2 Det internasjonale fiskerisamarbeidet

Noreg har teke ei aktiv rolle i internasjonalt havarbeid, både når det gjeld utvikling av internasjonalt regelverk, fiskeriforvaltning og forvaltning av havmiljøet. Erfaring frå dei siste åra viser at Noreg har stor innverknad gjennom faglege bidrag. Dette kapitlet gjer greie for viktige tema og omgrep i det internasjonale fiskerisamarbeidet. Vi startar med ei kort omtale av ulike konvensjonar og avtalar som utgjer det rettslege rammeverket på havet (kap. 2.1). Deretter følgjer ei innføring i dei viktigaste omgrepa i den vitskaplege rådgjevinga (kap. 2.2).

Internasjonale havmiljøprosessar set rammevilkår for forvaltning av marint biologisk mangfold og grip såleis inn i fiskeripolitikken. Havmiljøprosessane blir omtalte i kap. 2.3.

Norske styresmakter legg stor vekt på arbeidet mot ulovleg fiske og fiskerikriminalitet både nasjonalt og internasjonalt, og temaet er difor grundig omtala i kap. 2.4. Til slutt kjem vi inn på anna internasjonalt fiskerisamarbeid, med vekt på utviklingssamarbeidet.

2.1 Det havrettslege rammeverket

Havrettskonvensjonen

FN sin havrettskonvensjon frå 1982 blir kalla «havets grunnlov» og er det overordna folkerettslege rammeverket for all aktivitet som føregår til havs, frå fiske og oljeutvinning til miljøaktivitetar, ferdsel og landegrenser. Arbeidet som til slutt resulterte i dagens havrettskonvensjon, tok til allereie på slutten av 1940-talet. Den teknologiske og økonomiske utviklinga etter andre verdskrig gjorde det mogleg for statane i stadig større grad å utnytte havet og havbotnen og ressursane der. Denne utviklinga skapte behov for rettsreglar for å avklare statane sine rettar og plikter, og for å bidra til å unngå at det oppstod tvistar mellom statar.

Havrettskonvensjonen slår mellom anna fast prinsippet om 200 nautiske mils økonomiske soner. Ein kyststat si økonomiske sone er ei havsone som ligg utanfor og støyter opp til sjøterritoriet. I den økonomiske sona har kyststaten suverene rettar til å utnytte naturressursane både på havbotnen og i havområda over.

Noreg oppretta si økonomiske sone i 1976, ei fiskevernsone rundt Svalbard i 1977 og ei fiskerisone rundt Jan Mayen i 1980. Sonene er vist i figur 2.1.

Fisken i havet følgjer ikkje dei nasjonale grensene, men vandrar på tvers av økonomiske soner og internasjonalt farvatn. Etter havrettskonvensjonen har kyststatane difor ei plikt til å samarbeide for å bevare og utvikle bestandar som vandrar mellom to eller fleire kyststatar sine økonomiske soner, eller mellom økonomiske soner og internasjonalt farvatn. Dette kan gjerast direkte gjennom tosidige og fleirsidige avtalar mellom kyststatane, eller gjennom regionale fiskeriforvaltningsorganisasjonar.

I daglegtale seier vi ofte at ein stat er kyststat til ein bestand. Dette er likevel ikkje eit rettsleg definert omgrep, men blir nytta om ein kyststat som har den aktuelle bestanden i si økonomiske sone. Kyststaten har då etter havrettskonvensjonen rett til å utnytte bestanden, men er samtundes pålagt ei plikt til å samarbeide om forvaltninga med andre kyststatar som også har bestanden i sine økonomiske soner.

Fiske på det opne hav

Eit veksande fiske i internasjonalt farvatn på 1980-talet viste at havrettsregimet ikkje var konkret nok til at ein kunne få til dekkjande reguleringar av verksemda utanfor dei økonomiske sonene. Dette førde til framforhandlinga av FN-avtalen om fiske på det opne hav (UN Fish Stocks Agreement) frå 1995 som eit supplement til havrettskonvensjonen. FN-avtalen pålegg kyststatane og statar som fiskar på det opne hav å delta i regionalt samarbeid om forvaltninga av vandrande fiskebestandar, og inneheld detaljerte reglar om oppretting av regionale organisasjonar og korleis samarbeidet i dei skal føregå.

Avtalen slår vidare fast forvaltningsprinsipp som statane skal ta omsyn til for å sikre langsiktig bevaring og berekraftig bruk av vandrande og langtmigrerande fiskebestandar. Mellom anna pålegg avtalen statane å bruke ei føre-var-tilnærming i fiskeriforvaltninga og viser til kravet om å bevare biodiversitet og drive ei økosystembasert forvaltning. Avtalen gjeld i hovudsak berre på det opne hav, men slår også fast at det skal vere samsvar mellom forvaltninga av fiskeressursane på det opne hav og i dei tilgrensande nasjonale farvatna. Dette inneber at ein ved forvaltninga av det opne hav skal ta omsyn til dei forvaltningstiltaka som kyststatane har fastsett innanfor dei økonomiske sonene og ikkje undergrave desse. Avtalen inneheld også reglar om handheving og kontroll.

Rammeavtalar

Sjølv om opprettinga av dei økonomiske sonene gav kyststaten suverene rettar til å fiske i si sone, ville slike reine nasjonale fiskeri skape store endringar i det tradisjonelle fiskemønsteret. Noreg valde difor å inngå langsiktige rammeavtalar, som opnar for utanlandsk fiske i norske havområde og norsk fiske i andre land sine havområde. Rammeavtalane er langsiktige overordna avtalar som dreg opp prinsippa for det enkelte samarbeidet. Noreg har inngått slike avtalar med Russland, EU, Færøyane, Grønland og Island.

Målet med avtalane var å oppnå ein rimeleg balanse i det gjensidige fisket mellom avtalepartane. Avtalane med EU og Russland inneheld i tillegg reglar for samarbeid om forvaltninga av fellesbestandane i Nordsjøen og Barentshavet. Noreg har også avtale med EU om fiske i Skagerrak og svensk tilgang til fiske i norsk sone.

Årlege avtalar med andre land

I tråd med det rammeverket som er gjort greie for ovanfor, fører Noreg årleg tosidige og fleirsidige forhandlingar med ei rekkje land om forvaltning og vern av fiskebestandar, om gjensidig fangstløyve og fiskekvotar, og om einsidig løyve for nokre land til å fiske i norske jurisdiksjonsområde. Noreg har utover dette i aukande grad teke del i samarbeidet i relevante internasjonale fiskeriforvatningsorganisasjonar. I kap. 3 gjer vi greie for arbeidet i organisasjonane.

Regulering av utanlandsk fiske i norske farvatn

Utover det utanlandske fisket i norske farvatn som er avtalt i dei årlege fiskeriavtalane, har Noreg fastsett eit generelt forbod mot utanlandsk fiske i norsk økonomisk sone og i fiskerisona rundt Jan Mayen. Det er krav om lisens for utanlandske fartøy som skal fiske i desse områdae, for å sikre at fangstinnsatsen er i samsvar med dei tildelte kvotane, og for å gjere det mogleg med ein effektiv kontroll. Det avtalte utanlandske fisket er vidare regulert gjennom forskrifter og utanlandske fartøy skal sende fangstrapportar til norske styresmakter.

Sjølv om det rettsleg ikkje er noko til hinder for at Noreg kan vedta tilsvarande reguleringar for fiskevernsona ved Svalbard som i økonomisk sone, har Noreg førebels ikkje gjort det generelle forbodet for utenlandske fiskarar gjeldande i fiskvernsona. Forskrifter for fiskevernsona er i praksis sette i verk på eit ikkje-diskriminerande grunnlag for både norske og utanlandske fartøy trass i at området er underlagt norsk fiskerijurisdiksjon. I etablerte fiskeri der også utanlandske fartøy tradisjonelt har drive fiske, har ein fordelt kvotar/talet på fiskedøgn i tråd med historisk fiske. Per i dag er det fastsett reguleringar av fisket etter torsk, reker, blåkveite, sild, lodde, uer, hyse og snøkrabbe i fiskevernsona ved Svalbard.

2.2 Det vitskaplege grunnlaget for avtalane

Noreg legg stor vekt på å sikre eit best mogleg vitskapleg grunnlag for fiskeriforvaltninga. Både den nasjonale forvaltninga og dei årlege forhandlingane Noreg fører med andre land er i hovudsak baserte på rådgjevinga frå Det internasjonale råd for havforsking, ICES. Havforskingsinstituttet deltek med store ressursar i ICES sitt arbeid med bestandsvurdering og rådgjeving. Dette kapitlet presenterer sentrale omgrep i den vitskaplege rådgjevinga.

Bestandsvurdering

Forskarane nyttar vanlegvis ein kombinasjon av informasjon frå fangststatistikk og data frå vitskaplege tokt for å vurdere bestandssituasjonen. I tillegg til å vurdere kor stor bestanden er, ser forskarane på den relative fordelinga av aldersgrupper for å vurdere reproduksjonsevna til bestanden i åra som kjem. Prøver av mageinnhaldet til fisken fortel om kva fisken har ete, og over tid gjev dette forskarane kunnskap om viktige samanhengar i økosystemet. Lange tidsseriar med data aukar presisjonen i kunnskapen år for år, slik at forskarane får betre innsyn i korleis bestandane endrar seg over tid. Likevel vil bestandsvurderingane alltid vere noko usikre, og dei siste åra i tidsserien er meir usikre enn dei lengre attende. Artane lever i store havområde og blir påverka av mange faktorar i tillegg til fisket. Det er også forskjellar i datagrunnlaget for ulike bestandar. Sjølv for dei viktigaste kommersielle bestandane kan datagrunnlaget vere mangelfullt, særleg når det gjeld volumet og alderssammensetjinga av fangstane.

Boks 2.1 ICES – Det internasjonale råd for havforsking

Det internasjonale råd for havforsking (ICES) er ein ubunden, vitskapleg organisasjon som gjev råd om forvaltninga av dei marine ressursane og det marine miljøet i området. ICES vart danna i 1902 og har i dag 20 medlemsland på begge sider av Nord-Atlanteren (sjå globus). Noreg har vore med sidan starten. Sekretariatet ligg i København.

ICES arbeider for å fremje den vitskaplege forståinga av dei marine økosystema. Målet er å gje styresmaktene råd basert på den beste tilgjengelege vitskapen, slik at dei kan ta kunnskapsbaserte val om berekraftig bruk av dei marine miljøa og økosystema.

ICES har eit nettverk av meir enn 4 000 forskarar frå over 350 marine forskingsinstitutt. Det vitskaplege arbeidet blir styrt av vitskapskomiteen til organisasjonen.

Den rådgjevande komiteen ACOM gjev kvart år råd om fangstmengder for dei viktigaste fiskeslaga i Nordaust-Atlanteren. Råda er baserte på data og vitskaplege analysar frå ei rekkje ekspertgrupper. Kartet under viser dei ulike statistikkområda som ICES nyttar i si rådgjeving.

Råda frå ICES er offentlege, og både råd og dokumentasjon finst på internettsida til organisasjonen. Havforskingsinstituttet presenterer også råda til ICES på norsk på sine heimesider, saman med eigne vurderingar.

Føre-var-prinsippet

Føre-var-tilnærming til forvaltning av naturressursar er fastsett i fleire internasjonale konvensjonar etter Rio-konferansen i 1992. Gjennom føre-var-forvaltning vil ein sikre seg mot at ein bestand blir fiska så hardt at det på sikt kan føre til samanbrot i bestanden.

I føre-var-forvaltning blir det definert grenseverdiar, eller såkalla referansepunkt, for gytebestanden og fiskedødsraten til ein bestand. Storleiken til gytebestanden er ein indikator på reproduksjonsevna til bestanden, medan fiskedødsraten er ein indikator på om bestanden blir hausta berekraftig.

Fordi talfestinga av grenseverdiar alltid er usikre, definerer ICES både ei absolutt grense og ei føre-var-grense. Føre-var-grensa uttrykker ein tryggleiksmargin. Kor stor denne tryggleiksmarginen må vere, blir bestemt av kor sikker bestandsvurderinga er og kor mykje bestanden varierer naturleg.

Sidan 1998 har ICES definert og talfesta føre-var-referansepunkt for dei fleste bestandane. Så lenge gytebestanden og fiskedødsraten til ein bestand er innanfor føre-var-verdiane, vil ICES seie at bestanden er hausta berekraftig og har god reproduksjonsevne. Om verdiane er mellom føre-var-verdiane og dei absolutte ytre grensene, vil det vere risiko for at bestanden har sviktande reproduksjonsevne eller at han ikkje blir hausta berekraftig. ICES vil då råde forvaltarane til å setje i verk tiltak, for å få bestanden opp igjen på eit tryggare nivå. Dersom gytebestanden er lågare eller haustingsgraden høgre enn dei absolutte grenseverdiane, vil det vere stor risiko for dårleg rekruttering.

Maksimalt berekraftig utbytte (MSY)

Føre-var-forvaltning skal sikre at ein bestand ikkje bryt saman, men denne tilnærminga legg ikkje grunnlag for å gje råd om korleis vi kan sikre det høgste moglege utbyttet av ein bestand over lang tid. Omgrepet «maksimalt berekraftig utbytte (MSY)» er eit uttrykk for forvaltarane sitt ønskje om å hauste mest mogleg innanfor berekraftige rammer. I praksis er MSY bestemt av vekstrate, naturleg dødsrate og reproduksjonsrate i bestanden.

Populasjonar må oppretthaldast innanfor sikre biologiske grenser etter føre-var-prinsippet for å gjere MSY mogleg. MSY-tilnærminga vil innanfor desse grensene finne det nivået av gytebestand og fiskedød som fremmar størst mogleg produksjon over tid.

Økosystembasert forvaltning

Forvaltninga har dei seinare åra endra seg frå berre å sjå på ein bestand om gongen til i større grad å sjå fleire bestandar i eit økosystem i samanheng, noko som gjerne blir kalla «økosystembasert forvaltning». Ingen fiskebestand lever isolert frå andre bestandar; dei konkurrerer om same føda, eller ein bestand lever av å beite på ein annan bestand. Dette må vi ta omsyn til i fiskeriforvaltninga. Etter som dei ulike bestandane endrar storleik av naturlege årsaker eller på grunn av fiskeria, vil det også påverke kor mykje vi kan fiske av andre bestandar i same området.

Foto: Havforskningsinstituttet

Sjølv om ei integrert økosystembasert forvaltning har vore ein uttalt ambisjon i mange år, må det seiast at det er langt igjen før vi kan nå dette målet fullt ut. Dei marine økoystema er komplekse og mange samanhengar er dårleg kjende. Ei rådgjeving som tek omsyn til alle elementa i økosystemet vil krevje kunnskap vi ikkje har i dag, og som føreset store nye investeringar både i overvaking og forsking. Det er heller ikkje likefram å drive forvaltning på basis av slike råd, sidan sjølve rådgjevinga i større grad då blir ulike moglege kombinasjonar av kvotar enn eit konkret kvoteråd for kvar art. Det at ulike land kan ha ulike prioriteringar og mål for forvaltninga av bestandar som ein deler, kompliserer biletet ytterlegare. Ei økosystembasert forvaltning er like fullt eit klart mål, som vi nærmar oss stegvis.

Forvaltningsplanar og haustingsreglar

Mot slutten av 1990-talet og tidleg på 2000-talet starta arbeidet med å utvikle forvaltningsplanar for mange bestandar. Dette var eit stort steg i retning av meir føreseieleg fiskeriforvaltning, både når det gjeld kvoterådgjeving, fastsetjing av kvotar og andre reguleringar av fisket.

Ein forvaltningsplan er ei konkretisering av forvaltningsstyresmaktene sine målsetjingar for forvaltninga av ein bestand, uttrykt gjennom haustingsreglar. Det er forvaltarane sitt ansvar å vedta haustingsreglar, men reglane blir ofte laga i samarbeid mellom forvaltarar og forskarar. Før nye haustingsreglar blir endeleg vedtekne, sender kyststatane dei gjerne til ICES som vurderer om reglane er i tråd med føre-var-tilnærminga og faktisk fører til at forvaltarane kan nå dei måla som er sette. Når det ligg føre vedtekne forvaltningsreglar, startar ICES med å gje sine råd i tråd med desse reglane.

I byrjinga skulle haustingsreglane i all hovudsak berre tilfredsstille føre-var-tilnærminga; dei skulle kort sagt ta vare på berekraft-prinsippet. Etter kvart har målsetjinga i fiskeriforvaltninga endra seg meir i retning av maksimalt langtidsutbyte av bestandane (MSY-tilnærming). Andregenerasjons haustingsreglar tek vare på begge desse formåla.

Vi har no fått på plass planar for dei fleste viktige bestandane i våre farvatn, og det er ei målsetting å ha ei regelmessig oppdatering av desse planane.

2.3 Internasjonale havmiljøprosessar

Sidan starten på 2000-talet har havmiljøspørsmål vekt aukande interesse i FN si generalforsamling, i globale miljøkonvensjonar og i opinionen. Havretten utviklar seg og nye prinsipp for å sikre biologisk mangfald og berekraftig forvaltning av dei levande marine ressursane er innført i internasjonale instrumenter og i norsk rett.

Kunnskapen om den samla verknaden av alle typer påverknader på det marine miljø aukar. Miljøutfordringane i havet spenner frå tradisjonell forureining, via mengda av plastavfall som blir ete av fisk og sjøfugl, til verknadene klimaendringane har på havforsuring, temperaturauke og påfølgande endringar i bestandsutbreiinga. Fiskeri, på linje med andre næringsaktivitetar, påverkar sjølv økosystemet og etterlet seg eit fotavtrykk.

Dei internasjonale havmiljøprosessane, mellom anna FN sine årlege resolusjonar om havmiljø og fiskerispørsmål, set rammevilkår for forvaltning av marint biologisk mangfald, og påverkar dermed handlingsrommet for utforminga av norsk havressursforvaltning og igjen lønnsemda i norsk fiskerinæring. Noreg deltek difor breitt og koordinert i dei globale avgjerdsprosessane for havmiljøspørsmål. Vi vil halde fram arbeidet for at meir av sjøarealet skal kunne nyttast til berekraftig matproduksjon, både innan fiskeri og havbruk. Havet representerer et stort potensial for auka matproduksjon. Havet utgjer 70 prosent av jordas overflate, men står for berre to prosent av den globale matproduksjonen.

Fiskeriaktivitet har fått mykje negativ merksemd i ulike internasjonale samanhenger. Dette tek vi på alvor, og nyttar vår kunnskap og erfaring til å arbeide for ei betre fiskeriforvaltning. Tilstanden til dei marine økosystema blir likevel ikkje betre av regelverk og resolusjonar aleine. Noreg har difor teke til orde for å leggje større vekt på å sikre at statar implementerer eksisterende regelverk, enn å stadig utvikle nytt. Det kan samtidig vere tenleg å raffinere gjeldande regelverk for å gjere det lettare for statane å innarbeide det i sitt eige regelverk.

FNs medlemsland vart i januar 2015 samde om å forhandle fram ein ny såkalla implementeringsavtale for å tette hòl i eksistarende miljøregelverk for internasjonalt farvatn, der ein tek høgde for utfordringar på tvers av sektorar. Noreg fekk saman med fleire andre store fiskerinasjonar gjennomslag for at ein slik avtale ikkje skal underminere eksisterande implementeringsavtalar under havrettskonvensjonen, medrekna FN-avtalen om fiske på det opne hav (UNFSA) og regelverk under den internasjonale havbotnmyndigheita (mineralressursar). Det er semje om at avtalen skal vere juridisk bindande og omfatte utnytting av marine genetiske ressursar, bruk av marine verneområder og konsekvensutgreiingar. Det er venta at den førebuande prosessen på veg mot den endelege avtalen blir sett i gang i 2016.

Konvensjonen om biologisk mangfald (CBD), Konvensjonen om internasjonal handel med trua plante- og dyreartar (CITES) og Konvensjonen om migrerande artar (Bonnkonvensjonen) er alle eksempel på globale miljøavtalar som får verknad for forvaltninga av kommersielle fiskeartar. Blant anna har konvensjonane verna seintveksande migrerande artar som haiar og skater. Både Den nordaust-atlantiske fiskerikommisjonen (NEAFC) og Konvensjonen om vern av havmiljøet i det nordaustlege atlanterhavsområdet (OSPAR) har oppretta beskytta område i internasjonalt farvatn (Marine Protected Areas). NEAFC har stengt område for fiske som dekkjer eit areal større enn Storbritannia og Irland til saman, jf. figur 2.5. I 2008 oppretta dei to organisasjonane eit formelt samarbeid og til saman regulerer dei ei rad ulike aktivitetar.

Fiskeriforvaltninga set også i verk andre tiltak for å beskytte ressursane, til dømes forbod mot å fiske med visse reiskapar, tidsavgrensa fiske, opning og stenging av fiskefelt og arealbaserte reguleringar (som korallvern og forbod mot botnfiske). Alle dei nemnde tiltaka til saman medverkar til eit viktig vern for sårbare marine område og økosystem.

Marine verneområde og andre effektive arealbaserte forvaltningstiltak inngår no i oppfølginga av CBD sitt globale mål om å beskytte 10 prosent av kyst og havområde innan 2020. Målet vart stadfesta under FNs utviklingstoppmøte i Rio i 2012 (Rio+20). Noreg har innført ulike tiltak i omkring 50 pst. av det samla sjøarealet på 2 millionar km². Fiskeriforvaltningsorganisasjonane som Noreg er medlem i, som NEAFC, NAFO og SEAFO har vedteke arealbaserte stengingar mot fiskeri.

2.4 Kontroll og handheving

Ei berekraftig hausting av fiskeressursane krev at ein kan regulere den totale fiskeriaktiviteten og ha kontroll med det faktiske fisket. Det er utfordrande og krev stor grad av internasjonalt samarbeid, då fiskefartøy opererer innanfor mange ulike land sine jurisdiksjonsområde og også i opne havområde.

Ein rapport frå 2009 har rekna omfanget av ulovleg fiske å vere om lag 15 prosent av all fangst1. Departementet kan ikkje gå god for tala, men ulovleg fiske er eit alvorleg trugsmål mot fiskeressursane. Det viser seg også at fiskerikriminalitet i ein del tilfelle har bindeledd til anna kriminell verksemd som smugling av narkotiske stoff, menneskehandel, korrupsjon og økonomisk kriminalitet.

Kampen mot ulovleg, urapportert og uregulert fiske (uuu-fiske) har stått høgt på dagsorden dei seinare åra. Det gjeld både i det kontrollsamarbeidet Noreg har med andre land, i FN sin matvareorganisasjon (FAO) og i dei regionale fiskeriforvaltingsorganisasjonane (RFMOar) .

Det er viktig å skilje mellom arbeidet med å redusere det urapporterte og uregulerte fisket, som i første rekkje må løysast gjennom politiske prosessar, og arbeidet mot ulovleg fiske, som må handterast rettsleg. Dei seinare åra har det vorte klart at den omfattande fiskerikriminaliteten må takast på alvor og handsamast på same vis som annan internasjonal kriminalitet. FNs kontor for narkotika og kriminalitet (UNODC) og INTERPOL har difor dei siste åra teke tak i arbeidet mot fiskerikriminalitet.

Norske styresmakter legg stor vekt på arbeidet mot uuu-fiske og fiskerikriminalitet, og Noreg arbeider med å sikre at internasjonale avtalar er tilstrekkeleg innarbeidde i den nasjonale lovgjevinga. Særleg gjeld dette pliktene våre gjennom dei regionale fiskeriforvaltingsorganisasjonane, dei tosidige avtalane og den globale hamnestatsavtalen som er inngått under FAO.

I Noreg har Fiskeridirektoratet ansvaret for ressurskontrollen saman med Kystvakta og salslaga. Saman utarbeider dei nasjonale strategiske risikovurderingar for å sikre at kontrollressursane blir sette inn der det er mest sannsynleg at lovbrot skjer, og der følgjene av lovbrotet er størst.

Kystvakta og Fiskeridirektoratet har i ei årrekkje samarbeidd om å kartleggje og analysere fiskerikriminalitet i Barentshavet. Politiet og tollstyresmaktene er òg med i arbeidet, som omfattar systematisk innhenting av informasjon om mogleg grenseoverskridande fiskerikriminalitet der aktørar med ulik nasjonalitet er involverte.

Foto: Kystvakta

Kontrollsamarbeid med andre land

Noreg har tosidige avtalar om kontrollsamarbeid med alle land som har interesser i norske havområde. Kontrollavtalane inneber at partane skal samarbeide om å kjempe mot ulovleg fiske og omfattar mellom anna rapportering av landingar av fisk frå tredjelands fartøy.

Det tosidige samarbeidet har vore viktig for nedgangen i urapportert og ulovleg fiske i Nordaust-Atlantaren dei siste åra. Ikkje minst har det norsk-russiske samarbeidet hatt mykje å seie for å få kontroll med det ulovlege fisket i Barentshavet. Noreg og Russland utvekslar informasjon gjennom året, så som kvoteoversikter og landingsstatistikk. Kring årsskiftet gjennomfører partane felles analysar av uttak knytt mot fartøy og av totaluttaket. Noreg og Russland utvekslar òg inspektørar og observatørar ved kontrollar på havet og i land.

Utvida sporing og elektronisk fangstrapportering er viktige element i kampen mot ulovleg fiske. Det ligg no føre satellittsporingsavtalar mellom dei landa som har felles fiskeriinteresser i Nordaust-Atlanteren.

Noreg og EU har ein avtale om elektronisk utveksling av fangst- og aktivitetsdata ved fiske i kvarandre sine soner. Det er seinare inngått tilsvarande avtalar med Island og Russland. Gjeldande avtale med Island tredde i kraft 1. januar 2014. Det er førebels ikkje bestemt når avtalen med Russland vil tre i kraft.

Foto: Kystvakta

Svartelister og hamnestatskontroll

Dei regionale fiskeriforvaltningsorganisasjonane (RFMOane) er viktige aktørar i kampen mot uuu-fiske. Noreg har vore ein pådrivar for å få organisasjonane vi er medlem i til å opprette svartelister over fartøy som driv uuu-verksemd.

Fordi fartøy som driv uuu-fiske ofte opererer globalt, og fangsten gjerne blir landa utanfor området der fangsten vart teke, har Noreg òg arbeidd for at ulike RFMOar skal godta kvarandre sine uuu-lister. Det er no nokså vanleg å gjere. NEAFC fører til dømes i dag fartøy på si svarteliste dersom CCAMLR, NAFO eller SEAFO kan stadfeste at fartøyet har vore involvert i uuu-fiske.

Avtalen om hamnestatstiltak for å førebyggje, hindre og eliminere ulovleg, urapportert og uregulert fiske (uuu-fiske) er eit viktig instrument som skal bidra til betre kontroll med fisket. Avtalen vart vedteken 22. november 2009, men trer først i kraft når 25 statar har slutta seg til. Noreg er ein av 11 statar som har ratifisert avtalen og arbeider for at fleire statar skal slutte seg til.

Etter avtalen skal partane krevje at informasjon om fartøy og fangst blir sendt til hamnestaten, før fartøyet får tilgang til hamna. Denne informasjonen skal styresmaktene i hamnestaten bruke til å forsikre seg om at fartøyet ikkje har vore involvert i uuu-fiske eller annan kriminell aktivitet.

NEAFC har hatt reglar om hamnestatskontroll sidan 2007, og Noreg arbeider for at desse skal utvidast i samsvar med den globale avtalen. Frå norsk side har vi òg arbeidd for å innføre hamnestatskontroll i regionale fiskeriforvaltingsorganisasjonar i samsvar med den globale avtalen. SEAFO og CCAMLR har no innført slik kontroll, og også ICCAT har vedteke reguleringar som innfører viktige prinsipp frå den globale avtalen.

Når den globale avtalen hamnestatstiltak trer i kraft, er det venta at den blir eit viktig supplement til andre reaksjonar mot ulovleg fiske. Det kan vere kontrollaktivitetar, oppbringing av fartøy og andre straffeprosessuelle eller administrative skritt mot dei som kontrollerer eller eig fartøyet.

Globale retningslinjer om flaggstatsansvar

Som eit ledd i kampen mot uuu-fiske vedtok FAO sin fiskerikomité, COFI, globale retningslinjer for flaggstatsansvar i juni 2014. Retningslinjene inneheld kriterium for evaluering av flaggstaten samt eit kapittel om samarbeid mellom flaggstat og kyststat, og tiltak for å leggje til rette for at retningslinjene blir følgde.

Retningslinjene er ikkje folkerettsleg bindande, og skapar dermed ikkje nye plikter for statane, men konkretiserer korleis ansvarlege flaggstatar opptrer. På dette viset vil dei kunne bidra til å identifisere statar som ikkje opptrer ansvarleg.Vidare kan dei vere til hjelp for statar som ønskjer å ta ansvar som flaggstat.

Marknadstiltak – fangstsertifikat

Eit fangstsertifikat skal dokumentere at fisken er teken på lovleg vis i samsvar med gjeldande krav. EU har sidan 2008 stilt krav om at fangstsertifikat skal følgje med når villfanga fisk blir importert, og seinare har fleire statar kravd det same.

Noreg har ein eigen avtale med EU om krava som gjeld når norskfanga fisk skal importerast til EU. Likande avtalar er inngått med Kina og Ukraina. Tunfiskorganisasjonen ICCAT har i fleire år kravd fangstdokumentasjon ved fangst av makrellstørje, storauga tunfisk og sverdfisk. CCAMLR har også eit system for elektroniske fangstsertifikat for patagonisk tannfisk.

I COFI – FAO sin fiskerikomité – er det sett i gang ein prosess om moglege globale retningslinjer for fangstsertifikat. Noreg har teke til orde for å få på plass enklare og meir effektive modellar, og komiteen slutta seg til at marknadsretta tiltak skal vere klare, enkle, rettferdige og gjennomsiktige. Slike tiltak må ikkje bli tekniske hinder for handel.

Forsterka arbeid mot fiskerikriminalitet

Sjølv om tiltak som hamnestatskontroll og fangstsertifikat gjer det vanskelegare å få ulovleg fanga fisk på marknaden, er desse verkemidla ikkje tilstrekkelege til å få bukt med den omfattande fiskerikriminaliteten i verda. Den globale kampen mot fiskerikriminalitet er komplisert og involverer både politiet, påtalemakta og kontrollstyresmaktene.

Fiskeriresolusjonen frå generalforsamlinga i FN i 2008 peikar på at det kan vere sambandslinjer mellom uuu-verksemd og annan grenseoverskridande organisert kriminalitet. For å ha ei heilskapleg tilnærming til uuu-spørsmåla må vi ta dette poenget med i vurderinga av framtidige tiltak.

Fiskeriforvaltningas analysenettverk

Fiskeriforvaltingas analysenettverk (FFA) har sidan 2009 arbeidd mot organisert kriminalitet knytt til ulovleg fiske. FFA ligg under Nærings- og fiskeridepartmenetet og er eit samarbeid på tvers av ei rekkje departement og etatar. Analysenettverket er samansett av fagpersonar frå Politiet, Fiskeridirektoratet, Kystvakta, Kystverket, Toll- og avgiftsdirektoratet, Arbeidstilsynet og Skattedirektoratet. Nettverket lagar oppdaterte, tverrsektorielle analysar om ulovleg uttak av fisk frå havet og annan fiskerirelatert kriminalitet, som til dømes ulovleg kapitalflyt som stammar frå omsetning av ulovleg fanga fisk. Gjennom eit bistandsprosjekt i samarbeid med INTERPOL hjelper FFA også utviklingsland med å handtere fiskerikriminalitet og å koordinere felles innsats.

Fiskerikriminalitet inneber ofte grov økonomisk kriminalitet, og for å nedkjempe dette må ein følgje pengestraumane. Fiskeridirektoratet, Økokrim, Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet har dei siste åra utvikla gode rutinar og styrka samarbeidet, mellom anna gjennom arbeidet i FFA. Fisk er ei global handelsvare, og kunnskap om kva ruter som blir nytta og på kva måte den ulovlege fisken blir transportert, vil gje oss eit meir heilskapleg bilde av aktørane som er involverte.

OECD har også nyleg tatt opp desse tema i ein rapport om skattekriminalitet i fiskerinæringa. Verksemder som er involverte i slike aktivitetar må kartleggjast grundig.

Boks 2.2 Lillanotis i kampen mot ulovlege fiskefartøy

Fartøyet Snake har sidan 2004 operert ulovleg i konvensjonsområdet til CCAMLR. Den 3. september 2013 var Noreg det første landet i INTERPOLs historie som sende ut ein INTERPOL lillanotis (purple notice) om eit ulovleg fiskefartøy.

Kort tid etterpå vart fartøyet kontrollert av andre land under hamneanløp. Etter dette har INTERPOL blitt oppdatert jamnleg om fartøyet sine namne- og flaggstatsbyte. Med denne lillanotisen la dermed Noreg opp til ein omfattande bruk av lillanotisar i fiskekrimsaker.

Sidan har ulike land gjeve ut ti lillanotiser. Så langt har desse ført til auka utveksling av etteretningsinformasjon og koordinert operativ innsats mellom ei rekkje land, med og gjennom INTERPOLs fiskekrimprogram og arbeidsgruppe. Fiskerikrimgruppa har no høg aktivitet og har vist seg å vere eit viktig operativt bidrag i kampen mot ulovleg fiske.

Foto: INTERPOL lillanotis av 06.09.2013.

UNODC

FNs kontor for narkotika og kriminalitet (UNODC) i Wien er den globale arenaen for å førebyggje og nedkjempe kriminalitet. Dei siste åra har organisasjonen auka merksemda om fiskerikriminalitet, mellom anna etter ein FN-studie av grenseoverskridande organisert kriminalitet i fiskerinæringa. FNs kriminalitetskommisjon, som er det styrande organet for UNODC, har no etablert ei ekspertgruppe om organisert kriminalitet på havet. UNODC har også nyleg teke med fiskerikriminalitet som ein del av organisasjonen sitt program mot miljøkriminalitet og lanserer ein haldningskampanje mot fiskerikriminalitet i år. Desse tiltaka er viktige bidrag til arbeidet mot fiskerirelatert kriminalitet i framtida. Noreg tek aktiv del i dette arbeidet og bidreg også økonomisk.

Interpol

INTERPOL er verdas største politiorganisasjon og bidreg med koordinering og bistand til land under grenseoverskridande operasjonar. Dei har oppretta ei eiga permanent arbeidsgruppe som skal arbeide mot fiskerikriminalitet og to program mot slik kriminalitet.

Det første INTERPOL-programmet mot fiskerikriminalitet vart offisielt lansert i Lyon i februar i 2013, og norsk politi og forvaltning deltok saman med representantar frå 62 andre statar. Det andre INTERPOL-programmet, som handlar om bistand til utviklingsland i kampen mot fiskerikriminalitet, starta i april 2014. Noreg har gjeve finansielle bidrag til begge programma.

2.5 Anna internasjonalt fiskerisamarbeid

Fisk er mat

Tilgang til mat er ein viktig menneskerett, og har stått sentralt i FNs arbeid med strategiske utviklingsmål. Generalforsamlinga i FN har peikt på global matsikkerheit som den mest krevjande utfordringa i samband med befolkningsveksten.

Potensialet for matproduksjon i havet er undervurdert og underutnytta. Difor har Noreg lagt særleg vekt på fisk som mat i alle relevante globale fora dei seinare åra. Dette er eit langsiktig strategisk arbeid. Det gjeld å få på plass den politiske erkjenninga av at auka produksjon av fisk er eit viktig bidrag i arbeidet for å fjerne svolt. Det er dessutan viktig å få fram kunnskapen om verdien av marin mat i ein sunn diett. Som global hovudaktør innan sjømat er det også i norsk sjømatnæring si interesse at etterspørselen etter fisk aukar.

Eit tydelig resultat av den norske innsatsen kom med deklarasjonen frå FNs konferanse om berekraftig utvikling i Rio de Janeiro i 2012 – Rio+20, som understreka den grunnleggjande retten til mat, og fiskeri og akvakultur si viktige rolle i arbeidet for betre matsikkerheit og ernæring. FNs komité for global matsikkerheit (CFS) har også høsten 2014 for første gong drøfta mat får havet som eige tema, etter norsk initiativ.

Dei sentrale elementa i vedtaket i matsikkerheitskomiteen til FN i 2014 er fisken sitt bidrag til matsikkerheit og ernæring, at fisken må takast med når ernærings- og matpolitikken blir utforma og at matsikkerheit og ernæringsomsyn må integrerast i strategiar og politikk innan fiskeri og akvakultur.

Foto: Havforskningsinstituttet

Nærings- og fiskeridepartementet vil halde fram innsatsen i FN og andre globale fora for å fremme forståinga for kva fisk har å seie for matsikkerheit og ernæring. Samtidig bidrar Noreg praktisk, gjennom utviklingssamarbeid, med å hjelpe fram auka produksjon av fisk i andre deler av verda. Norsk fiskeri- og havbruksnæring bidrar også direkte med mat. I tillegg kjem at den norske forvaltninga tener som eit eksempel på korleis andre land på berekraftig grunnlag kan auke sjømatproduksjonen sin.

Utviklingssamarbeid

Noreg nyt stor respekt for havressursforvaltning si, og har spelt ei sentral rolle i utforminga av internasjonalt regelverk på området, som til dømes botnfiske, hamnestatskontroll og utkast/bifangst. Dette har ført til at Noreg får mange spørsmål frå utviklingsland om å hjelpe til i deira utvikling av fiskeri og oppdrett.

Det er Utanriksdepartementet som har forvaltningsansvaret for norsk fiskeribistand, både geografisk og tematisk. Slik bistand blir i dag gjeven til ei rekkje land i Afrika, og til nokre land i Asia og Sentral-Amerika.

For å følgje opp ønskjer og oppmodingar frå utviklingsland trekkjer UD/Norad på norsk fiskerifagleg kompetanse. Samarbeid mellom fagfolk i søsterinstitusjonar i utviklingsland og i Noreg har vist seg å fungere svært bra. Slikt institusjonelt samarbeid fremmar fagleg kompetanse og kapasitet. Norad byggjer si eiga rådgjeving på norsk fiskerikompetanse, og har rammeavtale med dei sentrale norske forskings- og forvaltningsinstitusjonane på fiskeriområdet: Havforskingsinstituttet, Fiskeridirektoratet, Mattilsynet, Norsk institutt for ernærings- og sjømatforsking og Veterinærinstituttet. Innan fiskeriutdanning og fiskeriforsking har Norad rammeavtale med Universitetet i Tromsø/Fiskerihøgskolen.

Fiskeribistanden følgjer dei same føringane som gjeld for norsk bistand generelt, og omfattar samarbeid på ei rekkje område, inkludert: fiskeripolitikk, administrasjon og lovgjeving, regelverk, forsking, ressurskartlegging og -overvaking og forbetring av teknologi. Kapasitetsbygging er eit gjennomgåande tema i all bistand på området. Utover EAF Nansen-programmet (sjå boks 2.4) er samarbeidstiltak på fiskeriområdet i hovudsak basert på etterspørsel etter norsk ekspertise.

Boks 2.4 EAF Nansen-programmet

Nansen-programmet har vore ein hjørnestein i norsk fiskeriutviklingssamarbeid heilt sidan 1970-talet. Programmet er tufta på ein avtale inngått med FN sin mat og jordbruksorganisasjon FAO om at Noreg skal byggje og drifte eit fiskeriforskingsfartøy. Skipet, som fører både norsk flagg og FN-flagg, utgjer hovudverktøyet for ressursprogrammet. Sidan 1975 har over 60 land i Afrika, Asia og Mellom og Sør-Amerika fått assistanse med kartlegging og overvaking av fiskeressursar, og med opplæring og utdanning. For mange land har slik kartlegging gitt eit særs viktig datagrunnlag for investeringsplanar i flåte og industri og for berekraftig fiskeriforvaltning. Ressurskartlegginga frå Nansen-programmet er i mange område dei einaste bestandsoversiktene som eksisterer.

I tråd med moderne krav til fiskeriforvaltning har programmet endra seg og utvikla seg i retning av ei økosystembasert fiskeriforvaltning. Nansen-programmet vart difor i 2007 avløyst av eit nytt program som heiter «Ecosystem Approach to Marine Fisheries Management in Development Countries» – det såkalla EAF Nansen-programmet. EAF Nansen-programmet har følgjande hovudpunkt:

• Stønad til nasjonal og regional fiskeriforvaltning ved å planlegge og innføre nye forvaltningssystem i samsvar med EAF-prinsipp (Ecosystem Approach to Fisheries Management)

• Økosystemvurderingar og overvaking

• Kapasitets- og kompetansebygging i nasjonale institusjonar og lokale organisasjonar

Ansvaret for planlegging, økonomi, gjennomføring og rapportering under EAF Nansen-programmet ligg hos FAO. Havforskingsinstituttet i Noreg er ansvarleg for drifta av forskingsfartøyet og den vitskaplege delen av programmet. Skipet F/F Dr. Fridtjof Nansen vart bygd i 1974, og erstatta av eit nytt fartøy i 1993. Dette er no klart for utskifting, og eit nytt fartøy er under bygging. Det er planlagt ferdig i 2016.

Foto: Havforskningsinstituttet

Norsk fiskeriforvaltning og fiskeriforsking har frå midt på 1990-talet bygt opp rammeverket for fiskeriforvaltninga (lovverket) og gjeve forvaltningsstøtte gjennom langsiktige program i Namibia, Sør-Afrika og Vietnam. I tillegg har det vore bistandsprosjekt innanfor fiskeriforvaltning og -forsking i Kina, Indonesia, Mosambik og Angola. Norsk fiskeribistand støtter også regionale program og regionale fiskeriforvaltningsmekanismar, som samsvarar med norsk fiskeripolitikk og norsk utanrikspolitikk.

Anna tosidig fiskerisamarbeid

Norske fiskeristyresmakter har tosidige samarbeidsavtalar, såkalla MoUar (Memorandum of Understanding), med fleire land. Avtalane med USA, Canada, India og Brasil er dei som er mest aktive.

Basert på MoUane har Noreg årlege møte med fiskeristyringsmaktene i USA og Canada. Møta gjev høve til å drøfte saker der det er usemje, og til å diskutere initiativ og samarbeid i internasjonale fôra som fiskerikomiteane i FAO og OECD, i WTO og i aktuelle RFMOar. Eit tema som har gått igjen i fleire av dei tosidige møta med USA er utarbeiding av fangstsertifikat, og begge land støtta utviklinga av slike sertifikat i FAO. Eit anna sentralt tema er tiltak for å vinne bukt med ulovleg, urapportert og uregulert fiske (uuu-fiske).

Noreg og India har samarbeid på fiskeriområdet som har røter tilbake til 1952. Arbeidet vart vitalisert med ein ny MoU frå 2010. Samarbeidet omfattar forsking, utstyr og teknologi, forvaltning av fiskeri og havbruk, kvalitet, fiskehelse og miljø og samarbeid gjennom globale organisasjonar og prosessar. I det vidare samarbeidet vil det bli lagt særleg vekt på å utvikle marint oppdrett i merdar og å overføre norsk teknologi/utstyr.

Det norsk-brasilianske samarbeidet tok fart etter ein felles MOU i 2009. Det brasilianske fiskeridepartementet ønskte eit fagleg samarbeid med Noreg for å utvikle ei kunnskapsbasert og miljømessig berekraftig fiskeri- og akvakulturforvaltning i Brasil. Sidan 2011 har både fiskeriministrane, forskarar og folk frå forvaltninga i dei to landa møttest fleire gonger. Fagleg er samarbeidet konsentrert om kunnskapsoverføring og kompetanseoppbygging i fiskeoppdrett, fiskeriforvaltning og havrett, fiskehelse og samarbeid i internasjonale organisasjonar og prosessar, særleg i FAO.