9 Styrket kompetanse – inkludere flere i arbeidslivet

9.1 Innledning

Høy sysselsetting er en forutsetning for å fremme inkluderende og bærekraftig vekst og for å nå FNs bærekraftsmål om redusert inntektsulikhet. Regjeringens viktigste strategi for et bærekraftig velferdssamfunn med bærekraftige offentlige finanser er å få flere i arbeid. Økt arbeidsinnsats sammen med høy kompetanse i arbeidsstyrken gir høyere økonomisk vekst og bredere skattegrunnlag. Bedre inkludering i arbeidslivet kan også gi lavere trygdeutgifter. For den enkelte vil det å komme i jobb bety en stabil inntekt og økt livskvalitet.

Veien til arbeid og deltakelse i samfunnet går gjennom utdanning og kunnskap. I et samfunnsperspektiv er også deltakelsen i arbeidslivet den viktigste faktoren for redusert ulikhet. Mange ønsker å ta mer del i arbeidslivet, men får av ulike grunner ikke muligheten. I fremtiden kan vi ikke ta oss råd til at store grupper ikke inkluderes i arbeidslivet.

FNs bærekraftsmål tar særlig sikte på å inkludere flere unge og personer med nedsatt funksjonsevne i arbeidslivet. Mobilisering av arbeidskraft må skje på mange felt og i mange grupper. Det må legges til rette for at flere med helseproblemer og med innvandrerbakgrunn kommer i arbeid. Det er særlig viktig å unngå at ungdom starter sitt voksenliv ved å gå på helserelaterte ytelser. En urovekkende økning i antallet unge uføre må snus. Samtidig må eldre stå lenger i arbeid etter hvert som levealderen øker. Selv om pensjonsreformen allerede har bidratt til at flere eldre er i jobb, må reformen gjennomføres og videreutvikles i flere år fremover.

For å øke sysselsettingen er vi avhengig av at arbeidsgivere etterspør arbeidskraften til personer som i dag står utenfor arbeidslivet. Arbeidsgivere har også et ansvar for å tilrettelegge for et godt og inkluderende arbeidsmiljø, slik at færre støtes ut og flere gis innpass i arbeidslivet.

Formell kompetanse har blitt stadig viktigere for å komme inn i arbeidslivet. Mye tyder på at denne utviklingen vil fortsette i tiden som kommer. Flere må fullføre videregående opplæring og grunnlaget starter allerede i barnehagen. Det må videre legges bedre til rette for at personer kan fylle på med ønsket kompetanse gjennom arbeidslivet. Riktig og tilstrekkelig kompetanse er avgjørende for sysselsettingen, særlig for å lykkes med omstilling mot et mer høyteknologisk arbeidsliv. Det kan vi oppnå ved å kvalifisere flere, legge til rette for et inkluderende arbeidsliv og sørge for at velferdsordningene støtter opp under yrkesdeltakelse.

Kunnskap og kompetanse er også avgjørende for økonomiens vekstevne. Høy kompetanse krever også omfattende satsing på etter- og videreutdanning og at man fremmer forsknings- og innovasjonsaktiviteter i arbeidslivet.

Koronapandemien har gitt dramatiske virkninger for arbeidsmarkedet, med kraftig økt arbeidsledighet og fall i sysselsettingen. Det er betydelig usikkerhet om utviklingen fremover. Erfaringer fra tidligere kraftige lavkonjunkturer både i Norge og andre land tilsier at det kan være risiko for langvarige negative virkninger på sysselsetting, arbeidsledighet og produksjonsnivået i økonomien. I slike situasjoner rammes utsatte grupper hardest, slik som innvandrere, ungdom, personer med lav utdanning og de som sliter med helsemessige utfordringer. Vedvarende høy arbeidsledighet gjør det enda vanskeligere for grupper som står utenfor, å komme seg inn i arbeidslivet. Utfordringen blir å unngå at utenforskapet blir større.

Samtidig har pandemien illustrert betydningen av velferdsordningene og solide inntektssikringsordninger. Gode inntektssikringsordninger virker som en automatisk stabilisator, og har dempet utslagene av krisen både for den enkelte og for økonomien som helhet.

Utdanningssektoren har spilt en viktig rolle i tidligere kriser ved at unge i større grad har gått inn i høyere utdanning og tatt lengre utdanning når arbeidsmarkedet har vært svakt. Også denne gangen har antall søknader til høyere utdanning økt. Gjennom Utdanningsløftet 2020 gjennomfører regjeringen en forsterket satsing på utdanning og kompetanse, bl.a. ved å opprettet nye studieplasser innenfor fagområder der arbeidslivet har stort behov for kompetanse.

Dette kapitlet drøfter hva vi kan gjøre for å få flere i arbeid og for å styrke kunnskap og kompetanse. Punkt 9.2 omhandler strategier for å kvalifisere flere, fra barnehage og skole til læring i arbeidslivet og påfyll av kompetanse underveis. Punkt 9.3 drøfter strategier for å inkludere flere i arbeidslivet og punkt 9.4 synliggjør viktigheten av å bevare og videreutvikle pensjonsreformen. Punkt 9.5 oppsummerer regjeringens strategier for inkludering i arbeidslivet.

9.2 Strategier for å kvalifisere flere

9.2.1 Prioritere kunnskap

Utdanning og kompetanse er regjeringens viktigste svar på sysselsettings- og inkluderingsutfordringene. Gode oppvekstsvilkår, med gode barnehager og skoler, er det viktigste vi kan gi det enkelte menneske, og er også avgjørende for et samfunn med fortsatt høy tillit, små forskjeller, sosial mobilitet og mindre ulikhet. Kunnskap er grunnlaget for demokrati, verdiskaping og velferd. Barnehagen og skolen skal gi barn trygge rammer og grunnleggende ferdigheter for å fungere godt i samfunnet. En skole som gir kunnskap til alle, gir muligheter til alle. Regjeringen vil prioritere tidlig innsats i barnehagen og skolen for å sikre hjelp til elever som sliter, og mener at hver enkelt elev må gis kunnskap og ferdigheter til å gripe de muligheter fremtidens samfunnsliv og arbeidsliv byr på.

Regjeringen har siden den tiltrådte gjennomført flere reformer på utdannings- og kompetansefeltet for å fremme utvikling og læring fra barnehagen og skolen til høyere utdanning og voksen- og videreutdanning, se boks 9.1. Kunnskap og kompetanse er også avgjørende for økonomiens vekstevne. Regjeringen vil legge til rette for vekst og nye lønnsomme arbeidsplasser, og omstille norsk økonomi.

9.2.2 God oppvekst og tidlig innsats

Våre muligheter til å lykkes som voksne påvirkes av hvilken start vi får i livet. I tidlig barndom er trygghet, omsorg og samspill med foreldre og barnehageansatte avgjørende for utvikling og læring. Grunnlaget for selvfølelse, empati og sosial og kognitiv utvikling legges i småbarnsalderen. Jo tidligere man setter inn innsatsen, desto bedre blir utbyttet senere.1

Allerede i seksårsalderen kan man i stor grad forutsi forskjeller i skoleresultater 12 år senere.2 For eksempel er det en klar sammenheng mellom barns ordforråd og matematiske forståelse ved skolestart, og deres senere prestasjoner i lesing og matematikk. I de første leveårene legges grunnlaget for matematiske og verbale ferdigheter mest effektivt gjennom uformelt samspill med voksne. Dette samspillet kan typisk skje ved at en forelder leser for barnet, peker på bilder og oppfordrer barnet til å respondere. Empiriske studier viser at barn som opplever at foreldrene jevnlig spiser middag med dem, eller som ofte leser med dem, gjør det bedre senere i livet. For familier med lav inntekt kan også økt inntekt bidra til å bedre barnas ferdigheter, særlig hvis inntektsøkningen skjer i barnas tidligste leveår, trolig fordi dette kan bidra til mindre stress. Studier viser også at barns utvikling påvirkes positivt av å vokse opp med begge foreldrene.3^,4

Regjeringen prioriterer barns oppvekst i alt fra helsestasjoner, foreldrestøtte og inntektsstøtte til barnehage og skole. Regjeringen har økt barnetrygden for de yngste barna og engangsstønaden for foreldre uten rett på foreldrepenger, for å gi familiene økt økonomisk trygghet og bedre muligheter for godt foreldreskap. Regjeringen har økt bevilgningene til helsestasjonene og familievernet, for å gi støtte og veiledning til foreldre og for å motvirke vold, overgrep og andre forhold som er skadelige for barn.

I barnehage og skole betyr tidlig innsats både et godt pedagogisk tilbud fra tidlig småbarnsalder for flest mulig, at barnehager og skoler arbeider for å forebygge problemer, og at tiltak settes inn når utfordringer avdekkes, enten det er i barnehagen eller i skolen. Tidlig innsats bidrar til å gi alle mest mulig like og reelle muligheter. Det er særlig viktig å nå barna som kommer fra de minst ressurssterke hjemmene. Tidlig innsats gir stor avkastning i form av bedre skoleresultater senere og ved at flere deltar i yrkeslivet.

Barnehagen er en viktig arena for læring av sosial og emosjonell kompetanse. Disse ferdighetene har vist seg å være viktige for å kunne mestre skolen. Å gå i barnehage styrker barns språk og generelle utvikling og bidrar til en god overgang til skolen. Barnehagen er også en viktig pedagogisk arena. Et godt pedagogisk tilbud før skolestart virker positivt inn på læring og utvikling senere i skoleløpet, særlig for vanskeligstilte barn.5 Jo lengre tid barn går i barnehage fra 1 ½ års alder, desto bedre leseferdigheter oppnår de, noe blant annet resultatene fra PISA-testen viser.6

I Norge går det store flertallet av barn i barnehage. Hele 84,4 pst. av 1–2-åringene og 97,1 pst. av 3–5-åringene gikk i barnehage i 2019.7 Noen grupper er likevel underrepresentert. Ofte er det barn som ville ha hatt størst utbytte av å gå i barnehage, for eksempel barn av foreldre med kort utdanning og barn med innvandrerbakgrunn, som ikke går i barnehage.8^,9

For å øke barnehagedeltakelsen er det innført moderasjonsordninger i form av redusert foreldrebetaling og gratis kjernetid for barn i alderen to til fem år fra familier med lav inntekt. Tiltakene har en tydelig sosial profil ved å redusere økonomiske og sosiale hindre for at barn kan gå i barnehage. For å legge til rette for utdanning og økt sysselsetting er det viktig å fortsette å arbeide for økt barnehagedeltakelse, særlig blant familier med lav inntekt og innvandrerbakgrunn. Forskjellen i barnehagedeltakelse mellom barn med innvandrerbakgrunn og andre barn er blitt betydelig redusert de senere årene grunnet målrettede tiltak.

De fleste elever opplever mestring og faglige utfordringer. Mange elever som har behov for særskilt tilrettelegging, får imidlertid ikke hjelpen de trenger, eller de får den for sent, se boks 9.2.10 Gutter er overrepresentert i statistikken over spesialpedagogiske tiltak, har i gjennomsnitt lavere grunnskolepoeng enn jenter, og flere gutter fullfører ikke videregående skole.11

Forebyggende innsats rettet mot barn og unge og en god utdanningspolitikk skal legge grunnlaget for at morgendagens arbeidsstyrke har den kompetansen de trenger, og bidra til at flere unge kommer inn i arbeidslivet og færrest mulig faller ut senere.

Perioder med ingen eller redusert fysisk deltakelse i skole og barnehage i løpet av 2020 har vært utfordrende for mange, og kan ha gitt vedvarende problemer for noen. Gode oppvekstsvilkår, høy barnehagedeltakelse og tidlig innsats vil dermed være viktig også fremover for å legge til rette for gode liv ved å inkludere flere og gi økt sysselsetting.

9.2.3 Videregående opplæring – økt fullføring

Fullført videregående opplæring er blitt viktigere for varig tilknytning til arbeidsmarkedet. Sysselsettingsgapet mellom de som har videregående og de som ikke har det, har økt over tid.12

Fullføring kan redusere utenforskap. En analyse over perioden 1992–2010 finner at sannsynligheten for å ikke være i arbeid eller under utdanning ved fylte 28 år ble redusert med 12 prosentenheter for de med fullført videregående utdanning, sammenlignet med de som ikke hadde fullført. Erfaringen fra de andre nordiske landene viser også at fullført videregående utdanning reduserer risikoen for utenforskap.13 Blant unge som ikke har fullført videregående opplæring, har andelen utenfor arbeid og utdanning økt. Innføringen av arbeidsavklaringspenger (AAP) i 2010 kan ha bidratt til at flere unge i dag mottar helserelaterte ytelser. Samtidig kan situasjonen i arbeidsmarkedet ha blitt vanskeligere for denne gruppen. De fleste som ikke fullfører videregående i ung alder, klarer seg likevel bra på arbeidsmarkedet når de blir eldre. Mange av de som ikke fullfører i løpet av fem/seks år, tar videregående opplæring og videre utdanning senere.14 Utenforskap rammer heller ikke bare de som ikke har fullført videregående. 44 pst. av unge i Norge som er utenfor utdanning og arbeid, har gjennomført videregående utdanning.

Stadig flere fullfører videregående opplæring, men for yrkesfag ligger Norge lavere enn OECD-gjennomsnittet. Kun 46 pst. av elever som startet yrkesfaglig videregående opplæring i Norge høsten 2012 fullførte på normert tid, mens i gjennomsnitt fullfører 62 pst. i OECD-landene på normert tid.15 Det må sees i sammenheng med at en høy andel starter videregående opplæring i Norge, se også omtale i kapittel 4. Dermed kan andelen som faller fra, også bli høyere enn i land der det er vanskeligere å komme inn i videregående opplæring i utgangspunktet. Ifølge SSB fullførte om lag 78 pst. i perioden 2013–2019 videregående opplæring innen fem år for studieforberedende og seks år for yrkesfag fra de først starter. Dette er 6,1 prosentenheter høyere enn for perioden 2006–2012. Andelen mellom 16 og 25 år som ikke er i eller ikke har fullført videregående opplæring, har gått gradvis ned siden 2010, og ligger nå på knapt 14 pst. Av disse er omtrent halvparten i arbeid og halvparten ikke i arbeid.16

Det vil være mye å hente både for den enkelte og samfunnet dersom fullføringen i videregående opplæring øker ytterligere. Økt fullføring kan føre til en reduksjon i antall unge uføre og er viktig for at flere kan ta del i utdanning og yrkesliv. Økt fullføring, særlig på yrkesfag, kan dermed bidra til økt velferd og verdiskaping, reduserte offentlige utgifter og økte inntekter på sikt. Den kompetansen fag- og yrkesutdanning gir, er etterspurt i arbeidslivet, og for mange slike utdanninger vil etterspørselen trolig øke i årene som kommer. Fremskrivinger fra SSB viser at etterspørselen vokser klart sterkere enn arbeidsstyrken for arbeidskraft med videregående fagutdanning rettet inn mot industri, bygg og anlegg og håndverk, og for helsefagarbeidere og sykepleiere.17 Politikken bør innrettes både mot å redusere frafall fra normert gjennomføring og å øke mulighetene for senere fullføring for unge voksne som fortsatt ikke har oppnådd videregående kompetanse. I forbindelse med skolebesøk på videregående skoler fikk finansministeren innspill fra elevene om hvordan regjeringen kan få flere til å fullføre videregående, se boks 9.3.

Det er fortsatt for mange unge utenfor utdanning og arbeid, og det er store forskjeller mellom fylkene. I dag har alle rett til å starte i videregående opplæring. Mange starter imidlertid i videregående uten grunnskolekompetansen som er nødvendig for å mestre videregående opplæring.18 Forsterket opplæring slik at disse elevene får nødvendig grunnskolekompetanse, kan legge til rette for at flere fullfører videregående opplæring. Mange kan også oppleve overgangen fra ungdomstrinnet til videregående skole som krevende. En god rådgivnings- og veiledningstjeneste er viktig, og kan bidra til å øke fullføringen. Mange kommuner og fylkeskommuner har et systematisk samarbeid ved overgangen mellom ungdomstrinn og videregående opplæring, men i flere tilfeller bør samarbeidet bli tettere og bedre.

Regjeringen har startet opp arbeidet med en fullføringsreform der målet er at ni av ti elever skal fullføre og bestå videregående opplæring innen 2030. Mange elever mangler bare noen få fag for å fullføre og bestå videregående utdanning. Hvert år mister om lag 5 500 elever retten til videregående opplæring selv om de ikke har oppnådd studie- eller yrkeskompetanse. Av elever som er plassert i kategorien «ikke fullført», mangler mange bare ett eller to fag. Regjeringen vil vurdere forslag fra blant annet Lied-utvalget om å utvide rettighetene til videregående opplæring, og vil legge frem en stortingsmelding om videregående opplæring i et livslangt læringsperspektiv våren 2021.

Pandemien har forsterket behovet for økt innsats overfor unge voksne, særlig personer uten fullført videregående opplæring. Denne gruppen vil ha dårligere forutsetninger for å komme i arbeid, og har ikke mulighet til å gå videre til høyere utdanning. Gevinstene ved å fortsette i videregående opplæring og oppnå sluttkompetanse vil kunne være betydelige, både for den enkelte og for samfunnet. Det vil kunne motvirke utenforskap og gi redusert ulikhet.

I statsbudsjettet for 2020 og 2021 har regjeringen gjennomført en rekke tiltak for å møte disse utfordringene. Gjennom Utdanningsløftet 2020 er det innført tiltak for at permitterte og ledige kan bruke tiden de er ledige på utdanning og kompetanseheving og for at flere kan fullføre videregående opplæring. Dette inkluderer både studieforberedende og yrkesfaglige utdanningsprogram.

9.2.4 Kompetansepolitikk – lære hele livet

Kompetanseutvikling kan skje både uformelt på arbeidsplassen og ved hjelp av formell etter- og videreutdanning. Det er generelt stor deltakelse i læringsaktiviteter i Norge sammenlignet med andre OECD-land. Tall fra PIAAC viser at rundt 60 pst. deltok i utdanning, kurs eller opplæring i arbeidslivet i 2012. OECD-gjennomsnittet lå i 2012 på rundt 50 pst.19 Det er vanskelig å si noe sikkert om hvordan deltakelsen i etter- og videreutdanning har utviklet seg de siste årene, siden statistikkgrunnlaget på dette området er usikkert og svakt.20 Et generelt funn er imidlertid at de som trenger etter- og videreutdanning mest, er de som deltar minst i slike aktiviteter.21 Tall fra SSB viser at en betydelig andel av dem som tar etter- og videreutdanning på universitets- og høyskolenivå, betaler for dette selv, mens videreutdanning på grunnskole- og videregående nivå oftest er gratis.

Fremover kan omstilling langs flere dimensjoner stille andre krav til kompetanse enn tidligere. Tilstrekkelig og riktig kompetanse er avgjørende. Etter- og videreutdanningsutvalget, NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling – Livslang læring for omstilling og konkurranseevne, peker på at sosiale ferdigheter, evne til kreativ problemløsning, digitale ferdigheter og tverrgående ferdigheter vil bli stadig viktigere. Utvalget pekte også på at i lys av store, ventede omstillinger i arbeidslivet er det ikke tilstrekkelig å legge til rette for at arbeidstakere får relevant kompetanse før de begynner å jobbe. Mange må også få mulighet til å fylle på med nødvendig kompetanse underveis, og mange må omskolere seg.

Kompetansebehovsutvalget skal finne ut mer om hva slags kompetanse norsk arbeidsliv vil trenge i fremtiden. Utvalget har levert tre rapporter, og er en del av Nasjonal strategi for kompetansepolitikk 2017–2021. Utvalget har pekt på betydelige ubalanser mellom kapasiteten i enkelte utdanninger, antallet søkere og behovene i arbeidsmarkedet. Det er lange køer og økende opptakskrav for å komme inn på flere studier, samtidig som det vedvarende mangler kvalifisert arbeidskraft innen samme yrker. I dag er det særlig mangel på arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren og i grunnskolen. Det er også mangler innenfor IKT og for fagarbeidere til bygg og anlegg. Utvalget trekker frem at økt digitalisering vil bidra til økt etterspørsel etter høyt utdannet arbeidskraft og peker på sosiale og emosjonelle ferdigheter som stadig viktigere. Utvalget viser også at det er betydelige forskjeller i kompetansebehov mellom regioner.

Produktivitetskommisjonen, NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi, mente at utdanningssystemet i for liten grad legger opp til å frembringe riktig kompetanse, og pekte på at høy produktivitet avhenger av at vi klarer å ta i bruk ny teknologi. Det krever at arbeidskraften har kompetanse til å ta teknologien i bruk. Kommisjonen så det som et problem at kapasiteten i rimeligere utdanninger blir bygget ut fremfor kapasiteten i naturvitenskapelige og tekniske fag. Kommisjonen pekte også på forventet sterkere etterspørsel etter arbeidere med håndverksfag, ingeniørfag og tekniske fag. I tillegg kommer den ventede veksten i behovet for arbeidskraft innenfor helse og omsorg.

Fremover vil det være viktig å sørge for at færrest mulig forlater arbeidsstyrken på grunn av manglende kompetanse. Det må legges til rette for at flest mulig kan fornye og supplere sin kompetanse slik at flere kan stå lenger i arbeid. Det vil være viktig at arbeidsstyrken har den kompetansen arbeidslivet trenger. Ved at flest mulig har oppdatert kompetanse som er tilpasset det arbeidslivet etterspør, vil andelen sysselsatte kunne opprettholdes eller øke, samtidig som befolkningen eldes.

Kompetanseutvikling i arbeidslivet er i hovedsak den enkeltes og virksomhetenes ansvar. Arbeidsgiver har ansvar for å gi ansatte nødvendig opplæring for å kunne utføre arbeidet under de krav og forutsetninger som gjelder til enhver tid. Arbeidsgiver har et ansvar for å investere i kompetanse som er nødvendig for virksomheten, og hver enkelt arbeidstaker har et ansvar for å skaffe seg kunnskap og ferdigheter som det er behov for i arbeidslivet. Staten kan legge til rette for et læringsintensivt arbeidsliv med god tilgang på kompetanseutvikling gjennom rammebetingelser som fremmer læring, men skal ikke ta over ansvaret som arbeidstakere og offentlige og private virksomheter har.

Fellesskapet tar et stort ansvar for utdanning, men systemet er i stor grad rettet mot å gi unge mennesker en utdanning. Fremover vil det være behov for en sterkere kobling mellom bedrifter og virksomheter og utdanningsinstitusjonene, og for å i større grad innrette tilbudet i utdanningssystemet slik at det også passer til arbeidslivets og sysselsattes behov. Dette kan blant annet skje ved at det offentlige legger til rette for at arbeidslivet får bedre tilgang til fleksible utdanningstilbud som kan kombineres med jobb. Det vil også være viktig at utdanningssystemet blir mer tilpasset voksne som har behov for grunnskoleopplæring, fag- og yrkesopplæring, opplæring i grunnleggende ferdigheter eller norskopplæring.

Det er ikke bare de med lite utdanning som har behov for å heve eller utvide sin kompetanse. Omstillingshastigheten i arbeidslivet er høy, og det er behov for kontinuerlig fornyelse av kompetanse. De med fagbrev, høyere yrkesfaglig utdanning og høyere utdanning har også behov for å lære hele livet. Den faglige utviklingen går raskt, og fagskoler, universiteter og høyskoler er de best egnede leverandørene av oppdaterte tilbud rettet mot faglærte og høyt utdannede. Dette kan oppnås ved å legge til rette for at enkeltpersoner og virksomheter investerer i kompetanse, ved å legge til rette for bedre samsvar mellom utdanningstilbudene som utvikles og det som etterspørres av arbeidslivet. For at høyere utdanning skal være tilpasset et arbeidsliv i omstilling, er det nødvendig med et tettere samspill mellom utdanningsinstitusjonene og arbeidslivet. Arbeidet med å legge til rette for å kvalifisere flere og kompetanseheving også i voksen alder, er påbegynt gjennom kompetansereformen «Lære hele livet». Det er iverksatt tiltak for bedre samsvar mellom arbeidslivets behov for kompetanse og den kompetansen arbeidstakerne har. Dette inkluderer tiltak for å stimulere etterspørselen etter kompetanseutvikling, å tilrettelegge utdanningssystemet for livslang læring blant annet gjennom tilpasninger i utdanningsstøtten, og tiltak for å bedre koble tilbud om og etterspørsel etter kompetanseutvikling.

Utdanningssektoren har spilt en viktig rolle i tidligere kriser ved at unge i større grad går inn i høyere utdanning og tar lengre utdanning når arbeidsmarkedet er svakt. Også denne gangen har antall søknader til høyere utdanning økt. I 2020 har over 150 000 søkt seg til universiteter og høyskoler gjennom Samordna Opptak. Det er rundt 12 000 flere enn i 2019. I tillegg har over 9 400 søkt seg til fagskolene. For å møte den økte etterspørselen foreslo regjeringen å øke antall studieplasser i 2020, som en del av Utdanningsløftet 2020. Den økte kapasiteten er videreført i 2021, slik at et nytt kull kan tas opp høsten 2021.

9.2.5 Tiltak for tidligere inntreden i arbeidslivet

Det er et mål å ha god gjennomstrømming i utdanning. Det innebærer at flere elever fullfører og består videregående opplæring, og at flere fullfører høyere utdanning uten å bruke unødig lang tid. Raskere start og progresjon i utdanning gir flere år i arbeidslivet som ferdig utdannet, med høyere inntekt og kompetanse. Det er en fordel både for den enkelte og for samfunnet. I tillegg frigjøres ressurser i utdanningssektoren. God utdannings- og karriereveiledning kan bidra til gode studievalg, og hindre unødvendige forsinkelser i utdannningsløpet.

I Norge er det en større del av befolkningen som begynner på høyere utdanning enn i OECD-landene. Gjennomstrømmingen i høyere utdanning er også relativt høy i Norge, og den har økt betydelig ifølge tall fra SSB. Likevel er det variasjoner som tilsier at den kan bli bedre.

Som drøftet i punkt 9.2.3, er fullføringen på yrkesfag i videregående utdanning svak sammenlignet med andre land. Én av fire lærlinger er ikke i jobb første år etter fagprøven.22 Halvparten av bachelorstudenter fullfører heller ikke studiet på normert tid. Dette medfører senere inntreden og kortere tid i arbeidslivet.

Sen inngang i arbeidsmarkedet som ferdigutdannet kan skyldes sen oppstart i utdanning eller langsom utdanningsprogresjon. Forsinkelser kan henge sammen med at de unge arbeider før eller underveis i utdanningen, noe som isolert sett er bra. Men noe av årsaken kan også være at unge er utenfor både arbeid og utdanning, eller tar opp fag.

I dag får elever og studenter støtte til livsopphold under studietiden gjennom stipend og lån fra Statens lånekasse for utdanning. Studielån gis også til å forbedre resultater fra videregående opplæring ved private skoler. På den ene siden er det en fordel at de som ikke har fullført videregående opplæring eller har for svake resultater til å komme inn på sitt utdanningsvalg, får en ny sjanse. Men på den andre siden kan systemet føre til at det går «inflasjon» i karakterer, og at for mange ressurser brukes på å forbedre resultater fra videregående opplæring og høyere utdanning. Det er også viktig at kapasiteten i utdanningssystemet tilpasses behovene i arbeidsmarkedet, slik at det ikke oppstår køer av kvalifiserte søkere til utdanninger hvor det er mangel på kvalifisert arbeidskraft i arbeidsmarkedet.

I dag kan det gis inntil åtte såkalte alderspoeng ved opptak til høyere utdanning. Halvparten av studieplassene gjennom Samordna opptak er imidlertid avsatt til kvoten for førstegangsvitnemål der alderspoeng ikke teller. Ordningen med alderspoeng bidrar til at det blir enklere å komme inn på ønsket studium ettersom man blir eldre, og at terskelen for å komme inn på ønsket studium blir høyere for yngre søkere som ikke når opp i kvoten for førstegangsvitnemål. Til sammenligning vil det å forbedre snittkarakteren fra videregående fra fire til fem gi ti poeng. Kunnskapsdepartementet er i gang med å se på regelverket for rangering av søkere til høyere utdanning.

Innretningen av studiestøtten kan også endres for å i større grad gi insentiver som er gunstige for samfunnet. I forbindelse med statsbudsjettet for 2019 ble det vedtatt at konverteringsordningen skal endres for å gi studenter insentiv til å gjennomføre hele grader. Fra studieåret 2019–2020 skal 15 pst. av basisstøtten kunne omgjøres til stipend på bakgrunn av oppnådd grad, mens 25 pst. omgjøres på bakgrunn av avlagte studiepoeng. Regjeringen har også innført 11 måneder studiestøtte, som skal legge til rette for at studentene kan prioritere studier fremfor arbeid.

9.3 Strategier for å inkludere flere i arbeidslivet

9.3.1 Inntektssikringsordningene skal gi trygghet og støtte opp under høy sysselsetting

Norge har gode inntektssikringsordninger, som i all hovedsak er skattefinansierte. Ordningene har vist sin styrke under pandemien, ved at personer som for en periode ikke har kunnet stå i jobb enten pga. permittering, arbeidsledighet, sykdom eller omsorg for barn, har fått hoveddelen av inntektsbortfallet kompensert av folketrygden.

Inntektssikringsordningene har flere formål, som i noen grad kan være i konflikt med hverandre. Generelt skal de sikre inntekt og trygghet ved bortfall av arbeidsinntekt som følge av sykdom og arbeidsledighet, og de skal bidra til omfordeling av inntekt mellom grupper. Gode inntektssikringsordninger bidro til å dempe utslagene av pandemien for økonomien og husholdningene. Samtidig må inntektssikring for de som står utenfor arbeidslivet, veies mot målet om at ytelsene skal bidra til å gjøre mottakerne selvforsørget, og gi gode insentiver til arbeid. På samfunnsnivå kan gode inntektssikringsordninger bidra til både risikovilje og omstillingsevne ved at de tilbyr et sikkerhetsnett som i utgangspunktet gjelder alle. Mens dagpengeordningen sikrer inntekten til personer som mister jobben, bidrar en aktiv arbeidsmarkedspolitikk til at arbeidsledige raskere finner seg ny jobb. Både permitterings- og dagpengeordningen har imidlertid begrenset varighet, og kompensasjonsgraden er lavere enn ordinær lønn, slik at de ledige og permitterte skal stimuleres til å søke nytt arbeid.

Den vanskelige balansen mellom inntektssikring og behovet for et velfungerende arbeidsmarked har blitt satt på spissen under koronapandemien. Under pandemien ble det innført en rekke midlertidige endringer i inntektssikringsordningene, herunder økt kompensasjonsgrad i dagpengeordningen og utvidet permitteringsperiode. Den økte kompensasjonsgraden ble innført i en situasjon der inngripende smitteverntiltak, mange permitteringer og lav etterspørsel etter arbeidskraft betydde at det var få jobbmuligheter og stort behov for inntektssikring. Etter hvert som den økonomiske aktiviteten gradvis tar seg opp igjen, blir det viktigere at arbeidsledige har økonomiske insentiver til å være aktive arbeidssøkere. Den utvidede permitteringsperioden gjør det på sin side mulig å unngå oppsigelser for de mange bedriftene som opplever midlertidig svikt i etterspørselen. Det bidrar til at aktiviteten kan ta seg raskt opp igjen når smittetrykket avtar og smitteverntiltakene kan reverseres. Muligheten for langvarig permittering er samtidig uegnet for bedrifter som vil oppleve redusert aktivitet i lang tid eller som ikke er levedyktige, siden dette kan låse fast arbeidskraft og hindre nødvendig omstilling i arbeidsmarkedet. For å begrense de uheldige sidene av en utvidet permitteringsperiode er det derfor nødvendig at utvidelsen er midlertidig og reverseres når smittesituasjonen gjør det mulig.

9.3.2 Arbeid, helse og kompetanse må ses i sammenheng

Mange mottar helserelaterte ytelser

Et særtrekk ved det norske systemet er den høye andelen mottakere av helserelaterte ytelser. Som vist i kapittel 4 har Norge det høyeste sykefraværet og den høyeste andelen mottakere av helserelaterte trygdeordninger blant OECD-land. Samtidig er andelen som mottar dagpenger og sosialhjelp, lavere enn i mange andre land. Arbeidsuførhet er den viktigste grunnen til at personer i arbeidsfør alder står utenfor arbeidslivet. Samtidig er det ingenting som tyder på at helsetilstanden i den norske befolkningen er dårligere enn i andre land. Forventet levealder er høy i Norge, noe som burde være et tegn på generelt god helsetilstand. Når andelen på helserelaterte ytelser er så høy sammenlignet med andre land, har det trolig sammenheng med institusjonelle forhold, herunder utformingen av stønadsordningene.

Dersom helserelaterte ytelser fungerer som et alternativ til dagpenger ved langvarig arbeidsledighet, kan omstillinger i økonomien bidra til at personer faller varig utenfor arbeidslivet. Utbruddet av koronaviruset har gitt store utslag i arbeidsmarkedet fra våren 2020. Dersom mange forblir ledige over en lang periode, er det fare for at en del ikke kommer tilbake igjen i arbeid. En studie fra 2013 viser at tap av arbeid mer enn dobler sannsynligheten for uførhet blant menn, og at uførhet etter arbeidsledighet forklarer en betydelig andel av omfanget av uføre i Norge.23 Selv om en del kombinerer uføretrygd med noe arbeid, er det svært få som slutter å motta uføretrygd og går over i jobb. De fleste mottar uføretrygd helt frem til de blir alderspensjonister.

OECD peker i sin siste landrapport om Norge på at vi er relativt sett svake på å inkludere personer med helseproblemer i arbeidslivet.24 OECD har flere ganger anbefalt Norge å gjennomføre reformer i trygdeordningene, herunder redusert kompensasjonsgrad i sykepengeordningen og skjerpet kontroll ved innvilgelse av sykepenger og uføretrygd. OECD har også gitt råd om at arbeidsgivere bør finansiere mer av sykepengeutgiftene, slik at bedriftene gis økte insentiver til å forebygge sykefravær. IMF har også uttrykt bekymring for den høye andelen på helserelaterte ytelser i Norge, spesielt blant unge.25 Det gir et stort tap for samfunnet når unge mennesker varig blir stående utenfor arbeidslivet. Det samfunnsøkonomiske tapet av at én ungdom aldri kommer i jobb, har blitt anslått til om lag 16 mill. kroner.26

Regjeringen har nedsatt et utvalg som har analysert utviklingen i sysselsettingen i Norge. Sysselsettingsutvalget hadde som mandat å foreslå tiltak som kan bidra til at flere kommer i arbeid, at flere får utnyttet sin restarbeidsevne, samt å unngå at personer faller ut av arbeidsmarkedet på permanent basis.

Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe, NOU 2019: 7 Arbeid og inntektssikring: Tiltak for økt sysselsetting, kom i mars 2019 med en rekke anbefalinger. Ekspertgruppen foreslo blant annet et mer arbeidsorientert trygdesystem, og understreker at det må kombineres med bedre oppfølging av brukerne, økt bruk av arbeidsmarkedstiltak og tiltak for å øke etterspørselen etter personer med helseutfordringer. Dette er basert på en erkjennelse av at konkurransen om jobbene er hard, og at personer med svak kompetanse og/eller helseproblemer ofte vil kunne ha problemer med å vinne frem i konkurransen.

Tiltakene fra ekspertgruppen ble drøftet videre av Sysselsettingsutvalgets fase to, der representanter fra partene i arbeidslivet deltok. Sysselsettingsutvalgets fase to leverte sin innstilling i februar 2021. Utvalgets rapport forelå ikke i tide til å bli omtalt i denne meldingen. Regjeringen vil sende rapporten på høring og deretter vurdere hvordan anbefalingene skal følges opp.

Det er potensial for økt sysselsetting blant personer med nedsatt arbeidsevne

En rekke studier finner at det er betydelig gjenværende arbeidsevne blant mange av mottakerne av helserelaterte ytelser. Andersen, Markussen og Røed (2019) finner at økt etterspørsel etter arbeidskraft både reduserer antallet dagpengemottakere og antallet som mottar arbeidsavklaringspenger.27 Blant mottakerne av arbeidsavklaringspenger er effekten størst for unge. Annen forskning viser at mange som mottar uføretrygd, øker arbeidstilbudet når insentivene til arbeid i ordningen øker.28 Til tross for at dette viser at mange uføretrygdede trolig har en gjenværende arbeidsevne, er det bare ¼ av nye mottakere av uføretrygd som får en gradert ytelse, dvs. at de blir delvis uføretrygdet. Andelen uføre som er i jobb, er noe høyere i Norge enn gjennomsnittet blant europeiske OECD-land, men lavere enn i andre land med høy andel uføretrygdede.

For regjeringen er det viktig å stimulere til økt bruk av gradert uføretrygd. Med uførereformen fra 1. januar 2015 ble det lagt bedre til rette for å kombinere arbeid og trygd. Uførereformen førte til at de uføre som allerede arbeidet noe, økte antallet arbeidstimer.29 Effekten var størst for de unge. Likevel viser Riksrevisjonen i en rapport fra 2018 at andelen uføre som kombinerer trygd med arbeid, ikke har økt etter uførereformen.30 Riksrevisjonen peker blant annet på at flertallet av de uføretrygdede fortsatt får lav økonomisk uttelling ved å utnytte restarbeidsevnen sin. Riksrevisjonen peker også på at en forutsetning for å nå målet om at flere uføre skal kombinere arbeid og trygd, er at det finnes arbeidsmuligheter for uføre som ønsker arbeid. Forslaget fra Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe om en arbeidsorientert uføretrygd er utformet slik at det skal bli mer lønnsomt for arbeidsgivere å ansette personer med varige helseproblemer.

Tiltak må settes inn tidlig i løpet

En person som får innvilget full uføretrygd, vil som oftest ha stått flere år utenfor arbeidslivet. Siden svak tilknytning til arbeidslivet over tid i seg selv kan bidra til å svekke en persons inntektsevne, vil trolig tiltak tidlig i løpet være mest effektivt for å forhindre langvarig utenforskap. Som figur 9.1 viser, kommer i underkant av 80 pst. av de som får innvilget uføretrygd, fra arbeidsavklaringspenger, mens over 50 pst. av nye mottakere av arbeidsavklaringspenger kommer fra sykepenger.31 Ser man på unge mottakere av arbeidsavklaringspenger, kommer imidlertid nærmere 80 pst. fra status som arbeidsledig eller nedsatt arbeidsevne uten rett til sykepenger. Tiltak for å redusere sykefraværet og tiltak for å redusere antall unge som kommer inn på arbeidsavklaringspenger, vil dermed etter alt å dømme være effektivt for å redusere antall personer som ender opp med varig uføretrygd.

Forstørr bilde

¹ Nye mottakere, status to måneder før tilgang. De røde pilene viser hvor mange av de nye mottakerne av arbeidsavklaringspenger som kommer fra hhv. sykepenger og arbeidssøker/nedsatt arbeidsevne/ukjent, mens de lyseblå pilene viser hvor mange av de nye mottakerne av uføretrygd som kommer fra hhv. arbeidsavklaringspenger, sykepenger og arbeidssøker/nedsatt arbeidsevne/ukjent.

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten.

Redusert sykefravær vil bidra til å redusere frafallet fra arbeidslivet

Norge har en sykepengeordning som sikrer full inntektssikring for alle arbeidstakere ved sykdom.32 Det er bred politisk enighet om å opprettholde en sjenerøs og universell sykepengeordning. Høyt sykefravær er likevel svært kostbart for samfunnet, arbeidsgiver og for den enkelte arbeidstaker. Langtidssykemelding kan være første skritt i en prosess som fører til vedvarende yrkespassivitet og marginalisering i arbeidslivet. Det er godt dokumentert at antallet som bruker opp sykepengerettighetene sine og går over til arbeidsavklaringspenger går ned når sykefraværet reduseres.33 Tiltak for å redusere sykefraværet spiller en viktig rolle i å forhindre frafall fra arbeidslivet.

Sykefravær kan blant annet forebygges ved et godt tilrettelagt fysisk arbeidsmiljø og støttende og motiverende arbeidsforhold på arbeidsplassen. Avtalen mellom staten og partene i arbeidslivet om et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) har hatt en sentral rolle i arbeidet med forebygging og bekjempelse av sykefravær siden 2001. Partene i arbeidslivet har gjennomført flere tiltak for å nå målene i avtalen, og staten har bidratt med betydelige ressurser gjennom Arbeidslivssentrene og ulike tiltak. Målet i IA-avtalene om redusert sykefravær har imidlertid ikke blitt nådd.34

Det er inngått en ny IA-avtale for perioden 2019–2022. Den nye IA-avtalen skal gjelde for hele arbeidslivet, ikke bare for utvalgte virksomheter. I den nye avtalen er partene enige om følgende nasjonale mål: Sykefraværet skal reduseres med 10 pst. sammenlignet med årsgjennomsnittet for 2018, og frafallet fra arbeidslivet skal reduseres. Den nye IA-avtalen har videre større vektlegging av det forebyggende arbeidsmiljøet enn tidligere, og retter seg i større grad inn mot bransjer og sektorer med særlig store utfordringer med sykefraværet. IA-avtalen setter arbeidsplassen i sentrum og legger stor vekt på partenes felles innsats.35

Graderte ytelser bidrar til å hindre at personer mister kontakten med arbeidslivet, og gir langt sterkere insentiver til å utnytte restarbeidsevnen. Det er dokumentert at gradering reduserer varigheten av pågående sykefravær, reduserer bruken av helserelaterte ytelser i tiden etter sykefraværet og øker sannsynligheten for å være i arbeid de påfølgende årene.36

Aktivitetskrav og oppfølgingspunkter kan ha stor effekt på sykefraværet. I 2004 ble det innført et krav om at den sykmeldte skal prøve seg i arbeidsrelatert aktivitet senest innen åtte uker, med enkelte unntak. Som følge av dette ble gradert sykemelding en viktig del av oppfølgingen. Innføringen av aktivitetskravet gikk sammen med en markant reduksjon i sykefraværet, som igjen ga lavere tilstrømning til langvarige helserelaterte ytelser.37 Det er flere eksempler på at konsekvent håndheving av aktivitetskravet har vist seg å redusere sykefraværet og tilstrømming til arbeidsavklaringspenger, blant annet gjennom den såkalte «Hedmarksmodellen».38

Erfaringene fra Sverige er sentrale å vurdere, særlig fordi sykepengeordningen der har mange likhetstrekk med vår ordning, med unntak av kompensasjonsgraden som er betydelig lavere i Sverige. Sykefraværet i Sverige gikk ned fra 4,1 pst. i 2003 til 2,3 pst. i 2019, og den største reduksjonen skjedde i perioden mellom 2003 og 2010. Nøyaktig hva som forårsaket nedgangen i sykefraværet i Sverige er usikkert, men det ble i samme periode gjennomført en rekke reformer som kan ha påvirket sykefraværet. I denne perioden ble oppfølgingen av de sykmeldte håndtert mer enhetlig, strengt og systematisk, blant annet gjennom sammenslåingen av de svenske trygdeetatene i 2005. Senere reformer, som innføringen av beslutningsstøtte for sykmeldere, tidsbegrensninger i sykepengeordningen og innføringen av rehabiliteringskjeden i 2007–2008, kan ikke forklare fallet fra 2003, men kan ha bidratt til det videre fallet i sykefraværet. Holdningsendringer blant leger og arbeidstakere er også blitt pekt på som en mulig årsak til nedgangen i sykefraværet i Sverige.39

Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe foreslo en omlegging av sykepengeordningen slik at arbeidsgivers finansieringsansvar forskyves fra korttidsfravær til langtidsfravær. Ekspertgruppen foreslo videre å utvide sykepengeperioden for personer som mottar graderte sykepenger, samtidig som kompensasjonsgraden reduseres for langvarig sykefravær. Forslaget innebærer at både arbeidsgivere og arbeidstakere oppmuntres til økt bruk av graderte sykemeldinger og får sterkere insentiver til å redusere langvarige sykefravær.

Det er god empirisk dekning for at kompensasjonsnivået i sykepengeordningen har betydning for sykefraværet.40 Lavere kompensasjonsgrad vil isolert sett øke insentivene til å stå i arbeid. Det kan dermed føre til økt arbeidstilbud og flere i jobb. Samtidig vil lavere ytelser gi lavere inntekt til de som mottar disse stønadene. Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe pekte samtidig på at tettere oppfølging av sykmeldte også kan bidra til redusert sykefravær.

Det er aller viktigst å hindre at unge havner varig utenfor arbeidslivet

En stadig større andel av mottakere av helserelaterte ytelser er under 30 år.41 Det samfunnsøkonomiske tapet ved at unge havner på uføretrygd er betydelig. Årsaken til økningen er sammensatt. Psykiske plager blant unge har tilsynelatende økt i nyere tid, særlig forekomsten av angst- og depresjonslidelser. Det er imidlertid uvisst hvor mye av dette som skyldes en faktisk forverring av unges psykiske helse, og hvor mye som skyldes økt åpenhet og bevissthet rundt psykisk helse, endret diagnosepraksis eller andre faktorer. En stor del av de unge uføre har utfordringer allerede i skolealder, og færre har fullført videregående utdanning enn sine jevnaldrende. Dette tyder på at utfordringene som senere fører til uførhet, ikke nødvendigvis starter med manglende muligheter i arbeidslivet, selv om det kan forsterke utfordringer fra skoletiden. Unge uføre har samtidig i enda større grad enn tidligere svak tilknytning til arbeidslivet. Det kan blant annet skyldes at det har blitt vanskeligere å komme inn på arbeidsmarkedet uten formell kompetanse.42

Tidlig innsats i skolen er dermed sentralt for å redusere tilstrømmingen av unge til helserelaterte ytelser. Tiltak som iverksettes under stønadsforløpet vil imidlertid også kunne ha stor effekt. De fleste nye uføre vil motta arbeidsavklaringspenger (AAP) i flere år før de får innvilget uføretrygd.43 Dette innebærer at NAV på et tidspunkt har vurdert det som mulig at arbeidsevnen kan bli bedre som følge av behandling, arbeidsrettede tiltak eller oppfølging fra NAV. For å øke antallet unge som kommer seg i arbeid etter perioden med AAP, er det nødvendig å legge til rette for bedre oppfølging og mer effektive arbeidsrettede tiltak i AAP-perioden.

Innføring av ordningen med arbeidsavklaringspenger i 2010 førte til at flere unge uten erfaring fra arbeidslivet fikk tilgang til en midlertidig helserelatert ytelse. Ofte er det en kombinasjon av moderate psykiske plager og manglende kvalifikasjoner som gjør det vanskelig for denne gruppen å komme seg i jobb. Unge uten fullført videregående opplæring er overrepresentert blant personer som er registrert med nedsatt arbeidsevne hos NAV, og mange av disse mottar AAP. Økt gjennomføring av videregående skole er trolig ett viktig tiltak for å redusere andelen unge som mottar helserelaterte ytelser. Om lag 70 pst. av AAP-mottakere under 30 år er diagnostisert med en psykisk lidelse. Over en fjerdedel av mottakerne er diagnostisert med angst eller depressive lidelser, mens over en femtedel er diagnostisert med lettere psykiske lidelser.

I Sintefs evaluering av arbeidsavklaringspenger fra 2015 pekes det på at unge som mottar arbeidsavklaringspenger, ofte har en diffus eller sammensatt problematikk som er vanskelig å diagnostisere, men at de likevel i mange tilfeller får en psykisk diagnose. Symptomdiagnoser handler ofte om sosiale problemer, lav selvfølelse og dårlig selvtillit.44 Det å sette en diagnose på diffuse helseproblemer kan forsterke sykdomsfokuset og redusere motivasjonen til å arbeide for å forbedre arbeidsevnen. Dette kan igjen føre mottakerne lenger unna arbeid og aktivitet.45 Ifølge en studie fra Frisch-senteret får unge i alderen 18–30 år som er i gråsonen mellom helseproblemer og arbeidsledighet, lavere yrkesinntekt og økt risiko for å ende opp på varig uføretrygd dersom de kommer inn på en helserelatert ytelse i stedet for dagpenger eller økonomisk sosialhjelp.46 Nyere forskning kan også tyde på at større tilbøyelighet til å diagnostisere unge med psykiske lidelser har negative effekter på skoleresultater, og fører til lavere jobbsannsynlighet og høyere risiko for å være trygdemottaker i voksen alder.47 I forbindelse med skolebesøk på videregående skoler fikk finansministeren innspill fra elevene om hvordan regjeringen kan hindre at folk havner utenfor arbeidslivet, se boks 9.4.

Unge som står utenfor arbeidslivet, har behov for aktivitet og oppfølging. Det må legges til rette for at flere arbeidsgivere kan ansette unge med nedsatt arbeidsevne. Tilbud om aktivitet og aktivitetskrav er særlig viktig i ordninger der det på kort sikt kan være lite (eller ingenting) å tjene økonomisk på å gå over i jobb, slik som sykepenger, arbeidsavklaringspenger og sosialhjelp. Samarbeidet mellom NAV og helsevesenet må bli bedre. Langvarig passivt mottak av ytelser uten oppfølging og aktivitetskrav kan svekke mulighetene til å komme tilbake i jobb.

Regjeringen innførte derfor i 2017 plikt til å stille vilkår om aktivitet for alle arbeidsføre mottakere under 30 år som mottar økonomisk sosialhjelp. Mange kommuner hadde allerede innført en slik aktivitetsplikt, og ulike studier finner at strengere aktivitetskrav til unge sosialhjelpsmottakere fører til at færre mottar ytelser fra NAV, økt gjennomføring av videregående skole, og økt sysselsetting og inntekt blant personer i den nedre delen av lønnsfordelingen.48 Foreløpige resultater fra evalueringen av regelverksendringen finner at aktivitetsplikten bidrar til bedre oppfølging av brukergruppen, men det varierer i hvor stor grad NAV-kontorene evner å gi en meningsfull og velegnet aktivitet til hele brukergruppen.49 Det er fra 1. januar 2021 innført en plikt for kommunene til å stille vilkår om norskopplæring for sosialhjelpsmottakere under 30 år, dersom manglende norskkunnskaper er årsaken til at en person ikke er selvhjulpen. Plikten gjelder de som har rett og plikt til introduksjonsprogram. Kommunen skal for alle andre i denne aldersgruppen som ikke er selvhjulpne fordi de ikke kan norsk, vurdere å stille vilkår om norskopplæring.

Regjeringen mener at aktivitetsplikt for arbeidsføre sosialhjelpsmottakere vil legge til rette for at de som kan bidra i samfunnet skal få muligheten til det.

Regjeringen strammet i 2018 inn varigheten på AAP-ordningen. Sykdomskravet i ordningen ble tydeliggjort, det er lagt opp til individuelle oppfølgingspunkter, og det har blitt større adgang til å kombinere AAP med jobbsøking. Et strammere stønadsløp skulle legge til rette for tettere oppfølging av mottakerne. Formålet med endringene var å gi en raskere avklaring av stønadsmottakers arbeidsevne og økt overgang til arbeid. Foreløpige analyser tyder på at endringene har ført til at færre får innvilget AAP.50 Samtidig har ikke flere av de som hadde stått lenge på AAP da endringene ble iverksatt, gått over i arbeid.51 Det er for tidlig å vurdere de samlede virkningene av regelendringen, blant annet effekten av strammere stønadsløp og tettere oppfølging for nye AAP-mottakere.

Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe viste at gjennomsnittsinntekten for trygdemottakere i alderen 18–24 år var høyere enn gjennomsnittsinntekten for personer i samme aldersgruppe som ikke mottar trygd. Ekspertgruppen mente at dette kunne føre til at enkelte unge hadde økonomiske insentiver til å få innvilget en helserelatert ytelse. Ekspertgruppen anbefalte å redusere minsteytelsen for unge AAP-mottakere, mot at denne gruppen skulle få tettere oppfølging. I tråd med denne anbefalingen ble minsteytelsen i AAP for nye mottakere under 25 år redusert fra 1. februar 2020, samtidig som NAV fikk økte ressurser til oppfølging av denne gruppen.

Bedre samarbeid mellom NAV og helsetjenesten

Godt samarbeid mellom NAV og helsetjenesten er viktig for å unngå at personer med betydelig restarbeidsevne ender opp i et langvarig løp på helserelaterte ytelser. Psykiske og muskel- og skjelettlidelser er de diagnosene som oftest leder til sykmelding og uføretrygd. Dette er lidelser som ofte kan forenes med å være i arbeid, selv om arbeidskapasiteten kan være redusert. Arbeid vil i mange slike tilfeller også være helsefremmende.52^, 53 Mange med ulike helseproblemer vil trenge samtidig bistand fra Arbeids- og velferdsetaten og helsetjenestene for å komme i arbeid. Forskning viser at integrert helsemessig og arbeidsrettet oppfølging på arbeidsplasser får flere personer med alvorlige psykiske lidelser ut i jobb.54 Likevel har deltakelse i arbeid tradisjonelt vært lite utnyttet som terapeutisk virkemiddel i behandling. I en fremtidig strategi for å øke sysselsettingen for personer med nedsatt arbeidsevne vil det både være behov for et mer arbeidsorientert trygdesystem og ytterligere samhandling, kunnskap og utvikling av gode tjenester på tvers av arbeid-helseområdet.

Det har gjennom IA-samarbeidet blitt utviklet et omfattende system for oppfølging av sykmeldte, hvor ansvar og dialog mellom de ulike aktørene er presisert. Fastlegenes vurdering er sentral i vedtak om sykepenger og uføretrygd. For at systemet skal fungere godt, er det nødvendig at fastlegene har tilstrekkelig kunnskap om mulighetene for tilrettelegging på arbeidsplassene. Riksrevisjonen peker på at det ofte foreligger mangelfull dokumentasjon og vurderinger av arbeidsevne og arbeidsmuligheter når vedtak om uføretrygd fattes. Noen årsaker som trekkes frem, er manglende tiltak for personer med liten restarbeidsevne, manglende kapasitet til tilstrekkelig oppfølging og begrenset kapasitet på rådgivende leger.55 I flere land, herunder Sveits og Storbritannia, brukes spesialiserte trygdeleger til å vurdere arbeidsevnen til personer som søker om sykepenger eller uføretrygd. Innføringen av ekstern medisinsk vurdering i Sveits bidro til å redusere tilgangen til uføretrygd og øke sysselsettingen.56

Løfte kompetansen til de som står uten arbeid

For å redusere utenforskap er det viktig å se arbeid, helse og kompetanse i sammenheng. Det er sammensatte årsaker til at personer står utenfor arbeidslivet. Personer som har vanskeligheter med å komme i arbeid, har ofte en kombinasjon av helseutfordringer og manglende formell kompetanse. For personer som står utenfor arbeidslivet og mottar trygd, kan kvalifiseringstiltak bidra til at de lettere kommer i arbeid. For mottakere av overgangsstønad og uføretrygd har det vært gode muligheter til å kombinere trygdemottak med opplæring og utdanning. For mottakere av arbeidsavklaringspenger kan utdanning godkjennes som et arbeidsrettet tiltak etter en individuell vurdering, dersom utdanningen anses som nødvendig og hensiktsmessig for å bedre arbeidsevnen og komme i arbeid. Muligheten til å kombinere dagpenger med opplæring og utdanning har derimot normalt sett vært begrenset og forbeholdt opplæring som kan kombineres med fulltidsarbeid og aktiv arbeidssøking. Eksempler på dette kan være kortvarige kurs, norskopplæring og arbeidsmarkedstiltak. Begrunnelsen for slike begrensninger er at personer som er under opplæring eller utdanning, i mindre grad har mulighet til å være fullt disponible for arbeidsmarkedet, og dermed ikke fyller vilkårene for å kunne motta dagpenger. Kravet i dagpengeordningen om å være reell arbeidssøker bidrar til at arbeidssøkere raskt kommer over i arbeid og har over tid bidratt til at arbeidsledigheten har holdt seg lav.

Under koronapandemien i 2020 økte antall permitterte og ledige dramatisk, og det var færre muligheter til å få seg nytt arbeid enn normalt. I en slik ekstraordinær situasjon var det hensiktsmessig at permitterte og ledige kunne ta opplæring eller studere mens de søkte etter arbeid. Som en midlertidig ordning ble det mulig å fritt kombinere dagpenger med utdanning og annen opplæring, uten å måtte søke om godkjenning fra NAV. Samtidig ble det bevilget betydelige midler til å utvikle kurs og annen opplæring rettet mot permitterte. Kravet om å være reell arbeidssøker i opplæringsperioden ble imidlertid videreført.

Regjeringen ønsker å gjøre dagpengeregelverket mer fleksibelt, slik at det skal bli lettere for ledige og permitterte å ta opplæring mens de mottar dagpenger. Dette er i tråd med anbefalingene fra flere offentlige utvalg. Mens antall tilgjengelige jobber for personer med grunnskole som høyeste utdanning har blitt færre, ventes det at behovet for personer med fag- og yrkesutdanning vil øke. Regjeringen vil som følge av dette særlig legge til rette for at dagpengemottakere skal kunne fullføre grunn- og videregående opplæring.

Arbeids- og sosialdepartementet sendte 16. desember 2020 ut et høringsnotat med forslag til nytt varig regelverk for å kombinere dagpenger med opplæring og utdanning. Forslagene innebærer blant annet adgang til at dagpengemottakere på generelt grunnlag kan ta undervisning på dagtid, selv om det ikke kan kombineres med fulltidsarbeid. Det foreslås også at grunn- og videregående opplæring og fagskoleutdanning skal kunne tas på fulltid. Samtidig er det viktig at ikke dagpengeordningen utformes slik at mange ledige blir gående unødvendig lenge på dagpenger. Dagpengeordningen skal heller ikke være et alternativ til ordinær studiefinansiering. Det skal derfor som hovedregel fortsatt stilles krav om å være reell arbeidssøker, og det foreslås en innledende tre måneders arbeidssøkerperiode før opplæringen med dagpenger kan begynne. Det foreslås at dagpengemottakere som tar grunn- og videregående opplæring normalt gis unntak fra disse kravene ved avdekket behov for opplæring.

Et godt samarbeid mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og utdanningsmyndighetene kan bidra til at flere som står uten arbeid, kan få nødvendig utdanning, påfyll av kompetanse eller omskolering og dermed en sterkere tilknytning til arbeidslivet. NAV og fylkeskommunene samarbeider på flere måter for å styrke kompetansen til arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne. Arbeids- og utdanningsmyndighetene samarbeider også på sentralt nivå for å finne nye løsninger som muliggjør samarbeid på bred front. Flere tiltak for å styrke samarbeidet er i ferd med å bli iverksatt eller er under vurdering.

Økonomiske insentiver og bruk av trygdeordninger

For de fleste lønner det seg å være i arbeid. Trygdeytelser, skatteregler og behovsprøvde støtteordninger som virker sammen, kan likevel i noen tilfeller føre til at gevinsten ved å jobbe fremfor å motta trygd, er liten. Spesielt gjelder dette hvis alternativet til å motta trygd, er å jobbe deltid.

Økonomiske insentiver kan også påvirke forholdet mellom ulike trygdeytelser. Helserelaterte ytelser gir høyere kompensasjon for tapt inntekt og lengre varighet enn økonomisk sosialhjelp eller dagpenger. Forskjellen mellom innretningen på helserelaterte ytelser og andre ytelser er større i Norge enn i andre europeiske land.57 Dette kan ha betydning for antallet som søker om å få innvilget helserelaterte trygdeytelser.58

Redusert marginalskatt på arbeid under denne regjeringen har gjort det mer lønnsomt å arbeide mer. Regjeringen vil vurdere ytterligere endringer i trygde- og skattesystemet for å stimulere til arbeid. Innstramminger i helserelaterte ytelser vil trolig føre til noe økt sysselsetting, men innstramminger kan samtidig føre til at flere blir avhengige av økonomisk sosialhjelp. Aktivitetskrav i trygdeytelsene kan være et alternativ til å bruke strammere inngangsvilkår og til en viss grad erstatte behovet for sterkere økonomiske insentiver.

En grunn til at det kan være krevende for personer med nedsatt arbeidsevne å få jobb, er at nivået på de laveste lønningene i det norske arbeidsmarked er høyt. Det er derfor også nødvendig å tilby personer uten arbeid tiltak og oppfølging som øker sannsynligheten for at de kommer inn og blir værende i arbeidslivet.

9.3.3 Bedre fleksibilitet og lettere innpass i arbeidslivet

Deltakelse i arbeidsmarkedstiltak kan bedre kvalifikasjonene til den enkelte eller forhindre at svake grupper faller ut av arbeidsmarkedet. I Norge er det lang tradisjon for aktiv arbeidsmarkedspolitikk, med vekt på tett oppfølging, krav til aktivitet og bruk av arbeidsmarkedstiltak. Arbeidsmarkedstiltakene skal understøtte jobbsøking og fremme overgang til jobb. Enkelte grupper blir prioritert for deltakelse i arbeidsmarkedstiltak, herunder unge uten arbeid, innvandrere fra land utenfor EØS-området og langtidsledige.

Regjeringen har invitert til en inkluderingsdugnad hvor offentlige og private aktører jobber sammen på tvers av sektorer for å få flere med nedsatt funksjonsevne og/eller hull i CVen over i ordinære jobber. Tre innsatsområder står sentralt i dugnaden:

• Terskelen inn i arbeidslivet skal senkes, og det skal bli lettere for arbeidsgivere å ansette personer i inkluderingsdugnadens målgrupper.

• Tilbudet for arbeidssøkere med psykiske lidelser og/eller rusproblemer skal videreutvikles, slik at flere kan delta i arbeidslivet samtidig som de mottar medisinsk oppfølging.

• Mulighetene for opplæring skal bedres, slik at flere kan bli kvalifisert inn i arbeid.

Staten skal gå foran i inkluderingsarbeidet, og det er satt mål om at minst 5 pst. av nyansatte i staten skal være personer med nedsatt funksjonsevne eller hull i CV-en.

Flere permitterte og ledige som følge av koronapandemien i 2020 kan ha gjort det enda vanskeligere for målgruppene i inkluderingsdugnaden å få innpass i arbeidsmarkedet. Innsatsen er derfor intensivert i 2021.

Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe anbefalte å øke bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak rettet mot utsatte grupper og prioritere tiltak som har dokumentert effekt for å få folk i arbeid. De anbefalte også å øke bruken av lønnstilskudd for å kompensere arbeidsgivere for redusert eller usikker produktivitet når de ansetter arbeidssøkere som har særskilte problemer med å komme inn på arbeidsmarkedet.

For ungdom og andre grupper som står i fare for å miste fotfestet i arbeidsmarkedet, er det nødvendig å se helsesituasjon, arbeidsdeltakelse og kompetanseheving i sammenheng. En kunnskapsoppsummering fra Folkehelseinstituttet finner at tiltak der det etableres et ordinært arbeidsforhold så raskt som mulig, samtidig som det gis tett oppfølging i arbeidet og behandling av helseproblemer, har positive effekter på arbeidsdeltakelsen til personer med moderate til alvorlige psykiske lidelser.59 NAV har de siste årene fått økte ressurser til gjennomføring av slike tiltak i egen regi.

Lønnstilskudd kan gis enten midlertidig eller varig for å styrke arbeidsmarkedstilknytningen til utsatte grupper i arbeidsmarkedet. Tidsbegrenset lønnstilskudd skal bidra til at arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne kan bli ansatt på ordinære lønns- og arbeidsvilkår. Lønnstilskuddet reduserer arbeidsgivers lønnskostnader knyttet til tiltaksdeltakeren, noe som kompenserer for lav, variabel eller usikker produktivitet. Studier viser positive effekter av lønnstilskudd, men tiltaket har vært brukt i forholdsvis begrenset omfang i Norge. Et stort omfang av lønnstilskudd vil på sin side kunne øke risikoen for fortrenging av andre arbeidssøkere og ved at tilskuddet går til personer som uansett ville blitt ansatt på ordinære vilkår.60 Regjeringen mener likevel at en viss økning av omfanget av lønnstilskudd fra dagens lave nivå vil kunne virke positivt på sysselsettingen og ha begrensede negative effekter. For å øke bruken av lønnstilskudd har regjeringen blant annet forenklet regelverket, slik at det blir større forutsigbarhet for arbeidsgivere.

Frivillige organisasjoner, private stiftelser og sosiale entreprenører yter viktige bidrag i arbeidet for å inkludere utsatte grupper i arbeids- og samfunnsliv. Eksempelvis tilbyr Fontenehusene en arbeidsplass og et arbeidsfellesskap for mennesker som har eller har hatt ulike psykiske helseutfordringer. Sosialt entreprenørskap handler om å finne nye løsninger på samfunnsmessige problemer og kan bidra til å skape et samfunn med muligheter for alle, se boks 9.5. Arbeids- og velferdsdirektoratet har en tilskuddsordning rettet mot sosiale entreprenører som jobber med fattigdomsbekjempelse og sosial eksklusjon. Regjeringen vil videreføre arbeidet med å bedre betingelsene for sosiale entreprenører slik at de kan bidra til å løse sosiale utfordringer i samfunnet, særlig ved å få flere inn i arbeidslivet. Arbeids- og velferdsdirektoratet inviterte høsten 2020 ideelle organisasjoner på arbeids- og velferdsfeltet til et arbeid for å utvikle en strategi som sikrer utvikling av ideell sektors rolle og tilbud. Samarbeid med ulike typer private leverandører, herunder kommersielle og ideelle, er viktig for å sikre mangfold og et variert tilbud innenfor arbeidsmarkedstiltakene. Regjeringen er opptatt av å utvikle de arbeidsrettede tjenestene slik at flere kan komme i arbeid.

Tilskuddsordningen Utvikling av kommunale integreringstiltak under Kunnskapsdepartementet er ett eksempel på samarbeid med sosiale entreprenører. Her prøves det ut ulike modeller for arbeidsrettet kvalifisering, blant annet psykisk støtte etter modell fra Fontenehus. Kvinner med innvandrerbakgrunn er prioritert.

9.3.4 Bedre integrering

Norge har en relativt stor innvandrerbefolkning sammenlignet med flere av våre naboland, og færre av innvandrerne er i arbeid enn i befolkningen sett under ett. Derfor er det særlig viktig for norsk økonomi at vi lykkes med å inkludere innvandrere i arbeidsmarkedet. Som omtalt i kapittel 4 har utdanning stor betydning for hvordan individer lykkes i arbeidsmarkedet, og dette gjelder uavhengig av om man har innvandrerbakgrunn eller ikke. I et arbeidsmarked som særlig etterspør kvalifisert arbeidskraft, betyr fullført videregående opplæring mer enn innvandrerbakgrunn for sysselsetting. Den store andelen blant innvandrere som kun har grunnskoleutdanning, kan således også være en viktig årsak til ulikhetene i sysselsetting.61 Økt utdanning, kvalifisering og oppbygging av kompetanse som er etterspurt i det norske arbeidsmarkedet, er forutsetninger for vellykket integrering. Andelen med innvandrerbakgrunn blant studenter i høyere utdanning har økt de siste årene, og gruppen etterkommere av innvandrere tar oftere høyere utdanning enn den øvrige befolkningen. Samtidig er det en utfordring at flere arbeidstakere med innvandrerbakgrunn står utenfor arbeidslivet selv etter fullført høyere utdanning. Det må arbeides målrettet for at flere unge med innvandrerbakgrunn fullfører videregående skole, og at flere inkluderes i arbeidslivet etter fullført utdanning. Det er også viktig at vi legger til rette for at innvandrere så langt som mulig kan benytte kompetansen de allerede har når de kommer til Norge.

Introduksjonsprogrammet har siden 2004 gitt opplæring i norsk språk og forberedelse til yrkeslivet til flyktninger og familiegjenforente. I 2018 fikk asylsøkere i mottak også en plikt til å delta i opplæring i norsk kultur og norske verdier. I 2019 gikk 55 pst. av de som avsluttet introduksjonsprogrammet, over i arbeid eller utdanning.

Det er stor variasjon i resultatene i introduksjonsprogrammet. I noen kommuner kommer åtte av ti inn i arbeid eller utdanning. I andre kommuner er det bare tre av ti som er i arbeid eller utdanning året etter avsluttet program. Regjeringen har endret bosettingskriteriene slik at anmodning til kommunene om å bosette flyktninger nå sendes blant annet ut fra en vurdering av hvilke kommuner som lykkes med å få flere i jobb og utdanning.

I oktober 2018 ble strategien Integrering gjennom kunnskap. Regjeringens integreringsstrategi 2019–2022 lagt frem. Strategien har fire innsatsområder: kvalifisering og utdanning, arbeid, hverdagsintegrering og retten til å leve et fritt liv. Formålet er økt deltakelse i arbeids- og samfunnsliv blant innvandrere.

Økt arbeidsdeltakelse på kort og lang sikt krever effektiv språkopplæring og arbeidsrettede tiltak for voksne innvandrere, samt tidlig innsats i barnehage og skole. I integreringsstrategien synliggjøres en rekke tiltak på området. Formell kvalifisering for de som trenger det, skal bli en del av introduksjonsprogrammet, for eksempel fagbrev. For ungdommer skal hovedregelen være videregående opplæring fremfor voksenopplæring. Det iverksettes også målrettede tiltak for å få flere hjemmeværende kvinner ut i jobb. Som en oppfølging av strategien gjennomfører regjeringen en integreringsreform med vekt på å kvalifisere nyankomne flyktninger og innvandrere til det norske arbeidsmarkedet.

Som en del av reformen er introduksjonsloven erstattet med en ny lov om integrering, som trådte i kraft 1. januar 2021. Den nye loven skal bidra til at flere innvandrere deltar i og får en varig tilknytning til arbeidslivet. Introduksjonsprogrammet skal i større grad fylle gapet mellom kompetansen deltakerne har når de kommer til Norge, og det som kreves i det norske arbeidsmarkedet. For å nå dette målet må programmet føre til mer formelle kvalifikasjoner for deltakere som har behov for det. Videre må opplæringen i norsk og samfunnskunnskap gi deltakerne tilstrekkelige norskkunnskaper til å kunne ta utdanning eller få en varig tilknytning til arbeidslivet.

Den nye loven stiller tydeligere krav til den enkelte innvandrer og til kommunene som har ansvaret for å gi nyankomne flyktninger nødvendig norskopplæring, utdanning eller kvalifisering. For at flere skal få muligheten til å ta formell opplæring gjennom introduksjonsprogrammet, kan lengden variere fra tre måneder og opptil fire år. Programtiden vil variere ut fra hva slags utdanning og kompetanse man har med seg, og hva som er sluttmålet for programmet for den enkelte. Videre er det innført rett og plikt til karriereveiledning og kompetansekartlegging, samt at det skal utarbeides en integreringskontrakt mellom den enkelte og kommunen. Kravet om et visst antall timer norskopplæring er erstattet med et krav om at den enkelte skal nå et minimumsnivå i norsk, og det er innført kompetansekrav for lærere som underviser i norsk etter integreringsloven. I statsborgerloven er det vedtatt endringer i språkkravet, og kravet til ferdigheter i norsk muntlig for å få innvilget norsk statsborgerskap heves.

Mange innvandrere, og da særlig synlige minoriteter, sliter med å vinne gjennom i rekrutteringsprosesser til tross for at de er kvalifiserte.62 Det er dårlig utnyttelse av ressurser for den enkelte og for det norske samfunnet. Arbeidsgivernes preferanser og handlinger, særlig når de treffer sine beslutninger om ansettelse, er viktige for innvandrernes muligheter i arbeidsmarkedet. Økt mangfoldskompetanse og bevissthet om mangfold som ressurs er viktig. Regjeringen har innført flere tiltak, som forsøk med anonyme søknader i staten, en ny mangfoldspris og forsterket samarbeid med partene i arbeidslivet om mangfoldsarbeid, tilgang til praksisplasser og rekruttering av innvandrere. Lokalt samarbeid mellom kommuner, frivilligheten og lokalt næringsliv kan bidra til å spre gode erfaringer og god praksis.

9.4 Pensjonsreformen må bevares og videreutvikles

Pensjonsreformen ble foreslått av en tverrpolitisk kommisjon og er gjennomført av ulike regjeringer, se punkt 8.2. Reformen har gitt viktige bidrag til å sikre bærekraften i velferdsordningene. Reformen gjør det mer lønnsomt å stå i arbeid og begrenser utgiftsveksten i pensjonssystemet. Arbeidstilbudet blant eldre har økt etter reformen, se punkt 4.3.1, og veksten i pensjonsutgiftene dempes fremover, se boks 7.3. Et av de viktigste elementene i reformen var å innføre levealdersjustering, som innebærer at folk må stå lenger i arbeid for å oppnå samme pensjonsutbetaling etter hvert som levealderen øker. For å sikre bærekraftige offentlige finanser og en rimelig byrdefordeling mellom generasjonene er det viktig at målene for pensjonsreformen nås.

Fra 2011 til nå har reformen hatt størst virkning i privat sektor, men i juni 2019 ble det vedtatt endringer i offentlig tjenestepensjon som medfører at reformen også innføres fullt ut i offentlig sektor. Fremover vil det i større grad lønne seg å stå lenger i arbeid også for offentlig ansatte. Hindre for å bytte jobb mellom offentlig og privat sektor bygges også ned, ved at en ikke lenger risikerer å tape pensjonsmessig på å bytte sektor sent i karrieren.

Stortinget vedtok i desember 2020 en betydelig omlegging av etterlatteordningene i folketrygden. Omleggingen vil bedre arbeidsinsentivene og redusere utgiftene fremover, slik at den økonomiske bærekraften forbedres. En nærmere beskrivelse er gitt i punkt 11.4.6.

Enkeltelementer i pensjonsreformen har vært under press de siste årene og særlig gjennomføringen av regulering av løpende pensjoner har blitt utfordret. Minstenivåer i pensjonssystemet har også blitt økt en rekke ganger etter 2011.

Det er viktig at eventuelle endringer i pensjonssystemet skjer på bakgrunn av brede politiske kompromisser som kan stå seg over tid, og er basert på grundige utredninger av virkninger på arbeidsinsentiver, offentlige finanser, fordelingseffekter og sammenhenger i velferdssystemet mellom pensjons- og trygdeytelser. Det er uheldig å endre enkeltelementer i pensjonssystemet uten grundig vurdering av disse virkningene.

Reglene for regulering av pensjoner henger sammen med både gjennomføringen av levealdersjusteringen og kriteriene for tidliguttak av pensjon. At løpende pensjoner reguleres lavere enn lønnsveksten er dagens pensjonisters bidrag til innsparingselementene i pensjonsreformen og påvirker derfor generasjonsperspektivet i byrdefordelingen av innsparingselementene.

Nivået på minstenivåene i pensjonssystemet har betydning for arbeidslinjen. Jo høyere minstenivå, desto mindre har mange pensjonsmessig igjen for å tjene opp pensjon av arbeidsinntekt. Et vesentlig høyere minstenivå enn i dag vil svekke sammenhengen mellom livslønnsinntekt og pensjon, som er et av de sentrale prinsippene i pensjonsreformen. Nivået på minsteytelsene vil også påvirke hvor mange som oppfyller kravet for uttak av alderspensjon før fylte 67 år.

For å sikre et robust og forutsigbart pensjonssystem må hovedprinsippene i pensjonsreformen ligge fast over tid. På enkelte punkter kan det likevel være behov for å videreutvikle innretningen av pensjonssystemet for å sikre måloppnåelsen. Regjeringen har derfor nedsatt et utvalg som skal vurdere om de langsiktige målene for reformen vil kunne nås, og se på mulige justeringer for å sikre pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft. Utvalget skal blant annet se på gjennomføringen av regulering av alderspensjon under utbetaling og innretting av minstenivåene i alderspensjonen. Utvalget består av representanter utpekt av de politiske partiene som gjennom stortingsforlik eller regjeringsdeltakelse har stilt seg bak pensjonsreformen, samt fageksperter. Blant annet partene i arbeidslivet, Pensjonistforbundet og ungdomsorganisasjonene til partiene som er representert på Stortinget, er invitert til å gi innspill til utvalget gjennom et råd og et ungdomspanel. Utvalget skal legge frem sin utredning med tilrådinger innen 1. mars 2022.

Aldersgrensene i inntektssikringsordningene har sin bakgrunn i det gamle alderspensjonssystemet hvor det var én allmenn pensjonsalder. Pensjonsreformen har åpnet for fleksibelt uttak av alderspensjon fra 62 år, og alderspensjon kan fritt kombineres med arbeidsinntekt uten avkorting. Det betyr at pensjonen kan tas ut ved 62 år, men med redusert årlig pensjonsutbetaling. Pensjonsreformen bygger på at den enkelte selv skal bære kostnadene ved å ta ut pensjon tidlig, og samtidig få gevinstene ved å stå lenger i arbeid. Rett til tidlig uttak av alderspensjon begrenser imidlertid ikke den enkeltes rett til ytelsene i folketrygden som skal sikre inntekt ved sykdom eller arbeidsledighet (sykepenger, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd og dagpenger). Disse ytelsene vil i hovedsak kunne gis frem til fylte 67 år, slik at mange vil kunne ha en dobbel inntektssikring mot slutten av arbeidslivet. I slike tilfeller vil altså den enkelte kunne utsette uttak av pensjonsrettigheter og i tillegg tjene opp ytterligere rettigheter. Det er således potensielt stor økonomisk gevinst for den enkelte å motta andre trygdeytelser etter 62 år fremfor å ta ut alderspensjon.

I et system med fleksibelt uttak av alderspensjon vil behovet for inntektssikring ved bortfall av arbeidsinntekt variere i langt større grad. Personer som står i arbeid utover 62 år, kan både ha behov for og forventninger om inntektssikring utover alderspensjon fra folketrygden. Utvalget skal vurdere aldersgrensene i pensjonssystemet i sammenheng med en vurdering av aldersgrensene i øvrige inntektssikringsordninger og utviklingen i alderen hvor det er vanlig å trekke seg ut av arbeidsmarkedet.

Om lag 30 pst. av alderspensjonistene kommer fra uføretrygd. Stortinget har lagt til grunn at uføres alderspensjon skal stå i et rimelig forhold til arbeidsføres alderspensjon. Etter hvert som levealderen øker, vil de som ikke blir uføre, måtte utsette pensjoneringstidspunktet for å beholde det samme ytelsesnivået. Det er en følge av at pensjonen levealdersjusteres, det vil si at yngre årskull må jobbe lenger for å opprettholde pensjonsnivået til eldre årskull. Uføretrygdede har ikke de samme mulighetene som arbeidsføre til å kompensere for virkningene av levealdersjusteringen av alderspensjon. På grunn av dette har uføre født til og med 1953 blitt delvis skjermet fra effekten av levealdersjusteringen av alderspensjon.

På bakgrunn av blant annet den observerte avgangs- og pensjoneringsadferden blant arbeidsføre foreslo regjeringen i Prop. 1 S (2020–2021) at skjermingen ikke utvides til ytterligere årskull. Med ny opptjeningsmodell og full levealdersjustering får uføre en alderspensjon fra folketrygden på nivå med en arbeidsfør som står i arbeid til 65 ½ år og vesentlig høyere alderspensjon fra folketrygden enn dem som går av ved 62 års alder.

Selv om uføre på kort sikt får en god alderspensjon sammenlignet med dem som ikke blir uføre, kan dette endres over tid etter hvert som de arbeidsføre i større grad kompenserer for levealdersjusteringen gjennom å jobbe lenger. Regjeringen vil følge utviklingen i avgangsmønster og gjennomsnittlige pensjonsnivåer videre, med mål om å sikre rimelige pensjonsnivåer etter hvert som levealderen øker. Pensjonsutvalget er bedt om å utrede effekten av levealdersjusteringen for ulike grupper i samfunnet, herunder personer som mottar uføretrygd idet de går over til alderspensjon. Utvalget skal videre vurdere konkrete løsninger som kan sikre et rimelig forhold mellom alderspensjonsnivået til uføre og arbeidsføre.

Sysselsettingen blant eldre kan også stimuleres gjennom seniorpolitikk. Arbeidsgivere må se det som attraktivt nok å ansette og beholde eldre arbeidstakere. Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe pekte på både seniorgoder, aldersgrenser og særaldersgrenser i den forbindelse. Seniorgoder øker den kostnaden arbeidsgiver må betale for å ha eldre arbeidstakere ansatt. Ekspertgruppen mener at arbeidsgiveres økonomiske insentiver til å ansette og beholde eldre arbeidstakere vil bli bedre dersom man avvikler seniorgodene.

Aldersgrensen i arbeidsmiljøloven ble hevet fra 70 år til 72 år i 2015. Grensen refererer til den alderen der stillingsvernet opphører. Arbeids- og sosialdepartementet har i desember 2020 også sendt på høring et forslag om å øke den generelle aldersgrensen i staten i tråd med dette. Hvor høyt aldersgrensen skal settes, vil være en avveining mellom hvor lenge det er ønskelig å beskytte arbeidstakere mot oppsigelse, og kostnadene for arbeidsgiverne. Hevingen av grensen skal styrke posisjonen til de eldre i arbeidslivet, men kan også føre til at arbeidsgivere blir mer tilbakeholdne med å ansette eldre, gitt at de både har rett til seniorgoder og til å stå lenge i arbeid. Virksomhetene kan også fastsette bedriftsinterne aldersgrenser ned til 70 år, som gir en plikt til å gå av, og mange virksomheter har innført en grense på 70 år.

Særaldersgrenser gjelder for visse yrkesgrupper, særlig i offentlig sektor, som blant annet en del helsepersonell og ansatte i politi og forsvar. Sykepleiere og hjelpepleiere har en særaldersgrense på 65 år, mens politi, forsvar og brannmenn har en særaldersgrense på 60 år. Disse grensene medfører i utgangspunktet en plikt til å gå av, og begrenser derfor arbeidstilbudet direkte. En slik plikt til å gå av harmonerer dårlig med pensjonsreformen for øvrig. Store grupper mister da muligheten til å kompensere for levealdersjusteringen ved å stå lengre i arbeid.

Personer med særaldersgrenser har rett til å gå av inntil tre år før aldersgrensen, gitt at summen av egen alder og tjenestetid er minst 85 år. Mange benytter seg av denne retten, for eksempel ansatte i politi og forsvar. De kan da gå av ved en alder på 57 år, samtidig som de helsemessig gjerne kan være i bedre form enn andre på tilsvarende alder i resten av befolkningen. Disse kan ikke arbeide videre i offentlig sektor, men det er fullt mulig å ta arbeid i privat sektor og samtidig motta særalderspensjon fra den offentlige tjenestepensjonsordningen.

Grensene ble gjerne satt enten fordi tjenesten stiller spesielle krav til fysiske eller psykiske egenskaper, eller ut fra at tjenesten medfører uvanlig fysisk eller psykisk belastning.63 Mye har imidlertid endret seg siden reglene ble innført. De siste større endringene ble gjort for flere tiår siden. Forventet levealder og helsetilstand er blitt kraftig forbedret siden da.

I pensjonsavtalen fra 3. mars 2018 mellom regjeringen og partene i arbeidslivet fremgår det at regelverket for personer med særaldersgrenser som er født i 1963 eller senere, må tilpasses ny offentlig tjenestepensjon. I påvente av en endelig avtale om pensjon til personer med særaldersgrense har Stortinget vedtatt å videreføre en tidligpensjonsordning for personer med særaldersgrense for årene frem til fylte 67 år. Regjeringen og partene i offentlig sektor har ikke lyktes med å oppnå enighet om nye pensjonsregler for personer med særaldersgrense.

Arbeids- og sosialdepartementet sendte i juni 2020 på høring forslag til endringer i aldersgrenseloven. Endringene innebærer at personer med særaldersgrense 60, 63 eller 65 år skal få rett til å fortsette i stillingen etter aldersgrensen. Høringsnotatet inneholder ikke forslag om endringer i rettighetene til pensjon for personer med slik særaldersgrense. En fjerning av plikt til å fratre ved aldersgrense kan gjøre det mulig å beholde verdifull kompetanse i arbeidslivet lenger, og dette vil både øke verdiskapingen og redusere utgiftene til særalderspensjon.

9.5 Oppsummering av strategier for å inkludere flere i arbeidslivet

Regjeringens viktigste strategi for å møte utfordringene for et bærekraftig velferdssamfunn er å få flere i arbeid og styrke kunnskap og kompetanse. Regjeringens strategi for økt sysselsetting er i tråd med FNs bærekraftsmål om anstendig arbeid og økonomisk vekst. Delmål 8.5 om å oppnå full og produktiv sysselsetting og anstendig arbeid for alle kvinner og menn, deriblant ungdom og personer med nedsatt funksjonsevne, og delmål 8.6 om å betydelig redusere andelen unge som verken er i arbeid, utdanning eller opplæring er viktige mål for regjeringen.

Arbeidslinjen ligger fast. Det skal lønne seg å jobbe. Arbeid er helsefremmende for mange, og deltakelse i arbeid er viktig for den enkelte og for bærekraften i offentlige velferdsordninger. Derfor skal vi tenke arbeid i alt vi gjør. Kunnskap og kompetanse er avgjørende både for sysselsetting, verdiskaping og velferd.

Regjeringen vil legge til rette for økt sysselsetting og inkludering gjennom følgende strategier:

• Tidlig innsats og en fremtidsrettet kompetansepolitikk: For at morgendagens arbeidsstyrke skal ha den kompetansen den trenger, også til å tilpasse seg endringer og skape forandring, må det satses på barn og unge. Gode oppvekstvilkår, tidlig innsats, grunnleggende ferdigheter, bedre hjelp til elever som sliter og tiltak for å hindre frafall i videregående opplæring skal hindre utenforskap og legge til rette for høy yrkesdeltakelse i alle grupper. Regjeringens mål er at ni av ti elever skal fullføre og bestå videregående opplæring i 2030. Ungdom skal samtidig stimuleres til å komme raskere inn i arbeidslivet.

• Lære hele livet: Det er viktig at kompetansen til arbeidstakerne fornyes gjennom hele livet, slik at den er i samsvar med næringslivets behov. Det må legges til rette for etter- og videreutdanning og fleksible utdanningstilbud som kan kombineres med jobb.

• Arbeidsorientert trygdesystem: Flere med helseproblemer og manglende formell kompetanse må inkluderes i arbeidslivet. For å bekjempe frafall i arbeidslivet må langvarig sykefravær reduseres. Personer som står i fare for å falle ut eller som har falt ut av arbeidsmarkedet, må få arbeidsrettet og tidlig oppfølging. Samarbeidet mellom NAV og helsevesenet må forbedres. Aktivitetskrav må brukes der det er hensiktsmessig, og det må legges til rette for økt bruk av graderte ytelser.

• Kunnskapsbaserte arbeidsmarkedstiltak: Bruken av arbeidsmarkedstiltak må vris mot tiltak med dokumentert effekt på overgang til arbeid. Tiltak må i større grad se helse, kompetanse og arbeidsrettet oppfølging i sammenheng. Arbeidsgivere må stimuleres til å ansette personer som står utenfor arbeidslivet.

• Bedre integrering: Kompetanse skal være en bærebjelke i integreringspolitikken. God norskopplæring og gode norskkunnskaper er sentralt. Kompetansen innvandrere kommer til Norge med må kartlegges og benyttes. De som trenger det, må få opplæring og nødvendig kompetanse for å kunne delta i samfunnet og arbeidslivet. Flere personer med innvandrerbakgrunn må inkluderes i arbeidslivet etter fullført utdanning.

• Pensjonsreformen må bevares og videreutvikles: Pensjonsreformen har bidratt til økt sysselsetting blant eldre, men for at flere skal stå lenger i arbeid, er vi avhengige av at reformen bevares og videreutvikles.