Del 2
Regjeringens vurderinger og tiltak

6 Styring og prioritering av økonomisk kriminalitet

6.1 Økonomisk kriminalitet må få tilstrekkelig prioritet

Prioritering mellom ulike kriminalitetstyper i politiet og påtalemyndigheten skjer på bakgrunn av politiske styringsdokumenter, som regjeringsplattformen, Prop. 1 S og Innst. 6 S. Styringssignalene blir kommunisert til etatene blant annet gjennom departementenes tildelingsbrev.

Politiet har en særegen styringsstruktur. I utgangspunktet er ansvarsforholdet todelt, med en straffesaksbehandling underlagt Den høyere påtalemyndighet (DHP), og det øvrige politiarbeidet underlagt Politidirektoratet (POD). Begge etater er underlagt Justis- og beredskapsdepartementet.

Departementets tildelingsbrev til politiet, og PODs resultatavtaler for politidistriktene, utformes basert på et utgangspunkt om mål- og resultatstyring, ofte i kombinasjon med mer detaljert styring på enkeltområder. Detaljstyringen kan være en utfordring for politiets måloppnåelse.

I Justis- og beredskapsdepartementets tildelingsbrev til politiet for 2024 er organisert og økonomisk kriminalitet fremhevet som et av de prioriterte områdene der POD er bedt om å rapportere på innsatsen av både forebyggende tiltak og straffesaksbehandling. Videre er det påpekt særskilt at utbytte fra straffbare handlinger skal inndras, og at saker med inndragningspotensial skal prioriteres. Innsatsen mot økonomisk kriminalitet ble også fremhevet som et prioritert kriminalitetsområde i tildelingsbrevene til politiet for 2022 og 2023, men i varierende grad i årene før. Som oppfølging av det tverretatlige samarbeidet for å forebygge og bekjempe arbeidslivskriminalitet, har dette temaet blitt fremhevet i de årlige tildelingsbrevene siden 2015.

Riksadvokaten har det overordnede ansvaret for straffesaksbehandlingen, både i politiet og i Den høyere påtalemyndigheten. For straffesaksbehandlingen er derfor riksadvokatens signaler gjennom det årlige rundskrivet om mål og prioriteringer et viktig styringsdokument. Riksadvokaten angir i dette rundskrivet hvilke saksområder som til enhver tid skal gis særlig prioritet med hensyn til å iverksette og gjennomføre etterforsking. Økonomisk kriminalitet inngår i riksadvokatens sentralt prioriterte områder, sammen med en rekke andre områder.

Dette kapittelet ser nærmere på mulige løsninger som kan bidra til at økonomisk kriminalitet får tilstrekkelig prioritet i politidistriktene og at saker ikke henlegges på grunn av manglende kapasitet.

6.2 Behov for koordinert styring

Forebygging og bekjempelse av økonomisk kriminalitet hører under flere etater og flere departementers ansvarsområder. Det er derfor en viktig forutsetning at virkemiddelbruk og styring på dette feltet samordnes på tvers av departementsfellesskapet. Samordning gjennom styring og ledelse er en sentral departementsoppgave. Det vil også innebære en tydelig fordeling av ansvar mellom virksomhetene. Styringen må i slike tilfeller koordineres for å få best mulig effekt av tiltakene.1

Som nevnt gir Justis- og beredskapsdepartementets tildelingsbrev til politiet føringer for hvilke områder som skal prioriteres hvert år og for hvilke mål som skal nås. Tilsvarende gir andre departementer føringer til sine underliggende etater. Styringen av politiet må ses i sammenheng med styring av kontrolletatene, som også måles på sine resultater innenfor bekjempelse av økonomisk kriminalitet.

Flere av kontrolletatenes arbeid mot økonomisk kriminalitet har blitt styrket de siste årene, ut fra et politisk ønske om å redusere omfanget av eksempelvis bedragerier og arbeidslivskriminalitet. Et av målene til Arbeidstilsynet er for eksempel at arbeidslivskriminalitet skal avdekkes og bekjempes, og et av seks hovedmål for Finanstilsynet er kriminalitetsbekjempelse på finansområdet. Videre måles Skatteetaten på om virksomheter opplever stor oppdagelsessannsynlighet. Forebygging og bekjempelse av arbeidslivskriminalitet er også et prioritert område for Skatteetaten. I Konkurransetilsynets tildelingsbrev blir tilsynet bedt om å avdekke og forebygge konkurransekriminalitet for å nå sitt hovedmål. Tolletaten har et hovedmål om at aktørene i vareførselen skal oppfatte risikoen ved manglende etterlevelse som høy. Arbeids- og velferdsetaten blir bedt om å forebygge, avdekke og følge opp trygdemisbruk. Spesifikt for 2023 og 2024 ble etaten bedt om å ha en forsterket innsats med gjennomføring av etterkontroller med formål om å avdekke flere feilutbetalinger knyttet til de midlertidige koronatiltakene.

Styrking av innsatsen mot økonomisk kriminalitet kan imidlertid ha potensial for større samfunnsøkonomisk nytte dersom ressursinnsatsen i de ulike sektorene er bedre koordinert. Eksempelvis vil en satsing innenfor en kontrolletat gi større effekt dersom ressursene i politiet på tilsvarende måte prioriteres til behandling av anmeldelser som satsingen resulterer i.

Tidvis kan felles mål komme til uttrykk på tvers av flere departementer, slik det iblant er gjort for de etatene som inngår i a-krimsamarbeidet, hvor det gis felles føringer i tildelingsbrevene fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Finansdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet til de berørte etatene. Behov for utbedring av den strategiske styringen på dette området er for øvrig omtalt i en evaluering av etatssamarbeidet mot arbeidslivskriminalitet, som siden er fulgt opp i et felles oppdrag til de etatene som deltar i samarbeidet.2

Regjeringens vurdering

Regjeringen mener det er behov for mer samordnet styring på området økonomisk kriminalitet. Der flere departementer og etater har sammenfallende prioriteringer, har vi større mulighet for å lykkes. Et første steg mot dette kan være å etablere en mekanisme for oppfølging av tiltakene i denne meldingen, organisert som et fast samarbeid mellom de relevante departementene, og med mulighet for deltakelse fra relevante underliggende etater.

En modell for et slikt samarbeid kan være det interdepartementale samarbeidet om bekjempelsen av økonomisk kriminalitet som ble opprettet i 2004 og etter hvert fikk navnet Departmentsutvalget mot økonomisk kriminalitet (DEPØK). Samarbeidet var ledet av Justis- og beredskapsdepartementet og hadde i tillegg deltakere fra blant annet Finansdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet, samt Økokrim. Utvalget hadde ansvaret for oppfølging av tidligere regjeringers handlingsplaner mot økonomisk kriminalitet.

I tillegg til å følge opp tiltakene i meldingen, vil et slikt interdepartementalt samarbeid kunne være godt egnet til å vurdere bruk av virkemidler som kan fremme samstyring og felles prioriteringer. Dette vil kunne bidra til å øke måloppnåelsen og sikre en mer effektiv bekjempelse av aktuelle utfordringer. Samarbeidet vil ikke ha noen formell status i den ordinære styringsdialogen, men ha som formål å fremme en koordinert prioritering og virkemiddelbruk.

En rekke av tiltakene i denne meldingen har også betydning for innsatsen mot arbeidslivskriminalitet. Regjeringen ser innsatsen mot økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet i sammenheng og vil også på dette feltet legge til rette for fortsatt samarbeid på tvers av myndighetsområder.

Justis- og beredskapsdepartementet er nærmest til å etablere et samarbeid om økonomisk kriminalitet som beskrevet og legge til rette for en mekanisme for oppfølging av tiltakene i meldingen. Mekanismen vil også legge til rette for oppfølging av øvrige utfordringer som er adressert i meldingen. I første omgang vil mekanismen ha et tidsperspektiv på fire år.

• Regjeringen vil etablere en tverrdepartemental mekanisme for oppfølging av tiltakene i stortingsmeldingen om økonomisk kriminalitet. Det skal utarbeides en matrise for videre oppfølging av tiltakene i meldingen og andre tiltak som samarbeidet identifiserer, i første omgang for en periode på fire år.

6.3 Lokale variasjoner kan føre til nedprioritering og mindre likhet for loven

Politiets samfunnsmandat er vidt. Politiet skal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig. Hensynet til liv og helse prioriteres naturligvis først, hvilket på straffesaksfeltet innebærer at vold, drap og seksuallovbrudd ofte vil få høyest prioritet.

Når det fremmes mer ambisiøse mål og prioriteringer enn det er mulig å oppnå innenfor gitte ressursrammer, skyves de reelle prioriteringene nedover i styringslinjen. I Direktoratet for forvaltning og økonomistyrings (DFØ) følgerapport av politireformen fra desember 2022 fremgår det også at de reelle prioriteringene i praksis skjer et stykke ut i styringskjeden.3 Det beskrives der som en utfordring for politiet at de styres langt mer og tettere på innsatsfaktorer og aktiviteter enn på oppnådde resultater og effekter.

Likhet for loven er grunnleggende for rettsstaten og for et velfungerende demokrati. Likhet for loven innebærer at like saker skal behandles likt. Basert på innsikt fra Prosjekt Øko, statistikk og intervjuer med politidistriktene, er det likevel ingen tvil om at økonomiske straffesaker behandles og prioriteres ulikt i politidistriktene.

Et konkret eksempel er at beløpsgrensen for når en sak anses som tilstrekkelig alvorlig til å behandles av et spesialistmiljø, kan være forskjellig. På et tidspunkt var grensen i Møre og Romsdal politidistrikt i praksis 200 000 kroner, mens den var 2 millioner kroner i Øst politidistrikt. Beløpsgrensen er ikke absolutt, men for saker som faller under disse beløpsgrensene er det høyere sannsynlighet for at saken behandles av generalister uten økonomisk kompetanse.

I tillegg er ressurssituasjonen vesensforskjellig i ulike politidistrikt. Dette fører også til ulike prioriteringer. Eksempelvis kan enkelte politidistrikter ha et strukturert arbeid med anmeldelser fra Skatteetaten, mens samme type saker gjennomgående blir nedprioritert av kapasitetshensyn i andre politidistrikter.

Slike forskjeller kan lede til rettsulikhet, og oppleves utilfredsstillende og urettferdig for de som er rammet av kriminaliteten.

6.4 Et helhetlig system for prioriteringer

Straffeprosessen bygger på en avveining mellom effektivitet og rettssikkerhet.4 Prioritering er en forutsetning for å jobbe effektivt når det er ressursknapphet. Det er betydelige forskjeller i hvor ressurskrevende ulike lovbrudd er for politi og påtalemyndighet. Det er derfor nødvendig med til dels svært ulik fordeling av ressurser mellom ulike kriminalitetsområder og forskjellige oppgaver i politi og påtalemyndighet.

Enkelte lovbrudd er alvorlige i form av store økonomiske tap for fornærmede, mens andre lovbrudd krenker fysisk og psykisk helse. Andre lovbrudd er igjen alvorlige for samfunnet som helhet ved at de rammer grunnleggende samfunnsfunksjoner og nasjonale interesser. Hvordan de ulike dimensjonene ved alvorlighet av lovbrudd skal vektes i fordelingen av ressurser, handler om grunnleggende verdivalg. Dette kan begrunne at prioriteringer bør være forankret i befolkningens rettsoppfatning gjennom åpne og etterprøvbare prosesser i offentligheten.

Uten konkrete føringer for prioriteringer er det vanskeligere å fordele ressursene, men også å begrunne fordelingen. Samtidig er påtalemyndigheten uavhengig og kan ikke instrueres i enkeltsaker, noe som også vil ha betydning for hvilke føringer som kan gis for straffesaksbehandlingen.

Politi og påtalemyndighet har en grunnleggende utfordring ved at behovet for ressurser alltid vil overstige ressursene som er tilgjengelige. Dette vises ved at politiet og påtalemyndigheten allerede har en rekke prinsipper og føringer som legger til grunn at ressursene er knappe. Disse prinsippene og føringene er imidlertid i liten grad satt et helhetlig system. Det meste av prioriteringene er derfor overlatt til det lokale politidistriktet. Det kan være nødvendig med tiltak for blant annet å sikre at riksadvokatens direktiver og prioriteringer får gjennomslagskraft i politiets virksomhet.

Spørsmålet om utredning av prioriteringskriterier har relevans for enkelte av de utfordringene som beskrives i boks 5.1 og har derfor vært drøftet i forbindelse med arbeidet med meldingen. Fordi alle kriminalitetsområder konkurrerer om de samme ressursene, må imidlertid spørsmålet om hvordan man kan sikre et mer helhetlig system for prioriteringer, følges opp i et bredere perspektiv enn det en melding om økonomisk kriminalitet gir rom for.

6.5 Organisasjonsform som virkemiddel for prioritering

6.5.1 Andre organisasjonsmodeller

Måten en etat eller et felt er organisert på, vil kunne påvirke både handlingsrom og styring. Organisering kan også bidra til en reell prioritering av enkelte fagområder, særlig dersom det etableres nye enheter med særskilte formål eller dersom ressursstyring av enkelte områder baseres på en faglig inndeling, som for eksempel a-krimsamarbeidet med opprettelse av a-krimsentre.

Etatene har selv et betydelig spillerom med tanke på egen organisering. I enkelte tilfeller er det likevel slik at ansvarlig departement involveres i spørsmål som dreier seg om dette, særlig der organisasjonsendringer reiser behov for regulering eller økonomiske tilskudd.

Spørsmål om organisatoriske endringer på feltet økonomisk kriminalitet har vært drøftet flere ganger.5 Hensyn som står mot hverandre i disse vurderingene er gjerne behovet for skjerming av ressurser, holdt opp mot behovet for fleksibilitet i ressursutnyttelsen og samhandling mellom ulike fagmiljøer.

Andre land har som tidligere nevnt, valgt ulike modeller for etterforsking og påtale av økonomisk kriminalitet, se kapittel 4.7. Det kan være grunn til å se nærmere på muligheten for alternativer til dagens organisering som løsning på enkelte av utfordringene som er opplistet i boks 5.1.

6.5.2 Utredning av politiets organisering

Samtidig med oppstart av arbeidet med denne stortingsmeldingen, fikk Økokrim i 2022 i oppgave av Politidirektoratet å utrede om politiets organisering av etterretning, forebygging og etterforsking av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet, understøtter en målrettet og effektiv løsning av samfunnsoppdraget. Utredningen skulle belyse og vurdere hensiktsmessigheten av nåværende organisering med gjeldende fagforvalteransvar og andre måter å organisere arbeidet på.

Økokrim har i sin utredning innhentet informasjon, synspunkter og vurderinger fra samtlige politidistrikter, Den høyere påtalemyndighet og andre interessenter. Politimesterne i Øst politidistrikt, Innlandet politidistrikt, Agder politidistrikt og sjef Kripos har deltatt i prosjektets referansegruppe.

Utredningen med anbefalinger til organisatoriske endringer ble avgitt til Politidirektoratet ultimo august 2023. Politidirektoratet har i første omgang fulgt opp utredningen ved å sende den på høring til alle enheter i politiet, fagforeninger og hovedverneombudet. Når denne høringsrunden er avsluttet, vil riksadvokaten også bli involvert og gi sin vurdering.

• Regjeringen vil følge opp Økokrims utredning av organiseringen av politiets innsats mot økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet når Politidirektoratet har ferdigstilt arbeidet.

Kilde: Økokrim

6.5.3 Etablering av en bedragerienhet

Som beskrevet i kapittel 3.3, har både politiet og bankene registrert en stor økning i antall digitale bedragerier de siste årene. Både privatpersoner, organisasjoner og bedrifter risikerer økonomiske tap som følge av dette. Politiet, banker og IT-sikkerhetsavdelinger må dessuten bruke betydelige ressurser på å avdekke denne kriminaliteten. En like alvorlig konsekvens som økonomiske tap, kan være at befolkningens tillit til private og offentlige instanser, samt digitale løsninger, svekkes.

For å møte denne utfordringen har Økokrim besluttet å opprette en nasjonal bedragerienhet. Formålet med enheten skal være å identifisere bedragerilovbrudd som rammer innbyggere på tvers av politidistrikt, og/eller som har internasjonale forgreninger, og å få i stand en mer effektiv og strukturert bedrageribekjempelse blant annet ved å iverksette forebyggende tiltak i samarbeid med banker og andre i næringslivet. Innsatsen vil også bidra til å styrke etterforskingen av bedragerier som er organisert og systematisk utført. Regjeringen besluttet i juni 2023 at Økokrims bedragerienhet skal plasseres på Gjøvik.

Regjeringens vurdering

Regjeringen er positive til etableringen av en egen bedragerienhet. Det vil være sentralt å sikre bedragerienhetens effektivitet i arbeidet med å forebygge bedragerier, herunder gjennom kontakt med berørte forvaltningsorganer, bedrageriutsatte næringer og andre med en rolle i det kriminalitetsforebyggende arbeidet.

I statsbudsjettet for 2024 har regjeringen bevilget 15 millioner kroner til etableringen. Det forutsettes at arbeidet ved enheten også vil kunne legge til rette for innspill til departementet vedrørende forslag til regelverksendringer eller andre identifiserte behov på området. Et første regelverkstiltak regjeringen ønsker å se nærmere på allerede nå er behovet for å tydeliggjøre politiets hjemler til å ta ned nettsider som ligger til grunn for digitale bedragerier. Justis- og beredskapsdepartementet vil følge opp arbeidet gjennom den ordinære styringsdialogen.

• Regjeringen vil bevilge midler til styrking av Økokrims bedragerienhet og vurdere ytterlige styrking av innsatsen mot digitale bedragerier, herunder vurdere tydeliggjøring av eksisterende hjemler for politiet til å forebygge, stanse og avverge digitale bedragerier.

7 Rekruttering og kompetanse i politiet og kontrolletatene

7.1 Kompetanse er en grunnleggende forutsetning

Hvem som jobber med bekjempelse av økonomisk kriminalitet og hvilken kompetanse de har, betyr mye for om innsatsen gir uttelling. Etterforsking av økonomisk kriminalitet har enkelte særegne utfordringer sammenlignet med andre kriminalitetsformer, blant annet fordi bevisbildet ofte innebærer analyser av kompliserte selskapsstrukturer og regnskapsdokumenter.

Utdannelsen av politietterforskere er generell og gir ikke etterforskerne særskilt kompetanse innen økonomisk kriminalitet. Det finnes i dag heller ingen spesialisert utdannelse som er rettet mot de oppgavene ansatte i kontrolletatene har.

For regjeringen er det viktig at både kontrolletater, særorgan og politidistrikt har tilgang til riktig kompetanse for å bekjempe økonomisk kriminalitet. Videre bør det legges til rette for utdanningsløp som i størst mulig grad ivaretar behovet for spesialkompetanse, samtidig som utdanningen legger til rette for et varig og stabilt arbeidsforhold der man kan bygge kompetanse gjennom erfaring. Spesialiserte utdanningsløp for politietterforskere og for ansatte i kontrolletatene og relevante etter- og videreutdanningstilbud vil kunne bidra til dette. Riktig rekruttering er også et viktig element i kompetansebyggingen.

I dette kapittelet drøftes muligheter for styrket kompetanse og kapasitet både gjennom rekruttering og utdanning.

7.2 Generalister og gjennomtrekk i politiet

Hvilken kompetanse og forutsetninger de ansatte i politietaten har for å etterforske og iretteføre saker innen økonomisk kriminalitet avhenger av flere forhold. Utdannelsen og tidligere yrkeserfaring er sentralt, men også kollegaers kompetanse, etter- og videreutdanning, tilgang til kilder og hjelpemidler, personlig engasjement og interesse påvirker kompetansenivået.

For å jobbe som politietterforsker må du ha gjennomført og bestått bachelorutdanningen på Politihøgskolen, som er grunnutdanningen for alle norske politifolk i dag. Den formelle kompetansen som skal gi grunnlag for å etterforske økonomisk kriminalitet er begrenset til hva man kan trekke ut av den alminnelige strafferetten og den generelle etterforskingsopplæringen. På bachelorutdanningen ved Politihøgskolen står riktignok temaet inndragning på programplanen, mens økonomisk kriminalitet og finansiell etterforsking ikke er inntatt.

Påtalemyndigheten er også normalt generalister uten spesialisering innen økonomisk kriminalitet. Juristene i politiet gjennomgår opplæring for nye påtalejurister. Denne opplæringen er generell og ikke spesielt rettet mot bestemte kriminalitetstyper.

Med dette utgangspunktet sier det seg selv at den kompetansen man tilegner seg etter grunnutdanningen er viktig for evnen til å etterforske, påtale og iretteføre saker om økonomisk kriminalitet. Dette er også lagt til grunn i rapporten Hva hindrer politiets etterforsking av korrupsjonssaker fra 2023.6

Både etterforskere og jurister i politiet er pålagt å gjennomføre obligatorisk årlig opplæring. Temaene er vanligvis generelle og ikke rettet mot økonomisk kriminalitet. Politihøgskolen har imidlertid tilbud i etter- og videreutdanning innenfor økonomisk kriminalitet, se nærmere om dette i kapittel 7.6.

Mesteparten av spesialkompetansen tilegnes følgelig i dag gjennom saksarbeid og overføres fra mer erfarne kollegaer. Dette betyr at erfarne etterforskere og påtalejurister er en sentral faktor for å opprettholde kompetansen.

I politidistriktene har det de siste årene imidlertid vært høy turnover for etterforskere og påtalejurister. Dette fremgår blant annet av Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) sin følgeevaluering av politireformen fra desember 20227 og Riksrevisjonens undersøkelse av politi- og lensmannsetatens måloppnåelse på sentrale oppgaver fra 2022.8 For politietterforskere er årsaken ofte at de søker seg over til operativ tjeneste.

De regionale statsadvokatembetene hadde i løpet av 2022 inspeksjon av arbeidet mot arbeidslivskriminalitet i ti ulike politidistrikt. Åtte av disse ti inspeksjonsrapportene trekker frem utfordringer med kapasitet og gjennomtrekk av personellressurser i distriktene. Sju av inspeksjonsrapportene peker på utfordringer med høy henleggelsesprosent, svakheter i etterforskingsstyring, lang saksbehandlingstid og lang liggetid uten behandling av sakene. Dette underbygges av Politidirektoratets og Riksadvokatens fellesrapport om straffesaksbehandlingen 2022, som viser at oppklarte lovbrudd innenfor kategoriene arbeidsmiljø og økonomi i 2022 hadde klart lengst gjennomsnittlig saksbehandlingstid, med henholdsvis 285 og 203 dager.9

Høy turnover vil kunne være særlig uheldig i politidistrikt der det er få personer som jobber med økonomisk kriminalitet. Kompetansen er da mer sårbar enn i større og mer robuste miljøer. I tillegg er det tid- og ressurskrevende å rekruttere nye ansatte. Stillinger blir dessuten ofte stående ubesatt i en periode i forbindelse med avgang og ansettelse.

7.3 Kontrolletatens kompetanse

Også for kontrolletatene er det en utfordring at sakenes kompleksitet stadig øker. Dette utfordrer kompetansen. Det blir stadig flere områder der spisskompetanse er nødvendig. Kompetanse er også, i større grad enn tidligere, ferskvare.

Den enkelte kontrolletat har ofte særskilt kompetanse som i mange tilfeller er nødvendig for en vellykket behandling av straffesaker innen økonomisk kriminalitet. De kjenner sitt eget fagområde og behandlingen av konkrete forhold i egen etat, noe som ofte er en forutsetning for å forstå straffesaker på området. Videre er de gjennom kontrollvirksomheten kjent med bevissikring og sporsikring. Skatteetaten har for eksempel gode kompetansemiljøer på elektronisk sporsikring, bevissikring og god kompetanse innen ID-kontroll. Dette er områder der det har vært jobbet målrettet med kompetanseheving i en årrekke. I tillegg har etaten kompetansemiljøer innenfor mer spissede deler av næringslivet og teknologier som blokkjede og krypto.

Etatsspesifikk opplæring finnes flere steder, blant annet i Fiskeridirektoratet og Kystvakten, som bistår i hverandres grunnopplæring. Det har også vært deltagelse fra politi og påtalemyndighet på disse kursene. Dette er verdifullt, fordi politiet og påtalemyndigheten kjenner de særskilte utfordringene knyttet til å etterforske og føre sakene for domstolene. Gjennom felles opplæring kan man eksempelvis diskutere hvordan bevis bør sikres av Fiskeridirektoratet og Kystvakten for at bevisene senere skal ha størst verdi for politiets etterforsking og påtalemyndighetens vurderinger og presentasjon i retten.

I tillegg tilbyr Politihøgskolen et etter- og videreutdanningsprogram som også retter seg mot kontrolletatene. Videreutdanningen Tverretatlig bekjempelse av økonomisk kriminalitet, er mest relevant. Mange medarbeidere i kontrolletatene har gjennomført dette.

Videreutdanningen Inndragning og pengespor tilbys ansatte i politiet og samarbeidende kontrolletater, og er relevant for sikring av verdier og inndragning, i tillegg til at det også gir generell kunnskap om økonomisk kriminalitet.

Det finnes også kurs ved PHS blant annet innen bekjempelse av fiskerikriminalitet. Studiet er spesifikt rettet mot kriminalitet i fiskerinæringen, bevissikring og kontrollmetoder, og er utviklet i tett samarbeid mellom Fiskeridirektoratet, Kystvakten og Politihøgskolen.

7.4 Kompliserte saker fordrer særskilt kompetanse

Saker om økonomisk kriminalitet krever ofte en særskilt kompetanse i form av evne til å følge pengestrømmer, utarbeide økonomiske analyser og forstå regnskap og komplekse selskapsstrukturer. En politifaglig utdannelse gir ikke alene tilstrekkelig grunnlag for å komme til bunns i slike spørsmål. Økonomifaglig bakgrunn eller kjennskap til særskilte felt innenfor finans og næringsliv, kan være viktig i etterforskingen av slike saker.

Prosjekt Øko har vist at kompetansenivået i politidistriktene innenfor økonomisk kriminalitet ofte ikke er tilstrekkelig.10 Tilsvarende fremgår av Transparency International Norges og Erling Grimstads rapport Hva hindrer politiets etterforsking av korrupsjonssaker, som konkluderer med at etterforsking av korrupsjonssaker krever betydelig spisskompetanse som etterlyses i flere av politidistriktene.11

Denne utfordringen gjør seg gjeldende for flere typer økonomisk kriminalitet, særlig kriminalitet som krever innsikt i fenomener og livsområder, for eksempel verdipapirmarkedet eller hvitvasking gjennom kunsthandel. Illustrerende eksempler er gitt i boks 7.1 om korrupsjon og 7.2 om kulturminnekriminalitet.

7.5 Tverrfaglig kompetanse er et kriterium for suksess

Politidistriktenes økonomi- og miljøseksjoner skal i dag være sammensatt av spesialetterforskere med økonomifaglig bakgrunn, politietterforskere og jurister.

Spesialetterforskeren har gjerne økonomifaglig kompetanse, i form av siviløkonom- eller revisorutdannelse. En slik bakgrunn er ofte nødvendig for å forstå komplekse regnskap og fange opp røde flagg for økonomisk kriminalitet. Pengesporsetterforsking og evne til å utføre økonomianalyser fordrer også slik kompetanse. Som nytilsatte i politiet har disse spesialetterforskerne imidlertid som utgangspunkt ikke kompetanse om politiets etterforskingsmetoder. Tverrfaglig samarbeid mellom spesialetterforsker og politietterforsker er derfor helt nødvendig.

PHS tilbyr også to utdanninger for sivile som har bachelorgrad på et fagfelt som gir relevant kompetanse for sivile stillinger innen etterforsking i politiet. Studiet Generell innføring i etterforsking – strategier og prinsipper og Generell innføring i etterforskingsmetodikk er ment å ruste fagspesialister til å bidra i etterforskingsoppgaver i politiet.

Ved hvert politidistrikt arbeider det også en eller flere bistandsrevisorer, til sammen 20 personer per mai 2023. Bistandsrevisorordningen innebærer at revisorer fra Skatteetaten arbeider med straffesaker under politimesterens myndighet, samtidig som de beholder sitt ansettelsesforhold til Skatteetaten. Arbeidsoppgavene til bistandsrevisorene er økonomiske straffesaker, hovedsakelig innen skatteområdet. Bakgrunnen for denne delen av Skatteetatens revisorbistand til politiet er et ønske om å styrke innsatsen mot økonomisk kriminalitet. En erfaren bistandsrevisor har betydelig regnskaps- og revisjonskompetanse og kan bidra til bedre etterforsking og iretteføring. Ordningen har vært permanent siden 1. januar 1997 og er regulert i Politidirektoratets rundskriv 2006/012 (med senere endringer).

«Tverrfaglig bemanning med dyktige medarbeidere» ble allerede i riksadvokatens rundskriv 1/2006 trukket frem som ett av syv suksesskriterier for en velfungerende økonomi- og miljøseksjon.12 Som tabell 7.1 viser, er det imidlertid få spesialetterforskere med økonomifaglig bakgrunn ved øko-/miljøseksjonene i politidistriktene. Utviklingen siden 2015 har vært begrenset.13

Mangelen blir forsterket ved at denne typen kompetanse er nødvendig, og også benyttes, i andre saker i distriktene. Pengesporsetterforsking er ofte nødvendig og nyttig i saker om annen profittmotivert kriminalitet, slik som påpekt i kapittel 2.2. Når medarbeidere stadig trekkes ut av øko-/miljøseksjonene, går dette imidlertid nødvendigvis ut over etterforskingen av saker om økonomisk kriminalitet.14

Den teknologiske utviklingen medfører at man i enda større grad enn tidligere også er avhengig av teknologikompetanse. Innenfor økonomisk kriminalitet er det særskilt behov for kapasitet og kompetanse til å gjennomgå og analysere digitale bevis, herunder store digitale beslag. Riksrevisjonens undersøkelse av politiets innsats mot kriminalitet ved bruk av IKT, konkluderte med at politiets evne til å avdekke og oppklare IKT-kriminalitet hadde vesentlige svakheter.15 Dette har også en side til økonomisk kriminalitet, som i stadig større grad involverer bruk av digitale verktøy.

Forstørr bilde

Foto: Leif Ingvald Skaug

Regjeringens vurdering

Etter regjeringens vurdering er et tilstrekkelig antall medarbeidere med riktig kompetanse i politidistriktenes øko-/miljøseksjoner helt avgjørende for politiets evne til å lykkes med etterforsking og forebygging av saker om økonomisk kriminalitet. Det er behov for flere etterforskere med økonomifaglig bakgrunn i politidistriktenes øko- og miljøseksjoner. Utviklingen i kriminalitetsbildet som er beskrevet i kapittel 2, tilsier også at det er et behov for flere etterforskere med kompetanse og kapasitet til å håndtere digitale bevis, herunder beslag, i økonomisaker.

En styrking av kapasitet og kompetanse på disse områdene vil ventelig ha positiv effekt på antallet henleggelser som følge av manglende saksbehandlingskapasitet. Styrking av øko-/miljøseksjonene vil samtidig være gunstig for pengesporsetterforsking i annen profittmotivert og organisert kriminalitet, og bidra til større muligheter for samhandling og bistand uten at det nødvendigvis stopper etterforsking av større økonomisaker.

I statsbudsjettet for 2024 er det vedtatt en varig styrking av kapasiteten i politidistriktene gjennom øremerkede stillinger til etterforskere med økonomifaglig kompetanse og etterforskere med kompetanse til å håndtere digitale bevis.

En styrking av kapasiteten vil i seg selv kunne bidra til at distriktene blir mindre sårbare og legge bedre til rette for ivaretakelse av kompetente medarbeidere for fremtiden. Dette vil samtidig kunne bidra til å skape fagmiljøer som gjør at den viktige erfaringsbaserte læringen ikke går tapt ved at etterforskere går over til andre stillinger etter kort tid.

• Regjeringen vil styrke Økokrim og eksisterende fagmiljøer i politidistriktene med nye spesialetterforskere med økonomifaglig kompetanse, samt dataverktøy og kompetanse til å håndtere digitale bevis.

7.6 Relevante tiltak ved Politihøgskolen og andre forsknings- og utdanningsinstitusjoner

Som nevnt ovenfor er det ikke realistisk at politiet vil kunne oppklare økonomisk kriminalitet kun ved hjelp av politiutdannede. Dagens kriminalitetsbilde krever at politiet rekrutterer spesialister og gir dem etterforskingskompetanse.

Det bør imidlertid også gjennom utdanningen legges til rette for ytterligere bruk av økonomer/revisorer, dataingeniører, og andre spesialister som kan bidra til å heve analysekapasiteten, kvaliteten og effektiviteten på etterforskingen. Konkurransen om sivilt utdannet kompetanse som økonomer, teknologer og jurister er stor, og det er viktig å iverksette tilstrekkelige tiltak for å sikre rekruttering og tiltak for å beholde kritisk kompetanse.

Også kontrolletatene har behov for ytterligere kompetanse for å være bedre i stand til å håndtere flere saker og for å forebygge økonomisk kriminalitet. Tilsvarende vil det kunne være et behov for at private aktører, blant annet de som har en rolle i antihvitvaskingsarbeidet, styrker sin kompetanse. Både i politiet og i kontrolletatene har det vært en dreining de senere år i retning av mer kunnskapsbasert arbeid, og det er kommet krav om høyere formalkompetanse for en rekke stillinger.

Politihøgskolen har en sentral rolle i utdanningen av de som jobber med økonomisk kriminalitet. Økonomisk kriminalitet er imidlertid, som tidligere nevnt, i liten grad tema på grunnutdanningen for politiet. Det er viktig at ansatte som arbeider med økonomisk kriminalitet har et studietilbud som oppleves som nyttig og dekkende. Kravet til et relevant og dekkende studietilbud må gjelde uavhengig av hva som er den ansattes grunnutdannelse.

Regjeringens vurdering

Det er viktig å erkjenne at etterforsking av økonomisk kriminalitet krever en annen kompetanse enn det man kan tilegne seg gjennom dagens grunnutdanning ved Politihøgskolen. Selv om erfaringsbasert læring også fremover vil være nødvendig, vil det gi et ganske annet utgangspunkt dersom også nytilsatte som rekrutteres har en grunnleggende forståelse for fagfeltet.

Regjeringen mener det kan være grunn til å vurdere om studietilbudet på grunnutdanningen og etter- og videreutdanningen ved Politihøgskolen i større grad burde legge til rette for spesialisering innen etterforsking. Et masterstudium i etterforsking, med vektlegging av slik spesialisert kompetanse som kreves for å etterforske blant annet økonomisk kriminalitet, kan være en mulighet man bør se nærmere på.

Det må legges til rette for at læreplanene ved Politihøgskolen kan ta høyde for det aktuelle kompetansebehovet, både i grunnutdanningen og gjennom etter- og videreutdanningstilbudet. Kunnskap om teknisk og taktisk ID-kontroll er for eksempel ikke en del av læreplanen for studentene på Politihøgskolen i dag. Grunnleggende kunnskap om ID-kontroll er et viktig verktøy i flere av politiets oppgaver, og kunne vært vurdert som en del av grunnutdanningen. Tilsvarende kunnskap vil også kunne være nyttig for kontrolletatene.

Videre bør det også legges til rette for å utnytte andre deler av utdanningssystemet for å tilby relevant kompetanse om økonomisk kriminalitet. Et tiltak for å ruste opp arbeidet på dette området er utvikling av studier som skreddersyr kompetanse rundt temaene økonomisk kontroll/etterforsking, økonomisk etterretning og antihvitvasking. En rekke kontrolletater (Skatteetaten, Tolletaten, NAV kontroll, Finanstilsynet, Fiskeridirektoratet, Lotteritilsynet og Statens Vegvesen) ønsker slik kompetanse.

Et forslag om å etablere en utdanning om økonomisk kontroll og etterforsking i samarbeid mellom Politihøgskolen og andre utdanningsinstitusjoner er under utredning. Et slikt tilbud er tenkt å utdanne personer som det vil kunne være aktuelt å rekruttere både til politiet og til kontrolletatene. Etter regjeringens syn er dette et viktig steg på veien for å legge til rette for at både kontrolletatene og politiet har tilgang til riktig kompetanse i arbeidet med økonomisk kriminalitet, som også er motivert for å jobbe med nettopp dette feltet.

I statsbudsjettet for 2024 er det satt av midler til utredning av et etterforskerstudium ved Politihøgskolen, eventuelt i samarbeid med en annen utdanningsinstitusjon.

Denne typen tiltak vil måtte diskuteres videre i dialog med Politidirektoratet, Politihøgskolen og Kunnskapsdepartementet.

• Regjeringen vil følge opp etablering av nye utdanningstilbud innen økonomisk kriminalitet for etterforskere og ansatte i kontrolletatene.

• Regjeringen vil opprette særskilte studier innen etterforsking, herunder av økonomisk kriminalitet.

8 I forkant av kriminaliteten: samordnet innsats for bedre forebygging

8.1 Forebygging er lønnsomt

Det er et sentralt mål for regjeringen at flest mulig avstår fra å begå økonomisk kriminalitet. Forebygging er derfor sentralt.

Det fremgår av en kunnskapsoppsummering om forebyggende arbeid at det, sammenlignet med andre kriminalitetsområder, er begrenset med forskning i norsk kontekst som behandler forebygging av økonomisk kriminalitet.16 I den litteraturen som finnes, fremheves det gjerne at økonomiske lovbrytere er rasjonelle. I forlengelsen av dette understrekes betydningen av ordinær straffesaksbehandling som et viktig preventivt element. Samtidig har politiet og påtalemyndigheten begrensede ressurser. Det vil dessuten sannsynligvis bli mindre handlingsrom for ytterligere styrking av politiet i fremtidige statsbudsjett.17 En bred forebyggende innsats for å motvirke misligheter, bør derfor prioriteres også for økonomisk kriminalitet.

Politiet skal bidra til redusert kriminalitet og økt trygghet for innbyggerne. Politiet gjør størst nytte for seg dersom den samlede innsatsen bidrar til å redusere kriminalitet og uønskede hendelser, redusere skadevirkningene og hindre gjentakelse. Forebygging er derfor politiets hovedstrategi og skal ligge til grunn for all oppgaveløsning.18 Reduksjon i antall lovbrudd og kriminelle handlinger kan også bidra til trygghet og stabilitet, samt øke folks tillit til myndighetene og rettssystemet.

Samtidig ser man at også den økonomiske kriminaliteten i stor grad beveger seg over i det digitale rom. Nasjonale og internasjonale aktører utnytter sårbarheter i lovverk, regelverk, infrastruktur og tekniske løsninger for å begå økonomisk kriminalitet. En bred forebyggende innsats for å motvirke misligheter og tette sårbarheter, bør derfor prioriteres også for økonomisk kriminalitet. Ofte vil det være aktører utenfor politiet som har de rette virkemidlene og tiltakene.

God oversikt over trussel- og sårbarhetsbildet er viktig for å kunne være i forkant av kriminaliteten. Regjeringen ønsker å legge til rette for at det samlede informasjonstilfanget kan utnyttes best mulig også i det forebyggende sporet. Samarbeid og informasjonsdeling og -utlevering mellom offentlige etater og aktiv involvering av næringslivet, er viktig for å oppnå best mulig resultater.

I dette kapittelet omtales blant annet tiltak som kan styrke forebygging, herunder gjennom bedre utnyttelse av etterretning og mer samarbeid mellom politi, kontrolletater og private aktører. Regler og mekanismer som understøtter åpenhet og informasjon om reelt eierskap og identitet, er også viktige forebyggende faktorer, sammen med god utnyttelse av teknologien. Disse temaene omtales i kapittel 9 og 10.

8.2 Forebygging er politiets hovedstrategi

Politiet jobber blant annet med etterretning og forebygging av økonomisk kriminalitet ved å samle inn informasjon om trender, modus og sårbarheter som utnyttes av kriminelle. Det er et stort potensial i en proaktiv tilnærming til denne type kriminalitet. Politiet skal videreutvikle sitt arbeid med å dele og utlevere relevant informasjon til samarbeidende etater, overordnede myndigheter, næringsliv og private for å sette disse i stand til å vurdere forebyggende tiltak innenfor eget ansvarsområde.

Etterforsking og iretteføring, herunder inndragning av utbytte fra straffbare handlinger, har en forebyggende effekt gjennom å synliggjøre oppdagelsesrisiko og konsekvenser både for enkeltpersoner og allmennheten. Proaktivt arbeid vil imidlertid generelt være mer kostnadseffektivt enn å drive reaktiv etterforsking, som ofte krever mye ressurser og tid. Ved å hindre at kriminalitet skjer, kan man også forhindre at både enkeltpersoner, næringsliv og samfunnet lider økonomiske tap og utsettes for andre negative konsekvenser som følge av kriminalitet.

Kriminelle aktører tilpasser seg og utvikler nye metoder for å omgå tiltakene som settes inn. Både politi, myndigheter og samarbeidsaktører må derfor ha en god risikoerkjennelse og evne å initiere relevante forebyggende tiltak innen eget ansvarsområde.

Økokrim opprettet i 2020 en egen avdeling for etterretning og forebygging. Politidistriktene har også ulike prosjekter som bidrar til mer målrettet forebygging av økonomisk kriminalitet, herunder a-krim. En overordnet tilbakemelding fra politiet er imidlertid at ressursene til forebygging gjennom blant annet innhenting, analyse og produksjon av kunnskapsgrunnlag innen økonomisk kriminalitet, ikke er tilstrekkelige.

8.3 Kontrolletatenes forebyggende innsats

Kontrolletatene jobber forebyggende innenfor sine forvaltningsområder. Den avskrekkende effekten som ligger i oppdagelsesrisikoen, mulighetene for sanksjoner og anmeldelser av enkeltsaker, er viktig i forebyggende øyemed. I tillegg bidrar kontrolletatenes myndighetsutøvelse, konsesjonsbehandling, datahåndtering, registerforvaltning og veiledning til å forebygge kriminalitet.

En del av kontrolletatenes forebyggende innsats består i å bygge inn kontrollmekanismer ved utvikling av nye systemer. Utviklingen mot digitaliserte og brukervennlige tjenester må også balanseres mot behovet for kontroll og å unngå manipulering og misbruk. Systemstøtte som kan bidra til å avdekke og varsle inkonsistent informasjon mellom registrene er en sentral forebyggende mekanisme som etatene i større grad må bygge ut.

Kontrollnivået må være tilstrekkelig høyt, og kontroller må gjennomføres planmessig og basert på risikovurderinger. Etatenes forebyggende innsats retter seg mot ulike målgrupper, ulike risikogrupper og grupper med identifiserte problemer. Forebyggingen skjer blant annet gjennom opplæring og veiledning. Forebyggende innsats er avhengig av god tilgang til og kvalitet i etatenes grunnlagsdata, god registerkvalitet og en helhetlig ID-forvaltning.

Etatene vektlegger også å mobilisere aktører utenfor etaten. Dette kan skje gjennom opplæring, veiledning og forpliktende samarbeidsavtaler. Skatteetaten samarbeider for eksempel med store offentlige og private innkjøpere av tjenester med høy risiko for skatte- og avgiftskriminalitet. Målet er å redusere markedet for useriøse tilbydere og gjennom det, reduseres muligheten for økonomisk kriminalitet.

Erfaringer fra andre land eller andre etater gir også nyttig kunnskap i det forebyggende arbeidet. For Arbeidstilsynet er informasjonstiltak rettet mot utenlandske arbeidstakere i Norge et viktig forebyggende tiltak. Arbeids- og velferdsetaten har på sin side utarbeidet en handlingsplan mot trygdebedrageri og feilutbetalinger som omfatter blant annet tiltak knyttet til digitale løsninger, automatiserte løsninger og bruk av registerdata som del av det forebyggende arbeidet. For Finanstilsynet er vurderinger av om foretakene har forsvarlige rutiner for den virksomheten de skal drive, både i konsesjonsbehandlingen og gjennom tilsyn, et viktig forebyggende element. Konkurransetilsynet gjennomfører et viktig pådriverarbeid mot bedriftene for å fremheve viktigheten av konkurranse og øke kjennskapen til konkurranseloven.19 Dialog med bransjeforeninger, møter og foredrag for ulike næringer og organisasjoner, og andre former for informasjonsdeling inngår i dette.

I 2022 ble det etablert en seksjon for forebygging av fiskerikriminalitet i Nærings- og fiskeridepartementet og i Fiskeridirektoratet. Også innen fiskerikriminalitetsfeltet er reguleringsverktøy viktig for å forebygge ulovlig virksomhet.

Sjøfartsdirektoratet gjennomfører både regelmessige og uanmeldte tilsyn på norske skip. Et av fokusområdene på Sjøfartsdirektoratets tilsyn er arbeids- og levevilkår for de som har sitt arbeid om bord. I tillegg behandles også bekymringsmeldinger og tips om lovbrudd. Gjennom veiledning om regelverket ønsker direktoratet også å bidra til at lov- og forskriftskrav etterleves, og på den måten forebygge blant annet økonomisk kriminalitet.

Forstørr bilde

Foto: Jørgen Ree Wiig/Fiskeridirektoratet

8.4 Etterretning: beslutningsstøtte for mer målrettet forebygging og bekjempelse

8.4.1 Etterretning i politiet

Samlet gir politiets og kontrolletatenes muligheter til å innhente informasjon unike muligheter for å etablere et sterkt beslutningsgrunnlag for videre oppfølging.

Politiet har en etablert nasjonal etterretningsstruktur, som omfatter både politidistriktene og særorgan. Kripos er nasjonalt etterretningspunkt. Politiets strategiske etterretningsprodukter bygger på innhenting av målrettet etterretningsproduksjon på distriktsnivå, der Kripos har det nasjonale produksjonsansvaret.

Det er et mål at politiet og kontrolletatene, Nasjonalt tverretatlig analyse- og etterretningssenter (NTAES) og a-krimsentrene kan dele informasjon for å kunne iverksette forebyggende aktiviteter og prioritere tiltak på tvers av de reaksjonsmulighetene politiet og kontrolletatene sammen har.

Økonomisk kriminalitet har fått økt fokus i politiets etterretningsprodukter i senere tid. Politiets beslutningsgrunnlag har derfor blitt bedre enn tidligere. Politiets informasjon er særlig knyttet til kriminelle nettverk innen arbeidslivskriminalitet, fiskerikriminalitet, valutautførsel, narkotikakriminalitet og hvitvasking.

8.4.2 Kontrolletatenes risikoanalyse og etterretning

I likhet med politiet, driver også kontrolletatene med etterretning, kunnskapsbygging og risikoanalyse gjennom innhenting av informasjon og analyse innen sine områder. Gjennom å dele risikovurderinger og analyser av risiko med politiet, bidrar de til å styrke datagrunnlaget i politiets etterretningsproduksjon. Kontrollmyndighetene benytter også informasjon fra politiet til å spisse sin kontrollinnsats og på den måten forebygge kriminalitet ved at oppdagelsesrisikoen for lovbrudd økes.

Skatteetaten etablerte i 2019 en egen seksjon for etterretning. Mye av informasjonen Skatteetaten har i egne registre, og analysene de gjennomfører, kan være av avgjørende betydning for andre etaters evne til å avdekke eller følge opp økonomisk kriminalitet eller annen kriminalitet. Lønnskompensasjonssaken beskrevet i boks 8.1 er et eksempel på dette.

Tolletatens kontrollvirksomhet og annen virkemiddelbruk er avhengig av etterretning som beslutningsgrunnlag for å være målrettet. Etaten har derfor investert i teknologi og kompetanse innen data og analyse, og samarbeider med andre etater og aktører som er relevante. Tilsvarende bruker Finanstilsynet informasjon fra Økokrim og politidistriktene som en viktig kilde for sine prioriteringer.

I samarbeidet med Kystvakten og fiskesalgslagene utarbeider Fiskeridirektoratet nasjonale strategiske risikovurderinger for å sikre at kontrollressursene blir benyttet der behovet er størst. I NOU 2019: 21 Framtidens fiskerikontroll fremmer fiskerikontrollutvalget forslag om en styrking av Økokrims etterretningskapasitet innen fiskerikriminalitet. I revidert nasjonalbudsjett for 2023 ble det overført 5 millioner kroner fra Nærings- og fiskeridepartementet til Justis- og beredskapsdepartementets budsjetter til dette formålet. Midlene skal benyttes til å bygge opp en grunnetterretningsfunksjon på fiskerikrimområdet. Målet er å gi tilsynsmyndighetene og politiet et solid kunnskapsgrunnlag for å jobbe mer effektivt i sitt forebyggings- og kontrollarbeid og for politiets del, et godt beslutningsgrunnlag for å identifisere de riktige sakene for etterforsking og påtale. Tiltaket er et prøveprosjekt med fire års varighet med oppstart høsten 2023, jf. Prop. 118 S (2022–2023) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2023.

8.4.3 Bruk av finansiell etterretning i politiet og i Skatteetaten

Finansiell etterretning er særskilt viktig for forebygging og bekjempelse av økonomisk kriminalitet, men er også av stor betydning for andre former for kriminalitet.

I Norge håndteres finansiell etterretning i hovedsak av Enheten for finansiell etterretning (EFE) i Avdeling for etterretning og forebygging i Økokrim. EFE er også Norges Financial Intelligence Unit (FIU). EFE er mottaker av rapporter om mistenkelig transaksjoner fra rapporteringspliktige (MT-rapporter) etter hvitvaskingsloven. I tillegg har EFE hjemler til å innhente ytterligere informasjon om både rapporteringspliktige, fra andre lands FIUer og fra et stort antall offentlige registre. Informasjonen sammenstilles og analyseres og kan videreformidles til politidistrikt, særorgan og andre tilsynsmyndigheter som kan benytte den i straffesak og i saker om inndragning.

Et viktig formål med rapporteringsplikten etter hvitvaskingsloven, er å gjøre det enklere å avdekke profittmotivert kriminalitet og å hindre at finansinstitusjoner og andre rapporteringspliktige misbrukes i hvitvaskingssammenheng. EFE er utstyrt med unike hjemler og kildetilgang for sitt analysearbeid. Dette legger til rette for at verdifull informasjon som man ikke kunne ha fått på annen måte, kan tilflyte politiets forebyggende og kriminalitetsbekjempende virksomhet.

Informasjon innkommet i MT-rapporter benyttes av EFE i analyser som er ment å dekke ulike formål:

• Strategiske produkter

• Temarapporter og informasjonsskriv

• Formidling av etterretningsprodukter

• Opprettelse av straffesaker og egenrapporter i straffesak

• Stans og inndragning

Norge fikk i 2014 kritikk av Financial Action Task Force (FATF) for å utnytte den finansielle etterretningen i for liten grad, fordi det er få straffesaker som direkte kan tilbakeføres til MT-rapporter.20 I 2017 ga riksadvokaten en egen instruks om bruk av informasjon fra EFE i politidistriktene.21 Av instruksen følger det at det er et overordnet mål at informasjonen som politiet mottar fra EFE, skal benyttes til forebygging og etterforsking av kriminalitet hvor det er mistanke om hvitvasking av utbytte fra en straffbar handling eller finansiering av terror, og til inndragning av utbytte og gjenstander. Politiets interne rutiner må sikre at dette formålet ivaretas. Politiet bruker i større grad informasjon fra EFE nå enn tidligere, men det synes fortsatt å være utfordringer knyttet til bruk av etterretningsinformasjon fra EFE til opprettelse av straffesak.22

Opplysninger fra MT-rapporter kan også formidles til Skatteetaten til bruk i arbeidet med skatt og avgift. Opplysningene gis i skriftlige rapporter der informasjonen er bearbeidet. MT-meldingene gir Skatteetaten bedre grunnlag i risikovurderinger, samt et bedre grunnlag for å håndtere alvorlige skatteunndragelser mens det fremdeles er midler å sikre. Disse rapportene har vært viktige som kontrollimpulser til etaten, og informasjonen har hatt stor betydning i omfattende skattesaker. Det er inngått en samarbeidsavtale for å styrke samarbeidet og opprettet en hospiteringsordning hvor ansatte fra Skatteetaten jobber ved EFE og har direkte tilgang til informasjon i hvitvaskingsregisteret for på denne måten kunne sikre en effektiv og målrettet informasjonsoverlevering i tråd med også Skatteetatens prioriteringer.23

Også tilsynsmyndighetene mottar informasjon fra EFE der det er relevant for deres kontrollvirksomhet.

Regjeringens vurdering

Finansiell etterretning er en underutnyttet kilde til så vel forebyggende tiltak som i etterforsking av kriminaliteten. Hvitvaskingsregelverket pålegger et stort antall rapporteringspliktige aktører kostbare og omfattende plikter, og det er sentralt å sikre at regelverket har en signifikant effekt i form av at den leder til forebygging, avdekking og oppklaring av kriminalitet. Mangler i bruken av finansiell etterretning gir både dårligere resultater innen kriminalitetsforebygging og -bekjempelse, men det kan også i ytterste konsekvens undergrave regelverkets legitimitet dersom privat sektors økende ressursinnsats og rapportering ikke leder til en adekvat respons hos politi og påtalemyndighet, se mer om dette i kapittel 8.4.4.

Det er et forbedringspotensial og gevinster under alle de overnevnte formålene ved analyser av MT-rapporter:

1. det kan utvikles flere strategiske produkter, som kan bidra til at både politiet og kontrolletatene får et bedre og mer fullstendig kunnskapsgrunnlag for sine prioriteringer og innsats,

2. veiledninger (temarapporter og informasjonsskriv) vil kunne sette de rapporteringspliktige bedre i stand til å avdekke og rapportere mistenkelige forhold,

3. økt formidling av etterretningsprodukter kan gi grunnlag for flere tiltak hos politi og kontrollmyndigheter,

4. analysene kan og bør gi grunnlag for flere straffesaker, og

5. flere inndragningskrav. Det er ved hjelp av hvitvaskingsregelverket og EFEs hjemler også en unik mulighet i å stanse transaksjoner før eller kort tid etter at de gjennomføres, hvilket gir særskilte muligheter for å sikre verdier.

Det er også et betydelig forbedringspotensial i utnyttelsen av den finansielle etterretningen ved å bruke mer teknologi i behandling og analyse av informasjonen.

Som omtalt over er det sentralt å legge til rette for at den finansielle etterretningen leder til flere straffesaker. Utover kapasitetsøkninger i politidistriktene, bør det også gjennomføres andre tiltak. Det finnes i dag ingen klar beskrivelse av hvordan eller i hvilket format overlevering av finansiell etterretning skal skje. Dette er heller ikke omtalt i politiets etterretningsdoktrine. En standard eller beskrivelse av hvordan politiet kan benytte etterretningsinformasjon fra EFE til å opprette en straffesak, vil kunne bidra til bedre utnyttelse av denne informasjonen.

Justis- og beredskapsdepartementet har gitt Politidirektoratet i oppdrag å gjennomføre en utredning av politiets bruk av finansiell etterretning (herunder produkter som produseres av EFE) og hvilke konkrete resultater dette gir, hvor store ressurser som benyttes til antihvitvaskingsarbeidet nasjonalt, hvordan bruk av finansiell etterretning fører til saker om inndragning, samt identifisere eventuelle forbedringsmuligheter. Det vil være naturlig å se nærmere på løsninger knyttet til utfordringene ved bruk av finansiell etterretning når denne utredningen foreligger. I den sammenheng vil det også bli vurdert hvordan informasjonen eventuelt kan deles mer effektivt med andre etater.

• Regjeringen vil styrke politiets bruk av informasjon fra Enheten for finansiell etterretning i Økokrim.

• Regjeringen vil utrede hvordan finansiell etterretning i større grad kan deles med og utnyttes mer effektivt av andre etater, som for eksempel Tolletaten, Finanstilsynet og Skatteetaten.

8.4.4 Finansiell etterretning: økt rapportering, men ingen økt kapasitet til å behandle rapportene

Som nevnt i kapittel 3.4, har Økokrim og EFE de siste årene registrert en betydelig økning i antallet MT-rapporter fra rapporteringspliktige i Norge, MT-rapporter fra utlandet og rapporter om grensekryssende transaksjoner med norsk mottaker formidlet fra andre finansielle etterretningsenheter («Financial Intelligence Units – «FIUer»). Figuren nedenfor viser økningen de siste syv årene. Økningen gjenspeiler at de rapporteringspliktige bruker store ressurser for å forhindre og vanskeliggjøre hvitvasking av penger. Antall ansatte og tilgjengelige ressurser ved EFE og i Økokrim har vært relativt stabil i samme periode, se figur 8.2.

Forstørr bilde

Økningen i nasjonale MT-rapporter skyldes i stor grad økt rapportering fra enkelte rapporteringspliktige grupper. Samtidig som antall MT-rapporter øker i omfang, har også hver enkelt rapports innhold, kvalitet og kompleksitet økt. Dette har gradvis gjort det mer utfordrende å utnytte og analysere informasjon som rapporteres, til tross for økt maskinell behandling. Det er nylig oppnådd politisk enighet i EU om en pakke med nytt hvitvaskingsregelverk, se nærmere omtale i kapittel 12.4. Implementeringen av det nye hvitvaskingsdirektivet som er en del av denne pakken, vil stille ytterligere krav til ressurser og innretning for å dekke forventede og nye oppgaver som følger av reguleringen.

Den økte mengden data inn, har i liten grad blitt møtt med endring i måten å behandle, vurdere og analysere data på. Antallet operative analyser gjennomført ved EFE og antallet formidlede produkter til straffesak og etterretning til bruk for EFEs samarbeidspartnere, har dermed vært relativt stabilt de siste årene. Videre er ikke de tekniske løsningene knyttet til programvare og formatet på selve rapporteringsskjemaet videreutviklet for å kunne forenkle, effektivisere eller på annen måte fremme gode uttrekk og analyser av selve datagrunnlaget som kommer inn fra de rapporteringspliktige. Dette øker risikoen for at tidskritisk informasjon ikke analyseres og formidles.

Samtidig har det vært en markant økning i antallet forespørsler om forbud mot gjennomføring av transaksjoner, spesielt relatert til pågående bedragerier og internasjonale oppkjøp eller handler.24 I slike henvendelser ligger det et stort potensial for inndragning av ulovlig utbytte fra kriminalitet.25

Regjeringens vurdering

Regjeringen har merket seg at det er stor forskjell i den ressursbruken de rapporteringspliktige nedlegger og politiets kapasitet til å behandle informasjon fra de rapporteringspliktige. Både politiet og andre myndigheter kan gå glipp av viktig informasjon som de rapporteringspliktige har nedlagt stor innsats i å fremskaffe. Dette fører til at informasjonen ikke utnyttes godt nok i forebyggende øyemed. Manglende kapasitet til å håndtere innkommende informasjon, kan også få konsekvenser for antallet straffesaker om hvitvasking og inndragning av utbytte fra kriminalitet.

Det foretas i dag flere manuelle prosesser i forbindelse med mottak, analyse og formidling av informasjon fra EFE. Dette er både ressurskrevende og lite hensiktsmessig. Selv om det offentliges ressursbruk ikke nødvendigvis kan eller skal være lik den blant de rapporteringspliktige i privat sektor, så må Økokrim og EFE settes i stand til å benytte automatisering i langt større grad, for fullt ut å kunne utnytte hjemlene hvitvaskingsreguleringen legger opp til.

Implementering av EUs kommende antihvitvaskingspakke, herunder det nye hvitvaskingsdirektivet, vil kreve en omfattende utredning, se nærmere under kapittel 12.4. Det vil være naturlig å følge opp utfordringene knyttet til EFEs kapasitet og metoder i forbindelse med implementeringen av regelverkspakken.

• Regjeringen vil sørge for at Enheten for finansiell etterretning i Økokrim får bedre forutsetninger, herunder økt kapasitet og ny teknologi, inkludert gjennom bruk av kunstig intelligens, for å håndtere den økende mengden rapporter om mistenkelige transaksjoner.

8.4.5 Samarbeid for å forebygge og bekjempe økonomisk kriminalitet

Forebygging og bekjempelse av økonomisk kriminalitet krever samarbeid og koordinering på tvers av ulike organisasjoner og myndigheter. Etablering av felles standarder og retningslinjer for å sikre effektiv samhandling er et viktig element for å lykkes med dette. Som det fremgår i kapittel 4, foreligger det flere samarbeidsavtaler og instrukser mellom politiet og ulike deler av forvaltningen som kan være relevante for bekjempelsen av økonomisk kriminalitet.

Samarbeidet har imidlertid i liten grad fokusert på forebygging. Et unntak her er a-krimsamarbeidet, omtalt i boks 8.2.

I 2016 etablerte regjeringen Nasjonalt tverretatlig analyse- og etterretningssenter (NTAES) for å styrke innsatsen mot økonomisk kriminalitet, herunder arbeidslivskriminalitet.26 Senteret er et samarbeid mellom politiet, Skatteetaten, Arbeids- og velferdsetaten, Arbeidstilsynet og Tolletaten (ved behov). Analyse- og etterretningsproduksjonen er regulert i forskrift til politiregisterloven og utgjør et eget politiregister.27

NTAES ble evaluert av Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) høsten 2021, og evalueringen er fulgt opp i egen sluttrapport høsten 2022.28 Evalueringen er tydelig på at det er støtte til ideen bak NTAES. Det blir pekt på at verken arbeidslivskriminalitet eller økonomisk kriminalitet lar seg løse uten tett tverretatlig samarbeid, noe som krever at de ulike etatenes datakilder sees i sammenheng. Evalueringen viser at det er et ønske om og behov for en utvidet adgang til informasjonsdeling. Dagens hjemmelsgrunnlag hindrer NTAES i å dele informasjon om aktører som hadde vært relevant for politiets og kontrolletatenes arbeid for å forebygge og bekjempe kriminalitet.29

NTAES rolle og potensiale er også trukket fram i KPMGs evalueringsrapport om a-krimsamarbeidet.30 I anbefaling nr. 7 i denne rapporten fremgår det at;

NTAES har en unik mulighet til å gjøre analyser av trusselbilder og sørge for faglighet og kontinuitet i analyse og rapportering på a-krim. Det anbefales at NTAES blir tildelt en tydeligere strategisk rolle i en samlet kunnskapsbygging rundt a-krim og økonomisk kriminalitet.

Som del av oppfølgingen av evalueringen er det igangsatt arbeid for å styrke og avklare kunnskapsarbeidet både i etatene og på a-krimsentrene.

Manglende eller ulike hjemler for offentliggjøring av tilsynsrapporter og annet materiale som kan ha en forebyggende effekt kan også være en utfordring. Det kan vurderes om det er behov for et mer enhetlig hjemmelsgrunnlag for offentliggjøring av rapporter og lignende som innebærer at man kan samarbeide om det forebyggende arbeidet.

Forstørr bilde

Foto: Henry & co

Regjeringens vurdering

Etter regjeringens mening er det nødvendig at myndighetene har større oppmerksomhet og samlet tilnærming til både etterretning og forebygging av økonomisk kriminalitet, jf. oppsummeringen av utfordringsbildet i kapittel 5.

For å lykkes med å forebygge og bekjempe økonomisk kriminalitet er det en forutsetning at etatene har felles kunnskapsgrunnlag om trusler og sårbarheter. Med felles kunnskapsgrunnlag vil det være mulig å prioritere effektive trussel- og sårbarhetsreduserende tiltak, og bli enig om hensiktsmessig arbeidsdeling.

Regjeringen mener tverretatlig etterretningssamarbeid er avgjørende for utarbeidelse av gode beslutningsgrunnlag. Det tverretatlig samarbeidet gir grunnlag for bredere tilfang av informasjon, samt deling av etterretningsprodukter, arbeidsmetoder og effektive virkemidler.

Anbefalingene i rapportene fra DFØ og KPMG gir et godt utgangspunkt for videre utvikling av både NTAES og a-krimsamarbeidet. Politiets og kontrolletatenes etterretning innen økonomisk kriminalitet bør peke på områder med særlig potensial for virkningsfull forebygging og kriminalitetsbekjempelse. Etterretningen bør gi beskrivelser og vurderinger som er egnet til å sette forebyggende målsettinger, utvikle forebyggende strategier og forebyggende tiltak.

Det bør også i større grad være mulig å dele etterretningen med andre offentlige etater og med privat sektor for å forebygge kriminalitet. Politiregisterforskriften § 59-7 gir rettslig grunnlag for at NTAES kan dele opplysninger i form av nasjonale trussel- og risikovurderinger og etterretningsprodukter, men åpner ikke for deling av vurderinger knyttet til enkeltaktører med politiet og kontrolletatene.

• Regjeringen vil utrede behovet for endringer i politiregisterforskriften for å kunne dele mer informasjon fra Nasjonalt tverretatlig analyse- og etterretningssenter (NTAES), og i tillegg vurdere hvorvidt etterretningsprodukter i større grad kan benyttes til å fastsettes felles målsettinger for det forebyggende arbeidet.

8.5 Behov og muligheter for informasjonsutveksling mellom kontrolletater og politiet

Forskrift om deling av taushetsbelagte opplysninger og behandling av personopplysninger med videre i det tverretatlige samarbeidet mot arbeidslivskriminalitet (a-kriminformasjonsforskriften) trådte i kraft i juni 2022. Forskriften gir etatene som deltar i a-krimsamarbeidet utvidet adgang til deling og sammenstilling av opplysninger. I sin felles årsrapport for 2022 orienterer etatene om at det arbeides med en personvernkonsekvensvurdering med sikte på at nytt regelverk skal kunne realiseres i etatenes felles IT-system, og at dette arbeidet er en forutsetning for å kunne oppnå de muligheter for økt deling og behandling av taushetsbelagte opplysninger som det nye regelverket åpner for. Det er også utarbeidet en revidert veileder om informasjonsdeling til bruk for etatene i a-krimsamarbeidet.

Etatenes vurdering er at nytt regelverk gir et tydeligere og bedre hjemmelsgrunnlag, som vil bidra til å styrke felles situasjonsforståelse og gjøre det lettere å komme frem til prioriteringer av tiltak og virkemiddelbruk. Det gjøres fortløpende vurderinger og læring når det gjelder regelverket om informasjonsdeling.

Det er en nær sammenheng mellom sosial dumping og arbeidslivskriminalitet og andre former for økonomisk kriminalitet. Hjemlene for informasjonsdeling som er gitt i a-kriminformasjonsforskriften for bekjempelse av arbeidslivskriminalitet er imidlertid begrenset til a-krimområdet og er derfor ikke tilstrekkelig i arbeidet mot økonomisk kriminalitet generelt.

Regjeringens vurdering

Det er behov for en kartlegging av hvilke delings- og sammenstillingsbehov som foreligger, og hva som eventuelt hindrer deling og behandling av informasjon på tvers av etater. Medarbeidere i ulike etater som arbeider med å forebygge og bekjempe økonomisk kriminalitet opplever det som krevende å praktisere dagens regelverk og få oversikt over hva som er tillatt og ikke. Personvernreglene stiller strenge krav til hvilke personopplysninger som kan behandles av hvem og hvordan. Opplysninger samlet inn for ett formål kan ikke uten videre anvendes til andre formål.

Arbeidet med å videreutvikle teknologi og verktøy for analyse, kontroll og samhandling på tvers av forvaltningsområder og bruk av kunstig intelligens som omtalt i kapittel 10, vil kreve tydelig lovgivning knyttet til deling, sammenstilling og behandling av opplysninger. Dette kan for eksempel skje gjennom forskrift fastsatt i medhold av forvaltningsloven § 13g, som gir adgang til å forskriftsregulere informasjonsdeling nærmere.

Regjeringen vil vurdere om det på flere områder enn i dag er behov for nærmere regulering av informasjonsdeling, sammenstilling og behandling for å styrke arbeidet med å forebygge og bekjempe økonomisk kriminalitet.

• Regjeringen vil utrede behovet for en ytterligere regulering av informasjonsdeling, sammenstilling og behandling av informasjon på tvers av forvaltningsområder og til konkrete formål, med sikte på å forebygge og bekjempe økonomisk kriminalitet.

8.6 Forebygging og avdekking i privat sektor

8.6.1 Myndighetenes samarbeid med næringslivet

Både når det gjelder forebygging, avdekking og etterforsking av økonomisk kriminalitet er samarbeid med privat sektor av stor betydning for politi, påtalemyndighet og kontrolletatene.

De fleste næringslivsaktører ønsker å opptre lovlydig og bidra til at de kan konkurrere på like vilkår i markedet. Regulerte sektorer som finansnæringen, og også større og mellomstore selskaper i andre sektorer, har egne miljøer som arbeider med regeletterlevelse (compliance) i virksomheten. Disse miljøene kommer ofte i tillegg til alminnelig internkontrollarbeid som også er kriminalitetsforebyggende.

De fleste profesjonelle tjenesteytere, som for eksempel regnskapsførere, revisorer eller advokater, ønsker også å bidra til at deres klienter opererer innenfor gjeldende regler. I et forebyggende perspektiv er det derfor viktig å etablere samarbeidsformer for å understøtte virksomhetenes innsats for å redusere risikoen for at de utsettes for kriminalitet, eller selv overtrer lovbestemmelser.

Flere typer økonomisk kriminalitet anmeldes sjelden eller utgjør typer kriminalitet som politiet mottar lite informasjon om. Dette inkluderer kriminalitet i virksomheter, som utroskap, korrupsjon og brudd på konsesjonsvilkår. I tillegg til kunnskap, vil samarbeid med privat sektor også kunne understøtte mer varsling og anmeldelse av slik kriminalitet.

Politiet har over tid samarbeidet med næringslivet innen ulike områder. I 2015 besluttet Politidirektoratet at samtlige politidistrikter skulle etablere næringslivskontakter. Opprettelsen var en del av regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet, og ble begrunnet i et behov for å styrke samarbeidet mellom offentlige etater, private aktører og det øvrige sivile samfunn. Økokrim overtok i 2022 fagforvaltningsansvar for næringslivskontaktene.

Ordningen med næringslivskontakter i politidistriktene og særorganene er et bra tiltak for bedre samhandling og informasjonsflyt mellom politi og næringsliv. Det er likevel rom for videreutvikling av rollen når det gjelder bekjempelse av økonomisk kriminalitet.

Samarbeid om forebygging mellom politi og næringsliv kan for eksempel skje ved at politiet kommuniserer kunnskap om moduser og kriminalitetstrender til privat sektor slik at disse kan lukke sårbarheter og redusere risikoer. Dette er modellen bak det offentlig-private samarbeidet innenfor antihvitvaskingsarbeidet, OPS AT (Offentlig Privat-samarbeid Antihvitvasking og terrorfinansiering). OPS AT ble opprettet i 2021 med deltakere fra bank, forsikring og det offentlige som jobber sammen for å forhindre hvitvasking og terrorfinansiering.31 Dette gjøres gjennom faste møteplasser, der deltakerne utveksler erfaringer og trender de ser i egne organisasjoner. Arbeidet i OPS AT er fortsatt under utvikling. Tilbakemeldingene fra deltakerne i OPS AT er positive, og liknende samarbeidsplattformer med andre næringslivsaktører i hvitvaskingsregimet bør vurderes.

Kontrolletatene har også kontaktmøter med bedrifter og næringslivsorganisasjoner. Møter med bedrifter som etterspør veiledning i saker om prosjektsamarbeid er en vanlig samarbeidsmåte.

Andre eksempler på samarbeid med næringslivet finnes gjennom Arbeidstilsynets treparts bransjeprogram og gjennom fiskerimyndighetenes samarbeid med fiskerinæringen, der hensikten er å kommunisere særskilte utfordringer og mobilisere bransjen til å bidra til å finne gode løsninger som fremmer etterlevelse av regelverket.

Skatteetaten har inngått forpliktende samarbeidsavtaler mot skattekriminalitet med 22 av landets største innkjøpere for å krympe de useriøse aktørenes handlingsrom, og spille på lag med seriøse virksomheter. Målet med samarbeidet er å hindre at samarbeidspartnerne inngår kontrakter med kriminelle aktører. Samarbeidet gir virksomhetene bedre beslutningsgrunnlag til å velge seriøse aktører, og setter samarbeidspartnere i stand til å utføre en bedre internkontroll. Utvalgte prosjekter gis spesiell oppfølging. Dette skjer blant annet gjennom stedlige kontroller og månedlig rapportering til Skatteetaten. Eksterne evalueringer av Skatteetatens samarbeidsavtaler viser at samarbeidet bidrar til seriøsitetskultur i markedet som ønsket og forventet.

Offentlige etater samarbeider også med ulike organisasjoner om å forebygge økonomisk kriminalitet. Skatteetaten og KS, NHO, Unio, LO, Virke og YS samarbeider gjennom Samarbeid mot svart økonomi (SMSØ). Partene møtes kvartalsvis for gjensidig erfaringsutveksling. Det utvikles og gjennomføres tiltak rettet mot ungdom, privatmarkedet, innkjøpere og byggenæringen. SMSØ har også regionale ledd som jobber forebyggende og holdningsendrende.

Regjeringens vurdering

Regjeringen mener samarbeid mellom politi, kontrollmyndigheter og privat sektor er viktig for å forebygge, avdekke og følge opp økonomisk kriminalitet. Næringslivet har en egeninteresse i å forebygge og bekjempe økonomisk kriminalitet, og har signalisert et ønske om et nærmere samarbeid med myndighetene i dette arbeidet. Det er flere gode eksempler på samarbeid allerede i dag, men også dette området har potensial for å videreutvikles. I mange tilfeller finnes det aktører i privat sektor som har informasjon som kan gi politiet innsikt i ulike typer økonomisk kriminalitet. Finansnæringen er ett eksempel, men også advokater som jobber med gransking, eiendomsmeglere og representanter for bransjer som er særskilt utsatt for økonomisk kriminalitet kan være aktuelle.

For politiet kan økt deling av informasjon fra private aktører gi større mulighet til å identifisere både kriminelle nettverk og alvorlige lovbrudd i næringsvirksomhet. Motsatt kan politiet ha kunnskap om sårbarheter som ved informasjonsutveksling kan sette private aktører bedre i stand til å beskytte seg selv, ved å tette egne sårbarheter.

Eksempelvis kunne intern koordinering og prioritering av politiets samlede innsats innen det forebyggende arbeidet og den utadrettede virksomheten gjennom ordningen med næringslivskontakter vært tydeligere strukturert og organisert.

Samarbeid med private aktører krever imidlertid også ressurser fra politiet. Økt informasjonsdeling til politiet vil også kreve økt kapasitet i politiet for å motta, bearbeide og analysere informasjonen samt for å etablere et systematisk informasjonsdelingsregime. I det videre arbeidet med å legge til rette for mer systematisk samarbeid mellom myndigheter og privatsektor, må det også ses hen til dette.

• Regjeringen vil sikre et mer systematisk og formalisert samarbeid mellom myndigheter og privat sektor for å forebygge og avdekke økonomisk kriminalitet, herunder videreutvikle næringslivskontaktenes rolle.

8.6.2 Veiledning og andre incitamenter til næringslivet

Økt forståelse og bevissthet gjør det lettere å identifisere potensielle risikoer og sårbarheter i virksomheten, og dermed sette inn tiltak for å forebygge økonomisk kriminalitet. I næringslivet er det særlig viktig å styrke kompetanse og felles forståelse om risiko for økonomisk kriminalitet blant toppledere og beslutningstakere. Dette kan inkludere å styrke rutiner og prosedyrer for økonomistyring, revisjon og internkontroll. Det vil også kunne føre til høyere prioritering av forebygging av økonomisk kriminalitet, og dermed sørge for at virksomheten har nødvendige ressurser og kompetanse for å bekjempe denne typen kriminalitet. Forebygging av økonomisk kriminalitet kommer blant annet til uttrykk gjennom virksomhetens interne retningslinjer og kultur for åpenhet.

Internasjonalt har det vært en dreining mot å fokusere på forebyggende tiltak rettet mot næringslivet, se nærmere i kapittel 8.6.3. OECDs arbeidsgruppe mot bestikkelser oppstilte eksempelvis i sine rekommandasjoner fra 2021 anbefalinger som skal oppmuntre næringslivet i medlemslandene til å utvikle internkontroll, etikk og programmer for regelverksetterlevelse (compliance), med det formål å forebygge og avdekke korrupsjon.32

Norske myndigheter har i varierende grad kommunisert hvilke forventninger politiet har til næringslivets adferd og næringslivets kriminalitetsforebyggende arbeid. Lovgivningen setter absolutte skranker, men de norske lovbestemmelsene gir ofte begrenset veiledning sammenlignet med andre land. Et eksempel her er reglene om korrupsjon, der andre land som Storbritannia, USA og Frankrike har utarbeidet omfangsrike regelverk med klare forventninger til hvordan selskapene skal forebygge korrupsjon og hva de skal gjøre ved mistanke om at virksomheten har deltatt i korrupsjonshandlinger. Straffelovens bestemmelser gir ikke slike detaljerte føringer, men overlater de nærmere presiseringene til forarbeider og rettspraksis.33

Næringslivsaktører har etterlyst mer veiledning også i Norge. Veiledning av denne typen kan bidra til at næringslivet legger seg på et riktig risikonivå i det forebyggende arbeidet. I tillegg vil det kunne bidra til større forutberegnelighet i tilfeller der man har avdekket mulige lovbrudd i selskapets virksomhet og man ønsker å rapportere forholdet til politiet. Eksempel på aktivitet i retning av denne type kampanjer var lansering av Økokrims indikatorliste Korrupsjon – Typetilfeller og indikatorer som ble tatt godt imot av etterlevelsesmiljøet i næringslivet.34 Det er også utviklet lister over indikatorer på mistenkelige forhold etter hvitvaskingsregelverket35, og en omfattende veileder til hvitvaskingsloven fra Finanstilsynet36.

Et annet eksempel på veiledning til bransjen er Konkurransetilsynets kampanjer rettet mot næringslivet.37 Økt oppmerksomhet i mediene fører etter deres erfaring til flere varslinger om mulige lovbrudd. Konkurransetilsynet har gjennomført to undersøkelser blant bedriftsledere (i 2017 og i 2021) om deres kjennskap til konkurranseloven og tilsynets arbeid. Undersøkelsen i 2021 viser at kunnskapen om konkurranseloven har økt vesentlig siden den første undersøkelsen.38

Regelverket om offentlige anskaffelser gir også et godt utgangspunkt for forebygging av økonomisk kriminalitet. Dette bygges det videre på i den såkalte Norgesmodellen, nærmere omtalt i boks 8.3.

Regjeringens vurdering

Det pågår allerede en rekke gode tiltak fra norske myndigheter rettet mot næringslivet, som det er viktig at opprettholdes.

Næringslivet har imidlertid etterlyst mer veiledning fra myndighetens side, blant annet når det gjelder hvilke forventninger som stilles til hvordan selskapene kan forebygge korrupsjon og hva de skal gjøre ved mistanke om at virksomheten har deltatt i korrupsjonshandlinger. Her foreligger det ulike internasjonale anbefalinger som er relevante også for Norge, blant annet fordi vi deltar i internasjonalt samarbeid på dette området. OECDs retningslinjer mot bestikkelser i internasjonale forretningsforhold er et godt utgangspunkt for nærmere veiledning om hvilke forventninger som bør stilles til bedriftenes forebyggende arbeid. Myndighetene bør i større grad enn i dag tydelig kommunisere slike anbefalinger til norske bedrifter.

Det følger allerede av Hurdalsplattformen at regjeringen vil utarbeide en Norgesmodell for offentlige anskaffelser. Dette arbeidet er viktig også for å forebygge økonomisk kriminalitet.

• Regjeringen vil utarbeide tydeligere retningslinjer for næringslivets forebyggende korrupsjonsarbeid.

• Regjeringen vil videreutvikle Norgesmodellen for offentlige anskaffelser som skal bidra til å bekjempe arbeidslivskriminalitet og sosial dumping.

8.6.3 Forebygging som ledd i vurderingen av om foretaksstraff skal ilegges

Straffeloven kapittel 4 regulerer bruk av straff overfor foretak. Foretaksstraffen er valgfri (fakultativ), på den måten at det er opp til domstolene å avgjøre om foretaksstraff skal ilegges selv om vilkårene er oppfylt. Straffeloven § 28 bokstav c) foreskriver at forebyggende tiltak vil ha betydning i vurderingen av om foretaksstraff skal ilegges. Hvis foretaket har truffet slike forbyggende tiltak og tiltakene er gode ut fra virksomhetens risiko, vil det være et argument for å la være å straffe foretaket. Reglene skal motivere til å motvirke lovbrudd i virksomheten gjennom systematiske tiltak som organisering, opplæring, retningslinjer, prosedyrer, tilsyn og kontroll.39

Justis- og beredskapsdepartementet ba i mai 2018 Knut Høivik om å utrede en rekke spørsmål knyttet til foretaksstraff og korrupsjonslovgivning.40 I utredningen, som forelå i mai 2021, viser Høivik blant annet til fremveksten av internasjonale anbefalinger og retningslinjer for ansvarlig næringsvirksomhet. Høivik viser blant annet til at utviklingen og bruken av slike retningslinjer for ansvarlig næringsvirksomhet, tilsier at foretakenes bruk og etterlevelse av retningslinjene tillegges vekt ved vurderingen av foretaksstraff. Slike anbefalinger gir anvisning på hvordan foretak bør innrette sine systemer for å bekjempe bestemte typer kriminalitet eller lovbrudd. Retningslinjene er ofte et resultat av samarbeid mellom nasjonalstater om kriminalitetsbekjempelse.41 Slike anbefalinger er ikke juridisk bindende, men skal tjene som hjelp for aktørene i næringslivet når de skal utvikle sine internkontrollsystemer. I utredningen foreslår Høivik å gå bort fra foretaksstraffens fakultative karakter og introdusere forebyggende tiltak som en særskilt straffrihetsgrunn.

Foretaksstraff ilegges ved at påtalemyndigheten utsteder et forelegg til foretaket, og foretaket kan da velge å vedta forelegget eller ikke. De fleste saker om økonomisk kriminalitet mot foretak avgjøres ved at forelegg vedtas. Forelegget inneholder ingen nærmere begrunnelse utover beskrivelsen av det straffbare forholdet og straffereaksjonen. Forelegg offentliggjøres som hovedregel ikke. Høivik foreslår både at forelegg skal begrunnes og offentliggjøres.

Regjeringens vurdering

Regjeringen mener at tydeligere og mer detaljerte regulatoriske krav og forventninger til selskapenes forebyggende arbeid og hvilken vekt eksempelvis antikorrupsjonsprogrammer skal ha for ileggelse av foretaksstraff og utmåling av straff, vil kunne være viktige for bedriftenes forebyggende arbeid.

For å få en tilstrekkelig allmennpreventiv effekt av denne typen regler, er det også sentralt at allmennheten får kjennskap til hvordan det forebyggende arbeidet er vektlagt ved fastsettelsen av en reaksjon, som oftest kommer til uttrykk gjennom et forelegg. Dette kan ivaretas ved å innføre krav til begrunnelse av og offentliggjøring av forelegg. Høivik-utredningens anbefalinger på dette punktet er av betydning for alle former for økonomisk kriminalitet. Regjeringen vil derfor se nærmere på hvordan disse forslagene kan følges opp.

• Regjeringen vil vurdere om reglene om foretaksstraff bør endres for å klargjøre betydningen av forebyggende tiltak.

• Regjeringen vil vurdere om forelegg mot foretak i større grad bør begrunnes og offentliggjøres.

8.6.4 Samlet transaksjonsovervåking i banker

Et sterkt regime mot mistenkelige transaksjoner må fokusere på å ha mest mulig effektfull innsats i alle ledd, både i privat og offentlig sektor. For å oppnå størst mulig effekt er det avgjørende at man på et tidlig stadium kan identifisere de transaksjonene som utgjør størst risiko. På denne måten kan den samlede innsatsen både i offentlig sektor og hos de rapporteringspliktige i privat sektor rettes mot de mest risikoutsatte objektene.

Dagens overvåking hos rapporteringspliktige med stort transaksjonsvolum, herunder særlig banker, er i stor grad basert på datamonitorering av transaksjoner, såkalt transaksjonsovervåking. Det brukes relativt store ressurser på å avkrefte treff (såkalte falske-positive treff) som slår ut på de regler som er lagt inn i systemet. Transaksjonsovervåkingen finner sted hos den enkelte rapporteringspliktige som behandler transaksjonen. Bankenes automatiserte systemer behandler kun de transaksjonene som de selv har, og kan ikke ta høyde for eller få informasjon som relaterer seg til andre transaksjoner. Den rapporteringspliktige kan på et senere stadium innhente informasjon om kunden og transaksjonen hos andre rapporteringspliktige, men det foregår ikke en samlet transaksjonsovervåking av alle transaksjoner i bankene. Arbeidet blir derfor fragmentert og det er utfordrende å se helheten.

Regjeringens vurdering

For å bidra til at antihvitvaskingsarbeidet i privat og offentlig sektor blir mer målrettet, bør de rapporteringspliktiges transaksjonsovervåking være mest mulig risikobasert. Dette vil kunne realiseres gjennom større grad av digitalisering og en mer samlet tilnærming til transaksjonsovervåking. En samlet og helhetlig tilnærming innebærer at alle transaksjoner «vaskes» i et felles system via EFE og Økokrim. Innholdet i databasen må anonymiseres. Et større volum og datasett innebærer en optimalisert bruk av indikatorlister og regler på transaksjonene. Digitalisering vil være særlig egnet for identifisering av mistenkelige transaksjoner, men i mindre grad identifisere andre mistenkelige forhold som knytter seg til kunden.

Både Nederland og Danmark legger til rette for lignende transaksjonsovervåking som den beskrevne. I Nederland har fem store banker gått sammen og etablert Transaction Monitoring Netherlands (TMNL). TMNL skal identifisere uvanlige transaksjonsmønstre med formål å finne kriminelle nettverk og pengestrømmer. Dette kommer i tillegg til bankenes egen transaksjonsovervåkning.

Etablering av en mekanisme for transaksjonsovervåkning som beskrevet kan være nyttig også for oss. Selv om enkelte EU-land har etablert lignende systemer, er det imidlertid helt nødvendig å gjøre en selvstendig vurdering av hvordan en slik sammenstilling av informasjon forholder seg til personvernreglene. I første omgang må derfor de rettslige rammene klarlegges nærmere.

• Regjeringen vil utrede forslag til regler som muliggjør etablering av en mekanisme med felles transaksjonsovervåking hos rapporteringspliktige i banksektoren.

8.7 Bevisstgjøring og fenomenforståelse

Også innen økonomisk kriminalitet kan holdningskampanjer brukes som en del av en forebyggende tiltaksplan. Bevissthet om trusler og sårbarheter bidrar til å innskrenke de kriminelles muligheter til å begå økonomisk kriminalitet og effektiviserer dermed samfunnets samlede evne til å unngå slik kriminalitet. Det er imidlertid viktig å påpeke at holdningskampanjer alene ikke nødvendigvis vil kunne løse et problem.

Holdningskampanjer benyttes ofte for å kommunisere et viktig budskap med intensjon om å endre holdning og adferd hos bestemte målgrupper. Kampanjene produseres på bakgrunn av en problemanalyse. Innhold, form og budskap velges basert på hvilken målgruppe man ønsker å nå. Det er vanskelig og tidkrevende å endre folks holdninger og atferd. Det er derfor viktig å kjenne målgruppen man ønsker å nå, hvorfor og hvordan det aktuelle problemet treffer målgruppen og hvordan man skal innrette budskapet for å oppnå en holdningsendring, og dermed oppnå en forebyggende effekt.

Holdningskampanjer bidrar også til informasjon og kjennskap til regelverk, som igjen fremmer etterlevelse. I boks 8.4 er det gitt eksempler på tiltak for å bevisstgjøre utenlandske arbeidstakere.

I tillegg er det flere gode eksempler på holdningskampanjer rettet mot privatpersoner både i Økokrim, Skatteetaten og i Tolletaten, gjennom aktiv bruk av sosiale medier og nettsider som handlehvitt.no og velgekte.no. Se figur 2.3 og 2.4 som illustrerer en slik holdningskampanje fra Økokrim.

Kilde: Skatteetaten.

9 Åpenhet og kvalitet i offentlige registre

9.1 Åpenhet bygger tillit og forebygger økonomisk kriminalitet

Åpenhet er en viktig verdi i det norske samfunnet. Vi har generelt stor tillit til myndighetene, og gode regelverk for å dele informasjon fra myndighetene til offentligheten. Tillit gjør at transaksjonskostnadene blir lavere og bidrar til at vi kan drive næringslivet og staten mer effektivt.

Åpenhet om hvem som er reelle rettighetshavere i norske virksomheter er viktig for å gjøre det vanskeligere å skjule hvem som i realiteten har kontroll og eierskap over en virksomhet.

Riktig informasjon om hvem som eier hva, er av betydning i oppgaveløsningen på mange myndighetsområder. I tillegg er det ofte behov for mer detaljerte opplysninger om blant annet eierandel, verdi på eierandel og rettigheter knyttet til eierskap. Skatteetaten har for eksempel behov for slike eierskapsopplysninger i arbeidet med å avdekke skatte- og avgiftskriminalitet og for en effektiv innkreving.

Grunnleggende korrekt identitetsinformasjon i Folkeregisteret er viktig i et digitalisert samfunn. Brukere av Folkeregisteret legger til grunn at én person har én identitet, og at den som benytter det tildelte identitetsnummeret er den rette innehaveren. Registrering av falske identiteter i Folkeregisteret eller uriktig bruk av fødsels- og d-nummer muliggjør økonomisk kriminalitet. Høy registerkvalitet og en helhetlig ID-forvaltning er derfor viktige faktorer for å forebygge og bekjempe økonomisk kriminalitet. Kvaliteten på opplysningene i offentlige registre og identitetsdokumenter kan ha direkte innvirkning på evnen til å identifisere og følge opp mistenkelige aktiviteter og transaksjoner.

I dette kapittelet vurderes ulike registre og systemer som ivaretar åpenhet.

9.2 Register over reelle rettighetshavere

Myndighetene har i dag tilgang til flere kilder som gir informasjon om reelle rettighetshavere i foretak i Norge. De har blant annet mulighet til å be om informasjon fra rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven. I tillegg er deler av lov og forskrift om reelle rettighetshavere trådt i kraft.42 Disse kildene gir imidlertid ikke i dag full oversikt over hvem som er reelle rettighetshavere i virksomheter som tilbyr varer og tjenester i Norge.

Arbeidet med utviklingen av register over reelle rettighetshavere, der Nærings- og fiskeridepartementet er involvert som etatstyrer for registerfører, Brønnøysundregistrene, vil kunne gi ytterligere informasjon og enklere tilgang.

Brønnøysundregistrene er for øvrig nærmere omtalt i boks 9.1.

Lov om register over reelle rettighetshavere ble vedtatt i 2019. Forskrift til loven ble vedtatt av Finansdepartementet i 2021.43 Lov og forskrift trådte delvis i kraft 1. november 2021.44 En reell rettighetshaver er ifølge dette regelverket en fysisk person som gjennom sin eierandel eller stemmeandel i virksomheten kontrollerer virksomheten. Andelen må overstige 25 prosent. Også en fysisk person som har rett til å utnevne eller avsette minimum 50 prosent av medlemmene i virksomhetens styrende organer, anses å være en reell rettighetshaver. Videre skal det innhentes og registreres opplysninger om personer som på annen måte utøver kontroll over virksomheten.

Formålet med loven er å sikre økt åpenhet om norske virksomheters eierstrukturer. Regelverket vil bidra til å motvirke misbruk av de aktuelle virksomhetene til hvitvasking, terrorfinansiering og økonomisk kriminalitet.

Registeret over reelle rettighetshavere og ikrafttredelse av resten av loven og forskriften er foreløpig ikke ferdigstilt. En sentral årsak er en avgjørelse fra EU-domstolen fra høsten 2022, der en direktivbestemmelse som stiller krav om at opplysninger i slike registre skal gjøres tilgjengelig for allmennheten uten nærmere vilkår, ble kjent ugyldig.45 Bestemmelsen ble ansett å være i strid med grunnleggende rettigheter i EU-pakten. Norske myndigheter har måttet vurdere betydning av denne avgjørelsen for vårt regelverk. På denne bakgrunn sendte Finansdepartementet i desember 2023 forslag til endringer i reglene om tilgang til opplysninger i register over reelle rettighetshavere på høring. Finansdepartementet foreslår å gi innsyn for relevante myndigheter og enheter for finansiell etterretning, samt rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven. EU-domstolens avgjørelse omhandler ikke disse gruppene. I tillegg foreslår departementet en forskriftshjemmel til å regulere innsyn for øvrige.

Regjeringens vurdering

For regjeringen er det av flere grunner viktig å legge til rette for åpenhet om reelle rettighetshavere og eierskap. Det kan være utfordrende å finne ut hvem som faktisk kontrollerer et foretak gjennom indirekte eierskap, stemmerett eller rett til å utpeke mer enn halvparten av styremedlemmene i foretaket. For å finne ut hvem som direkte eller indirekte kontrollerer et foretak må man vurdere hele eierkjeden.

Et register over reelle rettighetshavere vil kunne gi redusert handlingsrom for kriminelle, som igjen vil medføre økt samfunnsvern. Ferdigstillelse av registeret vil dessuten bidra til å oppfylle Norges internasjonale forpliktelser i henhold til Financial Action Task Force (FATF) sine standarder for tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering og EUs hvitvaskingsdirektiv.

Ferdigstillelse av registrert er relevant for utfordringer beskrevet i denne meldingen og følges derfor opp her også.

• Regjeringen vil ferdigstille etableringen av et register over reelle rettighetshavere, med mest mulig åpenhet.

9.3 Eierskap i aksjer og fast eiendom

Eierskapsopplysninger er opplysninger om direkte og indirekte eierskap til, og kontroll over, aksjer og fast eiendom.

9.3.1 Opplysninger om eiere av aksjeselskaper

Hvem som er direkte eier av aksjer eller selskapsandeler, eller som er medlem av et foretak, fremgår av oversikter som foretaket selv er ansvarlig for. Eiere av aksjeselskaper skal føres i selskapets aksjeeierbok eller i selskapets aksjeeierregister, som føres hos en verdipapirsentral.46

Enhver har rett til å få innsyn i disse eierskapsoversiktene. Utenom for ansvarlige selskap, skal det imidlertid ikke registreres opplysninger om eierskap i offentlige registre. Eierskap meldes til myndighetene for skatteformål, og Skatteetaten har en egen oversikt over aksjeeierskap per 31.12 hvert år.

Utenlandske eiere kan velge å la aksjene sine i norske selskaper med verdipapirregistrerte aksjer føres gjennom et finansforetak (en forvalter). Forvalteren har intet eierskap til aksjene. Ordningen med forvalterregistrering innebærer at allmennheten ikke har innsyn i hvem de utenlandske aksjeeierne er. Selv om det bare er forvalterens navn som fremgår av aksjeeierregisteret, kan imidlertid selskapet og offentlige myndigheter kreve at forvalteren oppgir hvem som eier aksjene forvalteroppdraget omfatter, og hvor mange aksjer hver enkelt eier.

Det er derfor ikke slik at eierskap til forvalterregistrerte aksjer er skjult, men det er i realiteten i mange tilfeller vanskelig for både selskapet, offentlige myndigheter og allmenheten å skaffe seg kunnskap om hvem eierne er.

I anmodningsvedtak nr. 496 av 16. juni 2014, ba Stortinget regjeringen om å etablere en offentlig løsning med informasjon som sikrer større åpenhet om eiere av aksjeselskaper i løpet av 2015.

9.3.2 Opplysninger om eiere av fast eiendom

Tinglyst hjemmel i fast eiendom fremgår av grunnboken. Både fysiske personer og selskaper kan stå som hjemmelshavere. I mange tilfeller vil den som har tinglyst hjemmel som eier til eiendommen også være den faktiske eieren, men det er ikke nødvendigvis slik. For eiendommer er det ikke tinglysingsplikt, og det kan være mange årsaker til at man velger ikke å tinglyse det faktiske eierskapet. Tinglysingsordningen er først og fremst et tilbud til rettighetshavere som vil sikre seg rettsvern for sine rettigheter i fast eiendom. Tinglysingsloven har regler om at den som er i god tro kan legge til grunn at den som har hjemmel også er eier. I mange henseender fungerer grunnboken derfor som et eierskapsregister over fast eiendom i Norge. Skatteetaten har behov for mer presise opplysninger om hvem som er eier av eiendom i Norge og har for dette formål et eget eiendomsregister. Dette er ikke informasjon som er offentlig tilgjengelig og heller ikke for andre offentlige myndigheter uten lovhjemler for dette.

En måte å etablere uregistrert eierskap til eiendom er gjennom bruk av såkalte blankoskjøter som innebærer at man ikke ser hvem som er eier. Behovet for bedre eierskapsopplysninger om fast eiendom var bakgrunnen for at Stortinget i anmodningsvedtak nr. 35 (2021–2022), ba regjeringen «utrede bruken av blankoskjøter og plikt til tinglysing ved eiendomskjøp».

9.3.3 Myndighetenes behov for eierskapsopplysninger

Med bakgrunn i blant annet anmodningsvedtakene nevnt over ga Finansdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet Skatteetaten, Brønnøysundregistrene og Kartverket i 2023 i oppdrag å kartlegge myndighetenes mulige bruk av opplysninger om direkte og indirekte eierskap til og kontroll over aksjer og fast eiendom. Skatteetaten har ledet oppdraget i samarbeid med Brønnøysundregistrene og Kartverket. Formålet var å kartlegge behovet myndighetene har for tilgang til informasjon om eierskap til aksjer og fast eiendom og eventuelle løsninger for dette. Arbeidet videre med dette skal også ses i sammenheng med oppfølgingen av Meld. St. 9 (2022–2023) Nasjonal kontroll og digital motstandskraft for å ivareta nasjonal sikkerhet.

Det fremkommer av kartleggingen at eierskapsopplysninger er viktige for utførelsen av samfunnsoppdraget til mange offentlige virksomheter og at informasjonen anvendes til ulike formål. Selv om opplysninger om eierskap finnes i mange kilder, finnes det ikke en oppdatert autoritativ kilde i Norge. Kartleggingen viste også at det kan være utfordrende å få oversikt over nødvendige eierskapsopplysninger i tilfeller hvor eierskap er organisert i konsern og ulike kompliserte eierstrukturer, og at utenlandske eiere er vanskelig å identifisere.

Regjeringens vurdering

Ved alvorlig økonomisk kriminalitet ser man ofte at det benyttes kompliserte eierstrukturer. Korrekte opplysninger om eierskap til aksjer og fast eiendom er vesentlig for effektiv forebygging og bekjempelse av økonomisk kriminalitet, og for ivaretakelse av nasjonale sikkerhetsinteresser. Manglende eller vanskelig tilgjengelig informasjon om hvem som er eier gjør det krevende for politiet å etterforske saker om økonomisk kriminalitet og vanskeliggjør også inndragning av utbytte fra straffbare handlinger. Kunnskap om hvem som er eier er også en nødvendig forutsetning for etterlevelse av sanksjonsregelverket, som nå er svært aktuelt som følge av krigen i Ukraina.

Bedre oversikt over og løsninger for tilgang til opplysninger om eierskap i aksjer og fast eiendom, vil kunne bidra til både å forebygge og avdekke økonomisk kriminalitet, og ivareta nasjonal sikkerhet. Korrekte og oppdaterte opplysninger om eierskap til aksjer og fast eiendom vil også ha stor verdi på andre samfunnsområder slik den gjennomførte kartleggingen viser.

• Regjeringen vil ferdigstille igangsatt arbeid med å vurdere reguleringen av innsyn i og offentlighet om aksjeeieropplysninger.

• Regjeringen vil gjøre det vanskeligere å skjule penger fra beskatning og hvitvaske utbytte fra kriminelle handlinger ved å utrede obligatorisk registrering av eierskap i fast eiendom.

• Regjeringen vil vurdere hvordan resultatene fra kartleggingen av myndighetenes mulige bruk av opplysninger om direkte og indirekte eierskap til, og kontroll over, aksjer og fast eiendom skal følges opp.

9.4 Registerkvalitet og ID-forvaltning

9.4.1 Register- og datakvalitet

Mange av de rettighetene og pliktene borgere og næringsliv har i dag, bygger på ordninger som i stor grad er tillitsbaserte og basert på opplysninger eller informasjon fra den enkelte borger eller virksomhet. Det være seg plikten til å betale skatt, rettigheter til ytelser fra Arbeids- og velferdsetaten, rettigheter til å drive forskjellige typer næringsvirksomhet, til arbeid med videre. Tillitsbaserte ordninger fremmer enkelhet for borgere og virksomheter og effektivitet i forvaltningen. Registre og informasjon legges til grunn for tildeling av rettigheter og oppfyllelse av forpliktelser. Svakheter ved slike ordninger og registre kan utnyttes til misbruk og bedrageri og andre former for økonomisk kriminalitet. Eksempler er uriktig eller mangelfull rapportering av inntekt, uriktige lånesøknader til banker, uriktige krav til forsikringsselskap, unnlatelse av å melde seg konkurs ved insolvens, bestikkelse av ansatte for å få en beslutning om tildeling av oppdrag, rettigheter, direktørbedragerier med mer.

Det er avdekket et forbedringsområde knyttet til fristbestemmelsene i rapportering av arbeidsforhold via a-ordningen. Arbeids- og velferdsetaten, Skatteetaten og SSB utreder derfor om en kan innføre en hendelsesstyrt rapportering av arbeidsforhold.

Regjeringens vurdering

Det er behov for å kartlegge potensial for misbruk i ordninger som kan utnyttes til økonomisk kriminalitet. På dette grunnlaget kan relevante myndigheter iverksette kontrollmekanismer som kan bidra til å hindre vesentlige sårbarheter i særlig utsatte ordninger.

Når det gjelder pågående utredningsarbeid knyttet til hendelsesstyrt rapportering av arbeidsforhold via a-ordningen, vil regjeringen vurdere hvordan arbeidet skal følges opp, og eventuelt foreslå endringer i a-opplysningsloven og folketrygdloven.

• Regjeringen vil be relevante etater om å kartlegge potensial for misbruk i ordninger som antas utnyttet til økonomisk kriminalitet.

• Regjeringen vil vurdere hvordan etatenes utredning av hendelsesstyrt rapportering av arbeidsforhold via a-ordningen skal følges opp.

9.4.2 ID-forvaltning

Grunnleggende identitetsinformasjon i Folkeregisteret er viktig i et digitalisert samfunn. Brukere av Folkeregisteret legger til grunn at én person har én identitet, og at den som benytter det tildelte identitetsnummeret er den rette innehaveren. Registrering av falske identiteter i Folkeregisteret eller uriktig bruk av fødsels- og d-nummer muliggjør økonomisk kriminalitet.

Mangelfull ID-kontroll kan bidra til at norske myndigheter utilsiktet «hvitvasker» falske identiteter i norske registre. Det kan skje ved at falske eller stjålne grunnlagsdokumenter legges til grunn for tildeling av identitetsnummer i Folkeregisteret og gjennom utstedelse av dokumenter som godtas som identitetsbevis. Ved at kontrolletater og andre tjenesteeiere i liten grad etterspør sikker identitet i sin tjenesteutøvelse, herunder at det ikke stilles krav om fremleggelse av ID-bevis, fortsetter denne «hvitvaskingen». Det har de senere årene vært økende oppmerksomhet om behovet for sikkerhet og effektivitet i norsk ID-forvaltning, blant annet som følge av utfordringer knyttet til arbeidslivskriminalitet. ID-forvaltning omfatter typisk prosessene knyttet til fastsettelse og registrering av identitet, utstedelse av fysiske og elektroniske ID-bevis og ID-kontroll. En rekke departementer og underliggende virksomheter har en rolle i disse prosessene, som har avgjørende betydning både for den enkeltes mulighet til å bekrefte og beskytte sin egen identitet, og for samfunnets evne til å forebygge og avdekke kriminalitet.

ID-forvaltningen ble i 2019 underlagt en områdegjennomgang utført av ekstern konsulent på oppdrag fra Finansdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartementet.47 I siste fase deltok også Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Formålet med områdegjennomgangen var å kartlegge om dagens ID-forvaltning var innrettet og organisert på en hensiktsmessig og kostnadseffektiv måte, og vurdere tiltak for økt sikkerhet, kostnadseffektivitet og brukervennlighet.

De anbefalte tiltakene fra områdegjennomgangen favner bredt, og omfatter også prioritering av allerede igangsatte langsiktige utviklingstiltak for å øke utbredelsen av sikre ID-bevis og styrke kvaliteten på opplysningene i Folkeregisteret gjennom realisering av status UNIK, se nærmere om dette i kapittel 9.4.3.

Bruk av falske identiteter og registrering av uriktige opplysninger muliggjør økonomisk kriminalitet, og spesielt arbeidslivskriminalitet. ID-misbruk muliggjør også unndragelse av skatter og avgifter, eller at lønn og trygd utbetales til personer med flere falske, lånte eller stjålne identiteter. ID-misbruk er også gjentagende i ulike former for trygdebedrageri eller lånebedragerier. Ytelser og låneopptak kan akkumuleres ved at en person har tilgang til eller kontroll over flere registrerte identiteter og flere BankIDer.

Misbruk av arbeidstakeres identiteter, eller kjøp og salg av ID-opplysninger avdekkes i flere saker. ID-misbruk kamuflerer ulovlig arbeidskraft, skjuler reelle rollehavere og legger til rette for kriminalitet som er vanskelig å avdekke. ID-tyveri muliggjør også andre former for kriminalitet, for eksempel smugling av mennesker og varer og terrorisme. Risikobildet knyttet til ID-misbruk er stort, og tiltak innen ID-forvaltningen vil kunne bidra til å redusere både det kriminelle mulighetsrommet, samtidig som alle med fødsels- eller d-nummer gis økt mulighet til å beskytte egen identitet og får ivaretatt grunnleggende behov.

Tiltak som gjør det vanskeligere å misbruke ID, vil bidra til å sikre rettighetene til sårbare utenlandske arbeidstakere.

For å motvirke disse utfordringene er det viktig å ha på plass systemer for registerkvalitet og ID-kontroll som sikrer at registrene er oppdaterte og nøyaktige, og at identitetsdokumentene er sikre og pålitelige. Dette kan inkludere alt fra teknologiske løsninger som biometrisk autentisering og digitale signaturer, til manuelle kontrollprosesser og opplæring av personell som arbeider med å bekrefte identiteter og data. Systemene og prosessene som de siste årene er utviklet gjennom kvalitetsløftet for pass- og ID-forvaltningen, lanseringen av det nasjonale ID-kortet og innføringen av politiets ABIS (Automated Biometric Identification System) er eksempler på moderniseringer som kan gi utviklingsmuligheter og synergieffekter også for andre etaters kontrollarbeid. Videre er god register- og datakvalitet en forutsetning for å kunne dele informasjon og praktisere åpenhet.

God registerkvalitet og ID-forvaltning kan bidra til å styrke evnen til å identifisere og bekjempe økonomisk kriminalitet. Kontrollmyndigheter og andre aktører må sikres tilgang til nøyaktige og pålitelige data og identitetsdokumenter, og de må ha mulighet til å etterspørre sikker identitet der det er forholdsmessig og nødvendig. Det er viktig at individer kun kan operere med én identitet. Bruk av biometriske data er nødvendig for å sikre at en person kun er registrert med én unik identitet i Folkeregisteret. Biometrisk kontroll er også viktig for å fastsette at det er rett person som fremlegger et ID-dokument. Politiet har utviklet en statustjeneste for kontroll av ekthet på pass og ID-kort, samt tapsstatus for norske dokumenter. Tjenesten har på kort tid fått svært stor utbredelse. Det pågår arbeid i Politidirektoratet med sikte på å videreutvikle tjenesten for å kontrollere knytning mellom dokument og person ved bruk av biometri. Arbeidet baserer seg på digital kontroll av en person ved fysisk oppmøte.

9.4.3 Etablering av UNIK

Mange av utfordringene knyttet til ID-misbruk og ID-tyverier henger sammen med manglende mulighet til å bevise én unik identitet i Norge. Det er en utfordring at en person kan være registrert med flere identiteter i Folkeregisteret, og flere personer kan benytte seg av samme identitetsnummer. Det er behov for å synliggjøre hvem som eier hvilke fødsels- og d-nummer tildelt fra Folkeregisteret, og å gjøre det mulig å bevise vedkommende sin tildelte identitet på en troverdig måte. Etablering av status UNIK og utstedelse av sterke ID-dokumenter er også viktige forutsetninger for realiseringen av den nylig vedtatte strategien for eID i offentlig sektor.

En helhetlig nasjonal identitetsforvaltning er viktig for å redusere økonomisk kriminalitet. Skatteetaten, Politidirektoratet, Utlendingsdirektoratet, Arbeids- og velferdsetaten og Digitaliseringsdirektoratet har etablert Koordineringsgruppen for Identitetsforvaltning (KoID), som skal jobbe for en helhetlig og styrket nasjonal identitetsforvaltning og sikre at én person kun har én UNIK identitet i Folkeregisteret.

For at brukerne av Folkeregisteret skal kunne være helt trygge på at én person kun opererer med én UNIK identitet registrert i Folkeregisteret, skal det kunne registreres identitetsgrunnlagsstatus «unik» i Folkeregisteret. Dette forutsetter at det er gjennomført biometriske sammenligningssøk på tvers av biometriske registre i justissektoren. Status UNIK betyr dermed at en person kun er registrert med ett unikt identifikasjonsnummer i Folkeregisteret. Uten mulighet til å synliggjøre hvem som er hvem i Norge, er det risiko for gjenbruk av folkeregistrerte identiteter ved at personer kan settes inn i andres identiteter og utsettes for misbruk. Dette skaper utfordringer både for den som utsettes for ID-tyveri og for arbeidstakeren som ikke får sine rettigheter ivaretatt.

Regjeringens vurdering

Registerkvaliteten bør bedres med mål om sikker fysisk og digital identifisering. Utvidelse av ordningen med nasjonalt ID-kort, som ble innført for norske borgere i november 2020, og etablering av status UNIK i Folkeregisteret er tiltak som vil bidra til å nå disse målene.

Arbeidet med å tilrettelegge for biometriske søk og etablering av status UNIK i Folkeregisteret pågår og må følges opp videre.

• Regjeringen vil følge opp ambisjonen om status UNIK i Folkeregisteret, det vil si én person, én identitet i Folkeregisteret.

9.4.4 Tilbud om nasjonalt ID-kort til utenlandske statsborgere med identitetsnummer i Folkeregisteret

Utlendinger på det norske arbeidsmarkedet trenger bedre muligheter til å beskytte egen identitet mot misbruk. En mulighet til å få utstedt et identitetsbevis som også bekrefter eierskapet til eget fødsels- eller d-nummer, vil redusere mulighetene for gjenbruk av identiteter på arbeidsplasser, der sårbare mennesker som personer uten lovlig opphold, settes inn i ekte folkeregistrerte identiteter og utnyttes.

Å kunne bevise sitt tildelte identitetsnummer gjennom et sikkert ID-bevis er også sentralt for å få ivaretatt grunnleggende behov i samfunnet. Etter planen skal tilbudet om nasjonalt ID-kort utvides til også å omfatte utenlandske statsborgere i løpet av 2024. Arbeidet med tilrettelegging for lansering pågår. Gjennom tilbudet om nasjonale ID-kort vil tjenesteytere på sikt kunne vurdere å etterspørre nasjonalt ID-kort der det er forholdsmessig, for å ha trygghet for sikker identitet på personer.

Regjeringens vurdering

Regjeringen ser utvidelsen av ordningen med nasjonalt ID-kort som et viktig bidrag til arbeidet med å styrke samfunnets og den enkeltes evne til å beskytte seg mot identitetsmisbruk. Gjennom et bredt tilbud om nasjonalt ID-kort som legger til rette for høy utbredelse, vil kriminelles muligheter for å lykkes med bevisst manipulert rapportering og ID-misbruk, reduseres.

• Regjeringen vil iverksette utstedelse av nasjonale ID-kort til utenlandske statsborgere med identitetsnummer i Folkeregisteret.

10 Teknologi

10.1 Økt etterlevelse gjennom gode teknologiske systemer og verktøy

Som nevnt i kapittel 2, bidrar digitalisering og globalisering til nye muligheter for å kamuflere og gjennomføre økonomisk kriminalitet. Samtidig gir den omfattende digitaliseringen i samfunnet også store muligheter til å skape etterlevelse og datakvalitet på nye måter. Modernisering av regelverk, etablering av digitaliserte prosesser og bruk av data på tvers av aktører, vil bidra til at rammene for myndigheters etterlevelsesarbeid kan bevege seg fra etatsintern tjenesteproduksjon, til i stadig større grad å påvirke etterlevelsen utenfor egne tjenester i samarbeid med brukere, deres interesseorganisasjoner og andre etater.

Regjeringen er opptatt av å utnytte de samfunnsmessige gevinstene teknologien åpner for, knyttet til forenkling og effektivisering i etatenes oppgaveløsning, samtidig som etterlevelsen styrkes. Arbeidet med å bekjempe økonomisk kriminalitet er i dag i for liten grad digitalisert og automatisert. Etatene har ikke tilstrekkelig tilgang til digitale verktøy for å støtte arbeidet med å analysere, avdekke, kontrollere, etterforske og bekjempe økonomisk kriminalitet. Samarbeid er et nøkkelord også her. Gjennom felles løsninger kan utfordringer løses og problemer hensyntas på en helhetlig måte, samtidig som man bedre utnytter de mulighetene bruk av teknologi åpner for.

Når systemer gjøres effektive for brukerne med formål om forenkling og effektiv tilgjengeliggjøring av data, innebærer det imidlertid også en risiko. Systemene baseres i stadig større grad på pliktig avgitte opplysninger. For regjeringen er det viktig at hensynet til personvern og respekt for privatlivet ivaretas på en god måte i disse prosessene.

I dette kapittelet drøftes hvilke muligheter som ligger i teknologien og hvordan disse særlig kan komme til nytte innenfor forebygging og bekjempelse av økonomisk kriminalitet.

Forstørr bilde

Foto: Shutterstock

10.2 Bruk av kunstig intelligens

Bruk av kunstig intelligens (KI) kan være et svært potent virkemiddel i bekjempelsen av all kriminalitet, herunder økonomisk kriminalitet. KI-teknologi og maskinlæring kan brukes til å analysere store mengder data på kort tid og avdekke mønstre og avvik fra det normale som kan indikere mistenkelige aktiviteter eller transaksjoner.

For eksempel kan KI-analyse av store datamengder fra forskjellige kilder bidra til å identifisere sammenhenger mellom personer, selskaper og transaksjoner som ellers ville være vanskelige å oppdage. KI-analyse kan identifisere nettverk av personer eller selskaper som kan være involvert i økonomisk kriminalitet, eller avdekke uvanlige transaksjonsmønstre som kan indikere hvitvasking eller bedrageri.

En annen fordel med KI-teknologi er at den kan bidra til å automatisere deler av etterforskingen, noe som kan føre til mer effektiv bruk av ressurser og raskere saksbehandling. For eksempel kan automatisert analyse av store mengder dokumenter bidra til å avdekke informasjon som ellers ville være tidkrevende å finne manuelt. Oversettelse, bildegjenkjenning, tale-til-tekst med videre, er typiske områder hvor denne teknologien kan benyttes til å effektivisere arbeidet. Videre ligger det et potensial i å benytte kunstig intelligens for bedre å velge hvem man skal innhente mer informasjon om for å forhindre økonomisk kriminalitet.

KI-teknologi er kun et verktøy. Det er fortsatt behov for menneskelig innsikt og erfaring for å tolke og vurdere de resultatene som KI-analyser gir. Det må stilles krav til riktig organisering, forvaltning og kompetanse for å få gode resultater av teknologibruken. Det er også viktig å sikre at KI-teknologi brukes etisk forsvarlig, og at kravene til datakvalitet, dokumentasjon og sporbarhet, åpenhet, menneskelig tilsyn, og robusthet følges, samt at personvernet og andre grunnleggende rettigheter blir ivaretatt. Disse temaene er omhandlet i den nasjonale strategien for kunstig intelligens fra 2020.48

Grundig risikovurdering er viktig når KI utfører oppgaver som tidligere ble utført av fagpersoner. Gjeldende lovbestemmelser som hjemler behandling av personopplysninger for offentlige myndigheter, er heller ikke nødvendigvis utformet for at personopplysningene kan brukes til maskinlæring i utvikling av kunstig intelligens.

Myndighetene har et ansvar for å legge til rette for at KI kan anvendes på en trygg måte. Feil bruk av KI i forebygging og etterforsking kan gi økt mistillit mot politi og øvrige myndigheter. Samtidig vil det kunne anses som en svakhet dersom ikke anerkjent teknologi benyttes på måter som effektivt kan bidra til å bekjempe kriminalitet.

Dersom kunstig intelligens skal være et effektivt verktøy for å forebygge, avdekke og etterforske økonomisk kriminalitet, er første skritt at eksisterende data fra politiregistre og andre datasystemer bearbeides slik at de egner seg både for læring, integrasjon og KI, i tillegg til å etablere nye datasett for de ansvarsområdene som er unike for politiet.

Tolletaten har hatt et prøveprosjekt om bruk av KI-modeller for å avdekke tolldeklarasjoner med høy risiko for feil, ved implementering av algoritmer, opprinnelig utviklet av verdens tollorganisasjon (WCO).49 Gode resultater førte til at etaten nå jobber for å inngå en samarbeidsavtale med SINTEF, NORCE og Sigma2 gjennom Norwegian Competence Centre for High Performance Computing. Prosjektets formål er å styrke Tolletatens evne til å avdekke mistenkelige endringer i varestrømmen. Skatteetaten har tilsvarende i flere år benyttet statiske modeller/algoritmer for å risikoorientere sin innsats. Modeller er i bruk for utplukk av kontrollkandidater.

I politiet vil KI være nyttig på mange områder. Politiets IT-enhet (PIT) er premissleverandør innen teknologi for hele politietaten. Arbeidet som gjøres der er ikke avgrenset til særskilte kriminalitetsområder. Dette arbeidet vil dermed også ha relevans for forebygging og bekjempelse av økonomisk kriminalitet. I PITs strategi er det vektlagt å ha et fagmiljø på nasjonalt nivå som skal utvikle metoder og løsninger innen KI. PITs arbeid retter seg både mot utvikling av teknologien og mot bruken av KI.

Når det gjelder bruk av KI kan det være hensiktsmessig at etatenes fagmiljøer samarbeider for å nyttiggjøre seg de løsninger som finnes.

10.3 Compliance by design

Compliance by design (CbD) er en tilnærming som innebærer at man integrerer etterlevelse av regler og standarder i utformingen av en virksomhets systemer og prosesser. Kort fortalt er compliance by design et verktøy for forvaltningen ved utforming av regelverk og krav som pålegges næringen, for å sikre at næringen drives innenfor lovpålagte rammer. Det sentrale er at regelverket legger til rette for at etterlevelsesmekanismen «designes» inn i aktuelle systemløsninger, eller i måten rapporteringsregimet er innrettet på. Dette er svært relevant for å bekjempe økonomisk kriminalitet, da CbD kan bidra til å identifisere og forebygge risikoer og svakheter på et tidlig stadium.

For å forebygge både bevisste og ubevisste feil og mangler, er det sentralt at forvaltningen organiseres på en måte som gjør den mindre sårbar for utnyttelse, for eksempel i form av feilutbetalinger fra Arbeids- og velferdsetaten eller manglende innbetaling av skatt. Compliance by design er basert på at det skal være lett å gjøre rett. Noen aktører vil alltid ha kriminelle hensikter. Andre begår kriminalitet fordi det er lettvint eller bekvemt. Andre igjen er uaktsomme. De to siste kategoriene er kategorier som lar seg veilede – gjerne ved å gjøre det lett å gjøre rett eller ved enkel «dulting», se nedenfor.

CbD kan også bidra til å øke bevisstheten rundt økonomisk kriminalitet i en organisasjon. Ved å integrere fokus på etterlevelse av regler og standarder i utformingen av systemer og prosesser, kan man bidra til å skape en kultur for etterlevelse og ansvarlighet i organisasjonen.

CbD er ikke er en erstatning for nødvendige kontroller og tiltak som må iverksettes for å bekjempe økonomisk kriminalitet. Men CbD kan være en nyttig tilnærming for å integrere tiltak i organisasjonens systemer og prosesser på en mer effektiv og systematisk måte. CbD er brukt blant annet i fiskerinæringen, nærmere beskrevet i boks 10.1.

I Arbeids- og velferdsetatens handlingsplan mot trygdebedrageri og feilutbetalinger er det tiltak som retter seg mot IT-utvikling med innebygde kontrollmekanismer i saksbehandlingssystemene. Det er et uttalt mål at misbruk og feilutbetalingssaker skal forebygges og avdekkes gjennom integrerte automatiserte kontroller i saksbehandlingsløsningen, i form av økt og mer effektiv bruk av registerdata, og annen tilgjengelig informasjon. Forebyggende kontrollarbeid gjennom implementering av risikomoduler, det vil si integrerte kontrolltiltak som identifiserer risikosaker er et bidrag til å avdekke forsøk på trygdebedrageri og økonomisk kriminalitet på et tidlig tidspunkt.

10.4 Dulting («nudging») i teknologiske løsninger

Dulting er små tiltak som har til formål å påvirke folks handlinger i ønsket retning uten bruk av tvang, straff eller økonomisk belønning.

Dulting baserer seg på innsikter fra adferdsøkonomi, det vil si skjæringspunktet mellom psykologi og økonomi, som viser at måten valgalternativer blir presentert på har stor innvirkning på hvilken beslutning vi tar. Dulting benyttes gjerne for å oppmuntre til å velge for eksempel de sunneste, mest miljøvennlige eller mest økonomisk gunstige alternativene. En dult må være enkel, ikke innebære tvang og være nærmest kostnadsfri. Skattemeldingen er et eksempel på hvordan dulting kan brukes i teknologiske løsninger som på en enkel måte bidrar til at folk gir riktige opplysninger. Dette er nærmere beskrevet i boks 10.2.

10.5 Bruk av automatiserte løsninger

Forenklingstiltak kan bidra til bedre og enklere risikotilpasset kontroll. Spesielt kan digitalisering og koordinering mellom offentlige etater gi enklere rapportering og mer tilgjengelig og lettere sammenlignbar informasjon. Dette styrker kontrollmulighetene og reduserer kontrollinstansenes ressursbruk.

Med økt digital dialog med næringslivet kan myndighetene innhente mer informasjon i sanntid, og saksbehandlingen kan skje raskere, enklere og med høyere kvalitet for både bedriftene og det offentlige. Dette gjøres blant annet gjennom digitaliserte rapporteringsløsninger og gjennomføring av prinsippet «kun én gang», det vil si at privat sektor ikke skal behøve å rapportere samme opplysning flere ganger til det offentlige.

Enkelte kontrolletater har tatt i bruk automatiserte løsninger for å forenkle og effektivisere oppgaveløsningen. Dette kan inkludere automatisert overvåking av finansielle transaksjoner og bruk av avanserte algoritmer for å oppdage mønstre og avvik i data, bruk av ansikts- eller produktgjenkjenningsteknologi og andre verktøy for å identifisere personer og produkter og sammenstille data fra forskjellige kilder.

Automatiserte løsninger er verdifulle verktøy som kan håndtere store mengder data og identifisere mistenkelige aktiviteter raskere og mer nøyaktig enn mennesker. Dette kan bidra til å identifisere og avsløre kriminelle handlinger tidligere.

Bruk av automatiserte løsninger kan også være utfordrende, da det kan være vanskelig å utvikle teknologi som tar hensyn til de komplekse sidene ved økonomisk kriminalitet. Balansen mellom behovet for å oppdage og forebygge kriminalitet og hensynet til personvern og rettssikkerhet, er også en utfordring.

For å håndtere disse utfordringene, er det viktig å utvikle robuste og fleksible automatiserte løsninger som kan tilpasses ulike situasjoner og utfordringer, og som er i tråd med gjeldende lover og regler for personvern og datasikkerhet. Eksempler på ulike automatiserte løsninger er beskrevet i boks 10.3.

10.6 Felles tilnærming til teknologiutvikling og deling av data

Som det fremgår av avsnittene foran, spiller bruk av teknologi en stadig større rolle i forebygging og etterforsking av økonomisk kriminalitet. Automatiserte og digitale løsninger vil kunne bidra til mer målrettet kriminalitetsforebygging og lette etterforskingen. Slike løsninger vil dessuten i seg selv kunne bidra til at folk i større grad avstår fra å begå kriminalitet.

Teknologi kan blant annet brukes til å overvåke og analysere store datamengder på nettet for å oppdage og forhindre kriminell aktivitet. Dette kan omfatte bruk av avanserte algoritmer og kunstig intelligens for å identifisere mønstre og trender i datastrømmen, som igjen brukes til å identifisere potensielle risikoer og trusler.

Deling av data mellom forskjellige aktører kan være verdifullt i forebyggende virksomhet mot økonomisk kriminalitet. Når informasjon om mistenkelige aktiviteter og transaksjoner deles på tvers av landegrenser og sektorer, kan det bidra til å oppdage og forebygge kriminelle aktiviteter tidligere. Deling av data kan også bidra til å identifisere og stoppe kriminelle som benytter seg av digitale verktøy for å utføre kriminelle aktiviteter. Når forskjellige organisasjoner deler informasjon om mistenkelige aktiviteter og dataangrep på tvers av sektorer og landegrenser, kan det bidra til å identifisere truslene tidligere og hindre dem i å spre seg videre.

Et viktig grep for å kunne samle og dele data, vil være å ha teknologiske løsninger som understøtter dette i den enkelte etat og på tvers av etatene. Det er behov for en helhetlig tilnærming både til teknologi, hvordan og hvilke data som bør inn, hvordan data kvalitetssikres, tilgjengeliggjøres, sammenstilles, foredles og publiseres, alt med nødvendig etterlevelse og overholdelse av formål og regler for informasjonsdeling, databehandling og publisering.

Skatteetaten, politiet og andre relevante etater, har flere verktøy og teknologier som etatene kan ha nytte av å dele kunnskap, metodikk og erfaringer om. Økt samhandling vil bidra til felles faglig forståelse og rettsoppfatning. Det er opprettet et uformelt samarbeid mellom flere myndigheter for innhenting av informasjon fra åpne kilder på internett med videre. Formålet er å utveksle erfaringer og kunnskap om teknikker, metoder, verktøy og juss knyttet til innhenting av data fra åpne kilder. Samarbeidet Open source intelligence (OSINT) ledes av Skatteetaten. Forumet møtes omtrent to ganger i året og deltakere kommer fra forsvaret, Tolletaten, politiet, Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda, Statens vegvesen, Arbeidstilsynet, NAV Kontroll, HELFO, Nasjonal sikkerhetsmyndighet og Sivil klareringsmyndighet.

Det er også gjennomført et forprosjekt ledet av Brønnøysundregistrene når det gjelder deling av data mellom kontrollmyndigheter og med private. En vesentlig problemstilling som ble identifisert i dette arbeidet, er lovhjemler for slik deling

Regjeringens vurdering

Regjeringen vil jobbe for en felles tilnærming til faglig innovasjon, utvikling og implementering av teknologi og metodikk. Dette gjelder blant annet sikring og analyse av elektroniske spor og digitale trusler og blokkjede-teknologi, samt konsepter for deling av data, videreutvikling av nødvendige sikkerhetssystemer og mekanismer for å beskytte personvernet og sikre at dataene ikke misbrukes eller kommer på avveie.

Et datadrevet politi og bruk av selvbetjent analyse, er viktige elementer for å oppnå ønskede resultater og best mulig utnyttelse av teknologiske muligheter, også når det gjelder økonomisk kriminalitet. For politiets del er det naturlig at det er Politiets IT-tjenester (PIT), som representerer den teknologiske spisskompetansen på dette området, som står for utviklingen av slike løsninger.

Politiet, påtalemyndigheten og kontrolletatene bør bidra med sin særskilte kompetanse når det gjelder analyser av identifiserte behov og avklaringer av hvordan for eksempel KI kan benyttes i forebygging og bekjempelse av økonomisk kriminalitet.

Når det gjelder teknologiske løsninger for deling av data, bør det i første omgang etableres et samlet kunnskaps- og erfaringsgrunnlag for videre skalering av delings- og samhandlingsløsninger i kampen mot økonomisk kriminalitet. Behov for regelverksutvikling, retningslinjer og avtaler for hvordan dataene skal deles, hvilken informasjon som skal deles, og hvordan denne informasjonen skal brukes til å bekjempe økonomisk kriminalitet, må også kartlegges.

• Regjeringen vil utrede mulighetene for mer effektiv datadeling og samhandling i det tverretatlige samarbeidet om kriminalitetsbekjempelse, herunder vurdere regelverksendringer, tekniske løsninger, avtaler for deling av data og nye samarbeidsformer. A-krimsentrene vil være sentrale i dette. Utredningen skal ses i sammenheng med utredningen av behovet for informasjonsdeling i kapittel 8.

11 Administrative sanksjoner eller straff?

11.1 Etterlevelseseffekt og utnyttelse av de samlede ressursene

Reaksjoner mot økonomisk kriminalitet ilegges tradisjonelt av politi og påtalemyndighet i straffesakssporet. Mange overtredelser blir imidlertid endelig avgjort av ulike kontrolletater, herunder blant annet Skatteetaten, NAV Kontroll, Arbeidstilsynet og Konkurransetilsynet, som kan ilegge administrative sanksjoner som overtredelsesgebyrer eller tilleggsskatt. Siden 1990-tallet har stadig flere lover åpnet for bruk av administrative sanksjoner, særlig overtredelsesgebyrer, som et alternativ til strafferettslig sanksjonering.50 Det er også eksempler på at administrative sanksjoner har erstattet straff på enkelte områder. Ved brudd på konkurranseloven er det ikke lenger hjemmel for å straffe foretak med foretaksstraff, men foretak kan ilegges administrativ foretakssanksjon. De siste tiårene har det vært økt offentlig oppmerksomhet rundt bruken av administrative sanksjoner, særlig etter vedtakelsen av et nytt kapittel om administrative sanksjoner i forvaltningsloven.51 Dette betyr samtidig at arbeidsdelingen mellom politi og påtalemyndighet og kontrolletatene har endret seg.

En sentral målsetting i valget mellom administrativ reaksjon og straff er å oppnå tilstrekkelig etterlevelseseffekt. Etterlevelseseffekt betyr at reaksjonen faktisk har virket individualpreventivt ved at den som har fått en reaksjon, etterlever regelverket etter reaksjonen. Samtidig er det viktig å sørge for at reaksjonen har en tilstrekkelig allmennpreventiv effekt.

For regjeringen er det viktig at saker om ulike former for økonomisk kriminalitet avgjøres av det organet som har de beste forutsetningene for effektiv måloppnåelse, herunder at overtredelser faktisk møtes med en reaksjon, og at behandlingen ikke tar unødvendig lang tid, samtidig som rettssikkerheten ivaretas. Enkelte saker bør dessuten løses av politiet, fordi det kan være behov for å bruke politiets metoder og for å sikre en tilstrekkelig streng reaksjon.

Dette kapittelet gjennomgår de overordnede prinsippene som ligger til grunn for valget mellom administrative sanksjoner og straff fra lovgivers ståsted. Videre peker kapittelet på utviklingen av administrative sanksjoner og ser nærmere på statistikk som er tilgjengelig for å fastslå omfanget av bruken av de ulike sanksjonene og om vi oppnår tilstrekkelig etterlevelseseffekt innenfor dagens regelverk og praksis. Avslutningsvis foreslås tiltak for å etablere et bedre kunnskapsgrunnlag om både omfang og effekt, med sikte på å oppnå en balansert fordeling av ansvar mellom politiet og kontrolletatene.

11.2 Rettslige utgangspunkt og prinsipper: effektivitet og rettssikkerhet

Prinsippene for hvilke handlinger som skal være straffbare framgår blant annet av forarbeidene til straffeloven, Ot.prp. nr. 90 (2003–2004), der det heter at straff bør forbeholdes alvorlige overtredelser. Det er videre særlig tre prinsipper som er relevante for om en handling bør møtes med straff. Det er skadefølgeprinsippet, som tilsier at bare handlinger som fører til skade eller fare for skade, bør straffes. Subsidiaritetsprinsippet, som tilsier at straff bare bør brukes dersom andre typer reaksjoner eller sanksjoner ikke vil være tilstrekkelige eller er tilgjengelige. Til slutt prinsippet om at straff bare bør benyttes dersom det gir større nytte enn skade.

Administrative sanksjoner er i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) definert som negative reaksjoner som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som utgjør straff etter den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK).

Vurderingen av om lovgiver skal sanksjonere en overtredelse med en administrativ sanksjon eller straff, er en avveining mellom hva som er mest effektivt og hva som best ivaretar rettsikkerheten for den enkelte. Av Prop. 62 L (2015–2016) fremgår det at «effektivitet» i denne sammenhengen er det som gir best mulig måloppnåelse med minst mulig bruk av ressurser ved håndhevingen. Formålet er å sikre fremtidig etterlevelse av regelverket ved at reaksjonen virker individual- og allmennpreventivt. Dette gjelder både administrative sanksjoner og straff.

Det fremgår videre av Prop. 62 L at hensynet til effektivitet isolert sett taler for bruk av administrative sanksjoner.52 Kontrollorganene har i utgangspunktet bedre forutsetninger for å oppnå målet om preventiv virkning på en mer ressurseffektiv måte enn etatene i straffesakskjeden, all den tid de har bedre tilgang til faktaopplysninger om saken og har best kunnskap om det aktuelle regelverket. Som utgangspunkt vil det også kunne være mer effektivt å behandle en overtredelse kun i forvaltningssporet i stedet for å overføre saken til politi/påtalemyndighet gjennom en anmeldelse. Disse forholdene taler til fordel for administrative sanksjoner som foretrukket reaksjonsform, da man med samme ressursbruk vil kunne reagere på flere overtredelser. Dette forutsetter imidlertid at kontrolletatene har tilstrekkelige hjemler for å sanksjonere lovbrudd på sine områder.

Rettssikkerhet er imidlertid i Prop. 62 L trukket frem som like viktig som effektivitet i vurderingen av hvilke sanksjoner den enkelte lov bør åpne opp for. Straffesakskjeden har bedre forutsetninger for å ivareta rettssikkerheten enn forvaltningsorganene. Straff ilegges normalt av domstolene. Domstolene er uavhengige og uten bånd til påtalemyndigheten. Denne organiseringen sikrer at det er forskjellige organer som står for anklage og dom. I tillegg er forvaltningens anmeldelse først blitt vurdert av politiet og påtalemyndigheten som blant annet har vurdert om bevisene tilsier en positiv påtaleavgjørelse (normalt i form av en tiltale).

Dette tilsier at de mest alvorlige sakene med størst konsekvenser for den enkelte, bør møtes med en behandling og eventuell reaksjon i straffesakskjeden. Rettssikkerhetshensyn gjør seg særlig gjeldende når det er snakk om å ilegge sanksjoner overfor fysiske personer.

11.3 Ulike administrative sanksjoner og ulik anmeldelsespraksis

Kontrolletatenes virksomhet utgjør, som nevnt flere steder i denne meldingen, en viktig del av myndighetenes samlede innsats mot økonomisk kriminalitet. Hvilke muligheter den enkelte kontrolletat har for å ilegge administrative sanksjoner, er regulert i det regelverket den enkelte etat forvalter.

De ulike hjemlene for administrative sanksjoner er utarbeidet på forskjellige tidspunkt, dels med grunnlag i EU-retten, og dels inspirert av eventuelle liknende bestemmelser i annen særlovgivning. Bruk av administrative sanksjoner har blitt utvidet og vurdert sektor for sektor. At behovet for hjemler for administrative sanksjoner og utformingen av disse skal vurderes konkret for hver sektor, er i tråd med prinsippene i Prop. 62 L (2015–2016). Dette innebærer at etatene har ulike muligheter til å ilegge fysiske personer og virksomheter sanksjoner, samt til å bruke andre forvaltningstiltak for å forebygge fremtidige overtredelser, herunder tvangsmulkt for brudd på pålegg om retting, ileggelse av karantene rettet mot enkeltpersoner, tilbakekall av konsesjoner/tillatelser med videre. Samtidig er det ikke ønskelig at det er ubegrunnede ulikheter som medfører utilsiktede forskjeller i hvilke saker som forfølges administrativt og hvilke som forfølges strafferettslig.

Kontrolletatene inngir anmeldelser basert blant annet på egne organinterne instrukser. Ulikheter i typer lovbrudd, hjemler og faktiske forhold for øvrig, innebærer at praksis for hva som anmeldes til politiet også vil variere fra sektor til sektor. Dette har blant annet sammenheng med hvilke andre reaksjoner, herunder administrative sanksjoner, etatene har tilgang til, og hvordan slike sanksjonshjemler er utformet. I tillegg vil sakstypen og lovbruddets karakter og omfang spille inn samt ulikheter i de faktiske forhold, blant annet hvem som er typiske pliktsubjekter. Forhold hos kontrolletaten har også betydning, herunder hvilke ressurser og kompetanse den aktuelle etaten har. Politiets henleggelse av saker, omtalt i kapittel 3, kan også påvirke etatenes tilbøyelighet til å anmelde. Dette kan innebære at de relativt sett mest alvorlige sakene ikke blir anmeldt og håndtert i straffesakssporet, i strid med de overordnede prinsippene for valg av sanksjonsform nevnt ovenfor.

Ved vurderingen av om en sak skal anmeldes til politiet, eller følges opp i forvaltningssporet, bør det i tillegg ses hen til at kontrolletatene og politiet har ulike forutsetninger for å innhente bevis og løse en sak. Sentralt i denne sammenheng er politiets tilgang til ulike metoder og tvangsmidler, herunder skjult etterforsking. Saker der det er nødvendig med politiets metoder vil gjerne være saker som involverer brudd på flere regler, herunder regler i straffeloven. Slike saker innebærer tidvis også elementer av organisert kriminalitet, noe som i tillegg til metodetilgang, fordrer god oversikt over trusselbildet og de aktuelle miljøene. En reaksjon i forvaltningssporet alene vil i slike saker neppe ha tilstrekkelig individualpreventiv eller allmennpreventiv effekt.

Et eksempel på en sak der det var nødvendig med andre metoder enn de kontrolletatene hadde tilgang til, er de såkalte «kongekrabbesakene», beskrevet i boks 11.1. Det er viktig å legge til rette for at slike saker identifiseres på et tidlig tidspunkt slik at de havner i riktig spor fra start.

11.4 Mangelfull statistikk og lite kunnskap om effekt

Det foreligger ingen samlet statistikk som ser utviklingen i bruken av administrative sanksjoner og antall anmeldte saker i sammenheng. Antall anmeldte saker fra kontrolletatene har imidlertid sunket kraftig, særlig innen skatt og avgift.53 Det varierer mellom du ulike sektorene, og videre fra år til år og fra region til region, om en sak blir håndtert av kontrolletaten selv, eller om den blir anmeldt til politiet.

Den nyeste oversikten over bruk av administrative sanksjoner er en kartlegging av tilgjengelig statistikk av SSB fra 2023.54 Kartleggingen gir en dekkende oversikt over eksisterende hjemler for overtredelsesgebyrer, men ikke over alle typer administrative sanksjoner. Videre viser kartleggingen at det finnes statistiske oversikter over de fleste typer administrative sanksjoner. Oversiktene er imidlertid ikke komplette, og det er stor variasjon i hvordan ulike etater publiserer statistikk.

Kartleggingen viser blant annet at tilleggsskatt er den mest utbredte administrative sanksjonen mot privatpersoner. Bruken har blitt redusert de siste årene, men det fremgår ikke av rapporten om det skyldes økt etterlevelse eller endrede kontrollrutiner.

De fleste administrative sanksjoner innenfor økonomisk kriminalitet, er rettet mot foretak. Administrative sanksjoner er her mer brukt enn strafferettslige reaksjoner. Overtredelsesgebyrer mot foretak kan også være av betydelig størrelse.

SSBs kartlegging bruker både data samlet inn fra forvaltningsorganer og fra Skatteetaten ved Statens innkrevingssentral (SI). Dataene fra SI gir de mest sammenlignbare tallene, og viser noen tydelige trender med hensyn til hvem som sanksjonerer og sanksjonenes størrelse. Tallgrunnlaget er imidlertid ufullstendig, fordi de ulike etatene bruker SI på forskjellige måter. Ikke alle etater har en avtale med SI, og ikke alle etater med avtale bruker SI til alle krav. Eksempelvis er ikke det største gebyret Konkurransetilsynet har ilagt – 788 millioner kroner – med i tallgrunnlaget til SI. Fordi den er ufullstendig, er ikke statistikken gjengitt i denne stortingsmeldingen.

Som det fremgår i kapittel 15, mangler det også kunnskap om effekten av administrative sanksjoner sammenlignet med straff. Internasjonalt finnes det forskningslitteratur om effekten på etterlevelse av regelverket etter kontroll.55 I Norge har Skatteetaten undersøkt effekten av kontroll blant ulike grupper skattepliktige.56

Samlet sett fremstår det å være behov for bedre samlet oversikt over bruken av administrative sanksjoner og hvilken effekt disse sanksjonene har.

11.5 Mål om mer enhetlig tilnærming til hvilke saker som følges opp av henholdsvis kontrolletater og politi

I dette kapittelet er det pekt på fremveksten av administrative sanksjoner på ulike forvaltningsområder og ulike terskler for hvilke saker som anmeldes til og behandles av politiet. Det foreligger ikke statistikk eller analyser som gir grunnlag for å vurdere om forskjellene er bevisste og begrunnede, eller om de er utilsiktet. Selv om det er forutsatt at det skal være dialog mellom kontrolletatene og politiet før det inngis anmeldelse av en sak, kan ulik og lite systematisk praksis føre til at saker der det er et særskilt behov for bruk av politiets metoder og ileggelse av straff for å oppnå tilstrekkelig etterlevelseseffekt, likevel ikke følges opp i et strafferettslig spor. Samtidig er det på det rene at enkelte saker mest effektivt følges opp av forvaltningen. Målet er ikke at politiet skal følge opp flere saker, men at saker skal følges opp i det «riktige» sporet, slik at de samlede ressursene utnyttes best mulig.

Regjeringens vurdering

Bruk og håndheving av administrative sanksjoner har utviklet seg over tid og uten et samlet kunnskapsgrunnlag om effektene av de ulike sanksjonene. Det er et empirisk åpent spørsmål hvilken type forfølgning som faktisk skaper best etterlevelse. Dermed er det heller ikke klart om de etablerte prinsippene for valg mellom det administrative og strafferettslige sporet virker etter sin hensikt.

Som omtalt over, har flere kontrolletater både hjemler og sanksjoneringspraksis som tilsier at en bøtestraff etter straffelovens bestemmelser, ikke ville gitt noe riktigere resultat enn et administrativt overtredelsesgebyr. På den andre siden kan det være saker som, for kontrolletaten, fremstår mindre alvorlige basert på den informasjonstilgangen de har, men der det kan foreligge indikasjoner på at personer i og rundt foretaket har forgreninger til alvorlig kriminalitet. Dette er ofte tilfelle i saker om arbeidslivskriminalitet hvor for eksempel Skatteetaten bare ser skatteunndragelse og Arbeidstilsynet ser brudd på arbeidsmiljøloven. I slike tilfeller vil politiet være nærmere til å etterforske alle sider ved saken. Visse overtredelser, særlig knyttet til såkalte multikriminelle, kan også gi situasjoner der foretaket bør ilegges en administrativ reaksjon (overtredelsesgebyr og/eller tap av konsesjon/tillatelse), men hvor saken likevel bør anmeldes fordi enkeltpersoner bør straffeforfølges med påstand om fengselsstraff. I slike tilfeller er det viktig at den administrative og den strafferettslige forfølgningen samordnes, noe som er presisert i både forvaltningsloven § 47 og i straffeprosessloven § 229.

Bedre kunnskap om effekten av de ulike sanksjonene kan være av betydning for lovgiver ved vurderingen av om det er behov for andre hjemler enn de foreliggende, herunder om det er områder der det ikke er nødvendig eller hensiktsmessig med straff. En kartlegging av effekter vil også kunne bidra til å vurdere om de tilgjengelige hjemlene utnyttes godt nok og brukes riktig, herunder om det er grunnlag for å klargjøre prinsippene som skal legges til grunn for valget mellom administrativ sanksjon og straff i konkrete saker.

• Regjeringen vil utrede bruken og effekten av administrative sanksjoner og straff i bekjempelsen av økonomisk kriminalitet, med sikte på å oppnå en mer enhetlig tilnærming til hvilke saker som følges opp av henholdsvis kontrolletatene og politi og påtalemyndighet.

12 Hvitvasking, heleri og pengespor

12.1 Hvitvasking – mer rapportering, få straffesaker

Hvitvasking er handlinger som på ulike måter bidrar til å sikre utbyttet fra straffbare handlinger ved å skjule hvor utbyttet blir av eller hvem som har rådigheten over det, eller som tilslører inntekter eller eiendelers ulovlige opphav.

Nær sagt all profittmotivert kriminalitet har et hvitvaskingselement. For at kriminelle skal kunne nyte fordelene av et ulovlig utbytte uten å vekke mistanke, må utbyttet integreres i den legale økonomien. Hvitvaskingen kan enten gjennomføres for andre, eller for å sikre utbytte av egne straffbare handlinger (selvvasking). Hvitvasking øker lønnsomheten og begrenser oppdagelsesrisikoen ved all profittmotivert kriminalitet. Å forebygge og bekjempe hvitvasking er derfor en god metode for å begrense all profittmotivert kriminalitet.

Arbeidet mot hvitvasking i Norge handler i dag i stor grad om forebygging av kriminalitet.

Norge er, som medlem av Financial Action Task Force (FATF), bundet av FATFs standarder. Gjennom vårt medlemskap i EØS er vi forpliktet til å gjennomføre EUs hvitvaskingsdirektiver som er inntatt i EØS-avtalen. Stortinget vedtok i 2018 en ny hvitvaskingslov som implementerer EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv og en rekke av FATFs standarder. Rapporteringspliktige etter loven har en undersøkelsesplikt dersom de avdekker forhold som kan indikere at midler har tilknytning til hvitvasking eller terrorfinansiering, og en påfølgende plikt til å rapportere mistenkelige transaksjoner til Økokrim ved den nasjonale Enheten for finansiell etterretning (EFE). Bekjempelse av hvitvasking henger nøye sammen med finansiell etterretning. Privat sektor – både finanssektoren og ikke-finansielle virksomheter, som advokater, eiendomsmeglere og spilltilbydere – har en viktig rolle i dette arbeidet. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 8 om forebygging.

Selv om antallet meldinger om mistenkelige transaksjoner fra de rapporteringspliktige til EFE har økt, er antallet saker om hvitvasking etter straffelovens regler lavt. Det kan stilles spørsmål ved om dette kan bety at de relevante straffebudene er mindre effektive enn det som var lovgivers intensjon, jf. også problembeskrivelsen i kapittel 5.

I dette kapittelet vurderes det om pengesporsetterforsking og bruk av reglene om heleri og hvitvasking i straffeloven kan gi rom for mer effektiv bekjempelse av økonomisk kriminalitet og annen profittmotivert kriminalitet.

12.2 Pengesporsetterforsking – metoder for å kartlegge utbytte

12.2.1 Beskrivelse av analyser og kilder til informasjon

Pengesporsetterforsking er en samlebetegnelse på etterforsking som handler om å følge pengestrømmene og kartlegge verdier og uforklarlig formuesøkning. Pengesporsetterforsking er relevant både for å avdekke økonomisk kriminalitet, bevise et straffbart forhold og for å begrunne inndragningskrav. Informasjon fra finansiell etterretning er viktig i slik etterforsking, men andre pengespor kan være vel så relevante, som for eksempel informasjon fra valutaregisteret, oversikt over kontotransaksjoner, kortbruk, formuesregistrering med videre. Pengesporsetterforsking og finansiell etterretning kan også bidra til å avdekke trusler mot nasjonal sikkerhet, herunder kartlegge omfang av pengeoverføringer57 og sikre bedre oversikt over utenlandsk eierskap i Norge.58

I saker hvor politiet etterforsker personer med uforklarlig formue, benyttes ulike former for økonomiske analyser (kontantstrømsanalyser, transaksjonsanalyser og privatforbruksberegninger) for å dokumentere overforbruk og tilgang på ukjente kilder. Disse analysene uføres av etterforskere med spesialkompetanse innen økonomi.

Det finnes en rekke kilder til informasjon for å kartlegge verdier. Mye av denne informasjonen besittes av ulike offentlige myndigheter og private aktører. Det ligger derfor et potensial i registersamkjøringer og digitale løsninger basert på data som allerede eksisterer.

Politiets samarbeid med andre etater, spesielt Skatteetaten, og private aktører, særlig bankene, er viktig. Uforklarlig formuesøkning som fremgår av skattemeldingen er en indikator på mulig økonomisk kriminalitet. Politiet og Skatteetaten må derfor samarbeide, ikke bare i konkrete etterforskinger, men også i å identifisere og velge ut saker i henhold til en risikobasert tilnærming. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 8.

Et eksempel på pengesporsetterforsking i andre saker enn saker om økonomisk kriminalitet er gitt i boks 12.1.

Det er utviklet lite faglitteratur på området pengesporsetterforsking. Mye av kompetansebyggingen skjer derfor gjennom erfaringsoverføring. Det er behov for å strukturere og tilgjengeliggjøre denne kunnskapen for bedre forståelse og bekjempelse både i offentlig og privat sektor.

12.2.2 Særskilte utfordringer knyttet til grensekryssende transaksjoner

Stadig flere saker om økonomisk kriminalitet involverer grensekryssende transaksjoner.

Digitalisering øker muligheten for å flytte penger raskt og begrenser foretakenes mulighet til å undersøke transaksjonene før de gjennomføres. I tillegg til banker og kredittforetak, kan også betalingsforetak og e-pengeforetak gjennomføre betalingstransaksjoner på tvers av landegrenser. Handel med verdipapirer skjer også på tvers av landegrenser. EU-regelverket åpner for at foretak med konsesjon fra EU-land kan drive grensekryssende virksomhet i Norge uten etablering. Disse foretakene vil ikke være rapporteringspliktige til norske myndigheter etter hvitvaskingsloven. Dette øker behovet for internasjonalt samarbeid.

EFE mottar rutinemessig rapporter som andre europeiske finansielle etterretningsenheter har fått fra foretak i utlandet, dersom det er en viss knytning til Norge. Med stadig bedre rapporteringer av økonomiske data mellom land, oppstår det behov for verktøy som kan operasjonalisere pengesporsetterforsking og legge til rette for dialog om etterforskingen i en sikker og digitalisert form. Manglende samhandlingsteknologi hindrer viktig utveksling av informasjon. Det er derfor behov for en tettere og sikrere elektronisk dialog mellom myndighetsorganer i ulike land, se nærmere om dette i kapittel 14.

Av norske banker er det et fåtall som har egne internasjonale korrespondentforbindelser. Hovedandelen av de norske bankene benytter andre norske banker for gjennomføringen av utenlandstransaksjoner. Volumet av samlede innenlands- og utenlandstransaksjoner er imidlertid stort. Foreløpige analyser av den grensekryssende transaksjonsflyten tilsier at det også er store volum som ikke kan forklares naturlig ut fra handel, investeringer med videre.

Per 1. januar 2023 var det registrert syv norske betalingsforetak som kun yter betalingstjenesten overføring eller mottak av betalingsmidler uten kontoavtale, også omtalt som «pengeoverføringer». Virksomheten i disse foretakene har karakter av utelukkende å tilby grensekryssende transaksjoner. Ifølge innrapporterte tall fra 2021 gjennomførte disse foretakene samlet inngående og utgående transaksjoner for en milliard norske kroner. I praksis har overføringene skjedd ved at mindre beløp fra flere avsendere samles opp og sendes i en større sum («bulk-transaksjon») gjennom banker. Flere banker har imidlertid sluttet å akseptere gjennomføring av bulk-transaksjoner, noe som fører til at pengene tas ut i kontanter i ett land og transporteres fysisk til et annet land, enten direkte til destinasjonen eller gjennom et «transittland». At betalingsforetak utelukkes fra bankene er en problemstilling det har vært oppmerksomhet om også ellers i Europa, blant annet fra Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA).59 EU-kommisjonen la i juni 2023 frem forslag til nytt regelverk om betalingstjenester som er ment å bidra til at betalingsforetak skal kunne få og opprettholde bankkontoer for å kunne yte sine tjenester, se forslag til ny forordning om banktjenester, fortalen avsnitt 35 og 36 og artikkel 32.60

Tilsyn med aktører som driver med pengeoverføringstjenester viser at foretakene har betydelige mangler i sitt antihvitvaskingsarbeid.

Verdipapirhandelen er også global og innslaget av utenlandsk handel på Oslo Børs er høy. Dette gjør at det kan være utfordrende å avdekke innsidehandel som foregår fra utlandet. Investeringsbedragerier foregår også i stor utstrekning fra utlandet. Det legges fortløpende ut markedsadvarsler på Finanstilsynets nettsted som kommer gjennom det europeiske tilsynsorganet, ESMA, eller som er produsert av Finanstilsynet.

12.2.3 Kryptovaluta

Vekslere og oppbevaringstjenester av virtuell valuta er underlagt hvitvaskingsregelverket, og under tilsyn fra Finanstilsynet. Virtuell valuta er sårbar for utnyttelse av kriminelle. Kryptovaluta har ingen øvre betalingsgrenser, samtidig som betalingsløsningen tilbyr ulike grader av anonymitet. Den nylig vedtatte forordningen om opplysninger som skal følge pengeoverføringer og visse kryptoeiendeler, som i EU har anvendelsesfrist fra 30. desember 2024, skal bidra til bedre sporbarhet. Finansdepartementet sendte 1. mars 2024 på høring et høringsnotat utarbeidet av Finanstilsynet om gjennomføring av forordningen i norsk rett. Høringsfristen er 1. juni 2024.

Forstørr bilde

Foto: utlånt fra Økokrim.

Kryptovaluta kan benyttes som betaling tilknyttet en rekke typer kriminalitet, for eksempel narkotika, seksuelle overgrep mot barn, terrorfinansiering og ulovlig handel med våpen. I tillegg kan kryptovaluta benyttes til investering og hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger.61 Fremveksten av desentraliserte finansielle tjenester gjør en rekke tradisjonelle tilbud som låneopptak, innskuddsrenter og investeringer i eiendom tilgjengelig gjennom kryptovaluta. Kombinert med muligheten til å betale med debetkort eller lommebok på mobil, skaper dette et mulighetsrom for å etablere en privatøkonomi fristilt fra eget hjemland. Dette er spesielt aktuelt for land med dårlig økonomisk styring, og høy inflasjon. Metoder innen kryptvalutaetterforsking er beskrevet i boks 12.2.

12.2.4 Kontroll av tollagre og kulturgjenstander

Kulturgjenstander blir benyttet som betalingsmiddel eller som middel for hvitvasking av utbytte. Forskere har funnet lite belegg for at antikviteter benyttes til hvitvasking av midler. Det er derimot ofte selve kulturgjenstanden som hvitvaskes, samt at det forekommer ulovlig utbytte fra kriminell virksomhet knyttet til omsetning av kulturgjenstander. 62

Utfordringer knyttet til at kunst- og antikvitetsmarkedet har blitt koblet til organisert kriminalitet førte til at EU i sitt femte antihvitvaskingsdirektiv i 2020 innførte krav til kunstbransjen innen EU-området. EU innførte dessuten krav om at frihavner og de som yter oppbevaringstjenester for kunst, skulle rapportere mistenkelige transaksjoner til myndighetene. Finansdepartementet sendte 1. desember 2023 på høring forslag om å utvide hvitvaskingslovens anvendelsesområde til nærmere avgrensede aktører som handler, formidler eller oppbevarer kunstverk over en viss verdi. Høringsfristen var 12. januar 2024.

Endring i tollprosedyrer hvor det kreves tolldeklarasjon for innlegg på tollager, vil gi Tolletaten bedre mulighet til å avdekke denne typen kriminalitet. Når det gjelder mer kostbare kulturgjenstander som er ulovlig ervervet, er det et problem at disse ofte oppbevares i svært lang tid på tollagre før de slippes ut på markedet. Funn av kulturgjenstander knyttet til kriminell virksomhet, blant annet i Geneva Freeport, i forbindelse med «Panama Papers»-saken, og lekkasjer fra andre skatteparadiser, har ført til at flere nå ønsker å innføre strengere krav til tollagre og frihavner.63 For varer som allerede befinner seg på tollagre, kan Tolletaten benytte etterkontrollressurser og gjennomføre tollagerkontroll med sikte på å avdekke kriminalitet. Etaten har fokus på dette og kontroll ble gjennomført ved et større lager på Gardermoen i 2023.

12.2.5 Handelsbasert hvitvasking

Handelsbasert hvitvasking er en form for over- og underfakturering og foregår ved å underslå eller overrapportere pris, kvantitet eller kvalitet ved import eller eksport.

Attraktive varer som benyttes til handelsbasert hvitvasking er varer som det er vanskelig å vurdere verdien av, som eksempelvis gullvarer, smykker, kunst og samlegjenstander, men også byggevarer. Den økende eksportverdien på norsk sjømat kan gjøre næringen spesielt attraktiv for aktører som har ønske om å utøve kriminalitet i forlengelse av næringsdriften. Både art og mengde sjømat er vanskelig å kontrollere ved eksport. I den grad kulturgjenstander benyttes til handelsbasert hvitvasking, fremholder forskerne at hvitvaskingsregelverket i Europa og USA er lite effektivt på grunn av de høye verditersklene som er gitt.64 Generelt er det uansett lett å omgå verdigrenser.

Ulovlige grensekryssende transaksjoner utføres gjerne i forlengelsen av næringsdrift. Ved å sluse penger gjennom bedriftskontoer fordekkes og legitimeres opphavet av store beløp i større grad enn ved bruk av privat konto.

Norske eksportvirksomheter kan bli benyttet til hvitvasking gjennom betaling av varer med utbytte fra kriminalitet. I fiskerinæringen mottar norske fiskeeksportører oppgjør fra utenlandske selskaper som er registrert i sekretesse-jurisdiksjoner. Noen av adressene er funnet i ulike lekkasjedokumenter som «Offshore Leaks» eller «Panama Papers».

Handelsbasert hvitvasking skjer blant annet gjennom deklarering av for lav eller for høy tollverdi. Kontroll av tollverdi kan bidra til å avdekke handelsbasert hvitvasking og ulovlige økonomiske strømmer.65

12.2.6 Kontanter

Det går svært store summer kontanter og andre likvide betalingsmidler i ulike valutaer, inn og ut av Norge hvert år. Selv om mange av transaksjonene har helt legitime formål, inkluderer mange også utbytte av kriminelle handlinger. Det er viktig å understreke at kontantbruk i seg selv ikke er ulovlig, og av ulike hensyn, for eksempel beredskap, er det viktig at kontanter fortsatt er tilgjengelig og kan brukes av de som ønsker det. Likevel utgjør kontanter en vesentlig sårbarhet når det gjelder bekjempelse av økonomisk kriminalitet, fordi bruk av kontanter er mindre sporbart enn elektroniske transaksjoner.

Økokrim har nylig utarbeidet rapporten Nå er det NOK som gir en oversikt over omfanget av kontanter som er i omløp og viser hvordan disse fraktes ut av landet. Et budskap i rapporten er at myndighetene har lite oversikt over kontanter. Mange aktører er involvert i håndtering av kontanter, det er varierende beløpsgrenser for innskudd og uttak, det er ikke konsesjonsplikt for drift av minibanker og verken pengetransportører eller forhandlere av verdigjenstander er rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven. Dette fører samlet sett til at kunnskapsgrunnlaget om kontantbruken er for dårlig. Rapporten anbefaler blant annet at rapporteringsplikten vurderes utvidet til de som drifter minibanker, pengetransportører og forhandlere av verdigjenstander. Det er også foreslått konsesjonsplikt for drift av minibanker og faste grenser for uttak og innskudd i automater.

Kilde: Økokrim

En særskilt måte å føre kontanter ut av Norge er gjennom såkalt Hawala-virksomhet, beskrevet i boks 12.4.

Personer som krysser grensen med valuta verdt mer enn NOK 25 000 har etter vareførselsforskriften plikt til å deklarere dette ved å fylle ut et manuelt skjema. Opplysningene registreres deretter i Valutaregisteret av Tolletaten. Det kreves imidlertid ikke at den reisende beskriver eller dokumenterer midlenes opprinnelse, hvem som er rette eier av midlene, hva midlene skal brukes til, eller årsaken til innførsel/utførsel. Deklareringen gjøres direkte på grensen og det kreves ikke forhåndsvarsel. Det kan være gode grunner til å utføre mer enn NOK 25 000 i valuta, særlig til land med dårlig finansiell infrastruktur. I mange tilfeller kan utførsel av store valutabeløp likevel fremstå mistenkelig, sett i lys av dagens digitale økonomi.

Ved brudd på deklareringsplikten kan Tolletaten ilegge overtredelsesgebyr og holde tilbake så mye av betalingsmidlene som er nødvendig for sikring av overtredelsesgebyret. Ved mistanke om at betalingsmidlene er gjenstand for hvitvasking eller heleri etter straffeloven, kan det være aktuelt med beslag etter straffeprosessloven § 206 og videre oppfølging av påtalemyndigheten.

Valutaregisteret ble opprettet i 2005, og avløste det gamle BRAVO-registeret (Bank Rapport Valuta Oppgave) i Norges Bank. Registeret er en viktig kilde til informasjon for kontrollorganene og politiet.66 Formålet med valutaregisteret er å forebygge og bekjempe kriminalitet og å bidra til riktig skatte- og avgiftsbetaling, ved at kontrollorganene og politiet får tilgang til opplysninger om valutavekslinger og fysiske eller elektroniske overføringer av betalingsmidler inn og ut av Norge.

Regjeringens vurdering

Tall fra Valutaregisteret viser at differansen mellom det som deklareres ut og det som deklareres inn i Norge av kontanter utgjør milliardbeløp. Samtidig er ansvaret for og oppfølgingen av kontanthåndtering spredd på mange, både private og offentlige aktører. Dette innebærer i seg selv en sårbarhet. En mer enhetlig oppfølging av, og god oversikt over, kontantbehandlingen nasjonalt er av stor betydning for å ta ned denne sårbarheten. Tiltak mot utførsel og innførsel av kontanter med ulovlig opphav er av særlig betydning for å ramme kontantintensive kriminalitetstyper, herunder narkotikakriminalitet og annen organisert kriminalitet. Dette omfatter operative tiltak hos Tolletaten og politiet for å forebygge og avdekke kontantsmugling, men også tiltak for å gi myndighetene bedre muligheter til å avdekke om midler som søkes deklarert ved grensen er mistenkelige. Mye taler for at de legitime grunnene en kan ha til å gjennomføre store kontantutførsler av Norge er såpass begrenset at det vil være mindre byrdefullt å kreve forhåndsdeklarering. En slik forhåndsdeklarering vil gi myndighetene noe tid til å vurdere om deklarasjonen gir grunn til mistanke om at midlene har tilknytning til kriminalitet.

Selv om kontanthåndtering er forbundet med høy hvitvaskingsrisiko, er ikke alle relevante aktører underlagt hvitvaskingsregelverket. Hvem som skal være rapporteringspliktige beror på konkrete vurderinger av risiko holdt opp mot byrder for næringslivet, i tillegg til internasjonale forpliktelser. Pengetransport er underlagt noen krav i vaktvirksomhetsregelverket, noe som er mindre egnet til å forebygge og avdekke mulig kriminalitet. Drift av minibanker er ikke underlagt krav som er egnet til kriminalitetsforebygging og -bekjempelse. Det er mange eksempler på hvitvasking gjennom omfattende misbruk av innskudd og uttak på en rekke bankkort.

Siden 2017 har det vært et forbud mot at forhandlere av gjenstander mottar vederlag i kontanter på 40 000 kroner eller mer, det såkalte kontantforbudet. Kontantforbudet ble blant annet innført som et nasjonalt valg under hvitvaskingsdirektivet, som alternativ til å underlegge forhandlerne rapporteringsplikt etter hvitvaskingsloven. Effekten av regelendringen er ikke evaluert.

• Regjeringen vil vurdere om det bør være krav om at den som inn- eller utfører betalingsmidler skal gi informasjon om opprinnelsen av midlene, samt dokumentasjon på dette, i forkant av reisen.

• Regjeringen vil vurdere om pengetransportvirksomhet og drift av minibanker bør underlegges hvitvaskingsregelverket, helt eller delvis. Regjeringen vil også evaluere effekten av kontantforbudet av 2017. Eventuelle endringer i rapporteringspliktige under hvitvaskingsregelverket må sees i sammenheng med den kommende antihvitvaskingspakken fra EU.

12.2.7 DSOP Kontrollinformasjon

Digital samhandling offentlig privat (DSOP) ble etablert i 2016 av Brønnøysundregistrene, Finans Norge og Skatteetaten. I 2018 ble også Arbeids- og velferdsetaten og politiet en del av samarbeidet. DSOP dreier seg om å digitalisere viktige prosesser i samfunnet og effektivisere utveksling av informasjon som en eller flere parter har behov for i henhold til regelverket. I prosjektet DSOP Kontrollinformasjon (DSOP-Kontroll) er det utviklet en maskinell og automatisert oppslagstjeneste for innhenting av nærmere fastsatte kategorier av informasjon fra banker og andre finansforetaks systemer til Skatteetaten, Arbeids- og velferdsetaten og politiet.

DSOP-Kontroll er en oppslagstjeneste for utlevering av blant annet transaksjonsdata og kommunikasjon med norske banker og andre finansforetak. Formålet er å effektivisere utlevering av opplysninger i henhold til de hjemler og krav etatene innehar, samt styrke notoritet. Tjenesten effektiviserer og strukturerer innhenting av finansoppslag.

Det har vært noe uklarhet om løsningen DSOP-kontroll kunne benyttes av politiet uten regelverksendringer. På forespørsel fra Finans Norge ga Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet en tolkningsuttalelse vedrørende det rettslige grunnlaget for bruk av DSOP-kontroll. Her ble de overordnede rammene for automatisert utlevering som følger av Grunnloven, EMK og personvernforordningen som må ivaretas ved en slik oppslagstjeneste belyst, samt en vurdering av straffeprosessloven § 210. I etterkant har svakhetene som ble trukket frem i tolkningsuttalelsen blitt fulgt opp på ulike måter.

Politiet har utarbeidet en justert IT-løsning til bruk for DSOP-Kontroll. I oppslagstjenesten er det kun teknisk mulig å gjøre oppslag på personer som er omfattet av et utleveringspålegg fattet av påtalemyndigheten i medhold av straffeprosessloven § 210, samtidig som det er etablert rutiner som adresserer tidligere svakheter som ble trukket frem ved oppslagstjenesten. Etter Justis- og beredskapsdepartementets syn er den justerte løsningen en betydelig endring i ordningens karakter slik at det ikke er nødvendig med endringer i regelverket for at løsningen kan tas i bruk.

12.3 Straffelovens regler om hvitvasking og heleri

12.3.1 Effektiv kriminalitetsbekjempelse gjennom reglene om hvitvasking og heleri

EU legger gjennom sine hvitvaskingsdirektiver, til grunn at etterforsking av hvitvasking, herunder fratakelse av utbytte, er et effektivt virkemiddel i kampen mot all profittmotivert kriminalitet. Tilsvarende vinkling legges til grunn av Financial Action Task Force (FATF) i deres 40 anbefalinger og metodologi for å evaluere effekten av medlemslandenes arbeid mot hvitvasking og finansiering av terror. FATFs metodologi legger til grunn at en effektfull bekjempelse av utbyttegenererende kriminalitet måles gjennom innsatsen mot hvitvasking. Bakgrunnen for denne tilnærmingen er at det ofte er mer effektivt å etterforske behandlingen av utbyttet av den straffbare handlingen enn å etterforske det såkalte primærlovbruddet som har generert utbyttet.

I Norge er andelen hvitvaskingssaker likevel forholdsvis lavt. Politiet etterforsker fortsatt heller primærlovbruddet, i stedet for den etterfølgende hvitvaskingshandlingen, tross kritikk mot denne tilnærmingen i FATFs landrapport om Norge fra desember 2014 og tilhørende anbefaling om å endre kurs. Et primærlovbrudd kan i denne sammenheng eksempelvis være korrupsjon eller ulike former for organisert kriminalitet, som er krevende å etterforske. Dette kan tilsi at det er et ubenyttet potensial i straffelovens bestemmelser om heleri og hvitvasking.

Heleri og hvitvasking har siden 2009 vært separate bestemmelser i straffeloven.67 Før dette var lovbruddene regulert i samme bestemmelse. Lovgiver mente særskilte bestemmelser ville forenkle hver av dem og bidra til å klargjøre hva som kjennetegner henholdsvis heleri og hvitvasking.68 Mens heleri kjennetegnes av mottak eller anskaffelse av utbytte av straffbare handlinger, er hvitvasking et samlebegrep for handlinger som er ment å bidra til å sikre utbytte av straffbare handlinger og handlinger som skjuler eller tilslører hvor utbyttet befinner seg, stammer fra, hvem som har rådigheten over det, med videre. Begge deler forutsetter at det er begått et primærlovbrudd, for eksempel et tyveri eller et underslag.

Saker som involverer flere personer, vil ofte by på betydelige utfordringer når det gjelder å fastslå den enkelte siktedes rolle i befatning med utbyttet. Saker som tar utgangspunkt i det man kan kalle uforklarlig formue, eller hvor siktede har befatning med penger eller verdigjenstander som sannsynligvis er utbytte av straffbare handlinger, men hvor opphavet er ukjent, vil ofte binde opp betydelige etterforskingsressurser frem til man eventuelt kan fastslå at lovlig erverv er utelukket. Ved hvitvaskingslovbrudd er det tilstrekkelig å bevise at det kan utelukkes at de midler det er tale om, kan stamme fra lovlige kilder som gevinst, avkastning, lønn, gave, arv eller lån. I komplekse saker kan det derfor være mer tidseffektivt å tilskjære etterforskingen til kun å fokusere på hvitvaskingslovbruddet. En slik etterforsking vil i sin natur lettere kunne bidra til å identifisere verdier, slik at man på et tidlig stadium vil kunne ta beslag og heftelse for å sikre at det faktisk er verdier å innkassere ved en eventuell inndragningsdom, se nærmere kapittel 13. Hvitvaskingsetterforsking vil derfor kunne antas å ha en spesielt forebyggende effekt. Man kan etterforske raskere og dermed ta flere saker, man kan identifisere og sikre verdier og gjøre det mindre lønnsomt å være kriminell, og man vil kunne bidra til å forebygge ny kriminalitet – både gjennom avskrekking og gjennom å strupe finansieringen av nye kriminelle handlinger.

I det følgende omtales aktuelle tiltak som vil kunne bedre politiets muligheter til å gjennomføre effektive og mer konsentrerte heleri- og hvitvaskingsetterforskinger, og da særlig i saker forbundet med organisert profittmotivert kriminalitet.

12.3.2 Forholdet mellom primærlovbrudd og heleri/ hvitvasking når primærlovbruddet ikke kan bevises på tiltaletidspunktet

En vesentlig motivasjon ved mange straffbare handlinger er å oppnå et utbytte. I forarbeidene til heleribestemmelsen heter det: «Å motta utbytte representerer så å si sluttstenen i det forbryterske forholdet og må anses å være like straffverdig som de tidligere leddene i virksomheten».69 Å innrette etterforskingen mot utbyttet fremstår således som en effektiv og hensiktsmessig måte å bekjempe utbyttegenererende kriminalitet på.

Norge er internasjonalt forpliktet til å bekjempe hvitvasking og har som nevnt fått kritikk for å ha for få saker om dette.70 I denne sammenheng er det viktig å merke seg at definisjonen av hvitvasking som ofte benyttes internasjonalt, omfatter både heleri og hvitvasking.71

Heleri og hvitvasking var, som nevnt ovenfor, tidligere samlet i én bestemmelse. Mens heleriansvaret rammer den som mottar eller skaffer seg del i utbytte fra en straffbar handling (primærlovbruddet), rammer hvitvaskingsbestemmelsen den som yter bistand til å sikre slikt utbytte, enten for noen annen eller fra straffbare handlinger som en selv har begått. Det er heller ikke grunnlag for å tolke inn i heleribestemmelsen et vilkår om at utbyttet må stamme fra andre enn siktede selv.72

I straffesaker står påtalemyndigheten i praksis ofte i en situasjon der det er på det rene at man har å gjøre med et utbytte fra en straffbar handling, men der det samtidig er uklart hva som er primærlovbruddet eller hvem som står bak det. Også når det kan være siktede selv som står bak primærlovbruddet, vil en tiltale for heleri eller hvitvasking i slike situasjoner kunne være aktuelt.

I praksis fra Høyesterett er det imidlertid lagt til grunn at det ikke er mulig å dømme noen for heleri, dersom retten kommer til at det er bevist utover enhver rimelig tvil at vedkommende har begått primærlovbruddet.73 Dersom domstolen finner det bevist ut fra strafferettens beviskrav at tiltalte selv har begått primærlovbruddet som utbyttet stammer fra, kan han altså ikke dømmes for heleri. Dersom en person som er pågrepet har tyvegods i sin besittelse, men det er usikkert om han eller hun har stjålet det eller gjort seg skyldig i heleri av utbyttet, kan vedkommende dømmes for heleri dersom det ikke er rimelig tvil om at vedkommende har gjort seg skyldig i en av delene.74

Dette innebærer at hvis påtalemyndigheten, på tiltaletidspunktet, har ment at det bevismessig kun var grunnlag for å ta ut tiltale for heleri, men retten ved sin behandling av saken, likevel finner det bevist utover enhver rimelig tvil at tiltalte har begått primærlovbruddet, skal tiltalte frifinnes. Domstolen er bundet av det straffbare forholdet som er angitt i tiltalen og kan ikke velge å domfelle for primærlovbruddet istedet.75

I enkelte tilfeller kan denne situasjonen motvirkes ved at påtalemyndigheten tar ut tiltale prinsipalt for primærlovbruddet, subsidiært for heleri. Dette er beskrevet i Riksadvokatens retningslinjer om heleri og hvitvasking der det om forholdet mellom primærlovbrudd og heleri heter:76

En gjerningsperson som har tilegnet seg et utbytte, kan dømmes for heleri selv om han mest sannsynlig selv har begått primærhandlingen, jf. Rt-2008-1074 (avsnitt 16) med videre henvisninger. Ettersom primærhandlingen og heleriet normalt vil være ulike straffbare forhold, er det fast praksis for at det ved bevistvil i slike tilfeller tas ut tiltale prinsipalt for primærhandlingen, subsidiært for heleri.

Det typiske eksempelet er saker der en person er tatt med tyvgods, og det er tvil om personen er tyv eller heler. Da lyder tiltalen prinsipalt på tyveri, subsidiært heleri.

I større saker om økonomisk kriminalitet er bevissituasjonen ofte langt mer komplisert. I slike saker er det gjerne svært krevende å etterforske saken slik at påtalemyndigheten får tilstrekkelig grunnlag for å ta ut en tiltale for primærlovbruddet. Samtidig er det ofte i disse sakene tilstrekkelig grunnlag for å ta ut tiltale for heleri, som i mange tilfeller vil ha en lavere strafferamme enn primærlovbruddet.

Slik rettstilstanden er i dag, vil tiltalte kunne søke å oppnå frifinnelse for heleri ved i retten å argumentere for at han har begått et mer alvorlig primærlovbrudd som det ikke er tatt ut tiltale for. Situasjonen kan ikke uten videre avhjelpes gjennom en ny tiltale for primærlovbruddet, siden dette normalt vil nødvendiggjøre en ny og tids- og ressurskrevende etterforsking av det som da er blitt en gammel sak og som også kan være foreldet. Forholdet vil dermed kunne forbli ustraffet.

Rettstilstanden vil samtidig kunne føre til at påtalemyndigheten ser seg tvunget til å søke å bevise primærlovbruddet, selv om det innebærer en meget ressurskrevende etterforsking, for å unngå å havne i en situasjon som beskrevet ovenfor i retten. Dette er en lite tilfredsstillende bruk av politiets og påtalemyndighetens ressurser. Kravet til god påtaleskikk begrenser dessuten påtalemyndighetens mulighet for på tiltaletidspunktet å «gardere seg» gjennom prinsipale og subsidiære tiltaleposter for å ta høyde for at man etter bevisførselen i retten har tilstrekkelig bevis for primærlovbruddet. Det vil for eksempel kunne være problematisk å tiltale noen prinsipalt for korrupsjon og subsidiært for heleri når påtalemyndighetens vurdering på tiltaletidspunktet er at det riktigste er heleri.

Regjeringens vurdering

Sett hen til internasjonale krav til bekjempelse av hvitvasking, er det behov for en gjennomgang av hvordan forholdet mellom primærlovbrudd og heleri/hvitvasking i fremtiden skal løses. I saker som involverer multikriminalitet, vil en tilnærming der straffansvar for heleri eller hvitvasking ikke er utelukket, selv om retten skulle komme til at det er bevist at siktede er primærlovbryter, kunne bidra til at etterforskingen i større grad kan rettes mot og avgrenses til håndteringen av utbyttet.

Fra et ressursperspektiv fremstår det også hensiktsmessig i større grad å legge til rette for ytterligere bruk av bestemmelsene om heleri og hvitvasking, dersom en slik avgrensing av tiltalen er basert på en velbegrunnet vurdering av bevissituasjonen på tidspunktet for tiltalen.

Regjeringen mener det i første omgang vil være behov for en nærmere analyse av den beskrevne situasjonen. Basert på en slik analyse vil det kunne foreslås konkrete tiltak for å sikre at straffesaker som har generert et utbytte kan løses mest mulig effektivt også der det senere anføres at tiltalte er primærlovbryter. Analysen vil måtte ses i sammenheng med tiltak beskrevet nedenfor i kapittel 12.3.3 og 12.3.4.

• Regjeringen vil sørge for at det gjennomføres en analyse av utfordringer knyttet til forholdet mellom primærlovbrudd og heleri/hvitvasking. Analysen skal munne ut i forslag til konkrete tiltak som kan sikre at straffesaker som har generert et utbytte kan løses mest mulig effektivt.

12.3.3 Forholdet mellom bestemmelsene om heleri og hvitvasking

Også når det gjelder forholdet mellom bestemmelsene om heleri og hvitvasking har det i praksis vist seg å være enkelte utfordringer.

Heleribestemmelsen rammer kun den som mottar eller skaffer seg del i utbytte av en straffbar handling. Hvitvaskingsbestemmelsen rammer på sin side også bistand til oppbevaring av utbytte fra andres straffbare handlinger.77 Om en person utvilsomt oppbevarer eller besitter utbyttet i egen interesse, vil han dermed ikke kunne straffes for selve besittelsen eller oppbevaringen. I en sak i lagmannsretten ble tiltalte, som hadde vært i besittelse av utbytte, blant annet i form av en ring på sin egen finger, frifunnet fordi denne besittelsen ikke oppfylte gjerningsinnholdet i heleribestemmelsen.78 Det er uheldig at straffbarheten avhenger av det som ofte vil være en ukjent omstendighet i helerisaker; hvordan vedkommende endte opp med å ha besittelsen av utbyttet.

Riksadvokaten har i brev til Justis- og beredskapsdepartementet høsten 2022, under henvising til disse tilfellene, adressert behovet for en fornyet vurdering av heleri- og hvitvaskingsbestemmelsene.

Regjeringens vurdering

Det kan, blant annet basert på eksempelet om besittelse av utbytte som redegjort for ovenfor, være grunn til å vurdere om heleri- og hvitvaskingsbestemmelsene er hensiktsmessig avgrenset slik de lyder i dag. Ofte vil det bare være nyanser som skiller helerier fra hvitvasking.79 Grenseoppgangen mellom de to straffebudene bør følgelig vurderes nærmere.

• Regjeringen vil vurdere om straffelovens bestemmelser om heleri og hvitvasking er hensiktsmessig avgrenset, herunder om det er behov for å endre bestemmelsene med tanke på oppbevaringstilfellene.

12.3.4 Innføring av et straffebud om næringshvitvasking

Bruken av pengemuldyr, det vil si personer som stiller sin konto til disposisjon for andre til hvitvasking, er et økende problem, ikke minst ved grenseoverskridende organisert kriminalitet.80 Det er flere eksempler på at personer over tid har stilt sin konto til disposisjon, og etter dette har fått overført det som sannsynligvis er utbytte fra flere ulike bedragerier i utlandet. Pengene er deretter overført videre. De enkelte overførte beløpene er imidlertid for små til at det kan forsvares å bruke ressurser på en omfattende etterforsking av pengenes opphav for å avklare om lovlig opphav helt kan utelukkes.

I slike saker er det ofte tidlig klart at pengene som videreformidles sannsynligvis er utbytte av straffbare handlinger. Det er heller ikke uvanlig at også gjerningspersonen forstår at pengene han eller hun formidler sannsynligvis helt eller delvis er utbytte av straffbare handlinger, men likevel godtar bruken av kontoen, og da gjerne mot betaling. Dette er også en velkjent problematikk for Tilsynsrådet for advokatvirksomhet i forbindelse med bruk av advokaters klientbankkonto.

Overfor ellers seriøse finansinstitusjoner kan et overtredelsesgebyr fra Finanstilsynet være en riktig reaksjon i slike tilfeller. For mindre aktører der manglende kundetiltak nærmest utgjør forretningsideen, blir slike gebyrer ikke god nok reaksjon.

For å kunne ramme slik uakseptabel og klanderverdig risikoadferd i næringsvirksomhet, er det i Sverige innført en egen straffebestemmelse om såkalt «næringshvitvasking».81 Den svenske straffebestemmelsen, § 7 i penningtvättsbrottslagen, rammer den som i næringsvirksomhet eller sedvanemessig begår eller medvirker til handlinger som sannsynligvis har et hvitvaskingsformål, for eksempel ved å stille sin konto til disposisjon for andre og benytte den til videreformidling av penger som sannsynligvis er utbytte av straffbare handlinger. Det må ikke bevises at det faktisk dreier seg om utbytte av en straffbar handling. Gjerningspersonen straffes for sin klanderverdige risikoadferd og straffebestemmelsen er anvendelig selv om gjerningsmannen ikke selv har oppfattet det som sannsynlig at han har befatning med utbytte av straffbare handlinger. Dette er nå presisert i en avgjørelse fra Høgsta domstolen fra 17. februar 2022.82 Det er derfor heller ikke avgjørende om det senere skulle vise seg at utbyttet hadde lovlig opphav.83

Den svenske straffebestemmelsen er blant annet anvendelig overfor personer som videreformidler penger til andre under dekke av en næringsvirksomhet, forutsatt at det foreligger objektive holdepunkter for å anta at transaksjonene har et hvitvaskingsformål. Dette er eksempelvis ikke en uvanlig situasjon i a-krimsaker.

En straffebestemmelse om næringshvitvasking vil også kunne være anvendelig i saker hvor betalingsforetak systematisk bryter sine forpliktelser til å gjennomføre kundetiltak etter hvitvaskingsloven og der manglende kundekontroll gjør det krevende å fastslå om pengene som formidles har lovlig eller ulovlig opphav. I tillegg vil personer som medvirker til slik virksomhet ved å stille sin bankkonto til disposisjon, omfattes.84

Regjeringens vurdering

I tilfeller der hvitvasking skjer systematisk eller som ledd i en forretning, bør det sentrale for straffansvar være om personen eller foretaket er klar over risikoen for at pengene stammer fra kriminell virksomhet, men likevel bidrar til gjennomføringen. Et gebyr fra Finanstilsynet vil ikke være en effektiv reaksjon i disse tilfellene. Regler om såkalt næringshvitvasking, slik innført i Sverige, kan ha bedre effekt og være verdt å vurdere også i Norge.

• Regjeringen vil vurdere om det er behov for å innføre en bestemmelse om næringshvitvasking.

12.4 Betydningen av EUs antihvitvaskingspakke

EU-kommisjonen presenterte 20. juli 2021 en pakke bestående av fire regelverksforslag med formål å styrke EUs regler og innsats mot hvitvasking og terrorfinansiering (AML/CFT). Målet med regelverkspakken er å forbedre muligheten til å oppdage og stoppe mistenkelige transaksjoner og mistenkelige forhold, og å tette hull i eksisterende regelverk som utnyttes av kriminelle for å hvitvaske ulovlige midler eller for å finansiere terror gjennom det finansielle systemet.

Regelverkspakken består av følgende fire forslag til nye rettsakter:

• Forslag til en forordning om å opprette et nytt, overnasjonalt byrå for antihvitvasking – Myndigheten for bekjempelse av hvitvasking av penger og finansiering av terrorisme (AMLAR)

• Forslag til en forordning om tiltak for å hindre at finanssystemet brukes til hvitvasking av penger eller finansiering av terrorisme (AMLR)

• Forslag til et direktiv om ordninger som medlemsstatene skal innføre for å hindre at finanssystemet brukes til hvitvasking av penger eller finansiering av terrorisme, og om oppheving av direktiv (EU) 2015/849 (AMLD)

• Forslag til en europaparlaments- og rådsforordning om opplysninger som skal følge pengeoverføringer og visse kryptoeiendeler (omarbeiding) (FTR II recast)

Kjernen i forslaget til regelverkspakke er opprettelsen av en ny EU-tilsynsmyndighet for bekjempelse av hvitvasking av penger og finansiering av terrorisme (Anti-Money Laundering Authority – AMLA), som igjen skal bidra til mer enhetlige AML/CFT-tilsyn i EU/EØS og styrke samarbeidet mellom medlemslandenes finansielle etterretningsenheter (FIU-er). Dette byrået skal ha myndighet til å føre tilsyn med utvalgte aktører i medlemslandene, i tillegg til generelt å bidra til samordning mellom landenes myndigheter. Som ledd i dette kan byrået utarbeide anbefalinger og retningslinjer. Byrået vil også forberede utkast til nærmere, detaljerte regler som det legges opp til i de øvrige regelverkene.

En rekke bestemmelser som i dag er vedtatt i direktivs form, forslås gjennomført i en ny forordning for å sikre rettsharmoni i samtlige av EUs medlemsland. I forslaget ligger det også at reglene som gjelder kundetiltak og reelle rettighetshaver presiseres, og det innføres et forbud mot kontantbetalinger på over 10 000 euro, med muligheter for landene til å sette lavere grenser. Forslaget til nytt direktiv vil erstatte EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv, samt at det foreslås innført nye bestemmelser som har til hensikt å styrke medlemslandenes tilsynsmyndigheter på antihvitvaskingsområdet og FIU-er. Forslagene omfatter både hvordan de nasjonale institusjonene organiseres og hvordan de skal bidra til bedre samhandling og samarbeid med andre medlemslands myndigheter.

Forslaget til omarbeiding/gjenutgivelse av en forordning som vil gjøre det mulig å spore overføringer av visse kryptoeiendeler, ble vedtatt i mai 2023. Den ble dermed løftet ut av prosessen med å forhandle om de øvrige regelverksforslagene. Forordningen skal anvendes i EU fra 30. desember 2024. Finansdepartementet sendte 1. mars 2024 på høring et høringsnotat utarbeidet av Finanstilsynet om gjennomføring av forordningen i norsk rett. Høringsfristen er 1. juni 2024.

Siden forslagene fortsatt er til behandling i EUs organer, er det ikke avklart hvordan de endelige reglene og kravene vil bli. Det er likevel ingen tvil om at regelverkspakken vil stille nye krav til rapporteringspliktige og til myndighetene. For rapporteringspliktige vil hovedelementene i regelverket ligge fast, men flere detaljer og ulike justeringer av kravene regelverket stiller, er sannsynlige.

Det nye direktivet vil antagelig kreve etablering av nye, eller videreutvikling av eksisterende, registre (for eksempel eiendomsregistre), databaser og systemer for deling av informasjon på tvers av landegrenser, herunder rammeverk for felles analyser og et rettslig fundament for deling av informasjon. Det er allerede nå på det rene at de nye forpliktelsene som følger av direktivet vil medføre en rekke nye plikter og økt arbeidsbelastning for Finanstilsynet og Enheten for finansiell etterretning i Økokrim. Det er dermed viktig å gjøre en grundig vurdering av behovet for ressurser, herunder behovet for digital kompetanse (og utstyr) og analysekapasitet.

Etableringen av AMLA vil kunne få stor betydning også for EFEs arbeid, både hva gjelder forutsetninger om deltagelse i felles analyser, større grad av deling av informasjon og krav til bruk av ny teknologi. AMLA skal også kunne utarbeide rapporteringsstandarder som må benyttes for å sikre ensartet praksis.

Forslagene innebærer også innføring av nye og detaljerte hjemler til å stanse transaksjoner og fryse bankkontoer, herunder etter forespørsel fra FIU-er i andre land. Direktivforslaget inneholder også strenge tidsfrister og i enkelte tilfeller krav om domstolsbehandling.

Videre pålegges FIU-ene å gi tilbakemelding til rapporteringspliktige som rapporterer mistenkelige forhold. De rapporteringspliktige skal også informere FIU-en om hvordan finansiell etterretning mottatt fra FIU-en benyttes.

I desember 2023 og januar 2024 ble det annonsert at det er oppnådd politisk enighet om forslagene. Pressemeldingene om enighetene på politisk nivå gir til dels informasjon om hva som vil bli vedtatt. Formell vedtakelse av rettsaktene er antatt å skje i løpet av april 2024. Det er usikkert både nøyaktig hvilke krav som vil bli gjeldende i EU, men også når og hvordan rettsaktene vil bli del av EØS-avtalen.

Regjeringens vurdering

Den kommende antihvitvaskingspakken i EU er antatt å være EØS-relevant. Det vil derfor være en forventning om at den tas inn i EØS-avtalen, slik som har vært tilfelle med de tidligere hvitvaskingsdirektivene og -forordningene. Regjeringen er opptatt av at kampen mot økonomisk kriminalitet styrkes. Det er en fordel også for Norge at EUs innsats mot hvitvasking, terrorfinansiering og tilknyttet kriminalitet skjerpes. For å dra størst mulig nytte av dette, bør regelverket og tiltakene i antihvitvaskingspakken bli del av EØS-avtalen og gjennomføres i Norge. Det vises særlig til betydningen av den globaliserte og grensekryssende kriminaliteten som gjenspeiles i flere deler av meldingen her, blant annet om grensekryssende transaksjoner.

Regjeringen mener det er viktig å sørge for en god og rask implementering. For å få til dette, bør arbeidet med å vurdere behovet for endringer i norsk rett og norske systemer starte så snart som mulig når de endelige rettsaktene er klare fra EU. Regjeringen ser det som naturlig at flere av tiltakene som er nevnt i de foregående kapitlene knyttet til antihvitvaskingsarbeidet vurderes i forbindelse med dette arbeidet.

• Regjeringen vil nedsette en arbeidsgruppe for å vurdere implementeringen av EUs kommende antihvitvaskingspakke.

13 Inndragning og innkreving av inndragningskrav

13.1 Kriminalitet skal ikke lønne seg

For regjeringen er det et helt grunnleggende utgangspunkt at kriminalitet ikke skal lønne seg. Inndragning av utbytte fra straffbare handlinger er derfor et viktig virkemiddel i bekjempelsen av all profittmotivert kriminalitet. Et effektivt inndragningsinstitutt kan fjerne et sentralt incentiv for å begå mange former for profittmotivert kriminalitet. For økonomisk kriminalitet der muligheten for profitt er stor, kan inndragning være vel så virkningsfullt som straff. Et viktig formål med inndragningsreglene er dessuten å kunne erstatte fornærmedes tap.

I en rekke styringsdokumenter til politi og påtalemyndighet de senere årene har det vært gitt uttrykk for at inndragning må prioriteres og styrkes. Slike signaler er basert på at det inndras for lite i forhold til det som er ønskelig ut fra blant annet beregninger av omfanget av svart økonomi. Dette er også noe media har vært opptatt av.85

Forstørr bilde

Foto: Shutterstock.

PHS har gjennomført en spørreundersøkelse blant deltakere på etter- og videreutdanningskurset om inndragning for å kartlegge mulige årsaker til at inndragningstallene i politidistriktene er vedvarende lave. Tilbakemeldingene er analysert av PHS i rapporten Inndragning: en satsing uten resultater? Hva fungerer og hva fungerer ikke?86

Rapportens hovedfunn kan oppsummeres som følger:

• Ingen statistisk forbedring for ilagte inndragningskrav fra 2014 og frem til i dag.

• Inndragning antas ikke å ramme grov profittmotivert kriminalitet i særlig grad, idet knappe én prosent av verdiinndragningskravene gjelder beløp over 2 millioner kroner.

• Det er utfordrende for Skatteetaten ved Statens innkrevingssentral å få innkrevet ilagte inndragningsbeløp, særlig i større saker.

• Erstatning er et viktigere verktøy for å frata kriminelle verdier enn inndragning.

• Under halvparten av respondentene opplever at straffesaker med inndragningspotensial blir fulgt opp.

• Tilsynelatende statistisk bedring når det gjelder sikring under etterforskingen.

• Prioritering, kompetanse og kapasitet peker seg ut som tre sentrale suksesskriterier for å styrke inndragningsarbeidet

Flere av disse utfordringene, herunder spørsmål om kapasitet og kompetanse i politidistriktene, er fulgt opp andre steder i denne meldingen.

I Hurdalsplattformen har regjeringen sagt at den vil innføre sivilrettslig inndragning, det vil si inndragning med lavere beviskrav og løsere tilknytning til et straffbart forhold. Bakgrunnen for dette er et ønske om å effektivisere inndragningsinstituttet og forenkle muligheten for inndragning av utbytte fra straffbare handlinger. I konteksten effektivisering, er det naturlig også å se nærmere på reglene om foreløpig sikring og foreldelse av inndragningskrav.

Skatteetaten har ansvaret for innkrevingen av inndragningskrav. Skatteetatens arbeid og bruk av virkemidler for å bekjempe økonomisk kriminalitet knyttet til innkreving av andre krav enn inndragning er ikke omtalt her.

I det følgende gis en oversikt over mulige virkemidler som etter regjeringens syn vil kunne bidra til å effektivisere inndragning og innkreving av inndragningskrav.

13.1.1 Statistikk om inndragning og innkreving av inndragningskrav

Inndragningsstatistikk er komplisert – og tallene er ikke fullstendige for alle år. Det er heller ikke lett å ha en klar formening om hvor mye man burde inndra hvert år. I tillegg kommer at inndragning ikke er den eneste måten å frata kriminelle utbyttet av en straffbar handling på. Beløp som fratas utenfor straffesak, eksempelvis ved utbetaling av erstatning til fornærmede, kommer ikke frem i inndragningsstatistikken. Et annet eksempel er at inndragning initiert av norske myndigheter, men gjennomført av utenlandske myndigheter, heller ikke fremgår av statistikken. En enkelt straffesak med et stort utbytte ett år kan dra tallene opp, slik at beløpene vil variere og ikke gjenspeiler antallet saker.

Til tross for at inndragning skal prioriteres, viser statistikken imidlertid at politiets inndragningstall har gått ned. I årene 2014 til 2017 ble det ilagt 1027 krav gjennomsnittlig per år, mens det i perioden 2018 til 2022 ble ilagt gjennomsnittlig 918 krav per år.

Statistikken viser også at det er for få rettskraftige inndragningskrav som faktisk blir innbetalt. Fra 2014 og frem til utgangen av oktober 2023 ble over 4 000 inndragningskrav som var ilagt oversendt til Skatteetaten ved Statens innkrevingssentral. Kravene var på til sammen rundt 1,9 milliarder kroner. Av dette er bare 343 millioner kroner innbetalt.

Fra 2018 til 2022 har restansene økt fra 760 millioner kroner i 2018 til 1,6 milliarder kroner ved utgangen av 2022. Økningen skyldes et enkeltkrav på 825 millioner kroner fra 2020. I gjennomsnitt ble det avskrevet 81 millioner kroner per år, hvorav mesteparten (77 millioner kroner) skyldes at kravene var foreldet. Se nærmere oversikt i tabell 13.1.

Det har tidligere vært utfordrende å registrere og hente ut reelle inndragningstall fra hvert politidistrikt. Datagrunnlaget har også vært mangelfullt. Politiet er nå i ferd med å implementere bedre systemer for registrering som gjør det mulig å følge utviklingen i hvert distrikt på en mer hensiktsmessig måte. Det er nå mulig å få oversikt over både hvor mye som sikres ved beslag og heftelse på sikringsstadiet og hvilke inndragningsbeløp som blir idømt når saken er ferdig. Videre kan man se hvor mange saker det er sikret verdier i, og i hvor mange saker det er idømt inndragning i distriktet. Det er også mulig å trekke ut tallene på erstatning, eksempelvis der fornærmede er tilkjent erstatning etter å ha blitt utsatt for bedrageri.87

13.1.2 Inndragning etter straffelovens bestemmelser

Inndragning etter straffelovens regler innebærer at staten permanent overtar en eiendel, et pengebeløp eller en gjenstand, som reaksjon på eller for å forebygge et lovbrudd. Det bærende formålet med straffelovens regler om inndragning er å tilbakestille den kriminelles økonomiske situasjon til situasjonen før lovbruddet.88 Inndragning med dette formålet er ikke å anse som straff etter Grunnloven § 96. Spørsmålet om inndragning skal anses som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) har flere ganger vært vurdert av menneskerettsdomstolen (EMD).89 Også etter EMDs praksis synes det avgjørende å være hva som er formålet med inndragningen. Dersom formålet er gjenopprettende eller forebyggende, er inndragning ikke ansett som straff. En oversikt over reglene i straffeloven er gjengitt i boks 13.1.

13.1.3 Skatteetatens innkreving av inndragningskrav

Skatteetaten har ansvar for innkreving av alle inndragningskrav og bøter fra politiet.

God og effektiv innkreving av disse kravene er viktig for å påvirke motivet til de kriminelle, redusere aktørenes kapasitet og hindre deres mulighet for å bygge kapasitet, samt for å forebygge, forhindre og sanksjonere økonomisk kriminalitet.

For å få til en best mulig innkreving, er det avgjørende at det så tidlig som mulig skjer en samhandling mellom miljøet som kontrollerer og fastsetter krav og innkrevingsmiljøet i Skatteetaten. Skatteetatens innkrevingsmiljø er spesielt sentralt før en sak identifiseres som tilhørende i straffesakssporet, men kan også være sentralt i samarbeidet med politiet i saker som går i straffesakssporet. Politiet og Skatteetatens virkemidler kan her i mange tilfeller supplere eller erstatte hverandre for å oppnå best mulig resultat. Dette er effektivt og kan også være ressursbesparende.

Skatteetatens innkrevingsarbeid er en forutsetning for at inndragning skal få effekt. Som tallene i tabell 13.1 viser, er inndragningskrav vanskelige å kreve inn. Utbytte fra kriminalitet er «ferskvare», og jo lengre tid som går, jo bedre klarer de kriminelle å unndra og skjule verdiene for myndighetene. Det tar tid fra etterforsking åpnes til rettskraftig dom foreligger og innkreving kan starte. Det er derfor viktig at politiet tidlig nok i etterforskingen prioriterer å sikre verdiene med beslag og heftelse. I motsatt fall kan inndragningskravet være lite verdt.

Sporing av verdiene i etterkant av idømt inndragningskrav er en utfordring dersom verdiene ikke er sikret tidlig på etterforskingsstadiet. Tidlig sikring er også viktig for at utbyttet/verdien ikke skal kunne benyttes til å opprettholde eller øke den kriminelle aktiviteten eller skjule utbyttet gjennom formuesøkning for lovbryteren eller dennes nærstående.

Det har i praksis vist seg særlig utfordrende å innkreve idømt inndragning fra andre land. Dette er nærmere behandlet i kapittel 14.

13.2 Tidligere utredninger og iverksatte tiltak

13.2.1 Utredninger bestilt av Justis- og beredskapsdepartementet

Som en oppfølging av Handlingsplan om økonomisk kriminalitet 2011 – 2014 ble det av Justis- og beredskapsdepartementet igangsatt to utredninger med sikte på mer effektiv inndragning. Den første av disse hadde som mål «å utrede nye samarbeidsformer mellom politiet og påtalemyndigheten og kontrollmyndighetene med henblikk på inndragning og beslag av utbytte fra økonomisk kriminalitet».90 Arbeidet var ledet av Økokrim, med deltakere fra ulike kontrolletater og daværende Statens Innkrevingssentral. I arbeidsgruppens rapport fra desember 2014 ble det foreslått opprettet en tverretatlig nasjonal enhet med overordnet formål å sørge for inndragning av utbytte. Enheten skulle være etablert som egen avdeling under Økokrim og bestå av ansatte fra politiet, Skatteetaten, Tolletaten, Arbeids- og velferdsetaten og daværende Statens Innkrevingssentral. Etter gruppens mening burde enheten også ha et særskilt ansvar for internasjonal inndragning.

Justis- og beredskapsdepartementet ba samtidig professor Jon Petter Rui om å utrede mulige reformer i inndragningsregelverket basert på erfaringer fra andre land som hadde innført inndragning etter sivilrettslige regler.91 I utredningen fra 2015 foreslo Rui et konsept for mulig lovregulering av sivilrettslig inndragning rettet direkte mot formuesgoder. Sivilrettslig inndragning av et formuesgode var aktuelt når det var sannsynlig at formuesgodet helt eller delvis representerte vinning fra lovbrudd.92

Sivilrettslig inndragning skulle etter forslaget bare kunne brukes der straffeprosessuell inndragning ikke var mulig eller vesentlig vanskeliggjort fordi tiltalte var død, kravet var foreldet, tiltalte var frifunnet for straff eller fordi beviskravet for inndragning som strafferettslig reaksjon ikke var oppfylt. Forslaget om en egen lov var begrunnet med at det var viktig å tydeliggjøre at det var snakk om noe kvalitativt annet enn straff. Det ble videre foreslått opprettet en egen riksdekkende enhet utenfor påtalemyndigheten som skulle håndheve regelverket. Enheten skulle bemannes med personell fra politiet, Skatteetaten, Tolletaten og Arbeids- og velferdsetaten. Prosessuelt skulle tvistelovens regler, ikke straffeprosessloven, legges til grunn. Rui drøftet også subsidiært muligheten for at de foreslåtte reglene ble innarbeidet i straffeloven og straffeprosessloven. I et slikt tilfelle foreslo han at inndragningsenheten ble underlagt Riksadvokaten og regulert nærmere i påtaleinstruksen.

Utredningen har vært på høring og er kommentert i Straffelovrådets utredninger nevnt nedenfor, men er utover dette ikke fulgt opp av departementet.

13.2.2 Straffelovrådets utredning i NOU 2020: 10

I tillegg til utredningene omtalt foran, utredet Straffelovrådet i 2020 spørsmål om endringer i straffeloven for å gjøre inndragning til et mer effektivt virkemiddel for å bekjempe gjengkriminalitet.93 Rådets hovedkonklusjon var at gjeldende regler i hovedsak ga tilstrekkelig hjemler. Utfordringene berodde i stor grad på andre forhold enn regelverket. Det ble blant annet pekt på kunnskap, tradisjon og kultur, manglende ressurser og manglende prioritering. Det ble likevel ansett å være enkelte utfordringer i regelverket knyttet til hvilke beviskrav som gjaldt for ulike elementer i bestemmelsene og prinsippene for beregning av utbyttet. Under henvisning til Ruis utredning, påpekte rådet at det trolig var behov for en regel der beviskravet for at det er tale om utbytte fra en straffbar handling var sannsynlighetsovervekt uten krav til konkretisering av den straffbare handlingen.94

Rådet foreslo blant annet en ny bestemmelse som etter deres skjønn skulle gjøre det lettere å inndra utbytte i tilfeller der man ikke visste hvilken straffbar handling utbyttet strammet fra. Forslagene møtte kritikk i høringsrunden, og i den etterfølgende proposisjonen, Prop. 241 L (2020–2021), foreslo departementet bare mindre endringer i straffelovens regler om inndragning. I proposisjonen ga samtidig departementet uttrykk for at det kunne være hensiktsmessig med en hjemmel for inndragning som lempet på beviskravet for det underliggende straffbare forholdet, eksempelvis i tilfeller der lovlig erverv var svært usannsynlig, men ikke helt kunne utelukkes, men la til grunn at en slik regel uansett måtte sendes på høring før den kunne vedtas.95

Straffelovrådet ble deretter bedt om å utrede muligheten for å skille ut inndragning som hadde et pønalt formål i et eget kapittel i straffeloven.96 Dette forslaget fikk liten tilslutning i høringsrunden, blant annet fordi et slikt forslag etter høringsinstansenes syn, ville kunne bidra til å gjøre regelverket enda mindre tilgjengelig enn dagens regelverk. Utredningen er foreløpig ikke fulgt opp i departementet.

13.2.3 Tiltak som er iverksatt de siste årene

Parallelt med departementets utredninger av regelverksendringer, har Politidirektoratet i samarbeid med Riksadvokaten de siste årene utarbeidet en samlet plan for å styrke arbeidet med inndragning av utbytte. Flere av tiltakene er iverksatt.

Det er opprettet et nasjonalt kompetansesenter for inndragning ved Økokrim. Enheten består av seks medarbeidere som jobber heltid med inndragningsspørsmål, samt en tilknyttet statsadvokat. Et av fokusområdene til enheten er kompetanseheving. Enheten har avholdt heldagsseminarer om inndragning i de enkelte politidistriktene. Andre prioriterte arbeidsoppgaver er bistand i konkrete saker og håndtering av inndragningsspørsmål over landegrensene. Inndragningsenheten har også samarbeid med Enheten for finansiell etterretning (EFE) i Økokrim for raskere å kunne sikre verdier til inndragning, se nærmere omtale i boks 13.2.

Økokrim leder også faggruppen for finansiell sporsikring som er en del av politiets fagutviklingsapparat. Faggruppen har et særlig fokus på inndragning, og ansvar for metodeutvikling på området, kompetanseheving og teknologiske forbedringer. Det er nært samarbeid mellom faggruppen og inndragningsenheten.

Et annet tiltak er innføring av inndragningsspesialister i hvert politidistrikt. Inndragningsenheten i Økokrim har ansvaret for opplæring og faglig oppfølging av inndragningsspesialistene.

Det er også innført et nytt deltidsstudium om inndragning og pengespor som etter- og videreutdanning ved Politihøgskolen (PHS). Studiet er åpent for politiet, påtalemyndigheten og kontrolletater.

Effekten av de iverksatte tiltakene er foreløpig vanskelig å måle, men tilbakemeldingene fra politidistrikter som har iverksatt slike tiltak er foreløpig positive.

13.3 Behov for ytterligere effektivisering gjennom endring av regelverket

13.3.1 Beviskrav for inndragning av utbytte

Som redegjort for ovenfor, er inndragning i dag nært knyttet til straffesaksbehandlingen. Selv om inndragning av utbytte ikke nødvendigvis regnes som straff, legges det i dag til grunn at beviskravet for at et utbytte er oppnådd ved en straffbar handling i alle fall ligger nær opp til det strenge beviskravet – bevist utover enhver rimelig tvil – som gjelder for straff. Om det foreligger rimelig tvil om det straffbare forholdet, vil derfor ikke bare gjerningspersonen slippe straff, men den som har endt opp med det aktuelle utbyttet fra handlingen vil også få beholde dette.

Det er et økende problem at utbytte fra straffbare handlinger kanaliseres til et annet land enn der de straffbare handlingene er begått. Dette skaper også særskilte bevismessige utfordringer, særlig dersom gjerningspersonen for primærhandlingen befinner seg i utlandet. Ettersom bevis om midlenes opphav må innhentes fra utlandet, blir slike saker sjelden etterforsket, med mindre det dreier seg om store summer. Årsaken er at utenlandsetterforskinger kan gå over flere år, og ofte med usikkert resultat, særlig om det ikke åpnes egen etterforsking i landet der primærhandlingen er begått, eller denne er ukjent.

I slike saker vil det være behov for å kunne beslaglegge og inndra utbytte som eneste reaksjon. Bevisene som innhentes i den innledende fasen av en etterforsking vil her ofte være tilstrekkelige til å sannsynliggjøre at et utbytte er oppnådd ved straffbare handlinger. Dette er tilstrekkelig for å sikre utbyttet ved beslag. Det vil imidlertid være krevende å bevise utover enhver rimelig tvil at pengene er utbytte fra en straffbar handling, som er nødvendig for en straffesak om hvitvasking og kravet om inndragning. Eksempel på en slik sak er gitt i boks 13.3.

Også ellers kan det av hensyn til inndragningsreglenes gjenopprettende formål være behov for å inndra beslaglagt utbytte på grunnlag av et lavere beviskrav enn det strafferettslige, ikke minst ved kontantbeslag.

For å legge til rette for økt bruk av inndragning som eneste reaksjon, er det i Sverige foreslått innført en ny hjemmel for selvstendig inndragning der inndragning av beslaglagt utbytte fra ukjente straffbare handlinger kan inndras.97 Beviskravet for at utbyttet kan knyttes til straffbar virksomhet er ifølge utredningen foreslått til et sted mellom klar sannsynlighetsovervekt og utenfor enhver rimelig tvil.98 Ved vurderingen skal det ses hen til omstendighetene når man støter på utbyttet, samt innehavers økonomiske og personlige forhold. Fordi formålet er å nøytralisere utbytte av kriminalitet, legger den svenske utredningen til grunn at regelen bør tas inn i straffeloven.

Stadig flere land har på bakgrunn av internasjonale føringer innført ulike former for inndragning av utbytte på grunnlag av sannsynlighetsovervekt. I forarbeidene til den svenske bestemmelsen er det også vist til en rekke internasjonale regelverk som stiller krav om hjemler for inndragning uten direkte sammenheng med fellende dom.99 Norge er også bundet av flere av disse forpliktelsene.

Regjeringens vurdering

Regjeringen vil sørge for at politiet og påtalemyndigheten er best mulig rustet til effektivt å inndra utbytte fra kriminalitet. Dette krever en rekke tiltak som må virke sammen, herunder tiltak som sikrer bedre kompetanse og kapasitet, som omtalt ovenfor.

I tillegg vil regjeringen sikre bedre hjemler der det er nødvendig. Dette gjelder kanskje særlig når det er tale om inndragning fra multikriminelle miljøer og når gjerningspersonene befinner seg i utlandet.

I Hurdalsplattformen har regjeringen sagt at den vil innføre sivilrettslig inndragning. Med det menes regler for inndragning med et lavere beviskrav og løsere tilknytning til et konkret straffbart forhold enn hva gjeldende inndragningsregler i straffeloven legger opp til.

Det er nedsatt en arbeidsgruppe som skal utarbeide forslag til nye regler på dette området, som deretter kan sendes på høring. Arbeidsgruppen må vurdere ulike modeller for innføring av regler for sivilrettslig inndragning, basert på erfaring fra andre land og utviklingen internasjonalt de siste årene. Alternative modeller vil være rene sivile regler lagt utenfor straffeloven, eller regler om sivilrettslig inndragning plassert innenfor et strafferettslig system. Ved valget av modell skal arbeidsgruppen legge vekt på at reglene skal være funksjonelle og effektive, herunder sikre nødvendig informasjonstilgang og virke på en hensiktsmessig måte sammen med gjeldende inndragningsregler. Reglene skal også være tilpasset det norske rettssystemet og være forenlig med norsk rettstradisjon. Basert på sitt begrunnede valg av modell, skal arbeidsgruppen komme med et konkret forslag til lovregler. Arbeidsgruppen skal også se nærmere på behovet for organisatoriske endringer som følge av sitt forslag, herunder behovet for å opprette en egen inndragningsenhet.

Lovarbeidet skal sørge for at Norge ivaretar internasjonale forpliktelser og skal tilpasses EMK og Grunnlovens grenser for hva som anses som straff.

• Regjeringen vil utarbeide et forslag til regler om sivilrettslig inndragning som kan sendes på høring i løpet av 2024.

13.3.2 Sikring og foreldelse av inndragningskrav

For å gjennomføre en effektiv innkreving av inndratte midler, må verdiene normalt sikres på etterforskingsstadiet. Dette skjer gjennom reglene om beslag og heftelse i straffeprosessloven kapittel 16 og 17. Noe forenklet beskrevet, benyttes beslag når man kan identifisere det konkrete utbyttet fra den straffbare handlingen, mens heftelse benyttes dersom dette ikke kan identifiseres.

Straffeprosesslovens regler om beslag gjelder både beslag for å sikre bevis og for å sikre fremtidige inndragningskrav.100 Historisk har politiets beslag av eiendommer, båter, kjøretøy og andre kostbare gjenstander som krever vedlikehold og oppfølging, i stor grad blitt gjort for å sikre bevis. Beslag av slike kostbare gjenstander har i mindre grad vært benyttet for å sikre fremtidige inndragningskrav, med unntak av kjøretøy. Bakgrunnen er at det oppstår flere praktiske problemstillinger når politiet tar beslag i kostbare gjenstander.

Beslagsreglene forutsetter i utgangspunktet at eieren fratas rådigheten over det beslaglagte. Ved beslag til sikring av fremtidige inndragningskrav, er det imidlertid ofte ikke et behov for politiet at eieren ikke har tilgang til eiendelen under etterforskingen. Snarere tvert imot vil det være i både politiets og eiers interesse at eieren fortsatt har tilgang til eiendelen for å hindre at verdien forringes (for eksempel grunnet manglende vedlikehold). I den forbindelse er det verdt å merke seg avgjørelsen i HR-2013-2642-U. Høyesterett skisserer der en løsning hvor det tinglyses en urådighet fremfor at eieren må fravike en beslaglagt eiendom.

Prosessen knyttet til sikring ved heftelse, som innebærer at siktede kan opprettholde besittelsen, er på sin side vanskeligere og tidkrevende.101 I tillegg til at saken må behandles i retten, innebærer kravet om sikringsgrunn at man er avhengig av konkret å påvise at siktede har foretatt eller vil foreta handlinger som å gjemme eller selge unna eiendeler, eller føre bevis for flere omstendigheter som samlet sett taler for at fullbyrdelse av kravet vil bli vanskelig. En bevisføring av slike disposisjoner eller omstendigheter kan være ressurskrevende og utfordrende. Dette vil kunne vanskeliggjøre muligheten for å ta heftelse, særlig i en tidlig fase av etterforskingen.

Tatt i betraktning at heftelse er mindre inngripende enn beslag, gir det dårlig harmoni i regelverket at det kreves mer å få tatt heftelse enn beslag.

I tillegg til manglende sikring, viser statistikken at en rekke inndragningskrav faller bort som følge av foreldelse. Fristen for foreldelse av idømt inndragningskrav er normalt 10 år.102 En dom på inndragning vil ofte være kombinert med en lengre fengselsstraff. Under soning vil inndragning sjelden kunne kreves inn ved utleggstrekk da domfelte ikke mottar lønn eller trygd. Det er også sjelden domfelte erverver (eller disponerer) formue under soning på en måte som myndighetene kan spore.

Tidkrevende utenlandsetterforsking kan også føre til at krav foreldes. Både Økokrim og Kripos har sakseksempler der utbytte er skjult i utlandet og det har tatt mer enn 10 år å finne og senere få utlevert utbyttet til Norge. Det fremstår som urimelig at en lovbryter som lykkes med å skjule utbyttet skal beskyttes av en absolutt foreldelsesfrist på 10 år. Når inndragning har en absolutt foreldelsesfrist gir det domfelte, i strid med intensjonen bak inndragningsreglene, et incentiv til å forsøke å gjemme bort utbytte av straffbare handlinger, slik at midlene unndras innkreving. Samtidig er det viktig å ta hensyn til at lovbryteren bør kunne gjøre seg ferdig med en sak og komme videre.

Når inndragningskravet er foreldet har innkrevingsmyndigheten ingen adgang til å ta utlegg i midlene, uavhengig av årsaken til at midlene har vært utilgjengelige.

Regjeringens vurdering

Regjeringen mener det er viktig å legge til rette for at fremtidige inndragningskrav i størst mulig grad kan sikres i en tidlig fase av etterforskingen. Sikring er ofte avgjørende for at kravet senere kan innkreves.

Det kan være grunn til å vurdere en revidering av reglene om beslag i straffeprosessloven ved at man skiller mellom beslag for å sikre bevis, og beslag for å sikre et fremtidig inndragningskrav. Forholdet mellom beslag og heftelse bør også vurderes, med tanke på å oppnå mer enhetlige regler for sikring av fremtidige inndragningskrav. Det må ses hen til behovet for effektiv sikring av inndragningskrav tidlig i etterforskingen, samt praktiske forhold, herunder kostnader forbundet med at politiet må påta seg forpliktelser som følger med overtakelse av besittelsen av en eiendel.

Endelig mener regjeringen at foreldelsesfristen for inndragningskrav må vurderes. Selv om domfelte kan ha både inntekter og formuesgoder som kravet potensielt kan sikres i, vil foreldelsesfristen enkelte ganger innebære at det ikke er mulig å effektuere inndragningskravet tidsnok.

I tilknytning til arbeidet med utredning av regler om sivilrettslig inndragning, vil det også være naturlig å vurdere behovet for, og komme med konkrete forslag til, forenklinger i regelverket om sikring av inndragningskrav ved beslag og heftelse, samt at arbeidsgruppen vurderer behovet for endringer i reglene om foreldelse av inndragningskrav.

• Regjeringen vil utrede forslag til forenklinger i reglene om sikring ved beslag og heftelse og vurdere behovet for endringer i reglene om foreldelse av inndragningskrav.

13.3.3 Håndtering av beslaglagte formuesgoder

Som redegjort for ovenfor er det ressurskrevende å administrere beslag som ikke er rene pengebeslag. Håndering av beslaglagte formuesgoder og dekning av kostnader ved lagring, fellesutgifter og forsikring, er krevende, og gjør at politiet vegrer seg for å ta beslag eller heftelse.

Et eksempel fra Økokrim gjaldt et tilfelle der utbyttet fra underslag av store beløp ble benyttet til å kjøpe et vogntog, flere traktorer med tilhengere og annet kostbart gårdsutstyr og maskiner. Etter beslaget måtte gårdsutstyret fraktes og lagres hos privataktør da politiet ikke hadde egnet lagringsplass. Kostnadene for lagring ble omtrent 300 000 kroner for to måneders lagerleie.

Salg av beslaglagt gods er heller ikke enkelt. Straffeprosessloven § 213 første ledd annet punktum sier at «[d]ersom det er fare for at en gjenstand som er beslaglagt med sikte på inndragning, raskt vil bli ødelagt, kan retten tillate politiet å avhende gjenstanden.»

Bestemmelsen vil for eksempel kunne brukes på varelagre med fersk frukt eller fisk, men gir ikke adgang til å selge med henvisning til verdisvingninger eller at oppbevaring er kostbart.103 I slike tilfeller er et eventuelt salg betinget av samtykke fra siktede.

Det har tidligere ikke foreligget en ensartet praksis for beslagshåndtering i politiet. Et distrikt kan dermed bruke tid og ressurser på problemstillinger som andre distrikter har erfaring med. Det innebærer også en risiko for at det blir forskjellig praksis mellom politidistriktene.

Som en løsning på disse utfordringene ble det i april 2023 inngått en nasjonal rammeavtale for blant annet oppbevaring av løsørebeslag. Det enkelte politidistrikt kan benytte seg av avtalen ved å ringe en døgnbemannet vakttelefon. Da rammeavtalen kun har vært i kraft siden april 2023, er det vanskelig å si hvilke praktiske konsekvenser den har hatt for politidistriktene.

Politiet gjennomfører, i samarbeid med Riksadvokaten, for tiden et bredt utviklingsarbeid knyttet til beslagsområdet. Arbeidet skal sikre forsvarlig og rettssikker håndtering av beslag og mer effektiv ressursbruk. Det skal utvikles tydelige og oppdaterte standarder for hele verdikjeden innen beslagsområdet, bedret IT-støtte, herunder for logistikkhåndteringen, opplæring og kompetansebygging, og styrket styring og ledelse, herunder opprettelsen av en forvalterfunksjon for oppfølging av beslagsområdet i politiet.

Regjeringens vurdering

Dagens regler medfører at jo mer politiet sikrer, jo mer administrasjon og kostnader påløper. Politiet må bære disse kostnadene. Utvidede muligheter for salg av eiendeler det er tatt beslag og heftelse i før rettskraftig dom kunne ha forenklet denne prosessen. Dette kan være aktuelt ved flere typer eiendeler, for eksempel dyre biler som raskt mister verdi og formuesgoder som er utsatt for verdisvingninger, slik som kryptovaluta og verdipapir.104

Regjeringen er kjent med at EU har foreslått at medlemslandene skal pålegges å opprette egne såkalte Asset Management Office (AMO) som skal håndtere beslaglagte formuesgoder.105 Et slikt kontor vil for eksempel også kunne administrere sentrale avtaler og sørge for at flere verdier blir realisert på et tidligere tidspunkt ved frivillig salg. Tilsvarende modeller kan vurderes også i Norge i forbindelse med det pågående arbeidet med beslagshåndtering i politiet.

• Regjeringen vil vurdere muligheten for å forenkle reglene for realisering av beslaglagte formuesgoder.

• Regjeringen vil, basert på virkningen av rammeavtalen for oppbevaring av løsørebeslag, vurdere eventuell etablering av et nasjonalt kontor for håndtering av beslag.

13.3.4 Vurdering av muligheten for å opprette et inndragningsfond

Et tiltak som er anbefalt av flere internasjonale organisasjoner, og som også er foreslått i innspillsrunden til stortingsmeldingen, er å opprette et såkalt inndragningsfond. Opprettelse av et inndragningsfond innebærer at midler som inndras fra kriminalitet øremerkes bestemte samfunnstjenlige formål. Tanken er at slik øremerkning ville kunne motivere til mer bruk av inndragning og dermed bidra til bedre inndragningsresultater i Norge.

Fordi formålet med inndragning ikke først og fremst er å skaffe inntekter til staten, men å frata de kriminelle utbyttet slik at de ikke kan nyte godt av dette, samtidig som man fjerner en viktig motivasjon til å begå kriminalitet, er dette midler som er godt egnet til å kanaliseres direkte inn i prosjekter som handler om kriminalitetsbekjempelse. Dette kan for eksempel være større etterforskinger der oppklaring er avhengig av ressurstilførsel. Andre formål kan være samfunnsnyttige prosjekter som bidrar til å forebygge kriminalitet, som for eksempel arbeid mot ungdom eller andre grupper som er sårbare for å bli dratt inn i en kriminell løpebane.

Flere andre land, blant annet UK, Italia, New Zealand, Australia og USA har opprettet varianter av inndragningsfond, og ordningen er anerkjent blant annet av United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC). Et slikt spesialfond er vanligvis regulert for å administrere og redegjøre for mottatte innskudd og overføringer. Det må fremgå tydelig hva midlene skal kunne brukes til, og/eller man må utvikle mekanismer for tildeling av midler. Det er også mulig å sette vilkår om at erstatning til fornærmede skal dekkes først, og at det overskytende går til angitte formål. Tilsyn, åpenhet og rapportering er avgjørende for å opprettholde fondets integritet og ansvarlighet for innholdet. Det er videre viktig at et inndragningsfond innrettes på en slik måte at det ikke gjør politiet avhengig av midlene for å opprettholde nødvendig drift.

Opprettelsen av inndragningsfond er anbefalt av blant annet Financial Action Task Force (FATF) og Europarådet. Etter endringer i FATFs standarder høsten 2023 er det nå et krav om at landene vurderer opprettelsen av et inndragningsfond.106 En slik vurdering er derfor inntatt her.

Regjeringens vurdering

På bakgrunn av det ovennevnte, har regjeringen vurdert om det bør gjennomføres en mer omfattende utredning om å opprette et inndragningsfond i Norge. Regjeringen ser at opprettelsen av et inndragningsfond er et tiltak som potensielt kan bidra til at en større andel av utbyttet fra kriminalitet i Norge inndras.

Etter regjeringens syn er det imidlertid flere tungtveiende hensyn som taler mot opprettelsen av et inndragningsfond. Blant annet vil en slik løsning kunne skape presedens, og en forventning om at også andre former for gebyrer og bøter skal benyttes til ulike spesifikke formål. En slik ordning vil dessuten kunne gi uheldige incentiver ved at politiet blir «overivrige» i arbeidet med inndragning for å skaffe inntekter til etaten. Videre vil det kunne føre til mindre effektiv og mindre demokratisk styrt ressursbruk ved at man ikke får prioritert de viktigste formålene over statsbudsjettet. Det kan bli krevende for politiet dersom de risikerer å måtte opp- og nedbemanne i takt med mengden inndragning. Dette vil heller ikke bidra til stabile fagmiljø, effektiv innsats over tid eller trygge arbeidsplasser.

Selv om det legges tydelige føringer for tilsyn, åpenhet og rapportering, er regjeringen bekymret for at dette ikke vil være tilstrekkelig for å motvirke de negative sidene. Spørsmålet om å opprette et inndragningsfond i Norge bør derfor ikke utredes ytterligere på det nåværende tidspunktet.

14 Internasjonalt samarbeid

14.1 Hvorfor er internasjonalt samarbeid viktig?

I en internasjonal økonomi og et digitalisert samfunn, hvor virkemidler og trusselaktører ikke forholder seg til landegrenser, er Norge avhengig av internasjonalt samarbeid for effektivt å forebygge og bekjempe økonomisk kriminalitet. Internasjonalt politi- og rettslig samarbeid er dessuten en forutsetning både for å identifisere utbytte av straffbare handlinger som befinner seg i utlandet, og for å kunne sikre og inndra slikt utbytte.

Forstørr bilde

Foto: utlånt fra Økokrim.

Internasjonalt samarbeid bidrar til normutvikling og utvikling av felles standarder. Deltagelse i internasjonalt samarbeid gir positive gevinster gjennom erfaringsutveksling og kunnskapsdeling, og bidrar til nyttig innsikt om beste praksis på tvers av nasjonale grenser og felles løsninger der det er mulig.

Det utvikles stadig nye internasjonale regelsett som har til hensikt å lette utvekslingen av informasjon, sikre bevis og forenkle bruken av rettsanmodninger. Andre tilleggsprotokoll til Europarådets konvensjon om datakriminalitet (Budapestkonvensjonen) og pågående forhandlinger om en ny cyberkonvensjon i FN er eksempler på dette.107 Videreutvikling av både regelverksarbeid og organisatorisk tilpasning nasjonalt skjer på bakgrunn av evalueringer og føringer fra internasjonale organer som EU, FN, OECD, Europarådet og FATF. Bekjempelse av korrupsjon og hvitvasking er eksempler på områder hvor vårt nasjonale regelverk i stor grad er basert på internasjonalt regelverk.

Dette kapittelet ser nærmere på hvordan internasjonalt samarbeid kan bidra til å bekjempe økonomisk kriminalitet, og peker på behov eller potensial for å styrke det internasjonale samarbeidet.

14.2 Norges deltakelse i internasjonale fora

Norge deltar i en rekke internasjonale organisasjoner og fora som er relevante for bekjempelsen av ulike former for økonomisk kriminalitet. FN (herunder UNODC for korrupsjon, organisert kriminalitet og narkotika, UNESCO for kulturområdet og International Labour Organization (ILO) som er FNs særorganisasjon for arbeidslivet), OECD (særlig for skatt og korrupsjon), FATF (hvitvasking og terrorfinansiering), WCO (Verdens tollorganisasjon), Europarådet og EU er store og viktige premissleverandører når det gjelder policy- og regelverksutvikling.

For å kunne bekjempe kriminalitet på tvers av landegrenser er Norge også part i flere konvensjoner og avtaler som gir myndighetene mulighet til å innhente eller dele bevis og informasjon, ta avhør, utlevere eller få personer utlevert med videre.

14.3 Forebyggende samarbeid og informasjonsutveksling

14.3.1 Kontrolletatenes internasjonale samarbeid

Norge har inngått avtaler om informasjonsutveksling med en rekke stater, blant annet når det gjelder skatt. Slike avtaler om informasjonsutveksling og bistand til innkreving inngår vanligvis som en inkorporert del av skatteavtalene. Norge har imidlertid også inngått flere rene informasjonsutvekslingsavtaler. Plikter knyttet til informasjonsutveksling og bistand til innkreving, følger også av nordisk bistandsavtale og OECD/Europarådets overenskomst om gjensidig administrativ bistand i skattesaker.

OECD utvikler også standarder for opplysninger som skal utveksles automatisk. Et eksempel er Common Reporting Standard (CRS), en felles standard for rapportering av finansielle kontoopplysninger. Standarden har vært gjeldende i Norge i noen år og består av spesifikke regler om kundetiltak for identifisering av utenlandske kontohavere, regler for rapportering til lokale skattemyndigheter, samt en avtale om automatisk utveksling av slike opplysninger til øvrige lands skattemyndigheter. I 2022 vedtok OECD en ny standard for rapportering og utveksling av opplysninger om kryptoverdier (CARF). Samtidig ble det vedtatt viktige endringer til CRS-standarden. Både endringene i CRS og den nye kryptostandarden ble i juli 2023 støttet av G20. Det legges opp til at Norge vil tiltre disse standardene.

MVA-avtalen mellom EU og Norge gir blant annet adgang til å delta i Eurofisc-samarbeidet, et nettverk for rask utveksling av målrettede opplysninger innenfor ulike risikoområder knyttet til MVA-unndragelser. Dette gir mulighet til å avdekke MVA-unndragelser på et tidlig tidspunkt.

Tolletatens samarbeid med internasjonale organisasjoner og andre lands tollmyndigheter bidrar også til bekjempelse av økonomisk kriminalitet. Norge har gjennom frihandelsavtaler, avtaler om gjensidig bistand i tollsaker og andre internasjonale konvensjoner, påtatt seg forpliktelser til å bistå andre lands tollmyndigheter på flere saksområder. Norge kan med hjemmel i disse avtalene be om tilsvarende bistand fra andre land. I Verdens tollorganisasjon (WCO) samarbeides det gjennom erfarings- og informasjonsutveksling og utvikling av felles verktøy og strategier blant annet for bekjempelse av falske varer og piratkopier, tollsvindel og smugling.

Gjennom deltakelse i prosjektet Electronic Exchange of Social Security Information (EESSI) utveksler Arbeids- og velferdsetaten trygdeopplysninger med andre europeiske land.108

Norske fiskerimyndigheter har også et utstrakt kontrollsamarbeid med andre land gjennom bilaterale kontrollavtaler og regionale fiskeriforvaltningsorganisasjoner som Norge er medlem av. Når det gjelder fiskerikriminalitet, har Norge tatt initiativ til Københavnerklæringen mot grensekryssende organisert kriminalitet i den globale fiskerinæringen. Med utgangspunkt i BarentsWatch-plattformen, har Kystverket utviklet «Blue Justice Community», som er en sikker, digital plattform for samhandling i arbeidet mot grensekryssende fiskerikriminalitet. Plattformen er administrert av FNs utviklingsprogram (UNDP) og er utviklet for blant annet å møte behovene utviklingsland har for overvåking av egne kystområder. Plattformen blir nå videreutviklet slik at den også kan benyttes til norske fiskerikontrollformål. Norge er også medlem av, og sekretariat for, Den nordatlantiske fiskerietterretningsgruppen (NA-FIG) som i stor grad finansierer sine nordiske aktiviteter med midler fra Nordisk ministerråd. Den politiske plattformen for arbeidet er en nordisk ministererklæring mot fiskerikriminalitet som ble vedtatt av Nordisk ministerråd i Ålesund i 2017. Internasjonal bekjempelse av fiskerikriminalitet er nærmere omtalt i boks 14.1.

Regjeringens vurdering

Internasjonalt samarbeid og informasjonsutveksling mellom kontrolletater er viktig for forebygging, avdekking og sanksjonering av økonomisk kriminalitet. Det foregår ulike former for samarbeid både globalt og på det nordisk plan. Det er viktig at dette opprettholdes.

Som en av verdens største eksportører av fisk er det særlig relevant for Norge å bidra til å styrke det internasjonale samarbeidet om grensekryssende fiskerikriminalitet. Overvåking av ulovlig kapitalflyt er en sentral problemstilling for forebygging av grensekryssende fiskerikriminalitet. I Københavnerklæringen anerkjennes denne utfordringen.

Regjeringen mener det er viktig å støtte opp om det nordiske samarbeidet mot fiskerikriminalitet innenfor rammen av Blue Justice-initiativet og den nordiske ministererklæringen mot fiskerikriminalitet. Ettersom et av formålene er forebygging av ulike former for økonomisk kriminalitet, er dette relevant å omtale også i denne meldingen.

• Regjeringen vil styrke Blue Justice-initiativets arbeid med satellittovervåking og ulovlig kapitalflyt i den globale fiskeindustrien.

14.3.2 Internasjonalt politisamarbeid og rettslig samarbeid

Godt samarbeid med andre land har ofte avgjørende betydning for en effektiv kriminalitetsbekjempelse og bevisinnhenting over landegrenser. For politiet og påtalemyndigheten er Interpol, Europol og Eurojust sentrale internasjonale arenaer for slikt samarbeid.

Det er flere konvensjoner som regulerer internasjonalt samarbeid i straffesaker, herunder fra FN, Europarådet og EU. Særlig det nordiske politisamarbeidet, samt samarbeid med EU- og EØS-landene, USA og Storbritannia er viktig for Norge i arbeidet med å etterforske grensekryssende økonomisk kriminalitet. For Norges del er den sentrale konvensjonen for rettslig samarbeid i Europa, Europarådskonvensjonen om gjensidig hjelp i straffesaker av 20. april 1959 (1959-konvensjonen). Dette er en generell konvensjon, som ikke er knyttet opp mot en spesifikk kriminalitetstype slik for eksempel FN-konvensjonene er.

Internasjonalt rettslig samarbeid er særlig sentralt ved bekjempelse av grensekryssende organisert kriminalitet og cyberkriminalitet. Også andre saker om økonomisk kriminalitet har ofte internasjonale forgreininger som nødvendiggjør samarbeid over landegrenser. For korrupsjonssaker er OECDs arbeidsgruppe mot bestikkelser et nyttig operativt samarbeid og en møtearena for personer fra politi og påtalemyndighet som arbeider med slike saker.

I politiets arbeid mot profittmotivert cyberkriminalitet er deltakelse i internasjonalt politisamarbeid avgjørende, blant annet for å sikre sporsteder og innhente bevis. Relevante konkrete arenaer for samarbeid på feltet profittmotivert cyberkriminalitet er særlig Europol, herunder Joint Cybercrime Action Task Force (J-CAT), Eurojust og Interpol. Innenfor blant annet Europol er det også målrettede initiativer som søker å vanskeliggjøre kriminelles bruk av kryptovaluta som stammer fra profittmotivert cyberkriminalitet. Erfaringer fra J-CAT viser at en tettere knytning og integrering mot Europol gir Norge tilgang til viktig informasjon fra EU.

En stor del av regelverket som effektiviserer det internasjonale samarbeidet er EU-regelverk. I politisamarbeidet og i deltagelsen i Europol og Eurojust, er det i dag betydelige begrensninger for Norges samarbeid med EU-landene. Det er fortsatt en utfordring at innhenting av bevis i utlandet tar lang tid.

Fordi nettopp EU-landene er sentrale samarbeidspartnere i mange saker, vil det for Norge som såkalt tredjeland, være av stor betydning å optimalisere det internasjonale samarbeidet gjennom tilknytningsavtaler til de viktigste rettslige instrumentene i EU. Norge har en tilknytningsavtale til EUs konvensjon om gjensidig hjelp i straffesaker med tilleggsprotokoll (2000-konvensjonen). Denne avtalen forenkler og effektiviserer bistand i straffesaker i forhold til 1959-konvensjonen.

For å bøte på problemet med tidkrevende prosess for utlevering av bevis, vedtok EU i 2014 den Europeiske Etterforskingsordren (EIO). Bestemmelsene i EU-regelverket som Norges parallellavtale til 2000-konvensjonen bygger på, er nå derfor delvis erstattet av EIO innad i EU. Norge har i dag ingen tilknytningsavtale til EIO.109

Siden 2017 har EIO gitt EU-landene mulighet til å beslutte etterforskingsskritt om innhenting av bevis i et annet EU-land, herunder kontoopplysninger fra banker.110 EIO bygger på prinsippet om gjensidig anerkjennelse, i likhet med den europeiske arrestordre. Utgangspunktet er at iverksettende stat skal godta beslutningen uten noen egen nærmere prøving av denne. Hver stat må anerkjenne og effektuere en ordre om etterforsking som kommer fra en annen EU-stat, med få nektingsgrunner og innenfor korte tidsfrister for gjennomføring av etterforskingsskritt. Dersom Norge får anledning til å slutte seg til dette samarbeidet, vil det kunne bidra til raskere etterforskinger av saker om økonomisk kriminalitet.

Det er også relevant at det i arbeidet med EUs AML-pakke diskuteres mulighet for sammenkobling av bankkontoinformasjonssystemer som skal gi myndighetene, i alle fall landenes enheter for finansiell etterretning, raskere og enklere tilgang til informasjon om bankkontoer. Dersom dette blir vedtatt som del av pakken, vil det inngå som en del av arbeidet i forbindelse med implementeringen i Norge.

Digitale bevis er ofte lagret utenfor norske grenser, der vi ikke har mulighet til å utøve jurisdiksjon. EU har over lengre tid jobbet med å forenkle den grensekryssende tilgangen for politi og påtale til slike bevis. Regelverket – E-evidence – cross-border access to electronic evidence – er nå vedtatt i EU og trådte delvis i kraft i august 2023.111 Kjernen i ordningen er at det vil være mulig å rette et pålegg om å fryse og utlevere data direkte til tilbyder av tjenester i et annet land.112 Vedkommende er forpliktet til å svare innen korte frister.

Dette regelverket vil skape en effektiv mulighet for frys og tilgang til elektronisk lagrede bevis i EU-land. I dag kan det gå lang tid før politiet hører noe etter å ha bedt om data fra kjente og store tilbydere av e-postkontoer. For den nyopprettede Bedragerienheten på Gjøvik, og resten av politiet i Norge, vil muligheten for å kunne kontakte teletilbyder i et annet land direkte, være svært tidsbesparende.

Regjeringens vurdering

Regjeringen ser at internasjonalt samarbeid er essensielt for effektivt å kunne bekjempe økonomisk kriminalitet. Kriminaliteten som rammer norske borgere begås ikke nødvendigvis på norsk jord og bevisene kan uansett befinne seg i andre jurisdiksjoner.

I EU pågår det stadig prosesser som kan være av stor betydning også for norsk straffesaksbehandling. Det må vurderes om det kan være verktøy her som det kan være aktuelt å slutte seg til for vår del, særlig sett hen til at våre viktigste samarbeidsland i stor grad finner felles løsninger gjennom EU-regelverk som hverken er EØS- eller Schengen-relevant.

• Regjeringen vil utrede muligheten for at Norge slutter seg til relevante EU-instrumenter for å effektivisere politiets og påtalemyndighetens arbeid med bekjempelse av økonomisk kriminalitet på tvers av landegrensene.

14.4 Enklere sikring, inndragning og innkreving over landegrensene

Utbyttet fra økonomisk og organisert kriminalitet investeres ofte i utlandet, hvor det er vanskelig både å spore, sikre og inndra verdiene. Utfordringene gjelder særlig tredjeland som kan være vanskelige å samarbeide med, men også enkelte EU-land.

I noen tilfeller kan det være vanskelig å få tilgang til bevisene som er nødvendige for å inndra midler, se kapittel 14.3.2. Videre kan det være vanskelig å samarbeide med land som ikke har tilstrekkelige ressurser til å gjennomføre en effektiv inndragning av midler. En annen utfordring er ulikheter i kulturelle normer og praksis for hvordan økonomisk kriminalitet blir behandlet og straffet. Det kan være ulike forventninger til hvor mye bevis som trengs for å kunne inndra midler, og hva som anses som tilstrekkelig bevis.

Politiets samarbeid med andre land om midlertidig sikring av utbytte på tvers av landegrensene skjer både på grunnlag av 1959-konvensjonen113, Hvitvaskingskonvensjonen (ETS. 141)114 og 2000-konvensjonen115. Innad i Europa fungerer samarbeidet om midlertidig sikring av sannsynlig utbytte som ledd i pågående etterforskinger.

Samarbeid med andre land om sikring og inndragning av verdier skjer både i etterretningssporet og ved rettsanmodninger. Gjennom FIU-enes Egmont-samarbeid er det mulig å få forholdsvis rask tilgang til bankinformasjon i andre land for etterretningsformål, og bistand til frys av bankkontoer. For å kartlegge andre verdier, kan politiet benytte seg av CARIN-samarbeidet. CARIN er et uformelt nettverk finansiert av Europol, og består av personer som jobber med inndragning i ulike land. Nettverket har et sekretariat i Europol. Inndragningsenheten ved Økokrim er kontaktpunktet for CARIN i Norge.

Undersøkelser og eventuelt frysing av midler i etterretningssporet følges opp ved en rettsanmodning om beslag og inndragning. Rettsanmodninger kan sendes direkte til utenlandsk myndighet i EU-landene i tråd med tilknytningsavtalen til 2000-konvensjonen og direkte til de fleste andre europeiske land etter 2. tilleggsprotokoll til 1959-konvensjonen om gjensidig hjelp i straffesaker. Til land utenfor EU og Europarådet må rettsanmodningen sendes via riksadvokaten til Justis- og beredskapsdepartementet for videreformidling til kompetent myndighet.

Særskilte utfordringer i samarbeidet med andre land er at det kan ta lang tid å få svar på henvendelser, og det kan være restriksjoner i bruk av informasjon som er innhentet i etterretningssporet. Det kan også være vanskelig å sikre verdiinndragningskrav i utlandet, da mange land krever at utbyttet fra den straffbare handlingen kan spores til den aktuelle eiendelen i utlandet. Selv om politiet får sikret verdiinndragningskrav i utlandet, er det en utfordring for effektiv innkreving av inndragningskravet at Skatteetaten ved Statens innkrevingssentral har begrensede muligheter til å følge opp rettskraftige verdiinndragningskrav utenfor Norden.116

Fra desember 2020 skal en dom på inndragning avsagt i et EU-land anerkjennes og fullbyrdes i andre EU- land i samsvar med forordning 2018/1805 av 14. november 2018 om «gensidig anerkendelse af afgørelser om indefrysning og afgørelser om konfiskation». Forordningen gjør også dommer på verdiinndragning avsagt i ett EU-land til tvangsgrunnlag ved innkreving av inndragningskravet ved realisasjon av eiendeler i et annet EU-land.117

En eventuell tilslutning til dette samarbeidet vil kunne bidra til å sikre at ting som er besluttet inndratt faktisk blir inndratt, og gjøre det vanskeligere å unndra seg verdinndragningskrav ved å plassere aktiva i utlandet.

Når det gjelder innkreving av inndragningskrav, har utfordringene blant annet sammenheng med at en norsk straffedom normalt ikke er tvangsgrunnlag i andre land. Det er eksempler på at prosesser med å innkreve et inndratt utbytte, som er midlertidig sikret i utlandet, kan gå over mange år etter at det foreligger rettskraftig dom i Norge. Det er enkelt for domfelte å unndra seg betalingen av et verdiinndragningskrav ved å plassere aktiva som kunne tjent til dekning av dette i utlandet.

Skatteetaten som innkrevingsmyndighet kan ikke utøve tvang i andre land. For å innkreve inndragningskrav i utlandet, som ikke frivillig gjøres opp i Norge, er etaten avhengig av

• at det foreligger en avtale om innkreving av inndragningskrav med dette landet,

• at dette landet selv har anledning til å sikre kravet,

• at det finnes tilstrekkelig informasjon om verdier i dette landet,

• at det aktuelle landet kan prioritere å samarbeide med andre lands myndigheter for å sikre innkreving av inndragningskrav som ikke gjøres opp frivillig.

For inndragningskrav er det etablert en felles nordisk lov om fullbyrding av nordiske dommer på straff.118 Med bakgrunn i denne loven kan inndragningskrav sendes til innkreving i andre nordiske land. Den felles nordiske loven er imidlertid den eneste muligheten Skatteetaten ved Statens innkrevingssentral har til selv å begjære innkreving av inndragningskrav i andre land.

For å sikre en rettssikker, effektiv og hensiktsmessig håndtering av disse sakene bør den etaten som har ansvaret for innkrevingen av kravene, også ha myndighet til å begjære bistand med innkrevingen fra andre land. Man bør derfor ved inngåelse av nye avtaler sikre at innkrevingsmyndigheten i Skatteetaten har myndighet til å begjære bistand til innkreving i andre land.

Regjeringens vurdering

Regjeringen ser viktigheten av å ha gode verktøy for å kunne bekjempe kriminalitet som begås på tvers av landegrenser. At utbyttet fra kriminalitet befinner seg i andre land bør ikke gi kriminelle en mulighet til å unngå inndragning. Internasjonalt samarbeid er derfor helt avgjørende for å sørge for at utbytte fra kriminalitet som er ført ut av landet kan sikres, inndras og innkreves.

I første omgang kan det synes nødvendig med en gjennomgang og tydeliggjøring av eksisterende regelverk. Tilslutning til relevante internasjonale instrumenter og inngåelse av flere internasjonale avtaler kan også være aktuelt.

• Regjeringen vil vurdere behovet for å klargjøre dagens regelverk om internasjonalt samarbeid i straffesak med tanke på sikring, inndragning og innkreving.

• Regjeringen vil vurdere i hvilken grad det vil være mulig å legge forholdene bedre til rette for at samarbeid med andre land om sikring, inndragning og innkreving kan skje raskt og effektivt i den enkelte sak, herunder gjennom tilslutning til relevante EU-instrumenter og ved inngåelse av fremtidige avtaler med andre land.

15 Mer kunnskapsbasert politikkutvikling

15.1 Innledning: behov for mer kunnskap og bedre statistikk

For regjeringen er det et mål at politikkutviklingen er kunnskapsbasert. Mest mulig målrettet styring av etatene krever også god oversikt over utfordringsbildet, samt kunnskap om effekten av virkemidlene.

Økonomisk kriminalitet er ofte skjult, og derfor vanskelig å forske på. Ikke desto mindre er behov for bedre kunnskap om omfang av ulike typer økonomisk kriminalitet nødvendig for å forstå omfanget av problemet. Bruken av randomiserte kontrollerte eksperimenter er sentralt for å få bedre kunnskap om hva som virker og ikke virker.

Samtlige innspill til stortingsmeldingen har pekt på at det lenge har vært et behov for mer forskning på og kunnskap om økonomisk kriminalitet. Mye av det som har blitt skrevet om økonomisk kriminalitet, og som har utgjort grunnlaget for politikkutviklingen på området, er basert på modusbeskrivelser og antagelser om trender og en økende kompleksitet. Situasjonen har lenge vært at det finnes relativt lite empirisk forskning som dokumenterer endringer, omfang og effekter.

Kunnskapsgrunnlaget har blitt betraktelig bedre de siste årene, særlig når det gjelder omfanget av økonomisk kriminalitet rettet mot privatpersoner, virksomheter og kommuner. Dette er saker hvor det er en konkret fornærmet, og hvor spørreundersøkelser til representative utvalg gir god kunnskap om omfanget og mørketall, se nærmere om dette i kapittel 3.

Det overordnede bildet er likevel at det er store kunnskapshull, og behovet for mer forskning er stort. Grunnleggende sett handler kunnskapsbehovet om å forstå økonomisk adferd, nærmere bestemt hvorfor noen velger å etterleve regelverket, mens andre ikke gjør det.

I dette kapittelet er temaet hvilke tiltak som kan styrke kunnskapsgrunnlaget for politikkutvikling innenfor økonomisk kriminalitet.

15.2 Ulik registreringspraksis påvirker statistikken

Statistikk gir ideelt sett et godt bilde av overordnede trender i den registrerte kriminaliteten. Innenfor økonomisk kriminalitet er imidlertid statistikken ikke detaljert eller presis nok til å svare på flere av de sentrale spørsmålene som denne meldingen reiser. Det er derfor behov for bedre registerkvalitet som kan muliggjøre mer treffsikre analyser. På sikt er det behov for å modernisere politiets IT-infrastruktur, slik at politiet i større grad kan bli datadrevet.

Behovet for bedre analyser gjelder særlig statistikken over økonomisk kriminalitet som er anmeldt av kontrollorganene. Kriminalitetsstatstikken er basert på lovbrudd slik de fremgår av straffeloven, men viser blant annet ikke hvilken etat som har anmeldt lovbruddet. Det betyr at statistikken ikke viser oppklaringsprosent for alle sakene fra de ulike kontrollorganene.

Innenfor a-krim samarbeider Skatteetaten, politiet, Arbeidstilsynet og Arbeids- og velferdsetaten om å utarbeide et felles tallgrunnlag. Oppklaringsprosenten mellom 2020 og 2022 er ifølge fellesrapporteringen relativt høy. Påtaleavgjorte lovbrudd for Skatteetatens saker er mellom 78 til 89 prosent, og for Arbeids- og velferdsetaten er den mellom 91 og 92 prosent. Det er imidlertid noe usikkerhet knyttet til disse tallene, blant annet fordi antall saker kan registreres på forskjellige måter. Det har vært ulik registreringspraksis i de forskjellige politidistriktene med hensyn til om en anmeldelse resulterer i registrering av ett eller flere forhold. Resterende straffbare forhold i anmeldelsen registreres først dersom det tas ut siktelse for disse forholdene. De straffbare forholdene i anmeldelsen som ikke er registrert ved mottak av anmeldelsen, og som senere ikke medfører tiltale, blir da ikke fanget opp i politiets registre. Oppklaringsprosenten vil dermed fremstå som bedre enn den ville ha vært med en registreringspraksis som hadde inkludert flere forhold.

Samtidig resulterer politiets etterforsking ofte i «meranmeldelser», der for eksempel en anmeldelse om bedrageri fra Arbeids- og velferdsetaten eller en skattesviksak fra Skatteetaten i tillegg medfører anmeldelse for uriktig forklaring eller dokumentfalsk. Dette tilsier at oppklaringsprosenten fremstår som lavere enn den ellers ville ha vært.

Et annet eksempel er når det er flere forhold i ett sakskompleks. Skatteetaten anmelder eksempelvis en skattepliktig for skattesvik over tre skattefastsettingsår. Rettslig sett kan hvert skattefastsettingsår utgjøre ett straffbart forhold, som kan bli registrert som tre saker. Noen ganger blir slike anmeldelser likevel registrert som én sak.

Samlet sett er dette forhold som innebærer at politiets kriminalstatistikk og kontrollorganenes egne oversikter over antall saker ikke alltid er i samsvar.

Departementene får på denne måten mangelfull styringsinformasjon om den reelle utviklingen av omfanget av den anmeldte kriminaliteten. Dette gjør det også utfordrende å vurdere den samlede effekten av politiets og kontrolletatens innsats. Politidirektoratet og Skatteetaten har blitt enige om en mer enhetlig registreringspraksis fremover.

I en kartlegging av hvorvidt fiskerikriminalitet blir straffet, viste det seg også at politiets registerdata var lite egnet til å gjennomføre gode analyser, på grunn av vanskeligheter med å få ut opplysninger om straffesaksbehandlingen.119

Bedragerier utgjør som nevnt en stadig økende andel av den registrerte økonomiske kriminaliteten. Politiets registreringspraksis gjør imidlertid at det er utfordrende å hente ut gode bakgrunnstall om bedrageri. Politiet skal registrere modus ved å skille mellom om bedrageriet har skjedd på internett eller ikke. Et anslag indikerer at om lag 70 prosent av bedrageriene er digitale. Funksjonaliteten for å registrere er imidlertid ikke optimal. Det er flere feilregistreringer, skillet er ikke absolutt og det er flere andre mulige modus for bedragerier.

Videre er det mulig å registrere beløp, men registreringen er ikke tvungen utover beløpsgrenser for mindre, ordinært eller grovt bedrageri. Økokrim har fått innrapportert tap på over 250 millioner kroner relatert til bedrageri i 2022. Å kunne registrere beløpene som de fornærmede taper er nødvendig for å kartlegge hvor stort økonomisk utbytte bedragerne oppnår. I Sverige er utbyttet fra bedrageri estimert til over to milliarder svenske kroner årlig, tilsvarende utbyttet fra narkotikaomsetning på gateplan. Kartlegging av tapt beløp per modus vil også kunne gi politiet svar på hvilke modus som er mest «vellykkede» og som bør prioriteres i bekjempelsen av bedrageri.

Tilgjengelig statistikk over administrative sanksjoner er omtalt i kapittel 11. Som det fremgår der, er det ikke mulig å vurdere utviklingen i antall saker i henholdsvis straffesakssporet og forvaltningssporet. Fordi politiet ikke registrerer hvem som anmelder, er det ikke mulig å se på utviklingen av antall saker som er anmeldt av de ulike kontrolletatene. Mangelfull registrering av beløp og andre indikatorer som kan si noe om alvorlighet, medfører at vi ikke vet om det er politiet eller kontrolletatene som behandler de mest alvorlige sakene. En samlet statistikk fra etatenes håndtering av økonomisk kriminalitet kunne ha vært et kunnskapsgrunnlag som bidro til bedre styring og prioritering, og til økt fokus på de mest alvorlige lovbruddene.

Regjeringens vurdering

Etter regjeringens mening vil en bedret statistikk om etatenes håndtering av økonomisk kriminalitet være et viktig kunnskapsgrunnlag både for prioritering og styring, og for å forstå mer av omfang og utvikling av ulike typer økonomisk kriminalitet. Det er særlig viktig med bedre kunnskap om straffesaksbehandling og politiets resultater på området.

Sammenlignbare rapporterings- og styringssystemer og definert datakvalitet, er også viktig for å kunne foreta felles kunnskapsbasert prioritering og styring på tvers av sektorer. Fellesrapporteringen fra politiet, Arbeids- og velferdsetaten og Skatteetaten har vist nytten i å jobbe med et felles kunnskapsgrunnlag, men også at det er behov for en mer strukturert tilnærming.

Regjeringen mener det er viktig at det arbeidet som er igangsatt for å få en bedre praksis for registrering av straffesaker følges opp av etatene. Politidirektoratet er en sentral aktør her. Det vil være nødvendig både å se på de tekniske løsningene og praksis for registrering, herunder hvilke forhold det skal være mulig å registrere i politiets systemer og hvordan man kan sikre samsvar mellom registrering av et sakskompleks som henholdsvis anmeldt og oppklart. Dette henger tett sammen med det langsiktige behovet for å oppgradere politiets IT-infrastruktur.

• Regjeringen vil følge opp Politidirektoratets arbeid med forbedret registrering av data om straffesaker, slik at statistikken i større grad belyser utviklingen av anmeldte lovbrudd.

15.3 Forslag til ny forskning

Justis- og beredskapsdepartementet bestilte i forbindelse med utarbeidelsen av denne stortingsmeldingen en kunnskapsoppsummering for å få en systematisk oversikt over hva vi vet og ikke vet om ulike typer økonomisk kriminalitet og virkemiddelbruk.

Kunnskapsoppsummeringen viste at antall publikasjoner i europeisk forskning på økonomisk kriminalitet har femdoblet seg fra 2012 til 2022, fra 35 til rundt 170 artikler årlig. Det er mest forskning om skatt og skatteunndragelse: 42 prosent av europeisk forskning om økonomisk kriminalitet omhandler skatt, herunder anslag over størrelsen på svart økonomi og antatt skatteunndragelser i enkeltland, samt skatteunndragelse og -planlegging. Norsk forskning tyder på at det er de rikeste som unndrar mest skatt. Det er også en del forskning om bedrageri (15 prosent) og hvitvasking (13 prosent).120 Forskning på ulike typer økonomisk kriminalitet overlapper hverandre, for eksempel er det overlapp om forskning om hvitvasking og korrupsjon.

Det fremgår videre at det finnes mer forskning om «harde» virkemidler som kontroll, enn om tillitsbaserte virkemidler. Kunnskapsoppsummeringen fant lite europeisk forskning om effekt av virkemidler generelt. Kunnskapsoppsummeringen var begrenset til fagfellevurdert forskning, og inkluderte ikke effekter som etatenes analysemiljøer selv har dokumentert.

Kunnskapsoppsummeringen fant videre at forskning på bruken av kunstig intelligens og særlig maskinlæring som metode, har hatt sterk fremgang de siste årene. Det fremgår at mulighetene til å kontrollere og følge med på ulike former for økonomisk kriminalitet har økt betraktelig. Land med høy kvalitet på informasjons- og kommunikasjonsteknologi har lettere for å redusere skatteunndragelse. Denne økningen må sees i sammenheng med hvordan teknologisk utvikling har gitt kriminelle aktører et økt handlingsrom.

Kunnskapsoppsummeringen har identifisert flere kunnskapshull. Tematisk var det var lite eller ingen forskning om underslag, lønnstyveri, straffeforfølgning og samfunnsøkonomiske konsekvenser av økonomisk kriminalitet. Videre var det lite forskning om tillitsbaserte virkemidler og om effekten av konkrete tiltak for å bekjempe økonomisk kriminalitet.

Regjeringens vurdering

Regjeringen vil styrke forskningen på økonomisk kriminalitet for å få et bedre kunnskapsgrunnlag på området. Regjeringen vil derfor fortsette å finansiere Nasjonal trygghetsundersøkelse og Nasjonal omfangsundersøkelse av økonomisk kriminalitet, som er spørreundersøkelser til representative utvalg av henholdsvis den norske befolkningen og norske virksomheter og kommuner.121

Regjeringen ser også behovet for mer kunnskap om forholdet mellom administrative sanksjoner og straff. Som det fremgår i kapittel 11, skal både administrative sanksjoner ilagt av kontrolletatene og straff ilagt av domstolene eller påtalemyndigheten virke forebyggende. Det mangler imidlertid kunnskap om effekten av administrative sanksjoner sammenlignet med straff. Det finnes internasjonal forskningslitteratur om effekten på etterlevelse av regelverket etter kontroll.122 I Norge har Skatteetaten undersøkt effekten av kontroll blant ulike gruppers etterlevelse.123

Regjeringen ser også behov for å få økt kunnskap om påvirkningsfaktorer, drivere og barrierer for økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet, herunder om hvilke konsekvenser dette har for de berørte og for samfunnet, samt om metoder for å måle utvikling og effekter av tiltak både når det gjelder å forebygge og bekjempe kriminalitet.

Det er også behov for mer kunnskap om situasjonen for utenlandske arbeidstakere i Norge, som kan oppleve en særlig sårbar situasjon og ha økt risiko for å bli utnyttet av kriminelle aktører, og i alvorlige tilfeller utsatt for tvangsarbeid og menneskehandel. Dette er blant de aktuelle temaene for Forskningsrådets portefølje Velferd og utdanning. Kunnskapsbehovene følges også opp av berørte departementer og etater gjennom egne forskningsoppdrag og analyser. I 2024 vil Arbeids- og inkluderingsdepartementet, i samarbeid med blant annet Justis- og beredskapsdepartementet, gjennomføre et eksternt FoU-prosjekt for å kartlegge omfang og karakteristiske trekk ved arbeidstakere i gråsonen mellom sosial dumping og tvangsarbeid/menneskehandel.

Fra 2023 finansierer Finansdepartementet og Skatteetaten to nye skatteforskningssentre ved Universitet i Oslo (Norwegian Fiscal Studies (NFS)) og Norges Miljø og Biovitenskaplige Universitet (NMBU- Skatteforsk). Sentrene vil bidra med ny forskning på områder der det er behov for mer kunnskap, for eksempel innen effektmålinger av Skatteetatens virkemidler og hvordan vi kan påvirke skattepliktiges adferd. Videre vil det komme ny kunnskap om risikoer for manglende etterlevelse som følge av skjult eierskap i og utenfor Norge, bruk av skatteparadiser og omfanget av denne typen skatteunndragelser. Sentrene vil i en del av prosjektene samarbeide tett med Skatteetaten og bruke etatens data som grunnlag for forskningen.

En bærekraftig fiskeriforvaltning er av stor betydning for verdiskapningen i fiskerinæringen og kystsamfunnene. Skal verdiskapningen opprettholdes, må ressursuttaket reguleres og reguleringene følges både i Norge og i de landene vi deler bestander og markeder med. I dag forskes det mye i Norge og internasjonalt på blant annet fiskebestander og -metoder som utgangspunkt for en solid og faglig forankret fiskeriregulering. Til sammenligning er det lite forskning og innovasjon om hvordan reguleringene etterleves og om virkemidlene som forebygger grensekryssende fiskerikriminalitet, blant annet gjennom teknologisk utvikling. I Blue Justice-initiativet arbeider norske myndigheter sammen med andre land for å styrke etterlevelsen i den globale fiskerinæringen. I september 2023 lanserte regjeringen Blue Justice Ocean Surveillance Programme, som bidrar til at norsk teknologi kan benyttes til å avdekke og forebygge fiskerikriminalitet over hele verden. Lanseringen viser at norsk teknologi er verdensledende innen havovervåkning, og at det er behov for å samle og styrke kunnskapsgrunnlaget om dette og andre viktige virkemidler som forebygger grensekryssende fiskerikriminalitet.

Kunnskapsgrunnlaget om forebygging av grensekryssende fiskerikriminalitet er viktig for verdiskapningen i fiskerinæringen og for Norges omdømme som en ansvarlig eksportnasjon. Forvaltningens kunnskapsgrunnlag om grensekryssende fiskerikriminalitet, blant annet gjennom kontrollmetoder og teknologi, skal styrkes gjennom å prioritere forsknings- og innovasjonsprosjekter innen dette feltet og i samarbeid med eksisterende tiltak. Prosjektene vil utvikles og gjennomføres i samarbeid med forvaltningen innenfor Blue Justice-initiativet, slik at de i størst mulig grad imøtekommer forvaltningens kunnskapsbehov.

Regjeringen vil

• fortsette å gjennomføre regelmessige omfangsundersøkelser om økonomisk kriminalitet, eventuelt med fokus på særskilte områder eller typer av økonomisk kriminalitet. Neste omfangsundersøkelse som igangsettes vil være på arbeidslivskriminalitet og lønnstyveri.

• utrede bruken og effekten av administrative sanksjoner sammenlignet med straff, jf. omtale i kapittel 11.

• styrke kunnskapen om situasjonen for arbeidstakere som har risiko for å bli utnyttet og utsatt for arbeidslivskriminalitet.

• fortsette å støtte forskning innen skatt og avgift for å få økt kunnskap om skatteunndragelser, effekter av virkemiddelbruk og skattepliktiges adferd.

• støtte forsknings- og innovasjonsprosjekter innenfor Blue Justice-initiativet som imøtekommer forvaltningens behov for verktøy og kunnskap som styrker forebyggingen av grensekryssende fiskerikriminalitet.

16 Økonomiske og administrative konsekvenser

Både forebygging, etterforsking og sanksjonering av økonomisk kriminalitet er ressurs- og kostnadskrevende, og de foreslåtte tiltakene i meldingen vil kunne medføre økonomiske kostnader for etatene. Samtidig vil manglende bekjempelse av økonomisk kriminalitet få svært store samfunnsmessige og økonomiske konsekvenser.

Som beskrevet i denne meldingen skjer ikke forebygging og sanksjonering av økonomisk kriminalitet i justissektoren alene, men også i andre relevante sektorer, som Arbeids- og velferdsetaten, Tolletaten og Skatteetaten. Arbeidet mot økonomisk kriminalitet skal være en integrert del av den ordinære styringen i hver enkelt sektor. Hvis risiko- og sårbarhetsbildet endrer seg, er det viktig at tiltakene og virkemiddelapparatet justeres deretter.

Regjeringen har en ambisjon om å styrke arbeidet mot økonomisk kriminalitet på flere sentrale områder. I meldingen vises det til en rekke tiltak, og i forbindelse med utarbeidelse av denne meldingen har regjeringen samlet sett bevilget 50 millioner kroner til bekjempelse av økonomisk kriminalitet i statsbudsjettet for 2024. Av disse skal 20 millioner kroner gå til spesialetterforskere med økonomikompetanse i politidistriktene, 11,5 millioner kroner til etterforskere med kompetanse innen digitale beslag i politidistriktene, 2 millioner kroner til en utredning om sivilrettslig inndragning og 1,5 millioner kroner til å utrede effektene av kontrolletatenes og politiets virkemidler mot økonomisk kriminalitet. I tillegg er det bevilget 15 millioner kroner til å styrke den nye bedragerienheten på Gjøvik.

Regjeringen har videre styrket det etablerte a-krimsamarbeidet i Innlandet med 15 millioner kroner, som fordeles likt mellom politiet, Skatteetaten, Arbeidstilsynet og Arbeids- og velferdsetaten, jf. Prop. 1 S (2023–2024).

For å styrke arbeidet mot alvorlig fiskerikriminalitet i Økokrim ble bevilgningen fra 2023 økt med 5 millioner kroner årlig gjennom en rammeoverføring fra Nærings- og fiskeridepartementet.

Øvrige tiltak som eventuelt medfører utgifter som går ut over gjeldende budsjettrammer, vil regjeringen komme tilbake til i forbindelse med de årlige budsjettforslagene. Tiltak vil ikke tre i kraft før det er budsjettmessig dekning for det.

Forebygging av økonomisk kriminalitet innebærer i dag store kostnader også for privat sektor, og særlig for de som er rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven. Tiltakene som er foreslått i denne meldingen er ikke forventet å medføre økte kostnader for privat sektor.