5 Overføring av statleg eigarskap til ei stifting

5.1 Innleiing

I samband med Stortinget si behandling av allmennkringkastingsmeldinga, Meld. St. 38 (2015–2016) Open og opplyst, blei det gjort eit oppmodingsvedtak (vedtak nr. 494) der Stortinget ber «regjeringen utrede en delegering av NRKs generalforsamling til en stiftelse etter svensk modell». Dei tre offentlege allmennkringkastarane i Sverige er eigde av ei stifting. Departementet legg derfor til grunn at Stortinget ønskjer ei vurdering av om eigarskapet til NRK skal overførast til ei stifting, sjølv om det ikkje går uttrykkjeleg fram av oppmodinga.

Familie- og kulturkomiteen si innstilling til meldinga, Innst. 178 S (2015–2016), presiserer at formålet med ei eventuell delegering vil vere «å skape større avstand mellom regjeringen og journalistikken og understreke NRKs rolle som folkets felleseie».

I tråd med Stortinget si oppmoding gir departementet i det følgjande si vurdering av ei eventuell overføring av statleg eigarskap til ei stifting.

5.2 Bakgrunn

5.2.1 Generelle prinsipp for eigarstyringa til regjeringa og departementet

Staten ved Kulturdepartementet eig Norsk rikskringkasting AS (NRK). NRK er eit såkalla sektorpolitisk selskap. Det vil seie at det statlege eigarskapet er grunngitt med eit ønske om å oppnå dei politiske måla som er sette for NRK. Statleg eigarskap i NRK må sjåast i samanheng med styringa av selskapet, som skjer dels gjennom generelle reglar i kringkastingslova med tilhøyrande forskrifter, dels via kulturministeren si rolle som eigar og generalforsamling. I tillegg kan det knytast føresetnader til stortingsvedtaket om å fastsetje kringkastingsavgifta, som i realiteten inneber ei styring av NRK-verksemda. NRK er dessutan underlagd reglane i aksjelova med tilpassingane som går fram av kapittel 20 II om statsaksjeselskap.

Dei overordna prinsippa og rammene for regjeringa si eigarstyring av statleg eigde selskap går fram av eigarskapsmeldinga.1 Departementet har i tillegg utfyllande retningslinjer for eigarstyring som tek utgangspunkt i eigarskapspolitikken til regjeringa, aksjelova og økonomireglementet i staten. Retningslinjene gir nærmare føringar for eigarstyring og kontakt med dei ni selskapa som Kulturdepartementet forvaltar eigarskapet til (mellom anna NRK). I tillegg til felles reglar for styring og kontroll som gjeld for alle selskapa, inneheld retningslinjene eigne kapittel om det enkelte selskapet som gjer greie for mål, krav til styrekompetanse, resultatoppfølging og kontroll og andre krav til eigarstyringa. I samsvar med retningslinjene for eigarstyring har departementet i dialogen med NRK utarbeidd ein kalender som fastset viktige merkedagar.

5.2.2 Eigarstyringa av NRK

Ei sentral styringsoppgåve for den ansvarlege statsråden er å velje NRK-styret. I samsvar med § 6 i NRK-vedtektene har styret åtte medlemmer. Generalforsamlinga vel fem medlemmer, inkludert leiaren og nestleiaren, for to år om gongen. Generalforsamlinga kan velje to varamedlemmer til desse medlemmene. I tillegg vel dei tilsette i NRK tre styremedlemmer med varamedlemmer gjennom direkte val blant dei tilsette etter reglane i aksjelova.

Statsministerens kontor har fastsett prosedyrar for å velje styre og klarere kandidatar for alle statleg eigde selskap. I samband med val av nytt styre skal NRK-styret i samsvar med styringskalenderen gjennomføre ei eigenevaluering. Departementet intervjuar deretter alle styremedlemmer, kringkastingssjefen og styresekretæren.

Eigarstyringa av NRK skjer på generalforsamlinga, i samsvar med reglane i aksjelova. For at departementet skal kunne utøve eigarrolla på ein forsvarleg måte, er det likevel nødvendig å ha jamleg kontakt med selskapet gjennom året. I samsvar med retningslinjene held departementet to gonger kvart år kontaktmøte med NRK med bestemte tema. I begge møta gjer NRK greie for økonomi, marknadsutvikling, organisasjon og aktuelle saker. I vårmøtet gjer NRK i tillegg i detalj greie for premissane som ligg til grunn for lisensbrevet. I haustmøtet gjer NRK greie for konsekvensane av regjeringa sitt forslag til kringkastingsavgift for neste år og for selskapet sitt arbeid med samfunnsansvar.

I tillegg til dei formaliserte møta har departementet kontakt med NRK i andre samanhengar, mellom anna i samband med

• lisensbrevet og forslaget til NRK om lisensnivå

• rapporteringa om effektiv drift

• informasjonsutveksling i samband med større saker (til dømes forvaltingsrevisjonen til Riksrevisjonen, digitaliseringa av radiomediet og beredskap)

• informasjonsinnhenting i mindre saker, til dømes ved spørsmål frå Stortinget om aktuelle tema, hendingar som har beredskapsmessige konsekvensar, og brev frå organisasjonar, enkeltindivid etc.

NRK sender kvart år ein rapport til Kulturdepartementet om kostnadseffektiviteten i selskapet. Som beskrive i allmennkringkastingsmeldinga er det fleire formål med denne rapporten. For det første skal han gi eit grunnlag for regjeringa sitt arbeid med å fastsetje lisensnivået for det kommande året. For det andre skal han gi publikum innsyn i ressursbruken i selskapet og såleis vareta både demokrati- og kontrollomsyn. For det tredje går det fram av regjeringa sin politikk for eigarstyring at staten skal leggje vekt på at dei sektorpolitiske måla blir nådde mest mogleg effektivt.

Medietilsynet fører tilsyn med om allmennkringkastarane oppfyller sine allmennkringkastingsplikter, og utarbeider ein årleg rapport. Rapporten blir behandla på den ordinære generalforsamlinga til NRK. I den grad Medietilsynet har avdekt manglar i korleis NRK har oppfylt oppdraget, vil det bli kommentert av den ansvarlege statsråden under generalforsamlinga. Medietilsynet kan ikkje instruerast av Kongen eller departementet ved utarbeidinga av rapporten, jf. kringkastingslova § 2-13.

5.3 Eigarskap og eigarstyring av allmennkringkastarar i andre land

5.3.1 Sverige

Dei tre lisensfinansierte allmennkringkastarane i Sverige, Sveriges Radio AB (SR), Sveriges Television AB (SVT) og Sveriges Utbildningsradio AB (UR), er organiserte som aksjeselskap og eigde av ei felles stifting (Förvaltningsstiftelsen). Allmennkringkastarane inngår i eit konsern der stiftinga fungerer som «morselskap». I konsernet inngår òg dotterselskapa til allmennkringkastarane, mellom andre Sveriges Radio Förvaltnings AB (SRF), som tilbyr felles service- og støttefunksjonar til allmennkringkastarane, og Radiotjänst i Kiruna AB (RIKAB), som har ansvar for å krevje inn kringkastingsavgifta.

Det er eit styre på tolv medlemmer pluss ein styreleiar som leier stiftinga. Styreleiaren blir vald av regjeringa, mens dei andre medlemmene blir peikte ut av regjeringa etter forslag frå dei politiske partia i Riksdagen. Alle parti som er representerte i Riksdagen, skal vere representerte i styret. Det overordna formålet til stiftinga er å fremje sjølvstendet til allmennkringkastarane og vere ein buffer mellom myndigheitene og allmennkringkastingsselskapa. Formålet med og arbeidet til stiftinga er beskrive slik:

«Förvaltningsstiftelsens uppgift är att vara en buffert mellan statsmakten och programforetagen Sveriges Radio, SVT och UR. Stiftelsen skapades för att – genom att äga och förvalta samtliga aktier i programföretagen – främja oberoendet for radio och tv i allmänhetens tjänst, public service. Detta ger programbolagen en självständig ställning eftersom de inte ägs av vare sig staten eller kommersiella intressen. En av de viktigaste uppgifterna för stiftelsen är att utse ledamöter i de tre programföretagens styrelser».

Hovudoppgåva til Förvaltningsstiftelsen er å velje styre for dei tre lisensfinansierte allmennkringkastarane. Som eigar av alle aksjane i allmennkringkastarane har stiftinga dessutan plikt til å følgje opp selskapa på generalforsamlingane. Sidan stiftinga utgjer morselskapet i eit konsern der allmennkringkastarane utgjer dotterselskap, er stiftinga pålagd å utarbeide årlege konsernrekneskapar. Stiftinga har inga rolle i tildelinga av midlar til allmennkringkastarane og har inga avgjerdsmakt når det gjeld organiseringa av, oppdraget til og innretninga av allmennkringkastaren.

Den svenske regjeringa fastset føringar for å tildele lisensmidlar, og ho fastset konsesjonsvilkår, såkalla «sändningstillstånd». Granskningsnämnden för radio och TV2 er eit statleg tilsyn som fører tilsyn med om programselskapa oppfyller samfunnsoppdraget sitt i samsvar med lova, «sändningstillstånd» og «anslagsvillkor»3. «Anslagsvillkoren» blir kvart år bestemte av regjeringa og regulerer forhold knytte til korleis allmennkringkastingsselskapa er organiserte, til økonomien og til verksemd som heng saman med allmennkringkastingsverksemda.

5.3.2 Danmark

Danmark har elleve allmennkringkastarar: Danmarks Radio (DR), TV 2 / DANMARK AS (TV 2), åtte regionale TV 2-verksemder og Radio24syv.

DR er organisert som ein sjølvstendig, offentleg institusjon med eit styre som utgjer den øvste leiinga, og som har det overordna ansvaret for programverksemda. Kulturministeren peiker ut tre av styremedlemmene, inkludert styreleiaren, seks medlemmer blir peikte ut av Folketinget, og dei siste to av medarbeidarane i DR. DR-styret tilset direktøren, som har ansvaret for den daglege leiinga av allmennkringkastingsverksemda.

TV 2 er eit statleg eigd aksjeselskap og blir òg leidd av eit styre der seks medlemmer er peikte ut av kulturministeren og tre av medarbeidarane i TV 2. Styret tilset den administrerande direktøren og leiinga elles. Dei åtte regionale TV 2-kanalane er sjølveigde aksjeselskap og er eigde av eit fond som er uavhengig av politiske og økonomiske interesser. Dei regionale kanalane produserer nyheiter og aktualitetar som blir sende i såkalla vindauge i sendeskjemaet til TV 2 og i eigne blokker hos dei regionale, ikkje-kommersielle kanalane i det digitale bakkenettet i Danmark. Desse regionale allmennkringkastarane blir leidde av styre som er valde av «representantskapa» i dei regionane som dei har verksemda si i. Representantskapa representerer ulike organisasjonar frå kultur- og samfunnslivet i den aktuelle regionen og skal sikre den folkelege forankringa i regionen.

Radio24syv er eit privateigd aksjeselskap som er eigd av Berlingske People AS. Med konsesjonen til å sende allmennkringkasting i det fjerde nasjonale radionettet følgjer det òg lisensmidlar.

5.3.3 Finland

Den finske allmennkringkastaren, Yleisradio Oy (YLE), er organisert som eit aksjeselskap der staten eig 99,9 prosent av aksjane. Eigarskapet er regulert i lov om Yleisradio Oy, der det er fastsett at staten alltid skal eige minst 70 prosent av aksjane i selskapet. Det statlege eigarskapet av verksemda til YLE blir forvalta av eit administrativt råd på 21 medlemmer som den finske riksdagen vel. Funksjonstida til rådet følgjer dei fireårige regjeringsperiodane, så rådet blir valt på nytt etter kvart val. Rådsmedlemmene blir valde frå ulike samfunns- og språkgrupper og innanfor områda vitskap, kunst, kulturarbeid og økonomi. Det administrative rådet vel både styret og kringkastingssjefen og har avgjerdsmakt på overordna nivå. Rådet ser òg til at YLE utfører allmennkringkastingsoppdraget sitt.

5.3.4 Island

Den islandske allmennkringkastaren, Ríkisútvarpið RUV (RUV), er organisert i eit statseigd aksjeselskap, og det er kulturministeren som administrerer eigarskapet. Styret i RUV består av sju medlemmer og sju varamedlemmer og blir valde for to år om gongen på generalforsamlinga. Kulturministeren nominerer styreleiaren (og éin varamedlem). Dei tilsette i RUV nominerer éin styremedlem (og éin varamedlem) som ikkje har stemmerett. Dei resterande fem styremedlemmene er det ein valkomité som peiker ut. Kulturministeren peiker ut fem medlemmer og varamedlemmer til valkomiteen for ein toårsperiode. Alltingets komité for utdanning og administrasjon nominerer tre medlemmer og varamedlemmer, mens den islandske artistforeininga og foreininga for høgskule- og universitetsrektorar nominerer éin medlem og éin varamedlem kvar.

5.3.5 Storbritannia

British broadcasting corporation (BBC) er etablert ved eit kongeleg charter som forklarer korleis selskapet skal organiserast. Det noverande charteret gjeld fram til utgangen av 2016, og det nye charteret kjem til å medføre store endringar i styringsmodellen. Den tidlegare modellen opererte med to instansar, «BBC Trust» og «Executive Board» (styret). BBC Trust hadde det overordna og strategiske ansvaret for BBC og var mellom anna ansvarleg for å velje kringkastingssjef og følgje opp arbeidet til styret. Det var regjeringa som utnemnde medlemmene i BBC Trust. Styret hadde ansvaret for den redaksjonelle og operative verksemda i tråd med rammene som BBC Trust hadde fastsett. Styret blei leidd av kringkastingssjefen og bestod i tillegg av seks andre direktørar frå BBC internt (executive directors) og fire medlemmer utanfrå (non-executive directors). Styret utpeikte sjølv medlemmene på grunnlag av forslag frå ein nominasjonskomité. Den todelte styringsmodellen «internt» i BBC blir no endra, slik at desse funksjonane blir delte mellom eit nytt og større internt styre og eit eksternt tilsynsorgan.4 Det nye styret skal ha 12 til 14 medlemmer og vil erstatte BBC Trust frå april 2017. BBC vil sjølv peike ut minst halvparten av medlemmene til dette styret. Styret vil ha det redaksjonelle og operative ansvaret for å utføre allmennkringkastingsoppdraget, men vil òg overta fleire av dei overordna oppgåvene som er knytte til strategi og til å verne om interessene til lisensbetalarane. Vidare vil den britiske uavhengige medie- og telekommunikasjonsmyndigheita Ofcom bli den eksterne tilsynsmyndigheita som vil operasjonalisere pliktene til BBC i samsvar med charteret, og som vil følgje opp verksemda til BBC og vere ankeinstans for klagar på innhaldet i BBC.

5.4 Departementet si vurdering

Departementet meiner at omsynet til det redaksjonelle sjølvstendet, omsynet til eigarstyring og kontroll og omsynet til rollekonflikt er relevant i vurderinga av om det statlege eigarskapet til NRK bør flyttast til ei stifting.

Det er fleire mekanismar som bidreg til å sikre det redaksjonelle sjølvstendet til NRK. For det første følgjer det av lov om redaksjonell fridom i media § 4 andre leddet at eigaren av eit medieføretak ikkje kan instruere eller overprøve redaktøren i redaksjonelle spørsmål.5 For det andre følgjer det av kringkastingslova § 6-3 at kringkastingssjefen har ansvaret for den daglege programverksemda i selskapet.6 Begge føresegnene inneber at verken styret eller generalforsamlinga har makt når det gjeld den daglege programverksemda i NRK.

NRK er finansiert av offentlege middel. Det er derfor legitimt å sikre demokratisk kontroll med bruk av desse midla. Det inneber at staten må kunne fastsetje overordna mål for NRK og utøve eigarstyring og kontroll for å sikre at målet med eigarskapet i selskapet blir nådd. Samtidig er det etablert skrankar for innblanding i daglege redaksjonelle spørsmål. Prinsippet om at eigaren har rett til å definere formålet med og det overordna oppdraget til det enkelte mediet er elles vel etablert og nedfelt i redaktørplakaten.

Kulturministeren har fleire roller på mediefeltet. På den eine sida er kulturministeren generalforsamlinga og eigaren av NRK. På den andre sida er kulturministeren ansvarleg for å forvalte regelverk og løyvingar som påverkar rammevilkåra både for NRK og andre mediebedrifter. Tilknytingsforma mellom NRK og myndigheitene bør vere slik at ho reduserer risikoen for rollekonfliktar.

Overføring av eigarskapet til NRK frå Kulturdepartementet til ei stifting kan skape større avstand mellom NRK som institusjon og staten, noko som i utgangspunktet kan styrkje den institusjonelle autonomien til NRK. Departementet legg vidare til grunn at det vil vere mogleg å konstruere ei arbeidsdeling mellom ei eigarstifting og myndigheitene tilsvarande den i Sverige ved at styreleiaren blir vald av regjeringa, mens dei andre medlemmene blir peikte ut av regjeringa etter forslag frå dei politiske partia på Stortinget. Ein kan vidare sjå for seg at stiftinga til dømes får ansvar for å utnemne NRK-styret og for å utøve den overordna eigarstyringa med selskapet, samtidig som Stortinget fastset allmennkringkastingsoppdraget til NRK og storleiken på kringkastingsavgifta.

På den andre sida vil overføring av eigarskapet til ei stifting i praksis ikkje ha noko å seie for det redaksjonelle sjølvstendet til NRK. Denne er som nemnt alt vareteken gjennom kringkastingslova og lov om redaksjonell fridom.

I dag er allmennkringkastingsoppdraget formelt nedfelt i selskapsvedtektene. Ein stiftingsmodell ville innebere at oppdraget måtte gjerast formelt bindande for NRK på ein annan måte, til dømes i form av ein konsesjon. I Sverige fastset regjeringa kvart år konsesjonsvilkår for allmennkringkastarane gjennom «anslagsvillkoren», som følgjer dei årlege budsjettvedtaka om inntektene til allmennkringkastarane. Desse inneheld relativt omfattande plikter for allmennkringkastarane med omsyn til økonomi, verksemd, organisering og rapportering.7 Dette illustrerer at den svenske løysinga, der det er ei stifting som eig selskapa, likevel inneheld sterke element av detaljstyring og kontroll frå svenske myndigheiter. Truleg ville det konstitusjonelle og politiske ansvaret statsråden har for korleis NRK bruker avgiftsmidla, gjere det nødvendig å innføre ein tilsvarande mekanisme i Noreg. I praksis ville ei stiftingsløysing derfor måtte innebere at departementet framleis ville ha ei stor grad av styring av NRK, men gjennom andre verkemiddel enn eigarstyring. Departementet viser i denne samanheng til at stiftinga som eig dei svenske allmennkringkastarane ikkje har avgjerdsmakt når det gjeld organisering, oppdrag og innretning av allmennkringkastarane. Etter departementet sitt syn kan ei slik arbeidsdeling innebere risiko for auka byråkrati og uklarheit om ansvarsdelinga mellom departementet og stiftinga.

Sidan det redaksjonelle sjølvstendet til NRK uansett er sikra i dagens løysing, kan ikkje departementet sjå at det ville gi tydelege gevinstar å leggje eigarskapet til NRK til ei stifting. Departementet kan vidare heller ikkje sjå at tilknytingsforma i dag bidreg til å svekkje tilliten og truverdet til NRK. NRKs eiga profilundersøking for 2016 viser at befolkninga jamt over har god tillit til NRK sitt tilbod på radio, tv og nett. På spørsmål om kva for ein radiokanal ein har størst tillit til, svarte 41 prosent NRK P1. Til samanlikning svarte 10 prosent av respondentane at dei har tillit til P4. Den same tendensen gjer seg gjeldande for tv, der 67 prosent av dei spurde har størst tillit til NRK1, mens 13 prosent av dei spurde har størst tillit til TV 2. Over 80 prosent meiner at NRK oppfyller målsetjinga om å vere upartisk og upåverka.

Departementet viser til at kompetansen til å førehandsgodkjenne nye NRK-tenester blei anbefalt flytta frå Kongen i statsråd til Medietilsynet i allmennkringkastingsmeldinga. Ei viktig grunngiving var for å minske faren for rollekonfliktar på mediefeltet. Departementet vil komme tilbake til dette spørsmålet i samband med revisjonen av kringkastingslova som blei varsla i allmennkringkastingsmeldinga. Departementet viser òg til at det tidlegare er gjort grep for å unngå rolleblanding, mellom anna ved at Medietilsynet i 2011 blei meir uavhengig av Kulturdepartementet. Eit av grepa var at departementet ikkje lenger skulle behandle klager over Medietilsynet sine vedtak etter kringkastingslova, men at ei uavhengig klagenemnd skulle ta seg av dette.

På bakgrunn av desse vurderingane meiner departementet at ei overføring av eigarskapet i NRK til ei stifting ikkje vil bidra til å skape større avstand mellom regjeringa og journalistikken og understreke NRK si rolle som folkets felleseige. Samtidig vil ei løysing med ei eigarstifting innebere at ansvaret for å følgje opp NRK blir delt mellom Kulturdepartementet og stiftinga. Det kan medføre ein risiko for ei uklar ansvarsdeling og meir byråkrati. Sidan det ikkje er nokon klare fordelar knytte til ei slik overføring av eigarskapet, legg departementet til grunn at NRK bør vidareførast som eit statleg aksjeselskap som staten ved Kulturdepartementet eig heilt og fullt.