

Velferdssamfunnet er avhengig av en god balanse mellom hvor mange som bidrar og hvor mange som mottar. Dette vil utfordres fremover. Veksten i befolkningen i arbeidsdyktig alder vil bli betydelig svakere enn tidligere, og svakere enn veksten i de eldste aldersgruppene. Høy arbeidsinnsats er vår viktigste forsikring for at velferdsordningene kan opprettholdes og videreutvikles.

For å legge til rette for at flere personer kan komme i jobb er det viktig at etterspørselen etter arbeidskraft er tilstrekkelig høy. Uten en høy og stabil etterspørsel etter arbeidskraft vil det kunne være vanskelig for enkelte grupper å komme inn i arbeidsmarkedet. Den økonomiske politikken må derfor utformes slik at den fremmer en stabil økonomisk utvikling med høy utnyttelse av ressursene.

Koronapandemien har gitt et betydelig tilbakeslag i aktiviteten i norsk økonomi. Nedstengningen i mars 2020 førte til et brått og markert lavere arbeidskraftbehov. På kort tid økte antallet permitterte kraftig. I takt med at smitten kom under kontroll og smitteverntiltak gradvis ble lettet på i løpet av våren og forsommeren, økte aktiviteten i norsk økonomi igjen, og arbeidsgiverne tok tilbake mange permitterte. En forverret smittesituasjon utover høsten og innføring av strengere smitteverntiltak, både mot slutten av 2020 og etter årsskiftet, har trukket antallet registrerte arbeidsledige noe opp igjen. I januar i år var det registrert vel 8 000 flere helt ledige enn i oktober i fjor, sesongjustert.

Det er ennå for tidlig å si hvilke omstillingsbehov som vil følge i kjølvannet av koronapandemien og de kraftige utslagene det har gitt i arbeidsmarkedet. Selv om ledighetsnivået har kommet seg betydelig ned siden mars/april, er det en risiko for at pandemien kan få negative strukturelle konsekvenser for arbeidsmarkedet på lang sikt. Vi må være forberedt på at selv når nedgangskonjunkturen i stort er over, kan forutsetningene for enkelte næringer og bransjer være endret. Det kan være endringer i etterspørsel, nye produkter og nye produksjonsmetoder. Dette understreker viktigheten av å sørge for at utsatte grupper får innpass i arbeidslivet.

I et lengre perspektiv står arbeidsmarkedet overfor betydelige omstillinger. Demografiske endringer tilsier at behovet for arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren vil øke. Etter hvert vil redusert investeringsaktivitet i petroleumssektoren også gi store omstillingsbehov og endringer i etterspørselen etter ulike typer arbeidskraft. En gradvis omstilling til et lavutslippssamfunn kan skape nye jobber i grønne næringer.

I Norge har vi et høykompetent og høyteknologisk arbeidsliv. Mye av den automatiseringen og digitaliseringen som venter i andre land, har allerede funnet sted i Norge. Men den teknologiske utviklingen går raskt. Det vil stille nye krav til arbeidslivet og vil kunne føre til endrede arbeidsformer og arbeidsoppgaver også i årene fremover. Arbeidslivet er allerede betydelig endret gjennom arbeidsinnvandring. I deler av arbeidsmarkedet har arbeidslivskriminalitet og sosial dumping blitt en utfordring.

Dette kapitlet skisserer sentrale utfordringer i det norske arbeidsmarkedet og gir noen overordnede strategier for full sysselsetting og et velfungerende arbeidsmarked. For å sikre bærekraften i velferdssamfunnet er det behov for å mobilisere mer arbeidskraft, holde gjennomsnittlig arbeidstid oppe og sørge for at eldre kan stå lenger i arbeid. Vi må satse på opplæring, utdanning og kompetanse hvor kvalitet og relevans står sentralt, slik at arbeidsstyrken rustes best mulig til de omstillingsbehovene som venter. Kompetanse er også nøkkelen til å få mest mulig igjen for arbeidsinnsatsen i form av høy produktivitet.

Regjeringen arbeider målrettet for å mobilisere arbeidskraft, og inkludering i arbeidsmarkedet er en av regjeringens hovedstrategier for å ta vare på bærekraften i de offentlige finansene. Sysselsettingsutvalget avga i februar 2021 sine anbefalinger om hvordan sysselsettingen kan økes. I kapittel 9 drøftes tiltak som kan øke sysselsettingen.

4.2 Styrket innsats for økt sysselsetting

Målet for den økonomiske politikken er en bærekraftig vekst, stabil økonomisk utvikling, høy utnyttelse av ressursene og god fordeling av inntektene. Det innebærer også mål om at sysselsettingen skal være høy og arbeidsledigheten lav. På lang sikt understøttes en slik utvikling blant annet av en vekstfremmende næringspolitikk, åpenhet mot utlandet og en politikk for høy kompetanse i befolkningen. Det vil bidra til en omstillingsdyktig økonomi. På kort sikt skal den økonomiske politikken bidra til å jevne ut svingninger, slik at midlertidige tilbakeslag i økonomien ikke får permanente, negative virkninger. God omstillingsevne i norsk økonomi sørger for at ledig arbeidskraft flytter til næringer hvor behovet er størst. Arbeidsmarkedspolitikken spiller i denne sammenhengen en viktig rolle for å sikre at arbeidskraften er mobil, både geografisk og yrkesmessig.

Koronapandemien har gitt dramatiske utslag i arbeidsmarkedet. Nedstengning og kraftig reduksjon i aktiviteten førte til at mange bedrifter permitterte ansatte, noe som bidro til raskt stigende registrert arbeidsledighet i mars 2020. På det meste var det registrert om lag 300 000 helt ledige, hvorav 184 000 permitterte. Det tilsvarte 10,7 pst. av arbeidsstyrken. I tillegg var det en kraftig økning i antall delvis permitterte, slik at det på toppen var registrert 276 000 enten helt eller delvis permitterte. Det betyr at hver syvende arbeidstaker var permitterte eller ledig. Antallet helt ledige avtok raskt etter hvert som smitteverntiltakene gradvis ble lettet på. Bedringen i arbeidsmarkedet og nedgangen i antall permitterte fortsatte inntil det ble innført nye smitteverntiltak i begynnelsen av november i fjor. Ytterligere smitteverntiltak ble innført etter årsskiftet. Det har bidratt til en viss økning igjen i antall permitterte. Ved utgangen av januar i år var 124 000 personer registrert som helt ledige, hvorav om lag 38 000 var permittert. Det tilsvarer 4,4 pst. av arbeidsstyrken.1 I tillegg var det registrert i underkant av 30 000 delvis permitterte.

Pandemien førte til at sysselsettingen falt i de fleste næringer. Det er forventet at aktivitetsnivået i norsk økonomi vil ta seg gradvis opp fremover, og at etterspørselen etter arbeidskraft vil øke. Samtidig er det usikkerhet om de mer langsiktige konsekvensene av pandemien. For noen næringer vil det trolig være utfordrende å komme tilbake til aktivitetsnivået før virusutbruddet, fordi handelsmønstre og folks vaner endres. Andre næringer kan derimot oppleve sterkere vekst i aktiviteten og økt behov for arbeidskraft.

Det er godt dokumentert at lengre perioder med ledighet fører til tap av kompetanse og nettverk, økte helseproblemer og risiko for at den som har blitt arbeidsledig havner varig utenfor arbeidslivet. Å bli gående ledig over lang tid øker risikoen for frafall fra arbeidslivet og kan gi større tilstrømming til helserelaterte trygdeytelser. Det kan gjøre at det tar tid å komme tilbake til nivået på sysselsettingen før pandemien. Det er derfor viktig at det føres en politikk for å motvirke slike utstøtingsmekanismer. Regjeringens strategi for å komme ut av krisen er å skape mer og inkludere flere. Regjeringen har derfor trappet opp satsingen på deltakelse i arbeid, inkludering og utdanning.

Den norske arbeidsmarkedsmodellen har over tid demonstrert god omstillingsevne. Partene i arbeidslivet har under tidligere tilbakeslag vist evne til sammen å finne gode løsninger for å få økonomien raskt på fote igjen, gjennom blant annet moderate lønnsoppgjør som styrker konkurranseevnen til norske bedrifter. Denne gangen har det vært utstrakt trepartssamarbeid om utformingen av økonomiske tiltak i møte med pandemien og det økonomiske tilbakeslaget. Det har bidratt til målrettede tiltak som raskt kunne implementeres.

I tillegg har det blitt ført en ekspansiv penge- og finanspolitikk. Blant annet ble permitteringsregelverket raskt utvidet med sikte på å unngå permanente oppsigelser. En lønnsstøtteordning ble etablert for å bidra til at permitterte kunne komme raskere tilbake i arbeid, og en midlertidig ordning hos NAV sørger for at mottakere av dagpenger kan delta i utdanning eller opplæring, se også omtale i kapittel 9.2

Regjeringen har styrket kapasiteten ved forsknings- og utdanningsinstitusjoner under pandemien. Utdanningskapasiteten ved universiteter og høyskoler er i 2021 økt tilsvarende rundt 5 000 nye studieplasser. Av disse er 4 000 plasser en del av Utdanningsløftet 2020, mens de øvrige er innfasing av tidligere tildelinger fra 2016–20. Regjeringen foreslår også å videreføre de 250 rekrutteringsstillingene som ble opprettet våren 2020. Regjeringen har gjennom Forskningsrådet også styrket innsatsen for forskning og innovasjon under pandemien.

4.3 Arbeidsstyrkens bidrag til vekst og bærekraft

4.3.1 Arbeidsstyrkens størrelse og timeinnsats

En voksende arbeidsstyrke bidrar til høyere økonomisk vekst. Historisk har vekst i befolkningen i arbeidsdyktig alder (15–74 år) bidratt til å trekke sysselsettingen, og dermed veksten i fastlandsøkonomien, opp. Det viktigste bidraget til en økende arbeidsinnsats har likevel ikke kommet fra befolkningsvekst, men fra en kraftig oppgang i sysselsettingsandelen, fordi kvinner kom inn i arbeidsmarkedet. Det har veid opp for nedgang i gjennomsnittlig arbeidstid, se figur 4.1.

Kilde: SSB.

Fremover blir dette annerledes. I årene frem mot 2030 ventes veksten i befolkningen i arbeidsdyktig alder å bli langt svakere enn tidligere, og i perioden 2030–2060 ventes veksten i denne aldersgruppen å stoppe helt opp, se boks 7.4. Økningen i kvinners sysselsetting har også flatet ut.

Nordmenn lever stadig lenger. Det er et tegn på bedre helse og økt velferd og er et ubetinget gode. Samtidig endres sammensetningen av befolkningen. Antallet seniorer, personer fra 67 år og oppover, utgjør i dag om lag 15 pst. av befolkningen, mens de i 2060 anslås å utgjøre nærmere 26 pst. Det kan endre balansen mellom skattebetalere og pensjonister. Dersom ikke lengden på yrkeslivet øker i takt med levealderen, vil det gå ut over bærekraften i velferdsordningene.

Lengden på yrkeslivet har hittil ikke holdt tritt med økningen i levealder. En person som stod i jobb til 67 år, kunne tidlig på 1970-tallet forvente å være pensjonist i 14 år.3 I dag kan man ved 67 år forvente å være pensjonist i 19 år. Det har i tillegg blitt mulig å gå av ved 62 år, noe som i så fall gir fem år ekstra som pensjonist. Yrkeslivet har også blitt kortere fordi folk bruker mer tid i utdanning og dermed kommer senere inn i arbeidslivet. I 1971 var forventet antall år tilbrakt i utdanning for en norsk skolestarter rundt tolv år. I dag har dette økt til om lag 18 år. Mange ungdommer venter dessuten med å studere. Mer utdanning er bra, men det har ikke blitt motsvart av en tilsvarende økning i alderen for avgang fra yrkeslivet. Sysselsettingsandelen blant personer over 55 år gikk tvert imot ned gjennom flere år frem til midten av 1990-tallet. Denne trenden har nå snudd, og eldre står stadig lenger i arbeid, se figur 4.2. Reell avgangsalder fra arbeidslivet har økt. Bedre helse og høyere utdanning blant eldre over tid har bidratt til denne utviklingen.

Forstørr bilde

Kilde: SSB.

Tilsvarende oppgang i sysselsettingen blant eldre har også funnet sted i mange andre land. Pensjonsreformen har videre gitt insentiver til å stå lenger i jobb, og gjort det enklere å kombinere pensjon og arbeid. Omleggingen av AFP-ordningen i privat sektor har bidratt sterkt til en høyere avgangsalder fra arbeidslivet. I private bedrifter med AFP-ordning har median avgangsalder økt fra om lag 64 år til om lag 66 år, dersom alt arbeid medregnes. Demografiske endringer innebærer at det i løpet av de siste 10 årene er blitt flere eldre i arbeidsdyktig alder, som i mindre enn yngre aldersgrupper deltar i arbeidslivet. Det har derfor bidratt til å redusere den samlede sysselsettingsandelen i aldersgruppen 15–74 år.

Befolkningen endres også gjennom migrasjon. Det påvirker arbeidsstyrken av to grunner. For det første er innvandrere ofte i tidlig yrkesaktiv alder når de kommer til landet, se omtale i avsnitt 7.6. For det andre har innvandrere med få unntak lavere sysselsettingsrater enn majoritetsbefolkningen. Særlig gjelder det innvandrere fra Afrika og Asia. Innvandrere er generelt yngre enn den opprinnelige befolkningen. Derfor domineres sammensetningen av disse gruppene av aldersgrupper der yrkesdeltakelsen vanligvis er høyere, og noen innvandrergrupper, spesielt fra Norden og EU-land i Øst-Europa, kommer av den grunn ut med sysselsettingsrater tett opp til eller svakt over sysselsettingsraten for personer uten innvandrerbakgrunn. Korrigert for alderssammensetningen er det likevel bare innvandrere fra andre nordiske land som har sysselsettingsandeler på nivå med nordmenn.

Økende innvandring de siste 30 årene har ført til at innvandrere nå utgjør drøyt 14 pst. av befolkningen i Norge, mot 6 pst. rundt årtusenskiftet og under 2 pst. i 1970. Etter EUs østutvidelse fra 2004 hadde Norge sterk arbeidsinnvandring i nærmere ti år, før den begynte å falle, se figur 4.3. Fallet må ses i sammenheng med bedring av den økonomiske situasjonen i mange avsenderland, herunder Polen, og at etterspørselen etter utenlandsk arbeidskraft ble dempet etter oljeprisfallet i 2014. EØS-utvidelsen falt sammen med høy etterspørsel etter arbeidskraft i norsk økonomi, og arbeidsinnvandringen bidro dermed til å avhjelpe flaskehalser og redusere knappheten på arbeidskraft i denne perioden. Også i tidligere perioder har endringer i arbeidsinnvandringen, bl.a. som følge av det fellesnordiske arbeidsmarkedet, bidratt til å øke tilbudet av arbeidskraft i oppgangsperioder. Samtidig har arbeidsinnvandringen fra de andre nordiske landene blitt redusert i perioder med svekkelser i arbeidsmarkedet. Innvandring av flyktninger har variert i takt med omfanget av krig og konflikt i verden. Samtidig har det også vært en betydelig familieinnvandring.

Forstørr bilde

Kilde: SSB.

Innvandreres deltakelse i arbeidslivet varierer med årsaken til at de kommer hit. Arbeidsinnvandrere har markert høyere sysselsetting enn flyktninger og familiegjenforente, se nærmere omtale i punkt 4.4.1.

Arbeidsinnvandring kan påvirke produktiviteten gjennom ulike mekanismer. Selv om økt tilgang på arbeidskraft etter EØS-utvidelsen i 2004 har bidratt til økonomisk vekst, kan arbeidsinnvandringen også ha bidratt til å redusere produktiviteten, fordi en stor andel ble sysselsatt i arbeidsintensive næringer med relativt lav produktivitet. Den økte tilgangen på relativt billig arbeidskraft kan også ha gjort det enklere for lavproduktive virksomheter å drive videre. På den annen side kan arbeidsinnvandrere ha tatt med seg kompetanse og kunnskap som virksomhetene kan dra nytte av. Det kan øke produktiviteten.4

De små lønnsforskjellene i Norge innebærer at de laveste lønningene er relativt høye sammenlignet med andre land. Det kan gjøre det mer attraktivt å innvandre til Norge for grupper med lav utdanning, i og med at disse vil oppnå et relativt stort lønnshopp dersom de lykkes med å få seg jobb i Norge. Samtidig vil personer med lite formell utdanning ofte ha små lønnskrav sammenlignet med den hjemmehørende befolkningen med tilsvarende kvalifikasjoner. Arbeidstakere som særlig har blitt utsatt for konkurranse fra arbeidsinnvandring, er for eksempel ansatt i yrker med lave krav til språkkunnskaper eller i yrker som ikke er regulert av lisenskrav (krav om fagbrev o.l.).5^,6 Samtidig kan arbeidsinnvandrere også være mer utsatt for konjunktursvingninger enn andre grupper i arbeidsmarkedet.7

Velferdssamfunnet er avhengig av at mange deltar i arbeidslivet. Fremover vil innvandrere utgjøre en stadig større andel av befolkningen i yrkesaktiv alder. Det er svært viktig at denne gruppen også har høy andel i arbeid. Mange innvandrergrupper, særlig fra land i Afrika og Asia, har særlig lav sysselsettingsandel. Uten endringer i adferden vil innvandring fra disse landene, over tid bidra til at sysselsettingsandelen trekkes ned fremover. Regjeringen har reformert integreringspolitikken og gjennomfører et integreringsløft med større vekt på norskkunnskaper og kompetanse.

Det er foreløpig få norskfødte barn av innvandrere som har nådd yrkesaktiv alder. I overkant av 40 000 i denne gruppen var over 20 år ved inngangen til 2020, og hoveddelen av de norskfødte med innvandrerforeldre har landbakgrunn fra asiatiske eller afrikanske land.

Norskfødte barn av innvandrere fra Asia og Afrika har en sterkere tilknytning til arbeidsmarkedet enn foreldregenerasjonen, se figur 4.4. Det gjelder særlig for kvinner. Blant norskfødte kvinner som er etterkommere av innvandrere fra Afrika, var nesten 70 pst. i aldersgruppen 25–39 år sysselsatt i 4. kvartal 2019. Det er mer enn 20 prosentenheter høyere enn afrikanske kvinner i generasjonen som innvandret til Norge, og er nesten på samme nivå som kvinnelige innvandrere fra vestlige land i den samme aldersgruppen. Også blant norskfødte barn av innvandrere fra asiatiske land er andelen sysselsatte kvinner i denne aldersgruppen mye høyere enn kvinner i tilsvarende aldersgruppe som har innvandret til Norge fra den samme verdensdelen.

Forstørr bilde

Kilde: SSB.

Høy arbeidsinnsats avhenger vel så mye av arbeidstiden som av antallet sysselsatte. I takt med at vi har blitt rikere, har vi som samfunn tatt valg for å få mer fritid. Blant annet har vi fått mer ferie, utvidede permisjonsrettigheter og kortere normalarbeidsdag. Balansen vi velger mellom arbeidstid og fritid, vil i årene som kommer ha stor betydning både for velstandsnivået og for hvor omfattende offentlige tjenester vi kan finansiere. Mer fritid kan ha positive effekter på livskvaliteten, men har en kostnadsside for samfunnet i form av tapte arbeidstimer. Boks 4.1 beskriver konsekvensene av ytterligere nedtrapping av arbeidstiden for samlet verdiskaping og for statsfinansene.

Boks 4.1 Endringer i arbeidstid – virkninger for samlet verdiskaping og statsfinansene

Dersom arbeidstiden skulle blitt forkortet til seks timer per dag, ville det hatt stor betydning både for sammensetningen av sysselsettingen, statsfinansene og verdiskapingen. Disse konsekvensene er belyst ved en beregning der utførte timeverk reduseres med til sammen 15 pst., og virkningene på norsk økonomi er simulert ved hjelp av den makroøkonomiske modellen DEMEC. Beregningen tar utgangspunkt i at arbeidstakernes timelønn holdes uendret, og dermed at deres årslønn går ned.

Isolert sett innebærer en overgang til «sekstimersdagen», det vil si fra 37,5 timers arbeidsuke til 30 timers arbeidsuke, en reduksjon i arbeidstid på 20 pst. I beregningen er det antatt at de som allerede jobber deltid, ikke vil redusere sin arbeidstid. Det forutsettes at produktiviteten i de ulike delene av økonomien ikke endres, men samlet produktivitet går ned som følge av at offentlig forvaltning (hvor produktiviteten ifølge nasjonalregnskapet er lavere) vokser på bekostning av privat produksjon og sysselsetting. Atferden i arbeidsstyrken endres ikke ut over endringen i arbeidstid, blant annet er det ikke lagt inn endringer i bruken av trygdeytelser eller sykefravær.

Beregningen forutsetter at offentlig sektor skal produsere det samme som før, slik at behovet for timeverk i offentlig sektor ikke går ned selv om sekstimersdagen innføres. Når antall arbeidstimer per sysselsatt går ned med 15 pst. i offentlig sektor, må antall sysselsatte personer i sektoren øke med 17,6 pst. for å kompensere for bortfallet av arbeidsinnsats. Det medfører økt behov for arbeidskraft i offentlig tjenesteyting, som for eksempel flere lærere eller arbeidskraft innen helse- og sosial tjenesteyting. Det innebærer at andelen sysselsatte i offentlig forvaltning øker, se figur 4.5. Gjennomsnittlig årlig vekst i fastlands-BNP avtar fra rundt 1,6 pst. til rundt 1,0 pst. for perioden 2021–2060. Den reduserte veksten skyldes lavere tilgang på arbeidskraft i privat sektor i fastlandsøkonomien. Frem mot 2060 blir fastlands-BNP redusert med nær 20 pst. sammenlignet med basisforløpet, se tabell 4.1. I sekstimersalternativet ligger fastlands-BNP i 2060 52 pst. over nivået i 2020, mot 89 pst. i basisforløpet.¹ Produktiviteten i sekstimersalternativet reduseres med nær 5 pst., hovedsakelig som følge av overflyttingen av arbeidskraft fra privat sektor til offentlig forvaltning, der produktivitetsnivået er lavere.

Et fall i produksjon som beskrevet gir et betydelig tap av skatteinntekter. Når offentlig produksjon skal holdes oppe, øker dermed inndekningsbehovet i offentlige finanser sammenliknet med referansebanen. I basisforløpet er det anslått et inndekningsbehov på 5,8 pst. målt som andel av fastlands-BNP. I sekstimersalternativet øker inndekningsbehovet frem mot 2060 med i overkant av 8 prosentenheter til 14,0 pst. målt som andel av fastlands-BNP. Det årlige innstrammingsbehovet i basisforløpet tilsvarer i underkant av 5 mrd. kroner. Dersom sekstimersdagen innføres, vil innstrammingsbehovet øke til nær 12 mrd. kroner per år frem mot 2060. Målt ved gjennomsnittlig skattesats på husholdningenes inntekter tilsvarer dette en økning fra 24,6 pst. i 2020 til 27,5 pst. i 2030 og videre til 41,2 pst. i 2060, se figur 4.6.

Beregningene er basert på at arbeidstidsreduksjonen har sitt motstykke i lavere lønnsvekst over en periode. Dersom lønnsveksten ikke justeres ned tilsvarende nedgangen i arbeidstid, vil næringslivets konkurranseevne bli kraftig forverret, med anslagsvis opp mot 20 pst.

Kilde: SSB og Finansdepartementet.

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 4.1 Bruttoprodukt, sysselsetting og produktivitet. Sekstimersdag og basisforløp. Gjennomsnittlig årlig vekst. Pst.

	Basisforløp			Sekstimersdag			Differanse 2060
	2021–2025	2026–2030	2021–2060	2021–2025	2026–2030	2021–2060	Prosent
Fastlandsøkonomien
Bruttoprodukt	2,7	2,2	1,3	2,3	1,6	0,7	-19,2
Sysselsetting, timer	1,2	0,5	0,0	0,9	0,1	-0,4	-14,9
Arbeidskraftproduktivitet	1,4	1,6	1,3	1,4	1,5	1,1	-5,1
Offentlig forvaltning
Bruttoprodukt	1,5	1,4	1,2	1,5	1,4	1,2	0,0
Sysselsetting, timer	0,5	0,7	0,6	0,5	0,7	0,6	0,0
Arbeidskraftproduktivitet	1,0	0,7	0,6	1,0	0,7	0,6	0,0
Private fastlandsforetak
Bruttoprodukt	3,0	2,1	1,3	2,5	1,4	0,6	-24,7
Sysselsetting, timer	1,6	0,5	-0,2	1,0	-0,1	-0,9	-23,2
Arbeidskraftproduktivitet	1,4	1,6	1,6	1,4	1,6	1,5	-2,0

Kilde: Finansdepartementet.

¹ Basisforløpet er beskrevet i kapittel 7.

4.3.2 Arbeidsstyrkens kompetanse

Arbeidsstyrkens bidrag til vekst avhenger ikke bare av hvor mange som jobber og antallet arbeidstimer, men også av arbeidsstyrkens utdannings- og kompetansenivå. Utdanningsnivået i Norge har økt over tid. Flere tar høyere utdanning, flere fullfører videregående opplæring og andelen med bare grunnskoleutdanning har gått ned. Andelen med høyere utdanning i Norge ligger over gjennomsnittet i OECD, se figur 4.7, og den voksne befolkningen (over 25 år) scorer høyt i målinger av ferdigheter, slik som OECDs PIIAC -undersøkelse. Det gjelder både leseferdigheter, tallforståelse og IKT-ferdigheter. Det må ses i sammenheng med at Norge tidligere enn flere andre land bygget ut et godt utdanningssystem. I tillegg ser det ut til at det norske arbeidslivet er læringsintensivt. OECD-tall tyder bl.a. på at norske arbeidstakere med lavt utdanningsnivå deltar mer i ulike former for opplæring enn arbeidstakere i de fleste andre land utenfor Norden. Samtidig har et generelt godt arbeidsmarked bidratt til at en stor andel av den norske befolkningen har kunnet delta i arbeidslivet, og dermed fått muligheter til å opprettholde eller øke sin kompetanse.

Forstørr bilde

Kilde: OECD.

Andelen med høyere utdanning har økt mindre i Norge enn i mange andre OECD-land de siste årene. Det utdanningsforspranget vi har hatt, har blitt redusert over tid. Blant unge voksne har andelen som har grunnskole som høyeste fullførte utdanning igjen begynt å øke, mens denne andelen går ned i de fleste andre OECD-land. Dette henger blant annet sammen med at innvandringen av unge med kort utdanning har økt de siste årene, særlig i form av flyktningeinnvandring.8

Fremtidens kompetansenivå er blant annet avhengig av hvor mye og hvor god utdanning barn og unge får i dag.

Norge har i flere år hatt noe høyere frafall fra videregående opplæring enn gjennomsnittet i OECD, men dette er nå i bedring.9 Innenfor studiespesialiserende videregående opplæring ligger Norge litt over OECD-gjennomsnittet, men på yrkesfag er gjennomføringen blant de laveste i OECD, se figur 4.8. Kun 46 prosent av elever som startet i yrkesfaglig videregående opplæring i Norge høsten 2012, fullførte på normert tid, mens gjennomsnittet i OECD er 62 prosent.10

Forstørr bilde

Kilde: OECD (2020): Education at a glance 2020.

Aldersgruppen under 25 år i Norge ligger klart under OECD-gjennomsnittet i leseferdighet og om lag på gjennomsnittet i tallforståelse. Det kan være ulike forklaringer på dette. PISA-undersøkelsen, hvor Norge deltok for første gang i 2000, har vist at norske elever skårer om lag på gjennomsnittet i OECD på de områdene som testes (lesing, matematikk og naturfag), noe som har vakt bekymring for kvaliteten i norsk skole. Resultatene har siden PISA- undersøkelsen i 2000 variert, men for perioden sett under ett er resultatene preget av stabilitet over tid i alle de tre fagområdene. I 2018 skårer Norge over OECD-snittet i lesing og matematikk, men på OECD-snittet i naturfag. Sverige og Danmark, og især Finland, skårer bedre enn Norge i alle de tre fagområdene. Den internasjonale TIMSS-undersøkelsen måler elevenes prestasjoner i matematikk og naturfag på 5. og 9. trinn. TIMSS 2019 viser at norske elever på 5. trinn oppnår svært gode resultater i matematikk. De skårer høyest sammenlignet med jevnaldrende i Norden og er blant de høyest presterende i Europa. De norske 5. klassingene har også gode prestasjoner i naturfag. På 9. trinn ligger de norske resultatene nær midten av måleskalaen i TIMSS, både i matematikk og naturfag. Dette er på samme nivå som de andre nordiske elevene i matematikk, men en god del under i naturfag.

For at befolkningens kompetanse skal bli tatt i bruk på en god måte, må det være godt samsvar mellom den utdanningsbakgrunnen folk har og arbeidslivets behov, nå og i fremtiden. Regjeringens kompetansepolitikk er nærmere omtalt i kapittel 9.

Utdanning og innvandreres muligheter i arbeidsmarkedet

Kunnskap og ferdigheter styrker den enkeltes muligheter i arbeidsmarkedet. Høyere utdanningsnivå gir bedre muligheter for å komme i jobb. Et høyt utdanningsnivå kan samtidig redusere risikoen for langvarig arbeidsledighet. Det gjelder både for innvandrere og den øvrige befolkningen. En undersøkelse fra SSB viser at lite utdanning begrenser mulighetene for å komme i jobb, uavhengig av om vedkommende er innvandrer eller norskfødt. Undersøkelsen viser videre at det å ha fullført videregående utdanning betyr mer for sannsynligheten for å komme i jobb enn innvandringsbakgrunn.11 Brochmann II-utvalget viste at sysselsettingsratene for innvandrere er på nivå med og svakt høyere enn for nordmenn når vi sammenlikner personer med samme nivå på leseferdigheter.

Innvandrere har i hovedsak lavere utdanningsnivå enn den øvrige befolkningen. Det gjelder særlig flyktninger og gjenforente familiemedlemmer til flyktninger hvor en høy andel kommer uten tilstrekkelig kompetanse til å delta i norsk arbeidsliv. Over 30 pst. av innvandrerne fra land utenfor EU mangler formell utdanning over grunnskolenivå. Blant flyktningene mangler over halvparten slik utdanning. Samtidig er det norske arbeidsmarkedet relativt kompetansekrevende, og tilbyr færre jobber som ikke krever utdanning over grunnskolenivå, sammenliknet med andre europeiske land.12

For innvandrere kan effekten av utdanning på sysselsettingen også ha sammenheng med om utdanningen er fra Norge eller om den er medbrakt. Undersøkelser tyder på at utdanning fra Norge bedrer mulighetene i arbeidslivet sammenliknet med utdanning fra utlandet.

Det er høy sosial mobilitet i innvandrerbefolkningen, i den forstand at utdanningsmønsteret til foreldrene i mindre grad overføres til barna enn hva som gjelder i resten av befolkningen. Tvert imot gjennomfører norskfødte med innvandrerbakgrunn en imponerende sosial reise i utdanningssystemet. 35 pst. av landets 19–24-åringer var i høyere utdanning høsten 2016, mens blant norskfødte med innvandrerforeldre var hele 44 pst. studenter, se figur 4.9B. Blant norskfødte med innvandrerforeldre og innvandrere som fullførte videregående opplæring våren 2014, begynte henholdsvis 64 og 60 pst. i høyere utdanning høsten 2014, sammenlignet med 42 pst. for de øvrige elevene. Norskfødte med innvandrerbakgrunn ser også ut til å klare seg bedre i arbeidsmarkedet enn foreldregenerasjonen, se figur 4.4.

Forstørr bilde

¹ Tall for frafall for videregående skole og for studenter i høyere utdanning gjelder personer 19–29 år.

Kilde: Institutt for samfunnsforskning (2019). Etterkommere av innvandrere i Norge mobilitet, assimilering og diskriminering (kunnskapsoppsummering). Olsen, B. (2018). Unge med innvandrerbakgrunn i arbeid og utdanning. Statistisk sentralbyrå Rapporter 2018/4.

4.4 Potensialet for høyere arbeidsinnsats

4.4.1 Høy sysselsetting, men noe svakere utvikling etter 2000

Norge har relativt høy sysselsettingsandel sammenlignet med andre OECD-land, se figur 4.10A. De siste ti årene har andelen sysselsatte utviklet seg noe svakere i Norge enn i andre land, se figur 4.10B. Andelen sysselsatte varierer med konjunkturene, og det kan forklare noe av forskjellen mellom utviklingen her hjemme og ute i denne perioden. Den særnorske nedgangskonjunkturen som følge av oljeprisfallet i 2014 bidro til å trekke andelen sysselsatte ned i 2015 og 2016, mens andre land ikke opplevde tilsvarende nedgang. Sysselsettingsandelen i Norge økte igjen fra 2017, og var ved inngangen til 2020 om lag på samme nivå som for 10 år siden.13

Forstørr bilde

Kilde: OECD.

Sysselsettingsandelen blant norske kvinner er høy sammenlignet med våre naboland, se figur 4.11A. Utviklingen de siste fem-seks årene er likevel noe svakere enn i våre naboland.

Et særtrekk ved utviklingen i sysselsettingen de siste 10–15 årene er en relativt svakere utvikling for menn i de mest yrkesaktive delene av livet, enn flere andre europeiske land. Tall for 2019 viser at sysselsettingen i aldersgruppen 25–54 år ikke var veldig høy sammenliknet med andre land, se figur 4.11B. Mens sysselsettingsandelen blant norske menn i alderen 25–54 år var høyere enn gjennomsnittet for OECD gjennom store deler av 2000- og 2010-tallet, lå den om lag 1½ prosentpoeng under gjennomsnittet for OECD i 2019. Sysselsettingen blant menn tok seg imidlertid opp i årene etter konjunkturbunnen i 2016, og i 2019 var om lag 86 pst. av menn i denne aldersgruppen sysselsatt i Norge. Den noe svake utviklingen blant menn i denne aldersgruppen sammenlignet med andre land må ses i sammenheng med det økonomiske tilbakeslaget i Norge fra 2014 til 2016 som følge av oljeprisfallet. Den lavere andelen sysselsatte menn har sitt motstykke i at flere deltar i utdanning, samtidig som det også er blitt flere som mottar uføretrygd. Som for andre aldersgrupper har andelen sysselsatte menn i aldersgruppen 25–54 år avtatt i 2020 som følge av utbruddet av covid-19 .

Forstørr bilde

Kilde: OECD.

Sysselsettingen og særlig yrkesdeltakelsen for unge svinger mer med konjunkturene enn for øvrige grupper. Unge trekker seg ut av eller utsetter sin inntreden i arbeidsmarkedet i dårlige tider, gjerne til fordel for utdanning. Både under finanskrisen og det økonomiske tilbakeslaget i 2014 falt andelen sysselsatte blant ungdom. I de to siste årene frem til pandemien var utviklingen i arbeidsmarkedet for ungdom god, og andelen sysselsatte tok seg opp. I 2019 var 50,6 pst. av befolkningen i aldersgruppen 15–24 år sysselsatt. Det er på samme nivå som gjennomsnittet siste 10 år, men lavere enn på begynnelsen av 2000-tallet. Også blant ungdom har andelen sysselsatte avtatt fra 2019 til 2020.

Andelen ungdommer i alderen 15–29 år som verken er i arbeid eller utdanning, ligger lavt i OECD-sammenheng med 8 pst. mot OECD-gjennomsnittet på 14 pst. i 2019.14^,15 For Norges del er dette om lag samme nivå som i 2006. I rapporten Investing in Youth: Norway fra 2018 peker OECD på at det relativt lave nivået henger sammen med et godt arbeidsmarked og lav arbeidsledighet. Gruppen som er utenfor arbeid og utdanning i Norge, har generelt mer sammensatte utfordringer enn i andre OECD-land. Over halvparten av dem har ikke fullført videregående opplæring, og mange har helseproblemer. 70 pst. av ungdommene som er utenfor arbeid og utdanning i Norge, er inaktive, det vil si at de heller ikke leter etter jobb. Andelen inaktive i denne gruppen har økt med 7 prosentenheter de siste ti årene. I Sverige er tilsvarende andel inaktive langt lavere, med 55 pst. i 2019, mens OECD-gjennomsnittet ligger på 60 pst.

Både for majoritetsbefolkningen og innvandrere er sysselsettingen på et høyt nivå i Norge sammenlignet med andre land. Innvandrere i Norge har likevel en god del lavere sysselsetting enn majoritetsbefolkningen. Det er også store forskjeller mellom innvandrergrupper, avhengig av landbakgrunn, årsak til innvandringen, botid i Norge, kjønn og alder, se tabell 4.2. Generelt er sysselsettingen lav de første to årene mens flyktninger går gjennom opplæring og kvalifisering. Det kan være med på å forklare den lave sysselsettingen blant syrere, en nokså ny gruppe innvandrere i Norge. Etter sju års botid er flyktninger oppe på en sysselsettingsandel på 55,5 pst. Likevel har det vist seg at enkelte innvandrergrupper etter noen år i arbeid faller ut igjen av yrkeslivet.16

Samlet er sysselsettingsgapet, det vil si forskjellen mellom sysselsettingsandelen for innvandrere og majoritetsbefolkningen, seks prosentenheter når man studerer alle innvandrere samlet. Ser man på innvandrere fra land utenfor EU, er sysselsettingsgapet 13 prosentenheter. Dette er en mindre forskjell enn i andre nordiske land. Sammenliknet med gjennomsnittet for OECD-landene er sysselsettingsgapet mellom innvandrere og majoritetsbefolkningen likevel høyt. Særlig for kvinner fra fattige land må det ses i sammenheng med at de norske kvinnene de sammenlignes med, har spesielt høy yrkesdeltakelse i en internasjonal målestokk. Kvinner som lever i parforhold og har barn, er heller ikke fullt så yrkesaktive som kvinner i den norskfødte befolkningen med familie.

Det er sterk samvariasjon mellom sysselsetting og utdanning. Jo høyere utdanning, desto større er sannsynligheten for å være i jobb. Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe pekte på at høyere utdanning i befolkningen som helhet først og fremst bidrar til høyere produktivitet og verdiskaping, og at det er usikkert i hvilken grad høyere utdanningsnivå i befolkningen bidrar til høyere sysselsettingsandeler i økonomien som helhet. På individnivå er det likevel klart at utdanning bedrer sjansene på arbeidsmarkedet, og under pandemien i 2020 så vi at tilbakeslag i arbeidsmarkedet i særlig grad rammet de som har lite utdanning. Unge ble også spesielt hardt rammet av tilbakeslaget.

4.4.2 Arbeidstiden er forholdsvis kort

Gjennomsnittlig avtalt arbeidstid per uke er lav i Norge sammenliknet med andre land, se figur 4.12.17 Vi har litt lavere tariffbestemt arbeidstid enn de fleste andre OECD-land og forholdsvis mange jobber deltid. Ifølge OECD var deltidsandelen 20 pst. for Norge i 2019, mens gjennomsnittet for OECD-landene var 16 pst. og for Sverige i underkant av 14 pst.18 Det meste av deltiden er frivillig, men mange deltidsansatte ønsker også å jobbe mer. I 2019 jobbet 18,3 pst. av de deltidssysselsatte ufrivillig deltid, mens rundt 10 pst. oppfyller kravene til å bli definert som undersysselsatt.19

Forstørr bilde

¹ Begge kjønn. Avtalt ukentlig arbeidstid er basert på tall oppgitt i AKU og omfatter lønnstakere (heltids- og deltidsansatte), men ikke selvstendige.

Kilde: OECD.

Den høye deltidsandelen i Norge må ses i sammenheng med at yrkesdeltakelsen blant kvinner, som oftere jobber deltid, er høy. Fordi mange deltar i arbeidslivet, er antallet arbeidede timer per innbygger likevel om lag som gjennomsnittet for EU-landene. Deltidsandelen er spesielt høy i varehandel og i helse- og omsorgssektoren. Disse næringene sysselsetter mange og står for halvparten av deltidssysselsettingen totalt.

For mange som av ulike grunner står utenfor arbeidslivet, vil deltidsarbeid være mer realistisk enn heltidsarbeid. En politikk for mobilisering av arbeidskraft vil derfor kunne føre til mer deltidsbruk. Det er ikke nødvendigvis et mål i seg selv at deltidsandelen skal være så lav som mulig, men det er viktig å motvirke ufrivillig deltid og legge til rette for mer heltid der deltid er utbredt i dag. Slik kan vi bedre utnytte potensialet i arbeidsstyrken.

I 2015 ble det åpnet for at partene lokalt enklere skulle kunne avtale vakter opp til 12,5 timer. På den måten kan partene for eksempel avtale lange vakter i helgene og dermed dekke behovet for søndagsarbeid uten å arbeide flere helger. Etter avtale kan det nå også arbeides flere søndager og helgedager etter hverandre enn før 2015. Det skal gjøre det lettere å få til turnuser som bidrar til mindre deltid og flere arbeidstakere i hele stillinger. Bruken av deltid er først og fremst en utfordring i helse- og omsorgssektoren. Regjeringen er opptatt av å utvikle en heltidskultur i helse- og omsorgstjenestene og redusere bruken av deltid.

Arbeidstidsutvalget (NOU 2016: 1) foreslo en rekke endringer i arbeidstidsbestemmelsene med sikte på større fleksibilitet. Et flertall i utvalget foreslo økt styringsrett for arbeidsgiver over arbeidstidsorganiseringen på arbeidsplassen med sikte på å redusere deltidsbruken i helse- og omsorgssektoren. Forslaget ville åpnet for at arbeidsgiver alene kan fastsette turnuser uten å være avhengig av avtale med fagforening. Flertallet viste til at selv helt ordinære skift- og turnusordninger krever at det avtales unntak fra arbeidstidsbestemmelsene gjennom tariffavtale, og at det har utviklet seg en praksis der dette blir brukt til å begrense helgevaktene for en del viktig helsepersonell til maksimalt hver tredje helg. Flertallet pekte på at helgearbeid har stor betydning for mulighetene til å tilby heltidsstillinger. Videre ble det uttrykt at når det legges begrensninger på helgearbeidet, blir arbeidet med å etablere mer heltidsarbeid krevende. Dette ble også påpekt av Skift/turnusutvalget i 2008.20 Produktivitetskommisjonen mente at den høye deltidsbruken i helse- og omsorgssektoren hemmer produktiviteten, og at det er et behov for større fleksibilitet i arbeidstidsbestemmelsene.

Regjeringen har fulgt opp arbeidstidsutvalget gjennom flere endringer i arbeidsmiljølovens regler med sikte på å fremme fleksibilitet. Forslaget om utvidet styringsrett over skift- og turnusorganisering for arbeidsgiver har ikke blitt fulgt opp. I 2018 ble det inngått en avtale mellom Spekter og Sykepleierforbundet med sikte på å øke heltidsbruken. Spekter mente imidlertid at avtalen ikke ivaretok virksomhetenes behov, og sa opp avtalen i januar 2020. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en vurdering av situasjonen.

I lys av behovet for arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren fremover er det nødvendig å få på plass effektive virkemidler for å øke andelen heltidsstillinger i denne sektoren.

Skattesystemet har også betydning for hvilke beslutninger personer og bedrifter tar om arbeid. For eksempel gjør skatt på arbeidsinntekt det mindre lønnsomt å arbeide og reduserer arbeidstakernes insentiver til å jobbe mer. Arbeidsgiveravgift og andre forpliktelser arbeidsgivere har for sine ansatte, kan gjøre det mindre lønnsomt å ha ansatte.

Brede skattelettelser i arbeidsinntekt kan bedre effektivitetsvirkningene av et grønt skatteskifte. Modellanalyser fra Statistisk sentralbyrå indikerer at de samfunnsøkonomiske konsekvensene av f.eks. økt CO₂-avgift mv. reduseres betraktelig dersom provenyet benyttes til å redusere skatten på arbeidsinntekt. Dette er i tråd med internasjonale anbefalinger om såkalt grønn skatteveksling.

En tilpasning i skattesystemet som muliggjør lavere skattesatser på arbeid kan bidra til bedre ressursbruk og styrke grunnlaget for verdiskaping, se boks 4.2.

4.4.3 Mange står utenfor arbeidslivet

I 2019 var 19,2 pst. av personer mellom 20 og 66 år utenfor arbeidsstyrken ifølge AKU. Til sammenligning var det kun 3,3 pst. arbeidsledige i denne aldersgruppen. Det er flere årsaker til utenforskap. Figur 4.13 viser at i overkant av 40 pst. av personer utenfor arbeidsstyrken mottar arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd.21 Om lag 20 pst. har ukjent status. Det er personer som verken mottar stønader fra NAV eller deltar i ordinær utdanning, og de fleste i denne gruppen blir trolig forsørget av familien. De resterende er under utdanning, deltar i arbeidsmarkedstiltak eller mottar AFP, alderspensjon eller andre ytelser fra NAV. Arbeidsuførhet er dermed en svært viktig grunn til at personer står utenfor arbeidsmarkedet i Norge. Siden 1990-tallet har stadig færre av de ikke-sysselsatte vært registrerte arbeidsledige, mens andelen ikke-sysselsatte med nedsatt arbeidsevne har økt. Et bekymringsfullt trekk er at de som står uten arbeid, i større grad er personer som har stått lenge utenfor arbeidsmarkedet eller som aldri har vært i arbeid.22

¹ Tallene omfatter kun personer utenfor arbeidsstyrken. Arbeidsledige regnes som deltakere i arbeidsstyrken, noe som betyr at registrerte arbeidsledige ikke er med. Personer som mottar enten alderspensjon, AFP, arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd og samtidig er i jobb, regnes som sysselsatte og er heller ikke med i figuren. Det samme gjelder personer som studerer og samtidig er i jobb. For personer som er registrert i flere aktiviteter/ytelser samtidig, er status prioritert i følgende rekkefølge: deltaker på arbeidsmarkedstiltak, under ordinær utdanning, mottaker av arbeidsavklaringspenger, mottaker av uføretrygd, mottaker av AFP, mottaker av alderspensjon og annet (sosialhjelp, kontantstøtte, ukjent status). En person som både mottar arbeidsavklaringspenger og deltar i et arbeidsmarkedstiltak, vil bli registrert som deltaker på arbeidsmarkedstiltak. Ukjent status er personer utenfor arbeidsstyrken som ikke mottar en stønad fra NAV eller deltar i utdanning eller opplæring (f.eks. hjemmeværende), men kan også omfatte personer som har utvandret fra Norge uten at dette er fanget opp i folkeregisteret.

Kilde: SSB, system for persondata (SFP).

Forstørr bilde

Panel A. Helserelaterte trygdeordninger inkluderer uføretrygd og arbeidsavklaringspenger for Norge.

Panel B. Antall sykefraværsdager er basert på tall fra AKU som måler om intervjuobjektene var borte fra jobben deler av eller hele referanseuken grunnet sykdom eller skade. Tallene i figuren er ikke korrigert for at AKU-tall som regel undervurderer sykefraværet sammenlignet med administrative data. Nivået på sykefraværsdagene avviker dermed fra tallene OECD bruker i sin landrapport om Norge (OECD Economic Survey – Norway 2019), der OECD gjør slike korrigeringer.

Kilde: OECD.

Ifølge OECD har Norge høyest andel av personer på varige og midlertidige uføreytelser og høyest sykefravær blant landene i OECD, se figur 4.14. Andelen arbeidsledige er samtidig lavere enn i mange andre land. I OECDs siste landrapport om Norge pekes det på at vi skårer dårligere enn OECD-snittet når det gjelder å inkludere personer med funksjonsnedsettelser i arbeidslivet. Selv om funksjonsnedsettelser ikke nødvendigvis innebærer nedsatt arbeidsevne eller inntektsevne, kan det bidra til å forklare at andelen mottakere av helserelaterte ytelser er høy i internasjonal sammenheng. Andelen mottakere av helserelaterte ytelser økte kraftig på slutten av 1990-tallet og begynnelsen av 2000-tallet, og har siden holdt seg på et høyt nivå. Mens antallet mottakere av uføretrygd, arbeidsavklaringspenger og sykepenger utgjorde om lag 13 pst. av befolkningen i aldersgruppen 18–66 år på midten av 1990-tallet,23 var tilsvarende andel om lag 17 pst. i 2019. Mange av dem som har langvarig sykefravær og etter hvert får arbeidsavklaringspenger, ender opp som uføretrygdede. Det er svært få som vender tilbake til arbeidslivet når de først har fått innvilget uføretrygd. Av dem som sluttet å motta uføretrygd i 2019, gikk om lag 75 pst. over til alderspensjon og kun i overkant av 3 pst. over i jobb. Andelen som går ut av uføretrygd og over i arbeid, er lav sammenlignet med andre europeiske land.24

Økningen i andelen på helserelaterte ytelser har vært særlig stor blant unge under 30 år. Ved utgangen av 2019 var det mer enn 40 000 personer under 30 år som mottok uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger. Andelen unge som mottar slike ytelser, har økt med om lag 50 pst. siden 2000. I denne gruppen står mange i fare for å falle varig ut av arbeidsmarkedet.

Personer med lite formell utdanning og manglende kvalifikasjoner er overrepresentert blant dem som er arbeidsledige og uføre. Manglende formell kompetanse og ikke fullført videregående utdanning gir store utfordringer med å komme i arbeid. Dette kjennetegner mange unge personer på AAP eller uføretrygd. Denne tendensen ser ut til å ha forsterket seg over tid.25

Det er godt dokumentert at økonomiske insentiver har betydning for bruken av helserelaterte trygdeytelser. Det er derfor viktig at skatte- og trygdesystemene er utformet slik at det lønner seg å være i jobb. Ved å begrense tilstrømmingen til helserelaterte trygdeytelser og få flere trygdemottakere tilbake i jobb vil arbeidstilbudet øke og offentlige finanser styrkes. I kapittel 9 omtales regjeringens strategier for å få flere i arbeid.

4.5 Store endringer i arbeidsmarkedet fremover

4.5.1 Fra petroleum til helse og omsorg

Norsk økonomi er åpen mot omverdenen, og handel med utlandet har ført til store næringsomstillinger og økt velstand gjennom mange tiår. Se nærmere omtale i kapittel 2 og 3. Petroleumsnæringen og etter hvert havbruk har vokst frem som viktige eksportnæringer basert på naturressursutvinning. Vi har gått fra å produsere en del industrivarer selv til å importere dem fra utlandet. Dermed har vi fått tilgang til slike varer til langt lavere priser. Det har frigjort kjøpekraft til andre formål, og i særlig grad til tjenester som hotell- og restaurantbesøk, reiser mv. Offentlig sektor har blitt bygget ut. Omstillingene har endret bruken av arbeidskraften vesentlig. Færre jobber i industri, og flere i tjenestenæringene. Parallelt har det vært økende mekanisering og bruk av teknologi. Overgangen til tjenesteytende næringer forsterkes av at konsumet vris fra varer til tjenester når velstanden øker, og det er grunn til å tro at denne vridningen vil fortsette.

I tiden som kommer, vil investeringsaktiviteten i petroleumsvirksomheten avta. Arbeidskraften som frigis, vil i mange tilfeller ha høy kompetanse og kunne finne annet arbeid raskt, men trolig ikke med like høyt lønnsnivå. Omstillingen vil også kunne bli krevende for ansatte i leverandørindustrien.26

Den demografiske utviklingen vil gi betydelig økt personellbehov i helse- og omsorgssektoren de neste tiårene. Forskere fra SSB har fremskrevet dette arbeidskraftbehovet i ulike scenarier.27 Forutsatt en viss fortsatt bedring i tjenestetilbudet (såkalt standardvekst) på 1 pst. per år vil det i disse fremskrivingene være behov for i overkant av 110 000 flere årsverk i helse og omsorgssektoren i 2035 sammenlignet med 2018, og i underkant av 260 000 flere årsverk i 2060, se figur 11.5 i kapittel 11.

Disse anslagene innebærer at helse- og omsorgssektoren vil komme til å legge beslag på hhv. 18 og 31 pst. av årsverkene i 2035 og 2060, mot 13 pst. i dag. Selv om kvaliteten og omfanget av helse- og omsorgstilbudet holdes på samme nivå som i dag, vil over halvparten av nye sysselsatte ifølge fremskrivingene måtte komme i denne sektoren frem til 2035, gitt forutsetningene i basisforløpet i denne meldingen. I og med at befolkningen i arbeidsdyktig alder ikke ventes å vokse mellom 2035 og 2060, vil et økt arbeidskraftbehov i helse- og omsorgssektoren måtte dekkes med en betydelig overgang fra andre næringer. En del av det økte behovet vil også kunne dekkes dersom heltidsbruken i sektoren tar seg kraftig opp.28 Dersom helsen blant eldre bedres eller vi klarer å iverksette tiltak som reduserer behovet for tjenester som for eksempel ved å ta i bruk ulike former for velferdsteknologi, vil det bremse veksten i sektoren relativt mye. Dersom standarden i helse- og omsorgssektoren holdes på dagens nivå, vil det bremse, men ikke stoppe, veksten i personellbehovet, se nærmere omtale i kapittel 11.

4.5.2 Et høyteknologisk arbeidsliv

Teknologisk utvikling og digitalisering har stor betydning for produktivitetsveksten i økonomien og er derfor en viktig forutsetning for fremtidig velstandsvekst. Digitalisering og automatisering har ført til endringer i både etterspørselsmønstre og produksjonen av varer og tjenester, noe som har bidratt til omstillinger i arbeidslivet. Robotteknologi inntar stadig flere sektorer, og digitale tjenester brer om seg. Ny teknologi vil kunne erstatte noen arbeidsoppgaver, men skaper også nye. Automatisering vil i tillegg kunne frigjøre arbeidskraft som kan brukes andre steder.29 Gjennom omstillinger og innovasjon kan arbeidskraftressurser frigjøres og flyttes til potensielt mer produktive og mer lønnsomme arbeidsplasser, som kan danne grunnlag for høyere avlønning. Det er derfor viktig å legge til rette for god omstillingsevne både blant virksomheter og individer, slik at en unngår å låse ressurser inne i virksomheter med lav produktivitet eller at personer blir gående ledige over lengre perioder.

Kompetansebehovsutvalget pekte på at digitalisering vil få store konsekvenser for kompetansebehovene fremover. Blant annet vil det gi flere yrker et annet innhold og andre kompetansekrav enn i dag. Det er i hovedsak rutinejobber som i størst grad er utsatt for endringer, men også arbeidsoppgaver som krever høyere kompetanse kan bli erstattet med ny teknologi. Selv om risikoen for at mange mennesker mister jobben som følge av automatisering eller digitalisering er lav i Norge, vil mange kunne få nye arbeidsoppgaver, og den teknologiske utviklingen kan innebære at kompetansekravene endres. Blant annet pekte sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe på at etterspørselen etter arbeidskraft i økende grad kan komme til å vri seg mot personer med yrkeskompetanse eller høyere utdanning, og at fravær av relevant utdanning i større grad kan redusere mulighetene i arbeidslivet i tiårene fremover. I løpet av de siste ti årene har nesten hele sysselsettingsveksten kommet blant personer med universitets- eller høyskoleutdanning. I den samme perioden har antall sysselsatte med bare grunnskoleutdanning blitt redusert med 16 pst. Utfordringen med å inkludere personer med lav kompetanse er allerede relativt store i Norge. Det kan ha sammenheng med at nivået på de laveste lønningene i arbeidsmarkedet er forholdsvis høyt, og at det er forholdsvis få sysselsatte i yrker med lave eller ingen utdanningskrav.

Når digitalisering og automatisering fører med seg økt produktivitet, vil prisene kunne reduseres og samlet inntekt og forbruksmuligheter øke. Det vil igjen kunne øke etterspørselen etter varer og tjenester og gi jobbvekst. Se nærmere omtale i boks 4.3. Fordelingen av gevinstene fra bedret produktivitet vil ha betydning for hvor stor veksten blir.30 Anslag på totalvirkningen av ny teknologi på sysselsettingen fremover er usikre og varierer mye.

En lav andel av jobbene i det norske arbeidsmarkedet er industrijobber eller andre jobber som er relativt enkle å automatisere. Norge har allerede gjennomført mye digitalisering og automatisering som venter i andre land. Det gjenspeiles i at en høy andel av jobbene er ikke-rutinejobber og har høyt innslag av IKT, se figur 4.15.

Forstørr bilde

¹ Figuren viser korrelasjoner mellom ikke-rutinejobber (y-aksen) og jobber med høyt innslag av IKT (x-aksen). β viser helningen på kurven.

Kilde: OECD (2019). Economic Surveys: Norway 2019.

Digitaliseringen påvirker kompetanse- og lønnsfordelingen i arbeidsmarkedet. Parallelt med den teknologiske utviklingen i de fleste land har vi sett en kraftig oppgang i andelen arbeidstakere med høyere utdanning. Etterspørselen etter arbeidskraft med utdanning på grunnskolenivå eller lavere har samtidig holdt seg oppe, blant annet som følge av vekst i servicenæringene. Utviklingen henger både sammen med at forbrukerne etterspør tjenester fra servicesektoren i takt med velstandsøkningen, og med at produksjonen i disse næringene til nå har vist seg å være nokså uberørt av automatiseringen. Jobbene krever kundekontakt og er ikke rutinepregede. Eksempler er ufaglært arbeidskraft innenfor eldreomsorg og i barnehager. Samtidig har digitalisering begynt å erstatte rutinejobber som krever noe kompetanse, blant annet oppgaver innenfor regnskapsføring og enklere saksbehandling. Polarisering i arbeidsmarkedet ved at «jobber i midten» forsvinner, ser vi i de fleste OECD-land. I Norge er det fremdeles forholdsvis høy etterspørsel etter visse grupper i midtsjiktet i kompetansehierarkiet, slik som håndverkere og helsefagarbeidere. En studie fra Fafo finner en viss støtte for at det har forekommet polarisering i det norske arbeidsmarkedet i perioden 2000–2010, men ikke i årene etter.31

Det er usikkert hvordan den teknologiske utviklingen vil påvirke arbeidsmarkedet fremover. Ved en eventuelt økt tendens til polarisering ved at jobbmulighetene for personer med middels kvalifikasjoner svekkes, kan arbeidstakere med denne typen kompetanse måtte ta jobber som i utgangspunktet krever lavere kompetanse. Det øker konkurransen om disse jobbene. Personer som stiller svakere på arbeidsmarkedet – personer uten fullført videregående opplæring, flyktninger og asylsøkere samt personer med ulike helseutfordringer eller hull i CV-en – kan dermed bli enda mer utsatt.

Når arbeidslivet skal ta i bruk ny teknologi, er det viktig at arbeidstakere, også de med høyere utdanning, oppgraderer og fornyer sin kompetanse. Det vil bidra til at flere vil ha kvalifikasjoner som er tilpasset arbeidsgivernes behov. En slik utvikling av kompetansen vil lette nødvendige omstillinger i arbeidsmarkedet og bidra til økt andel sysselsatte i befolkningen.

4.5.3 Endringer i arbeidsforhold

Endringene i arbeidslivet som følge av ny teknologi kan endre ikke bare hvilke typer jobber som finnes, men også forholdende på arbeidsplassen. I et langsiktig historisk perspektiv har den teknologiske utviklingen ført til bedre arbeidsforhold. Farlige og belastende arbeidsoppgaver har blitt mekanisert og automatisert. Teknologi- og produktivitetsutvikling som har gitt grunnlag for vekst, har også ført til at arbeidstiden har blitt satt ned. Hensynet til arbeidstakernes sikkerhet og helse er tillagt mer vekt. Å slippe fysisk tungt eller risikofylt arbeid gjør det lettere for eksempel for eldre å stå lenger i arbeid.

Det er nå økende oppmerksomhet internasjonalt om at nye forretningsmodeller som følger i kjølvannet av dagens teknologiske utvikling, slik som plattformøkonomi (delingsøkonomi mv.), svekker rettighetene til dem som arbeider. Et eksempel er at det oppstår en gråsone mellom det å være selvstendig næringsdrivende og arbeidstaker I en del land har slike gråsonearbeidere svake rettigheter, eller deres rettigheter er uklare.

Omstilling i retning av høyere sysselsetting i tjenestenæringene kan også innebære endrede arbeidsforhold. I mange OECD-land har de som arbeider i tjenestenæringene usikker tilknytning til arbeidslivet, varierende arbeidstid eller er undersysselsatt. Organisasjonsgraden i slike næringer er ofte svak. Forskyvning fra industri til tjenestenæringer har dermed flyttet arbeidstakere over i mer kortvarige eller usikre jobber i en del land.

Det er så langt få tegn til at økt ustabilitet og løse tilknytningsformer har satt sitt preg på norsk arbeidsliv.32^,33^,34 Vi har blant annet forholdsvis streng regulering av adgangen til å ansette midlertidig, og organisasjonsgraden er høyere i Norge enn i mange andre land. Det er grunn til å tro at reguleringer, fagorganisering og partssamarbeid forebygger tendensene vi har sett i andre land på dette området. Regjeringen har satt ned et utvalg som skal vurdere bruken av ulike tilknytningsformer i arbeidslivet, blant annet for å kunne møte en fremtidig utvikling på dette området også i Norge.

Arbeidsinnvandringen har økt produksjonskapasiteten i norsk økonomi og løftet verdiskapingen. For mange har utslagene av arbeidsinnvandringen på arbeidsforholdene imidlertid også vært merkbare. Visse grupper har blitt utsatt for konkurranse som har svekket deres lønnsutvikling og sysselsetting, se omtale i punkt 4.3.1. I andre tilfeller kan økt tilgang på arbeidskraft gjennom arbeidsinnvandring ha løftet etterspørselen etter visse yrkesgrupper blant nordmenn. Dette gjelder særlig høyt utdannede grupper som utfyller kompetansen til arbeidsinnvandrerne.

For å hindre uakseptable lønns- og arbeidsvilkår for grupper av innvandrere og konkurransevridning til ulempe for bedrifter med norske arbeidstakere, har flere tariffavtaler innen ulike bransjer blitt allmenngjort til å omfatte alle arbeidstakere. En slik allmenngjøring bidrar til å holde lønningene oppe og sikrer innvandrere avlønning mer på linje med innenlandske arbeidstakere.

Næringer med stor andel av utenlandske arbeidstakere har også utfordringer knyttet til arbeidslivskriminalitet. Som del av regjeringens Strategi mot arbeidslivskriminalitet, som ble lagt frem i 2015, revidert i både 2017 og i 2019 og som skal revideres i 2021, legges det bl.a. vekt på målrettet informasjon til utenlandske arbeidstakere og virksomheter som utfører oppdrag i Norge for å forebygge arbeidslivskriminalitet og useriøse arbeidsforhold. Et viktig mål er at utenlandske arbeidstakere kjenner sine rettigheter og plikter, vet hva de kan kreve av sin arbeidsgiver, samt hvilke rettigheter de har til bistand og beskyttelse dersom de er utsatt for straffbare forhold. For å få bukt med arbeidslivskriminalitet legger strategien også vekt på samarbeid med partene i arbeidslivet, bevisstgjøring av forbrukere og innkjøpere i privat og offentlig sektor, kontroll og oppfølging fra offentlige organer, bedring i registreringsordninger og identitetsforvaltning, samt internasjonalt samarbeid.

4.5.4 Omstillingsdyktigheten i det norske arbeidsmarkedet

Gjennom omstilling oppnår vi høyere produktivitet, og det norske arbeidsmarkedet har over tid vist seg å være omstillingsdyktig. Om lag 10 pst. av jobbene skiftes ut årlig.35 Omstillingsdyktigheten viste seg blant annet etter oljeprisfallet i 2014. Også etter pandemien kan det være nødvendig at deler av næringslivet omstilles. Det er en styrke ved den norske arbeidslivsmodellen at det er forholdsvis enkelt for bedrifter å nedbemanne når de har behov for det, og at vi har gode trygdeordninger for å fange opp arbeidstakere som blir rammet. På den måten fremmes omstillinger, samtidig som behovet for sosial trygghet ivaretas. I tillegg har vi en aktiv arbeidsmarkedspolitikk som tar sikte på å få arbeidsledige raskt tilbake i jobb. Det er likevel vist at bedriftsnedleggelser og nedbemanninger øker sannsynligheten for å bli uføretrygdet.36 Selv om fleksibilitet i arbeidsmarkedet er bra for økonomien, kan det også være store kostnader ved omstilling dersom det leder til flere på uføretrygd. Det er knyttet stor usikkerhet til de langsiktige effektene av pandemien. Dersom det økonomiske tilbakeslaget vi nå er inne i fører til at mange blir gående lenge uten å komme i arbeid, øker det risikoen for at de kan falle varig ut av arbeidsmarkedet. Pandemien vil dermed kunne medføre langsiktige negative konsekvenser for arbeidsmarkedet gjennom såkalte hystereseeffekter. Det innebærer at det kan ta tid før sysselsettingen vender tilbake til nivået før pandemien. Regjeringen legger stor vekt på å føre en aktiv politikk for å motvirke frafall fra arbeidslivet. Kompetanse- og arbeidsmarkedspolitikken spiller i denne sammenhengen en viktig rolle. Regjeringen har sendt på høring forslag om å utvide mulighetene til å kombinere utdanning med dagpenger. Det er nærmere omtalt i kapittel 9.

Omstilling fremover vil kreve at bedrifter tar i bruk ny teknologi. Da må arbeidstakerne være i stand til å lære seg nye arbeidsverktøy og metoder. De nordiske landene topper internasjonale rangeringer for bruk av ny teknologi, internettilgang, IKT-ferdigheter og innovasjon, herunder fornyelse av produksjon og arbeidsprosesser gjennom arbeidstakerdrevne innovasjoner.37

Det er mulig å oppnå både høyere produktivitet og flere jobber gjennom digitalisering og automatisering. Dette forutsetter en arbeidsstyrke som har den kompetansen som skal til for å utnytte og utvikle ny teknologi. Regjeringen har startet opp kompetansereformen «Lære hele livet». Den skal gjøre det lettere å kombinere arbeid og utdanning blant annet gjennom mer fleksible utdanningsprogrammer.

Vridning i etterspørselen etter arbeidskraft over mot arbeidskraft med fagutdanning og høyere utdanning, kombinert med innvandring fra grupper med lavt utdanningsnivå, øker faren for at det blir hardere konkurranse om jobbene som krever mindre formell kompetanse. Det tilsier at flere må fullføre videregående skole, og mange må omskolere seg til yrker som er mer etterspurt i arbeidsmarkedet.

4.6 Regjeringens strategi for et velfungerende arbeidsmarked

Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet sikres først og fremst gjennom en god vekst og stabil økonomisk utvikling. Det legger vi til rette for ved å føre en ansvarlig økonomisk politikk. Fremtidig vekstevne i økonomien er også avhengig av at vi har en stor og kompetent arbeidsstyrke med god evne til omstilling. Samtidig må det legges til rette for etablering av nye, lønnsomme jobber i næringslivet.

For å kunne sikre bærekraften i velferdsordningene må vi inkludere flere i arbeidslivet, få flere til å bli værende i arbeid lenger og øke gjennomføringen i videregående opplæring. Potensialet er størst blant innvandrere, eldre, ungdom og personer med lav utdanning.

Regjeringen har satt i verk en rekke tiltak for at flere skal kunne delta i arbeidslivet. For den enkelte betyr det mye å være en del av et arbeidsfellesskap og kunne leve av egen inntekt. Lykkes vi med å inkludere flere av dem som står utenfor arbeidsmarkedet, oppnår vi samtidig økt verdiskaping, høyere skatteinntekter og lavere utgifter over trygdebudsjettet. Strategiene for å oppnå økt inkludering, herunder å bremse innstrømmingen til helserelaterte ytelser og bedre kompetansen i arbeidsstyrken, er oppsummert i kapittel 9.

En politikk for mobilisering av mer arbeidskraft vil kunne bidra til mer deltidsbruk. Det er ikke nødvendigvis et mål i seg selv at deltidsandelen skal være så lav som mulig, men det er viktig å bekjempe ufrivillig deltid og legge til rette for en heltidskultur der hvor deltid er utbredt i dag. Det vil bidra til at potensialet i arbeidsstyrken utnyttes best mulig.

Regjeringens strategi for høy arbeidsinnsats og et velfungerende arbeidsmarked er:

• Sikre høy sysselsetting og lav arbeidsledighet over tid gjennom en forutsigbar økonomisk politikk: Det innebærer aktiv innsats for å jevne ut konjunktursvingninger og sikre en stabil og høy etterspørsel etter arbeidskraft.

• Bevare et omstillingsdyktig arbeidsliv: En dynamisk økonomi avhenger av at arbeidsmarkedet er fleksibelt. Regelverk og rammebetingelser i arbeidslivet må innrettes slik at arbeidskraften kan finne ny anvendelse når økonomien utsettes for endringer. En aktiv kompetanse- og arbeidsmarkedspolitikk bidrar til omstillinger ved å gi hjelp til utsatte grupper i arbeidsmarkedet.

• Riktig og høy kompetanse: Flere ungdommer må fullføre videregående skole, og det må gis muligheter for å «Lære hele livet».

• Et seriøst og trygt arbeidsliv: Bevare trepartssamarbeidet, et organisert arbeidsliv og bekjempe arbeidslivskriminalitet.

• Gjennomsnittlig arbeidstid må holdes oppe: Det er rom for å benytte arbeidskraften bedre innenfor dagens rammer. Økt fleksibilitet kan være nødvendig for å oppnå dette.

• Ufrivillig deltid skal bekjempes: For å bedre utnytte potensialet i arbeidsstyrken er det viktig å bekjempe ufrivillig deltid og det skal legges bedre til rette for å jobbe heltid i mange yrker.