Del 1
Kunnskapsgrunnlaget

2 Kompetansebehovet nå og framover

Beskrivelsen av arbeidslivets kompetansebehov bygger på et omfattende kunnskapsgrunnlag. Framstillingen nedenfor bygger i stor grad på analyser gjennomført av kompetansebehovsutvalget, se boks 2.1. For å gi et mest mulig oppdatert bilde er imidlertid nyere statistikk fra SSB, NAV og andre nasjonale og internasjonale statistikkprodusenter brukt som kilde i stedet for utvalgets rapporter, der det har vært mulig. Framstillingen nedenfor bygger i tillegg på forskningsresultater og innspill fra ulike aktører. Når det gjelder forskning oppgis som regel primærkilden og ikke KBU, selv om utvalget i noen tilfeller kan ha brukt de samme kildene.

2.1 Utdanning og kompetanseutvikling i Norge

2.1.1 Befolkningens utdanning

Basert på dagens deltakelsesrater i utdanning, kan en femåring i Norge i gjennomsnitt forventes å bruke 18,4 år på utdanning før fylte 40 år.1 I OECD-landene er gjennomsnittstiden som brukes på utdanning 18 år. Nesten alle begynner i videregående opplæring rett etter grunnskolen, og antallet som begynner på yrkesfag og studieforberedende er omtrent likt.2 Seksti prosent fullfører med studiekompetanse, og 20 prosent med yrkeskompetanse, mens 20 prosent verken oppnår studie- eller yrkeskompetanse.3 Om lag 55 prosent av hvert årskull forventes å begynne i høyere utdanning før fylte 25 år, som er fire prosentpoeng høyere enn gjennomsnittet for OECD-landene.4 Om lag sju prosent av befolkningen under 60 år deltar i videreutdanning hvert år.5 Deltakelse i utdanning har økt over tid i takt med økende kompetansebehov i arbeidslivet og er i tillegg konjunkturavhengig. Når arbeidsmarkedet er dårlig, velger flere å ta utdanning.

Utdanningsnivå

Utdanningsnivået i Norge kan se ut til å ha stabilisert seg de siste årene.6 Andelen voksne som har fullført en utdanning på universitets- eller høyskolenivå, har økt fra 14 prosent i 1980 til 44 prosent i 2021, eller fra under 300 000 personer til nesten 1,3 millioner. Fram til år 2000 ble dette motsvart av en stor nedgang i andelen med kun grunnskole. De siste årene har andelen med fullført utdanning utover grunnskolen stagnert, mens andelen med videregående opplæring som høyeste utdanningsnivå har gått ned (figur 2.1 A).

Figur 2.1 B viser at utdanningsnivået i Norge er omtrent likt med gjennomsnittet for OECD-landene. Andelen av befolkningen som har en mastergrad er lavere i Norge enn i de øvrige nordiske landene, spesielt Finland. Norge har også relativt høy andel voksne som ikke har fullført utdanning utover grunnskolenivå.

Forstørr bilde

Høyere yrkesfaglig utdanning ble klassifisert sammen med videregående opplæring fram til 2015. Enkelte korte universitets- og høyskoleutdanninger er klassifisert som universitets- og høyskoleutdanninger inntil 4 år i figur A, men som «fagskole og kort høyere utdanning» i figur B

Kilde: A: SSB 08921; B: stats.oecd.org

Fagfelt

Norge har en relativt lav andel høyt utdannede i matematiske, naturvitenskapelige og teknologiske fag (MNT-fag) sammenliknet med gjennomsnittet i OECD, se figur 2.2 A. Andelen er betydelig lavere enn i Sverige og spesielt Finland. Vi har også relativt få med høyere utdanning i økonomiske og administrative fag. Helse- og sosialfagutdannede og lærere utgjør en relativt stor andel av høyt utdannede i Norge og de andre skandinaviske landene.

Siden arbeidsstyrkens kompetanse i dag er et resultat av utdanning og erfaring over flere tiår, er det relevant å se på hvordan kapasiteten i utdanningssystemet har utviklet seg over lang tid. MNT-fagene var det fagfeltet som utdannet flest kandidater tidlig på 1990-tallet, men har hatt en svakere vekst enn flere andre fagfelt i høyere utdanning (figur 2.2 B). Mens det totale antallet fullførte utdanninger per år har økt med 100 prosent siden 1993/1994, har veksten for MNT-fagene vært på 90 prosent. Samfunnsvitenskap og helse- og sosialfagene har vokst dobbelt så mye med henholdsvis 200 og 170 prosent. Også humaniora og estetiske fag har vokst relativt mye (130 prosent), men det er store forskjeller mellom enkeltfag. Selv om utsiktene til arbeid og inntekter er usikre, har interessen for kunstneryrket og høyere utdanning innen kunst og estetiske fag vokst med 280 prosent siden 1999.7 Det kan ha sammenheng med de siste tiårenes sterke velstandsvekst.8 Selv om MNT-fagene hadde svakere vekst enn de andre hovedgruppene fram mot midten av 2000-tallet, har de vokst raskest de siste ti årene (160 prosent).

Forstørr bilde

Nedgangen i fullførte lærerutdanninger i 1995 og 2021 skyldes etterslepet av utvidelsen av lærerutdanningen med ett år. Veksten for lærerutdanningene er beregnet fra 1993/1994 til 2019/2020

Kilder: A: stats.oecd.org; B: SSB 03824

Innenfor fagutdanning fra videregående opplæring og høyere yrkesfaglig utdanning (fagskole) er det håndverksfag og tekniske fag som dominerer, men det er helse- og sosialfagene som vokser raskest (figur 2.3). De siste ti årene har det blitt avlagt flest fagbrev i helse- og oppvekstfag. Under pandemien var det mange som tok en økonomisk-administrativ utdanning på fagskolenivå.

Forstørr bilde

Kilder: A: SSB 09430; B: SSB 09336; C: SSB 11635

Regionale utdanningsforskjeller

Det er store forskjeller i utdanningsnivå mellom distrikt og sentrale strøk (figur 2.4 A). De som vokser opp i distriktene, tar mindre utdanning enn dem som vokser opp i sentrale strøk,9 og har svakere gjennomføring i universitets- og høyskoleutdanning.10 I tillegg virker utdanning sentraliserende på flere måter. Mange utdanningsinstitusjoner ligger i større byer og ferdigutdannede går ofte ut i arbeid i det samme området. Kompetansearbeidsplasser etableres gjerne i slike store arbeidsmarkeder der det er god tilgang på kompetanse. Mindre sentrale kommuner får i liten grad tilflyttende kompetanse og er i større grad enn byene avhengig av egen befolkning for å få dekket kompetansebehovene. Ulik næringsstruktur mellom sentrale og mindre sentrale deler av landet forklarer mye av de regionale forskjellene i arbeidsstyrkens utdanning. I tillegg spiller aldersstruktur en rolle for regionale forskjeller i utdanning.

I distriktene jobber de fleste høyt utdannede i offentlig sektor, og da særlig i kommunale utdannings- og helsetjenester. Offentlig tjenesteyting utgjør en relativt stor andel av sysselsettingen i de nordligste fylkene og i mindre sentrale kommuner. Hovedstadsregionen har en overrepresentasjon av kompetanseintensive yrker, både i offentlig sektor (statsforvaltningen) og i privat sektor (forretningsmessig tjenesteyting).

Med unntak av Oslo er det relativt små forskjeller i utdanningsnivå mellom fylkene. Oslo skiller seg ut med en svært høy andel av befolkningen som har fullført en utdanning på universitets- eller høyskolenivå. Høyere utdanning er nesten dobbelt så vanlig i Oslo (62 prosent) som i Innlandet (34 prosent). Det er også langt vanligere med høyere utdanning i Oslo enn i de andre store byene i Norge.11 I tillegg skiller Oslo seg ut med at bare litt mer enn hver tiende innbygger har fagutdanning fra videregående opplæring eller høyere yrkesfaglig utdanning (fagskole) som høyeste fullførte utdanning, mot om lag hver tredje innbygger i de fleste andre fylkene.

Gjennomsnittsalderen blant førstegangsregistrerte studenter er høyere for studenter fra distriktene (23 år) enn for studenter fra sentrale kommuner (21 år), noe som må ses i sammenheng med at distriktene har en høyere andel voksne over 40 år som førstegangsstudenter. Nesten en tredel av de voksne førstegangsstudentene i de minst sentrale kommunene tar lærerutdanning.12 Lærerutdanninger og sykepleierutdanninger er betydelig mer populære blant studenter som har vokst opp i distriktene. Dette kan delvis skyldes at de utdanner seg til sikker jobb i sin hjemregion, men det kan også skyldes at disse utdanningene er tilgjengelig ved flere læresteder regionalt og gjennom desentraliserte og fleksible utdanningstilbud. Gjennomføringen på lærerutdanninger er noe høyere i distriktene enn i sentrale strøk. Det er også en høyere andel studenter som gjennomfører en bachelorgrad på normert tid sammenliknet med studenter i sentrale strøk, hvor flere bruker inntil fem år på bachelorgraden.

Forstørr bilde

Kilder: A: SSB 11615; B: SSB 13677

2.1.2 Kompetanseutvikling i arbeidslivet

Mangel på kompetanse hindrer virksomheter i å utvikle seg og hemmer produktivitet og konkurranseevne. Virksomhetene kan møte dette ved nyansettelser, ved å bruke innleid arbeidskraft eller ved å investere i kompetanseutvikling for egne ansatte. Nesten alle virksomheter sier at de gir opplæring til eksisterende ansatte for å møte nye kompetansebehov.13^, 14 Mellom fire og fem av ti sysselsatte oppgir at de deltar i kurs og andre former for ikke-formell opplæring. Videre oppgir mer enn seks av ti at de har et læringsintensivt arbeid i den forstand at de både har gode læringsmuligheter og opplever høye krav til læring på jobben (figur 2.5 A). Til sammenlikning deltar bare sju prosent av de sysselsatte i formell videreutdanning.

Det er store og systematiske forskjeller i arbeidstakeres tilgang til, og deltakelse i, kompetanseutvikling. Over halvparten av sysselsatte med universitets- og høyskoleutdanning deltok på kurs og annen ikke-formell opplæring i 2021, men bare 31 prosent av grunnskoleutdannede (figur 2.5 B). Yngre arbeidstakere deltar mer enn eldre, og offentlig ansatte mer enn ansatte i private virksomheter. Mens tre av fire sysselsatte med universitets- og høyskoleutdanning har et læringsintensivt arbeid, gjelder det bare halvparten av dem som ikke har fullført utdanning utover grunnskolen.

Forstørr bilde

SSB gikk i 2021 over til en ny metode for datainnsamling som medfører at statistikken ikke er helt sammenliknbar for dette året. Data for læringsintensivt arbeid innhentes ikke fra og med 2021. I figur C er 2019 valgt som referanseår for å unngå midlertidige pandemieffekter

Kilder: A og B: SSB 12864; C: Eurostat TRNG_LFS_04

De regionale forskjellene i kompetanseutvikling er mer beskjedne, men arbeidstakere i Viken og Nordland deltar minst i formell utdanning, og arbeidstakere i Viken, Innlandet og Agder deltar minst i ikke-formell opplæring. Troms og Finnmark ligger over landsgjennomsnittet for begge former for kompetanseutvikling.15

Ansatte i Norge deltar mer i utdanning og opplæring enn hva som er gjennomsnittet for EU-landene, men mindre enn i de øvrige nordiske landene (figur 2.5 C). Virksomheter i Sentral- og Vest-Europa (og USA) investerer mer i kompetanseutvikling enn virksomheter i Sør-Europa. En internasjonal studie viser at virksomhetene i Europa har opplevd en økende kompetansemangel siden 2015 og har svart med å trappe opp kompetanseinvesteringene noe. Kompetanseinvesteringene gikk ned under pandemien, og kompetansemangelen har økt i etterkant.16

Selv om kompetansemangelen er syklisk og øker i gode tider, er det ikke opplagt at kompetanseinvesteringene øker når arbeidsmarkedet er stramt. Isolert sett øker insentivene til å investere i ansatte når det er vanskelig å rekruttere, men i gode tider øker også risikoen for at ansatte finner seg ny jobb og slutter. Det gjør det mindre lønnsomt å investere i dem. I gode tider kan det i tillegg være for travelt på jobb til at ansatte har tid til kompetanseutvikling. I dårlige tider har virksomhetene tid, men ikke råd når kostnader må kuttes. På den annen side kan dårlige tider nødvendiggjøre omstilling og investeringer i ny teknologi som krever opplæring. Virksomhetenes kompetanseinvesteringer påvirkes også av strukturelle forhold som sektor, næring, virksomhetens størrelse og de ansattes kjønn og alder, i tillegg til teknologisk utvikling og arbeidsmarkedsreguleringer.

2.1.3 Utdanning og sysselsetting

Høy sysselsetting sikrer høy verdiskaping og gir grunnlag for å opprettholde et bærekraftig velferdssamfunn. Samtidig er det av stor betydning for den enkelte å være i jobb. Norge hadde tidlig på 2000-tallet Europas høyeste sysselsettingsrate, men sysselsettingen i Norge utviklet seg svakere enn i mange andre europeiske land etter finanskrisen i 2008. Etter den gradvise gjenåpningen av samfunnet våren 2021 har sysselsettingen igjen økt kraftig. I 2. kvartal 2022 var sysselsettingsandelen for alle i alderen 15–74 år på 70,7 prosent, som er det høyeste nivået siden før finanskrisen. For aldersgruppen 20–64 år er mer enn 80 prosent i inntektsgivende arbeid. Det er særlig tre forhold som gjør at Norge har høy sysselsettingsgrad sammenliknet med andre land: Vi har både mange eldre og mange unge i jobb, og i tillegg er sysselsettingen blant kvinner høy.17

Forventet antall år i arbeidsstyrken i Norge var i 2021 oppe i over 41 år.18 Gjennomsnittet for EU-landene er 36 år, og kun et fåtall land – herunder Sverige, Island, Sveits og Nederland – har høyere deltakelse i arbeidslivet enn Norge målt ved år i arbeidsstyrken. Ovenfor så vi at Norge også ligger noe over det internasjonale gjennomsnittet når det gjelder forventet utdanningslengde. Tid i utdanning trenger dermed ikke gå på bekostning av tid i arbeid. Utdanning kan kombineres med arbeid, og utdanning bidrar til at man står lenger i arbeid.19

Overgang fra utdanning til arbeid

Rundt 80 prosent av dem som oppnår et fag- eller svennebrev fra videregående opplæring, er i arbeid året etter, mens 12 prosent har fortsatt med utdanning og 6 prosent står utenfor arbeid og utdanning.20 Disse andelene har ligget ganske stabilt over mange år (figur 2.6 A viser statistikken for 2018- og 2019-kullene). Det er nyutdannede innen bygg- og anleggsfag som har høyest sysselsetting. Helse- og oppvekstfagene, elektrofagene og industrifagene har noe lavere sysselsetting, men mange går videre i utdanning, og relativt få er utenfor både arbeid og utdanning. Dårligst arbeidsmarkedsutfall finner vi innenfor restaurant- og matfag og design- og håndverksfag og i enkelte store service- og kontorfag (se omtale i 5.1).

Høyere yrkesfaglig utdanning er i hovedsak en videreutdanning for dem som har fag- eller svennebrev. Kompetansebehovsutvalgets analyse viser at arbeidsmarkedsdeltakelsen øker etter fullført høyere yrkesfaglig utdanning, og at andelen som står utenfor arbeid og utdanning, går ned.21 Rundt 80 prosent av fagskolekandidatene er i jobb året etter. Kandidatene fra helse- og oppvekstfag og tekniske fag har høyest sysselsetting med rundt 90 prosent, og best samsvar mellom arbeid og utdanning. Også kandidater fra økonomisk-administrative fag har høy sysselsetting, men en stor andel av dem har arbeid som ikke samsvarer med utdanningen. Dette henger antakelig sammen med at arbeidsgivere foretrekker bachelorutdannede til administrative stillinger.22 Arbeidsmarkedstilpasningen er dårligst for kandidatene fra kreative fag. Selv om mange tar kunstfagskole for å bedre mulighetene til å komme inn på kunstfaglige utdanninger ved universiteter og høyskoler, er det likevel en høy andel som ikke ser ut til å komme seg videre.

Om lag 90 prosent av kandidatene med universitets- og høyskoleutdanning er sysselsatt et halvt år etter eksamen (figur 2.6 C). Da ser vi bort fra dem som er i gang med videre utdanning, for eksempel bachelorkandidater som går rett videre på en mastergrad. Også her er det forskjeller mellom de ulike fagfeltene. Nyutdannede lærere og helsepersonell har høyest sysselsetting. Også kandidatene fra økonomisk-administrative fag og teknologer har relativt høy sysselsetting, mens det omvendte er tilfelle for naturvitere (derav relativt lavt nivå i den sammenslåtte MNT-kategorien).

Forstørr bilde

Kilder: A: Utdanningsdirektoratets (Udir) statistikkbank; B: Kandidatundersøkelse NIFU rapport 2020:12; C: http://www.ssb.no/utdanning/artikler-og-publikasjoner/hvordan-gikk-det-med-de-nyutdannede-fra-hoyere-utdanning-i-koronaaret

Kandidater fra humanistiske og estetiske fag og samfunnsvitenskap har lavest sysselsetting. I tillegg viser jevnlige kandidatundersøkelser23 at sysselsatte humanister oftere mener de har jobber de er overkvalifisert for, sammenliknet med andre masterkandidater.24 Overkvalifisering er gjerne målt med kandidatens egenvurdering av om det er helt uten betydning om man har høyere utdanning i denne jobben (smal definisjon), eller at jobben ikke krever høyere utdanning eller på et lavere nivå (vid definisjon). Det er viktig å presisere at det er store forskjeller i arbeidsmarkedsutfall mellom kandidater fra ulike fag innenfor humaniora.

Sysselsetting etter utdanningsnivå og fagfelt

Sysselsettingen øker med utdanningsnivået. Det har blitt et stadig skarpere skille i arbeidsmarkedet mellom dem som har fullført videregående opplæring, og dem som ikke har gjort det.25^, 26^, 27 Sysselsettingen blant grunnskoleutdannede har falt dramatisk siden finanskrisen i 2008 (figur 2.7 A). Samlet sett har det blitt mange flere jobber i denne perioden, men etterspørselen etter ufaglært arbeidskraft har gått ned. (Kompetansen til dem som står utenfor arbeidslivet, er nærmere omtalt i kapittel 2.1.4.)

Internasjonalt ser vi det samme bildet der sysselsettingen øker med utdanningsnivået (figur 2.7 B). Sammenliknet med andre land er sysselsettingen i Norge omtrent på samme nivå eller høyere for alle utdanningsgrupper.

Forstørr bilde

EU22 er alle EU-land som er medlemmer i OECD, dvs. alle unntatt Bulgaria, Kroatia, Romania, Kypros og Malta.

Kilde: A: SSB 12423; B: OECD Education at a Glance 2022 tabell A3.1

Sysselsettingen varierer også noe mellom de ulike fagfeltene. De som har studiekompetanse fra videregående opplæring, men uten å ha fullført noen høyere utdanning, har betraktelig lavere sysselsetting enn dem som har en yrkesutdanning innenfor helse- og sosialfag eller håndverksfag og tekniske fag. Det er også forskjeller mellom fagfeltene i høyere utdanning, og lavest sysselsetting har personer med humanistisk eller estetisk utdanning (figur 2.8). Mens arbeidsledighet for mange utdanningsgrupper er et forbigående problem i overgangen mellom studier og arbeidslivet, er det i større grad noe som vedvarer blant humanister.28 Forskjellene er imidlertid små for dem med utdanning på masternivå eller tilsvarende.

Forstørr bilde

Kilde: SSB 11930

Innlandet, Nordland og Troms og Finnmark har en relativt høy andel sysselsatte med grunnskole som høyeste gjennomførte utdanning, og relativt få med lang høyere utdanning. Blant sysselsatte med videregående opplæring ligger de samme fylkene over landsgjennomsnittet for helse- og sosialfaglig utdanning, primærnæringsfag og samferdselsfag. De har også relativt mange sysselsatte med lærerutdanning og høyere utdanning innen helse- og sosialfag og samferdselsfag. Møre og Romsdal sysselsetter relativt mange med høy utdanning innen helse- og sosialfag, og Rogaland og Trøndelag mange med naturvitenskaplig bakgrunn. I Oslo er det spesielt mange sysselsatte med samfunnsvitenskapelig utdanning.29

2.1.4 Arbeidskraftreserven

Andelen av befolkningen som står utenfor arbeid, arbeidsmarkedstiltak og utdanning er ca. 18 prosent i Norge mot 25 prosent i gjennomsnitt for OECD-landene. Det er bekymringsverdig at en økende andel av dem som står uten jobb, har lite eller ingen arbeidserfaring.30 Aldringen av befolkningen framover gjør at det blir enda viktigere å mobilisere dem som er i arbeidsdyktig alder, til å komme i arbeid. Det er enklere å redusere utenforskap i en situasjon med et stramt arbeidsmarked. Etter pandemien så vi at sysselsettingen økte spesielt mye for unge og innvandrere – grupper som gjerne har vanskeligheter med å komme inn på arbeidsmarkedet.

Størrelsen på arbeidskraftreserven

I desember 2021 var det 521 000 personer i alderen 15–61 år som ikke var i arbeid eller ordinær utdanning (figur 2.9).31 Dette utgjør en arbeidskraftreserve som i større grad bør inkluderes i arbeidslivet. I tillegg er det en betydelig reserve blant dem over 62 år. Selv om det er forskjeller mellom kommuner og områder i hvor mange som er i arbeid og ordinær utdanning, er det ikke systematiske forskjeller mellom distrikt og sentrale strøk. Få av dem som står utenfor arbeidslivet, er aktive arbeidssøkere, men mange oppgir at de ønsker å jobbe. Sysselsettingsutvalget beregnet at sysselsettingen ville øke med 11 prosent, eller i underkant av 300 000 personer, dersom alle som ønsker det, kom i jobb.32 Nærheten til arbeidsmarkedet varierer. De som er arbeidsledige, vil for eksempel være nærmere arbeid enn dem som er uføretrygdede.

Forstørr bilde

Kilde: SSB 12423

Om lag halvparten av arbeidskraftreserven oppgir helseproblemer som den største barrieren mot å komme i jobb. Nesten like mange oppgir lav utdanning. Figur 2.7 ovenfor viste hvordan sysselsettingen for grunnskoleutdannede voksne har falt over tid. Figur 2.9 viser at ca. 230 000 grunnskoleutdannede sto utenfor jobb og utdanning i 2021. Det utgjør 44 prosent av dem som står utenfor jobb og utdanning. Dette står i kontrast til de sysselsatte, der bare 17 prosent ikke har utdanning utover grunnskolenivå. PIAAC-undersøkelsen fra 2012 viste at ca. 150 000 voksne utenfor arbeid hadde svake leseferdigheter, og omtrent like mange hadde dårlig tallforståelse.33

Det er regionale forskjeller i hvor stor andel av befolkningen som står utenfor arbeidsstyrken. Andelen er høyest i Agder og Vestfold og Telemark, hvor 31 prosent av alle i alderen 15–74 år verken er sysselsatte eller registrert arbeidsledige.34 Det er særlig mange kvinner som står utenfor arbeidsstyrken (35,5 prosent). Andelen utenfor arbeidsstyrken er lavest i Oslo og Viken med 25,6 prosent.

Unge

Litt over 100 000 personer under 30 år står utenfor arbeid og utdanning. Det er en lavere andel såkalt NEETs35 i Norge enn i andre land (figur 2.10 A). Over halvparten av unge utenfor arbeid og utdanning har ikke fullført noen utdanning utover grunnskolen (figur 2.10 B). Lav utdanning er vanligere blant de unge enn blant de eldre i gruppen som står utenfor arbeid og utdanning. Selv om frafallet i videregående opplæring har gått ned de siste årene, er det fortsatt nesten 20 prosent, eller 12 000 ungdommer i hvert kull, som ikke oppnår studie- eller yrkeskompetanse.36 Frafallet er høyest i Nord-Norge. Noe av dette kan forklares ved at det fremdeles er muligheter for ufaglært arbeid i landsdelen, blant annet innenfor primærnæringer.37 Det er relativt høy sysselsetting blant unge ufaglærte i Nord-Norge.38 Det er flest unge i aldersgruppen 20–29 år utenfor arbeid og utdanning i Vestfold og Telemark og i Agder, mens Troms og Finnmark har en lav andel NEETs i 20-årene.39

Forstørr bilde

Kilde: A: OECD Education at a glance 2022, tabell A2.1; B: SSB 13678

De siste 20 årene har andelen 18–29-åringer som mottar uføretrygd, økt fra 0,8 prosent i 2000 til 2,5 prosent i 2020. Veksten har vært størst for unge menn i de yngste aldersgruppene og for kvinner i alderen 25–29 år. Blant de yngste kan veksten tilskrives en økning i antall med utviklingshemming og autisme, mens veksten blant personer i 20-årene skyldes økende andel med atferds-, angst- og depresjonslidelser.40

De regionale forskjellene i andel unge mottakere av uføretrygd følger i stor grad mønsteret for andel NEETs. Flytting forsterker de regionale forskjellene i andel uføre. Fylker med større studiesteder og mer varierte arbeidsmarkeder, som Oslo, Vestland, Trøndelag og Troms og Finnmark, ville hatt høyere uføreandeler uten tilflytting.

Innvandrere

Innvandrere er overrepresenterte blant dem som står utenfor arbeid og utdanning, og utgjør nesten halvparten av alle registrerte ledige eller arbeidssøkende på tiltak hos arbeids- og velferdsetaten.41 Innvandrere utgjør om lag en tredel av arbeidskraftreserven i Norge. Mange innvandrere har lav utdanning, men det er også en god del innvandrere utenfor arbeid og utdanning som har høy utdanning. I tillegg er det mange høyt utdannede innvandrere som er overkvalifiserte for jobben de har.42 Manglende norskferdigheter kan være en barriere for deltakelse i arbeidslivet.43 Likeledes kan utdanning fra Norge ha stor betydning for jobbmulighetene til innvandrere.44^,45^, 46^, 47 Godkjenning av utenlandsk utdanning og kompletterende utdanning fra Norge kan få flere innvandrere med utdanning fra utlandet i relevant jobb.

Kombinasjon av lav utdanning og nedsatt funksjonsevne

En analyse fra SSB viser at 25 prosent eller 85 000 av funksjonshemmede48 uten inntektsgivende arbeid ønsker å jobbe.49 Andelen har vært stabil de siste 20 årene. Lav utdanning er utbredt blant personer med nedsatt funksjonsevne. Tabell 2.1 viser at om lag én av tre personer med nedsatt funksjonsevne ikke har fullført utdanning utover grunnskolenivå, mot ca. én av fem i den øvrige befolkningen.50 Samtidig ser utdanning ut til å ha særskilt stor betydning for å kunne delta i arbeidslivet blant dem som har nedsatt funksjonsevne.51 Sysselsettingen er dobbelt så høy blant dem som har en universitets- eller høyskoleutdanning (55 prosent er sysselsatt) sammenliknet med dem som kun har grunnskoleutdanning (23 prosent sysselsatt). Det har over tid vært en økning i den samlede andelen unge som mottar enten arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd.52^, 53 Hele tre av fire uføretrygdede under 35 år, og over halvparten av AAP-mottakerne, har ikke fullført noen utdanning utover grunnskolen.

Oppsummert ser vi at det blir stadig vanskeligere å komme inn i arbeidsmarkedet for de som ikke har fullført videregående opplæring, og at svært mange av de som står utenfor arbeid og utdanning, kun har grunnskoleutdanning. Regjeringens prioriteringer for å kvalifisere denne gruppen omtales i kapittel 9.

2.2 Virksomhetenes udekkede kompetansebehov på kort sikt

Når virksomheter ikke får tilgang på arbeidskraft med den kompetansen de trenger, går det ut over verdiskapingen. Bedrifter taper kunder eller markedsandeler og skrinlegger eller utsetter investeringer. Skoler benytter ufaglærte i undervisningen, og syke og pleietrengende risikerer å ikke få den hjelpen de har behov for. Kompetansemangel kan også gå ut over vekst, innovasjon og innføring av ny teknologi i virksomhetene. Mangel på visse typer arbeidskraft kan gi lønnspress i deler av arbeidsmarkedet og bidra til økt ulikhet. For arbeidsstyrken kan arbeidskraftmangel gi større muligheter for å få en attraktiv jobb og bedre lønn og arbeidsforhold, men også større arbeidsbelastning.

Nedenfor ser vi nærmere på virksomhetenes rapporterte mangel på kompetent arbeidskraft i Norge i dag. Utenlandsk arbeidskraft har, siden EU-utvidelsen i 2004, spilt en viktig rolle for å dekke arbeidslivets behov og beskrives nærmere i kapittel 2.2.2. Kompetansebehovene på lengre sikt er omtalt i kapittel 2.3.

2.2.1 Virksomheter får ikke tak i ønsket kompetanse

På lang sikt bidrar aldringen av befolkningen til strukturell mangel på arbeidskraft. En stadig mindre andel av befolkningen er i yrkesaktiv alder, samtidig som en økende andel har behov for arbeidsintensive velferdstjenester. Dette er en trend som berører hele Europa. God tilgang på utenlandsk arbeidskraft har hittil avhjulpet arbeidskraftmangelen i Norge.

På kort sikt varierer arbeidskraftmangelen i takt med konjunkturene, fordi særlig private virksomheter etterspør mindre arbeidskraft i nedgangstider. Etter forrige nedgangskonjunktur rundt 2014 har mangelen på arbeidskraft – slik den er målt i NAVs bedriftsundersøkelse54 – vært økende, med midlertidig unntak i pandemiårene 2020 og 2021. Våren 2022 pekte en rekke målinger på at arbeidsmarkedet var rekordstramt, og at arbeidskraftmangelen var på sitt høyeste siden før finanskrisen i 2008. Den siste rapporten fra Norges Banks regionale nettverk som kom i desember 2022, viser at stramheten har avtatt noe høsten 2022. Arbeidsmarkedet er imidlertid fortsatt strammere enn normalt.55

Arbeidsledigheten (målt som registrerte ledige i NAV) stabiliserte seg i løpet av høsten 2022 og lå i årets tre siste måneder på 1,6 prosent av arbeidsstyrken. Det tilsvarer snaut 50 000 personer. Sammenliknet med høykonjunkturen i 2019 før koronapandemien, har rekrutteringsproblemene økt i nesten alle næringer.56 Samtidig er det tegn til at arbeidsmarkedet er i ferd med å svekkes. Etterspørselen etter arbeidskraft har gått ned, mens antallet nye arbeidssøkende har økt.57 Ved utgangen av januar 2023 var antall helt ledige økt til 55 400, mens antall permitterte økte med 50 prosent fra desember 2022 til januar 2023, til i alt 9000 personer. Økningen i antall arbeidssøkende er størst blant personer uten registret yrkesbakgrunn og personer med bakgrunn fra bygge- og anleggsnæringen. Antallet nye stillinger registrert hos NAV, har samtidig holdt seg stabilt høyt det siste halve året og var i januar på 61 800, eller 2 100 per virkedag. Nesten en tredel kom innen helse, pleie og omsorg, mens veksten var størst innen undervisning sammenliknet med januar 2022. Det har vært størst nedgang i nye stillinger i bygg og anlegg (-45 prosent) og ingeniør- og IKT-fag (-34 prosent).58

Mangel på arbeidskraft etter fylke og næring

Helse- og sosialtjenestene er den sektoren som mangler flest folk, og står for 22 prosent av den samlede arbeidskraftmangelen i 2022. Det bør ses i sammenheng med at det er landets største næring og står for litt over 20 prosent av den samlede sysselsettingen. Bygge- og anleggsnæringen står for litt under 9 prosent av sysselsettingen og for nesten 20 prosent av den samlede arbeidskraftmangelen. Det er kun overnatting- og serveringsnæringen som rapporterer om et strammere arbeidsmarked enn bygge- og anleggsnæringen. Andre næringer som opplevde et stramt arbeidsmarked i 2022, er visse deler av industrien, transport og lagring, og forretningsmessig tjenesteyting.

Det er de største fylkene Viken og Oslo som mangler mest arbeidskraft målt i antall personer (figur 2.11). Det er likevel virksomhetene i Nord-Norge, Møre og Romsdal og Vestfold og Telemark som har størst rekrutteringsproblemer målt ved stramhetsindikatoren. Bildet varierer noe fra år til år, men disse fylkene ligger gjerne i toppen. I den andre enden av skalaen finner vi Agder og Oslo.

I alle fylkene unntatt Oslo er mangelen størst innenfor næringene helse/sosial og bygg/anlegg, målt i antall personer. I Oslo er det næringene forretningsmessige tjenesteyting og overnatting/servering som mangler flest folk.

Forstørr bilde

NAV bruker antall sysselsatte som bor i fylket, i beregningen av stramhetsindikatoren og har derfor litt andre tall enn denne figuren som bruker antall sysselsatte med arbeidssted i fylket. Mange bosatte i Viken har arbeidssted i Oslo.

Kilde: NAVs bedriftsundersøkelse og SSB 11618 – registerbasert sysselsetting etter arbeidssted

Kompetansegapet

Samtidig som arbeidslivet meldte mangel på 62 000 ansatte i januar 2023, var det et tilsvarende antall som var arbeidsledige (55 400) eller var på tiltak (10 000). Det vil alltid være avvik mellom kompetansen som etterspørres og kompetansen arbeidssøkere besitter. Det vil også være regionale og tidsmessige ubalanser mellom den arbeidskraften som tilbys, og den som etterspørres. I 2022 utgjorde personer med grunnskole som høyeste nivå eller uoppgitt utdanning, nesten halvparten av alle registrerte ledige, mens 30 prosent hadde fullført videregående opplæring. Selv om 65 prosent av NHO-bedriftene etterspør fagkompetanser på videregående nivå, er det ikke nødvendigvis slik at disse samsvarer med de kompetansene de arbeidssøkende har. NHO-bedriftene etterspør i stor grad håndverksfag, mens personer med studieforberedende videregående opplæring, og som ikke har gått videre til høyere utdanning, er mindre etterspurt.

Figur 2.12 illustrerer dette kompetansegapet ved å sammenlikne antall ledige i et yrke med arbeidskraftmangelen innen det samme yrket. I helse-, pleie- og omsorgsyrkene, bygg- og anleggsyrkene og ingeniør- og IKT-yrkene er det langt større mangel på arbeidskraft enn det er ledige arbeidssøkere, dvs. en stor netto mangel. I den andre enden av skalaen ser vi at det er langt flere arbeidsledige i kontoryrker og en del serviceyrker enn arbeidsmarkedet har behov for. Generelt ser det ut til at overskudd på arbeidskraft stort sett er begrenset til yrker som krever lite utdanning, og størst ubalanse finner vi for personer uten eller med ukjent yrkesbakgrunn.

Forstørr bilde

Kilde: NAV Tabell 202207 HL 070 Helt ledige. Yrke og utdanning

Mangel på arbeidskraft i ulike yrker

For å belyse hvor godt utdanningssystemet dekker arbeidslivets kompetansebehov, ser vi her nærmere på arbeidskraftmangel etter yrke. Dersom yrker har vedvarende arbeidskraftmangel kan det tyde på at utdanningskapasiteten er for lav. Datagrunnlaget har viktige begrensninger. Mange yrker er for små til at det er mulig å si noe meningsfullt basert på en utvalgsundersøkelse. Yrkestallene fra NAV er også mer usikre enn næringstallene nevnt ovenfor.

Fire store yrkesgrupper står for 60 prosent av arbeidskraftmangelen i 2022: helse-, pleie- og omsorgsyrker; bygg- og anleggsyrker; industriarbeidsyrker og ingeniør- og IT-yrker (figur 2.13). Denne andelen er relativt stabil over tid. Disse yrkesgruppene består dels av fagarbeidere med utdanning fra videregående opplæring eller høyere yrkesfaglig utdanning (fagskole) i bygg-, industri- og helsefag, og dels av teknologer og helsepersonell med høyere utdanning.

Forstørr bilde

Kilde: NAVs bedriftsundersøkelse

Forstørr bilde

IT-utviklere omfatter programvareutviklere, systemanalytikere/-arkitekter, nett-/multimediautviklere, applikasjonsprogrammerere, andre programvare- og applikasjonsutviklere, databasedesignere/-administratorer, systemadministratorer, nettverksansvarlige, sikkerhetsanalytikere mv. i tråd med definisjonen av IKT-rådgivere i Krüger, I. mfl. (2021). I figur B består utvalget av yrker med mangel på minst 1000 personer og nedre grense for 95 prosent konfidensintervall på minst 500.

Kilde: NAVs bedriftsundersøkelse. Historiske tall fra IT-utviklere er hentet fra Krüger, I. mfl. (2021)

Enkeltyrkene der arbeidskraftmangelen er størst målt i antall personer, inkluderer sykepleiere, tømrere og snekkere og IT-utviklere (figur 2.13). Mangelen innenfor disse tre yrkene har vedvart over tid (figur 2.14 A). Blant yrkene virksomhetene har størst problemer med å rekruttere – målt med NAVs stramhetsindikator – er fagarbeidere i byggenæringen som betongarbeidere, tømrere og rørleggere og høyt utdannede i helsefag og IT (figur 2.14 B). I 2022 var det stor mangel på kokker, servitører og annet personell i næringer som mistet mye arbeidskraft under pandemien. Den store mangelen på denne typen arbeidskraft er til dels midlertidig. Nedenfor ser vi nærmere på noen store yrkesgrupper med vedvarende høy mangel på arbeidskraft.

Tabell 2.2 viser regionale forskjeller i hvor stramt arbeidsmarkedet er for ulike yrkesgrupper. Overordnet tyder siste bedriftsundersøkelse på at arbeidsmarkedet var strammest i Nordland i 2022. Fylket hadde størst andel virksomheter som rapporterte om alvorlige rekrutteringsproblemer (26 prosent) og i alt 31 prosent som oppga at de hadde problemer med å få tak i rett kompetanse. Nordland hadde et strammere arbeidsmarked enn de øvrige fylkene for sykepleiere, leger, helsefagarbeidere og fagarbeidere til bygge- og anleggsnæringen.

Sykepleiermangel

Ifølge NAVs bedriftsundersøkelse er det størst mangel på sykepleiere, og mangelen har økt hvert år siden 2015 (figur 2.14). I 2022 manglet det 5900 sykepleiere, eller 6600 hvis vi inkluderer spesialsykepleiere og jordmødre. Dette tilsvarer om lag halvannet årskull nyutdannede sykepleiere. Sykepleierne topper listen over arbeidskraftmangel i alle fylker unntatt Oslo, Rogaland og Vestfold og Telemark, der de ligger som nummer to. Sykepleierne utgjør en stor yrkesgruppe. Underskuddet på sykepleiere er betydelig og utgjør 8,7 prosent av det antallet sykepleiere sektoren etterspør (målt ved stramhetsindikator, se figur 2.14 B). Det er størst behov for flere sykepleiere i Nord-Norge, Nord-Vestlandet og i Viken (tabell 2.2), hvor markedet er om lag dobbelt så stramt som i Oslo.

Litt mer enn fire av ti sykepleiere jobber i kommunesektoren. Store og små kommuner over hele landet rapporterer om utfordringer med å rekruttere både sykepleiere og leger.59 Dette må ses i sammenheng med vekst i de kommunale helse- og omsorgstjenestene, relativt høy gjennomtrekk av ansatte og økende krav til utdanningsnivå i disse tjenestene. Fra 2010 til 2020 har andelen med høyere utdanning i kommunale helse- og omsorgstjenester økt fra 33 til 41 prosent, og antall ansatte har økt med nesten 35 000.

Sykepleierkompetanse er etterspurt også utenfor helse- og sosialnæringen. For eksempel jobbet om lag 8000 av Norges 112 000 sysselsatte med sykepleierutdanning i næringene undervisning og offentlig administrasjon i 2021.60 Et stort flertall av sykepleierne (78 prosent) jobber likevel innenfor helse- og sosialtjenestene (figur 2.15 B). Andelen som jobber innenfor helse- og sosialtjenestene, har også vært økende med unntak av de siste par årene (figur 2.15 A). Kapasiteten i sykepleieutdanningen er omtalt i kapittel 3.

Forstørr bilde

Kilde: SSB 07941 og 07938

Mangel på IT-utviklere og andre teknologer

Norske virksomheter rapporterer om vedvarende stor mangel på IT-utviklere (figur 2.14 A), mens det er lite mangel på IT-teknikere som står for installasjon og drift.61 I 2022 manglet det 3200 IT-utviklere, som tilsvarer om lag ett års kandidatproduksjon.62 Mangelen må ses i lys av økende digitalisering innenfor alle samfunnsområder og næringer. Norge har historisk hatt en relativt liten IT-sektor og lav utdanningskapasitet i MNT-fag, og hadde i utgangspunktet et lavt antall IT-utviklere da digitaliseringen virkelig skjøt fart. IT-sektoren vokser raskt.63

Kompetansebehovsutvalget skrev i 2019 at den betydelige mangelen på IT-arbeidskraft ikke skyldes et for lavt antall studieplasser i IT-utdanningene64 fordi mange IT-kandidater ikke fikk jobb rett etter eksamen. En gjennomgang av nyere kunnskap viser at det ikke er grunnlag for å konkludere med at det ikke er behov for flere IT-studieplasser.65 Selv om nyutdannede masterkandidater fra IT-fag har startvansker i arbeidsmarkedet, er den samlede mistilpasningen (ledighet, ufrivillig deltid og arbeid som ikke er i tråd med utdanningen) blant disse kandidatene lavere enn i de fleste andre fag66 (figur 2.16 A). Med unntak av pandemiåret 2020 har ledigheten for IT-yrkene vært lav og fallende (figur 2.16 B).

Forstørr bilde

Kilder: A: Støren, L. mfl. (2020); B: NAVs statistikk over helt ledige; C: SSB 10860 (statlige virksomheter), 12038 (kommuner) og 10964 (private foretak)

Det er særlig informasjons- og kommunikasjonsnæringen, statlige virksomheter og fylkeskommuner som har problemer med å rekruttere IT-spesialister (figur 2.16 C), merk at finansnæringen som sysselsetter mange IT-spesialister, ikke er inkludert). Over halvparten av statlige virksomheter rapporterte i 2022 om at de hadde opplevd problemer med å rekruttere IT-spesialister. Rekrutteringsproblemene ser ut til å være økende i alle sektorer. I en medlemsundersøkelse for Abelia i 2022 svarte 75 prosent av IT-bedriftene at mangel på kompetent arbeidskraft er til hinder for videre vekst.67

Mangelen på IT-utviklere er geografisk ujevnt fordelt. En stor del av IT-jobbene er lokalisert i Oslo-området, og Oslo er det fylket som har aller størst mangel på IT-utviklere målt i antall personer. Det er i 2022 også stor mangel og stramt arbeidsmarked for IT-utviklere i resten av landet unntatt i Agder, Møre og Romsdal og i Nord-Norge.

I tillegg til IT-utviklere mangler virksomhetene nesten like mange sivilingeniører og ingeniører som ikke er IT-spesialister (beregnet til 2900 personer i 2022). Arbeidsmarkedet for slike teknologer er likevel mindre stramt enn for IT-utviklere, i og med at yrkesgruppen er nesten tre ganger så stor. Ifølge NITOs behovsundersøkelse mente 62 prosent av private og offentlige virksomheter at det var vanskelig å få tak i kvalifiserte ingeniører i 2022.68 Virksomhetene mener oftere enn før at det skyldes stor konkurranse på arbeidsmarkedet, og at ingeniørkompetanse er vanskelig å få tak i.

Mangel på tømrere og andre håndverkere

Når det gjelder yrker som utdannes i videregående opplæring, er det stor mangel innenfor bygge- og anleggsvirksomhet. I 2022 manglet arbeidslivet 3800 tømrere. Det tilsvarer over det dobbelte av antall svennebrev som avlegges årlig i tømrerfaget. En høy verdi på NAVs stramhetsindikator tyder på at virksomhetene sliter med rekrutteringen av tømrere, og enda mer når det gjelder betongarbeidere. Det avlegges rundt 400 fagbrev i betongarbeiderfag årlig, og virksomhetene rapporterte i 2022 om en mangel på nesten tre ganger så mange betongarbeidere. Når det gjelder rørleggere, tilsvarer mangelen i 2022 om lag to årskull svennebrev. Arbeidsmarkedet for håndverkere i byggfagene er relativt stramt i hele landet unntatt Oslo og strammest i Nord-Norge, Rogaland og Viken (tabell 2.2).

Mangelen på håndverkere må ses i sammenheng med at bygg- og anleggsnæringen har vært i sterk vekst over lang tid. Bare de siste 10 årene har antall sysselsatte i næringen økt med 23 prosent, og antall sysselsatte innenfor typiske fagarbeideryrker har økt med 15 prosent (figur 2.17). Samtidig kan det se ut som produktiviteten i næringen har gått ned, slik at verdiskapningen per arbeidstime er lavere enn før.69 Dette kan muligens skyldes økt bruk av ukvalifisert arbeidskraft. Bruken av utenlandsk arbeidskraft i næringen omtales nærmere i kapittel 2.2.2.

Veksten i byggenæringen har avtatt utover høsten 2022. Høye byggekostnader, redusert nyboligsalg og utsikter til lavere etterspørsel har ført til utsettelser av prosjekter og fall i boligbyggingen.70 Både arbeidsledighet og permitteringer har økt for sysselsatte i bygge- og anleggsnæringen høsten 2022, og det er særlig blant snekkere, tømrere og anleggsarbeidere at ledigheten økte mot slutten av 2022.71

Forstørr bilde

Kilde: SSB 09789

I motsetning til bygge- og anleggssektoren bruker industrien stadig mindre arbeidskraft. Det kan blant annet ses i sammenheng med økt bruk av teknologi, digitalisering og investeringer for mer effektiv produksjon. I tillegg vris sysselsettingen over fra fagarbeidere til universitets- og høyskoleutdannede fordi kompetansekravene øker. Virksomhetene rapporterer likevel om stor mangel på montører og industrihåndverkere som sveisere, platearbeidere, mekanikere og personer til næringsmiddelindustrien. Det ser ikke ut til å være betydelig mangel på prosessoperatører, som er en nesten like stor yrkesgruppe. Arbeidsmarkedet for industrihåndverkere er strammest i Møre og Romsdal, og det er svært stramt også i Viken og dels i Nord-Norge (tabell 2.2).

I NHOs medlemsundersøkelse blir bedriftene spurt om arbeidskraftmangel etter utdanningsnivå. Undersøkelsen avdekker at NHO-bedriftene har et stort udekket behov for fagskoleutdannede i tekniske fag, men de fleste bedriftene har behov for rekruttering fra yrkesfag på videregående nivå. Nær halvparten av bedriftene har behov for kompetanse innenfor håndverksfag, mens fire av ti trenger ingeniører og teknisk kompetanse. I 2022 var det likevel transportnæringen som rapporterte om størst kompetansemangel.72 HK-dirs virksomhetsbarometer bekrefter at det er stor mangel på fagskoleutdannede i privat sektor.73

Ledigheten har også økt blant industriarbeidere de siste månedene i 2022 med i alt 600 personer mellom september og desember. Halvparten av de ledige var tilknyttet næringsmiddelindustrien, og om lag 200 var prosess- eller maskinoperatører.

Mangel på lærere

NAVs bedriftsundersøkelse er ikke så godt egnet for å måle lærermangel fordi den er basert på rekrutteringsproblemer om vinteren mens lærere i stor grad ansettes rundt skolestart. For grunnskolesektoren gir ulike statistikkilder forskjellige bilder av andelen lærere uten godkjent utdanning/kompetanse.74 SSBs statistikk om lærere i skolen viser at om lag hvert sjette undervisningsårsverk (18 prosent) i grunnskolen ikke har lærerutdanning i 2021. Dette utgjør om lag 12 000 årsverk.

Situasjonen er verst i de private grunnskolene hvor hele 39 prosent av årsverkene utføres av ansatte uten lærerutdanning.75 Samtidig viser Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) at det kun er 4 prosent, eller om lag 2 300 undervisningsårsverk i grunnskolen, som ikke oppfyller kompetansekravene for tilsetting i skolen i 2021. Ulike tall mellom SSB og GSI skyldes ulike definisjoner.76 Andelen lærere uten lærerutdanning eller som ikke oppfyller kompetansekravene, er høyere i hovedstadsregionen og i Nord-Norge enn landet for øvrig. I om lag 30 kommuner utføres hvert fjerde årsverk av ansatte uten lærerutdanning, og 16 av disse kommunene ligger i Nord-Norge.

Lærermangelen er større i videregående opplæring enn i grunnskolen og større på yrkesfaglige studieprogrammer enn på studieforberedende. Det er høyest andel årsverk utført av ansatte uten tilstrekkelig kompetanse i Nord-Norge og i Møre og Romsdal.

I likhet med situasjonen for sykepleiere nevnt ovenfor er også lærerkompetansen etterspurt i andre næringer enn undervisningssektoren. Det er en større andel av lærerutdannede som jobber utenfor sektoren enn hva som er tilfelle for sykepleiere. Dette er vist i figur 2.18 for alle med lærerutdanning, men det er forskjeller mellom ulike lærerutdanninger. Blant allmenn/grunnskolelærere og lektorer er det flere som jobber i undervisningsnæringen enn blant yrkesfaglærere og personer med praktisk-pedagogisk utdanning (PPU).

Forstørr bilde

Kilde: SSB (2023f).

2.2.2 Utenlandsk arbeidskraft

Tilgang på arbeidskraft fra utlandet har flere gunstige virkninger. Det fyller udekkede arbeidskraftbehov, tilfører kompetanse og demper mistilpasningsproblemer. Men høy innvandring kan også utfordre den norske arbeidslivsmodellen, redusere produktivitet, innovasjon og omstillingsevne i næringslivet og påvirke utdanningsvalg og sysselsetting i den øvrige befolkningen. Ikke minst gjør avhengighet av tilgang på utenlandsk arbeidskraft oss sårbare, noe pandemien med tydelighet viste. Det er stor usikkerhet om tilgangen på kvalifisert utenlandsk arbeidskraft framover, se omtale i kapittel 2.3.2. Når det gjelder helsepersonell, har Norge forpliktet seg til WHOs kode for internasjonal rekruttering av helsepersonell, herunder til å ikke aktivt rekruttere helsepersonell fra land som selv har stor mangel på dette.

Omfang og utvikling

Utenlandsk arbeidskraft står for over 20 prosent av sysselsettingen i Norge. Utenlandsk arbeidskraft omfatter sysselsatte som har innvandret til Norge for å jobbe eller av andre grunner, og personer som er bosatt i andre land og som pendler til Norge for å jobbe. De siste 20 årene er antall arbeidsinnvandrere femdoblet. I tillegg kommer nesten like mange pendlere, men disse er i Norge kun deler av året og bidrar derfor med mindre arbeidskraft enn arbeidsinnvandrerne. Veksten har i stor grad kommet fra Øst-Europa og Asia, og arbeidskraft fra Norden og øvrige Vest-Europa er blitt relativt sett mindre viktig i Norge. Arbeidsinnvandringen gikk ned under pandemien, men var tilbake på før-pandemisk nivå i 2022.

Forstørr bilde

Kilde: Berge mfl. (2022)

Næring og region

Økningen i utenlandsk arbeidskraft har vært spesielt høy i store næringer som bygg/anlegg, helse/sosial og hotell/restaurant. Bygge- og anleggsnæringen bruker mye arbeidskraft fra de nye EU-landene, mens helse/sosial og hotell/restaurant bruker mye arbeidskraft fra Asia og Afrika. Hotell/restaurantnæringen er svært avhengig av utenlandsk arbeidskraft – over halvparten av de sysselsatte i næringen kommer fra utlandet. Også bygg/anlegg har en høy andel utenlandsk arbeidskraft (27 prosent). Helse/sosial bruker mest utenlandsk arbeidskraft målt i antall personer, men det utgjør «bare» 17 prosent av de sysselsatte i denne store næringen.

Det er virksomhetene i Oslo og Viken som bruker mest utenlandsk arbeidskraft, og i disse fylkene er om lag én av fire sysselsatte innvandrere eller utenlandske pendlere (figur 2.20). Nordland, Trøndelag, Innlandet og Agder bruker minst utenlandsk arbeidskraft.

Forstørr bilde

Omfatter innvandrere og utenlandske pendlere (ikke-bosatte lønnstakere) 4. kvartal.

Kilde: SSB 11610

Ufaglært arbeidskraft

Yrkesstatistikken viser i hvor stor grad utenlandsk arbeidskraft er med på å dekke Norges kompetansebehov, men denne finnes kun for innvandrere – ikke pendlere som er bosatt i utlandet. Figur 2.21 illustrerer at innvandrere i stor grad jobber i yrker der det stilles lavere krav til formell utdanning, som renholdere, pleiemedarbeidere og sjåfører. Innenfor renhold dekker innvandrere to tredeler av Norges arbeidskraftbehov. I slike yrker er det et stort innslag av innvandrere fra land utenfor Europa, Nord-Amerika osv. Det er visse regionale forskjeller, men i alle fylker er det mange innvandrere i pleie- og omsorgsyrkene og i renhold.

Forstørr bilde

Kilde: SSB 12554

Håndverkere og andre faglærte yrker

Utenlandsk arbeidskraft dekker også mye av Norges arbeidskraftbehov i yrker som gjerne krever fag- eller svennebrev fra videregående opplæring. I ulike håndverker- og industriyrker og kokkeyrket, er 30–50 prosent av de sysselsatte innvandrere. I alle fylker brukes det mye utenlandske håndverkere, og Oslo utmerker seg med mange utenlandske kokker og annet servicepersonell. I håndverkeryrkene er det stort innslag av innvandrere fra Øst-Europa. Med unntak av pandemiåret 2020 har det vært jevnt høy vekst i antall innvandrere i de store yrkesgruppene som typisk har utdanning på videregående nivå (figur 2.22 A). I mange av disse yrkene er det stor mangel på arbeidskraft, se kapittel 2.2.1. Antall utenlandske byggearbeidere økte med 25 prosent i perioden 2015–2021. Polen er desidert største avsenderland, men økningen har vært størst fra Litauen siden 2015 (figur 2.22 B).

Forstørr bilde

Kilde: SSB 12554

Høyt utdannet utenlandsk arbeidskraft

Bruken av utenlandsk arbeidskraft er mindre i yrker som krever høyere utdanning enn i ufaglærte og faglærte yrker, men den vokser raskt. Det er flest innvandrere i sykepleieryrket, teknologiske yrker (siv.ing., ingeniør, IT) og faglig personell i universitets- og høyskolesektoren (se «UH-lærere» i figur 2.21). I sistnevnte yrkesgruppe er hele 30 prosent innvandrere, og veksten har vært på over 50 prosent siden 2015.

Størst vekst i bruken av utenlandsk arbeidskraft finner vi i yrket IT-utviklere. Antall innvandrere i dette yrket har økt med mer enn 80 prosent siden 2015 (figur 2.23 A). India har tatt over for Sverige som klart viktigste opprinnelsesland (figur 2.23 C).

I 2021 var det 12 600 innvandrede sykepleiere sysselsatt i Norge. Til tross for at det rapporteres om stor mangel på sykepleiere, utgjør innvandrere bare tolv prosent av alle sysselsatte sykepleiere i Norge. Figur 2.23 A viser at det har vært vekst i utenlandske sykepleiere i perioden 2015 til 2021, men nesten ikke vekst i utenlandske leger. En stor del av legebehovet dekkes opp ved at nesten halvparten av norske medisinstudenter studerer i utlandet. I figur 2.21 ser vi at 22 prosent av legene i Norge har innvandret til landet. En mye større andel, over 40 prosent, er utdannet i utlandet, og denne andelen er stigende.77

I figur 2.23 B ser vi at det har vært en nedgang i yrkeskategorien «medisinsk personell» (leger, sykepleiere osv.) fra Sverige, Tyskland og Danmark de siste årene, mens det øker fra Polen, Filippinene og Litauen.

Forstørr bilde

Medisinske yrker omfatter bl.a. sykepleiere og leger.

Kilde: A: SSB 12554; B, C: SSB 12557

I 2022 undersøkte Fafo hva som kjennetegner arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS/Sveits, og hva som motiverer dem til å komme til og bli i Norge78. De fleste som har fått oppholdstillatelse siden 2012, har minst tre års høyere utdanning (85–90 prosent) og er mellom 25 og 34 år. To av tre er menn. Siden 2015 har arbeidsinnvandrere med utdanning innen naturvitenskap, håndverk og tekniske fag økt til å bli den største gruppen, mens antallet med utdanning innen helse- og sosialfag er kraftig fallende. Det kan skyldes økt konkurranse fra andre land om kvalifisert arbeidskraft og økte krav for helsepersonell fra tredjeland innført i 2017.

På spørsmål om motivasjonen for å komme til Norge nevner de fleste gode jobbmuligheter og muligheter for faglig utvikling (81 prosent), lønn (80 prosent), muligheter for å kombinere jobb og familie (79 prosent), gode velferdsordninger (78 prosent), fin natur (69 prosent) og gode boforhold (63 prosent). De samme forholdene er viktige for dem som velger å bosette seg permanent i Norge. Omtrent halvparten av respondentene vurderte også andre land, blant annet Tyskland, Storbritannia, USA, Sverige og Canada, før de bestemte seg for Norge.

Fafo spurte også arbeidsgivere om deres motivasjon for å rekruttere arbeidsinnvandrere fra tredjeland. De fleste oppgir at de ikke får tak i kvalifisert arbeidskraft fra Norge/EØS (83 prosent), men trekker også fram at arbeidsinnvandrere har erfaring fra andre relevante virksomheter (63 prosent) og er flerspråklige (56 prosent). Undersøkelsen viser også at en del arbeidsinnvandrere (25 prosent) og arbeidsgivere (26 prosent) anser det som viktig at personen har tatt utdanning i Norge.

2.3 Kompetansebehov framover

2.3.1 Kunnskap om framtiden?

Vi vet ikke hvordan kompetansebehovene vil endres framover. Likevel må vi forholde oss til at det kommer behov for endringer i sammensetningen av eksisterende kompetanser og at det kommer behov for nye kompetanser som foreløpig ikke er kjent. Beslutninger vi tar i dag har konsekvenser mange tiår fram i tid. Kapasiteten i utdanningssystemet er med på å bestemme hvilke sektorer og næringer som får mulighet til å vokse, og hvilke som ikke får tilgang til den kompetansen som kreves for videre utvikling. Utdannings- og kompetansepolitikken påvirker befolkningens muligheter til å være relevante og produktive i arbeids- og samfunnslivet. Innholdet i utdanningene er med på å bestemme hva slags arbeidsoppgaver befolkningen og arbeidslivet klarer å utføre. Studiefinansieringen er med på å bestemme hvor mange som får muligheten til å ta utdanning.

Utdanningssystemet må evne å endre seg i takt med kompetansebehovene i samfunnet. Vi har noen verktøy som hjelper oss til å tenke om framtiden. Kompetansebehovsutvalget fikk utarbeidet scenarioer som illustrerer usikkerheten om framtidens kompetansebehov i 2018 og 2022.79^, 80 SSB har en framskrivningsmodell for utdanning på oppdrag fra HK-dir. Modellen gir ikke prediksjoner om forventet utvikling, men tallfester konsekvensene av å videreføre eksisterende trender. Modellen gjør det mulig å holde oversikt over et stort antall faktorer som endrer seg over tid og påvirker hverandre. Vi trekker inn resultatene av modellen der det er relevant, nedenfor.

2.3.2 Demografiske drivkrefter

SSBs befolkningsframskrivinger viser at andelen innbyggere eldre enn 65 år vil øke fra 18 prosent i 2019 til 27 prosent i 2050. De neste ti årene vil det bli flere innbyggere over 65 år enn barn og unge under 20 år i Norge. En slik samfunnsutvikling får betydning for kompetansebehovene i samfunnet. En konsekvens av denne utviklingen er et sterkt voksende behov for helse- og omsorgstjenester. SSB framskriver et underskudd på helse- og omsorgspersonell, men flere lærerutdannede enn det vil være behov for fram mot 2040.81^, 82^, 83 Dette er direkte knyttet til den demografiske utviklingen med lave fødselstall og en sterk vekst i antall eldre (figur 2.24 A).

Befolkningen utvikler seg ikke likt i alle deler av landet. De regionale befolkningsframskrivingene viser at befolkningen vil vokse i sentrale strøk, mens aldringen treffer hardest i distriktene.84 Det har gjennom flere tiår vært sterk nedgang i antall barn og unge voksne i de minst sentrale delene av landet. I de minst sentrale kommunene er hver fjerde innbygger over 65 år, mens andelen er 14 prosent i de mest sentrale. I Innlandet og Nordland har andelen eldre innbyggere allerede passert andelen barn og unge.

Aldring og behov for arbeidskraft til helse og omsorg

Antall eldre over 80 år forventes å doble seg fram mot 2040. Dette vil utløse et stort behov for omsorgstjenester. Framskrivinger gjennomført av KS viser et økt bemanningsbehov i kommunale helse- og omsorgstjenester på 45 600 årsverk eller nesten 30 prosent fra 2021 til 2031.85 SSBs framskrivinger beregner mangelen på helsefagarbeidere (med videregående opplæring) til 24 000 og sykepleiermangelen til 30 000 i 2040.86Det er ifølge SSBs forskere nødvendig med en klart sterkere økning i utdanningen i kombinasjon med andre tiltak for å motvirke at mangelen på sykepleiere forsterker seg.

Samtidig er veksten i personer i yrkesaktiv alder begrenset. I distriktskommuner er det særlig kombinasjonen av vekst i antall eldre og nedgang i personer i arbeidsfør alder som kan skape utfordringer. Distriktsdemografiutvalgets beregninger viste at dette gjør at den kommunale sysselsettingen vil kreve en stadig større andel av den totale sysselsettingen i distriktskommunene, særlig etter 2030, med mindre dagens måte å løse oppgavene på endres.87 Med kraftig aldring også i resten av landet er dette en nasjonal utfordring.

Mange forhold vil påvirke kompetansebehovet innenfor helse og omsorg framover, for eksempel teknologisk utvikling, nye måter å løse oppgaver og organisere tjenestene på, omfang av deltidsarbeid og sykefravær i sektoren, rettigheter til tjenester, befolkningens helsetilstand og omfang av pårørendeomsorg.

Forstørr bilde

Kilder: SSB 13599, 07459, 05426 og 13602

Fruktbarhet og behov for lærere

Med unntak av en liten oppgang i 2021 har fruktbarheten gått nedover det siste tiåret. Færre barnefødsler gir etter hvert redusert elevtall i skolen. På kort sikt (2025) viser SSBs framskrivinger88 at det vil være færre grunnskolelærerutdannede i arbeidsmarkedet enn det er behov for. Dette skyldes i hovedsak pensjonering fordi en betydelig andel eldre grunnskolelærere vil gå ut av arbeidsmarkedet de neste par årene. På lengre sikt framskriver SSB at det på nasjonalt nivå vil være flere lærerutdannede enn det er behov for. Dette skyldes i hovedsak færre barn i grunnskolealder i framskrivingsperioden og dermed lavere etterspørsel. I 2040 framskriver de om lag 70 000 flere lærerutdannede enn det vil være behov for, hvorav ca. 10 000 har grunnskolelærerutdanning. SSB har også gjort en alternativ framskrivning som tar utgangspunkt i høyere fruktbarhet89 og dermed høyere etterspørsel etter grunnskolelærere. I så tilfelle framskriver de at det i 2040 på nasjonalt nivå vil være om lag 6600 flere med grunnskolelærerutdanning enn det er behov for.

Dersom framskrivingene for lærere viser seg å stemme, vil dette gi rom for å redusere omfanget av undervisningspersonell i skolen uten godkjent kompetanse. SSBs modell tar ikke hensyn til dette, men legger til grunn at andelen lærerutdannede blant undervisningspersonell i skolen holdes konstant i framskrivingsperioden. Det er også viktig å få fram at SSBs beregninger tar utgangspunkt i en periode med god søking til lærerutdanningene, og at søkingen har falt siden.90 Det kan bety en langsiktig utvikling mot balanse mellom tilbud og etterspørsel etter lærere. KS-framskrivingene viser et behov for 6300 færre årsverk i kommunal undervisningsvirksomhet (-4,7 prosent) fra 2021 til 2031.91

Unge og behov for studieplasser

Deltakelse i høyere utdanning er størst i aldersgruppen 20–24 år. Når størrelsen på aldersgruppen endres, vil det isolert sett endre behovet for studieplasser. I tillegg spiller arbeidsmarkedet og en trend mot økende utdanningstilbøyelighet inn. Vi har siden finanskrisen opplevd en periode der en stadig større andel av et kull går inn i utdanning, samtidig som kullene ble større (figur 2.24 B). Dette har gitt sterk søkervekst i høyere utdanning og poenggrensene for å komme inn har økt på tross av at kapasiteten har blitt utvidet. Under den økonomiske krisen på 1990-tallet var situasjonen annerledes fordi ungdomskullene ble stadig mindre. Nå er vi inne i en periode der det demografiske presset avtar samtidig som arbeidsmarkedet er godt. Etter 2026 vil imidlertid ungdomskullene øke igjen, og det er først om 10 år vi ser starten på en større nedgang. Et antatt større behov for etter- og videreutdanning i eldre aldersgrupper som følge av raskere omstilling vil øke behovet for studieplasser.

Migrasjon og tilgang på utenlandsk arbeidskraft

Som vist i kapittel 2.2.2 er over 20 prosent av de sysselsatte i Norge innvandret fra utlandet, i tillegg til at et stort antall utlendinger pendler til Norge for å jobbe deler av året. Bransjer som reiseliv, bygge- og anleggsvirksomhet, renhold, transport og industri er avhengige av utenlandsk arbeidskraft. Arbeidsinnvandringen økte sterkt etter utvidelsen av EU mot øst tidlig på 2000-tallet, men har avtatt de siste ti årene, fra om lag 40 000 arbeidsinnvandringer årlig til under 25 000.92 Også annen type innvandring har gått noe ned, med unntak av en økning i flyktninger som følge av krigene i Syria (2016) og Ukraina (2022). Total innvandring nådde nesten 80 000 i 2011 og har de siste årene ligget på i overkant av 50 000 (se figur 2.24c). En pause i innvandring under pandemien i 2020 var kortvarig, og i 2021 var innvandringen tilbake på før-pandemisk nivå.

SSB forventer at innvandringen vil fortsette å gå ned mot nivået vi hadde før EU-utvidelsen mot øst – til rundt 40 000 årlig fram mot 2040 og deretter ytterligere nedgang.

Årsaken til den forventede nedgangen i innvandring er for det første aldring av befolkningen i avsenderlandene – ikke minst at befolkningen krymper i de øst-europeiske landene som har stått for en stor del av arbeidsinnvandringen til Norge. For det andre forventer SSB at innvandringen dempes av at norsk økonomi på sikt kan utvikle seg relativt mindre fordelaktig enn resten av verden på grunn av reduserte petroleumsinntekter.93

Det er stor usikkerhet omkring den økonomiske utviklingen, kriger og andre forhold som påvirker innvandringen, men den demografiske utviklingen i Europa tilsier at Norge framover må klare seg med mindre arbeidsinnvandring enn vi har vært vant til. SSBs utdanningsframskrivninger viser hvordan dette påvirker utdanningsbehovet, og at vi selv må sørge for å utdanne folk som kan erstatte fallet i arbeidsinnvandring når dagens arbeidstakere går av med pensjon. Dette gjelder særlig håndverkere og andre fagarbeidere til industri og bygg og anlegg, der framskrivningene anslår en mangel på 50 000 personer i 2035, og helsefagarbeidere, der mangelen er beregnet til 36 000 i 2035.

2.3.3 Teknologiutviklingens påvirkning

Nedenfor viser vi at den teknologiske utviklingen de siste tiårene har favorisert høyt utdannet arbeidskraft og fortrengt arbeidskraft med grunnskoleutdanning og videregående opplæring. Dette har ført til store endringer i sysselsetting og lønn for ulike utdanningsgrupper og gitt økt tilstrømning av unge til høyere akademisk og yrkesfaglig utdanning. Selv om antall universitets- og høyskoleutdannede er mer enn firedoblet siden 1980, har det ikke ført til arbeidsledighet eller lønnsnedgang. Snarere tvert om har høyt utdannede klart seg best i arbeidsmarkedet. Det er stor usikkerhet om hvordan den teknologiske utviklingen vil påvirke behovet for kompetanse og arbeidskraft framover.

Teknologiutviklingen har polarisert arbeidslivet

Den dominerende forståelsen av hvordan digital teknologi har påvirket arbeidsmarkedet, er at teknologien har gjort arbeidskraft som utfører rutinebaserte oppgaver, overflødig. Samtidig har den økt produktiviteten til høyt utdannede.94^, 95 Stadig bedre og billigere datakraft har utkonkurrert arbeidskraft i en rekke anvendelser. Behovet for arbeidskraft er i økende grad bestemt av hva maskiner ikke klarer, dvs. arbeidsoppgaver som involverer ikke-rutinebasert abstrakt tekning, innovasjon, kreativitet og menneskelig kontakt.

En del arbeidstakere har blitt overflødige på grunn av teknologiutviklingen, men det er også mange som har tjent på at teknologien har gjort dem mer produktive. Næringslivet kan utnytte mulighetene i ny teknologi for å effektivisere produksjonen, sikre lønnsomme arbeidsplasser, bidra til økt konkurransekraft og skape grunnlag for nye forretningsmuligheter. Bruk og utvikling av teknologi, digitalisering og robotisering har medvirket til at bedrifter i ulike bransjer har bedre muligheter for å flytte hjem produksjon. I industrien har for eksempel roboter gjort det mulig å bruke færre folk med høyere kompetanse for å håndtere sofistikert produksjonsutstyr. Nye forretningsmodeller har blant annet ført til at rutineoppgaver er flyttet fra ansatt kontorpersonell til kundene eller brukerne selv og økt behovet for IT-utviklere og andre høyt utdannede. Teknologiutviklingen favoriserer på denne måten arbeidskraft med høy kompetanse som vanskelig kan erstattes av maskiner, på bekostning av arbeidskraft som kan utføre rutinebaserte oppgaver.

Arbeidstakere som ikke har nytt godt av teknologiutviklingen, har gjerne oppgaver innenfor servering, renhold, omsorgstjenester og mye annen personlig tjenesteyting. Mange slike serviceyrker har lave krav til utdanning. Oppgavene kan ikke automatiseres, men kan heller ikke løses særlig mer effektivt ved hjelp av teknologi, og arbeidstakerne vil lett kunne sakke akterut lønnsmessig. Det negative lønnspresset forsterkes hvis mange som har mistet jobben på grunn av automatiseringen, melder seg på i konkurransen om disse servicejobbene.

Det er godt dokumentert at teknologiutviklingen på denne måten har ført til et mer polarisert arbeidsliv i høyinntektsland. Det er yrkene som tradisjonelt ligger midt i lønnsfordelingen – industriarbeidere og kontorpersonell – som har blitt automatisert bort, og sysselsettingen i disse yrkene har falt. Samtidig har sysselsettingen økt i yrker med lav lønn og lav utdanning og yrker med høy lønn og høy utdanning.

Norge: fra polarisering til oppgradering

Virkningene av teknologiutviklingen beskrevet over gjelder også i Norge.96^, 97 Den sammenpressede lønnsstrukturen har gitt norske virksomheter ekstra sterke insentiver til å investere i ny teknologi som kan overta rutineoppgaver. Fra midten av 1990-tallet var det et betydelig fall i sysselsettingen i industriyrkene og deretter kontoryrkene i Norge, som har senket midten av det forskerne98 kaller yrkeslønnsfordelingen.99 Fallet i midten er senere dempet av en sterk vekst i bygg- og anleggsyrkene etter 2004. I bunnen av fordelingen økte sysselsettingen sterkt innenfor personlig tjenesteyting (servering, omsorg osv.) på slutten av 1990-tallet for deretter å falle som følge av en sterk reduksjon i antall butikkmedarbeidere. Veksten øverst i fordelingen skyldes utdanningsoppgradering i flere yrker og sterk vekst i sysselsetting for økonomisk-administrative yrker og spesielt for teknologer. Veksten blant teknologer har dreiet fra ingeniører over mot sivilingeniører og IT-utviklere. Figur 2.25 illustrerer utviklingen i noen yrkesgrupper de siste ti årene.

Forstørr bilde

Kilde: SSB 09793 (AKU)

I Norge ser det altså ut til at etterspørselen etter arbeidskraft stadig øker i yrkene med høyest lønn, men ikke lengre ned i fordelingen. Det ser også ut til at det øverst i fordelingen er økende etterspørsel etter lengre utdanninger både i offentlig og privat sektor. Ikke bare erstatter universitets- og høyskoleutdannede mange med videregående opplæring i helsesektoren og industrien, men vi ser også at yrker med bachelorutdanning erstattes av masternivå (lærere, teknologer). Innenfor NHO-området står yrkeskompetanse fra videregående opplæring fortsatt sterkt, og det kan se ut til at etterspørselen etter arbeidskraft med teknisk fagskoleutdanning øker.100 Etterspørselen innenfor økonomisk-administrative fag ser ut til å skifte fra videregående og fagskolenivå til bachelornivå. Det er særlig de større virksomhetene som etterspør kompetanse utover bachelornivå.

Usikkerhet om kunstig intelligens

Teknologiutviklingen har hittil ført til at det hele tiden oppstår nye arbeidsoppgaver og yrker. Kunstig intelligens (KI) er maskiners evne til å utføre oppgaver som tradisjonelt krever menneskelig intelligens, som for eksempel å gjenkjenne mønstre, lære fra erfaring eller å trekke konklusjoner. Når KI etter hvert kan sette maskiner i stand til å gjøre flere menneskelige oppgaver frykter mange at resultatet blir høy arbeidsledighet.101 At norsk arbeidsliv allerede har automatisert bort de fleste rutinebaserte arbeidsoppgavene, er til liten trøst hvis maskinene også kan overta andre oppgaver. Foreløpig tyder forskning fra USA på at bedrifter innenfor KI-aktuelle områder har økt rekruttering av ansatte med KI-kompetanse, at dette skjøt fart rundt 2015 (figur 2.26 A), og at de samme bedriftene har kuttet i rekruttering av annen kompetanse.102

Nyere anvendelser av systemer basert på KI tilsier at arbeidsområder som tidligere har forutsatt menneskelig kreativitet og analytiske evner, nå kan berikes og effektiviseres med teknologi. For eksempel kan tjenester som bygger på avanserte språkmodeller som er trent opp på store tekstmengder ved hjelp av maskinlæring, skape en meningsfull tekst basert på dialog med brukeren. Tilsvarende finnes det tjenester som skaper visuell kunst og musikk. Denne utviklingen betyr ikke nødvendigvis at KI-systemer vil erstatte mennesker i utførelsen av oppgavene, men som for annen teknologi vil den også kunne skape nye arbeidsplasser, endre eksisterende arbeidsoppgaver og stille nye krav til kunnskap og ferdigheter for å kunne utnytte denne teknologien på best mulig måte. Utviklingen av KI innebærer at yrkesgrupper med høye kvalifikasjoner som fram til nå i mindre grad har vært påvirket av automatisering, vil møte denne utfordringen.

Utbredelsen av KI er foreløpig for liten til at det er mulig å analysere effektene på det øvrige arbeidsmarkedet. Relativt billig høyt utdannet arbeidskraft i Norge kan muligens bidra til å dempe risikoen for jobb-bortfall knyttet til utbredelsen av kunstig intelligens. En mulig flaskehals er at utdanningstilbudet i KI ser ut til å være mindre i Norge enn i øvrige nordiske land (figur 2.26 B). Dette kan ses i lys av at Norge har hengt etter i utdanning innenfor MNT-fagene (se kapittel 2.1.1). Utdanning i KI er mest utbredt innenfor teknologiske fag, men har også begynt å spre seg til andre fagfelt og særlig til økonomisk-administrative fag.103

Forstørr bilde

Kilder: A: Burning Glass-data presentert i figur 2 i Acemoglu, D. mfl. (2022); B: Righi, R. mfl. (2022)

Teknologi øker verdien av komplementære ferdigheter

SSB ber i CVTS-undersøkelsen104 foretak om å identifisere de tre viktigste ferdighetene de trenger for å lykkes framover.105 De siste fem årene er det stadig flere som peker på IT-ferdigheter, men det er store forskjeller mellom næringene. Ferdigheter som anses som viktige framover i alle næringer er – i tillegg til tekniske/praktiske jobbferdigheter – samarbeidsferdigheter. Teknologiutviklingen favoriserer sosial kompetanse og andre sosioemosjonelle ferdigheter. Slike ferdigheter bidrar til økt effektivitet på jobben og er vanskelige å erstatte med maskiner. Flere empiriske studier bekrefter at sosioemosjonelle ferdigheter verdsettes stadig høyere i arbeidslivet.106^, 107 De teknologiske mulighetene og den raskt økende informasjonsmengden vil også øke behovet for informasjonskyndighet, etisk kompetanse og kritisk refleksjon.108 Kreativitet er en annen ferdighet som mennesker er bedre på enn maskiner, og som antakelig blir viktigere framover.109 Oppsummert kan det se ut som at teknologiutviklingen vil øke behovet for arbeidskraft som har et bredere sett av kompetanser. Dette stiller store krav til utdanningssystemet. Vi kommer tilbake til dette i drøftingen av kompetansebehov som følge av økt kompleksitet i kapittel 2.3.5 nedenfor.

Implikasjoner av teknologiutviklingen

Hvordan vi møter den teknologiske utviklingen, vil ha betydning for sysselsetting, velferd, ulikhet og offentlige finanser. Hva bør gjøres for å sikre at norsk arbeidsliv kan dra nytte av teknologiutviklingen framover? Hvordan kan vi forhindre opphopning av lav kompetanse og dårlige arbeidsforhold i deler av arbeidslivet som ikke drar nytte av teknologiutviklingen?

Dersom vi ikke møter endrede kompetansebehov med egnede tiltak, øker risikoen for at omstillingen blir mer smertefull, med høy ledighet og økt ulikhet. Samtidig blir planlegging under stor usikkerhet vanskelig. SSBs framskrivinger blir mindre relevante ved store teknologiske endringer. For eksempel er det framskrevne behovet for teknologer basert på den historiske utviklingen av hvor ingeniører har vært ansatt. I SSBs framskrivinger faller andelen teknologer fram mot 2040 som følge av at sysselsettingen i petroleumsnæringen forventes å falle. Modellen sier ikke noe om det underliggende behovet for teknologer i andre næringer, og forskerne skriver at behovet for teknologisk kompetanse kan vokse sterkere i alle typer næringer enn framskrivingene tilsier. En eventuell nedgang i bruk av teknologer i petroleumsnæringen vil øke mulighetene for ekspansjon av høyproduktiv virksomhet i andre næringer.

Det er rimelig sikkert at teknologiutviklingen krever at arbeidslivet stadig oppgraderer kompetansen. Eksempelet fra maritim næring i boks 2.6 illustrerer at behovet for nyansettelser er større jo mer omfattende teknologiutviklingen er. Eksempelet illustrerer også viktigheten av å utvikle kompetansen til eksisterende ansatte dersom disse skal kunne ha mulighet til å utføre arbeidsoppgavene sine framover. Dersom teknologien overtar flere oppgaver, vil de som mister jobben, bli nødt til å omskolere seg. En god grunnutdanning, enten det er et fagbrev eller en høyere utdanning, må bygge opp evnen til å lære hele livet, god samhandlingskompetanse og evnen til etisk og kritisk refleksjon. Det må antakelig bli vanligere å bygge kompetanse hele livet i både bredde og spiss. Vi ser allerede en tendens til at fagarbeidere bygger på med flere fagbrev eller en fagskoleutdanning. Stadig flere tar mastergrad, og det er blitt vanligere å ta flere mastergrader for å fornye eller fordype kompetansen. For tiden er det sterk vekst i etterspørselen etter nettbasert videreutdanning, som kan være enkeltemner, årsenheter eller mastergrader. Kompetanseutvikling i regi av arbeidslivet ser imidlertid ikke ut til å være i vekst (som vist i figur 2.5).

De siste årene oppgir stadig flere virksomheter at de må ansette nye for å dekke kompetansebehovene framover.110 Dette kan henge sammen med at vi er inne i en periode med så rask og omfattende teknologiutvikling at kompetanseutvikling av eksisterende ansatte ofte ikke er en realistisk mulighet. Det er en fare for at mangelen på spesialisert IT-kompetanse omtalt ovenfor gjør at norsk arbeidsliv i for liten grad klarer å utnytte teknologiutviklingen til vår fordel. At teknologiutviklingen ser ut til å kreve større breddekompetanse og samtidig minst like god spisskompetanse som i dag, stiller nye krav til utdanningssystemet. Et eksempel på tenkningen om dette i utdanningsinstitusjonene finner vi ved NTNU, der en arbeidsgruppe har vurdert hvordan teknologistudiene bør utvikles framover (se boks 2.7).

Statistikken bekrefter at utdanningskapasitet og -innhold vris over mot nye teknologier, både i teknologifag og innenfor andre fagfelt. For eksempel tilbys det i økende grad utdanning i kunstig intelligens innenfor økonomisk-administrative fag internasjonalt.111 I 2008 fantes det 111 høyere utdanningstilbud innenfor IT i Norge, som til sammen tok opp 3000 nye studenter.112 Ni av utdanningstilbudene var innenfor andre fagfelt enn MNT, og de tok opp 177 studenter. I 2021 var antall IT-utdanningstilbud økt til 146 (8000 nye studenter), og 16 tilbud med 735 studenter var innenfor andre fagfelt enn MNT-fag, som samfunnsvitenskap, humaniora og økonomi og administrasjon.

2.3.4 Grønt skifte

Begrepet grønt skifte brukes gjerne om overgangen til et klima- og miljømessig mer bærekraftig samfunn, med energikilder, produkter og tjenester som har lave utslipp og som reduserer negative miljøkonsekvenser.113 Omstilling til et lavutslippssamfunn114 vil være gjennomgripende og kan endre næringsstrukturen og innholdet i eksisterende jobber. I EU brukes begrepet «twin transition»115 («tvillingsomstilling») om digital og grønn omstilling. Bærekraftige digitale teknologier kan bidra til det grønne skiftet og et mer klima- og miljøvennlig samfunn.

Klimautvalget116 peker på olje- og gassnæringen som særlig viktig i norsk sammenheng. Når hovedsporet i internasjonal klimapolitikk er å redusere etterspørselen etter fossile brensler, vil også etterspørselen etter norsk olje og gass påvirkes. I 2050 er det sannsynlig at etterspørselen etter olje er langt lavere enn i dag, mens det er større usikkerhet om utviklingen for gass. IPCCs siste oppdaterte fremtidsbilder (scenariene) viser at verdens utvinning av olje må reduseres med mellom 25 og 90 prosent fra 2020 for å begrense global oppvarming til 1,5°C, mens beregningene for gassutvinning varierer fra en økning på 30 prosent til en reduksjon på 85 prosent. Median av disse scenarioene innebærer en nedgang fra 2020 til 2050 på 60 prosent for olje og 45 prosent for gass. Utviklingen i energimarkedene de siste årene demonstrerer dessuten at uforutsette hendelser kan forsterke usikkerheten knyttet til energiomlegging.

Utviklingen i petroleumsvirksomheten vil påvirke behovet for arbeidskraft og kompetanse på kort og lang sikt. I tillegg vil kompetansebehovet påvirkes av politiske beslutninger i Norge og EU på en rekke andre områder som påvirker klimaet og miljøet, og av at arbeidslivet må omstille seg i tråd med klima- og miljørelaterte atferdsendringer blant kunder og brukere. Samtidig må det legges vekt på lønnsomhet i omstillingen. Uten et lønnsomt arbeids- og næringsliv vil vi på sikt få store utfordringer med å opprettholde velferdssamfunnet.

Kompetansebehovsutvalget skal levere en rapport om grønn omstilling innen 1. juni 2023 som vil danne et viktig grunnlag for videre politikkutvikling på dette området.

Kompetansemangel kan bli en flaskehals

Ifølge LO og NHO står norske bedrifter klare til å gjennomføre det grønne skiftet, men de advarer mot at grønn kompetanse kan bli mangelvare.117 En stor andel av NHO-bedriftene oppgir at de forventer endringer i virksomheten som følge av klima- og miljøhensyn de neste sju til ti årene. Rundt halvparten av NHO-bedriftene antar at dagens oppgaver i stor eller noen grad vil bli endret eller utvidet som følge av grønn omstilling. Det er betydelig færre som anslår at dagens oppgaver forsvinner eller vil nedskaleres. Omstillingen ser også ut til å skape behov for kompetanse på et høyere utdanningsnivå enn det NHO-bedriftene rapporterer av generelle kompetansebehov.118

De fleste næringer vil bli påvirket av det grønne skiftet. For eksempel opplever varehandelen at overgangen til sirkulær økonomi utløser behov for kompetanseutvikling innenfor temaer som gjenbruk, vedlikehold, resirkulering og reduksjon og håndtering av avfall.119 Et annet eksempel er innenfor kommunal sektor, der planarbeid blir et viktig redskap kommunene skal bruke for å nå målene om et grønt skifte.120 Særlig er det viktig med plankompetanse og nok samfunnsplanleggere, noe det er mangel på i dag. Kommunal sektor har også en viktig rolle innenfor den sirkulære økonomien og for avfallshåndtering. Landbrukets mange næringer er også sentrale i det grønne skiftet. Skog- og treindustrien, matindustrien og jordbruket generelt produserer restråstoff som er og vil bli viktige innsatsfaktorer for å utvikle og realisere en sirkulær bioøkonomi. Dette skaper behov for faglært arbeidskraft på alle utdanningsnivåer.

Det er også trolig at det grønne skiftet vil generere kompetansebehov innenfor økonomi, samfunnsfag og humanistiske fag og tverrfaglig kompetanse. Økt forståelse for sammenhenger mellom teknologi, samfunn, klima og miljø er viktig, jf. omtalen under. Entreprenørielle ferdigheter, slik som evnen til innovasjon og nytenkning, forståelse for at forskning kan utnyttes og bidra til verdiskaping og evne til å samarbeide på tvers av fagretninger og bransjer, vil være viktig også for å få til den grønne omstillingen.

Det grønne skiftet handler ikke bare om at arbeidslivet må endre sine produkter, tjenester og prosesser for å redusere klimaavtrykk, men om et skifte som krever nye atferdsmønstre. Dette stiller store krav til utdanningssystemet og arbeidslivet. Også frivillig sektor bidrar til å bygge kunnskap om klimakrisen og mobilisere lokalt engasjementet for å motvirke global oppvarming. Studieforbundene og flere ideelle og frivillige organisasjoner jobber i dag med opplæring som bidrar til grønn omstilling.121

Kompetansebehov i de grønne industriene

Regjeringen har i arbeidet med det grønne industriløftet pekt ut noen særlige satsingsområder: havvind, batterier, hydrogen, CO₂-håndtering, prosessindustrien, maritim industri og skog- og trenæringen og øvrig bioøkonomi. Dette er områder hvor den framtidige etterspørselen forventes å bli stor, noe som kan gi betydelige muligheter for bærekraftig produksjon og verdiskaping i Norge.122

Oslo Economics har gjennomført en utredning på oppdrag fra LO og NHO om kompetanse- og kunnskapsbehov for det grønne skiftet.123 Utredningen tar for seg kompetansebehov både for nye verdikjeder som havvind, batteri og hydrogen og for etablerte verdikjeder under omstilling, som maritim sektor. Utredningen peker på at det vil bli et særlig stort behov for tekniske fagarbeidere og fagskoleutdannede, ingeniører og teknologer. I tillegg trekker utredningen også fram samarbeids- og kommunikasjonsevner, kritisk tenkning, systemtenkning og strategiske evner som viktig. Oslo Economics anslår videre at rundt halvparten av behovet for kompetanse kan dekkes av håndverksyrker og operatører, 40 prosent av ingeniører og arbeidsledere og 10 prosent av sivilingeniører og IT-utviklere. Det blir også behov for flere høyt utdannede som kan forske og undervise innenfor disse områdene.

Omfanget av kompetansebehovet vil avhenge av ambisjonsnivået og av hvor mange nye prosjekter som vil bli realisert framover. Helt ny næring krever ny arbeidskraft som kommer på toppen av allerede eksisterende kompetansebehov. Samtidig vil en del prosjekter gjennomføres i allerede eksisterende leverandørkjeder og vil dermed kunne dekkes, i det minste delvis, av eksisterende kompetanse. Det vil for eksempel være viktig å se på energibransjen som en helhet bestående av eksisterende og nye næringer og legge til rette for intern mobilitet for å sørge for bedre kapasitetsutnyttelse. Kompetansebehovet vil måtte dekkes av flere kilder, nye kandidater, så vel som videreutdanning av ansatte, overføring av arbeidskraft fra andre deler av økonomien og arbeidsinnvandring. Hvor lett det blir for industriene å tiltrekke seg arbeidskraft, avhenger også av aktivitetsnivået i økonomien og størrelsen på de regionale arbeidsmarkedene der industrien er lokalisert.

Norge har i utgangspunktet mye kompetanse som kan brukes i grønn industri. Samtidig er det allerede knapphet på denne kompetansen. Kompetanse kan derfor bli en flaskehals i denne satsingen.

2.3.5 Økende kompleksitet

SSB har framskrevet et stort overskudd av høyt utdannet arbeidskraft de nærmeste 15 årene, og særlig i humanistiske, samfunnsvitenskapelige og økonomisk-administrative fag. Arbeidslivet har hittil absorbert den sterke veksten i tilførselen av økonomisk-administrativ kompetanse. Denne kompetansen blir da også brukt i omtrent alle typer virksomheter og næringer. Blant nyutdannede humanister og samfunnsvitere (HUMSAM) finner vi derimot en vedvarende høy mistilpasning, selv om situasjonen er bedre enn i mange andre land.124^, 125 Mistilpasningen må ses i lys av den sterke veksten i antall kandidater fra disse fagfeltene de siste tiårene (figur 2.2). Det som ifølge SSB driver overskuddet framover, er at relativt få går av med pensjon, og dermed vil de fleste nyutdannede representere en tilvekst til arbeidsstyrken som er større enn den forventede behovsveksten i arbeidslivet.

Spisskompetanse fra samfunnsfag og humaniora og tverrfaglighet blir viktigere

Overskudd på arbeidskraft i HUMSAM-fagene må ikke tolkes som at fagene ikke er viktige, eller at de blir mindre viktige framover. Snarere tvert om blir kompetansen disse fagene bidrar med, nødvendig for å håndtere teknologiutviklingen, klima- og miljøproblemene og andre komplekse samfunnsutfordringer framover. I kapittel 2.3.3 så vi at mye kompetanse som tradisjonelt hører inn under HUMSAM-fagene, blir avgjørende for at vi skal klare å utnytte teknologiutviklingen til beste for økonomi og samfunn. HUMSAM-fagene vil også spille en viktig rolle for å håndtere andre utviklingstrender (se også boks 2.10).

I sitt innspill til meldingen skriver LO at et mer komplekst og fragmentert samfunn øker behovet i offentlig forvaltning og organisasjonsliv for kandidater som har god og helhetlig forståelse av det norske arbeidslivet og samfunnet, og at studenter bør rustes med høyt nivå på kritisk refleksjon, etisk kompetanse og evne til å jobbe tverrfaglig. Akademikerne understreker at kompetanse innenfor alle fagområder er en forutsetning for å lykkes med omstillingen til lavutslippssamfunnet, håndtere klimarisiko og tilpasse oss klimaendringer, og at økt forståelse for sammenhenger mellom teknologi, samfunn og miljø er viktig for å lykkes i det grønne skiftet. KS har spilt inn økt behov for utdanning og etterutdanning av samfunnsplanleggere for at kommunene skal nå målet om et grønt skifte og for å håndtere stadig mer komplekse utfordringer i samfunnet.

Klimaendringene vi allerede opplever, og de som vil komme framover, skaper presserende samfunnsutfordringer med høy grad av kompleksitet. Overgangen til et lavutslippssamfunn vil kreve sterke tiltak for å få fram ny teknologi og ikke minst for å endre befolkningens atferd. I et demokrati forutsetter gjennomføring av slike tiltak støtte i befolkningen. En internasjonal undersøkelse viser at kunnskap om og bekymring over klimaendringene ikke er tilstrekkelig for å sikre denne støtten. Det folk flest er opptatt av, er tiltakenes effektivitet og fordelingsvirkninger.126 Gjennomførbarheten av tiltak avhenger derfor av at vi utvikler og sprer troverdig kunnskap om hvor effektive tiltakene er, og hvordan de påvirker ulike befolkningsgrupper – særlig de som har lite fra før. Kunnskap om hvordan tiltakene virker, må nødvendigvis utvikles i samarbeid mellom mange ulike fagfelt. Dette er ett eksempel på at evne til tverrfaglig samarbeid blir en stadig viktigere kompetanse.

Andre komplekse utfordringer som truer en stabil samfunnsutvikling, er økende ulikhet og ekstremisme. Her har HUMSAM-fagene spisskompetansen, enten det gjelder ulikhet og fordeling, sentralisering, makt og maktmisbruk, identitetsproblematikk, populisme eller sviktende tillit til institusjoner. HUMSAM-fagene i samarbeid med MNT-fagene er også sentrale i arbeidet mot falske nyheter.127

3 Muligheter og begrensninger i utdanningssystemet

3.1 Mange faktorer ligger utenfor utdanningspolitikkens kontroll

Utdanningssystemet er myndighetenes viktigste virkemiddel for å dekke samfunnets kompetansebehov. Det finnes likevel grenser for hva myndighetene kan oppnå gjennom å satse på utdanning. Andre forhold som har stor betydning for samfunnets tilgang på kompetanse, kan være vanskelig for myndighetene å påvirke. Her omtaler vi noen slike forhold før vi går inn på mulighetene i utdanningssystemet.

Dersom arbeidslivet ikke sørger for at kompetansekrevende yrker er attraktive, er det lite utdanningssektoren kan gjøre. I yrker med press på lønns- og arbeidsforholdene kan tilstrømningen til utdanningene bli liten, samtidig som avgangen fra yrket blir stor. Tiltak innenfor utdanningssektoren vil i slike tilfeller ha lite å si for tilgangen på kompetent arbeidskraft. Videre vil mye deltidsarbeid, undersysselsetting og høyt sykefravær føre til at det må utdannes uforholdsmessig mange kandidater for å dekke arbeidskraftbehovet.

Et annet viktig forhold som i stor grad ligger utenfor utdanningsmyndighetenes kontroll, er at store deler av utdanningsløpet innenfor mange utdanninger foregår i arbeidslivet selv, i form av praksisplasser og læreplasser. Innenfor eksempelvis sykepleieutdanningen og fagopplæringen er hele 50 prosent av utdanningen lagt til arbeidslivet. Selv om det er et godt samarbeid mellom utdanningene og arbeidslivet er utdanningsinstitusjonene likevel avhengige av at praksisstedene eller virksomhetene faktisk sier ja til å ta imot studenter eller lærlinger. Dersom arbeidslivet ikke har tilstrekkelig kapasitet til å ta inn studenter og lærlinger, vil det heller ikke være mulig for utdanningssystemet å produsere det antallet kandidater som arbeidslivet har behov for.

Et tredje forhold er at kompetansen må fornyes i løpet av et langt yrkesliv, i takt med at teknologi og arbeidsoppgaver endres. Dersom arbeidslivet støter ut eksisterende ansatte og satser på nyrekruttering i stedet for å videreutvikle folkene de har, vil utdanningssystemet ha problemer med å dekke virksomhetenes kompetansebehov.

Et fjerde forhold er at kompetanse som ikke tas i bruk, heller ikke gir gevinster til individene som har kompetansen, virksomheter som mangler kompetanse, eller samfunnet i stort. Fordommer og diskriminering i arbeidslivet, enten det gjelder etnisk bakgrunn, funksjonshemming eller kjønn, hindrer bruk av kompetent arbeidskraft. I takt med at Norge blir mer mangfoldig, blir det stadig viktigere å hente ut gevinster fra det mangfoldet. Mangfold kan gi virksomheter et konkurransefortrinn, tillit og legitimitet.128

Organisering og samarbeid på arbeidsplassen har stor betydning for hvordan kompetanse tas i bruk. Virksomheter som har udekkede kompetansebehov, kan ha mye å vinne på bedre organisering og mer samarbeid. Fagarbeidere med utdanning på videregående nivå bidrar for eksempel til skrittvis innovasjon i form av forbedrede produkter og tjenester og mer effektiv produksjon i virksomheter der de har høy grad av medbestemmelse.129

Med en stadig eldre befolkning vil det også ha stor betydning for tilgang på kvalifisert arbeidskraft at kompetente arbeidstakere står lenger i jobb. Den gjennomsnittlige avgangsalderen i Norge er litt over 65 år. Det er høyt sammenliknet med gjennomsnittet for EU-landene som ligger under 63 år, og likt med eller høyere enn i resten av Norden unntatt Island. Avgangsalderen har imidlertid økt mindre i Norge enn i sammenliknbare land.130^, 131 Høyt utdannede står lenger i arbeid enn andre, men utover dette ligger virkemidlene for å øke avgangsalderen i hovedsak utenfor utdanningssektoren.

Selv om mange forhold som påvirker arbeidslivets tilgang på kompetanse ligger utenfor utdanningssystemet, er det likevel utdanningssystemet som har et hovedansvar for å sikre at landets kompetansebehov dekkes. Videregående opplæring, høyere yrkesfaglig utdanning og høyere utdanning skal i utgangspunktet dimensjoneres for å dekke opp om samfunnets kompetansebehov. Når det likevel er vedvarende mangel på arbeidskraft innenfor enkelte yrker, kan det skyldes at utdanningssystemet ikke tilpasser kapasiteten etter behovene, eller at det er høyt frafall i utdanningene. Nedenfor ser vi nærmere på hvordan utdanningssystemet responderer på kompetansebehov innenfor utvalgte områder med vedvarende og høy mangel på arbeidskraft, slik dette er dokumentert i kapittel 2. Det gjelder spesielt IT-utviklere, sykepleiere, håndverkere og teknikere. Disse utvalgte områdene illustrer også hvilke faktorer som er med på å påvirke kapasiteten i utdanningssystemet.

3.2 Faktorer som påvirker utdanningskapasiteten

3.2.1 Håndverksfag og tekniske fag

I kapittel 2 viser vi at arbeidslivet i oppgangstider rapporterer om et stort udekket behov for arbeidskraft med yrkeskompetanse i håndverksfag og andre tekniske fag. Dette er den desidert største gruppen blant yrkesutdannede, med over 400 000 personer. Personer med denne kompetansen er sentrale i industrien og i bygge- og anleggsnæringen. Med unntak av de siste par årene har det vært svak vekst i utdanningen av nye fagarbeidere (figur 2.3). Næringene har hentet inn mye arbeidskraft fra utlandet. At det ikke utdannes flere i disse fagene når behovet er så stort, kan skyldes flere forhold.

For få søkere er en flaskehals

Mangel på søkere til utdanningene er en flaskehals i mange håndverksfag. For eksempel er det hvert år de siste ti årene tatt opp flere elever på vg1 bygg- og anleggsteknikk enn det er førstevalgssøkere. I teknisk fagskole ser det ut til at de aller fleste søkerne får plass. I en slik situasjon er det begrenset hva man kan oppnå ved å utvide skolekapasiteten. Bygg- og anleggsfagene har falt litt i popularitet sammenliknet med andre fag i videregående opplæring, og antallet som begynner på utdanningen, har ligget rundt 5000 i lang tid (figur 3.1 A). Rekrutteringen ser ut til å være påvirket av nedgangstider (se 2009 og 2014 i figur 3.1 A), men det har ikke vært noen dramatisk rekrutteringssvikt i fagene. For å dekke arbeidslivets behov trengs det imidlertid en økning i rekrutteringen. For å få til det spiller arbeidslivet en minst like viktig rolle som utdanningsmyndighetene. Gode lønns- og arbeidsvilkår er viktig for rekruttering. Det er utfordringer med useriøse aktører, sosial dumping og arbeidslivkriminalitet i enkelte deler av disse bransjene,132 og det kan skremme ungdom vekk fra utdanningene. Det henger også sammen med bruken av utenlandsk arbeidskraft. Ifølge en studie som så på rekrutteringen til byggfagene mellom 2001 og 2008, førte økt arbeidsinnvandring til at færre ungdommer valgte byggfag.133

Forstørr bilde

Kilder: A: SSB 05430; B: Udir statistikkbank

Konjunkturer påvirker utdanningskapasiteten

Et annet forhold som påvirker utdanningskapasiteten i de fleste håndverks- og teknologifagene på videregående nivå, er konjunkturer. Næringene er konjunkturutsatte, og det påvirker ikke bare utdanningenes attraktivitet, men også utdanningskapasiteten fordi halvparten av opplæringen foregår i arbeidslivet i form av læretid. Tilgangen på læreplasser i en del lærefag svekkes i nedgangstider fordi bedriftene tar inn færre lærlinger når aktiviteten er lav. Det fører til at det ikke er utdannet nok fagarbeidere når økonomien tar seg opp igjen. Figur 3.1 B illustrerer hva som har skjedd i tømrerfaget – det største lærefaget i videregående opplæring. Det er stor mangel på tømrere, og figuren viser at det var en betydelig nedgang i antall avlagte svennebrev i tømrerfaget etter 2008. Det er rimelig å anta at dette henger sammen ettervirkningene av finanskrisen, i tillegg til arbeidsinnvandringen nevnt over. Det var først i 2016 at den negative utviklingen snudde, og de siste årene har antall avlagte svennebrev økt.

Også innenfor andre håndverksfag fører konjunkturer til perioder med svak rekruttering og mangel på læreplasser. Utdanningsprogrammet teknologi- og industrifag er blant de største i videregående opplæring og utdanner fagarbeidere til industrien. Oljeprisfallet i 2014 med påfølgende lavkonjunktur påvirket rekrutteringen til flere av fagene. I likhet med rekrutteringen til byggfagene har nivået tatt seg opp i senere år, men kandidatproduksjonen har ikke tatt seg opp til samme nivå som før krisen. Arbeidskraftmangelen i industrien er likevel mindre enn i bygge- og anleggsnæringen, blant annet fordi industrien produserer stadig mer ved hjelp av mindre arbeidskraft, og fordi kompetansen i næringen vris over mot høyere utdanning.

3.2.2 IT-utviklere

Det er et stort udekket behov for personer med IT-kompetanse både i næringslivet og resten av arbeidslivet. IT-utdanninger vil i årene framover være nødvendig for å imøtekomme veksten i etterspørselen slik at Norge kan utvikle nye høyproduktive næringer, digitalisere offentlig sektor og være rustet for det grønne skiftet.

Høy vekst i IT-utdanningene

Norge er i dag avhengig av å rekruttere folk fra utlandet for å demme opp etterspørselen etter IT-utviklere. IT-utviklere er i senere år rekruttert særlig fra India, men også fra Russland og Iran. Utenlandske statsborgere er i flertall blant doktorgradskandidatene innen teknologifag,134 og mange av disse kan ikke sikkerhetsklareres i Norge. Den sikkerhetspolitiske situasjonen tilsier at Norge bør bli mer selvforsynt med nødvendig IT-kompetanse.

Det har vært en sterk vekst i utdanningskapasiteten i IT. I videregående opplæring er det etablert et nytt lærefag for IT-utviklere. Faget ser ut til å være populært, men det er for tidlig å si noe om hvordan arbeidslivet vil ta imot denne kompetansen.135 I høyere yrkesfaglig utdanning er antall IT-studenter ti-doblet de siste ti årene fra 300 til over 3000 studenter (figur 3.2 A). Det er de private fagskolene, spesielt Noroff, som står for størstedelen av tilbudet. Kandidatundersøkelsen for høyere yrkesfaglig utdanning136 viser at flertallet av kandidatene med IT-utdanning valgte utdanningen for å omskolere seg. I tillegg er det en høyere andel som får opptak på bakgrunn av generell studiekompetanse, enn i de andre tekniske fagene. Ett år etter fullført utdanning er de fleste sysselsatt innen fagfeltet (fire av fem). Andelen er noe lavere enn for andre kandidater innen tekniske fag. Blant de få som ikke er sysselsatt, oppgir kandidater innen IT i større grad enn kandidater i andre fag at det ikke var mulig å få jobb i fagfeltet.

I universitets- og høyskolesektoren har antall IT-studenter økt fra ca. 8000 i 2010 til 18 000 i 2021, dvs. en vekst på 125 prosent.137 I tillegg kommer studentveksten på enkelte private høyskoler, spesielt Høyskolen Kristiania. IT er et område som har vært prioritert med rundt 2000 øremerkede studieplasser i denne perioden, i tillegg til 1500 studieplasser i de matematiske, naturvitenskapelige og teknologiske fagene generelt.

Mangel på studieplasser er viktigste flaskehals

Interessen fra utdanningssøkere har imidlertid vokst langt mer enn studiekapasiteten. Antall kvalifiserte søkere til bachelorutdanninger og årsenheter har økt med nesten 350 prosent i samme periode (figur 3.2 B), mens veksten i antall søkere som fikk studieplass, har vært på 150 prosent. Potensialet for å øke utdanning av IT-utviklere ser ut til å være relativt stort, men studiekapasiteten er en flaskehals.

Det har vært en spesielt sterk vekst i søking til årsenheter, noe som tilsier et stort potensial for å dekke arbeidslivets behov for IT-kompetanse ved hjelp av videreutdanning. Behovet for spesialisert digital kompetanse kan også antakelig avlastes av at flere får en yrkestilpasset digital kompetanse integrert i utdanningen innenfor andre fagfelt.

Forstørr bilde

Kilder: A: DBH fagskolestatistikk; B: Krüger, I. mfl. (2021), vedlegg B

3.2.3 Helsepersonell

Kapittel 2 viser at mangelen på helsepersonell er vedvarende høy, og ifølge ulike framskrivinger vil mangelen øke dersom dagens trender videreføres. I dag er det størst mangel på sykepleiere. SSBs framskrivinger kan tyde på at det i framtiden blir størst mangel på helsefagarbeidere. Når det gjelder leger, er Norge svært avhengig av utdanningskapasitet i andre land. Utdanningskapasiteten er en flaskehals for å dekke legebehovet, og et offentlig utvalg har anbefalt å øke studiekapasiteten i Norge.138 Legeutdanningen vil ikke bli utdypet nedenfor.

Praksisplasser er viktigste flaskehals for tilgang på sykepleiere

Statistikken i kapittel 2 tyder ikke på at spesielt mange sykepleiere jobber utenfor sektoren de er utdannet til, sammenliknet med andre utdanningsgrupper.

Det er heller ikke mangel på interesse fra søkerne som er årsak til sykepleiermangelen. Selv om søkingen har falt noe de siste årene, er det fortsatt dobbelt så mange søkere som det er studieplasser (figur 3.3 A). Myndighetene har tildelt midler til over 1500 nye studieplasser innen helse- og sosialfag siden 2015, og omtrent halvparten av studieplassene har gått til bachelor i sykepleie.

Forstørr bilde

Kilder: A: Samordna Opptaks statistikk over søker- og opptakstall;B: NAVs bedriftsundersøkelse og SSB 09025

I Norge følger sykepleierutdanningen europeiske krav om at 50 prosent av utdanningen skal være i praksis.139 For å øke tilbudet av studieplasser må det også sørges for tilstrekkelig antall praksisplasser. Det har vist seg vanskelig å gjennomføre. De europeiske kravene begrenser også utdanningsinstitusjonenes handlingsrom til å ta i bruk simulering som læringsmetode, som nærmere omtalt i Meld. St. 16 (2020–2021) Utdanning for omstilling. Økt arbeidslivsrelevans i høyere utdanning.

Kan helsefagarbeidere avhjelpe sykepleiermangelen?

Et tema som gjerne kommer opp i diskusjonen om mangel på helsepersonell, er om helsefagarbeidere kan avhjelpe mangelen ved å gjøre en del oppgaver som sykepleiere gjør i dag. Dette forutsetter blant annet at det utdannes flere helsefagarbeidere. Mange vil også ha behov for videreutdanning på fagskolenivå. Det forutsetter også at helsefagarbeidere blir ansatt i jobber der de har mulighet til å ta over oppgaver fra sykepleiere. I deler av helsevesenet går utviklingen motsatt vei. Blant annet har antall helsefagarbeiderårsverk på sykehusene gått ned med 30 prosent de siste ti årene, mens antall sykepleierårsverk har økt med 17 prosent.140

Lav attraktivitet blant unge er en flaskehals i helsefagarbeiderutdanningen

Helsearbeiderfaget er det største faget i fag- og yrkesopplæringen. Nesten sju av ti fagbrev ble oppnådd av voksne over 25 år i 2020–2021 (figur 3.4 B), og av disse tok seks av ti fagbrev gjennom praksiskandidatordningen (se omtale av ordningen i boks 9.1). Voksne sliter stadig mer med å få læreplass i helsearbeiderfaget, og mange må ta vg3 i skole i stedet. Selv om faget er dominert av voksne, er helsearbeiderfaget likevel det nest største lærefaget i videregående opplæring blant unge under 25 år, med til sammen 1365 oppnådde fagbrev i 2022.

Forstørr bilde

Kilde: Udir statistikkbank fag- og yrkesopplæringen

Antall søkere til vg2 helsefagarbeider har økt jevnt over en lang periode, men gikk ned i 2022 (figur 3.4 A).

Hele 95 prosent av elevene som begynner på vg1 helse- og oppvekstfag ønsker seg et yrke i helse- og oppvekstsektoren,141 men mange planlegger å ta påbygging til generell studiekompetanse allerede fra begynnelsen av løpet. Nesten halvparten av elevene som går på vg2 helsearbeiderfag går videre til påbygging til generell studiekompetanse, og bare én av tre begynner i lære. Andelen som velger påbygg i stedet for lære har økt de siste årene, motsatt av den generelle trenden i fagopplæringen.

Halvparten av elevene på påbygging som kom fra helsefagarbeiderutdanningen, sier at erfaringene fra praksis gjorde at de bestemte seg for å velge påbygging. To av tre elever med helsefagbakgrunn fra vg2 som har begynt i høyere utdanning, begynte på et studium innenfor fagfeltet helse-, sosial- og idrettsfag.142

Mange nyutdannede helsefagarbeidere ønsker en annen karriere

Uten at karrieren som helsefagarbeider blir mer attraktiv, kan det bli vanskelig å få utdannet og beholdt nok helsefagarbeidere til at de kan avhjelpe sykepleiermangelen. I kapittel 2 så vi at kun to av tre helsefagarbeidere under 67 år jobber i helse- og omsorgsnæringen, mot nesten åtte av ti sykepleiere. Bare rundt én av tre nyutdannede fagarbeidere innenfor helse- og oppvekstfag er i fast heltidsarbeid året etter oppnådd fagbrev.143

Over halvparten av de nyutdannede fagarbeiderne tror de vil ta høyere utdanning i løpet av de neste fem årene, en betydelig høyere andel enn blant nyutdannede fagarbeidere fra andre utdanningsprogrammer.Nyutdannede helsefagarbeiderne oppgir at de i stor grad utfører de samme arbeidsoppgavene som ufaglærte, og mange opplever at de har gått inn i et arbeidsfelt med uklare karriereveier og begrensede utviklingsmuligheter.144