Del 1
Status og kunnskapsgrunnlag

1 Innledning

Barnevernets hovedoppgave er å sikre at alle barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, og bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår. Fosterhjem er det mest brukte tiltaket når oppvekstsvilkårene er slik at barn eller ungdom ikke lenger kan bo sammen med sine foreldre. Fosterhjem er altså en viktig bærebjelke i velferdssamfunnets tiltak for de mest utsatte barn og unge.

En god fosterhjemsomsorg skal sikre at barn og unge får den omsorg og støtte de trenger for å utvikle sine evner og bli selvstendige voksne. Det har aldri tidligere blitt utarbeidet noen samlet oversikt og fremstilling av fosterhjemsomsorgen i Norge til Stortinget. Den foreliggende meldingen gir derfor for første gang Stortinget mulighet til å drøfte hvilken plass fosterhjemsomsorgen skal ha i det fremtidige velferdstilbudet til barn og unge.

Fosterhjemsomsorgen gjelder for alle barn, uavhengig av barnets kulturelle og religiøse bakgrunn, nasjonalitet og statsborgerskap. Barnevernloven gjelder frem til fylte 23 år. Det vil si at denne meldingen omfatter barn og unge som ønsker støtte fra barnevernet frem til denne alderen.

1.1 Regjeringserklæringen

Regjeringserklæringen har en rekke formuleringer som gir beskrivelse av mål og retning for barnevernets arbeid.1 Følgende punkter omhandler direkte eller indirekte fosterhjemsomsorgen, og vil på ulike måter bli behandlet i denne meldingen:

• Kommuner med nødvendig kompetanse kan gis et helhetlig faglig og økonomisk ansvar for barnevernstjenesten.

• Åpne for at flere barnevernsaktører kan rekruttere fosterforeldre og styrke støtteapparatet rundt fosterfamiliene.

• Gjennomgå balansen mellom institusjons- og fosterhjemstilbudet og ved behov utrede hvordan fosterhjemsomsorgen kan styrkes.

• Prioritere tiltak som sikrer at barn under barnevernets omsorg i større grad får vokse opp sammen med sine søsken.

• Bedre muligheten for at barn kan vokse opp i fosterfamilier med biologisk tilknytning.

• Styrke tilsynet med barnevernet.

• Gjennomgå reglene om ettervern for å gi flere en god oppfølging etter fylte 18 år.

1.2 Oppdraget

Venstre fremmet i februar 2014 et representantforslag (Dokument 8:30 S) om en helhetlig gjennomgang av fosterhjemsomsorgen. Forslaget ble debattert i Stortinget i mai 2014 og det ble da fattet følgende anmodningsvedtak (vedtak nr. 440, 2013 – 2014): «Stortinget ber regjeringen legge frem en egen stortingsmelding om fosterhjemsomsorgen innen utgangen av 2015.»

Uten realitetsvotering vedtok Stortinget også å oversende følgende forslag fra representanten Heikki Eidsvoll Holmås: «Det henstilles til regjeringen å sikre at fosterbarns egne erfaringer og råd kommer godt fram i stortingsmeldingen som skal utarbeides, og at fosterbarna får gi sine råd til eventuelle forslag som blir fremmet.» For oppfølging av dette forslaget, se omtale under kapittel 1.4.

Ved behandling av finansinnstillingen i desember 2014 ble følgende anmodningsvedtak fattet (vedtak nr. 47, 2014 – 2015): «Stortinget ber regjeringen prioritere arbeidet med økt rekruttering av fosterhjem, slik at barn ikke må stå i uforsvarlig lange køer i venting på et hjem.» Dette vedtaket er fulgt opp gjennom eget oppdrag til Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet i tildelingsbrevet 2015.2

I tilleggsnr. 1 til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementes budsjett for 2016 står følgende: «Regjeringen vil også vurdere tiltak for å rekruttere flere fosterfamilier blant annet for enslige mindreårige flyktninger.» I budsjettforliket og Innst. 14 S om 2016-budsjettet ble det lagt inn en økning på 5 mill. kroner til rekruttering av fosterhjem.

1.3 Rammer for barnevernet

Kvalitetsmål lagt til grunn for barnevernet

Seks overordnede kvalitetsmål for barnevernet i Norge ble lansert i Prop. 106 L (2012–2013).3 Dette ble fulgt opp i tildelingsbrevet til Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) for 2014, hvor direktoratet ble tildelt ansvaret som fagdirektorat for hele barnevernet. Kvalitetsmålene skal være retningsgivende, langsiktige mål som tjenestene skal utvikle seg etter også i årene som kommer. De seks kvalitetsmålene er som følger:

• Barn og familier skal få hjelp som virker.

• Barn og familier skal møte trygge og sikre tjenester.

• Barn og familier skal bli involverte og ha innflytelse.

• Barn og familier skal møte tjenester som er samordnet og preget av kontinuitet.

• Barnevernets ressurser skal utnyttes godt.

• Barnevernet skal sørge for likeverdige tjenester.

I disse kvalitetsmålene inngår også de rettighetene til urfolk og nasjonale minoriteter som er uttrykt i internasjonale konvensjoner og nasjonale lover.4

Forsvarlighetskrav

Kommunen er forpliktet til å ha et forsvarlig barnevern. Alle tjenester og tiltak etter barnevernloven skal være forsvarlige. Dette ble understreket og tydeliggjort med en ny bestemmelse i barnevernloven i 2014.5

Forsvarlighetskravet er en rettslig standard. Innholdet i kravet om hva som er forsvarlig vil utvikles over tid og vil i vesentlig grad bli bestemt av normer utenfor selve loven. Innholdet vil utvikles med utgangspunkt i anerkjent faglig praksis i barnevernet, fagkunnskap fra utdannings- og forskningsinstitusjonene, faglige retningslinjer og generelle samfunnsetiske normer. Forsvarlighetskravet er altså dynamisk.

Kjernen i forsvarlighetskravet er vurderinger og normer om hva som kan betegnes som god barnevernsfaglig praksis. Mellom god barnevernsfaglig praksis og forsvarlighetskravets nedre grense vil det være rom for at kommunen utøver skjønn. Forsvarlighetskravet innebærer samtidig at alle tjenester og tiltak etter barnevernloven skal holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i et tilstrekkelig omfang.

Lovfesting av forsvarlighetskravet har også styrket tilsynsmyndighetenes mulighet til å føre kontroll med at tjenesten holder et faglig forsvarlig nivå både når det gjelder innhold, omfang og når tjenestene ytes.

Medvirkning

Barnekonvensjonens artikkel 12 fastslår at barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter skal ha rett til fritt å gi uttrykk for disse i alle forhold som vedrører barnet. Barnets synspunkter skal tillegges behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet.

Medvirkning skal styrke barnets posisjon og gi bedre rettssikkerhet. Barnets rett til å bli hørt kommer til uttrykk i ulike bestemmelser i barnevernloven. Barn som er fylt 7 år og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelse i saker som berører barnet.6

Barnevernloven har fått en ny overordnet bestemmelse om barns medvirkning i § 4-1 annet ledd.7 Bakgrunnen er å tydeliggjøre plikten til, og viktigheten av, at barn og unge i barnevernet får mulighet til god informasjon og medvirkning under hele saken og forløpet i barnevernet. Barns medvirkning er nærmere utdypet i ny forskrift om medvirkning og tillitsperson. Formålet med forskriften er å styrke barn og unges deltakelse og innflytelse. Barnet skal gis mulighet til å medvirke i alle forhold som angår barnet, men skal ikke utsettes for press til å medvirke. Det er viktig at barnevernstjenesten legger til rette for samtale og medvirkning.

Lovutvalg

Regjeringen satte i november 2014 ned et eget lovutvalg som skal se på hvordan barnevernloven kan forenkles, og komme med forslag til en ny barnevernlov. Utvalget skal avgi sin innstilling medio august 2016. Lovutvalget skal blant annet se på om de tre hovedtiltakene i barnevernet (hjelpetiltak, fosterhjem og institusjon) er hensiktsmessig inndelt og om kategoriene er dekkende. Utvalget skal også vurdere behovet for lovendringer når det gjelder partsrettigheter i barnevernet. Hvilke rettigheter fosterforeldre skal ha, inngår i dette arbeidet. Spørsmål av betydning for en eventuell rett til samvær med søsken og besteforeldre, er også en del av utvalgets mandat. Dette er tema som derfor ikke vil bli drøftet inngående i denne stortingsmeldingen. Utvalget skal også vurdere om barnevernet er et egnet område for rettighetsfesting, og drøfte i hvilken grad rettighetsfesting faktisk vil kunne gi bedre tjenester.

Kommunereform og kvalitets- og strukturreform i barnevernet

Regjeringens forslag til kommunereform har som mål å gi nye oppgaver til større kommuner. I Sundvolden-erklæringen sier regjeringen at den vil gi kommunene rett til fritt å velge barnevernstiltak, og at kommuner som innehar nødvendig kompetanse kan gis et helhetlig faglig og økonomisk ansvar for barnevernstjenestene. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har satt i gang et arbeid for å utrede endring av oppgave- og ansvarsfordelingen mellom kommunene og staten på barnevernsområdet (kvalitets- og strukturreform). Disse endringene vil også påvirke ansvarsdelingen på fosterhjemsområdet. I denne stortingsmeldingen vil det ikke bli fremmet forslag om endring i ansvaret for fosterhjemsomsorgen. Eventuelle slike forslag må ses i sammenheng med de endringene på barnevernsområdet som regjeringen vil fremme senere.

Selv om meldingen må ses i sammenheng med andre pågående prosesser som først vil komme til konklusjon senere, søker meldingen å gi retning for fosterhjemsarbeidet både på kort og på lang sikt. De seks omtalte kvalitetsmålene for barnevernet vil ligge til grunn for arbeidet. Det innebærer at meldingen både inneholder enkelte forslag til tiltak som kan gjennomføres relativt raskt, og tar opp problemstillinger som trenger videre utredning eller vil innebære utviklings- og endringsarbeid over tid.

I dag er ansvaret for barnevernet fordelt mellom barnevernstjenestene i kommunene og Bufetat. Regjeringen har satt i gang forsøk i tre kommuner, Nøtterøy (i interkommunalt samarbeid med Tjøme), Alta og Røyken, for å prøve ut ny organisering i barnevernet. Disse kommunene har fått et større oppgave- og finansieringsansvar for barnevernet. På fosterhjemsområdet har forsøkskommunene i tillegg til det ansvaret de allerede har, fått ansvar for rekruttering og nødvendig opplæring og generell veiledning av fosterhjem. De har dessuten fått et langt større betalingsansvar enn det de andre kommunene har i dag. Målet med forsøket er å innhente erfaringer og kunnskap som kan bidra til gode endringsprosesser når ny ansvarsdeling skal innføres på nasjonalt nivå om noen år.

1.4 Arbeidet med meldingen

I arbeidet med meldingen har det vært nyttet et bredt tilfang av nyere forskning som gjelder barnevernet generelt og fosterhjem spesielt. En rekke rapporter som gjelder deler av fosterhjemsomsorgen danner kunnskapsgrunnlaget for meldingen. I tillegg ble det, som ledd i kunnskapsinnhentingen, arrangert et eget forskerseminar i mai 2015 der tre tema ble belyst og drøftet. Temaene som ble tatt opp var rekruttering av fosterhjem, balansen mellom bruk av fosterhjem og institusjon, og erfaringer med å bruke barnets slekt og nettverk som fosterhjem.8

Brukerorganisasjoner, fagforbund og andre sentrale aktører på området har vært konsultert i arbeidet. Følgende organisasjoner har vært invitert til møter om meldingen: Landsforeningen for barnevernsbarn (LfB), Forandringsfabrikken, Barn av rusmisbrukere (BAR), barnerettighetsorganisasjonen Unge Duer, Norsk Fosterhjemsforening, SOS Barnebyer, Organisasjonen for barnevernsforeldre (OBF), Norsk barnevernlederorganisasjon (NOBO), Ideelt barnevernforum, NHO Service, Fellesorganisasjonen (FO), Norsk tjenestemannslag (NTL), Fagforbundet, KS - kommunesektorens interesseorganisasjon, Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF), MiRA ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn, Caritas Norge og Taternes landsforening. Barn og ungdom har vært direkte involvert i arbeidet med meldingen. Det ble avholdt en egen workshop med ungdomsrepresentanter fra LfB, Forandringsfabrikken, BAR og Unge Duer våren 2015.

Sametinget har blitt konsultert og har gitt innspill til meldingen gjennom en egen prosess.

Det har også foregått en aktiv kunnskapsinnhenting. I arbeidet med kvalitets- og strukturreform på barnevernsområdet har det blitt arrangert studiebesøk til Danmark, Finland og Sverige. I tillegg har det vært et samarbeid med andre aktuelle departementer.

2 Dagens fosterhjemsomsorg – ansvar og organisering

For å gi barn i fosterhjem gode utviklingsmuligheter, må barnet bo i et trygt og stabilt fosterhjem som ivaretar barnets behov. Å sørge for fosterhjem tilpasset barns ulike behov krever et tilstrekkelig antall differensierte og tilgjengelige fosterhjem. Det forutsetter også en god utredning av barnets ressurser og behov. I tillegg må fosterforeldrene få systematisk og jevnlig oppfølging, samt forutsigbare rammevilkår. Barnevernstjenesten skal jevnlig følge med på barnets situasjon, gi fosterforeldre nødvendig råd og veiledning, og gi barnet mulighet til medvirkning og legge til rette for samtaler med barnet. Barnevernstjenesten skal også følge opp fosterbarnas foreldre. Kommunene skal føre tilsyn med barns situasjon i fosterhjemmet. Dette skal til sammen gi grunnlaget for forsvarlige tjenester til barnets beste og ivareta barnas rettssikkerhet.

2.1 Hva er fosterhjem?

Fosterhjem er private hjem som tar imot barn til oppfostring.9 Et fosterhjem skal først og fremst gi barnet god omsorg. En egen forskrift stiller nærmere krav til fosterhjemmene og kommunens godkjenning og oppfølging av fosterhjemmet.10 Alle fosterhjem skal som hovedregel oppfylle kravene i forskriften. Noen unntak kan gjøres for eksempel ved fosterhjem i slekt eller nære nettverk.

Fosterhjem varierer både i type og funksjon. De aller fleste fosterhjem skal gi barn en varig oppfostring. I tillegg har vi beredskapshjem, som skal ta imot barn på kort varsel ved akutt behov og være et midlertidig hjem for barnet. Det finnes også fosterhjem som skal gi barn spesialisert hjelp og omsorg.

2.2 Hvem er fosterbarna?

Fosterbarn er som alle andre barn: forskjellige. Samtidig står barn i fosterhjem ofte overfor utfordringer på mange sentrale områder i livet som ikke alle andre barn gjør. Det er sjelden problemer knyttet til barnet selv som er bakgrunnen for at barn bor i fosterhjem. Flere nordiske undersøkelser viser at det er forhold vedrørende omsorgssituasjonen og foreldrene som oppgis å være de hyppigste årsakene til at barn bor i fosterhjem.11 Rus, psykiske vansker og kriminalitet er kjennetegn ved mange av foreldrene. Dette viser at barn som bor i fosterhjem ofte kommer fra familier som på ulike måter faller utenfor.

Mange fosterbarn opplever at de blir flyttet til nye fosterhjem flere ganger. De fleste utilsiktede flyttinger12 skjer i løpet av de første to årene av barnets botid i fosterhjemmet. Risikoen for å måtte bytte fosterhjem øker jo eldre barnet er når det flytter inn første gang. Barn med atferdsproblemer, helseproblemer og fysisk funksjonsnedsettelse har økt sannsynlighet for å oppleve flytting.13

Stabilitet er en viktig forutsetning for at barn og unge får en positiv utvikling. Internasjonal forskning indikerer at mellom 20 og 50 prosent av alle fosterhjemsoppdrag ender med utilsiktet flytting.14 Tilsvarende viste en norsk studie av 70 fosterbarn, at nesten 40 prosent av barna opplevde en eller flere utilsiktede flyttinger i løpet av en åtte-årsperiode.15 En norsk undersøkelse av psykiske lidelser blant fosterbarn, viste at nesten samtlige av barna som hadde flyttet mer enn fire ganger, fylte kriteriene for en tilknytningsforstyrrelse. Hyppig skifte av sosialarbeidere og lite kontakt med saksbehandler øker også risikoen for at barnet flytter. Faktorer som kan bidra til at barn opplever stabilitet i fosterhjemmet er å bo i fosterhjem i slekten, å bo sammen med søsken og tverrfaglig støtte til fosterhjemmet.16

2.3 Ulik organisering av fosterhjem

Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) har hovedansvaret for å rekruttere fosterhjem. Kommunene selv, eller private leverandører, for eksempel eiere av barnevernsinstitusjoner, kan også rekruttere fosterhjem. Fosterhjemmene kan derfor ha inngått kontrakt om oppdraget sitt med ulike instanser. De fleste fosterhjem har bare kontrakt med kommunen. En økende andel fosterhjem har inngått kontrakt om å være fosterhjem med en privat leverandør. Beredskapshjemmene og familiehjemmene, som er spesialiserte fosterhjem, har kontrakt med Bufetat.

Alle fosterhjem har en avtale med den kommunen som har ansvaret for barnet, i tillegg til kontrakten om selve oppdraget som fosterhjem. Avtalen med kommunen gjelder forholdet mellom fosterforeldrene og barnevernstjenesten. Kommunen har ansvaret for det enkelte barn som bor i fosterhjem. Dersom oppgaven som fosterhjem er særlig omfattende eller krevende, kan det settes inn ekstra tiltak slik at fosterhjemmet skal kunne ivareta oppgaven – såkalt forsterkningstiltak. Fosterhjemmet får da ekstra faglig eller økonomisk støtte, noen ganger begge deler samtidig. I 2014 bodde 3 152 barn i ordinære fosterhjem med så høy forsterkning at staten refunderte deler av utgiftene. I samme periode bodde 2 560 i beredskapshjem, familiehjem eller fosterhjem tilknyttet private aktører.17

2.3.1 Ordinære fosterhjem

Fosterhjem som ikke har behov for ekstra tiltak for å ivareta omsorgen for barnet kalles ofte ordinære fosterhjem. Disse fosterhjemmene mottar ingen særskilte tiltak eller forhøyet godtgjøring eller utgiftsdekning for å ivareta omsorgsoppgaven for barnet.

Fosterforeldre i barnets slekt og nære nettverk er som regel ordinære fosterhjem og inngår avtale om å være fosterhjem direkte med kommunen. Fosterhjem i barnets familie eller nære nettverk kan også motta forsterkninger, dersom det vurderes som nødvendig for at fosterforeldrene skal kunne ivareta oppdraget og gi barnet et godt tilbud.

Fosterhjem som mottar forsterkningstiltak kalles ofte forsterket fosterhjem. Forsterkningstiltakene kan for eksempel være særskilt veiledning av fosterforeldrene, avlastningsordninger eller økt godtgjøring.

Rundt 90 prosent av fosterhjemmene har oppdragskontrakt med en kommune. Disse fosterhjemmene inngår avtale med og mottar godtgjøring fra barnevernstjenesten i den kommunen som har omsorgen for barnet (omsorgskommunen).

2.3.2 Beredskapshjem og familiehjem

Beredskapshjem og familiehjem er fosterhjem med særlig kompetanse til å ta imot barn og unge i akuttsituasjoner (beredskapshjem), og barn og unge som har behov for særlig oppfølging (familiehjem). Familiehjem er ofte et alternativ til institusjonsopphold.

Barna i familiehjem kan blant annet ha alvorlige utfordringer knyttet til atferdsvansker, emosjonelle vansker, lærevansker, fysisk eller psykisk funksjonsevne og/eller sammensatte behov. De trenger omfattende bistand fra ulike hjelpeinstanser.18

Beredskapshjemmene og familiehjemmene har andre rammevilkår enn de ordinære fosterhjemmene fordi de skal utføre en annen type oppdrag enn ordinære fosterhjem. Målgruppen for disse hjemmene er barn med akutte eller spesielle behov, og det stilles krav om at fosterforeldrene er tilgjengelige til enhver tid og har kompetanse til å ivareta barn i målgruppen. De kan som hovedregel ikke ta inntektsgivende arbeid ved siden av fosterhjemsoppdraget, og de kan ikke bestemme hvilke barn de tildeles. Dette skiller disse hjemmene klart fra de med kommunal kontrakt, der eventuelt frikjøp fra ordinært arbeid i utgangspunktet skal være midlertidig. Fosterforeldre med kommunal kontrakt kan si ja eller nei til et fosterbarn, de inngår ikke i noen akuttberedskap, og det stilles ikke så strenge krav til kompetanse og ferdigheter som for de med statlig kontrakt.

Beredskapshjemmene og familiehjemmene er ofte organiserte i systemer eller nettverk med etablerte støttefunksjoner rundt seg. Beredskapshjemmene og familiehjemmene kan også være tilknyttet en statlig barnevernsinstitusjon.

2.3.3 Fosterhjem som har avtale med private aktører

Det har de seneste årene vært en sterk vekst i fosterhjem tilknyttet private aktører. Fra 2012 til 2014 har statens utgifter til fosterhjem fra private aktører økt fra 394 mill. til 649 mill. kroner. Av omtrent 1 300 barn i beredskapshjem og familiehjem, bodde i overkant av 500 barn i fosterhjem tilknyttet private aktører per 31. desember 2014.19 Bufetat har inngått rammeavtale med 13 ideelle leverandører av fosterhjemstjenester. I tillegg kjøpes det enkeltplasser fra kommersielle aktører.

Regjeringserklæringen åpner for at flere barnevernsaktører kan rekruttere fosterforeldre og styrke støtteapparatet rundt fosterfamiliene. De private tilbyderne av barnevernstjenester har vist at de kommer med nye ideer og utvikler tilbud tilpasset det enkelte barn. Det har vært en vekst i antall private aktører på fosterhjemsområdet de siste årene. Flere aktører og et bredere tilbud er positivt, og bør videreutvikles til beste for barna og fosterforeldrene.

Ved kjøp av fosterhjemtjenester fra en privat leverandør inngås det en firepartsavtale som regulerer forholdet mellom Bufetat, den private leverandøren, kommunen og fosterhjemmet. I tillegg til at de fire partene signerer en felles avtale, inngås det avtaler mellom to og to av følgende avtaleparter:

• kommunen og fosterhjemmet (fosterhjemsavtale)

• den private leverandøren og Bufetat (regulerer kjøpsforholdet)

• kommunen og Bufetat (arbeidsfordelingsavtale) og

• fosterhjemmet og den private leverandøren (regulerer oppdragstakerforholdet).

Oppdraget skal bygge på en oppdragsbeskrivelse fra kommunen som beskriver hva som er barnets behov og dermed hvilke forsterkningstiltak som skal settes inn, blant annet om det er behov for fullt frikjøp av hjemmet. Det skal gjennomføres evalueringsmøter jevnlig (anbefalt hver 3. måned der kommunen skal delta).

Det er utarbeidet en avtale for kjøp av akuttplasser i fosterhjem fra private tilbydere. Dette er en ren kjøpsavtale mellom Bufetat og leverandør.

2.4 Rettslig perspektiv

Norge var det første landet i verden med et offentlig barnevern, og har vært et foregangsland når det gjelder barnevernlovgivning. Den aller første barnevernloven både internasjonalt og i Norge, var vergerådsloven av 1896. Vergerådet ble innført som et nytt kommunalt organ og dets sentrale mandat var å føre tilsyn med barns oppvekstforhold. Rådet kunne også gjøre vedtak om å flytte barnet bort fra hjemmet og til «en paalidelig og hæderlig Familie».

I 1947 ble det oppnevnt en egen barnevernskomité, med mandat til å foreta en omfattende barnelovsrevisjon. Flere kommunale organer hadde viktige oppgaver i barnevernet. Relevante lovbestemmelser var spredt på ulike lover, og det var relativt liten sammenheng mellom disse. Forslag til lov om barnevern ble vedtatt i 1953. Loven la hovedvekten på forebygging og hjelpetiltak. Barnevernlovens primære mål var å styrke familien, slik at barn kunne fungere på tilfredsstillende måte i sitt vanlige miljø. Loven innførte prinsippet om barnets beste ved vurdering av hvilke tiltak som skulle treffes. Familiebehandlingsprinsippet skulle være grunnleggende for barnevernsarbeidet.

Dagens barnevernlov trådte i kraft 1. januar 1993, etter en ny lovrevisjon. Loven skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. Loven skal også bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår. Hjelpetiltakene skal settes inn før problemene har utviklet seg så langt at det er aktuelt å flytte barnet bort fra hjemmet. For å styrke rettssikkerheten i barnevernssaker, ble det innført fylkesnemndsbehandling av tvangssaker i barnevernet.

I 1991 ratifiserte Norge FNs barnekonvensjon, og er dermed folkerettslig forpliktet til å oppfylle bestemmelsene i konvensjonen. I 2003 ble barnekonvensjonen, sammen med konvensjonens to første tilleggsprotokoller, inkorporert i norsk lov gjennom menneskerettsloven. Barnekonvensjonen gjelder som norsk lov og konvensjonens bestemmelser skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen norsk lovgivning.20 Barnekonvensjonen gir barn og ungdom under 18 år et særlig menneskerettighetsvern. Barnekonvensjonen art. 3 fastslår prinsippet om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn.

I mai 2014 vedtok Stortinget en rekke endringer i Grunnloven. Blant annet fikk Grunnloven en ny § 104 om barns rettigheter. Bestemmelsen grunnlovfester barnets krav på respekt for sitt menneskeverd, rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, at deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling, og at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved handlinger og avgjørelser som berører barn. Videre at barn har rett til vern om sin personlige integritet og at statens myndigheter skal legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie.

I november 2014 ble det nedsatt et lovutvalg som skal komme med forslag til en ny og forenklet barnevernlov. Utvalget skal legge frem sin innstilling i august 2016.

2.5 Ansvars- og oppgavedeling

2.5.1 Ansvarsdeling

Både kommunene og staten har oppgaver og ansvar på barnevernsområdet. Statens ansvar er delt mellom Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Barne-, ungdoms-, og familiedirektoratet (Bufdir), Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat), og fylkesmennene. Statens helsetilsyn har det overordnede faglige tilsyn på barnevernsområdet.21 Fylkesmannen er statlig barnevernmyndighet på fylkesnivå og fører tilsyn med det kommunale barnevernet, institusjoner og andre statlige tjenester og tiltak.22 Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker er et statlig organ som i faglige spørsmål har en uavhengig stilling overfor departement og fylkesmann. Nemndene avgjør saker om tvang etter barnevernloven, helse- og omsorgstjenesteloven og smittevernloven.

Bufetat er organisert i fem regioner og har ansvaret for det statlige barne- og familievernet. Bufdir har ansvaret for styringen av Bufetat. Bufdir er i tillegg fagdirektorat for hele barnevernet, både det kommunale og statlige. Departementet har det overordnede ansvaret for barnevernet. Oslo kommune har en egen organiseringsmodell som skiller seg fra landet for øvrig, og har totalansvar på barnevernsområdet. Bydelene har et ansvar på barnevernsområdet som tilsvarer kommunene, og Barne- og familieetaten kan til dels sammenlignes med Bufetat.

Kommunene har ansvar for å utføre de oppgaver etter barnevernloven som ikke er lagt til et statlig organ.23 Dette innebærer blant annet å:

• undersøke barnets behov

• godkjenne fosterhjem til det enkelte barn

• følge opp og føre kontroll med barnets situasjon i fosterhjemmet

• følge opp barnets foreldre

• inngå fosterhjemsavtale med fosterhjemmet

• føre tilsyn med barn i fosterhjem.

Bufetat har blant annet ansvaret for å:24

• bistå kommunen når barn må bo utenfor hjemmet

• rekruttere og formidle fosterhjem

• gi nødvendig opplæring og generell veiledning til fosterforeldre.25

2.5.2 Ansvaret for å undersøke barnets behov

Den kommunale barnevernstjenesten skal snarest og innen en uke gjennomgå bekymringsmeldinger, og vurdere om meldingen skal følges opp med en undersøkelse. Undersøkelse skal iverksettes dersom det er rimelig grunn til å anta at det er behov for tiltak etter barnevernloven.26

Kommunen må gjøre en grundig vurdering og kartlegging av barnets behov, og om nødvendig gjennomføre en utredning av barnet. En undersøkelse skal ikke gjøres mer omfattende enn nødvendig,27 og det er opp til barnevernstjenesten hvordan den skal gjennomføres. Barnevernstjenesten skal tilrettelegge for samtale med barnet og gi mulighet til medvirkning.28 Barnevernstjenesten kan engasjere sakkyndige i forbindelse med sin undersøkelse. Sakkyndiges rapport må være vurdert av Barnesakkyndig kommisjon før den kan legges til grunn for henleggelse av en sak og før vedtak om tiltak etter barnevernloven settes inn. Unntaket her gjelder tiltak i akuttsituasjoner.29

I de tilfeller hvor et barn må flyttes akutt, vil det ikke alltid være mulig å ha gjennomført nødvendige undersøkelser før barnet har flyttet i en institusjon eller et fosterhjem. Barnevernstjenestens undersøkelser må da fortsette mens barnet er i fosterhjemmet eller institusjonen.

Også etter at barnet har flyttet i en institusjon eller et fosterhjem skal barnevernstjenesten følge med på barnets utvikling og behov.30 Barnets behov endrer seg over tid, og det kan derfor være nødvendig å gjennomføre kartlegginger også etter at et tiltak er iverksatt. Barnevernet må følge med på barnets utvikling og behov under hele oppholdet.

2.5.3 Valg og godkjenning av fosterhjem til det enkelte barn

Til fosterforeldre skal det velges personer som har særlig evne til å gi barn et trygt og godt hjem. De skal løse oppfostringsoppgavene i samsvar med de forutsetningene som er lagt til grunn om oppholdets varighet, med mer.31

Fosterforeldre må ha:32

• Særlig evne, tid og overskudd til å gi barn et trygt og godt hjem.

• En stabil livssituasjon, alminnelig god helse og gode samarbeidsevner.

• Økonomi, bolig og sosialt nettverk som gir barn mulighet til utfoldelse.

• God vandel og legge frem uttømmende og utvidet politiattest.

Barnevernstjenesten i omsorgskommunen skal alltid vurdere om noen i barnets slekt eller nære nettverk kan være fosterhjem, for eksempel ved bruk av familieråd. Ved valg av fosterhjem til et barn skal det legges avgjørende vekt på barnets beste. Barnevernstjenesten må vurdere om fosterforeldrene har de nødvendige forutsetningene for å ivareta det enkelte barns særlige behov.33

Barnets foreldre skal om mulig gis anledning til å uttale seg om valg av fosterhjem. Foreldrenes mening skal tas med i barnevernstjenestens vurderinger ved valg av fosterhjem. Barn som er fylt syv år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg før fosterhjem velges. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.34

Fosterhjemskommunen skal godkjenne fosterhjemmet. Dette innebærer å undersøke om fosterforeldrene oppfyller de generelle kravene og om fosterhjemmet er til det aktuelle barnets beste. Fosterhjemskommunen og omsorgskommunen kan inngå skriftlig avtale om at barnevernstjenesten i omsorgskommunen skal godkjenne fosterhjemmet.35

2.5.4 Samvær med foreldre og søsken

Barnet og foreldre har i utgangspunktet rett til samvær med hverandre.

Når det er fattet vedtak om omsorgsovertakelse skal fylkesnemnda ta standpunkt til omfanget av samværsretten, men kan også bestemme at det av hensyn til barnet ikke skal være samvær. Fylkesnemnda kan også bestemme at foreldrene ikke skal ha rett til å vite hvor barnet er.36 Barnevernstjenesten skal, der hensynet til barnet ikke taler imot det, legge til rette for samvær med søsken.

2.5.5 Skriftlig fosterhjemsavtale med fosterforeldrene

Fosterforeldre er oppdragstakere, og ikke arbeidstakere etter arbeidsmiljøloven. Barnevernstjenesten i omsorgskommunen og fosterforeldrene skal inngå skriftlig avtale om hverandres forpliktelser ved fosterhjemsoppholdet. En slik avtale skal om mulig inngås før barnet flytter inn i fosterhjemmet. I en akuttsituasjon kan avtalen inngås etter at barnet har flyttet inn. Ved omsorgsovertakelser etter barnevernloven skal avtalen inngås på et eget skjema utarbeidet av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, KS og Norsk fosterhjemsforening. Skjemaet skal benyttes så langt det passer i andre tilfeller.37

Fosterhjemsavtalen klargjør de rammer og forpliktelser som gjelder mellom barnevernstjenesten og fosterforeldrene når et barn bor i fosterhjem. Som vedlegg til fosterhjemsavtalen for ordinære fosterhjem, skal det følge en plan for barnets omsorgssituasjon, samværsavtale, avtale om fosterhjemsgodtgjøring og eventuelle forsterkningstiltak, og oversikt over fosterforeldres arbeidsrettslige stilling og sosiale rettigheter. Informasjon om at barnet har flyttet inn og om avtaleinngåelsen skal gis til Bufetat i berørte regioner og fosterhjemskommunen dersom dette er en annen enn omsorgskommunen.

Det er utarbeidet en egen fosterhjemsavtale tilpasset familiehjem og beredskapshjem.

Barnevernstjenesten skal gjennomgå fosterhjemsavtalen minst en gang i året sammen med fosterforeldrene og foreta eventuelle endringer i avtalen.38

Avtalen mellom barnevernstjenesten og fosterforeldrene er av privatrettslig karakter. Uenighet om hvordan en inngått avtale skal forstås, må derfor løses i samarbeid mellom fosterforeldrene og barnevernstjenesten. Fylkesmannen kan kontaktes for hjelp til å løse konflikten. Fylkesmannen kan imidlertid kun gi en tilråding og ikke avgjøre saker på dette området. Dersom barnevernstjenesten og fosterforeldrene ikke kommer til enighet, må avtalen enten sies opp eller bringes inn for retten til avgjørelse, i likhet med andre privatrettslige avtaler. Fosterhjemsavtalen kan sies opp med en gjensidig oppsigelsesfrist på tre måneder.

2.5.6 Oppfølging, kontroll og tilsyn med barn i fosterhjem

Oppfølging, kontroll og tilsyn er tre begreper som henger sammen.

Barnevernstjenesten i barnets omsorgskommune skal følge opp og føre kontroll med barnets situasjon i fosterhjemmet.39 Dette innebærer et ansvar for å hjelpe og støtte barnet og fosterforeldrene, og å iverksette de tiltak som er nødvendige for å få fosterhjemmet til å fungere etter sitt formål. Fosterforeldrene må få nødvendig opplæring og veiledning i den enkelte sak for å kunne gi barnet best mulig omsorg.

For å kunne gi barnet og fosterforeldrene god oppfølging og bidra til en forsvarlig kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet, må barnevernstjenesten jevnlig besøke fosterhjemmet. Dette må skje minimum fire ganger i året. Dersom forholdene i fosterhjemmet vurderes som gode, kan barnevernstjenesten vedta at antall besøk skal reduseres til minimum to ganger i året for barn som har bodd i fosterhjemmet i mer enn to år.40 Å føre kontroll er noe annet enn å føre tilsyn, men innholdet og formålet kan ofte oppleves å være overlappende. Den store forskjellen er hvem som har ansvaret for de to oppgavene. Barnevernstjenesten i omsorgskommunen skal føre kontroll med barnets situasjon i fosterhjemmet.

Det er fosterhjemskommunen som skal føre tilsyn med barnets situasjon i fosterhjemmet.41 Dette ansvaret ligger til kommunen som sådan, og ikke til barnevernstjenesten. Fosterhjemskommunens tilsyn med barnet supplerer barnevernstjenestens oppfølging og kontroll med barnets situasjon i fosterhjemmet. Av hensyn til barnets rettssikkerhet skal det føres tilsyn med barnets situasjon i fosterhjemmet ut over barnevernstjenestens løpende oppfølging av barnet.

Et vesentlig formål med å føre tilsyn med barn i fosterhjem, er å avdekke tilfeller der barn ikke får forsvarlig omsorg. Videre skal det føres tilsyn med at de forutsetninger som ble lagt til grunn for fosterhjemstiltaket blir fulgt opp. Det skal føres tilsyn uavhengig av om barnet er i fosterhjem med eller uten foreldrenes samtykke. Den som skal føre tilsyn skal ha en tilstrekkelig uavhengig funksjon overfor barnevernstjenesten og fosterforeldrene. Dette er viktig for å etablere troverdighet og legitimitet ved gjennomføring av tilsynet.42

Den som fører tilsyn skal ta kontakt med det enkelte barn og legge til rette for samtale med barnet uten at fosterforeldrene er til stede. Rapporten skal gi en vurdering av barnets situasjon. Det skal gå frem om tilsynspersonen har snakket med barnet, hvordan barnet er gitt mulighet til å uttrykke sine synspunkter, hva barnet har formidlet og om det er behov for å innhente ytterligere informasjon fra miljøer barnet er i.43

Plikten til å føre tilsyn er etter lovendring i 2014 lagt til kommunen, og ikke til barnevernstjenesten slik som tidligere. Formålet med endringen er å styrke tilsynet med barn i fosterhjem gjennom et mer profesjonalisert og tydelig kommunalt forankret tilsynsansvar. Kommunen har ansvaret for at tilsynet blir utført på en forsvarlig måte, og for at de som skal utøve tilsynet gis nødvendig opplæring og veiledning. Kommunen har økt frihet til å velge hvem som skal utøve tilsynet på kommunens vegne. Det stilles ikke lenger krav til at det skal oppnevnes en bestemt tilsynsfører for det enkelte barnet.

Fosterhjemskommunen og omsorgskommunen kan inngå avtale om at omsorgskommunen skal ha ansvaret for at det blir ført tilsyn.44

2.5.7 Forholdet mellom omsorgskommunen og fosterhjemskommunen

Når et barn bor i fosterhjem er ansvaret etter barnevernloven delt mellom barnets omsorgskommune og fosterhjemskommunen.

I mange tilfeller flytter barn i fosterhjem som ligger i en annen kommune enn omsorgskommunen. Ansvaret for barnet vil da være delt mellom to kommuner: omsorgskommunen og fosterhjemskommunen. Dersom barnet bor i fosterhjem i sin omsorgskommune, har omsorgskommunen det samlede ansvaret for barnet og fosterhjemmet.

Omsorgskommunen har ansvaret for oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet, råd og veiledning til fosterforeldrene og ansvaret for å inngå avtale om barnevernstjenestens og fosterforeldrenes forpliktelser.45 Dette ansvaret kan i dag ikke overføres fra omsorgskommunen til fosterhjemskommunen.

Ansvaret for godkjenning av det enkelte fosterhjem og for at det blir ført tilsyn med barnet i fosterhjemmet er lagt til fosterhjemskommunen.Dette ansvaret kan ved en skriftlig avtale overføres fra fosterhjemskommunen til omsorgskommunen.46

I det følgende beskrives kommunenes og Bufetats ulike oppgaver på fosterhjemsområdet.

2.5.8 Bufetat har bistandsplikt

Når et barn må bo utenfor hjemmet har Bufetat plikt til å bistå kommunen dersom kommunen ber om bistand. Bistandsplikten har nær sammenheng med statens ansvar for institusjonstilbudet47, samt Bufetats ansvar for å rekruttere fosterhjem.48

Bistandsplikten inntrer først etter at kommunen har bedt om slik bistand. På fosterhjemsområdet innebærer bistandsplikten at Bufetat skal ha tilgjengelige fosterhjem. Bistandsplikten gir Bufetat et ansvar for å bistå kommunen med å finne frem til et egnet fosterhjem til det enkelte barn.49 Formålet med bistandsplikten er å sikre at det til enhver tid finnes et tilgjengelig og egnet tiltak når et barn må flytte utenfor hjemmet. Bufetat skal understøtte kommunenes forutsetninger for å oppfylle sine plikter etter barnevernloven.

Kommunen har ansvaret for å bestemme hvilken type tiltak et barn har behov for. Gjennom utredningen av barnet har kommunen ansvaret for at det er et forsvarlig grunnlag for beslutningene. Dette betyr at Bufetat ved utøvelsen av bistandsplikten skal bygge på kommunens vurderinger og faglige grunnlag. Samtidig må bistandsplikten utøves forsvarlig. Som ledd i bistandsplikten skal Bufetat gi kommunen råd og veiledning om hvilke muligheter og alternativer som finnes innenfor tiltaksapparatet. Det skal alltid ligge en individuell vurdering til grunn for det tiltaket barnet tilbys. Ved eventuell faglig uenighet mellom kommunen og Bufetat, er det kommunen som har det avgjørende ordet om hvilken type tiltak barnet har behov for. Med dette menes om barnet har behov for institusjonsplass eller fosterhjemsopphold. Kommunen skal også godkjenne det enkelte fosterhjemmet til det barnet som har behov for fosterhjem.

2.5.9 Rekrutteringsansvar

Bufetat skal rekruttere og formidle fosterhjem til kommunen.50 Ansvaret innebærer at det til enhver tid skal finnes et tilstrekkelig antall fosterhjem i den enkelte region. Det må rekrutteres forskjellige typer fosterhjem, slik at det er mulig å ta hensyn til det enkelte barns behov. Bufetats fosterhjemstjeneste holder blant annet informasjonsmøter og arrangerer lokale rekrutteringskampanjer. Tjenestene er nylig omorganisert, og det er nå én ansvarlig fosterhjemstjeneste i hver region som skal organisere arbeidet med rekruttering, opplæring, tildeling og generell veiledning av fosterhjem. I hver region er det i tillegg underavdelinger, som ivaretar oppgaver i et definert geografisk område. Det er til sammen om lag 270 årsverk i Bufetats fem fosterhjemstjenester og underavdelinger. Bufdir bidrar med å koordinere innsatsen for å oppnå best mulig ressursutnyttelse. I tillegg utarbeider direktoratet kampanjer og materiell. Selv om ansvaret for rekruttering ligger til Bufetat, kan også kommunen rekruttere fosterhjem. Kommunen skal uansett alltid vurdere om noen i barnets slekt eller nære nettverk kan velges som fosterhjem til det enkelte barn.51

Selv om rekruttering av fosterhjem i utgangspunktet er en offentlig oppgave som i dag ligger i Bufetat, er det likevel ikke noe forbud mot at private aktører kan rekruttere fosterhjem.

Bufetat kan imidlertid ikke overlate ansvaret for oppgavene til private. Private aktører kan blant annet ikke velge fosterhjem til det enkelte barn, eller foreta den endelige godkjenningen av et fosterhjem til et konkret barn. Privatpersoner kan ikke formidle fosterhjem. Organisasjoner kan drive slik virksomhet med tillatelse fra departementet. En slik tillatelse er ikke gitt.52

2.5.10 Nødvendig opplæring og generell veiledning

Bufetat skal gi fosterhjem nødvendig opplæring og generell veiledning.53 Ansvaret gjelder både blivende fosterforeldre og mer erfarne fosterforeldre. Bufetats kurs- og opplæringstilbud bør også omfatte opplæring som tar sikte på å sette fosterforeldre i stand til å møte barn med særskilte behov. Ansvaret er avgrenset mot kommunens ansvar for å gi fosterforeldrene tilstrekkelig opplæring og veiledning knyttet til det enkelte barn.

Når en familie melder interesse for å bli fosterfamilie, blir de i dag tilbudt opplæring gjennom opplæringsprogrammet PRIDE. Det er i dag ingen krav om at fosterforeldre må gjennomføre PRIDE-opplæring, men alle fosterforeldre må oppfylle de generelle kravene for å bli fosterforeldre.54 Det er kommunen som vurderer om fosterforeldrene oppfyller kravene.

2.5.11 Fylkesmannens tilsynsrolle

Fylkesmannen fører tilsyn med om kommunen oppfyller sine plikter etter barnevernloven og tilhørende forskrifter. Tilsynsansvaret omfatter også å føre tilsyn med at kommunene oppfyller sine oppgaver på fosterhjemsområdet. Fylkesmannen fører også tilsyn med lovligheten av statlige tjenester og tiltak etter barnevernloven. Statens helsetilsyn har det overordnede faglige tilsynet både med kommunene og det statlige barnevernet.55

Den som mener at en kommune ikke oppfyller sine lovpålagte oppgaver, kan henvende seg til fylkesmannen om forholdet. Fylkesmannen vil da vurdere behovet for å åpne tilsynssak. Dersom fylkesmannen i forbindelse med sitt tilsyn avdekker forhold som er i strid med barnevernloven eller fosterhjemsforskriften, kan fylkesmannen pålegge kommunen å rette forholdene. Før pålegg brukes, skal kommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet.56 Fylkesmannen kan som nevnt ovenfor ikke avgjøre uenigheter mellom fosterforeldre og barnevernstjenesten, eller spørsmål om hvordan fosterhjemsavtalen skal forstås.

Fylkesmannen skal også sørge for at kommunene får nødvendig råd og veiledning. I tillegg behandler fylkesmannen klager på barnevernstjenestens enkeltvedtak.57

2.5.12 Behandling i fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker

Når et barn må flytte i fosterhjem, fatter barnevernstjenesten enten et vedtak om frivillig hjelpetiltak eller de fremmer en sak for fylkesnemnda. Fylkesnemnda er et statlig domstolslignende forvaltningsorgan som blant annet avgjør saker om omsorgsovertakelse og saker som gjelder tvangsinngrep overfor ungdom med alvorlige atferdsvansker. Nemnda består av en leder som er jurist, to sakkyndige medlemmer og to legmedlemmer.

Partene i saker for fylkesnemnda er kommunen som ønsker å sette inn et tiltak, og barnet og barnets foreldre.

2.5.13 Barnesakkyndig kommisjon

Barnesakkyndig kommisjon skal gjennomgå innsendte sakkyndige rapporter avgitt til barnevernstjenesten, fylkesnemnda, domstolene eller de private parter.58 Først når en rapport er gjennomgått av kommisjonen, kan den gi grunnlag for tiltak etter barnevernloven. Dette gjelder ikke for vedtak om tiltak i akuttsituasjoner. Også når en sakkyndig rapport legges til grunn for beslutning om å ikke iverksette tiltak, skal rapporten være vurdert av kommisjonen. Barnesakkyndig kommisjon består av en kommisjonsleder og 15 kommisjonsmedlemmer. Hver sak skal behandles av minst to medlemmer.59

2.5.14 Fosterhjem for barn med tilknytning til andre land

Stadig flere barn i Norge har tilknytning til andre land på grunn av økt mobilitet på tvers av landegrenser. De siste årene har denne utviklingen ført til en rekke barnevernssaker som involverer barn og/eller foreldre som er statsborgere av andre land. Disse sakene har fått mye oppmerksomhet i mediene både her hjemme og i de aktuelle landene, og av norske og utenlandske myndigheter.

Utgangspunktet etter norsk rett er at barnevernloven gjelder for alle barn som oppholder seg i Norge, uavhengig av oppholds- og statsborgerstatus. Når barnevernstjenestene mottar bekymringsfulle opplysninger om et barn, må den gå frem på samme måte enten barnet har norsk statsborgerskap og fast bosted i Norge eller ikke. Barnevernstjenesten må likevel ta barnets tilknytning til Norge og andre land med i en helhetsvurdering når den vurderer hvilke tiltak som skal settes inn for å ivareta det enkelte barn.60

Når det er fattet vedtak om at et barn skal i fosterhjem, er utgangspunktet at fosterhjemmet må befinne seg i Norge. Dette gjelder enten flyttingen er et frivillig tiltak, eller det er fattet vedtak om omsorgsovertakelse mot foreldrenes vilje. Bakgrunnen for dette er at barnevernstjenesten har et særskilt ansvar for barn som bor utenfor hjemmet når det er truffet vedtak etter barnevernloven. Barnevernloven gjelder kun for barn som oppholder seg i Norge, og barnevernstjenesten kan ikke fravike lovens regler om oppfølging, tilsyn og samvær med barn i fosterhjem.

Barnevernstjenesten skal alltid vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem.61 Siden utgangspunktet etter norsk rett er at fosterhjemmet skal befinne seg i Norge, har det ikke vært vanlig å undersøke om barn med utenlandsk bakgrunn har slekt eller nettverk i hjemlandet som kan fungere som fosterhjem.

Stortinget har gitt samtykke til at Norge skal ratifisere62 Haagkonvensjonen 1996 om foreldremyndighet og tiltak for beskyttelse av barn.63 Stortinget har også vedtatt en egen lov om gjennomføring av konvensjonen i norsk rett64, samt endringer i barnevernloven, barneloven og ekteskapsloven. Lovendringene vil først tre i kraft ved ratifikasjon.

Konvensjonen tar sikte på å forebygge og bidra til å løse internasjonale foreldretvister, barnevernssaker og barnebortføringssaker. Norsk ratifikasjon vil bidra til økt vern for barn med tilknytning til flere land og økt internasjonalt samarbeid på området. Over 40 land (inkludert EU-landene) har til nå tiltrådt konvensjonen.

Konvensjonen legger blant annet til rette for informasjonsutveksling mellom konvensjonsland i barnevernssaker. Konvensjonen har også regler for at barn kan flytte i fosterhjem og institusjon i andre konvensjonsland65 og for at barnevernssaker kan overføres fra et konvensjonsland til et annet.66

Stortinget har vedtatt å endre barnevernloven slik at barn kan flytte i fosterhjem og institusjon i andre konvensjonsland på nærmere angitte vilkår.67 Endringen vil også gi barnevernstjenesten mulighet til å samtykke til at et barn kan bo i fosterhjem i Norge på bakgrunn av et vedtak truffet av et annet konvensjonsland, forutsatt at barnet har rett til opphold i Norge. Det er i begge tilfeller en forutsetning at flyttingen skjer som et frivillig hjelpetiltak, der både foreldre og barn over 12 år må samtykke.68

Dersom barnet har sterk tilknytning til et annet konvensjonsland, gir konvensjonen mulighet til å overføre jurisdiksjon (myndighet) i saken til dette landet. Det er en forutsetning at landet som har jurisdiksjon, anser at et annet konvensjonsland er bedre egnet til å vurdere barnets beste. Dette kan for eksempel være relevant dersom barnevernstjenesten vurderer at det er til barnets beste å få langvarig oppfølging i et land barnet har sterkere tilknytning til. Begge konvensjonslands myndigheter må bli enige om en overføring.69

En ratifikasjon og gjennomføring av Haagkonvensjonen 1996 forutsetter at det opprettes en sentralmyndighet som skal ivareta Norges forpliktelser. Sentralmyndigheten skal fungere som samarbeidende og koordinerende instans mellom konvensjonsstatene. Opprettelsen av en sentralmyndighet kan gjøre det lettere for norske barnevernstjenester å rette henvendelser til andre konvensjonsland for å undersøke om det finnes aktuelle omsorgspersoner i barnets slekt eller nettverk i hjemlandet. Dette, og muligheten til å overføre jurisdiksjon (myndighet), vil kunne medvirke til at saker som involverer barn med sterk tilknytning til andre land kan løses på en hensiktsmessig måte og til barnets beste.

3 Utviklingstrekk etter barnevernsreformen i 2004

I 2004 ble det gjennomført en reform på barnevernsområdet som også i stor grad har påvirket fosterhjemsarbeidet. Da ble ansvaret for de oppgavene på barnevernsområdet som i dag ligger til Bufetat, overført fra fylkeskommunene. Et mål med reformen var å skape et mer likeverdig og kvalitetsmessig styrket barnevernstilbud i hele landet. Det var et enstemmig Storting som i 2003 fattet vedtak om denne reformen.

Vektlegging av forebyggende arbeid og å hjelpe barn og unge uten å måtte flytte barnet ut fra sitt nærmiljø, var viktige målsettinger i reformen. Gjennom dette arbeidet skulle også behovet for institusjonsplasser reduseres. Etter barnevernsreformen i 2004 har flere barn fått hjelp i hjemmet og flere bor i fosterhjem istedenfor i en barnevernsinstitusjon.

Dette har økt presset på fosterhjemsomsorgen i Norge, også fordi flere barn med atferdsvansker og andre utfordringer nå er i fosterhjem. Det er mange ledige fosterhjem i dag, men det er ikke nødvendigvis de riktige hjemmene for barna som venter på fosterhjem.

Antall barn i fosterhjem har økt med 53 prosent de siste ti årene, og hvert år har i underkant av 1000 nye barn behov for fosterhjem i Norge.70 De siste tre årene har antall barn med behov for hjelp fra barnevernet i løpet av året, holdt seg stabilt på omtrent 53 000. Om lag 11 200 barn bodde i fosterhjem og over 1000 barn i institusjon ved utgangen av 2014. Økningen i antall barn i fosterhjem har særlig kommet i fosterhjem tilknyttet private leverandører og ordinære forsterkede fosterhjem.

Utviklingen har gitt nye tilpasninger, behov og problemstillinger:

• Fra institusjon til fosterhjem krever flere forsterkningstiltak.

• Flere private aktører på fosterhjemsområdet.

• Økning i bruken av fosterhjem i slekt eller nære nettverk.

• Utfordrende å rekruttere nok riktige fosterhjem.

• Samfunnsøkonomiske konsekvenser.

3.1 Fra institusjon til fosterhjem krever flere forsterkningstiltak

En del barn og ungdom som tidligere ville fått institusjonsplass, kommer i dag i fosterhjem. Det betyr at barn og unge som har mer sammensatte vansker bor i fosterhjem. Dette har økt behovet for å gi fosterhjemmene ekstra hjelp, støtte og økonomisk kompensasjon for at de skal greie oppgaven. Slik ekstra støtte kalles forsterkning. Forsterkningstiltak settes inn for fosterbarn i alle aldre, men hovedtyngden av forsterkninger gis i aldersgruppen 6-18 år. Forsterkningstiltak skal gis til barnet og fosterhjemmet for å støtte opp under barnets utvikling og bidra til at fosterhjemmet klarer å ivareta oppgaven på en god måte. Det klart mest brukte tiltaket er å gi økt godtgjøring, slik at en eller begge fosterforeldrene kan gå ned i stillingsbrøk eller helt avstå fra ordinært lønnsarbeid. Andre eksempler på forsterkningstiltak er avlastningsordninger, særskilt veiledning til fosterforeldre, miljøterapeut inn i hjemmet, praktisk tilrettelegging og økt utgiftsdekning.

3.2 Flere private aktører på fosterhjemsområdet

Både kommersielle og ideelle private aktører tilbyr tjenester på fosterhjemsområdet. De kommersielle aktørene står for 70-80 prosent av det private markedet, og mellom 20 og 30 prosent kjøpes fra ideelle aktører. Kjøp av fosterhjem fra ideelle aktører skjer gjennom rammeavtale med det statlige barnevernet.71

Kjøp av fosterhjem fra private leverandører har økt betydelig de siste årene. Dette har ført til en kraftig kostnadsvekst i det statlige barnevernet. Fra 2012 til 2014 økte utgiftene til kjøp av fosterhjem tilknyttet private aktører fra 394 millioner til 649 millioner, det vil si en økning på nesten 65 prosent. Aktivitetsveksten har imidlertid avtatt fra 34 prosent i 2013 til 19 prosent i 2014.72 Til sammenligning har utgiftene til fosterhjem med statlig kontrakt (familiehjem og beredskapshjem) i samme periode vært noenlunde stabil. Samtidig har statens utgifter til forsterkede ordinære fosterhjem med refusjon fra staten økt med 15 prosent i perioden.

Aktiviteten tilknyttet private aktører har økt mye i alle Bufetats regioner, og henger blant annet sammen med utfordringen med å rekruttere tilstrekkelig og differensierte fosterhjem.73 Fosterhjem tilknyttet private leverandører er i utgangspunktet ment for barn med særlig oppfølgingsbehov, tilsvarende familiehjemmene. Årsakene til økt bruk av fosterhjem knyttet til private aktører er sammensatt, men en av de viktigste grunnene er stor etterspørsel og lang ventetid på fosterhjem. Når kommunen ikke finner fosterhjem i slekt eller nettverk, og Bufetat ikke klarer å rekruttere nok fosterhjem, har etaten i mange tilfeller ikke noe annet valg enn å kjøpe dette tiltaket av private leverandører. Bufetat inngår da avtaler med private leverandører som rekrutterer og lærer opp fosterhjem, og selger «pakkeløsninger» som inkluderer veiledning og oppfølging av fosterforeldrene. Knapphet på fosterhjem gjør at private leverandører er i stand til å gi sine fosterhjem høy godtgjørelse, kombinert med et fleksibelt tjenestetilbud. Kommunene har ikke nødvendigvis ressurser til å tilby de samme rammebetingelsene som private aktører med avtale med staten kan tilby.

I tillegg til at Bufetat kjøper fosterhjem til det enkelte barn fra private aktører, kjøper barnevernstjenester i kommunene tjenester fra private leverandører.

All bruk av private tilbydere må skje innenfor faglig forsvarlige rammer. Private aktører som utfører oppgaver for barnevernstjenesten må også følge kravene i barnevernloven. Videre forutsettes det at barnevernstjenesten både faglig, reelt og formelt har det fulle ansvaret. Private aktører er også underlagt instruksjonsmyndighet. Systematisk oppfølging av private aktører må inngå som en del av kommunens internkontroll. Når kommunen bruker private leverandører omfattes disse av fylkesmannens tilsyn med at kommunen utfører sine lovpålagte oppgaver. Stat og kommune kan ikke overføre sitt ansvar til private leverandører, men benytte de til å utføre visse oppgaver.

3.3 Økning i bruken av fosterhjem i slekt eller nære nettverk

Barnevernstjenesten skal alltid vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan være fosterhjem. Dette presiseres og understrekes i fosterhjemsforskriften av 2004, og er et klart faglig begrunnet signal gitt til landets kommuner.

Andelen barn som bor i fosterhjem i slekt eller nære nettverk har økt betydelig de siste årene. Fra 2003 til 2014 økte antallet barn og unge i fosterhjem med 58 prosent, målt ved utgangen av året. Totalt bor ett av fire barn i slektsfosterhjem. Av barna som første gang flyttet inn i fosterhjem i løpet av 2014, flyttet hele 44 prosent til fosterhjem hos barnets slekt eller nettverk.74 Denne utviklingen henger blant annet sammen med at det har blitt stadig vanligere å bruke familieråd i forkant av at barna flytter i fosterhjem. Familieråd mobiliserer familie og nettverk, og øker sannsynligheten for at man sammen finner muligheter slik at barnet kan flytte til slektninger eller personer i nære nettverk.

Flere studier tyder på at fosterhjem i barnets slekt ofte er mer stabile og at barna som bor der får mindre atferdsvansker og psykiske vansker, sammenlignet med barn som bor i fosterhjem utenfor slekt og nettverk.75 Internasjonal og nordisk forskning viser samtidig at fosterforeldre i slekten oftere er enslige, har dårligere økonomi, lavere utdanning og dårligere helse sammenlignet med øvrige fosterforeldre.76 Mange opplever også at fosterhjemsoppdraget fører til konfliktfylte relasjoner med andre familiemedlemmer. Redsel for at det vil tolkes som at de ikke egner seg som fosterforeldre, gjør at de har større vanskeligheter med å kontakte barnevernet når de trenger hjelp og støtte. Flere nordiske undersøkelser viser også at slektsfosterforeldre får mindre oppfølging og godtgjøring enn andre fosterforeldre.77

3.4 Utfordrende å rekruttere nok riktige fosterhjem

Det har gjennom flere år vært vanskelig å rekruttere nok fosterhjem til å dekke behovet. Mangelen på fosterhjem blir av mange barnevernsledere beskrevet som den største utfordringen innenfor barnevernsfeltet i dag, og skaper en rekke «følgeproblemer».78 Mangelen på fosterhjem har også direkte konsekvenser for barn som trenger fosterhjem.

Ved utgangen av 2014 var det 274 barn som hadde ventet mer enn seks uker på å få et fosterhjem.79 En kartlegging foretatt av Bufdir viste at det samtidig var 587 ledige fosterhjem. En av årsakene til at barn venter på fosterhjem, mens det samtidig er ubenyttede hjem, er at det ikke er samsvar mellom de barna som venter og hva slags barn de ledige hjemmene kan eller ønsker å ta i mot. En forskningsrapport fra 2013 viser at de fleste fosterforeldre ønsket seg et barn i førskolealder, og at mange ikke overveide å ta imot et barn med store vansker.80 De fleste var positive til å ta imot to søsken, men ikke flere. En annen årsak til at det kan ta tid å finne riktig fosterhjem, er at de hjemmene som tilbys av Bufetat ikke anses å være egnet, for eksempel fordi barnevernstjenesten mener det ligger for langt unna barnets hjemsted.

Å finne nok og riktige fosterhjem er utfordrende fordi man er avhengig av å finne familier som ønsker å utføre et omsorgssoppdrag i sitt eget hjem. Fordi gruppen av barn i fosterhjem har endret seg de siste tiårene, som en følge av at flere barn bor i fosterhjem, kan denne omsorgsoppgaven i en del tilfeller være omfattende. Å velge å bli fosterhjem er en stor og betydningsfull beslutning, som har langsiktige konsekvenser for familien. Mange bruker flere år på å forberede seg før de tar kontakt for å få informasjon om å bli fosterhjem.

Mange opplever rollen som fosterforeldre som mer belastende og utfordrende enn hva de først antok. På tross av dette mener ni av ti at det å være fosterforeldre er givende og «verdt det». Tre av fire fosterforeldre anbefaler andre å bli fosterforeldre.81

3.5 Riktig innsats for barn og unge gir samfunnsøkonomiske gevinster

Vanskelige forhold i oppveksten påvirker barns utvikling og muligheter til å bidra i samfunnet senere i livet. Tidligere forskning har i hovedsak konsentrert seg om de negative effektene omsorgssvikt har for de berørte barn og unge. De siste årene har det vært økt oppmerksomhet på hvor viktig det er å identifisere de barna som har behov for hjelp tidlig, og raskt sette i gang tiltak.

En mangeårig studie av barn i barnevernet fra 1990 til 2010, viste at disse barna hadde høyere risiko for å havne utenfor samfunnet og at de i mindre grad oppnådde gode overganger til voksenlivet, sammenlignet med personer som ikke hadde hatt tilknytning til barnevernet. Barn i barnevernet mottok i større grad uføretrygd, hadde dårligere helsetilstand og høyere dødelighet.82 Disse resultatene underbygges av en svensk studie som viser samme tendens.83 Mange barn i barnevernet klarer seg godt, men de bruker lenger tid enn andre unge på å få et vellykket liv når de vokser opp.

Omsorgssvikt og mangel på riktige tiltak får konsekvenser for barnet og ungdommen.84 I tillegg til at livskvaliteten til dem det gjelder blir betydelig redusert, koster denne type utenforskap samfunnet store ressurser. De samfunnsøkonomiske kostnadene av utenforskap er blant annet knyttet til produksjons- og velferdstap, rehabilitering og behandling, kriminalitet, samt trygdeutbetalinger og finansiering av tiltak.85

Forskning viser at tidlig og riktig innsats, i tillegg til å gi positive effekter for barnet, kan gi store samfunnsøkonomiske gevinster på lang sikt.86 Blant annet har James Heckman gjort beregninger som viser at det er betydelige positive effekter av tidlig innsats for en rekke ferdigheter, som skoleprestasjoner, arbeidsevne og sosiale ferdigheter, lenge etter at tiltakene er avsluttet. I tillegg vil det være samfunnsøkonomiske gevinster som følge av bedret fysisk og psykisk helse for barnet.87

Nettogevinstene for samfunnet ved å investere i virkningsfulle tiltak, forutsetter at man tar et livstidsperspektiv i vurderingen av de samfunnsøkonomiske konsekvensene. Utgiftene til tiltak vil senere bli oppveid av inntektene når de unge kommer i jobb og av deres lavere forbruk av sosiale tjenester. I tillegg vil det gi gevinster som bedre livskvalitet, et tryggere samfunn og redusert kriminalitet blant barn og unge.88 Virkningsfulle tiltak øker sannsynligheten for at utsatte barn og unge utvikler gode sosiale relasjoner og mestrer livet sitt på en god måte. Samtidig er det også snakk om en mer kostnadseffektiv utnyttelse av ressurser i et samfunnsøkonomisk og langsiktig perspektiv.

Barn i barnevernet har høyere risiko for ikke å gjennomføre høyere utdanning enn grunnskolen. Samtidig viser forskning at spesielt det å stå utenfor skole og arbeid i lengre perioder har stor betydning for videre deltakelse i samfunnet.89 For å unngå marginalisering er det derfor viktig med tiltak som fører til at flere barn og ungdom i barnevernet fullfører skole og blir aktive i arbeidsmarkedet. Studier viser videre at ungdom som får bo i fosterhjem ut over 18-årsdagen, har større sannsynlighet for å fullføre videregående skole og være i utdanningsløp når de er 19 år.90 Innsats rettet mot å gi god støtte til barnevernsbarn også i overgangen til voksenlivet, vil derfor gi positive effekter for både de unge selv, og samfunnet. Dette er i tråd med annen nordisk og internasjonal forskning, som viser at unge som mottar videre oppfølging etter fylte 18 år, klarer seg bedre senere i livet.91

4 Fosterhjem i de nordiske landene

De nordiske lands barnevern står overfor mange felles utfordringer, og kan til dels se nokså like ut.92 Samtlige land har ratifisert FNs barnekonvensjon, og barns rettigheter og hensynet til barnets beste står sentralt. Det er imidlertid forskjeller mellom landene, både når det gjelder lovverk og praksis.

Alle de nordiske landene har utfordringer med å rekruttere tilstrekkelig kvalifiserte fosterhjem.93 I dag er fosterhjem det mest brukte tiltaket i alle de nordiske landene når barn ikke kan bo med sine foreldre.94

4.1 Norge bruker mest fosterhjem

Nærmere ni av ti barn med tiltak fra barnevernet som bor utenfor hjemmet i Norge, bor i fosterhjem.95 Tilsvarende tall for Finland er fem av ti, mens det i Sverige og Danmark er seks av ti barn. Andelen private aktører på fosterhjemsområdet har økt i samtlige fire land. I Sverige har andelen private aktører økt i form av såkalte fosterhjem med konsulentstøtte. Kommunen benytter her private virksomheter som gir veiledning og støtte til fosterhjem med behov for særlig oppfølging. De private aktørene tilbyr også andre tjenester, slik som rekruttering, utredning, formidling, opplæring og tilsyn av fosterhjem.

Et økende antall barn får hjelp av barnevernet i Finland

Antallet barn som får hjelp har økt betraktelig i Finland de siste tiårene. En årsak til dette er de økonomiske nedgangstidene som fant sted på 1990-tallet. Nedgangstidene førte blant annet til at andelen barn som levde under fattigdomsgrensen ble tredoblet fra 1990 til 2004.96 Antall barn som til enhver tid mottar omsorgstiltak har derimot stabilisert seg de siste årene, og utgjorde på slutten av 2013 nærmere 10 000 barn. Fosterhjem er det foretrukne tiltaket når barn ikke lenger kan bo hjemme, og den finske barnevernloven slår fast at institusjon kan benyttes dersom barnets beste ikke kan møtes gjennom bruk av fosterhjem. Fosterbarn i Finland bor enten i ordinære fosterhjem (familjevård) eller profesjonelle familiehjem (professionellt familjehem). Sistnevnte drives ofte med ansatt personale, og kan derfor betraktes som en blanding mellom fosterhjem og institusjon.

Færre barn i Danmark mottar omsorgstiltak

I motsetning til situasjonen i Norge, Sverige og Finland, har antallet barn som mottar omsorgstiltak (afgørelse om anbringelse) i Danmark blitt redusert de siste årene. Samtidig har andelen barn og unge som bor i fosterhjem økt, mens bruk av institusjon har gått ned.97 De fleste barn og unge bor i ordinære fosterhjem (almindelige plejefamilier). Kommunale fosterhjem (kommunale plejefamilier) retter seg mot barn og unge som har særlige problemer. En kartlegging viste at det er en flytende overgang mellom de ulike typene fosterhjem, der en del kommuner har egne begreper og betingelser for de forskjellige fosterhjemmene og bruker dem ulikt.98 Dette har likhetstrekk med situasjonen i Norge.

Omsorgstiltak i Sverige

På slutten av 2013 mottok over 22 600 barn omsorgstiltak (heldygnsinsats) i Sverige, og av disse var nærmere 60 prosent i fosterhjem. Det har lenge vært en målsetting i Sverige at barn skal bo i fosterhjem fremfor institusjon, og det gjelder også for barn som har særlige behov.

4.2 Ansvarsfordeling mellom kommune og stat

I Danmark, Sverige og Finland har kommunen et større ansvar på fosterhjemsområdet enn det norske kommuner har i dag.

Den danske kommunereformen i 2007 medførte at hele myndighets- og finansieringsansvaret for barnevernet ble overført til kommunene. Etter flere avdekkinger av svikt i det kommunale tilbudet til utsatte barn og voksne, har organiseringen av tilsyn blitt endret. Tidligere lå ansvaret for godkjenning og tilsyn med institusjoner og fosterhjem hos den enkelte kommune. Etter at Lov om socialtilsyn trådte i kraft i 2014, har dette ansvaret blitt flyttet til én utvalgt kommune i hver av landets fem regioner.99 Gjennom å innføre et mer systematisk tilsyn og stille høyere krav til kvaliteten på tilbudet, skal utsatte barn og voksne motta bedre og mer likeverdige tjenester.

Det er til dels store ulikheter mellom de svenske kommunene når det gjelder hvilke tjenester som finnes på barnevernsområdet. Balansegangen mellom et likeverdig tilbud og kommunalt selvstyre er derfor et tema som blir diskutert. Utviklingen kan se ut til å gå i retning av sterkere statlige føringer for å oppnå større likhet mellom kommunene. Dette var blant annet noe som ble drøftet i en offentlig utredning i 2014 om barn som bor utenfor hjemmet.100

I Finland går også utviklingen i retning av økt styring og kontroll av barnevernet. Kommunene har i dag ansvaret for mange velferdsoppgaver, og kan selv bestemme hvordan de skal prioritere arbeidet med barnevern. Den igangsatte kommunereformen innebærer at flere av de kommunale oppgavene vil overføres til et regionalt nivå. Hver region vil bestå av flere samkommuner, som vil være ansvarlig for tjenestene. Oppgave- og finansieringsansvaret for barnevernet vil derfor fortsatt være kommunalt, men med økt sentral styring. Formålet med reformen er blant annet å skape et mer likeverdig tilbud, og målet er at den nye kommunestrukturen skal tre i kraft i 2017.

4.3 Kvalitet i fosterhjemsomsorgen i de nordiske landene

Økt bruk av fosterhjem de siste årene har ført til at det har blitt satt i gang en rekke tiltak for å bedre kvaliteten på fosterhjemsomsorgen i de nordiske landene.

I 2014 ga det finske Sosial- og helsedepartementet og Finlands Kommuneforbund ut en kvalitetsanbefaling for barnevernet. Formålet med dette var å støtte kommunene i deres arbeid med å gjennomføre, vurdere og utvikle barnevernstjenesten. Kvalitetsanbefalingen inkluderer konkrete eksempler og verktøy som ledere og ansatte i kommunen kan benytte seg av.

I Danmark har Barnets reform blant annet ført til økt oppmerksomhet på skolegang og barn og unges integrering i utdannelsessystemet. Den danske Socialstyrelsen har utviklet en egen kvalitetsmodell for fosterhjem, som benyttes i kvalitetssikring og kvalitetsutviklingen av det kommunale tjenestetilbudet. Alle potensielle fosterhjem må kvalitetssikres og godkjennes før de legges inn i en tilbudsportal.101 Kommunene kan kun benytte seg av tilbud som er registrert i denne portalen.

Socialstyrelsen i Sverige har de siste årene utviklet flere kvalitetsmodeller, verktøy og metoder til bruk i det kommunale barnevernet. En av disse metodene kalles BRA-fam102, som benyttes for å innhente informasjon om potensielle fosterfamilier. Socialstyrelsen har også utviklet et mer omfattende, helhetlig system for systematisk informasjonsinnhenting og dokumentasjon, som benyttes for å utrede, planlegge og følge opp barn i barnevernet, kalt BBIC (Barns Behov i Centrum). Selv om det er frivillig for kommunene å benytte BBIC, har nærmest samtlige svenske kommuner tatt det i bruk.

5 Enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger

Det siste året har det vært en stor økning i antall enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger103 som kommer til Norge. I 2015 registrerte UDI 5 297 enslige mindreårige asylsøkere. 860 av disse oppga at de var under 15 år og fikk opphold i omsorgssentre. I 2014 oppga 1 200 at de var enslige mindreårige, 135 flere enn i 2013.104 Enslige mindreårige asylsøkere under 15 år skal få tilbud om opphold på et omsorgssenter for mindreårige som Bufetat har ansvar for, mens gruppen 15-18 år får tilbud om opphold på et mottak som UDI har ansvar for. I den offisielle statistikken fra SSB skilles det ikke mellom de som er under og over 15 år, men hovedvekten av barna er mellom 15 og 18 år når de søker asyl i Norge. I 2015 har det kommet flest barn fra Afghanistan, og flertallet er gutter.

Dersom barnet får opphold skal det bosettes i en kommune. Økningen i antallet enslige mindreårige som kommer til Norge setter store krav til arbeidet med å finne tilstrekkelige og gode omsorgstilbud til det enkelte barn. Barna er svært ulike, både når det gjelder alder, nasjonalitet, sosial og økonomisk bakgrunn, kunnskap og kompetanse. De har ulike behov for oppfølging og omsorg, men de fleste trenger tilhørighet, trygghet og tilgang på voksne som kan tre inn i foreldrerollen. Flere av barna har traumer fra oppveksten grunnet skadelig og/eller mangelfull omsorg, vold og overgrep i egen familie.105 Barna kan også ha blitt påført traumer fra flukten til Norge. Eksisterende forskning viser at denne gruppen barn er særlig utsatt for både somatiske og psykiske lidelser.106

For å bidra til best mulig bosetting kartlegger omsorgssentrene barnets situasjon og behov som grunnlag for en etterfølgende bosetting i en kommune.107 Ved bosetting av enslige mindreårige flyktninger skal kommunen vurdere det enkelte barns behov og tilby egnet botiltak. Kartleggingen skal utarbeides i samarbeid med barnet. For de over 15 år utarbeides det også en individuell kartleggingsplan, for å hjelpe kommunen med å vurdere hvilke tiltak og tilbud som vil være aktuelle ved bosetting. Dersom kommunen finner rimelig grunn til å anta at barnet har behov for barnevernstiltak, for eksempel fosterhjem, skal kommunen kontakte barnevernstjenesten. Barnevernstjenesten må i slike tilfeller undersøke forholdene på vanlig måte, og treffe nødvendige tiltak.108

Mange enslige mindreårige mellom 15-18 år flytter inn i en form for bofellesskap med oppfølging.109 Yngre barn vil ha behov for mer langvarige botiltak, med stabile omsorgspersoner som kan gi god omsorg, støtte og trygghet. Fosterhjem kan da være et alternativ for denne gruppen. Det er likevel ikke alle under 15 år som skal eller kan bo i fosterhjem. I 2014 flyttet 11 prosent av barna under 15 år i fosterhjem.110 Siden hoveddelen av disse ungdommene er mellom 15 og 18 år, og kommer fra kulturer der man blir regnet som voksen tidligere enn i Norge, vil bofellesskap med tilsyn, men med mindre grad av intimitet enn et fosterhjem, sannsynligvis ofte være mer hensiktsmessig.

Fosterhjem som ønsker å ta imot enslige mindreårige må, som alle andre fosterhjem, gjennom en godkjenningsprosess. Det er samme krav til fosterhjem for enslige mindreårige som for andre barn som trenger fosterhjem. Ut fra den generelle kunnskapen vi har om enslige mindreårige, er det behov for å rekruttere fosterforeldre som kan gi de yngre barna stabil og langvarig støtte. De må også kunne hjelpe barna med å håndtere traumer i tillegg til andre oppgaver i foreldrenes sted. Disse fosterforeldrene har i mange tilfeller behov for oppfølging og ekstra støtte.

Enkelte kommuner etablerer botiltak som har elementer som ligner på fosterhjem. Det vil si at barnet har tilgang på voksne som tar vare på barnet og som er mest mulig likt et vanlig hjem. I Trondheim kommune kan enslige mindreårige flyktninger få tilbud om hybel hos en vertsfamilie. Husverten mottar godtgjøring og veiledning, og følger opp ungdommen sammen med kontaktpersonen i kommunen. Flere andre kommuner har tilsvarende ordninger. Slike tiltak passer for ungdom som har behov for trygge voksenpersoner og ekstra oppfølging på veien mot en mer selvstendig tilværelse. I Oslo kommune tilbyr Byomfattende senter for enslige mindreårige flyktninger (BYMIF) det de kaller for gruppefosterhjem til ungdom mellom 14 og 23 år.111 Det innebærer at en liten gruppe ungdommer bor i en leilighet sammen med en eller to fosterforeldre. SOS-barnebyer har også vist interesse for å utvikle et tilpasset tilbud til denne gruppen.

Bufetat jobber målrettet med rekruttering av fosterhjem til enslige mindreårige under 15 år, men rapporterer om lang ventetid for barna. Rekruttering av fosterhjem, samt ulike typer bo- og omsorgstiltak til enslige mindreårige, vil bli omtalt i regjeringens melding til Stortinget om integrering som legges fram våren 2016.

Det finnes få studier som sier noe om hvordan enslige mindreårige klarer seg over tid. SSB har undersøkt arbeid, utdanning og inntekt i perioden 1996–2011. To tredjedeler av enslige mindreårige i alderen 18-29 år som ble bosatt i perioden, var i arbeid, utdanning eller i introduksjonsordningen for flyktninger i 2011. Dette er en lavere andel aktive enn i befolkningen generelt i samme aldersgruppe. SSB finner at sysselsettingen varierer med landbakgrunn. Aktivitetsnivået, og særlig sysselsettingen, øker med botid, men de har lavere inntektsnivå enn i befolkningen generelt. Enslige mindreårige fra Afghanistan, Sri Lanka, Eritrea og Etiopia har en høyere andel aktive enn de fra Somalia og Irak. Andelen sysselsatte og under utdanning for dem fra Afghanistan med fire års botid eller mer er på nivå med andelen aktive i befolkningen generelt i samme aldersgruppe.112

6 Tilsyn, undersøkelser, rapporter og forskning på fosterhjemsområdet

Det er de siste årene gjennomført flere tilsyn og undersøkelser hvor det er vurdert hvordan kommunene utfører sine lovpålagte oppgaver på fosterhjemsområdet. Det er også utarbeidet flere rapporter. Noen av disse presenteres kort nedenfor.

6.1 Helsetilsynet – Landsomfattende tilsyn med kommunenes arbeid med oppfølging av barn som bor i fosterhjem (2013 og 2014)

Fylkesmennene gjennomførte i 2013 og 2014 et landsomfattende tilsyn med barnevernstjenestenes oppfølging av barn i fosterhjem. Tilsynet ble gjennomført i 94 barnevernstjenester. Fylkesmennene valgte hvilke barnevernstjenester de skulle undersøke ut fra kunnskap om svikt eller risiko for svikt, og utvalget er dermed ikke representativt for alle kommuner.

På de områdene som ble undersøkt, fant fylkesmennene lovbrudd og/eller forbedringsområder i 71 av 94 barnevernstjenester. De 71 barnevernstjenestene representerte til sammen 123 kommuner. Statens helsetilsyn vurderer de samlede funnene som svært alvorlige. Helsetilsynet mener det må være et sterkt fokus på at barnevernstjenestene ledes og kontrolleres slik at barn får forsvarlige barnevernstjenester. God styring skal føre til at svikt ikke oppstår, eventuelt at svikt oppdages og rettes.

Hovedfunnene i tilsynet var:

• Manglende barnevernsfaglige vurderinger og dokumentasjon.

• Lovens krav om fire besøk i fosterhjem per år ble ikke oppfylt.

• Barnets medvirkning ble ikke godt nok ivaretatt.

• Fosterforeldrene fikk ikke tilstrekkelig råd og veiledning.

• Ledelse og kontroll var ikke tilfredsstillende.

6.2 Riksrevisjonen – Undersøkelse om det kommunale barnevernet og bruken av statlige virkemidler (2011–2012)

Ett av målene med undersøkelsen var å vurdere i hvilken grad de kommunale barnevernstjenestene sikrer at barn som trenger det, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, og å vurdere hva som kan være mulige årsaker til svakhetene i det kommunale barnevernet.

Undersøkelsen viste at det hadde vært en økning i andelen barn i fosterhjem som har omsorgsplan. Samtidig var det svakheter ved barnevernstjenestenes arbeid med å følge opp barn som bor i fosterhjem. Det var en stor utfordring for barnevernstjenestene å gjennomføre fosterhjemsbesøk som forutsatt i fosterhjemsforskriften.113 Gjennomgangen viste også at barnevernstjenesten ikke nødvendigvis snakket med barnet/ungdommen ved besøk i fosterhjemmet, eller dokumenterte at samtalen hadde funnet sted.

De fleste barnevernstjenestene viste til at oversikten over antall fosterhjemsbesøk ikke ga et fullstendig bilde av oppfølgingen, siden barnevernstjenestene også var i kontakt med fosterfamilie/fosterbarn per telefon og/eller ved kontorsamtaler.

6.3 Vista Analyse – Samfunnsøkonomiske konsekvenser av ny ansvarsdeling mellom stat og kommune på barnevernsområdet

Vista Analyse har i 2015 dybdeintervjuet relevante aktører på barnevernsfeltet, og gjennomført en spørreundersøkelse til barnevernsledere, rådmenn og fylkesmenn. De har også foretatt en litteraturgjennomgang av offentlige dokumenter, forskning og utredninger.114 Flere utfordringer ved dagens oppgave- og finansieringsansvar på fosterhjemsområdet trekkes frem i rapporten. Dette handler blant annet om en uryddig fordeling av oppgaveansvar for rekruttering, tilsyn og oppfølging av fosterhjem, svak kompetanse i barnevernet på utredning og veiledning av fosterhjem, omfattende og uregulert bruk av private aktører og en uklar avgrensning av de ulike fosterhjemskategoriene. I tillegg mener Vista Analyse at refusjonsordningen for fosterhjem er byråkratisk, ressurskrevende og uforutsigbar.

I rapporten åpnes det for at kommunene kan ha et større oppgave- og finansieringsansvar på fosterhjemsområdet. For å samle veilednings- og oppfølgingsansvaret hos én aktør, anbefaler Vista Analyse at ansvaret for generell veiledning av fosterhjem overføres til kommunen. De mener videre at kommunen prinsipielt bør få ansvaret for rekruttering av fosterhjem og at refusjonsordningen avvikles. Dette forutsetter imidlertid ifølge Vista Analyse at det skjer flere endringer i barnevernet, inkludert bedre samarbeid mellom kommunene og at det innføres mer standardiserte ytelser. De anbefaler at det også må sikres like konkurransevilkår for kommunen og private aktører gjennom markedsreguleringer. Ansvaret for opplæring av fosterforeldre bør ifølge Vista Analyse fortsatt ligge hos staten, med mindre kommunene får et langt større rekrutteringsansvar enn i dag.

6.4 Utredning av rammeverk for fosterhjem – PwC 2015 (KS-rapport)

På oppdrag fra KS har PwC115 gjennomført en utredning av nytt rammeverk for fosterhjem. Utredningen omfatter fosterforeldres økonomiske rammebetingelser, oppfølging og veiledning. PwC foreslår en modell der hovedtanken er at alle fosterhjem skal få et grunnbeløp som varer gjennom hele fosterhjemsoppholdet. Grunnbeløpet skal være felles for alle, uavhengig av barnets omsorgsbehov eller fosterforeldrenes inntekt. Grunnbeløpet foreslås vesentlig øket sammenlignet med dagens såkalte KS-sats, som per 1. januar 2016 er på 91 200 kroner per år. Grunnsatsen foreslås øket til 2 – 2,7 G (ca. 180 000 – 243 000).

Når barnets særlige omsorgsbehov vil medføre større innsats fra fosterforeldrenes enn 25 prosent av ordinær arbeidstid, foreslår PwC at det skal gis kompensasjon for tapt arbeidsinntekt i prosentvise stillingssatser (henholdsvis 25 prosent, 50 prosent, 75 prosent og 100 prosent). Det foreslås også at det innføres en ordning som sikrer fosterforeldre en rett til å få betalt for å være hjemme med fosterbarnet den første tiden.

6.5 Betydningen av gode skoleprestasjoner

Det å mestre skole og utdanning er den enkeltfaktoren som ser ut til å ha størst betydning for å lykkes i voksenlivet. Barn som ikke lykkes på skolen, uavhengig av deres sosioøkonomiske bakgrunn, utgjør en høyrisikogruppe for framtidige problemer.116

En rekke studier har vist at unge voksne som tidligere har hatt barnevernstiltak, har et vesentlig lavere utdanningsnivå enn andre i tilsvarende aldersgrupper. Omtrent 60 prosent av voksne (25-41 år) med bakgrunn fra barnevernet har ikke gjennomført videregående skole, mot kun 20 prosent i sammenligningsutvalget. Det er også et lavere utdanningsnivå blant foreldrene til barn med tiltak i barnevernet, sammenlignet med andre foreldre. Riktignok peker de nyeste resultatene fra NOVAs longitudinelle studie på en viss positiv utvikling, blant annet at fortsatt tiltak etter fylte 18 år har en positiv effekt. Samtidig er risikoen for å havne utenfor skole og arbeidsliv fortsatt langt høyere for denne gruppen enn for befolkningen for øvrig.117

NOVAs forskning peker på noen tendenser når det gjelder skoleprestasjoner og type barnevernstiltak. Ved å se nærmere på hvordan ungdom utsatt for omsorgssvikt presterer på skolen118, har NOVA funnet at det er et høyere karaktersnitt blant dem som bor i fosterhjem, uten først å ha bodd i institusjon.

6.6 Andre rapporter og undersøkelser

Synovate gjennomførte i 2010 en undersøkelse blant fosterforeldre for å finne svar på hvordan man kan rekruttere flere fosterforeldre.119 Undersøkelsen viste at et betydelig flertall av fosterforeldrene mente de hadde et godt forhold til kommunen/barnevernet (82 prosent). Samtidig viser undersøkelsen at litt over halvparten av fosterforeldrene var helt eller delvis enig i at de fikk god oppfølging fra det offentlige støtteapparatet. Videre mente fosterforeldrene at det viktigste insentivet for å rekruttere fosterforeldre var bedre økonomiske rammevilkår.120 Støtte og hjelp, samt bedre oppfølging, ble også trukket frem som svært viktige faktorer.

Bufetat utarbeidet i 2014 en rapport om kunnskapsbasert gruppeveiledning for fosterforeldre.121 Hensikten var å redusere antall utilsiktede flyttinger og øke stabiliteten i barnets omsorgssituasjon. Rapporten gir anbefalinger for det videre arbeidet med å styrke veiledningen til fosterforeldre.

7 Hva mener ulike interessenter

Departementet har hatt dialog med bruker- og interesseorganisasjoner122 under arbeidet med meldingen. Organisasjonene har deltatt på møter, workshop og/eller levert skriftlige tilbakemeldinger som har gitt konstruktive innspill til meldingen. Hovedinntrykket er at både brukerorganisasjonene og interesseorganisasjonene i stor grad er opptatt av samme temaer. De trekker frem betydningen av å se hele livsløpet for barn i fosterhjem. Organisasjonene trekker også frem det samme overordnede målet – å ha et system og betingelser som gir stabile og trygge fosterhjem. Hovedforskjellen i tilbakemeldingene er at brukerorganisasjonene i større grad ser barnet som det viktigste, mens interesseorganisasjonene i større grad trekker frem fosterforeldrenes perspektiv. Departementet har hatt egen dialog med Sametinget.

Nedenfor oppsummeres noen av innspillene fra disse møtene.

Både bruker- og interesseorganisasjonene har klare synspunkter og en rekke forslag om fosterhjemmenes rammevilkår. Med rammevilkår menes rettigheter, kontraktbetingelser, oppfølging, tilrettelegging, veiledning og økonomisk godtgjøring. Det pekes på at det er viktig at mest mulig av rammeverket er på plass før barnet flytter inn i fosterhjemmet. Ifølge bruker- og interesseorganisasjonene må det være en god rammeavtale, som også sier noe om fosterhjemmets rolle etter barnets fylte 18 år. De mener at fosterforeldre bør ha permisjonsordninger og rettigheter som ved adopsjon, fødselspermisjon og fedrekvoter. Det bør være en felles godtgjøring for å hindre overfokusering på barnets problemer. Bruker- og interesseorganisasjonene mener fosterforeldre bør være åpne om hva de får av økonomisk godtgjøring overfor barna, og hvorfor de mottar dette. Brukerorganisasjonene er tydelige på at et fosterhjem skal være et hjem og ikke en fulltidsjobb. De mener at de fleste barn ikke har behov for at fosterforeldrene skal være frikjøpte. Interesseorganisasjonene trekker frem at fosterforeldre må være oppdragstakere.

I spørsmålet om kommunene eller staten bør ha hovedansvaret for fosterhjemsomsorgen, er meningene delte. Noen ønsker mest mulig ansvar til kommunesektoren, med overføring av ressurser innenfor kommunerammen, mens andre interesseorganisasjoner ønsker et sterkere statlig innslag. Brukerorganisasjonene på sin side er mest opptatt av likeverdighet i tilbudet, og har ikke klare synspunkter på ansvarsforholdene.

Flere organisasjoner trekker frem grundig kartlegging og utredning av barnet som avgjørende for å finne det mest egnede omsorgstiltaket. I en slik prosess er barnets medvirkning viktig. Fosterforeldrene må få god informasjon om barnets vansker og ressurser. Behovene for tilleggstjenester fra andre sektorer i kommunen må også vurderes.

Organisasjonene er opptatt av at det må være nok fosterhjem til å hindre ventetid, og til å velge et hjem i barnets hjemkommune. For å sikre god match mellom barnet og fosterfamilien, må det være flere fosterhjem å velge mellom til hvert barn. Rekrutteringskampanjer bør rettes mot grupper som enslige, innvandrere og homofile. Disse er i liten grad brukt som fosterforeldre. Slike rekrutteringskampanjer må være landsomfattende og staten bør ha ansvaret for dette. I tillegg bør kommunene stimuleres til lokal fosterhjemsrekruttering.

Fosterforeldre må være bedre forberedt. Dette ble trukket frem som et viktig punkt av flere. Det ble også foreslått å innføre et krav om opplæring (PRIDE) før fosterforeldre blir godkjent. Dette må også gjelde når barnet skal bo i nær familie/nettverk. Gjennomføring av opplæringen, og kriteriene for godkjenning som fosterhjem, må også være mer omforent.

Organisasjonene pekte på at det må være et kontinuerlig og tilgjengelig oppfølgings- og veiledningstilbud. Det samme kom frem i undersøkelsen gjort av Synovate. Oppfølgingen må omfatte spesialisert veiledning fra en rådgiver med spesialistkompetanse. Det er viktig for organisasjonene at tiltak innarbeides i en tiltaks-/omsorgsplan. Det må kunne bli enklere å klage dersom tiltakene ikke følges opp. Tilsynsordningen må omfatte mer enn fire besøk i året, og tilsynspersonen må først og fremst spille på lag med barnet, og ikke kun fosterforeldrene. Fosterforeldre må få veiledning om hvordan de kan samarbeide med barnets foreldre.

Avslutningsvis var spesielt brukerorganisasjonene opptatt av overgangen til et selvstendig voksenliv for de som har bodd i fosterhjem. Et fosterhjem skal være en del av barnets livsløp, og derfor må dette poenget forsterkes. Målet må være at barnet får en stabil relasjon til voksne, som skal vare livet ut. Det bør være enklere å få forlenget fosterhjemsoppholdet etter 18 år. Det kan være behov for å gjøre bygningsmessige endringer i fosterhjemmet, spesielt når fosterhjemmet har et funksjonshemmet fosterbarn. Samarbeidet mellom barnevernstjenesten og andre offentlige tjenester, som NAV og skole, må bedres, mente flere av brukerorganisasjonene.

Sametinget var opptattt av samiske barns rettigheter, slik de er uttrykt i internasjonale konvensjoner og nasjonale lover. De påpekte blant annet at barnets kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn må ivaretas i alle prosesser i en barnevernssak.