Del 1
Status og utfordringsbilde

1 Innledning og sammendrag

1.1 Regjeringens mål med meldingen

Å bekjempe og begrense omfanget av økonomisk kriminalitet er ikke bare et spørsmål om å forhindre økonomiske tap, men også om vern av våre felles samfunnsverdier. Regjeringen vil i denne meldingen redegjøre for status og utfordringer og foreslå tiltak som kan styrke den felles innsatsen for å forebygge og bekjempe økonomisk kriminalitet i Norge.

I Hurdalsplattformen fremgår det at regjeringen vil styrke politiets arbeid med hvitvasking, økonomisk kriminalitet, arbeidslivskriminalitet, fiskerikriminalitet og annen tilstøtende kriminalitet, samt vurdere økte strafferammer på disse områdene og innføre sivilrettslig inndragning. Bekjempelse av skatteunndragelser og svart arbeid er også viktige prioriteringer.

Økonomisk kriminalitet rammer fellesverdiene våre. Svart arbeid og andre skatteunndragelser fører til store inntektstap for staten og til at midler ikke kommer fellesskapet til gode. Svart arbeid medfører også at enkeltpersoner ikke opparbeider seg trygderettigheter som pensjon, sykepenger og fødselspenger. I noen tilfeller skjer svart arbeid i kombinasjon med trygdebedrageri. Staten utbetaler i så fall en stønad som personen ikke har rett på, samtidig som den taper inntekt i form av skatt og arbeidsgiveravgift. Manglende tiltak overfor denne typen lovbrudd kan føre til svekket skattemoral og på sikt undergrave den velferdsstaten vi er kjent med. Fiskerikriminalitet og andre former for ulovlig uttak av ressurser rammer også fellesskapets verdier.

Tilsvarende kan kriminalitet som korrupsjon hindre økonomisk utvikling og innebære økte kostnader for myndigheter og næringsliv, uriktig bruk av offentlige ressurser og risiko for uriktige avgjørelser fra myndighetenes side.

I tillegg rammer økonomisk kriminalitet også enkeltmennesker. Arbeidslivskriminalitet (a-krim) og nettbedrageri mot eldre er eksempler på økonomisk kriminalitet som rammer sårbare enkeltindivider.

Organiserte kriminelle er involvert i økonomisk kriminalitet i større grad enn tidligere. Grensene mellom den rene økonomiske kriminaliteten og annen profittmotivert kriminalitet blir mindre tydelige. Konsekvensene av manglende oppfølging kan både være store økonomiske tap for enkeltpersoner, bedrifter og samfunnet, og tap av tillit og trygghet.

Politiet og påtalemyndigheten er sentrale aktører både når det gjelder forebygging og bekjempelse av økonomisk kriminalitet. Men økonomisk kriminalitet kan ikke bekjempes av politiet og påtalemyndigheten alene. Å styrke politiets arbeid vil derfor bare være en del av løsningen. Kontrolletatene bidrar også i stor grad til å begrense omfanget av økonomisk kriminalitet.1 Tilsvarende gjelder for næringslivet og privatpersoner, som også i fremtiden må være seg bevisst sin rolle i forebygging og avdekking av kriminaliteten. Et effektivt vern mot økonomisk kriminalitet forutsetter at dette anses som et ansvar for hele samfunnet.

For regjeringen er det et viktig samfunnsøkonomisk mål å utnytte de samlede ressursene på en mest mulig effektiv måte. Dette forutsetter god og koordinert samhandling, informasjonsdeling og rolleavklaring på alle stadier, fra forebygging av kriminalitet til sikring og innkreving av inndratt utbytte fra kriminalitet. Saker bør løses av det organet som er best egnet i den konkrete saken. Politiet og påtalemyndigheten bør fortsatt håndtere den alvorligste økonomiske kriminaliteten, der det er behov for å bruke særskilte metoder, og der straff og inndragning er riktig reaksjon.

Et mål for meldingen er også å innrette regelverk, systemer og håndheving på en måte som gjør at aktørene i større grad avstår fra å begå økonomisk kriminalitet. Dette kan man oppnå ved å øke sannsynligheten for oppdagelse gjennom for eksempel mer åpenhet, målrettede kontroller og tilsyn basert på risikovurderinger, og ved å gjøre det enklere å følge lover og regler. Sagt på en annen måte: Det skal være lett å gjøre rett og mer risikabelt å begå lovbrudd.

Høy grad av tillit, både til staten og mellom enkeltaktører, er en stor styrke for Norge.2 Den tilliten som er utviklet gjennom generasjoner bidrar til lave transaksjonskostnader og mer effektiv drift av næringsliv og offentlig sektor. Tillit tar lang tid å bygge opp, men kort tid å rive ned. Derfor er det viktig at vi tar vare på tilliten i samfunnet. Omfanget av økonomisk kriminalitet og bedragerier og den økningen i antall henleggelser av disse sakene som vi har sett de senere år, kan utfordre tilliten i det norske samfunnet. Denne meldingen skal legge til rette for videre arbeid for å begrense omfanget av økonomisk kriminalitet og styrke bekjempelsen, slik at vi kan opprettholde tilliten og tryggheten i samfunnet vårt.

Forstørr bilde

Foto: utlånt fra Økokrim

Ulike regjeringer har lagt frem handlingsplaner mot økonomisk kriminalitet fra begynnelsen av 1990-tallet. Problembeskrivelsene og foreslåtte tiltak har vært slående like i tretti år. Den siste generelle handlingsplanen på dette området gjaldt fra 2011 til 2014. Siden har relevante handlingsplaner hatt et mer spisset tematisk fokus. Regjeringen Solberg la i 2015 frem sin første Strategi mot arbeidslivskriminalitet. Strategien ble revidert og oppdatert i 2017, 2019 og på nytt i 2021. I 2017 ble Strategi for bekjempelse av hvitvasking, terrorfinansiering og finansiering av spredning av masseødeleggelsesvåpen presentert. Denne ble fornyet i 2020.

Regjeringen mener det igjen er behov for å se økonomisk kriminalitet i et helhetlig perspektiv, med oppmerksomhet på tverrgående temaer som kan styrke bekjempelsen av alle former for økonomisk kriminalitet. Temaene som omtales i meldingen er blant annet organisering, kompetanse, forebygging, åpenhet, teknologi og forholdet mellom administrative sanksjoner og straff. I tillegg drøfter meldingen behov for endringer i reglene om hvitvasking og inndragning av utbytte fra kriminalitet, som potensielt er effektive verktøy i bekjempelsen av alle former for profittmotivert kriminalitet, herunder også organisert kriminalitet.

Meldingen skal også legge til rette for en kunnskapsbasert politikkutvikling og en mer opplyst debatt om forebygging og bekjempelse av økonomisk kriminalitet, samt bidra til å styrke samfunnets generelle bevissthet om de aktuelle utfordringene. Meldingen vil dessuten være et godt utgangspunkt for videre samhandling både strategisk og operativt mellom relevante myndigheter, og for en mer samordnet prioritering på området.

1.2 Innspill til arbeidet med stortingsmeldingen

Stortingsmeldingen er utarbeidet av Justis- og beredskapsdepartementet i samråd med Finansdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Kultur- og likestillingsdepartementet og Klima- og miljødepartementet. Under arbeidet er det mottatt innspill fra Justis- og beredskapsdepartementets underliggende etater, og fra de nevnte departementene og deres underliggende etater. Gjennom pressemelding på regjeringens nettsider ble det høsten 2022 åpnet for skriftlige innspill fra andre aktører. Disse ble bedt om å besvare fire spørsmål:

• Hva ser dere som de største utfordringene på deres felt når det gjelder bekjempelsen av økonomisk kriminalitet?

• Hva kan gjøres for å forebygge økonomisk kriminalitet bedre?

• Hvordan kan man mer effektivt frata kriminelle utbytte fra økonomisk kriminalitet?

• Hvordan kan det tilrettelegges for bedre samarbeid mellom offentlig og privat sektor når det gjelder bekjempelse av økonomisk kriminalitet?

Det kom innspill fra ulike aktører og organisasjoner, herunder Finans Norge, NHO, Advokatfirmaet Erling Grimstad, Statens Vegvesen, Econa, Norsk Økrimforening, Tax Justice Norge, DNB, Norsk Journalistlag, Brønnøysundregistrene, Virke, YS, Helfo, samt enkelte privatpersoner. Meldingen vil ikke referere til konkrete innspill.

Høsten 2022 og vinteren og våren 2023 arrangerte Justis- og beredskapsdepartementet innspillsmøter med både offentlige og private aktører som har en sentral rolle i bekjempelsen av økonomisk kriminalitet. Innspillsmøter ble avholdt med Tolletaten, Skatteetaten, Det sentrale samarbeidsforum (DSSF),3 Samarbeid mot Svart Økonomi (SMSØ)4 og Finans Norge. I tillegg har Økokrim, Riksadvokaten, Kripos, Politidirektoratet og politidistriktene deltatt på møter om ulike deler av meldingen. Akademia, herunder Politihøgskolen, har også deltatt på noen av møtene.

1.3 Avgrensninger mot annet relevant arbeid

Som redegjort for ovenfor har flere departementer vært involvert i arbeidet med meldingen. Enkelte av de involverte departementene har også tilgrensende arbeider på sine fagfelt som må avstemmes mot denne meldingen.

Eksempelvis la Klima- og miljødepartementet i april 2020 frem en Stortingsmelding om miljøkriminalitet, som presenterte en helhetlig politikk for å styrke innsatsen på miljøfeltet.5 På lik linje med økonomisk kriminalitet, har miljøkriminalitet et stort skadepotensial. Miljøkriminalitet kan ødelegge naturgrunnlaget, tære på samfunnets ressurser og skade naturens evne til produksjon og selvfornyelse. Miljøkriminalitet har fellestrekk med økonomisk kriminalitet ved at de kriminelle aktivitetene går utover samfunnets fellesgoder, ofte er profittmotiverte, samt at de er vanskelige å avdekke og etterforske. Tiltakene i meldingen er under oppfølging. Det er derfor mindre fokus på miljøkriminalitet i denne meldingen, selv om profittmotivert miljøkriminalitet er naturlig å se i sammenheng med annen økonomisk kriminalitet.

Kulturmiljølovutvalget ble nedsatt 22. juni 2022, og arbeider med et utkast til ny kulturmiljølov. Lovarbeidet omfatter blant annet regler om administrativ og strafferettslig sanksjonering av kulturmiljøkriminalitet, som i mange tilfeller vil være økonomisk motivert kriminalitet.

Kultur- og likestillingsdepartementet (KUD) har ansvar for å følge opp manipulering av idrettskonkurranser, pengespillfeltet og kulturkriminalitet. Disse feltene utnyttes ofte til hvitvasking av utbytte av organiserte kriminelle miljøer. KUD har derfor også fulgt arbeidet med meldingen nært. Stortinget har vedtatt en ny lov om pengespill og en ny forskrift om pengespill som begge trådte i kraft 1. januar 2023. Dette arbeidet omtales ikke videre i denne meldingen.

Når det gjelder arbeidslivskriminalitet, som regjeringen også prioriterer høyt, ble det fremlagt en Handlingsplan mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet 1. oktober 2022.6 Innledningen til denne planen fremhever at det er en nær sammenheng mellom sosial dumping, arbeidslivskriminalitet og andre former for økonomisk kriminalitet, slik som bedragerier, trygdebedragerier, konkurskriminalitet, skatte- og avgiftsunndragelser, regnskapskriminalitet og verdipapirkriminalitet. Regjeringen valgte å konsentrere handlingsplanen om temaer som i størst grad berører arbeidslivet, under henvisning til at innsatsen mot mer rendyrket økonomisk kriminalitet ville bli ivaretatt i andre prosesser.

Tilsvarende avgrensning ble gjort for arbeidet med sikker identitet og helhetlig identitetsforvaltning, som er en av de grunnleggende forutsetningene for effektiv forebygging og bekjempelse av arbeidslivskriminalitet og andre former for økonomisk kriminalitet. Arbeidet med sikker identitet blir fulgt opp som ledd i videre arbeid med Områdegjennomgang av ID-forvaltningen fra 2019.7 For sammenhengens skyld vil utfordringene og tiltak fra områdegjennomgangen som er relevante for arbeidet med forebygging og bekjempelse av økonomisk kriminalitet også bli omtalt i meldingen, se kapittel 9.

Når det gjelder digital sikkerhet, la Justis- og beredskapsdepartementet i desember 2022 frem en stortingsmelding om Nasjonal kontroll og digital motstandskraft.8 Enkelte deler av denne meldingen kan ha relevans for bekjempelsen av økonomisk kriminalitet, blant annet når det gjelder eierskap i fast eiendom som er omtalt i kapittel 9.3.

2 Økonomisk kriminalitet: definisjon, særtrekk og konsekvenser

2.1 Hva er økonomisk kriminalitet?

I norsk sammenheng og i denne meldingen brukes «økonomisk kriminalitet» som et bredt paraplybegrep for lovbrudd som ofte kan knyttes til lovlig næringsvirksomhet, eller næringsvirksomhet som gir seg ut for å være lovlig, og som har som formål å generere økonomisk gevinst. Lovbruddene inkluderer bedrageri, skattesvik, korrupsjon, økonomisk utroskap, regnskapsovertredelse, lønnstyveri, hvitvasking, misbruk av offentlige støtteordninger og trygdebedrageri.

Det finnes ikke én internasjonalt akseptert definisjon av økonomisk kriminalitet. Det er likevel enighet om tre faktorer:9 Økonomisk kriminalitet skjer som oftest i en kontekst som i utgangspunktet er legitim og profesjonell. Kriminaliteten skaper, eller har til hensikt å skape, økonomisk gevinst. I tillegg er gjerningspersonen gjerne fysisk adskilt fra en konkret fornærmet.

I forskningslitteraturen er det ulike tilnærminger til begrepet. Én tilnærming fokuserer på den kriminelle, og handler om hva som kjennetegner de som utøver økonomisk kriminalitet. Denne litteraturen tar utgangspunkt i at økonomisk kriminalitet blir utøvd i kraft av den tilgangen den kriminelle har som følge av en betrodd stilling, verv eller posisjon. Fordi kriminaliteten begås i en sammenheng som vanligvis er legitim, er bruddet på tillit det viktigste kjennetegnet på økonomisk kriminalitet.

En annen tilnærming til økonomisk kriminalitet vektlegger den kriminelle handlingen eller lovbruddet. Selv om lovbruddene er ulike, har de noen fellesnevnere utover at de genererer profitt. Økonomisk kriminalitet er ofte uten en konkret fornærmet, men rammer i stedet statens finanser eller fellesskapets verdier. Eksempler er skattesvik, trygdebedrageri og misbruk av offentlige støtteordninger. Noen typer økonomisk kriminalitet rammer også markedet. Innsidekriminalitet, konkurransekriminalitet og verdipapirkriminalitet er eksempler på dette. Kriminaliteten rammer også ofte næringslivet, gjennom konkurransevridning eller som korrupsjon, løsepengevirus og bedragerier. Privatpersoner kan også rammes av denne typen kriminalitet, for eksempel ved at prisen på varer og tjenester i markedet går opp.

Lovbrudd som inngår i begrepet økonomisk kriminalitet er omtalt i boks 2.1.

Ulike typer økonomisk kriminalitet kan være overlappende og integrert i hverandre. Det benyttes også andre samlebetegnelser på lovbrudd som overlapper helt eller delvis med paraplybegrepet økonomisk kriminalitet, se boks 2.2.

2.2 Profittmotivert, organisert og økonomisk kriminalitet

Profittmotivert kriminalitet er et vidt begrep som i utgangspunktet kan benyttes om alle typer kriminalitet som genererer profitt, også økonomisk kriminalitet, slik dette er definert i kapittel 2.1. Det kan imidlertid være hensiktsmessig å trekke opp et skille mellom økonomisk kriminalitet og annen profittmotivert kriminalitet med utgangspunkt i skillet mellom hvorvidt virksomheten tar utgangspunkt i lovlig eller ulovlig aktivitet, varer eller tjenester. I det følgende omtales økonomisk kriminalitet og annen profittmotivert kriminalitet med utgangspunkt i dette skillet. Boks 2.3 beskriver forskjellen og hvordan ansvaret for oppfølgingen i politiet er fordelt mellom særorganene Økokrim og Kripos.

Boks 2.3 Operasjonalisering av politiets arbeid mot profittmotivert og økonomisk kriminalitet

Forstørr bilde

Kilde: Økokrim

De ulike kategoriene er overlappende, og er utarbeidet for å være til hjelp i innretningen av det kriminalitetsforebyggende arbeidet. De kan også være viktige ved en prioritering av ulike risikoer.

Både økonomisk kriminalitet og annen profittmotivert kriminalitet begås ofte av kriminelle nettverk og anses dermed samtidig som organisert kriminalitet. Straffeloven legger en bred definisjon av organisert kriminalitet til grunn: All kriminalitet kan være organisert, så lenge det foreligger et samarbeid av et visst mønster mellom tre personer eller flere, og strafferammen på lovbruddet er minimum tre år.10 Antall registrerte saker om organisert kriminalitet har falt over tid og er lavt. Det er imidlertid vanskelig å tallfeste omfanget av organisert kriminalitet fordi det ikke er egne statistikkgrupper for dette i politiets straffesaksregister.

Det kan ofte være utfordrende å skille klart mellom hva som er profittmotivert, økonomisk og organisert kriminalitet. Lovbruddene går ofte over i hverandre, og organisert kriminalitet kan gjerne foregå i tilsynelatende legale virksomheter. Selskapsstrukturene kan være komplekse. Kriminaliteten er gjerne kamuflert gjennom dokumentforfalskning, bruk av stråpersoner i formelle roller, tilslørende transaksjonsledd eller sekretessejurisdiksjoner (skatteparadis). I tillegg står multikriminelle ofte også for hvitvasking av profitt fra blant annet narkotikakriminalitet.11

Økokrim og Kripos samarbeider om bekjempelsen av kriminalitet når det er sammenfall mellom økonomisk og annen profittmotivert kriminalitet. Politidistriktene har i innspill til denne meldingen gitt uttrykk for at det er et stort behov for samhandling mellom miljøer som etterforsker økonomisk kriminalitet, og miljøer som etterforsker annen profittmotivert og organisert kriminalitet. Det er behov for utveksling av metoder og kompetanse fra de ulike miljøene for å bekjempe denne kriminaliteten effektivt.

Selv om det er et åpenbart behov for samhandling mellom de ulike miljøene for en effektiv kriminalitetsbekjempelse, fokuserer denne meldingen hovedsakelig på økonomisk kriminalitet i tradisjonell forstand. Dette er begrunnet i behovet for å løfte frem enkelte særskilte problemstillinger som gjør seg gjeldende på dette feltet, se nedenfor i boks 5.1.

Flere av tiltakene som er foreslått vil likevel også å kunne bidra til å styrke innsatsen mot annen profittmotivert og organisert kriminalitet. Særskilt gjelder dette tiltak som omhandler kapasitet, samt tiltak knyttet til hvitvasking og inndragning i kapittel 12 og 13.

Kilde: LinkedIn, skjermbilde brukt med tillatelse fra Pål K. Lønseth

2.3 Hvem begår økonomisk kriminalitet?

2.3.1 Velstående middelaldrende menn

Det er veldokumenterte sammenhenger mellom kriminalitet og ulike typer utenforskap: Forskning viser at lav inntekt, arbeidsledighet og lav utdanning normalt øker risikoen for å begå kriminalitet.12 Dette bildet stemmer ikke når det gjelder økonomisk kriminalitet.13 Personer som begår økonomisk kriminalitet er en mer sammensatt gruppe. Det er like fullt flere kjennetegn som går igjen. Om lag 70 til 80 prosent av gjerningspersonene er menn. Flesteparten tilhører den etniske majoriteten i landet de bor i. Gjennomsnittsalderen er mellom 40 og 45 år. Av de som blir dømt for økonomisk kriminalitet, er det en liten andel karrierekriminelle som begår flere lovbrudd. Høy sosioøkonomisk posisjon er også et kjennetegn.

Det er gjennomført få studier av økonomisk kriminalitet i Norge. En studie av 405 norske dommer viste at domfelte hadde en gjennomsnittsalder på 44 år da lovbruddet ble begått.14 De som fikk dommene med lengst straff, hadde høyt betrodde stillinger i foretaket (konsernsjef og direktør). De fleste jobbet i privat næringsliv. I overkant av 75 prosent begikk kriminalitet for egen vinning, mens resten ble dømt for lovbrudd begått av virksomheten. Arbeidsgiver var offer for kriminaliteten i 28 prosent av sakene, etterfulgt av Skatteetaten og foretakets kunder med henholdsvis 21 og 17 prosent av sakene.

I tillegg har det i forskningen vært pekt på faktorer som motivasjon, mulighetsrom og personlig villighet som forutsetninger for å begå økonomisk kriminalitet. Motivet kan eksempelvis være å unngå en økonomisk krise, mens mulighetsrom både handler om mulighet til å begå og til å skjule de kriminelle handlingene.15

2.3.2 Profesjonelle tilretteleggere

Tilgang eller evne til å påvirke profesjonelle tilretteleggere, som regnskapsførere og advokater, er ofte en forutsetning for at enkelte typer økonomisk kriminalitet skal lykkes og ikke avdekkes av politi og kontrolletater. I flere saker er det nære bånd mellom de profesjonelle aktørene og sentrale aktører i kriminelle miljøer. Eksempelvis har Tilsynsrådet for advokatvirksomhet avdekket flere tilfeller hvor advokater bistår med låneformidling og oppgjør uten å kunne dokumentere særlig kunnskap om realiteten bak låneavtalene, og saker der advokattjenester benyttes til å skjule reelle eierforhold i et foretak eller i fast eiendom.

Enkelte advokater har også tilrettelagt for økonomisk kriminalitet ved bruk av klientkonto. Klientkontoen benyttes blant annet til å unndra kreditorgjeld, og til bedrageri og hvitvasking. Tilsynsrådet har erfart flere tilfeller der det er grunn til å mistenke at advokater bevisst bistår kriminelle aktører/nettverk med å flytte penger som ledd i en hvitvaskingsprosess.16

2.3.3 Kriminelle «tjenesteytere»

Når kriminelle spesialister selger sine tjenester til andre kriminelle omtales det som Crime as a Service (Caas). Caas har fått økt utbredelse blant kriminelle nettverk og organiserte kriminelle, men omfanget er ukjent. Denne forretningsmodellen profesjonaliserer den kriminelle aktiviteten ved at kriminelle setter bort oppdrag til aktører som har spesialisert seg på en kriminell tjeneste, eller som har særskilt kompetanse knyttet til kriminalitet. De kriminelle spesialistene fyller funksjoner som pengevekslere, torpedoer, dokumentforfalskere, transportører og tilbydere av cyberkriminelle tjenester. Nettverksstrukturene blir følgelig mer uoversiktlige.17

Norge har blant annet flere aktører som fungerer som sentrale hvitvaskere for organiserte kriminelle nettverk. Enkelte av disse benytter seg av såkalte «pengemuldyr» som får en sentral rolle i flytting av utbytte. Med pengemuldyr menes personer som, mot betaling, bistår kriminelle ved å motta penger digitalt eller i kontanter fra én person og overfører dem videre til en annen.18 Pengemuldyr er også blitt en «forbrukstjeneste» for kriminelle nettverk. Enkelte av de kriminelle bakmennene har rekruttert sårbare personer, og i flere tilfeller har personer også blitt truet og tvunget inn i rollen som pengemuldyr.19

Kilde: Økokrim

Kilde: Økokrim

2.4 Særtrekk ved økonomisk kriminalitet

2.4.1 Dynamisk

Økonomisk kriminalitet er dynamisk, og de kriminelle har evne til omstilling. Blant annet har OECD påpekt en økende risiko for at kriminelle aktører trer inn i legale virksomheter.20 Som tidligere nevnt er det et viktig grensesnitt mellom økonomisk kriminalitet og annen profittmotivert og organisert kriminalitet. En utvikling mot multikriminelle aktører som begår flere typer lovbrudd innen flere forskjellige bransjer eller sektorer medfører en utvidelse av kriminalitetsformer og kriminalitetsomfang.

Økonomisk kriminalitet blir også påvirket av geopolitisk usikkerhet, høy prisstigning og høy grad av usikkerhet i markedene. Lavere marginer i næringslivet kan påvirke både omfang og modus. Dette kan igjen skape press i enkelte næringer og bidra til at flere aktører drives mot skattekriminalitet og andre former for økonomisk kriminalitet for å sikre lønnsomhet i virksomhetsdriften.

Digitalisering og globalisering skaper nye muligheter for å kamuflere kriminalitet gjennom mindre sporbarhet. Muligheter for utarbeidelse av fiktiv dokumentasjon er en ekstra dimensjon i den globale kriminaliteten. Disse aspektene bidrar til at det er mulig å gjennomføre kriminaliteten i større omfang og fra avstand, med stadige endringer i modus og med påfølgende lavere oppdagelsesrisiko.

2.4.2 Krysser landegrenser

Både globalisering og digitalisering legger forholdene til rette for grensekryssende transaksjoner og virksomhet på tvers av landegrenser. Det kan gi kontrolletatene og politiet utfordringer med å innhente nødvendig informasjon. Effektiv bekjempelse av ulovlige grensekryssende transaksjoner fordrer samarbeid med andre lands myndigheter og utenlandske betalingstjenester. Det er fremdeles myndigheter i noen land som yter liten eller ingen bistand, eller som det av ulike grunner er krevende å samarbeide med, se kapittel 14 om internasjonalt samarbeid.

Økt oppmerksomhet på den grensekryssende vareførselen har også betydning for bekjempelsen av økonomisk kriminalitet. Gjennom Tolletatens kontrollvirksomhet avdekkes mange forhold med knytninger til organisert kriminalitet og svart økonomi som for eksempel smugling av matvarer, falske merkevarer, lett omsettelige og høyt beskattede varer som brennevin, sigaretter og ordinære handelsvarer, samt valutasmugling. En sak som avdekkes av Tolletaten har ofte et berøringspunkt i en sak om økonomisk kriminalitet.

EU-utvidelsene til land i Sentral- og Øst-Europa har ført til en betydelig arbeidsmigrasjon til Norge. Mange utenlandske arbeidstakere jobber i bygg- og anleggsektoren, fiskeindustrien, landbruket eller med renhold og andre tjenestenæringer.21 Selv om arbeidslivskriminalitet i disse næringene ikke nødvendigvis er knyttet til arbeidsinnvandringen, har politiet og kontrolletatene erfart at arbeidsinnvandrere har høyere risiko for å bli utsatt for dårlige arbeidsvilkår. Ulike former for utnyttelse av utenlandske arbeidstakere og unndragelse av skatter og avgifter er de mest utbredte formene for arbeidslivskriminalitet. Andre typiske former for arbeidslivskriminalitet er bedragerier, herunder trygdebedrageri, bruk av fiktiv informasjon, konkurskriminalitet og unndragelse av arbeidsgiveransvar. De lovstridige aktivitetene har i mange tilfeller internasjonale forgreininger, og etterforsking krever samarbeid med myndigheter i andre land. Det samme gjelder innfordring av skattekrav og andre krav i utlandet.

2.4.3 Ny teknologi skaper nye risikoer

Digitaliseringen av samfunnet har medført forenkling og bedre etterlevelse på flere områder. Samtidig representerer digitaliseringen økte muligheter for å begå kriminalitet. Landegrensene viskes ut for de kriminelle aktørene, men ikke for politiet, og vinningskriminelle og andre kriminelle aktører gis større handlingsrom enn tidligere.

Økt digitalisering i forvaltningen gir også nye muligheter for ulike former for trygdebedragerier. Digitale løsninger i Arbeids- og velferdsetaten kan blant annet øke risikoen for dokumentfalsk, ID-misbruk og bedrageri med elektronisk signatur, og det kan være vanskelig å finne ut hvem som faktisk har søkt om en stønad. Videre åpner økt bruk av digital oppfølging for at det blir vanskeligere å kontrollere oppholdskrav knyttet til enkelte ytelser Arbeids- og velferdsetaten utbetaler.

Digitalisering i næringslivet gjør det mulig for nettbaserte selskaper å oppnå betydelig dominans, samt å undergrave konkurransen på nye måter. Utviklingen av digital valuta, som Bitcoin og andre kryptovalutaer, har gjort det mulig for kriminelle å benytte uregistrerte valutavekslere og miksere som en hvitvaskingsmetode for å anonymisere transaksjoner i forsøk på å unngå å bli oppdaget av myndighetene.22 Kryptovaluta benyttes som betalingsmiddel for bedrageri, løsepengevirus, og for å finansiere kriminelle aktiviteter både i Norge og i utlandet. Digital utpressing i form av løsepengevirus er nærmere omtalt i boks 2.4.

Riksrevisjonens undersøkelse av politiets innsats mot kriminalitet ved bruk av IKT fra 2. februar 2021 konkluderer med at politiets evne til å avdekke og oppklare digital kriminalitet har klare svakheter som samlet sett er alvorlige.23 Et funn fra rapporten er blant annet at politiet mangler kapasitet til å møte utviklingen innenfor økonomisk IT-kriminalitet.

2.4.4 ID-misbruk tilrettelegger for økonomisk kriminalitet

Med ID-misbruk menes benyttelse av falske eller forfalskede ID-dokumenter eller kopier og bilder av slike dokumenter, samt benyttelse av andres ekte ID-dokumenter og urettmessig utsendte ekte ID-dokumenter. ID-misbruk omfatter også misbruk av identitet uten fremleggelse av ID-bevis.24

I tillegg vil også misbruk av attester, eksempelvis misbruk eller forfalskning av fødselsattester, statsborgerbevis eller vigselsattester inngå i begrepet.

ID-misbruk utgjør en sikkerhetstrussel og inngår ofte i grensekryssende kriminalitet, som menneskesmugling og menneskehandel, samt smugling av narkotika, våpen og stjålne kjøretøy. Europols trusselvurdering fremhever ID-misbruk som en av de mest alvorlige kriminalitetstruslene EU står overfor.25 Det er betydelig internasjonal oppmerksomhet om behovet for å begrense mulighetsrommet for kriminell virksomhet gjennom å bekjempe ID-misbruk, både som underliggende fasilitator for kriminalitet og som virkemiddel i selve utførelsen.

Misbruk av identitetsnummer skjer også i økende grad digitalt. I tillegg tilrettelegger ID-misbruk for økonomisk kriminalitet, korrupsjon, vinningskriminalitet og terrorisme. ID-misbruk er videre en faktor i bedragerisaker. En falsk eller stjålet identitet brukes til å skape tillit og lure til seg penger, opprette en digital identitet i andres navn, eller ved at lån opptas ved bruk av et familiemedlems eller andres Bank ID, med videre.

2.4.5 Skjult eierskap kan skjule økonomisk kriminalitet

Muligheten til å skjule eierskap eller kontroll bak kjeder av selskap, og gjerne over landegrenser, gjør det vanskeligere å forebygge, avdekke og etterforske økonomisk kriminalitet som skatte- og avgiftsunndragelser, hvitvasking, korrupsjon og innsidehandel. Ofte inngår etablering i, eller bruk av tjenester i stater som tillater hemmelighold av hvem som er indirekte eier eller som indirekte kontrollerer selskapet, for eksempel ved bruk av truster, samt bruk av finansielle instrumenter.

Skjult eierskap, hemmelighold, kompliserte selskapsstrukturer og indirekte transaksjoner via stråmenn er med på å gjøre hvitvasking i eiendomsmarkedet mulig. Ifølge Transparency Internationals rapport «Hvem eier Oslo» fra 2021, eies over 500 eiendommer på Aker Brygge, Tjuvholmen, Sørenga og Bjørvika av selskap registrert i såkalte skatteparadis.26 Selv om det ikke kan konstateres at pengene som er brukt til å erverve eiendommene er utbytte fra kriminalitet, gir funnene en indikasjon på hvitvaskingsrisiko.

Interesseorganisasjonen Tax Justice Network Norge har i mange år omtalt disse problemstillingene, senest i siste utgave av boken «Skjult – skatteparadis, kapitalflukt og hemmelighold» fra januar 2023. Boken har blant annet et eget kapittel om status i aktuelle tiltak for mer åpenhet om eierforhold, blant annet land-for-land-rapportering og register over reelt eierskap.

En annen måte å skjule eierskap eller utbytte av kriminalitet er gjennom investering i eiendom i utlandet. I den såkalte Dubai-lekkasjen er det avdekket at flere nordmenn som har begått kriminalitet i Norge har eiendom i Dubai.27

Også innenfor fiskeriforvaltningen kan det være en utfordring å avdekke eventuelle skjulte avtaler som innebærer at andre enn den oppgitte majoritetseieren er den reelle eieren, har en økonomisk interesse i driften som samsvarer med eierandelen og utøver reell kontroll over selskap som eier fiskefartøy, i strid med deltakerloven § 6.

2.4.6 Krig og konflikt påvirker omfanget av økonomisk kriminalitet

Verden er i dag preget av global stormaktrivalisering og konkurranse mellom demokratier og autoritære regimer. I Europa har Putin-regimet, gjennom sitt folkerettsstridige angrep på Ukraina, forårsaket den mest alvorlige sikkerhetspolitiske situasjonen siden andre verdenskrig.

Enkelte statlige aktører bruker et bredt spekter av virkemidler for å oppnå sine mål, og det er ikke alltid klare skiller mellom statlige, private og kriminelle foretak. Ulike økonomiske virkemidler kan være en del av såkalte sammensatte trusler.28

Krig og konflikt gir økt handlingsrom for kriminelle nettverk til å utvide sin virksomhet, også innen økonomisk kriminalitet. Blant annet er risikoen for korrupsjon forventet å øke.29 Krig øker også risikoen for plyndring og ulovlig handel med kulturminner. Samtidig befinner flyktninger fra krigen seg i en sårbar situasjon for menneskehandel og arbeidslivskriminalitet. Et ytterligere element er muligheten for ulike former for bedrageri gjennom falske innsamlingsaksjoner og lignende. Kriminelle nettverk både i Ukraina og Russland er også kjent for sin involvering i ulike former for cyberkriminalitet.

2.5 Konsekvenser: svekket tillit og trygghet og økonomisk tap

Økonomisk kriminalitet kan få alvorlige konsekvenser i form av store økonomiske tap både for individuelle ofre, bedrifter og samfunnet som helhet. Konsekvensene kan variere avhengig av omfanget og typen av kriminalitet som utføres.

Økonomisk kriminalitet kan bidra til mer ulikhet og urettferdighet. Det skjer blant annet ved at kriminaliteten gjør markeder mindre velfungerende og skader konkurransen. Virksomheter som ikke betaler skatt og avgift, kan tilby varer og tjenester til en lavere pris enn andre. Dette har igjen negative konsekvenser for den organiserte delen av nærings- og arbeidslivet. Samtidig vil manglende innbetaling av skatter og avgifter gi staten mindre inntekter.

Økonomisk kriminalitet kan også ha negative konsekvenser for omdømmet til den som blir rammet. En bedrift som blir utsatt for et større bedrageri eller dataangrep, kan fremstå som dårlig forberedt og mindre profesjonell. Kriminaliteten kan dermed svekke tilliten og troverdigheten overfor kunder, samarbeidspartnere og investorer. Svakere tillit mellom aktører i næringslivet kan også øke transaksjonskostnadene, og redusere effektiviteten i økonomien fordi aktørene generelt, og kreditorene spesielt, må legge mer ressurser i å sikre at deres krav blir oppfylt.

De som utsettes for økonomisk kriminalitet, taper penger og verdier. Privatpersoner kan tape store summer på bedragerier og oppleve at det er utrygt å kommunisere digitalt. Selskaper kan også tape store verdier. I noen tilfeller, som ved konkurskriminalitet, blir kreditorer påført et økonomisk tap. Det kan medføre at ansatte ikke får lønn for utført arbeid, eventuelt at NAV Lønnsgaranti må dekke lønnsutgifter.

I tillegg fører økonomisk kriminalitet til økte kostnader og redusert produktivitet for det offentlige og for næringslivet, fordi man må bruke tid og ressurser på å sikre seg mot og forebygge økonomisk kriminalitet. Det kan igjen bidra til lavere økonomisk vekst og verdiskaping. Økonomisk kriminalitet kan også innebære at enkelte aktører urettmessig beriker seg på bekostning av andre, blant annet ved utnytting av arbeidskraft. Dette kan for eksempel innebære en kombinasjon av svart arbeid og trygdebedrageri, ved at arbeidsgiver tvinger eller utøver press på arbeidstaker til å søke stønad.

Svekket tillit er en særlig alvorlig konsekvens av økonomisk kriminalitet. Dersom myndighetene mangler evne til å reagere på økonomisk kriminalitet, kan det medføre et inntrykk i befolkningen av at økonomisk kriminalitet er utbredt og at de kriminelle slipper unna. Det kan føre til at man mister tillit til myndighetenes evne til å håndtere kriminaliteten. Etterlevelse av skattereglene illustrerer betydningen av tillit. På områder hvor det ikke er tredjepartsrapportering, det vil si hvor arbeidsgiver, banker eller andre institusjoner rapporterer direkte til Skatteetaten, er myndighetene i stor grad avhengige av frivillig etterlevelse. Tillit til myndighetene bidrar til høyere frivillig etterlevelse. Tillit tar lang tid å bygge, og er lett å miste. Svekket tillit gjør at myndighetene i større grad må bruke kontroller og harde virkemidler for å øke etterlevelsen, noe som er langt mer ressurskrevende og mindre effektivt enn frivillig etterlevelse. I ytterste konsekvens kan dette svekke den politiske stabiliteten i et land.

I finanssektoren illustreres konsekvensene av svekket tillit på en annen måte. Økonomisk kriminalitet mot banker, kredittsystemer og verdipapirmarkedet rammer systemer som befolkningen må ha tillit til for at de skal kunne fungere. Dersom folk mister tilliten til finansmarkedet, finansinstitusjoner og banker, kan det føre til at de holder seg unna investeringer og sparing, og til såkalte «bank runs», som igjen kan svekke landets økonomi.

3 Omfang av økonomisk kriminalitet

3.1 Registrert kriminalitet og mørketall

Omfanget av økonomisk kriminalitet er totalen av anmeldte lovbrudd og mørketall.30

For den registrerte kriminaliteten har det, med unntak av 2022, i mange år vært en nedgang i antall anmeldte lovbrudd. Samtidig har andelen henlagte saker økt betraktelig. Sammensetningen av økonomisk kriminalitet har endret seg betydelig, og bedragerier utgjør en stadig større andel av de anmeldte lovbruddene.

Når det gjelder mørketall har vi generelt sett bedre oversikt over økonomisk kriminalitet rettet mot virksomheter, kommuner og privatpersoner, enn i saker der det ikke er en konkret fornærmet. Nasjonal trygghetsundersøkelse 2020 og 2022 og Nasjonal omfangsundersøkelse av økonomisk kriminalitet rettet mot virksomheter og kommuner gir til sammen et bedre kunnskapsgrunnlag om mørketall om økonomisk kriminalitet mot konkrete fornærmede enn vi har hatt tidligere.31

For kriminalitet uten en konkret fornærmet, er det fortsatt behov for mer kunnskap og forskning om omfang.

3.2 Omfang og utvikling i den registrerte kriminaliteten

Statistikken over anmeldte lovbrudd viser at det har blitt færre saker, samtidig som politiet henlegger mer. Bedragerier utgjør en stadig høyere andel av den registrerte økonomiske kriminaliteten.

3.2.1 Mindre anmeldt økonomisk kriminalitet

Som det fremgår av figur 3.1, har det vært en nedgang i antall registrerte saker de siste 20 årene. Nedgangen har stort sett vært stabil, men med noe variasjon. Til tross for en økning fra 2021 til 2022, er trenden de siste fem årene færre saker. Det var om lag 2 100 færre saker i 2022 enn i 2016.

Forstørr bilde

¹ Figuren inkluderer ikke tall for 2008. Det skyldes én enkelt bedragerisak i Oslo som alene forårsaket 8000 anmeldelser, noe som ville gjort det vanskeligere å sammenligne utviklingen i antall saker de andre årene.

Kilde: SSB 2023, tabell 09405: Lovbrudd etterforsket, etter statistikkvariabel, lovbruddstype, politiets avgjørelse og år

Forstørr bilde

Kilde: SSB 2023, tabell 09405: Lovbrudd etterforsket, etter statistikkvariabel, lovbruddstype, politiets avgjørelse og år

Figur 3.2 viser at det store flertallet av saker har strafferamme på under seks år. Etter flere år med nedgang i saker med lav strafferamme, økte antall saker fra 2021 til 2022.32 Antall saker med høy strafferamme var relativt stabilt mellom 2002 og 2012. Siden 2012 har det blitt om lag tre ganger så mange saker med strafferamme på over seks år.

En gjennomgang av tallgrunnlaget fra SSB viser at det vært en nedgang innenfor så å si alle typer økonomisk kriminalitet i perioden. Samlet sett er nedgangen i perioden på om lag 3000 saker. Siden 2016 har det blitt om lag 2100 færre saker.

Endringen i antall anmeldelser fra kontrolletatene henger sammen med bruken av administrative sanksjoner, endringer i etatenes anmeldelsesinstrukser og arbeidsfordelingen mellom politi og andre etater mer generelt. Dette er nærmere omtalt i kapittel 11.

Innenfor de ulike sakstypene, er det et bredt spenn av ulike typer saker. Flere av sakene innenfor heleri, hvitvasking, korrupsjon og skatt og avgift er store, alvorlige og komplekse. Andre saker, for eksempel overtredelse av bestemmelsen om mindre bedrageri i straffeloven § 373, dreier seg om lavere beløp og kan være mer sammenlignbart med mindre tyveri og enklere vinningssaker.

De siste fem årene har det vært nedgang innenfor nesten alle sakskategorier. Kategorien heleri og hvitvasking har falt med litt over 50 prosent. Nedgangen skyldes i hovedsak færre helerisaker. Siden 2012 har det i snitt vært 2860 saker, men en ytterligere nedgang på om lag 1000 færre saker i 2021 enn i 2015. Antall saker om hvitvasking har også falt med over femti prosent. Siden 2012 har det vært i gjennomsnitt 93 saker årlig. Antall saker som omhandler underslag har falt med 47 prosent. Det siste tiåret har det i snitt vært 1140 saker, og trenden er fallende.

Bedrageri er den eneste kategorien som har økt betydelig. Det var 19 100 saker i 2022. Antallet har økt med om lag 7 200 saker siden 2002. Økningen gjelder særlig for grovt bedrageri. Antall grove bedragerier har økt kraftig fra i underkant av 700 i 2011 til 2700 i 2021. Antallet grove bedragerier falt imidlertid med over 700 saker fra 2021 til 2022. Alminnelig bedrageri utgjør størstedelen av antall saker, om lag 75–80 prosent avhengig av hvilket år. Fordi bedrageri skiller seg så markant ut, er dette behandlet særskilt i kapittel 3.3.

3.2.2 Økt andel henleggelser

Andelen henlagte saker har også økt, særlig siden 2016. Det skyldes en høyere andel henlagte saker med lav strafferamme. Siden 2016, har i snitt 71 prosent av alle saker med strafferamme under seks år blitt henlagt. Tilsvarende blir i snitt 35 prosent av saker med høy strafferamme henlagt. Fra 2021 til 2022, økte andelen henlagte saker med høy strafferamme fra 30 til 45 prosent.

Mellom 2002 og 2022 har andelen henlagte saker økt innenfor 12 av 17 kategorier. Økningen gjelder særlig bedrageri. I gjennomsnitt har 62 prosent av alle bedragerisaker blitt henlagt i perioden. Dette innebærer en økning på 26 prosentpoeng. Det er stor variasjon mellom ulike typer bedrageri. For grovt bedrageri og alminnelig og mindre bedragerier er andelen henlagte saker i gjennomsnitt på henholdsvis 30 og 67 prosent. Andelen henlagte grove bedragerier økte imidlertid fra 30 til 48 prosent mellom 2021 og 2022, til tross for en kraftig nedgang i antall saker. Andelen henlagte bedragerier har aldri vært høyere enn i 2022.

Utenom bedrageri, er andelen henlagte saker om økonomisk kriminalitet i gjennomsnitt på 31 prosent for hele perioden. Tendensen går i retning av en høyere andel henleggelser: Siden 2016 har andelen henlagte saker økt fra 30 til 44 prosent.

I SSBs statistikk framstår de laveste andelene henlagte saker for tollavgift, skatt og avgift og regnskapsovertredelse. Det er imidlertid svakheter i tallgrunnlaget som gjør at andelen henlagte saker kan være kunstig lav, blant annet innenfor sakene som Skatteetaten har anmeldt. Dette er omtalt i kapittel 15.

De siste fem årene har politiet henlagt i snitt 62 prosent av alle saker om økonomisk kriminalitet. Fra 2021 til 2022, økte andelen henlagte saker fra 58 til 69 prosent. Henleggelser kan registreres på tre måter: på grunn av manglende opplysning om gjerningsperson, manglende bevis eller manglende saksbehandlingskapasitet. Andelen saker som henlegges på grunn av manglende saksbehandlingskapasitet har økt betraktelig de siste 20 årene. Den har gått særlig opp de siste fem årene. I 2022 ble én av tre saker henlagt på grunn av manglende saksbehandlingskapasitet.

Bedrageri skiller seg også ut når det gjelder henleggelsesgrunn, og blir i større grad enn andre saker henlagt på grunn av manglende saksbehandlingskapasitet. I 2016 ble 17 prosent av alle bedragerisaker henlagt med denne begrunnelsen. Tilsvarende tall for 2022 var 35 prosent.

Andre sakstyper enn bedrageri blir først og fremst henlagt på grunn av manglende bevis. Mellom 2016 og 2022, har i snitt litt mer enn én av fem saker blitt henlagt på grunn av manglende saksbehandlingskapasitet. I samme periode har i snitt 66 prosent blitt henlagt på grunn av manglende bevis.

3.3 Flere grove bedragerier

Sammensetningen av den registrerte økonomiske kriminaliteten har endret seg kraftig de siste 20 årene. I dag er de fleste etterforskede lovbruddene innenfor økonomisk kriminalitet bedragerier. I 2002 utgjorde bedrageri 43 prosent av etterforskede saker, etterfulgt av heleri og hvitvasking og skattekriminalitet på henholdsvis 19 og 18 prosent. I 2022 utgjorde bedrageri 79 prosent av alle saker, mens heleri og hvitvasking utgjorde ni prosent. Alle andre sakskategorier utgjorde mindre enn fem prosent av den totale saksmengden.

Nasjonal trygghetsundersøkelse 2020 og 2022 viser en tydelig sammenheng mellom størrelsen på det økonomiske tapet og om lovbruddet ble anmeldt. Statistikken over anmeldte bedragerier gjenspeiler dette. Antall mindre bedragerier har holdt seg relativt stabilt på i overkant av 1000 anmeldte lovbrudd siden 2004. Antall «ordinære» bedragerier har økt med 27 prosent i perioden, og har siden 2015 ligget på over 10 000 anmeldelser i året. Særlig bekymringsfullt er det at antall grove bedragerier har økt kraftig. Siden 2011 har antallet grove bedragerier nesten tredoblet seg.

Analyser viser at økningen i antall anmeldte bedragerier skyldes at flere privatpersoner anmelder, mens foretak og andre juridiske enheter anmelder langt færre bedragerier enn tidligere.33 En analyse av ofre for alle lovbrudd fra 2019 viste at ett av ti personofre hadde blitt utsatt for bedrageri.

Digitale bedragerier er en utfordring i dagens samfunn, og er omtalt i en rapport fra Økokrim fra juni 2023.34 Økokrim anslår at tapene i Norge relatert til bedrageri totalt var på over en halv milliard kroner i 2022. Størstedelen av bedrageriene resulterer i forholdsvis små økonomiske tap for den enkelte som rammes. Ved investeringsbedrageri og kjærlighetsbedrageri kan imidlertid de økonomiske tapene for ofrene være betydelige.

DNB rapporterer at de oppdager og forhindrer de aller fleste forsøk på bedragerier mot privatpersoner gjennom bankens systemer. Banken oppgir at det ble utført bedrageriforsøk mot DNB og deres kunder for 1811 millioner kroner i 2023. Dette er en økning på 45 prosent fra 2022. Banken stanset bedrageri for 1543 millioner kroner.35

Bedrageri som rammer norske borgere og virksomheter begås av både kriminelle nettverk i Norge og i utlandet. Profitten er på flere hundre millioner kroner. Nettverkene fremstår ofte profesjonaliserte og består av en rekke personer med klart definerte roller og oppgaver. Enkelte kriminelle nettverk driver egne callsentre som står for kontakt med de fornærmede, oppretter falske foretak og internettsider som gir et legitimt inntrykk.36

Foto: Shutterstock

3.4 Stor økning i rapporter om mistenkelige forhold

De siste årene har antallet rapporter om mistenkelige forhold som sendes fra rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven til Enheten for finansiell etterretning (EFE) i Økokrim økt betydelig.37 EFEs årsrapport fra 2022 viser at antallet rapporter om mistenkelige forhold (såkalte MT-rapporter) har doblet seg de siste fem årene.38 Fra 2021 til 2023 økte rapporteringen med om lag 44 prosent.

Hovedårsaken er økt satsning og kompetanse hos de rapporteringspliktige og ikke minst en økning i antall unike rapporteringspliktige. Det er også en tydelig økning i MT-rapporteringen for enkelte kriminalitetsområder, blant annet arbeidslivskriminalitet og internettrelaterte overgrep mot barn. Bedragerier og pengemuldyraktivitet er imidlertid det området EFE har mottatt flest rapporter om, med en signifikant økning på om lag 100 prosent fra 2020 til 2023.

I tillegg mottok EFE i 2023 drøyt 22 000 rapporter fra tilsvarende myndighet i andre land. Dette er også en signifikant økning fra tidligere år. Økningen i antallet rapporter fra utlandet skyldes i hovedsak automatisering av prosessene i ulike EU- og EØS-land.

3.5 Konstante inndragningstall i 25 år

I landevalueringer fra Financial Action Task Force (FATF) både i 2014 og 2019 ble Norge kritisert for at inndragningstallene av utbytte fra kriminalitet var for svake.39 Til tross for oppmerksomhet om viktigheten av inndragning både nasjonalt og internasjonalt, er inndragningstallene for politiet fortsatt relativt konstante.

Politihøgskolen (PHS) publiserte i juni 2023 rapporten Inndragning: en satsing uten resultater? Hva fungerer og hva fungerer ikke?40 Rapporten er en empirisk studie av inndragning i Norge, og baserer seg på Politidirektoratets (POD) og Skatteetaten ved Statens Innkrevingssentrals (SI) egen statistikk om inndragning, en spørreundersøkelse til politidistriktenes inndragningsspesialister og en spørreundersøkelse til det første kullet som fullførte det nyopprettede nettbaserte inndragningsstudiet ved PHS.

I innledningen til rapporten heter det at inndragningstallene for politiet er på omtrent samme nivå i dag som de var for 25 år siden. Det er krevende å fremstille presis statistikk over hvor mye utbytte som faktisk fratas kriminelle. Oversikt over anvendelsen av straffelovens regler om inndragning gir bare en del av bildet. Kontrolletatene etablerer også krav mot kriminelle, og Skatteetatens innkreving av inndragningskrav og andre kravtyper er også viktig for å frata de kriminelle verdier. I straffesak er det heller ikke uvanlig at fornærmede har lidt et tap og krever dette erstattet. I rapporten er det derfor innhentet ulike tall, herunder en oversikt som viser utvikling i både inndragning og erstatning, se tabell 3.1. Tabellen er illustrerende for konklusjonen om at tallene har vært temmelig konstante over flere år.

3.6 Politiets måloppnåelse

Tallene ovenfor viser at politiet henlegger mange saker om økonomisk kriminalitet. Dette innebærer normalt at saker ikke oppklares.

Det kan være betimelig å stille spørsmål ved om politiet utnytter ressursene tilstrekkelig effektivt og oppnår ønskede resultater. Dette er forhold det er vanskelig å måle, men også å angi måltall for. Man kan telle saker, domfellelser, henleggelser, frifinnelser, forelegg og påtaleunnlatelser. Det lar seg også gjøre å telle ransakinger, varetektsfengslinger, utleveringspålegg og avhør. En slik analyse må ta høyde for forskjeller mellom saker når det gjelder omfang og tid som kreves. Tilsvarende er det stor forskjell på et kort og enkelt avhør og et langvarig og omfattende avhør. Disse naturlige forskjellene gjør at tellinger og sammenligninger har begrensninger.

I tillegg må man ta i betraktning at tallene heller ikke sier noe om kvaliteten på arbeidet som gjøres. Henleggelser og frifinnelser må ikke likestilles med et dårlig resultat eller manglende måloppnåelse. Henleggelse kan være det riktigste resultatet, og det kan naturligvis ligge godt etterforskings- og påtalearbeid bak en henlagt sak. På samme måte kan en frifinnelse i domstolene være det riktigste, også sett fra politiet og påtalemyndighetens side. Eksempler er saker der man etter bevisførselen i retten ser at frifinnelse er riktig, og saker der det var grunn til å avklare et rettslig spørsmål i domstolene og resultatet i saken ble frifinnelse, men hvor målet om rettslig avklaring ble oppnådd. Det å åpne sak kan enkelte ganger være eneste eller mest hensiktsmessige måte å undersøke et sakskompleks, for eksempel når det er ønskelig å bruke skjulte metoder. Selv om informasjonen som innhentes på denne måten ikke leder til tiltalebeslutninger, vil kunnskap om ukjente sårbarheter kunne avdekkes og tettes.

Andelen henleggelser av saker om økonomisk kriminalitet er likevel høy og har økt over tid. I tillegg har det vært en økning i saker som henlegges på grunn av manglende saksbehandlingskapasitet.41

Gjennom mange år har det også vært en utfordring at politiet henlegger et stort antall saker som bygger på anmeldelser fra andre offentlige etater hvor det foreligger grundig dokumentasjon på alvorlige lovbrudd. Det skaper utfordringer når politi og påtalemyndighet ikke i tilstrekkelig grad evner å følge opp kontrolletatenes innsats på deres ansvarsområder. Eksempelvis kan manglende oppfølging av skattekriminalitet fra Skatteetatens ståsted være en trussel mot skattesystemets legitimitet. Kontrolletatene og bostyrerne har gjennomgående meldt om kapasitetsproblemer og høy gjennomtrekk av ansatte i de fleste politidistrikter. I mange politidistrikter har dette også ført til at kontrolletatene i mindre grad anmelder de straffbare forholdene de avdekker.42 Se nærmere om dette i kapittel 6 og 11.

Økonomisk kriminalitet inkluderer ofte komplekse kriminalitetstyper som kan være vanskelige å avdekke og ressurskrevende å etterforske. Derfor er det viktig å jobbe mer proaktivt med innhenting, analyse og tiltak for å forhindre at kriminaliteten skjer i første omgang. Dette behandles nærmere i kapittel 8.

3.7 Mørketall for økonomisk kriminalitet

3.7.1 Spørreundersøkelser om omfang

Kunnskap om mørketall, eller kriminalitet som ikke anmeldes eller avdekkes, er viktig for å ha oversikt over det reelle omfanget av økonomisk kriminalitet. Hvor store mørketallene til enhver tid er, vil påvirkes både av de fornærmedes tilbøyelighet til å anmelde, og politi- og kontrolletaters evne til å avdekke kriminalitet.

Omfanget av økonomisk kriminalitet med en konkret fornærmet kan undersøkes ved hjelp av spørreundersøkelser. Spørreundersøkelser er en anerkjent metode for å belyse omfang, men har også noen viktige begrensninger. Respondentene kan svare feil, misforstå spørsmål, ikke huske når et eventuelt lovbrudd har skjedd, eller bevisst forsøke å over- eller underdrive omfanget. Tidspunktet for undersøkelsen kan også påvirke resultatene, særlig når det gjelder oppfatninger om hvor utbredt økonomisk kriminalitet er.

I det følgende omtaler meldingen spørreundersøkelser til et representativt utvalg private og offentlige virksomheter og kommuner for å kartlegge hvilke lovbrudd virksomhetene og kommunene selv oppgir å ha vært utsatt for det siste året. Undersøkelser har blitt gjennomført for årene 2003, 2008 og 2021.43 Justis- og beredskapsdepartementet vil finansiere en tilsvarende undersøkelse de kommende årene for å bygge opp en tidsserie, se kapittel 15.

Undersøkelsene viser en nedgang på fem prosentpoeng fra 2003 til 2008, og et stabilt omfang av økonomisk kriminalitet siden 2008.44 Samlet svarer 10 prosent av alle virksomhetene at de ble utsatt for økonomisk kriminalitet i 2021. Tallene varierer mye med størrelsen på virksomhetene. 17 prosent av virksomhetene med fem eller flere ansatte oppgir at de hadde vært utsatt for økonomisk kriminalitet i løpet av 2021.45 8,6 prosent av virksomhetene med færre enn fem ansatte svarer det samme.

Forstørr bilde

Kilde: Spørreundersøkelse gjennomført av Vista Analyse 2022

Som det fremgår av figur 3.4, er bedrageri den vanligste typen økonomisk kriminalitet. Ni prosent av virksomheter med fem eller flere ansatte oppga å ha blitt utsatt for bedrageri.

Henholdsvis fire og fem prosent svarte at de hadde blitt utsatt for korrupsjon og datainnbrudd. Tilsvarende tall for virksomheter med færre enn fem ansatte er tre prosent for bedrageri og korrupsjon og to prosent for datainnbrudd.

De største virksomhetene med 100 eller flere ansatte er mest utsatt for økonomisk kriminalitet. 26 prosent av virksomheter med over 100 ansatte oppga at de hadde blitt utsatt for økonomisk kriminalitet. Det gjelder særlig de to vanligste lovbruddene, bedrageri og datainnbrudd. Forholdet er ikke lineært, da virksomheter med 20 til 49 ansatte hadde blitt noe mer utsatt enn de med 50 til 99 ansatte.

Med unntak av datainnbrudd og bedrageri, svarer virksomhetene at de opplever risikoen for å bli utsatt for de fleste typer økonomisk kriminalitet som lav. Mellom 80 og 90 prosent av virksomhetene vurderer risikoen for å bli utsatt for lovbrudd som regnskapskriminalitet, korrupsjon og underslag som lav. Når det gjelder datainnbrudd vurderer 12 prosent risikoen som stor og 50 prosent risikoen som middels. Tilsvarende tall for bedrageri er 4 og 27 prosent.

Undersøkelsen viser videre at det er stor forskjell mellom ulike næringer med hensyn til hvor mange som har vært utsatt for økonomisk kriminalitet.

Forstørr bilde

Kilde: Spørreundersøkelse gjennomført av Vista Analyse 2022

Virksomheter innen finansiering og forsikring oppgir å være mest utsatt. Dette er næringer dominert av relativt få store virksomheter med mange kunder som potensielt kan bedra dem. Virksomheter i helse- og sosialtjenester og undervisning oppgir at de er minst utsatt. Forskjellen mellom øvrige virksomheter er liten, og varierer mellom 16 til 25 prosent.

3.7.2 Virksomhetene anmelder om lag 15 prosent av lovbruddene

Undersøkelsen viser videre at virksomhetene oppgir å ha anmeldt om lag 15 prosent av lovbruddene. Det er stor variasjon mellom lovbruddene. Det er mest vanlig å anmelde underslag (39 prosent), etterfulgt av hvitvasking (33 prosent) og bedrageri (21 prosent). Korrupsjon (2 prosent), regnskapskriminalitet (6 prosent) og datainnbrudd (9 prosent) er minst vanlig å anmelde.

På spørsmål om hvorfor virksomhetene valgte ikke å anmelde, er det vanligste svaret at det ikke er noe å hente på å anmelde. Videre svarer virksomhetene at det er ressurskrevende å anmelde, og at det vil være vanskelig å bevise at det er et lovbrudd. Få opplever at politiet mangler kompetanse. For datainnbrudd og underslag oppgir henholdsvis 29 og 42 prosent manglende ressurser hos politiet som årsak til at de valgte ikke å anmelde.

Den siste undersøkelsen viser en nedgang i andelen som oppgir å ha anmeldt siste lovbrudd til politiet. I 2008 oppga 30 prosent å ha anmeldt saken, mot 15 prosent i 2021.

3.7.3 Kommuner oppgir lavere forekomst enn virksomheter

I den nyeste undersøkelsen oppgir norske kommuner at de i mindre grad enn virksomheter med fem eller flere ansatte, har blitt utsatt for økonomisk kriminalitet. 14 prosent av kommunene svarer at de ble utsatt for økonomisk kriminalitet i 2021. Bedrageri er vanligst, med 11 prosent. Tre prosent svarer at de hadde blitt utsatt for datainnbrudd og to prosent for økonomisk utroskap.

I overkant av halvparten av kommunene oppgir at de vurderer risikoen for de fleste typer økonomisk kriminalitet som liten. Det er imidlertid noe variasjon mellom ulike typer lovbrudd. Mellom 30 til 45 prosent av kommunene oppgir at de opplever risikoen for å bli utsatt for ulovlig samarbeid, korrupsjon og bestikkelser, økonomisk utroskap, underslag og bedrageri som middels stor. Om lag 80 prosent av kommunene vurderer risikoen for datainnbrudd som stor eller middels.

Det er viktig å merke seg at det er metodisk usikkerhet knyttet til resultatene for kommunene, på grunn av svakere representativitet.

3.7.4 Økonomisk kriminalitet mot privatpersoner

Nasjonal trygghetsundersøkelse 2020 og Nasjonal trygghetsundersøkelse 2022 viser et lavere nivå av økonomisk kriminalitet rettet mot privatpersoner enn mot virksomheter.46 Bedrageri og identitetstyveri er blant de mest utbredte formene for kriminalitet. Samtidig fremgår det at relativt få oppgir å ha vært utsatt for dette. I 2020 svarte 7,5 prosent at de hadde vært utsatt for bedrageri ved kjøp av varer eller tjenester over internett, og 5 prosent for økonomisk bedrageri ved kjøp eller salg. I 2022 var andelene henholdsvis 7 og 5 prosent. 4 prosent sa de hadde opplevd betalingskort- eller personopplysningssvindel i både 2020 og 2022. Til sammenligning hadde 6 prosent blitt utsatt for sykkeltyveri i 2020, og 7 prosent i 2022.

Nasjonal trygghetsundersøkelse kartlegger også uro for å bli utsatt for lovbrudd. Det fremgår at de aller fleste ikke er bekymret for å bli utsatt for et lovbrudd. Det er mest vanlig å være urolig for å bli utsatt for svindel eller bedrageri på internett. I 2022 var 26 prosent bekymret for dette, og 15 prosent bekymret for identitetstyveri.

Undersøkelsen viser videre at befolkningen oppgir lavest økonomisk tap for bedragerier, sammenlignet med andre typer vinningslovbrudd. I 2022 var medianverdien av det økonomiske tapet ved betalingskort- eller personopplysningssvindel 1 200 kroner og 1 000 kroner for bedrageri ved kjøp eller salg. Tilsvarende verdier for biltyveri var 10 000 kroner og 4 000 for sykkeltyveri. I 2022 svarte 9 og 21 prosent at de anmeldte henholdsvis bedrageri ved kjøp og salg og betalingskort- eller personopplysningssvindel. Undersøkelsen viser en tydelig sammenheng mellom størrelsen på det økonomiske tapet og sannsynligheten for at lovbruddet blir anmeldt.

En annen side av den økonomiske kriminaliteten som rammer enkeltpersoner, gjelder utnyttelse i arbeidsforhold. Økokrim vurderer i sin trusselvurdering fra 2022 at det er sannsynlig at kriminelle aktører vil forsøke å utnytte flyktninger fra Ukraina og andre utenlandske og sårbare arbeidstakere til svart og ulovlig arbeid. ID-misbruk kan inngå som et ledd i dette. Ifølge Økokrims trusselvurdering forekommer utnyttelse av arbeidskraft særlig i arbeidsintensive yrker med en høy andel ufaglærte. Uregistrerte utenlandske arbeidstakere som mottar betaling i kontanter er sårbare for å bli utnyttet ved at arbeidsgiver urettmessig beriker seg på deres lønn. Økokrim advarer også mot at unge og sårbare arbeidstakere utnyttes av kriminelle aktører som «pengemuldyr» til hvitvasking av ulovlig ervervet utbytte.47

Ifølge en rapport fra Fafo befinner noen utenlandske arbeidstakere med opphold i Norge seg i gråsoner i arbeidsmarkedet, men der utnyttelsen ikke har slike former at det kan regnes som menneskehandel.48

3.7.5 Økonomisk kriminalitet mot velferdsstaten

Det er metodisk utfordrende å forske på økonomisk kriminalitet uten en konkret fornærmet. Eksisterende anslag er derfor beheftet med usikkerhet. Det er mange typer økonomisk kriminalitet hvor det er lite forskning og statistikk som belyser mulig omfang. Mørketallene kan være store, og vi vet ikke hvor store.

Manglende etterlevelse av skatte- og avgiftsregelverket illustrerer denne utfordringen. «Skattegap» er en betegnelse som brukes for å beskrive differansen mellom den skatten som skulle vært innbetalt dersom alle oppfylte sine skatte- og avgiftsmessige forpliktelser og den skatten som faktisk blir innbetalt. Skattegapet skyldes manglende etterlevelse både fra registrerte og uregistrerte virksomheter. Manglende etterlevelse er imidlertid ikke det samme som økonomisk kriminalitet. Noen feil skyldes uklart regelverk eller manglende kunnskap i næringsliv eller hos borgerne. Det er ofte vanskelig å skille mellom bevisste og ubevisste feil.

En del av skattegapet handler om underrapportering av lovlig og kjent aktivitet. En annen del av omfanget er den uregistrerte legale og illegale aktiviteten, også omtalt som «skyggeøkonomien». Den omfatter økonomisk aktivitet og inntekt fra ulovlige virksomheter og aktiviteter som narkotikahandel, og fra lovlige aktiviteter som ikke blir rapportert til skattemyndighetene. Et anslag på den norske skyggeøkonomien indikerer en størrelsesorden på mellom 1–5 prosent av fastlands-BNP for 2019.49 Det tilsier en samlet skjult verdiskaping på mellom 27–133 milliarder kroner, som tilsvarer tapte skatteinntekter mellom 10,8–53,2 milliarder kroner. Slike anslag er beheftet med stor usikkerhet.

En annen del av skattegapet handler om overrapportering av fradrag. Basert på tilfeldige kontroller av personlige skattepliktiges fradrag i skattemeldingen, har Skatteetaten beregnet et skattegap (tapte skatteinntekter) på 1,2 milliarder for de 300 000 skattepliktige som øker fradragene sine i skattemeldingen. Beløpet skiller ikke mellom bevisste og ubevisste feil. For andre deler av skattegapet har Skatteetaten mer usikre anslag eller bare enkeltobservasjoner av modus uten å kunne si noe om samlet omfang.50

Internasjonal forskning tyder på at bruk av randomiserte kontroller er den mest pålitelige metoden for å estimere omfanget av skatteunndragelser og skattegap, særlig i kombinasjon med andre datakilder.51 Basert på randomiserte kontroller, har en dansk studie funnet at det er svært lite skatteunndragelse for områder hvor det er tredjepartsrapportering. For selvstendig næringsdrivende, finner studien at en langt større andel unndras.52 Ifølge en studie basert på randomiserte kontroller, mikrodata og data om bruk av skatteamnesti i Norge, Sverige og Danmark, unndrar den rikeste promillen av befolkningen omtrent 25 prosent av sin skatt.53 Studien viser videre at nivået er så stort at det vil endre beregningene av ulikhet, da den ikke-rapporterte inntekten og formuen øker formuen til den rikeste promillen med tretti prosent.

En ny rapport viser at omfanget av skjulte utenlandsformuer internasjonalt er betydelig redusert etter innføring av informasjonsutvekslingsavtaler mellom land.54 Samtidig peker rapporten på at det er tegn til at unndragelse skiftes mot eiendeler som ikke omfattes av disse avtalene, særlig fast eiendom.

Videre indikerer forskning at 70 prosent av eiendommene i Dubai som er eid av norske innbyggere ikke hadde blitt oppgitt til skattemyndighetene, noe som kan indikere skatteunndragelse.55

Forstørr bilde

Foto: utlånt fra Økokrim

Omfanget av trygdebedrageri og feilutbetalinger har blitt undersøkt i fem ulike utredninger fra perioden 2011–2020. Alle rapportene viser store mørketall for misligheter og feil som ikke blir avdekket. Anslagene skiller ikke mellom bevisste og ubevisste feil fra bruker eller feil i etatens saksbehandling, og er dermed ikke et anslag på økonomisk kriminalitet. Utredningene omfatter seks større ytelser utbetalt av Arbeids- og velferdsetaten. Et anslag basert på disse utredningene og det faktum at mange ytelser ikke er undersøkt, tilsier at Arbeids- og velferdsetaten feilutbetaler minst 5 milliarder kroner per år. Av det antatt feilutbetalte beløpet på 5 milliarder kroner, blir i underkant av 1 milliard kroner krevd tilbake.56

Konkurransetilsynet har gjennomført to undersøkelser i 2017 og 2021 som blant annet har hatt til formål å kartlegge i hvilken grad norske bedrifter opplever konkurransekriminalitet i sin bransje.57 I undersøkelsen fra 2021 svarte mellom 20 og 30 prosent av bedriftslederne ja på ulike spørsmål om hvorvidt det forekommer konkurransebegrensende samarbeid, prissamarbeid, markedsdeling og anbudssamarbeid i markedet de opererer i. Mellom tre og fire av ti bedriftsledere opplevde i meget, ganske stor eller i noen grad at en dominerende aktør misbrukte sin markedsmakt for å stenge ute eller svekke konkurransen i markedet der eget foretak opererer.

En kunnskapsoversikt innhentet av Justis- og beredskapsdepartementet i 2023 viser at det er mest forskning på området skatt og avgift.58 Kunnskapsgrunnlaget om mulig omfang på andre områder er betydelig svakere. For eksempel fastslår en rapport om omfanget av konkurskriminalitet at det er lite tilgjengelig statistikk, og gjør derfor anslag basert på inntrykk fra aktører som jobber med temaet.59

4 Organisering av innsatsen mot økonomisk kriminalitet

4.1 Felles ansvar for forebygging og bekjempelse

Forebygging og bekjempelse av økonomisk kriminalitet er som nevnt innledningsvis et ansvar for myndigheter, næringsliv og privatpersoner.

Politiet og påtalemyndigheten er sentrale aktører både når det gjelder forebygging og straffeforfølging av saker om overtredelser.

Kontrolletatene har en viktig oppgave med å forebygge, avdekke, rette opp og sanksjonere overtredelser innenfor sine områder og med sine hjemler. Et velfungerende samarbeid mellom politiet og kontrolletatene er ofte en nøkkel til en vellykket behandling av saker om økonomisk kriminalitet. I tillegg bidrar private aktører og næringslivet til både forebygging og avdekking av økonomisk kriminalitet.

I dette kapittelet gis en oversikt over de ulike aktørene og hvordan arbeidet med økonomisk kriminalitet er organisert i Norge i dag. Det vises også til modeller fra enkelte andre land.

4.2 Politi og påtalemyndighet

4.2.1 Økokrim: nasjonal spisskompetanse med tverrfaglig fokus

Økokrim er politiet og påtalemyndighetens sentrale enhet for etterforsking og påtale av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet. Siden oppstarten i 1989 har Økokrim både vært et sentralt politiorgan og et statsadvokatembete med nasjonal myndighet.60

Forstørr bilde

Foto: Leif Ingvald Skaug

Som fastlagt i påtaleinstruksen behandler Økokrim de mest alvorlige, komplekse og prinsipielle sakene innenfor økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet i Norge.61 I prinsippet kan alle typer saker som faller inn under definisjonen av økonomisk kriminalitet i kapittel 2.1 behandles av Økokrim. Det er likevel ofte saker av et visst omfang og gjerne med forgreininger til utlandet som behandles av særorganet. Økokrim bestemmer selv hvilke saker som skal tas inn til etterforsking.62

I tillegg til å behandle egne saker bistår Økokrim politidistriktene i et større antall saker i tråd med Økokrims fagforvalteransvar.63 Et av disse områdene er inndragning av utbytte fra straffbare handlinger. I tillegg til generell kompetanseheving, bistår Inndragningsenheten ved Økokrim politidistriktene med råd og veiledning i konkrete saker, og ved behov kan enheten også delta i selve etterforskingen. Dette gjelder særlig arbeid med sikring av verdier på et tidlig stadium av etterforskingen.

Økokrim har nærmere 200 ansatte og er et landsdekkende særorgan i politietaten. Etterforskingen utføres av politietterforskere og spesialetterforskere med annen bakgrunn, slik som økonomi, revisjon, IT og miljø. Blant juristene er det både statsadvokater og politiadvokater. Generelt opplever ikke Økokrim utfordringer med rekruttering eller gjennomtrekk på samme måte som enkelte av politidistriktene, men preges i større grad av robuste kompetansemiljøer med høy tverrfaglighet.

I tabell 4.1 gis en oversikt over antall saker i Økokrim de siste årene.

Virksomheten har høy domfellelsesprosent. Denne var på henholdsvis 77 prosent i 2020, 96 prosent i 2021 og 85 prosent i 2022. Sakenes karakter innebærer at de er ressurskrevende. Økokrim har derfor ofte lang saksbehandlingstid i mange saker. Saksbehandlingstiden var på henholdsvis 254 dager i 2020, 344 dager i 2021 og 305 dager i 2022.

4.2.2 Politidistriktene: spesialiserte team og geografiske enheter

Landets tolv politidistrikter er delt inn i såkalte Funksjonelle Driftsenheter (FDE) og Geografiske driftsenheter (GDE). De geografiske driftsenhetene har ansvar for politivirksomheten i et geografisk område, mens de funksjonelle driftsenhetene, herunder felles enhet for etterretning og etterforsking, har ansvar for spesialfelt innenfor politiets virksomhet.

Distriktene er for øvrig inndelt i ulike politistasjonsdistrikt og politistasjoner av varierende størrelse og med ulik bemanning.64 Dette innebærer at man ikke nødvendigvis er lokalisert samme sted, selv om man organisatorisk hører til samme enhet.

Det er noen ulikheter i organiseringen innad i politidistriktene, men alle tolv distrikter har en seksjon eller et avsnitt for økonomi- og miljøkriminalitet (i det videre kalt «øko-/miljøseksjon»), som er sammensatt av politietterforskere og spesialetterforskere med økonomifaglig kompetanse. Disse er del av felles enhet for etterretning og etterforsking under distriktets FDE.

I de fleste politidistrikter brukes ressurser fra øko-/miljøseksjonen, særlig spesialetterforskere med økonomikompetanse, også til å bistå med pengesporsetterforsking på andre saksområder.65 Dette dreier seg ofte om annen profittmotivert og organisert kriminalitet, så som narkotika og menneskehandel, men også i saker om seksuelle overgrep og drap. Dette samarbeidet på tvers av områder kan være en styrke og en nødvendighet, slik omtalt i kapittel 2.2. Samtidig kan bruk av ressurser fra øko-/miljøseksjonen gå på bekostning av innsatsen mot den rene økonomiske kriminaliteten, som eksempelvis større skattesaker og korrupsjonssaker.

En stor andel av saker om økonomisk kriminalitet håndteres av de geografiske driftsenhetene i politidistriktene. Etterforskingsmiljøene her består overveiende av generalister med bakgrunn fra Politihøgskolen, uten spisskompetanse på økonomisk kriminalitet. GDE-ene har dessuten en generell utfordring når det gjelder prioritering. Enhetene må daglig prioritere mellom etterforsking og andre oppgaver som vakt og beredskap, og mellom hvilke saker som skal etterforskes.

Det er stor variasjon i politidistriktenes kapasitet til å etterforske økonomisk kriminalitet. Oslo politidistrikt skiller seg fra de andre politidistriktene. I underkant av en firedel av all registrert økonomisk kriminalitet i landet etterforskes her. Bredden og kompleksiteten i sakene medfører at saksporteføljen til distriktet er ekstra omfattende og krevende. Innenfor økonomisk kriminalitet er angitt samlet kapasitet i Oslo politidistrikt på størrelse med Økokrim, og tre ganger så stort som det nest største politidistriktet.

Sakene innen økonomisk kriminalitet som ender med tiltale og skal i retten, blir aktorert av politijuristene i politidistriktene. Avhengig av sakens alvor og kompleksitet, aktoreres også enkelte saker av statsadvokatene i de regionale statsadvokatembetene.

Gjennom det såkalte «Prosjekt Øko», beskrevet i boks 4.1, er enkelte utfordringer i politidistriktenes etterforsking av økonomisk kriminalitet kartlagt nærmere.

Politiets kompetansemiljøer innenfor økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet fremstår samlet sett ikke dekkende for samfunnets behov for bekjempelse av denne typen kriminalitet. Det er nærliggende å tenke at en del av utfordringene med mange henlagte saker som er beskrevet i kapittel 3.2.2, har sammenheng med de utfordringen som ble kartlagt under Prosjekt Øko. Tilsvarende utfordringer knyttet til kompetanse, ressurser og organisering ble for øvrig påpekt også i Riksrevisjonens undersøkelse av politiets innsats mot kriminalitet ved bruk av IKT fra 2021.66

4.3 Kontrolletatene

En viktig del av forebygging og bekjempelse av økonomisk kriminalitet skjer gjennom kontrolletatenes kontroll og sanksjonsbruk, uten involvering av politi og påtalemyndighet.

Med kontrolletatene menes her ulike tilsyn og etater som først og fremst kontrollerer og avklarer etterlevelse av regelverk under eget ansvarsområde.67 Som eksempler nevnes Skatteetaten, Finanstilsynet, NAV Kontroll og Fiskeridirektoratet som alle, gjennom sin virksomhet, samtidig bidrar til å forebygge økonomisk kriminalitet.68 Tolletaten avdekker overtredelser på eget regelverksområde og kontrollerer på vegne av andre myndigheter.

Disse etatene har også en rekke andre oppgaver enn kontrollvirksomhet, men et fellestrekk er at etatene innenfor sine områder utøver kontroll med etterlevelse av regelverk og følger opp overtredelser.

Kontrollvirksomheten retter seg mot flere former for overtredelser, der overtredelser som kan innebære økonomisk kriminalitet er en del av disse. Kontrollvirksomheten gir etatene god innsikt i hvordan regelverk, systemer og prosesser fungerer innenfor etatenes forskjellige forvaltningsområder.

En viktig del av Skatteetatens arbeid med å forebygge økonomisk kriminalitet skjer eksempelvis gjennom forbedring av regelverk, systemer og prosesser, med sikte på å tette sårbarheter som kriminelle utnytter, se blant annet kapittel 8.3 om kontrolletatenes forebyggende innsats og kapittel 10.3 om «compliance by design». Skatteetaten bidrar også i arbeidet med å frata de kriminelle verdier og til å forebygge kriminalitet gjennom innkrevingsarbeidet. Skatteetaten har i tillegg til innkreving av egne krav, innkrevingsoppdrag for andre offentlige myndigheter som Arbeids- og velferdsetaten og politiet, i tillegg til ulike tilsynsmyndigheter som bidrar i arbeidet med bekjempelse av økonomisk kriminalitet, som Arbeidstilsynet, Lotteritilsynet, Finanstilsynet, Tilsynsrådet for advokatvirksomhet, Konkurransetilsynet med flere.

Kontrolletatene har ulike muligheter for å sanksjonere overtredelser av eget regelverk. Behovet for å koble inn politiet gjennom anmeldelser av saker er derfor også ulik, se nærmere om dette i kapittel 11.

4.4 Samarbeid mellom kontrolletatene og med politiet

Samarbeid mellom kontrolletater og politiet er ofte helt nødvendig for å løse saker om økonomisk kriminalitet. Slikt samarbeid foregår både på strategisk og operativt nivå.

I 2015 ble det utarbeidet en avtale med prinsipper for samarbeid mellom politi/påtalemyndighet, Skatteetaten og Arbeids- og velferdsetaten, der målet var å styrke bekjempelsen av økonomisk kriminalitet, hovedsakelig innenfor skatte- og trygdeområdet. I tilhørende instruks er det operative samarbeidet i straffesak beskrevet.69

Avtalen regulerer blant annet et sentralt samarbeidsmøte mellom riksadvokaten, politidirektøren, sjefen for Økokrim, skattedirektøren og arbeids- og velferdsdirektøren. I forbindelse med den første strategien mot arbeidslivskriminalitet, og opprettelsen av Nasjonalt tverretatlig analyse- og etterretningssenter (NTAES), ble samarbeidsmøtet i 2016 utvidet med direktør for Arbeidstilsynet og tolldirektøren. Møtet er heretter benevnt Det sentrale samarbeidsforum (DSSF). Formålet med DSSF er å styrke samarbeidet mellom etatene for å forebygge og bekjempe økonomisk kriminalitet, herunder arbeidslivskriminalitet. Forumet møtes 2–3 ganger i året og utveksler informasjon om spørsmål av felles interesse og diskuterer idéer og muligheter for å videreutvikle samarbeidet. Forumet følger også opp annet tverretatlig samarbeid. Direktørene beslutter på vegne av egen etat.

Når det gjelder arbeidslivskriminalitet spesielt, har Arbeidstilsynet, Arbeids- og velferdsetaten, politiet og Skatteetaten et tverretatlig samarbeid både på nasjonalt og lokalt nivå. Det er etablert en felles styringsmodell for samarbeidet som gir rammer for organisering og gjennomføring av aktiviteter. Den sentrale styringsgruppen, som består av ledere fra de fire etatene, har i fellesskap ansvar for måloppnåelse i det tverretatlige samarbeidet.

Foto: Skatteetaten

På lokalt nivå er det åtte a-krimsentre der ansatte fra etatene er samlokalisert og jobber sammen for å bygge kunnskap, gjennomføre kontroller og følge opp virksomheter med sine ulike virkemidler og sanksjoner. I områder som ikke dekkes av a-krimsentrene har etatene etablert lokalt a-krimsamarbeid. I innsatsen mot arbeidslivskriminalitet samarbeider etatene også med andre myndigheter slik som Statens vegvesen, Fiskeridirektoratet, Mattilsynet og kommunene.

Riksadvokaten har videre utarbeidet en nasjonal instruks for politiets og påtalemyndighetens samarbeid med forvaltningsorganer i straffesaker, som gjelder for øvrige saker.70

Det er også utarbeidet samarbeidsavtaler mellom Enheten for finansiell etterretning (EFE) i Økokrim og henholdsvis Finanstilsynet og Tilsynsrådet for advokatvirksomhet.

Det er flere eksempler på mindre regulert samarbeid på mer avgrensede områder. Eksempelvis har Konkurransetilsynet siden 2017 hatt årlige kontaktmøter med Økokrim, der også konkrete saker diskuteres.

For å begrense ulovlig grensekryssende vareførsel har Tolletaten et godt samarbeid med relevante etater som Mattilsynet, Landbruksdirektoratet, Fiskeridirektoratet, Skatteetaten, Miljødirektoratet med flere. Dette omfatter etatsledermøter, Tolletatens årlige trusselvurdering, internasjonale aksjoner og nasjonale tverretatlige kontroller og analyser.

Videre har Tolletaten, Skatteetaten og Fiskeridirektoratet en samarbeidsavtale (toll-skatt-fisk samarbeidet), som blant annet omfatter en nasjonal analysegruppe, og der de tre etatene samarbeider om datasammenstilling og analyse som grunnlag for strategiske og operative beslutninger.

En utfordring er stadig at hjemmelsgrunnlaget for deling av taushetsbelagt informasjon er uklart. Dette gjelder både hva kontroll- og politimyndighetene kan dele med hverandre, og også hva myndighetene har hjemmel til å be om av informasjon fra andre etater. Det er påbegynt et arbeid med å utrede og eventuelt foreslå et hjemmelsgrunnlag som kan legge til rette for deling av opplysninger i dette samarbeidet.

Når det gjelder forebygging og bekjempelse av hvitvasking er det etablert et Kontaktforum for bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering som skal bidra til en enhetlig nasjonal bekjempelse av hvitvasking, terrorfinansiering og finansiering av spredning av masseødeleggelsesvåpen gjennom koordinert innsats og samhandling mellom etatene. Forumet har deltakere fra Justis- og beredskapsdepartementet, Finansdepartementet, Utenriksdepartementet, Riksadvokaten, Politidirektoratet, Finanstilsynet, Økokrim, PST, Tolletaten, Skatteetaten, Politihøgskolen, Lotteritilsynet, Tilsynsrådet for advokatvirksomhet og NTAES. I tillegg er Finans Norge representert som observatør fra privat sektor.

Oppsummert finnes det flere gode samarbeidsmodeller på særskilte områder. Disse synes i all hovedsak å være innrettet mot etterforsking, men har i noen grad også fokus på etterretning og forebygging.

4.5 Næringslivets innsats mot økonomisk kriminalitet

Næringslivet har en viktig rolle i bekjempelsen av økonomisk kriminalitet, særlig når det gjelder forebygging og avdekking.

Næringslivet bruker blant annet ressurser på opplæring av ansatte og utarbeidelse av rutiner og programmer for å forhindre økonomisk kriminalitet. Involvering i økonomisk kriminalitet kan eksponere både foretaket og enkeltpersoner i virksomheten for straffansvar og vil dessuten kunne ha store økonomiske konsekvenser for selskapet, i tillegg til risiko for tap av omdømme.

Det er en rekke mekanismer på plass i selskapslovgivningen, samt i lover om regnskap og revisjon, som i praksis kan bidra til å forebygge økonomisk kriminalitet.71

Banker og andre som håndterer transaksjoner, er også underlagt rapporteringsplikt etter hvitvaskingsloven. Rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven plikter å gjennomføre internkontroll for å påse at lovens krav overholdes, og vil gjennom gode kontrollrutiner kunne forebygge involvering i økonomisk kriminalitet. De rapporteringspliktige bruker store ressurser på denne oppgaven. I 2023 ble det sendt 23 70472 rapporter om mistenkelige transaksjoner (MT-rapporter) til Økokrim ved Enheten for finansiell etterretning.73 Ser vi på antall organisasjoner som sendte inn MT-rapporter, er det registrert 582 unike meldere i 2023. Antallet har økt hvert år siden 2020, med gjennomsnittlig 40 per år.

Fra Danmark foreligger en rapport som illustrerer omfanget. I rapporten fremgår det at det i 2019 var anslagsvis 4 300 personer i Danmark som arbeidet med antihvitvasking og compliance som kjerneoppgaver, med en anslått lønnskostnad på 3,4 milliarder DKK.74

Åpenhetsloven pålegger selskaper å gjøre aktsomhetsvurderinger for beskyttelse av menneskerettigheter og arbeidstakerrettigheter.75 Økonomisk kriminalitet kan omfattes av åpenhetsloven, idet dette kan ha en negativ innvirkning på menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold. I slike tilfeller er selskaper pålagt å iverksette egnede tiltak for å redusere eller forhindre den negative påvirkningen.

Åpenhetsloven bygger blant annet på OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper om ansvarlig næringsliv som tydeliggjør selskapers ansvar for korrupsjonsbekjempelse. Det er blant annet tydelige forventninger knyttet til internkontroll, åpenhet, og bevisstgjøring om de negative konsekvensene av korrupsjon i egen virksomhet og overfor forretningsforbindelser. Retningslinjene er frivillige, men regjeringen forventer at de etterleves.

4.6 Bostyrere

Hvert år åpnes det over 4 500 konkurser. Undersøkelser viser at det avdekkes mistanke om straffbare forhold i mer enn halvparten av alle konkursbo. Politiet etterforsker et mindre antall av forholdene.

Ved åpning av konkursbo eller tvangsavviklingsbo, oppnevnes en bostyrer. Denne bostyreren skal gjennomføre bobehandlingen etter nærmere bestemte regler og har oppgaver som følger av konkursloven.

Hvordan bostyrer skal gå frem i de enkelte tilfeller varierer etter hvilken garantiordning som dekker kostnaden. I Justis- og beredskapsdepartementets garantiordning er formålet først og fremst avdekking av økonomisk kriminalitet. De øvrige offentlige ordningene går først og fremst ut på å skaffe det offentlige, som kreditor, større dividende. Likevel kan mistanke om økonomisk kriminalitet også her være grunnlag for at det offentlige garanterer for bobehandlingen.

I innberetningen skal bostyrer opplyse om det antas å foreligge straffbare forhold. Bostyrer skal så tidlig som mulig varsle påtalemyndigheten om det samme. I noen politidistrikter er det en bo-koordinator som har som særskilt oppgave å være bostyrernes kontaktpunkt i politiet.

Offentlige organer melder ofte betydelige krav i konkursbo, og taper hvert år store beløp som følge av manglende dekning av disse. Særlig som følge av dekningslovens prioritetsregler vil bostyrernes evne til å hente inn aktiva som tilhører boet være av stor betydning både for Arbeids- og velferdsetaten, som forvalter lønnsgarantiordningen, og skatte- og avgiftskreditorene, sett opp mot hvor store beløp som må avskrives som tapt.

Tall hentet fra Konkursrådets nettside viser at 2/3 av konkursboene innstilles fordi det ikke finnes midler til videre bobehandling. Dette medfører i mange tilfeller at allerede påbegynt arbeid fra bostyrers side må avsluttes, at eventuelle straffbare forhold ikke blir avdekket og at stat og kommuner påføres økonomiske tap som kunne vært unngått eller begrenset.

4.7 Modeller for bekjempelse av økonomisk kriminalitet i andre land

Flere land det kan være naturlig å sammenligne seg med, har organisert behandlingen av saker om økonomisk kriminalitet på andre måter enn i Norge.

Når det gjelder skattesaker, har Skatteetaten innhentet informasjon og erfaringer blant annet fra OECDs «Rome-Report» og OECDs 10 globale prinsipper.76 Informasjonen viste at det var fire hovedmodeller for organisering av arbeidet med bekjempelse av økonomisk kriminalitet, der skatteadministrasjonen i ulik grad var involvert i etterforskingen. Modellene har følgende hovedtrekk:

1. Skatteadministrasjonen gjennomfører etterforskingen og leder påtale.

2. Skatteadministrasjonen gjennomfører etterforskingen, som er ledet av påtalemyndigheten.

3. En spesialisert skatteenhet utenfor skatteadministrasjonen gjennomfører etterforskingen.

4. Politiet eller offentlig påtale gjennomfører etterforskingen.

Andre utgave av OECD-rapporten fremhever blant annet fordelen ved i større utstrekning å involvere skatteadministrasjonene i etterforskingen av skatte- og avgiftssaker. Hovedmodellene er ikke rendyrkede, og et lands organisering kan inneholde elementer fra flere av modellene. Mange land har også organisert politimyndigheten slik at en rekke andre etater enn politiet (og skattemyndigheter) har fått etterforskingsmyndighet.

I Sverige er det Ekobrottsmyndigheten (EBM) som bekjemper og etterforsker organisert økonomisk kriminalitet, verdipapirkriminalitet, skattekriminalitet, hvitvasking og brudd på bokførings- og konkurranselovgivning i hele landet. EBM har om lag 700 medarbeidere fordelt på flere lokalkontorer, og er underlagt Justitiedepartementet. EBM har status som påtalemyndighet.

Bedrageri, bidragskriminalitet, forsikringskriminalitet og økonomisk utroskap blir ikke håndtert av EBM, men av ordinært politi og påtalemyndighet. I det daglige er det løpende og omfattende samarbeid mellom EBM og politiet. EBM kan gi bistand til politiet etter anmodning fra den svenske påtalemyndigheten (Åklagermyndigheten).

Skatteverket har Skattebrottsenheter som, på oppdrag fra Åklagermyndigheten, kan etterforske blant annet skattekriminalitet, brudd på folkebokføringen og bokføringsbrudd.77

For å bekjempe miljøkriminalitet har Sverige en egen statsadvokatenhet (REMA) som har plassert statsadvokater rundt i distriktene. Politiet etterforsker miljøkriminalitetssakene.

I Danmark er det National enhed for Særlig Kriminalitet (NSK), en nyopprettet landsdekkende spesialenhet i dansk politi med om lag 1 000 medarbeidere, som håndterer de mest komplekse og alvorlige sakene innenfor økonomisk kriminalitet, organisert kriminalitet og cyberkriminalitet. I tillegg har NSK en egen påtalemyndighet som irettefører saker på bakgrunn av etterforskingen. NSK har tatt over de såkalte gråsonesakene, altså de mest komplekse sakene som tidligere ble håndtert i politidistriktene. Dette ble gjort i 2022, og den nye arbeidsdelingen er foreløpig ikke evaluert.

I Danmark blir miljøkriminalitet etterforsket og iretteført av det ordinære politiet.

5 Veien videre: oppsummering av utfordringer og tiltak

5.1 Oversikt over utfordringer

Gjennom arbeidet med denne meldingen har det blitt bekreftet at utfordringene i forebyggingen og bekjempelsen av økonomisk kriminalitet ligner på utfordringer som har vært beskrevet i tidligere handlingsplaner og strategier. Kriminaliteten anmeldes i liten grad, for mange saker henlegges, inndragningstallene fortsetter å være lave, og det er et misforhold mellom ressursbruken hos de ulike aktørene, herunder mellom privat sektor og offentlige myndigheter. I tillegg viser blant annet oversikt over saksbehandlingstiden hos Økokrim, at saker om økonomisk kriminalitet er svært ressurskrevende å etterforske.78

Samtidig er kriminaliteten i utvikling. Også den økonomiske kriminaliteten forflytter seg til digitale plattformer. Flere berøres av forsøk på, og fullbyrdede, digitale bedragerier. Utfordringer knyttet til grensekryssende kriminalitet øker; muligheten for å skjule både bevis og utbytte av kriminalitet blir større når kriminalitet krysser grenser. Organiserte kriminelle er involvert i økonomisk kriminalitet i større grad enn tidligere. Grensene mellom den rene økonomiske kriminaliteten og annen profittmotivert kriminalitet blir mindre tydelige. Konsekvensene av manglende oppfølging kan både være store økonomiske tap for enkeltpersoner, bedrifter og samfunnet, samt tap av tillit og trygghet.

Handlingsrommet i statsbudsjettet vil bli mindre i årene som kommer. I Nasjonalbudsjettet er behovet for effektiv ressursbruk i offentlig sektor derfor trukket frem. Dette handler både om å prioritere de viktigste målene og tiltakene, og om å løse oppgavene på best mulig måte.79

I tillegg til disse overordnede utfordringene, foreligger det mer konkrete problemstillinger i håndteringen av feltet økonomisk kriminalitet som det redegjøres for nedenfor – og som følges opp med tiltak i meldingens del 2.

Gjennom «Prosjekt Øko» er det avdekket utfordringer når det gjelder politiets prioritering, organisering og kapasitet til å håndtere de løpende sakene om økonomisk kriminalitet. Utfordringer knyttet til kompetanse er også trukket frem for enkelte distrikt. Et mål for meldingen er at politiet skal bli bedre rustet til å håndtere samfunnsoppdraget slik at færre saker blir henlagt som følge av manglende saksbehandlingskapasitet. Disse forholdene er særskilt omtalt i kapittel 6 og 7.

Gjennomgangen av samarbeidet mellom politiet og kontrolletatene, synes å indikere at det er potensial for bedre samhandling, særlig når det gjelder forebygging. Forebygging er generelt mindre kostbart enn etterforsking. I denne sammenheng vil også bedre regelverk og teknologiske verktøy for deling og sammenstilling av informasjon i og mellom etater være viktig. Det er også en målsetting å styrke åpenhet, registerinformasjon og -kvalitet, samt utnyttelse av teknologiske muligheter. Dette er nærmere behandlet i meldingens kapittel 8, 9 og 10.

Politiet har ikke mulighet til å håndtere alle lovbrudd om økonomisk kriminalitet. I tillegg til forebyggende tiltak, vil bruk av administrative sanksjoner ofte innebære en mer effektiv og bedre samfunnsøkonomisk løsning av konkrete enkeltsaker. Meldingen foreslår tiltak som kan legge til rette for en mer enhetlig tilnærming til hvilke saker som følges opp av henholdsvis kontrolletater og politi, med tanke på best mulig utnyttelse av de tilgjengelige ressursene på feltet. Dette er omtalt i kapittel 11.

En tilbakevendende utfordring er at myndighetene i for liten grad lykkes med å inndra og innkreve utbytte fra straffbare handlinger. Årsakene til dette er sammensatte, men en konkret utfordring synes å ligge i utnyttelsen av straffelovens regler om hvitvasking og inndragning. Tiltak knyttet til dette er omtalt i meldingens kapittel 12 og 13.

Avslutningsvis, i kapittel 14 og 15, vil meldingen se nærmere på mulighetene for ytterligere internasjonalt samarbeid og behovet for mer og bedre kunnskap både når det gjelder styring og politikkutvikling.

I boks 5.1 er det gitt en oppsummering av problemstillinger som vil bli adressert i meldingen.

5.2 Virkemidler for å nå målene

Som vi har sett av de foregående kapitlene, er økonomisk kriminalitet et dynamisk begrep som stadig er i endring, basert på utviklingen i samfunnet for øvrig. I en verden preget av sikkerhetspolitisk og økonomisk usikkerhet, der særlig den teknologiske utviklingen stadig åpner nye muligheter også for de kriminelle, er det en risiko for at økonomisk kriminalitet vil øke og anta nye former. Det økende omfanget av digitale bedragerier de siste årene og organiserte grupperingers bruk av løsepengevirus, er eksempler på dette.

Tiltakene regjeringen foreslår i denne meldingen søker å ta høyde for samfunnsutviklingen. Målet er at tiltakene skal legge til rette for å håndtere både dagens og morgendagens utfordringer.

Virkemidlene myndighetene har tilgjengelig klassifiseres gjerne i fire overordnede kategorier; juridiske, økonomiske, organisatoriske og pedagogiske virkemidler. Erfaringen er at effekten er best når flere virkemidler kombineres.80 Problemene som er trukket frem i boks 5.1 er av en slik art at det er nødvendig med bruk av samtlige virkemidler, samt at oppfølgingen og tiltakene i betydelig grad ses i sammenheng.

Organisatoriske virkemidler kan blant annet dreie seg om endring av tilknytningsform eller organisasjonstype, sentralisering og desentralisering, opprettelse av særorganer eller etablering av nasjonale ekspertmiljøer. Måten en etat eller et felt er organisert på, kan påvirke virksomhetens handlingsrom og autonomi, og departementets mulighet for styring. Organisasjonsendring kan også bidra til en reell prioritering av enkelte fagområder, spesielt dersom det etableres nye enheter med særskilte formål eller dersom ressursstyring av enkelte områder baseres på en faglig inndeling. Det er særlig i denne typen virkemidler det er et potensiale for løsninger som kan takle også morgendagens utfordringer. Denne typen virkemidler er særlig relevant for kapittel 6 og 8, som handler om organisering av politiet og samhandling mellom kontrolletater og politi.

Pedagogiske virkemidler omfatter et vidt spekter av virkemidler som kan ha til hensikt å informere, lære opp eller bevisstgjøre befolkningen eller bestemte målgrupper. Kategorien brukes gjerne som en samlebetegnelse for veiledere, retningslinjer med videre. De gir tolkninger og anbefalinger knyttet til lovanvendelse i saksbehandling og praksis i utforming av ulike tjenester. Et kjent eksempel er Skatteetatens veiledning og informasjon på nettet som er tilgjengelig sammen med skattemeldingen. Som det fremgår av kapittel 8 foreslås det bruk av pedagogiske virkemidler i forebyggende virksomhet og holdningskampanjer rettet mot næringslivet og befolkningen.

Økonomiske virkemidler omfatter blant annet overføringer over statsbudsjettet, enten i form av rammebudsjettering eller som øremerkede midler til spesielle formål. En betydelig del av bevilgningen til politiet er øremerket til bestemte formål, som antall ansatte med politiutdanning, opprettelse av nye tjenestesteder med videre. I 2023 er bevilgningen til påtalemyndigheten i politiet og bevilgningen til Politidirektoratet flyttet på egne budsjettkapitler. Behovet for tilførsel av ressurser kommer særlig til uttrykk i kapittel 7 om rekruttering og kompetanse i politiet. Regjeringens foreløpige satsinger fremgår av statsbudsjettet for 2024.

Juridiske virkemidler består som regel av ulike rettslige påbud eller forbud, kombinert med en adgang til å kunne gi tillatelser, rettigheter og plikter eller fritak knyttet til disse. De juridiske virkemidlene skaper forutsigbarhet og er en forutsetning for likeverdig behandling i en rettsstat. Lovregulering er ansett som et sterkt virkemiddel. Forskning viser at etterlevelse av lovregler kanskje ikke i like stor grad som man tidligere har trodd er avhengig av kontroll og sanksjoner. Råd og veiledning kan ha større betydning enn tidligere antatt.81 Spørsmålet om regelendringer i denne meldingen er særlig knyttet til hvitvasking og inndragning, se kapittel 12 og 13. Det er samtidig viktig å ta hensyn til at både regelverket og håndhevingen er innrettet slik at aktørene har incentiver til å avstå fra å begå økonomisk kriminalitet. Regelendringer må derfor ses i sammenheng med blant annet opplæringskampanjer og ressurstilførsel for å sørge for best mulig effekt.

5.3 Forslag til tiltak

I boks 5.2 gis en samlet oversikt over de tiltakene regjeringen foreslår i denne meldingen.

Tiltakene er ment å svare ut hovedproblemstillingene som er nevnt i boks 5.1. Det er likevel ikke slik at alle tiltakene har en direkte kobling til en konkret problemstilling. Noen av problemene, for eksempel prioritering, organisering og kapasitet, er dessuten så vidt omfattende og grunnleggende at de ikke nødvendigvis kan svares ut med ett konkret tiltak i denne meldingen. Meldingen legger derfor til rette for en mer langsiktig oppfølging av utfordringene gjennom etableringen av en oppfølgingsmekanisme. Regjeringen vil fokusere på de beskrevne utfordringene som del av den videre oppfølgingen av denne stortingsmeldingen.