Del 2
Utfordringer og løsninger

8 Rekruttering

Hovedmålet med rekruttering er å rekruttere tilstrekkelig og riktige fosterhjem. Dette har vært en utfordring i flere år, til tross for at det nå rekrutteres flere fosterhjem enn noen gang. Det er særlig vanskelig å finne fosterhjem til enkelte bestemte grupper, som ungdom, søsken, barn med funksjonsnedsettelser og barn med minoritetsbakgrunn. Arbeidet med å rekruttere hjem til disse gruppene må prioriteres. Arbeidet med å rekruttere fosterhjem blant urbefolkningen og nasjonale minoriteter er også en prioritet.En ytterligere satsing på bruk av familieråd vil kunne gjøre det lettere å finne gode hjem i barnets slekt eller nettverk. Regjeringen ønsker å se nærmere på endring i ansvarsdelingen på fosterhjemsområdet, blant annet ansvaret for rekruttering. Forslag til endret ansvarsdeling vil bli sendt på høring våren 2016.

8.1 I dag rekrutterer vi ikke tilstrekkelig med riktige fosterhjem

Barnevernstjenesten skal alltid vurdere om noen i barnets slekt eller nære nettverk kan velges som fosterhjem.1 Rundt ett av fire barn som bor i fosterhjem bor nå hos slekt eller nettverk, og andelen har økt de siste årene. Blant de barna som flyttet første gang inn i fosterhjem i løpet av 2014, flyttet 44 prosent til slekt eller nære nettverk. Dette er en ønsket og positiv utvikling, da flere studier tyder på at fosterhjem i barnets slekt ofte er mer stabile og at barna som bor der får mindre atferdsvansker og psykiske vansker, sammenlignet med barn som bor i andre fosterhjem.2

Bufetat har ansvaret for å rekruttere fosterhjem.3 I dette ligger at Bufetat må sørge for at det i hver region finnes et tilstrekkelig antall fosterhjem som dekker barns ulike behov. Bufetats fosterhjemstjenester arrangerer blant annet lokale rekrutteringskampanjer og holder informasjonsmøter om fosterhjem. Arbeidet koordineres av Bufdir, som også utarbeider og finansierer nasjonale kampanjer og annet materiell. Selv om ansvaret for rekruttering ligger til Bufetat, rekrutterer også en del kommuner fosterhjem. I tillegg rekrutterer private aktører fosterhjem.

Hovedutfordringen på rekrutteringsområdet er at det er vanskelig å rekruttere nok hjem til å dekke behovet for fosterhjem. Denne situasjonen har vedvart i flere år.4

8.2 Hvorfor klarer vi ikke å rekruttere nok fosterhjem?

Behovet for fosterhjem er større enn noen gang. Dette skyldes at fosterhjem er et foretrukket tiltak, og at det er en generell vekst i barnevernstjenestenes aktivitet. Vektleggingen av fosterhjem som foretrukket tiltak har de siste årene ført til en dreining fra institusjon til fosterhjem. Denne utviklingen kan delvis spores tilbake til reformen i 2004, da staten overtok fylkeskommunenes ansvar på barnevernsfeltet. Ett av målene med reformen var å redusere behovet for institusjonsplasser. Effekten av dette ble forsterket da Stortinget i budsjettbehandlingen for 2014, etter behandlingen av Prop. 106 L (2012–2013), vedtok en gradvis økning av den kommunale egenandelen for institusjonsplasser.5 Hensikten var at kommunenes egenandel i større grad skulle gjenspeile de faktiske kostnadene ved tiltakene. Egenandelen ble økt i 2014 og 2015, slik at det nå koster vel dobbelt så mye for kommunen å ha et barn i institusjon sammenlignet med å ha et barn i fosterhjem. De siste årene, og i takt med økningen av egenandelen, har det vært et markant fall i bruken av institusjonsplasser.6 Det ble ikke foretatt noen økning i egenandelen for institusjonsplasser ved budsjettbehandlingen for 2016.

Det er lite forskning som har rettet seg direkte mot rekrutteringsprosessen, men det er likevel mulig å peke på noen årsaker til at det er vanskelig å finne nok fosterhjem:

• Et generelt trekk i samfunnsutviklingen de siste tiårene, er at begge de voksne i familien er i lønnet arbeid utenfor hjemmet. I større grad enn før er familien også avhengig av to inntekter. Dette kan være en årsak til at det er vanskelig å finne nok fosterhjem til barn som har behov for det.7

• Hvor mye fosterforeldrene får i godtgjøring kan variere mellom kommuner og innad i samme kommune.Det varierer også mellom kommuner hvor god oppfølging fosterforeldrene får. Konflikter om økonomi og svikt i oppfølgingen skaper misnøye blant en del fosterforeldre. I den grad denne misnøyen spres til potensielle fosterforeldre, kan dette føre til at det fremstår som mindre attraktivt å påta seg et fosterhjemsoppdrag.

• Fosterforeldre som har erfart uforutsigbare økonomiske rammer og sviktende oppfølging, kan vegre seg mot å påta seg et nytt fosterhjemsoppdrag.

• Ansatte i kommunalt og statlig barnevern er uenige om hvor langt kommunens ansvar for å rekruttere fosterhjem i slekt og nettverk rekker, før Bufetats ansvar trer inn. Denne uklarheten i ansvarsfordelingen, kan bidra til variasjon i fosterhjemstilbudet, tregere rekruttering og frustrasjon i kommunene.8

• Bufetat rekrutterer både ordinære fosterhjem, beredskapshjem og familiehjem. Også private aktører rekrutterer hjem, og tilbyr disse til Bufetat i en pakke som omfatter oppfølging og veiledning. De gode rammene og den tette oppfølgingen de private aktørene gir, har gjort dem til attraktive avtaleparter for fosterforeldre. Dette har imidlertid også ført til at det har blitt vanskeligere å rekruttere ordinære fosterhjem.

• Mangelen på fosterhjem som er tilpasset det enkelte barn har de siste årene ført til et press i retning av høyere økonomiske godtgjøringer til fosterforeldrene. Dette er positivt for fosterforeldrene. Men det betyr ikke alltid at godtgjøringen speiler de utfordringene det enkelte barn har. Det kan i enkelte tilfeller føre til at et barn med ordinære behov for en stabil familie, tilbys et fosterhjem med rammebetingelser som gir grunnlag for å ta imot barn med spesielle behov. Det er positivt med flere aktører som rekrutterer fosterforeldre, som både kan konkurrere og utfordre hverandre på kvalitet. Samtidig er det behov for å utvikle rammebetingelser som gjør at aktørene konkurrerer på like vilkår.

Vi vet ikke hvor mange fosterhjem det er mulig å rekruttere i Norge, men nyere forskning kan tyde på at det er et potensiale for å rekruttere flere hjem enn det man lykkes med i dag.9 Det er et stort behov for kunnskap om hvilke metoder og strategier som gir resultater i rekrutteringsarbeidet, og Bufdir har derfor igangsatt et forsknings- og utviklingsprosjekt om rekruttering som vil ferdigstilles i 2017.10 Samtidig har vi nok kunnskap på noen områder til å møte enkelte av de utfordringene som er nevnt over. De hjemmene som er rekruttert, må utnyttes bedre, både ved at de tas i bruk raskere og ved at de får god oppfølging. Videre må innsatsen for å rekruttere hjem til særskilte grupper styrkes, og det må satses ytterligere på rekruttering av fosterhjem i slekt og nettverk.

8.2.1 Bedre utnyttelse av hjem som er rekruttert

Ved utgangen av 2014 var det 274 barn som hadde ventet mer enn seks uker på å få et fosterhjem, mens det samtidig var 587 ledige hjem. Vi vet ikke sikkert hvorfor disse hjemmene ikke tas i bruk til de barna som står i kø, men vi vet hvorfor det i noen tilfeller kan ta lang tid å finne riktig hjem til enkelte barn. For det første skal det hjemmet som velges passe både til barnet og de utfordringene det måtte ha, og til fosterforeldrenes ønsker og forventninger. Mange fosterforeldre har bestemte meninger om det barnet de skal ha omsorgen for. En forskningsrapport fra 2013 viste at de fleste fosterforeldre ønsket seg et barn i førskolealder, og at mange ikke overveide å ta imot et barn med sammensatte utfordringer. De fleste var positive til å ta imot to søsken samtidig, men ikke flere.11 Resultatene fra en nyere undersøkelse om befolkningens syn på muligheten til å bli fosterforeldre, stemmer på mange punkter overens med tidligere funn. De avviker likevel noe ved at flere var positive til å ta imot barn med store lærevansker og barn med annen kulturell bakgrunn.12 Forskningsfunnene samsvarer med erfaringene Bufetat har gjort på rekruttering, og med hva som kjennetegner barn som må vente lenge på fosterhjem.

Mange fosterforeldre blir i løpet av rekrutteringsprosessen forsøkt motivert til å ta omsorg også for barn som har særlige utfordringer eller andre særtrekk. Det kan være hensiktsmessig med rutiner for å følge opp fosterforeldrene etter at opplæringen er fullført, mens de venter på at et barn skal flytte inn.

Ved valg av fosterhjem skal barnets mening tillegges vekt i samsvar med dets alder og modenhet. Barnets foreldre skal også om mulig gis anledning til å uttale seg om valg av fosterhjem. Foreldrenes mening skal tas med i barnevernstjenestens vurdering ved valg av fosterhjem. Dersom barnet og/eller foreldrene har klare meninger om hva slags hjem barnet bør flytte til, kan dette bidra til at det tar lengre tid å finne riktig fosterhjem.

En annen grunn til at det kan ta tid å finne et godt og egnet fosterhjem, er at det i mange tilfeller er et mål at barnet beholder kontakten med familie, venner og nærmiljø. Dette er ofte ønsket av barnet selv, og for barnevernstjenesten er dette en fordel fordi det blir enklere å følge opp barnet og fosterhjemmet. Dette begrenser tilgangen på aktuelle hjem, men er samtidig en motivasjonsfaktor til å lete etter fosterhjem i slekt og nettverk.

Oversikten over hvilke fosterhjem som er tilgjengelige blir i dag utarbeidet og administrert av hver av de fem regionene i Bufetat. Dette innebærer at det ikke er noen samlet oversikt over alle fosterhjem som er ledige og klare til å tas i bruk. I Danmark ble det i 2007 opprettet en elektronisk tilbudsportal, med opplysninger om alle tilgjengelige tiltak innen sosial- og omsorgstjenesten i landet. Alle potensielle fosterhjem blir kvalitetssikret og godkjent før de legges inn i portalen, og kommunene kan kun benytte seg av tilbud som er registrert i portalen.

Dersom en slik oversikt skal fungere etter hensikten, må den være oppdatert til enhver tid, og barnevernstjenestene må kunne være sikre på at kvaliteten i de fosterhjemmene som tilbys er tilstrekkelig god. Felles, nasjonale vurderingskriterier for kvalitetssikring og godkjenning av fosterhjem vil kunne medvirke til dette.

Siden det i mange tilfeller ikke vil være til barnets beste å flytte fra sitt nærmiljø til en annen del av landet, er det usikkert i hvilken grad en landsomfattende oversikt over tilgjengelige hjem vil føre til at færre hjem står ubrukt over tid. Det bør derfor utredes nærmere om det er hensiktsmessig med en slik oversikt eller portal med tilgjengelige fosterhjem, og hvordan dette eventuelt kan gjøres.

8.2.2 Økt innsats for å rekruttere hjem til barn med urfolksbakgrunn og fra nasjonale minoriteter

Ved valg av fosterhjem skal barnevernstjenesten ta hensyn til barnets religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn.13 I tillegg har urfolk og nasjonale minoriteter rettigheter som er uttrykt i internasjonale konvensjoner og nasjonale lover. Dette inkluderer retten til å uttrykke og bevare sin kultur, religion og sitt språk.14 Rettighetene gjelder også når barnet er under barnevernets omsorg.

Norske myndigheter registrerer ikke mennesker etter etnisk tilhørighet. Det finnes derfor lite kunnskap om hvor mange barn av urfolk og nasjonale minoriteter barnevernstjenestene har omsorg for i dag, eller hvordan deres kultur og språk ivaretas i fosterhjemmet. Tilbakemeldinger fra voksne som tidligere har vært under barnevernets omsorg, tyder imidlertid på at ikke alle er gitt muligheten til å bevare sin kultur og sitt språk. Blant annet har Sametinget mottatt beretninger om tap av samisk identitet etter fosterhjemsopphold, noe som har gjort det vanskelig å vende tilbake til den samiske kulturen.

Samiske barn og nasjonale minoriteter har en særlig rett til å bruke sitt språk og sin kultur. Dette innebærer at det må legges stor vekt på å finne fosterhjem som kan bidra til at barn med slik bakgrunn kan beholde kontakten med sin kultur og sitt språk. I rekrutteringsprosessen må aktuelle fosterforeldre informeres om at det forventes at de bidrar til dette, for eksempel ved å delta på PRIDE videreopplæringskurs om hvordan de kan fremme barns personlige og kulturelle identitet.

Det har også vært rettet sterk kritikk mot norske myndigheters behandling av barn med rom- og romanibakgrunn opp gjennom årene. En relativt stor andel av tatere/romanifolk som lever i dag, har opplevd omsorgsovertagelser, og har hatt hele eller deler av oppveksten sin under barnevernets omsorg. Enkelte fikk stabile fosterhjem og vokste opp med voksenpersoner rundt seg som de etablerte relasjoner til, men mange ble flyttet mye rundt mellom institusjoner og fosterhjem og mistet kontakten med sin biologiske familie.15

Det er nødvendig med et målrettet rekrutteringsarbeid rettet inn mot samiske miljøer og nasjonale minoriteter. I dette arbeidet er det av avgjørende betydning at de som møter potensielle fosterforeldre, har god og riktig kulturkompetanse. For å få til dette må fagmyndigheten, Bufdir, opprettholde og videreutvikle en strukturert dialog med Sametinget og aktuelle organisasjoner.

Bufdir utlyste i januar 2016 et forskningsprosjekt om minoritetsbarn i fosterhjem (barn med urfolksbakgrunn, nasjonale minoriteter og innvandrerbakgrunn). Prosjektet er en oppfølging av en anbefaling i NOU 2012:5 Bedre beskyttelse av barns utvikling, hvor det ble anbefalt at det forskes mer på minoritetsbarn i barnevernet. Prosjektet skal ha særlig fokus på fosterhjem i slekt eller nettverk, og resultatene skal bidra til kvalitetsutvikling og kompetanseheving innen barnevernfeltet, og til forbedring av statistikkgrunnlaget for bruk av fosterhjem til minoriteter. Prosjektet skal ha en referansegruppe som inkluderer representanter fra relevante organisasjoner, blant annet innen innvandrermiljøene. I tillegg skal fosterbarn, fosterforeldre, foreldre og saksbehandlere i barnevernstjenesten være representert.

8.2.3 Økt innsats for å rekruttere hjem med minoritetsbakgrunn

Det har lenge vært et uttalt mål å rekruttere flere fosterhjem med minoritetsbakgrunn. Dette er ønsket av minoritetsbefolkningen, av ansatte i det kommunale og statlige barnevernet og fra politisk hold. I flere miljøer er det imidlertid en utbredt mistillit til barnevernet.16

Mistillit kan både antas å påvirke hvorvidt foreldre oppsøker hjelp fra barnevernet og melder bekymringer til barnevernet, og også ønsket om å bli fosterhjem. Man vet imidlertid ikke hvor omfattende denne mistilliten er. Folkehelseinstituttet har derfor, på oppdrag fra Bufdir, utarbeidet et design for å få vite mer om innvandreres tillit til barnevernet. Dersom slike undersøkelser jevnlig gjennomføres, kan det gi informasjon om endringer i grad av tillit – parallelt med at tillitsskapende tiltak iverksettes.

Bufdir har utarbeidet en egen strategi for å øke tilliten til barnevernet blant minoritetsbefolkningen i perioden 2016 – 2020. Strategien skal følges opp med årlige tiltak. Rekruttering av fosterforeldre med minoritetsbakgrunn er et av temaene i strategien. Opplæring og veiledning av fosterforeldre i temaer som er viktige for å ivareta barn med minoritetsbakgrunn er også sentralt. Slik opplæring vil gi fosterforeldrene bedre muligheter til, i samarbeid med barnevernstjenesten, å ivareta barnas rett til kultur, religion og språk.

Flere barnevernstjenester benytter familieråd og brobyggere for å bedre samarbeidet med bestemte grupper, der brobyggerne fungerer som meglere eller kulturformidlere mellom barnevernet og minoritetsfamilier.17 For å rekruttere flere fosterhjem med muslimsk minoritetsbakgrunn, er det opprettet et samarbeid mellom Bufdir og Islamsk Råd Norge. Barnevernstjenestene i flere av de største byene, og mange av Bufetats fosterhjemstjenester har dialogmøter med innvandrerorganisasjoner for å informere om barnevernet, bidra til å skape gjensidig tillit og rekruttere fosterforeldre.

Ved valg av tiltak skal barnevernstjenesten alltid høre barnet eller ungdommens synspunkter. Det gjelder også ved valg av nytt bosted, som fosterhjem. En del ungdom med innvandrerbakgrunn, og ungdom som vokser opp i isolerte religiøse miljøer, ønsker å komme bort fra streng sosial kontroll i familien. I slike tilfeller kan det å søke etter fosterhjem i slekt og nettverk bidra til å opprettholde rammer for oppvekst som de ønsker å frigjøre seg fra. Det er særlig viktig at barnevernstjenesten i disse tilfellene tar hensyn til den individuelle begrunnelsen ungdommene har for valg av nytt bosted. Forandringsfabrikken hadde i 2013 et prosjekt som involverte 70 barn og unge fra 12-22 år med minoritetsbakgrunn som fikk hjelp av barnevernet.18 De fleste av dem som deltok hadde klare meninger om de ønsket å bo i fosterfamilie fra samme kultur eller ikke. Noen ville det svært gjerne da de var barn, men de fleste av de unge ønsket ikke dette. De ønsket å bo i en etnisk norsk familie, og ba om at foreldrene deres ikke fikk styre dette.

Mange saksbehandlere i barnevernstjenesten opplever det som utfordrende å jobbe med familier med minoritetsbakgrunn.19 God kommunikasjon og samhandling er avgjørende i barnevernstjenestens arbeid, og dette er særlig viktig i møte med minoritetsspråklige familier. Barnevernstjenesten må benytte kvalifiserte tolker i situasjoner der det kan oppstå språkproblemer. En utredning om tolking i offentlig sektor viser at det er et betydelig underforbruk av profesjonelle tolker i barnevernstjenesten.20 Regjeringen har startet arbeidet med en egen tolkelov, som skal tydeliggjøre offentlige tjenesteyteres plikt til å sikre god og riktig kommunikasjon. Dette vil kunne bidra til økt rettssikkerhet for brukere med minoritetsbakgrunn.

8.2.4 Rekruttering av hjem til søsken

Det er ønskelig at søsken bor i samme fosterhjem, når dette anses som det beste for barna. Barn har samme rett til beskyttelse av sitt familieliv som sine foreldre, og har en særlig beskyttelse gjennom FNs barnekonvensjon. Barns rett til beskyttelse av sitt familieliv innebærer ikke bare kontakt med foreldrene. Familielivsbegrepet dekker både hel- og halvsøsken, inkludert søskenrelasjoner skapt gjennom adopsjon. Også stesøsken og fostersøsken kan omfattes, men da etter en konkret vurdering hvor spørsmålet om personlig kontakt står sentralt. I FNs retningslinjer for alternativ omsorg for barn, skal søsken ikke skilles med mindre det foreligger gode grunner til det.21

Forskning kan tyde på at søsken som får bo sammen har færre emosjonelle og atferdsmessige problemer enn søsken som er splittet i forskjellige fosterhjem. En studie fra 2009 viser at søsken som bor sammen har bedre selvfølelse og viser mindre aggresjon og depresjon.22 Studier som har undersøkt hvordan det går med barn i fosterhjem, viser at for mange har kontakten med søsken vært viktigere enn kontakt med foreldrene.23 En kunnskapsoppsummering fra 2007 gir sterk støtte for å holde søsken samlet, såfremt det ikke er gode grunner til ikke å gjøre det.24

Vi vet lite om hvor mange søsken som faktisk bor i samme fosterhjem, siden det ikke finnes lett tilgjengelig data over hvor mange saker som omfatter søsken, eller om disse flytter i samme hjem eller ikke. Det er heller ikke forsket spesielt på dette i Norge. En undersøkelse gjennomført av SOS-barnebyer i 2013, basert på en kartlegging av 3 191 barn i fosterhjem, viste at 6 av 10 søsken bodde i forskjellige fosterhjem.25

Forandringsfabrikken ga i 2013 en rekke anbefalinger om hvordan søsken bør ivaretas i barnevernssaker.26 Rådene baserte seg på erfaringer og innspill fra 50 barn og ungdom mellom 12 og 19 år. Noen av anbefalingene var at søsken i utgangspunktet må bo sammen, at søsken sjelden er årsak til problemene, og at de kan være viktige støttespillere for hverandre. De anbefalte også at søsken som ikke kan bo sammen, bør bo nærme nok til at de kan opprettholde kontakten.

Det kan være faglige grunner til at søsken ikke kan bo sammen, som at den ene av søsknene har et særlig stort omsorgsbehov, eller at søsknene har etablert negative samspillsmønstre. Men den kanskje viktigste årsaken til at mange søsken ikke får bo i samme fosterhjem, er at det er vanskelig å finne fosterhjem som ønsker å ta imot flere barn, og da spesielt flere enn to barn. Å ha omsorgen for flere barn er krevende, og dersom fosterforeldre skal være villige til påta seg en slik oppgave, må hjemmet få gode rammer med tett og tilrettelagt hjelp og oppfølging. Bedre og mer forutsigbare rammer for fosterhjem som har omsorg for søsken, kan bidra til at flere fosterforeldre ønsker å påta seg en slik omsorgsoppgave. Retningslinjer for vurderingen av forsterkningstiltak, med anbefalinger for hvilke tiltak som bør settes inn for å skape gode rammer for hjem som har omsorg for flere barn, kan gjøre at flere fosterforeldre er villige til å påta seg omsorgen for søsken.

Regjeringen har prioritert tiltak for at barn under barnevernets omsorg i større grad skal få vokse opp sammen med sine søsken. Bufdir har fått i oppgave å utarbeide faglige anbefalinger for at søsken skal få bo sammen. Arbeidet vil bli ferdigstilt første halvår 2016. Anbefalingene vil ta utgangspunkt i at søsken bør bo sammen, med mindre særlige grunner taler for noe annet. I anbefalingene vil det blant annet bli gitt veiledning for det skjønnet som må utøves når det skal vurderes om søsken kan flytte i samme fosterhjem.

8.2.5 Rekruttering av hjem til barn og unge med omfattende hjelpebehov

I en forskningsrapport fra NOVA fremkommer det at en stor andel av fosterforeldrene ikke hadde overveid å ta imot et barn med store vansker – det være seg fysiske eller psykiske helseproblemer.27 De som hadde overveid disse forholdene var mer positivt innstilt til å ta imot et barn med store sosiale vansker, lærevansker eller emosjonelle vansker, enn til å ta imot et barn med store atferdsvansker. Få fosterforeldre hadde gjort seg tanker om å ta imot et barn i ungdomsalder. Dette ble av forskerne bak rapporten kommentert ved å vise til at det er en velkjent og dokumentert sammenheng mellom alder, store atferdsvansker, strevsomme relasjoner og utilsiktet flytting. Å ha omsorg for barn med atferdsvansker er krevende. Det er derfor nødvendig med tett oppfølging av og særskilt tilrettelegging for hjem som skal ha omsorg for barn med atferdsvansker. Retningslinjer for forsterkningstiltak med anbefalinger for hjem som skal ha omsorg for barn med atferdsproblemer, kan bidra til at flere fosterforeldre er villige til å påta seg omsorgen for disse barna. Retningslinjer for forsterkningstiltak er nærmere omtalt i kapittel 13.

Mange barn som flytter i fosterhjem har alvorlige tilknytningsproblemer og andre psykiske lidelser.28 Når man samtidig vet at mange fosterforeldre vegrer seg mot å ha omsorg for barn med atferdsproblemer, kan det stilles spørsmål ved om det i dag legges for stor vekt på å finne fosterhjem til denne gruppen barn. Det har fra flere hold blitt stilt spørsmål ved om man har gått for langt i tiltaksvridningen, i den forstand at det nå flytter for mange barn med store utfordringer i fosterhjem. NOVA har i flere forskningsrapporter pekt på at det er problematisk at det ikke var klart definert i utgangspunktet hva som var en ønsket reduksjon i institusjonsbruken.29 Forskere ved NOVA frykter at en ytterligere vridning bort fra institusjon vil føre til at flere barn og unge som er svært vanskelig å hjelpe, kommer i fosterhjem, med en derav åpenbar risiko for flere utilsiktede flyttinger. Det etterlyses en samlet diskusjon av barnevernets omsorgstilbud, der det også tas stilling til hva fosterhjemstilbudet skal utvikles til. For noen barn med omfattende vansker som krever behandling, kan en institusjonsplass være et bedre alternativ. Det er behov for mer kunnskap om hva som er det riktige hjelpetilbudet til barn og unge med sammensatte vansker. Departementet vil ta initiativ til et utviklingsarbeid om dette temaet. Arbeidet må sees i sammenheng med utviklingen av et nasjonalt system for kartlegging av barn (se kapittel 11).

8.2.6 Rekruttering av hjem til barn med funksjonsnedsettelser

En annen gruppe barn som mange fosterforeldre ikke på forhånd hadde vurdert å ha omsorgen for, var barn med fysiske helseproblemer.30 Å ha omsorg for barn med funksjonsnedsettelser kan være krevende, og det kan være ekstra krevende å ha omsorg for barn som i tillegg har opplevd omsorgssvikt. Fosterforeldre for barn med funksjonsnedsettelser har derfor et særlig behov for tett oppfølging og gode og stabile rammer.

Departementet har gitt føringer for hvordan barnevernstjenestene skal legge grunnlag for god omsorg for fosterbarn med funksjonsnedsettelser.31 Resultatene fra et forskningsprosjekt om barn med funksjonsnedsettelser i barnevernet, kan tyde på at disse enten ikke er godt nok kjent, eller at de ikke følges i tilstrekkelig grad.32 Fosterforeldre som har omsorg for barn med funksjonsnedsettelser gir et positivt bilde av den første fasen av samarbeidet med barnevernstjenesten, men oppgir at situasjonen endret seg etter en tid. Familiene ble i stor grad overlatt til seg selv, og fosterforeldrene fikk ikke lenger den oppfølging og støtte som de var blitt lovet, og som hadde vært en viktig forutsetning for at de hadde tatt på seg oppgaven. For eksempel kunne barnevernet gå inn for å redusere den økonomiske kompensasjonen de hadde som forsterket fosterhjem, eller utgifter til avlastning.

For å gi likere og mer forutsigbare rammevilkår for fosterhjem som har omsorg for barn med funksjonsnedsettelse, er det behov for retningslinjer for forsterkningstiltak med en særskilt omtale av støttetiltak. Dette vil kunne bidra til at flere fosterforeldre er villige til å ha omsorg for barn med slike utfordringer.

I forskningsrapporten om barn og unge med funksjonsnedsettelser i barnevernet ble det også pekt på at det synes som offentlige instanser mangler kompetanse på omsorgssvikt i kombinasjon med funksjonsnedsettelse.33 Som et ledd i oppfølgingen av rapporten er det derfor besluttet at Bufdir skal lage en veileder om barnevernets arbeid med barn med funksjonsnedsettelser. Veilederen vil bli ferdigstilt i løpet av 2016.

En særlig utfordring både for barnevernstjenesten og for fosterforeldre er at ansvaret for barn med funksjonsnedsettelser i mange tilfeller er delt mellom barnevernstjenesten og andre tjenester. Barnevernstjenesten har ansvaret for alt som vedrører omsorgssvikten og følgene av denne, mens den kommunale helse- og sosialtjenesten har ansvaret for alt som følger av funksjonsnedsettelsen. Denne ansvarsdelingen kan være særlig utfordrende når barn flytter til et fosterhjem i en annen kommune enn den som har barnevernssaken, og ansvaret blir delt mellom flere tjenester i to forskjellige kommuner. Hvordan slike saker skal løses til beste for barnet, vil bli et tema i veilederen om barnevernets arbeid med barn med funksjonsnedsettelser.

Når barn med funksjonsnedsettelser bor i fosterhjem, kan det også oppstå konflikter mellom statlig barnevern og kommunen om betalingsansvaret. Bufetat skal, innenfor visse rammer, refundere kommunenes utgifter til fosterhjem når disse overstiger en gitt sats.34 Bufetat skal bare refundere utgifter som følger av den omsorgssvikten barna har blitt utsatt for, og ikke utgifter som er en følge av funksjonsnedsettelsen. Ved uenighet mellom kommune og stat i slike saker, kan saken bringes inn for barnevernets tvisteløsningsnemnd.35 Nemnda må da ta stilling til om de omtvistede kostandene kan settes i sammenheng med den omsorgssvikten barnet har vært utsatt for, eller om de er en følge av funksjonsnedsettelsen.

8.2.7 Rekruttering av fosterhjem til enslige mindreårige flyktninger

Det siste året har det vært en meget sterk økning i antall enslige mindreårige asylsøkere under 18 år som kommer til Norge. Mens det i 2014 var 1 200 ankomster, steg dette til 5 297 i 2015. Ca. 20 prosent av de enslige mindreårige asylsøkerne er under 15 år. Alle enslige asylsøkere under 15 år får tilbud om plass på omsorgssenter, som er et omsorgstiltak hjemlet i barnevernloven. UDI har ansvaret for enslige asylsøkere mellom 15 og 18 år, men også denne gruppen kan få tiltak som er hjemlet i barnevernloven dersom de har behov for det.

Så å si alle enslige mindreårige asylsøkere under 15 år får opphold og skal bosettes i en kommune. Økningen i antallet som kommer til Norge setter store krav til arbeidet med å finne tilstrekkelige og gode omsorgstilbud til det enkelte barn. Yngre barn vil ha behov for langvarige botiltak, med stabile omsorgspersoner som kan gi støtte og trygghet. Fosterhjem er et alternativ for denne gruppen, men det er ikke alle under 15 år som skal eller kan bo i fosterhjem. I 2014 ble 10 av totalt 94 enslige mindreårige under 15 år bosatt i fosterhjem.36 De resterende flyttet i bofellesskap.

Som en oppfølging av asylforliket fra 19. november 2015 ble seks av de åtte partiene på Stortinget den 16. desember 2015 enige om tiltak for integrering av asylsøkere. Det var enighet om følgende punkter på fosterhjemsområdet:

• «Sørge for et bredt spekter av botilbud med sterk barnefaglig kompetanse, herunder å vurdere ulike former for bofellesskap, eksempelvis fosterhjemsordninger, SOS Barnebyer samt benytte folkehøyskoler der det er ledig kapasitet.

• Legge til rette for større grad av differensiering av tilbudet med utgangspunkt i den enkeltes ressurser og behov.

• Arbeide med tiltak for å rekruttere flere fosterfamilier. Dette skal gjøres ved å legge til rette for at det etableres et støtteapparat/veiledningstjeneste for foreldre som ønsker å være fosterforeldre for barn som får asyl i Norge.»

Den store tilstrømmingen av asylsøkere skapte i fjor stort press på mottaksapparatet. Dette gjaldt også omsorgssentrene for enslige mindreårige asylsøkere. Bufetat har et nært samarbeid med private tilbydere for raskt å etablere tilstrekkelig antall omsorgssenterplasser. I tillegg har etaten hatt egne kampanjer for å rekruttere fosterhjem til enslige mindreårige flyktninger som har fått opphold i Norge. Rekrutteringskampanjene har blitt fulgt opp av veiledning for kommende fosterforeldre for denne gruppen. Arbeidet fortsetter i 2016.

8.3 Styrket satsing på familieråd

Barnevernstjenesten skal alltid vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem. Også i situasjoner der hjemmeforholdene er uakseptable å vokse opp i, skal barnevernstjenesten søke å opprettholde barnets relasjon til egen familie, men graden og formen for kontakt skal alltid ta utgangspunkt i hva som tjener barnets utvikling best. De siste årene har stadig flere barn flyttet i fosterhjem hos slekt eller nære nettverk. Denne økningen kan ses i sammenheng med økt bruk av familieråd.

Det har gjennom flere år vært en bevisst satsing på familieråd som metode i barnevernets arbeid. Familieråd brukes med hell for å finne fosterhjem i barnets slekt og nettverk, og rundt 280 kommuner tilbyr nå denne metoden.37 Det har også vært positive erfaringer med bruk av familieråd for å lete etter fosterhjem i slekt og nettverk for barn med urfolks- og minoritetsbakgrunn. Selv om stadig flere familier får tilbud om familieråd, er det få kommuner som har innført rutiner for systematisk bruk av arbeidsmåten. Det er store ulikheter fra kommune til kommune med hensyn til hvor ofte metoden benyttes. Mens noen kommuner har satset bevisst på familieråd, som for eksempel Kongsberg, Frogn, Horten og Røyken, er det et betydelig antall kommuner som ikke benytter familieråd i det hele tatt.

Slektsfosterhjem er en god løsning for mange barn, men ikke for alle. Familierådet kan fraråde fosterhjem i slekt og nettverk, eller barnevernstjenesten kan komme til at det ikke er til barnets beste å flytte til det fosterhjemmet familierådet foreslår. Familierådet vil likevel ha gitt barnevernstjenesten viktig informasjon om ressurser i barnets familie og nettverk, noe som kan bidra til et vellykket fosterhjemsopphold. Familieråd og oppfølgende møter kan legge til rette for framtidig kontakt og samvær mellom barnet og familien, og mellom barnet og andre ressurspersoner i nærmiljøet.

Et norsk forskningsprosjekt om barns deltakelse i barnevernssaker fremhever at det ikke kan settes likhetstegn mellom det å snakke med barn og det å gi barn reell deltakelse i beslutningsprosesser.38 Den faktoren som gjorde den største forskjellen med hensyn til reell deltakelse, var om barna hadde deltatt på formelle møter i løpet av saksgangen. Barn som hadde deltatt i et møte hadde tre ganger så stor mulighet til å bli hørt, sammenlignet med barn som kun hadde hatt samtaler med saksbehandler. Jo flere møter barna hadde deltatt på, jo større var sannsynligheten for at de opplevde å ha hatt reell innflytelse. Familieråd er en modell for å gjennomføre et strukturert møte, der barn i de fleste tilfeller deltar i hele eller i deler av møtet. Familieråd vil derfor kunne medvirke til at barn ikke bare blir hørt, men også oppleve at de har innflytelse i sin egen sak.

Forskningsgrunnlaget om effekter av familieråd er mangelfullt.39 Man vet ikke om familieråd kan forebygge mishandling og overgrep, bidra til mer stabile omsorgs- eller botiltak, eller om familieråd reduserer behov for oppfølging fra barnevernet. Vi har heller ikke forskningsstøtte for å si noe om hvorvidt familieråd utløser langvarig støtte fra nettverket, eller om familieråd fører til bedret kommunikasjon og samhandling mellom familien og barnevernstjenesten på lengre sikt. Sterkest forskningsstøtte er det for at familieråd øker sannsynligheten for at barn flytter til slektninger. Videre at familieråd øker sannsynligheten for tilbakeføring til familien, enten til foreldre eller andre i slekten. Det er også indikasjoner på at familieråd er brukt i like stor grad for minoritetsfamilier som for øvrige familier.

Forskningen som er gjort på familieråd, finner få negative effekter ved bruk av denne metoden. Et betydelig flertall av dem som har deltatt i et familieråd har positive erfaringer.40 I en norsk evalueringsstudie ble foreldrene spurt like etter familierådet om de ville anbefale metoden for andre. 84 prosent svarte at det ville de absolutt, og når de ble spurt ett år senere hadde dette økt til 92 prosent.41

Familieråd er en god metode for å vurdere om det er aktuelle fosterhjem i barnets slekt eller nære nettverk. Når det gjennomføres et familieråd, gis barnets slekt en mulighet til å ta fatt i og løse de problemene som har oppstått. Videre øker familieråd sannsynligheten for at barnet fortsatt kan bo hos slekt, noe som forskningen gir støtte for at i mange tilfeller er til barnets beste.42 Dette er i seg selv positive og verdifulle effekter av familieråd. Satsingen på familieråd bør derfor videreføres og styrkes. Det bør være en hovedregel at det gjennomføres et familieråd, eller benyttes lignende metoder for kartlegging av ressurser i slekt og nettverk når barn må flytte i fosterhjem. Siden det vil være tilfeller hvor det åpenbart ikke er noe grunnlag for å lete etter fosterhjem i slekt og nettverk, kan det ikke stilles noe ufravikelig krav om at slike metoder alltid skal benyttes. Regjeringen foreslår derfor at det stilles et krav om å alltid vurdere å holde et familieråd, eller benytte andre verktøy eller metoder for nettverkskartlegging når barn må flytte i fosterhjem.

8.4 Samhandling stat – kommune og konkurranse mellom ulike aktører

Det er i dag uenighet om hvor langt kommunens ansvar for å rekruttere fosterhjem i slekt og nettverk rekker, før Bufetats ansvar trer inn. Ansatte i det statlige barnevernet synes, ifølge Vista Analyse, å mene at kommunene bør gjøre en langt større innsats på dette området enn kommunene selv mener er rimelig.43 Representanter for kommunalt barnevern er av en annen oppfatning. Vista Analyse mener at ulik oppfatning av hvordan reglene skal forstås, bidrar til stor variasjon i fosterhjemstilbudet, tregere rekruttering og frustrasjon i kommunene.

Bufetat har ansvaret for å fremskaffe fosterhjem. Det er likevel ingenting i veien for at også andre aktører rekrutterer fosterhjem. I Oslo har kommunen ansvaret for rekruttering. Også mange andre kommuner rekrutterer, både i og utenfor slekt og nettverk. I tillegg rekrutterer ideelle og kommersielle private aktører fosterhjem, og regionene i Bufetat rekrutterer fosterforeldre både til kommunale fosterhjem og til de statlige familie- og beredskapshjemmene. Dette skaper en situasjon der forskjellige aktører konkurrerer om de samme fosterhjemmene. For å ivareta plikten til å fremskaffe fosterhjem, har Bufetat inngått rammeavtaler med private ideelle aktører om kjøp av fosterhjemstjenester. De private aktørene tilbyr først og fremst forsterkede fosterhjem, der en av fosterforeldrene er hjemme på heltid og hjemmet får tett oppfølging og veiledning. Fordi Bufetat må finne et fosterhjem når kommunene har behov for det, blir disse hjemmene i noen tilfeller tatt i bruk fordi de er tilgjengelige, og ikke nødvendigvis fordi barnet har særskilte behov.44 Kostnadene ved et slikt fosterhjem står dermed ikke alltid i forhold til barnets behov. Denne utviklingen har også gjort det vanskeligere å rekruttere ordinære fosterhjem, siden mange fosterforeldre finner det mer attraktivt å inngå avtale med en privat aktør enn direkte med kommunen.

Konkurranse om fosterhjemmene kan være en fordel for fosterforeldrene, ved at de tilbys bedre betingelser. I et markedsperspektiv kan konkurransen om fosterhjemmene ses på som et uttrykk for at behovet for fosterhjem er stort, og når etterspørselen er større enn tilbudet, stiger prisene. Dette skaper imidlertid et press på det som har vært en av grunntankene bak fosterhjemsomsorgen, nemlig at det er et omsorgsoppdrag som skal utføres innenfor vanlige familierammer, og ikke et alternativ til annet arbeid.

Et mer enhetlig og forutsigbart system for å fastsette godtgjøring og grad av forsterkning vil føre til større grad av likebehandling av fosterforeldrene. Mindre forskjeller mellom kommuner og mellom hjemmene vil kunne redusere noe av den misnøyen som noen fosterforeldre bærer på i dag, og som skyldes et inntrykk av at andre fosterforeldre får mer i godtgjøring og bedre oppfølging. Mer forutsigbare økonomiske rammer og tettere oppfølging, vil kunne bidra til at flere fosterforeldre vil påta seg et nytt fosterhjemsoppdrag, noe som igjen vil redusere behovet for å rekruttere nye hjem.

Selv om rekruttering av fosterhjem i utgangspunktet er en offentlig oppgave som i dag utføres av Bufetat, er det ikke forbud mot at private aktører kan rekruttere fosterhjem. Det er ingen krav til at de må ha tillatelse for å rekruttere fosterhjem. Kommunen og Bufetat kan med andre ord benytte private aktører til å utføre enkelte oppgaver på fosterhjemsfeltet. De kan imidlertid ikke fri seg fra ansvaret for at de tjenestene som kjøpes inn er forsvarlige og innenfor de øvrige rammene som følger av barnevernloven. Barnevernstjenesten og Bufetat vil ha ansvar for de oppgavene private utfører på barnevernsområdet.

Privatpersoner har i dag ikke lov til å formidle fosterhjem.45 Organisasjoner kan drive slik virksomhet med tillatelse fra departementet, men noen slik tillatelse er ikke gitt. Det er barnevernstjenesten som skal avgjøre hvilket fosterhjem som er det rette for det enkelte barn. Private aktører kan heller ikke foreta den endelige godkjenningen av et fosterhjem til et konkret barn.46

8.5 Bør kommunene få ansvar for å rekruttere fosterhjem?

Regjeringens mål er å redusere omfanget av statlig barnevernsbyråkrati, og gi kommuner med nødvendig kompetanse et helhetlig faglig og økonomisk ansvar for barnevernstjenesten.47 Det må i den sammenheng vurderes om rekruttering av fosterhjem er en oppgave som kommunene kan ta et større ansvar for enn hva de gjør i dag.

En fordel ved å gi kommunene ansvaret for å rekruttere fosterhjem er at det vil kunne føre til bedre sammenheng med de oppgavene kommunene har på fosterhjemsfeltet. Ved et mer helhetlig kommunalt ansvar vil det ikke lenger være noen uenighet om hvor langt kommunens ansvar for å rekruttere i slekt og nettverk strekker seg, før statens ansvar trer inn. Kommunene vil også ha mulighet til å definere rammene for fosterhjemsoppdraget tidlig i rekrutteringsforløpet, slik at fosterforeldrene på et tidlig tidspunkt kan danne seg et bilde av hva oppdraget vil medføre og hvilke betingelser de kan vente seg.

I motsetning til de statlige fosterhjemstjenestene (Bufetat), har kommunal barnevernstjeneste lokalkunnskap om innbyggerne i kommunen. Dette vil kunne gjøre det lettere å rette rekrutteringen mot bestemte grupper.

Et helhetlig rekrutteringsansvar i kommunen vil mest sannsynlig intensivere letingen etter fosterhjem i slekt og nettverk. En økt innsats for å rekruttere i slekt og nettverk, vil blant annet kunne bidra til at flere barn med minoritetsbakgrunn får vokse opp i hjem som ivaretar deres religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn. Et kommunalt rekrutteringsansvar vil kunne føre til at det blir rekruttert flere fosterhjem i nær geografisk avstand til barnets opprinnelige bomiljø, noe som kan bidra til å bevare kontakt med positivt nettverk og at barn i mindre grad må bytte skole. At barnet bor i eller i nærheten av omsorgskommunen, vil også gjøre det enklere for omsorgskommunen å sørge for god oppfølging av barnet og fosterhjemmet.

En overføring av rekrutteringsansvaret til kommunene vil innebære at kommunen må finne et nytt fosterhjem dersom et fosterhjemsopphold ikke er vellykket. Dette vil kunne medvirke til at fosterhjemmene får god oppfølging og veiledning tidlig, slik at faren for utilsiktet brudd reduseres. Det vil også kunne medvirke til at det gjøres gode og grundige vurderinger før det velges fosterhjem, for å sikre at fosterhjemmet er godt egnet for det aktuelle barnet.

Samtidig kan en slik ansvarsoverføring til kommunene gi dårligere ressursutnyttelse fordi det blir mindre nasjonal innsats. Manglende regionale oversikter over hvilke fosterhjem som er tilgjengelige til enhver tid, kan gjøre det vanskeligere å utnytte ledige fosterhjem. Det vil ikke lenger være noe nasjonalt perspektiv på eller samordning av det rekrutteringsarbeidet som gjøres, og det vil være opp til kommunene å finansiere informasjonskampanjer om muligheten for å bli fosterforeldre.

Det er store variasjoner både på fagkompetanse og ressurser mellom de kommunale barnevernstjenestene. Disse forskjellene vil kunne bli mindre etter en kommunereform, men det vil likevel være betydelige forskjeller mellom de største og de minste kommunene. Å rekruttere fosterhjem vil kunne bli en krevende oppgave for kommuner med en barnevernstjeneste med små faglige og økonomiske ressurser. For mange kommuner, som bare sjelden har behov for et fosterhjem, vil det ikke være hensiktsmessig å rekruttere et fosterhjem før behovet oppstår. Kommuner som ikke er i stand til eller prioriterer å rekruttere egne fosterhjem, vil være avhengig av at andre kommuner har rekruttert fosterhjem de kan benytte, eller de må kjøpe tjenester fra private aktører.

Det kan bli vanskelig for mange mindre kommuner i pressområder å finne fosterhjem i egen kommune. Det er stor etterspørsel etter fosterhjem rundt de store byene. I Oslo og andre byer og pressområder har det vist seg å være vanskelig å finne nok fosterhjem innenfor egne kommunegrenser. Dette har ført til at et flertall av storbyenes fosterhjem ligger i omkringliggende kommuner.

Å rekruttere fosterhjem vil kunne bli en krevende oppgave for små kommuner, noe som gjenspeiles i rapporten Vista Analyse har utarbeidet om ansvars- og oppgavedeling mellom forvaltningsnivåene.48 Vista Analyse har gjort en rekke intervjuer med barnevernledere, rådmenn og fylkesmenn, og blant annet stilt spørsmål om hvem som bør ha ansvaret for å rekruttere fosterhjem utenfor slekt og nettverk. Se tabell 8.1 over.

Vista Analyse mener på prinsipielt grunnlag at kommunene bør få ansvaret for å rekruttere fosterhjem, men anbefaler ikke en slik ansvarsoverføring på nåværende tidspunkt. Det anbefales i stedet at ansvarsdelingen slik den er i dag klargjøres, for å bøte på problemer i samhandlingen mellom stat og kommune.49 Dersom ansvaret skal overføres, peker respondentene i Vista Analyses undersøkelse på tre forhold som anses å være av stor betydning for at kommunene skal kunne løse denne oppgaven på en god måte:

• Retningslinjer eller regelverk for godtgjøring av fosterhjem.

• Veiledninger eller retningslinjer for hvordan oppgaven skal løses.

• At kommunen samarbeider om rekrutteringen med andre kommuner.

8.6 Oppsummering og tiltak

Rekruttering av fosterhjem er en sentral del av det arbeidet Bufetat og barnevernstjenestene gjør for å finne gode omsorgstilbud til barn og unge som ikke kan bo hjemme. Selv om problemstillinger vedrørende ansvarsdelingen for rekruttering løftes frem i denne meldingen, vil en eventuell konklusjon om endring av ansvarsforholdene sees i sammenheng med oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene på barnevernsområdet generelt.

Det rekrutteres flere fosterhjem enn noen gang. Likevel har vi behov for flere, og riktige fosterhjem. Det er særlig behov for fosterhjem til noen grupper barn. Rekrutteringsarbeidet må i større grad rettes inn mot å finne hjem til disse gruppene. Et mer enhetlig system for godtgjøring og forsterkningstiltak vil kunne bidra til mer forutsigbare rammer for fosterforeldre som har omsorg for søsken og barn med særlig behov. Dette vil kunne gjøre det lettere å finne fosterhjem til barn det i dag er vanskelig å finne hjem til. Bedre kartlegging før valg av tiltak, og bedre oppfølging av fosterforeldre, vil kunne virke i samme retning.

En samlet oversikt over hvilke fosterhjem som er tilgjengelig i landet, vil kunne redusere ventetiden for en del barn som i dag må vente lenge på det rette hjemmet. Det må imidlertid utredes nærmere hvordan en slik oversikt eventuelt skal innrettes, samt hvem som skal ha ansvar for at den er oppdatert og hvordan det kan sikres at alle hjem i oversikten har nødvendig kvalitet.

Økt bruk av familieråd eller andre metoder for nettverkskartlegging vil styrke arbeidet med å finne fosterhjem i slekt og nære nettverk. Det vil også kunne gi flere barn en opplevelse av at de har reell innflytelse når det fattes beslutninger om fosterhjem.

Målene for arbeidet med rekruttering av fosterforeldre er:

• å rekruttere et tilstrekkelig antall fosterhjem

• å rekruttere de riktige fosterhjemmene som møter barna og ungdommenes behov.

For å nå disse målene vil regjeringen:

• gi kommunene en plikt til å vurdere bruk av familieråd eller andre verktøy eller metoder for nettverkskartlegging når barn trenger et fosterhjem

• at det utredes om det skal opprettes en nasjonal oversikt over tilgjengelige fosterhjem

• sende på høring forslag om endret ansvar for rekruttering av fosterhjem, våren 2016. Forslaget konkluderes i lovproposisjonen om barnevern som er planlagt fremlagt våren 2017.

9 Opplæring

Målet med opplæring er å gi et godt grunnlag til alle fosterfamilier slik at de er godt forberedt til å klare omsorgsoppgaven. Opplæring handler hovedsakelig om å forberede fosterfamilien best mulig på det å være fosterfamilie. Det kan også handle om hvordan en styrker kompetansen til familien etter at fosterbarnet har flyttet inn. Opplæring bør som hovedregel skje før fosterbarnet flytter inn, men i mange tilfeller, som når barnet flytter til slekt eller nettverk, er dette vanskelig å få til. En del fosterforeldre har derfor behov for opplæring etter at fosterbarnet har flyttet inn. Mange fosterforeldre har også behov for mer spesialisert opplæring. Dagens grunnopplæring fungerer etter hensikten, men andelen fosterforeldre som deltar må økes. For å bidra til at vi i fremtiden har fosterhjem med god kvalitet, bør det stilles krav til at fosterforeldre deltar i opplæringen. I tillegg bør alle opplæringsprogrammene inneholde de samme elementene. Det er derfor behov for faglige anbefalinger om det nærmere innholdet i opplæringstilbudet.

9.1 Opplæring av fosterhjem

Bufetat har ansvar for at fosterhjem får nødvendig opplæring.50 I dag bruker Bufetat PRIDE som opplæringsverktøy. PRIDE ble utviklet i USA, og har siden 1997 vært en del av det generelle opplæringstilbudet for potensielle og etablerte fosterforeldre i Norge. Fosterforeldre har ingen lovfestet plikt til å gjennomgå slik opplæring, men i henhold til fosterhjemsavtalen skal «fosterforeldre ta imot veiledning og tilbud om kurs og opplæring som vil sette dem bedre i stand til å ivareta sine oppgaver.»51

PRIDE har nylig blitt evaluert, og konklusjonen er at grunnopplæringen fungerer etter hensikten og oppleves som meningsfylt og nyttig av både fosterforeldre og andre aktører.52 De siste årene har rundt åtte av ti ordinære fosterforeldre gjennomgått grunnopplæring. Andelen slektsfosterhjem som gjennomgår grunnopplæring er mindre enn for fosterforeldre utenfor slekt og nettverk.53

Det er betydelig færre som deltar på videreopplæring i løpet av fosterhjemsoppdraget enn grunnopplæringen.

9.2 Flere fosterforeldre må få opplæring

Fosterhjemmenes oppgave er å gi god omsorg og, i samarbeid med barnevernstjenesten og andre aktuelle instanser, sørge for at barnets behov blir ivaretatt. Opplæring av potensielle fosterforeldre er avgjørende for at fosterfamilien skal være i stand til å møte de oppgavene som venter dem. Det er et mål at alle fosterforeldre har gode, grunnleggende kunnskaper om å være en fosterfamilie og hvordan man gir god omsorg til barn.

I Norge er det over tid gode erfaringer med å tilby det samme opplæringstilbudet til alle fosterforeldre.

PRIDE grunnkurs er et omfattende tilbud som gir fosterforeldrene en god forberedelse før fosterbarnet flytter inn. At flere barn med store oppfølgingsbehov nå i større grad enn tidligere bor i fosterhjem, har gitt et økende behov for å styrke fosterforeldrenes kompetanse også etter at barnet har flyttet inn. De siste årene er det derfor gjort forsøk på å tilpasse opplæringen, slik at fosterforeldrenes kompetanse styrkes også etter at barnet har flyttet inn. En modell som har vært utprøvd med positive resultater, er at grunnopplæringen strekker seg over lengre tid, slik at deler av opplæringen gis etter at fosterhjemmet er i gang med oppdraget. Det er også utviklet videreopplæringsmoduler med temaer som barns utvikling, relasjonene mellom barn og deres familier, å fremme barns personlige og kulturelle identitet, og å bli/være fosterforeldre for en ungdom.

Fosterhjem som er rekruttert i barnets familie eller nettverk, får tilbud om et tilpasset grunnkurs etter at de har tatt på seg fosterhjemsoppdraget. Rundt halvparten av fosterforeldrene i slekts- og nettverkshjem deltar ikke i denne opplæringen, eller i noen annen form for opplæring. Et flertall av dem som har deltatt vurderer det som svært nyttig, og det er et mål at flere fosterforeldre fra slekt og nettverk får slik grunnopplæring. Mange flyttinger til slekten skjer akutt, slik at det kan ta tid før familien formelt godkjennes av barnevernstjenesten. Derfor deltar disse fosterfamiliene sjeldnere enn andre fosterforeldre på forberedende kurs før barnet flytter inn.54

Fosterforeldre påtar seg et viktig og krevende oppdrag på vegne av det offentlige. De skal gi fosterbarnet et trygt og godt hjem og ha den daglige omsorgen for fosterbarnet. Dette innebærer å ivareta barnets behov for stabil og trygg voksenkontakt, og bidra til at det får dekket sine personlige, sosiale, emosjonelle og helsemessige behov, samt tilrettelegge slik at barnets evner og anlegg får best mulig anledning til å utvikle seg.55

For å sørge for at fosterforeldrene er i stand til å utføre denne oppgaven, stilles det en rekke krav til dem som skal være fosterforeldre. De må blant annet ha særlig evne, tid og overskudd til å gi barn et trygt og godt hjem, de må ha en stabil livssituasjon, alminnelig god helse og gode samarbeidsevner.56 Videre skal de samarbeide med barnevernstjenesten om de avtaler som er gjort med hensyn til mål, opplegg og tidsplan, og også om en eventuell tilbakeføring. Fosterforeldrene skal også ta imot veiledning og tilbud om kurs og opplæring som vil sette dem bedre i stand til å ivareta sine oppgaver.57 Denne forpliktelsen inntrer imidlertid først når fosterforeldrene inngår fosterhjemsavtalen, altså når et barn flytter inn i hjemmet. Dette innebærer at det ikke er noe formelt krav om at fosterforeldre skal delta i opplæring før barnet flytter inn.

Det er et mål at alle fosterforeldre deltar i grunnopplæring før et fosterbarn flytter inn i hjemmet. Ønsket om flere fosterhjem i slekt og nettverk, og flere barn med store oppfølgingsbehov i fosterhjem som følge av vridning i tiltaksbruken, har styrket behovet for at alle fosterforeldre får grunnleggende opplæring om hva det vil si å være fosterforeldre. Det bør derfor innføres et lov- eller forskriftsfestet krav til at alle fosterforeldre skal ha deltatt på grunnopplæring før et fosterbarn flytter inn i hjemmet. I de tilfellene dette ikke er mulig, for eksempel når barnet flytter akutt til slekt eller nettverk, må fosterforeldrene ha en plikt til å delta på opplæring så snart som mulig etter at barnet har flyttet inn.

Ved en pliktfesting av opplæring for fosterforeldre kan det være nyttig å utvikle faglige anbefalinger som fastsetter noen rammer for opplæringens innhold. Opplæringsverktøyene er i stadig utvikling. Selv om PRIDE i all hovedsak benyttes i dag, er det ikke sikkert at akkurat denne modellen vil være fremtredende i fremtiden. Flere private aktører tilbyr også annen opplæring enn PRIDE til fosterhjem som de selv rekrutterer. Ved å utvikle faglige anbefalinger, kan man sørge for at alle fosterhjem får et likeverdig opplæringstilbud, uavhengig av hvor de bor og hvem som rekrutterer dem. Anbefalingene kan bygge på de verktøyene og metodene som allerede tas i bruk under PRIDE grunnkurs og i andre opplæringsmodeller.

9.3 Oppsummering og tiltak

Fosterforeldre påtar seg et viktig samfunnsoppdrag, som kan være utfordrende. Opplæring er derfor avgjørende for å få god kvalitet i fosterhjemsomsorgen. Stadig flere fosterforeldre deltar på grunnopplæring, men det er fortsatt for mange som ikke gjør det. Alle fosterforeldre bør delta på kurs, både før barnet flytter inn og ved behov mens barnet bor i familien. Alle fosterfamilier må få god kvalitet på opplæringen. Det må derfor stilles krav til hva opplæringsprogrammene skal inneholde.

Målet for opplæring av fosterforeldre er:

• å gjøre fosterforeldrene godt rustet til omsorgsoppdraget.

For å oppnå dette vil regjeringen:

• innføre et lov- eller forskriftsfestet krav til at fosterforeldre skal gjennomgå grunnopplæring før fosterbarnet flytter inn, eller kort tid etter at barnet har flyttet inn

• at Bufdir utvikler faglige anbefalinger om det nærmere innholdet i opplæringstilbudet.

10 Valg og godkjenning av fosterhjem

Klarere ansvarsforhold ved valg og godkjenning av fosterhjem kan forebygge tvister mellom kommuner og bidra til å nå målet om god kvalitet i tilbudet til det enkelte barn. Det er den kommunen som har bestemt at barnet skal flytte i fosterhjem, som har ansvaret for å velge rett fosterhjem til barnet (omsorgskommunen). Den endelige godkjenningen av hjemmet foretas av den kommunen der fosterhjemmet ligger (fosterhjemskommunen). Mange barn bor i fosterhjem utenfor sin omsorgskommune. At ansvaret for valg av fosterhjem og godkjenning er delt mellom to kommuner, gjør at det kan oppstå uenighet mellom kommunene om fosterhjemmets egnethet. Omsorgskommunen bør derfor ha det helhetlige ansvaret for valg og godkjenning av fosterhjem.

10.1 I dag er ansvaret for valg og godkjenning delt

Den kommunale barnevernstjenesten avgjør om et barn har behov for fosterhjem. Hvis fosterhjem i slekt eller nettverk ikke er et alternativ, kan barnevernstjenesten enten selv søke etter et fosterhjem utenfor familien, eller be om bistand fra det statlige barnevernet. Den aktuelle regionen i Bufetat er forpliktet til å finne et egnet fosterhjem, basert på barnevernstjenestens beskrivelse av barnets behov. Det er den kommunale barnevernstjenesten som avgjør om hjemmet som tilbys av Bufetat er det rette.

Ved valg av fosterhjem skal det legges avgjørende vekt på hensynet til barnets beste. Barnevernstjenesten skal vurdere om fosterforeldrene har de nødvendige forutsetninger for å ivareta det enkelte barns særlige behov, og må blant annet sjekke om fosterhjemmet kan ivareta barnets egenart, kulturelle, religiøse og språklige bakgrunn, behov for kontinuitet og særskilte omsorgs- og oppfølgingsbehov.58 Grunnlaget for og formålet med fosterhjemsoppholdet, fosterhjemmets geografiske beliggenhet og barnets bakgrunn vil være sentrale faktorer ved valg av fosterhjem til det enkelte barn.

Barnevernstjenesten i fosterhjemskommunen har ansvaret for den endelige godkjenningen av om hjemmet er egnet for det barnet som skal flytte inn.59 Dette innebærer å undersøke hjemmet og kontrollere at fosterforeldrene oppfyller de generelle kravene (se 2.5.3), og at det er til barnets beste å flytte inn i det aktuelle hjemmet. Barnevernstjenesten i fosterhjemskommunen skal også innhente opplysninger om fosterfamiliens helsetilstand, og har ansvaret for at fosterforeldrene, og eventuelt andre som bor i fosterhjemmet, legger frem politiattest. Kommunene kan inngå avtale om at omsorgskommunen skal ha dette ansvaret.

Barn kan i utgangspunktet ikke flytte inn i et fosterhjem før det er godkjent. Likevel vil det i noen tilfeller ikke være mulig å foreta en godkjenning før barnet flytter inn. Dette er særlig aktuelt ved akuttvedtak og påfølgende flytting til slekt eller nettverk, eller når barnet allerede bor hos andre enn foreldrene når barnevernstjenesten kommer inn i bildet.

Mange barn bor i fosterhjem utenfor sin omsorgskommune. At ansvaret for valg av fosterhjem og godkjenning er delt mellom to kommuner, gjør at det kan oppstå uenighet mellom kommunene om fosterhjemmets egnethet. Omsorgskommunen kan mene at fosterhjemmet er egnet, og at det er til barnets beste å bo der, mens fosterhjemskommunen kan mene at hjemmet ikke er egnet og ikke vil godkjenne det. Dette er en særlig aktuell problemstilling når barnet allerede har flyttet fra foreldrene, enten fordi det har vært en akutt situasjon der barnet er blitt flyttet til slekt, eller fordi foreldrene har bestemt at barnet skal bo hos andre (såkalt privat plassering).

10.2 Omsorgskommunens ansvar

Når barnet skal flytte i fosterhjem i omsorgskommunen, vil det være denne kommunen som har ansvaret for både valg og godkjenning av fosterhjem. Situasjonen er en annen når barn flytter i fosterhjem i en annen kommune enn omsorgskommunen. Bakgrunnen for dette er at fosterhjemskommunen, med sin lokalkunnskap, kan ha opplysninger om fosterforeldrene som ikke er kjent for omsorgskommunen. Dagens godkjenningsordning skal medvirke til at alle relevante opplysninger om fosterforeldrene fremkommer før barnet flytter inn. At fosterhjemskommunen foretar den endelige godkjenningen, kan også være praktisk når barn flytter i fosterhjem i en kommune som ligger langt unna omsorgskommunen.

Vilkårene for å godkjenne fosterhjemmet er at de generelle kravene til fosterforeldre, som fremgår av fosterhjemsforskriften, er oppfylt.60 Vurderingskriteriene er skjønnspregede, og kan vektlegges forskjellig av omsorgskommunen og fosterhjemskommunen. Også barnets familie eller nære nettverk må i utgangspunktet oppfylle de generelle kravene som stilles til fosterforeldre. Men i slike tilfeller blir rommet for å utøve skjønn ytterligere utvidet, ved at kravene kan fravikes noe dersom det «utvilsomt er til barnets beste å bli plassert nettopp i familien eller nettverket.»61 Omsorgskommunen kan best vurdere hva som er til barnets beste, og ikke fosterhjemskommunen.

Valg av fosterhjem til det enkelte barn og godkjenning av fosterhjemmet, er to prosesser som på mange måter er overlappende. Det handler i begge tilfeller om å veie barnets behov opp mot fosterforeldrenes egenskaper og hva fosterhjemmet kan tilby. En endring av dagens godkjenningsordning, slik at omsorgskommunen får ansvaret for godkjenningen, vil innebære at omsorgskommunen får hele ansvaret for prosessen med å finne riktig fosterhjem og kvalitetssikre det. Det er denne kommunen som kjenner barnet og dets behov best, og som er nærmest til å vurdere om det er til barnets beste å flytte inn i det aktuelle fosterhjemmet. Det vil både gjøre omsorgskommunens helhetlige ansvar tydeligere og regelverket enklere.

Hvis fosterhjemmet ligger i en annen kommune, vil det være en nødvendig forutsetning at omsorgskommunen retter en henvendelse til barnevernstjenesten i denne kommunen, for å undersøke om de har informasjon som tilsier at hjemmet ikke bør godkjennes. Det kan være hensiktsmessig å opprettholde muligheten til å fravike hovedregelen, slik at kommunene kan inngå avtale om at fosterhjemskommunen skal foreta den endelige godkjenningen.

Bufetat har i samarbeid med flere kommuner utarbeidet en veileder for kvalitetssikring av fosterhjem i barnets slekt og nettverk.62 Veilederen inkluderer blant annet intervjuguider, sjekkliste for vurdering og godkjenning, samt rutiner for oppfølging og kvalitetssikring av hjemmet. Bufdir er i gang med å utarbeide nasjonale anbefalinger og verktøy som kan brukes i kvalitetssikringen av slekts- og nettverksfosterhjem.

10.3 Oppsummering og tiltak

Det er et overordnet mål at ansvarsforholdene innen barnevernet er klare og entydige, også mellom kommuner. I dag er ansvaret for å velge rett fosterhjem og å godkjenne hjemmet i mange tilfeller delt mellom barnets omsorgskommune og den kommunen der fosterhjemmet ligger. Det er ofte de samme vurderingene som skal gjøres, og hovedhensynet er barnets beste. Det er omsorgskommunen som er nærmest til å vurdere barnets beste, og det bør derfor vurderes om ansvaret for disse to prosessene skal legges til denne kommunen.

Målet er:

• å bidra til god kvalitet i tilbudet til det enkelte barn og forebygge tvister mellom kommuner ved å skape klarere ansvarsforhold ved valg og godkjenning av fosterhjem.

For å oppnå dette vil regjeringen:

• at ansvaret for valg og godkjenning av fosterhjem legges til omsorgskommunen.

11 Kartlegging og utredning

Målet med kartlegging og utredning av barnets situasjon er å finne riktig tiltak tilpasset det enkelte barns behov. God kartlegging av barnets ressurser og utfordringer er nødvendig for å finne det riktige fosterhjemmet og unngå utilsiktede flyttinger. Det er viktig at barnevernstjenesten lytter til barnet og gir det mulighet til å medvirke i de beslutningene som tas. En hovedutfordring er at det ikke finnes en enhetlig eller systematisk måte å kartlegge barna på før de flytter inn i fosterhjemmet. Det er behov for et kvalitetssystem for å ivareta dette. I tillegg bør det utredes om barn med omfattende behov i noen tilfeller bør bo i institusjon forut for flytting i fosterhjem. Dette kan bidra til at det riktige fosterhjemmet velges. Det kan også gjøre barnet klar for å flytte inn i et fosterhjem. God kartlegging og utredning av barn er avhengig av et godt samarbeid mellom barnevernstjenesten og andre tjenester.

11.1 Kartlegging i dagens fosterhjemsomsorg

Den kommunale barnevernstjenesten skal undersøke barnets omsorgssituasjon og behov.63 Det er opp til barnevernstjenesten å vurdere hvordan undersøkelsen skal gjennomføres. Dette gjøres blant annet ved å snakke med barnet og foreldrene og innhente opplysninger fra andre aktuelle instanser. For å innhente relevant informasjon, kan barnevernstjenesten benytte ulike kartleggingsverktøy. Dersom kartleggingen avdekker særlige vansker hos barnet, kan det være behov for å utføre en grundigere utredning. Barnevernstjenesten kan også engasjere sakkyndige i undersøkelsesarbeidet.

Barnets funksjonsnivå, ressurser og særlige behov skal være kartlagt før fosterhjemmet velges.64 Det er en utfordring at dette ikke alltid skjer. Det er også stor variasjon i hvordan barnevernstjenestene gjennomfører undersøkelser og kartlegginger.65

Barnets behov endrer seg over tid. Det kan derfor være nødvendig å gjennomføre flere kartlegginger i løpet av barnets opphold i fosterhjemmet, for eksemplet i forbindelse med at barnet eller ungdommen skal flytte ut.

Iverksetting av virksomme tiltak forutsetter en grundig og systematisk kartlegging av barnets helhetlige situasjon og behov. Enkelte barn vil også trenge en grundigere utredning. Dette vil gi et bedre beslutningsgrunnlag for valg av tiltak til det enkelte barn og redusere risikoen for utilsiktede flyttinger for barn i fosterhjem.

11.2 Helhetlig kartlegging av barnet

Hvilke forhold som bør kartlegges i den enkelte sak er i stor grad basert på faglig skjønn. Det kan blant annet være barnets fysiske og psykiske helse, skoleprestasjoner, ressurser og interesser. Det er også viktig at informasjon om barnets kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn innhentes tidlig. Barnets meninger og synspunkter vil være sentrale for å finne et godt og tilpasset fosterhjem. Ved å benytte ulike kartleggingsverktøy og innhente opplysninger fra andre aktører, kan barnevernet identifisere de barna som trenger ekstra oppfølging og utredning.

Forhold ved barnet som kan ha stor betydning for valg av fosterhjem, blir ikke alltid tilstrekkelig kartlagt. Barnets psykiske og fysiske helse, tannhelse og evnenivå blir i mindre grad kartlagt enn ressurser i barnets familie, barnets skoleferdigheter og foreldrenes økonomi og sosiale situasjon.66 Manglende kartlegging kan føre til at barnet ikke får den hjelpen og oppfølgingen det har behov for og at fosterforeldre vet for lite om barnet før innflytting.67 Dette kan øke risikoen for utilsiktede flyttinger.

Internasjonal og nordisk forskning viser at mange fosterbarn sliter med fysiske og psykiske helseplager.68 I en norsk studie som så på forekomsten av psykiske problemer blant fosterbarn mellom 6 og 12 år, fremkommer det at halvparten av utvalget på 279 barn fylte kriteriene for én eller flere psykiske lidelser.69 Tilsvarende undersøkelser av fysiske lidelser hos fosterbarn har ikke blitt utført i Norge. Det finnes heller ikke tilstrekkelig kunnskap om fosterbarns bruk av kommunale helsetjenester og spesialisthelsetjenester. En studie av barn i barnevernsinstitusjoner estimerte at tre av fire hadde minst én psykisk lidelse i løpet av de siste tre månedene.70 Det er behov for å gjennomføre en lignende studie av helsesituasjonen for barn i fosterhjem, som ser nærmere på forekomst og behandling av både psykiske og fysiske lidelser. Bufdir har i 2016 fått i oppdrag å styrke tilbudet om psykisk helsehjelp til barn i barnevernet. Dette inkluderer barn i fosterhjem.

Årsaken til at fosterbarn ikke blir tilstrekkelig kartlagt, kan blant annet være knyttet til manglende samarbeid mellom barnevernstjenesten og andre tjenester.71 For å gi barn helhetlige og koordinerte tjenester og tiltak, er det viktig at ulike tjenester samarbeider. Flere samarbeidsmodeller har blitt prøvd ut og gitt positive resultater. For eksempel har prosjektet Sammen for læring i Bergen vist at systematisk samarbeid kan bedre fosterbarns skoleprestasjoner.72 Under prosjektet samarbeidet barnets fosterforeldre, kontaktlærer, saksbehandler i barnevernet og rådgiver i Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) for å kartlegge barnets skoleferdigheter og utarbeide spesialtilpassede mål og tiltak. Samtidig har Modellkommuneforsøket73 vist at utvikling av rutiner og modeller kan føre til bedre tverrfaglig og tverretatlig samarbeid for å identifisere og følge opp sårbare barn.

For å gi barn og unge mer helhetlig og samordnet hjelp, har mange kommuner organisert sine tjenester etter familiens hus/familiesenter-modellen. Et eksempel på dette er Røykenhuset i Røyken kommune, som samlokaliserer tjenester rettet mot barn og unge. Dette omfatter barnevern, helsestasjon, skolehelse, flyktningetjeneste og miljø- og familiebaserte tjenester. Tjenestene har et felles ansvar for å gi tiltak til barn og unge i kommunen. Det pågår et forskningsprosjekt ved Universitetet i Tromsø som blant annet ser på hvordan ansatte i familiesentermodellene opplever arbeidet sitt, samhandling, ledelse og kvalitet på tjenestene som leveres. Prosjektet skal se på hvorvidt det er en sammenheng mellom de ansattes og brukernes vurdering av tjenestetilbudet. Forskningsprosjektet går over fire år, fra 2014 til 2018.

For å styrke kommunenes samarbeidskompetanse har regjeringen en egen satsing, 0-24-samarbeidet. Hensikten er blant annet å gjøre det enklere for kommunene å samarbeide på tvers av faggrenser og regelverk, slik at utsatte barn får den hjelpen de trenger.74 Departementene har i denne forbindelse gitt felles, likelydende embetsoppdrag til alle landets fylkesmenn om å støtte kommunenes tverrfaglige arbeid med utsatte barn og unge. Det er også utarbeidet flere nasjonale veiledere. Bufdir har i fellesskap med Utdanningsdirektoratet lansert en elektronisk veileder for å bedre samarbeidet mellom barnevern og skole.75 Videre har Bufdir og Helsedirektoratet utarbeidet et rundskriv om samarbeid mellom barnevern og psykiske helsetjenester.76

11.3 Utvikling av et nasjonalt kartleggingssystem

De kommunale barnevernstjenestene benytter ulike saksbehandlingsmaler i undersøkelsesarbeidet. Rundt halvparten av landets barnevernstjenester benytter «Kvello-malen».77 Flere kommuner har i tillegg utviklet egne maler, mens en femtedel ikke benytter seg av noen maler i undersøkelsesfasen. Helsetilsynet har pekt på lite ensrettet praksis, mangel på enhetlige og gode systemer, manglende brukermedvirkning og svak dokumentasjon i barnevernstjenestens arbeid.78 Manglende systematikk og dokumentasjon av barnevernets arbeid kan føre til at viktig informasjon om barnets situasjon og behov går tapt. Dette er særlig utfordrende i det kommunale barnevernet, som har en relativt høy turnover.79 Mange ansatte i barnevernstjenesten savner tydelige retningslinjer for hvordan de enkelte oppgavene skal løses, og etterspør systematiske kartleggingsverktøy og et nasjonalt system for undersøkelsesarbeid.80

Utvikling og implementering av et nasjonalt system for kartlegging vil kunne føre til mer systematikk og bedre dokumentasjon i barnevernstjenestens kartleggingsarbeid. Et slikt system vil gi saksbehandlere i barnevernstjenesten støtte og veiledning gjennom hele undersøkelsesprosessen. Dette vil bidra til at nødvendig informasjon om barnet innhentes, og at eventuelle vansker hos barnet i større grad avdekkes. Kartleggingssystemet vil også kunne tilrettelegge for at barnets stemme blir hørt, og gi barnevernstjenesten et bedre beslutningsgrunnlag for valg av tiltak. Bedre dokumentasjon vil dessuten redusere risikoen for at relevant informasjon forsvinner ved utskifting av personale eller ved overføring av saker fra en saksbehandler til en annen. Kartleggingssystemet bør ikke kun rette seg mot fosterbarn, men omfatte alle barn som barnevernet er i kontakt med.

Bruk av et nasjonalt kartleggingssystem kan virke omfattende og kontrollerende for ansatte i barnevernet, og føre til at det blir mindre plass til å utøve faglig skjønn.81 Faglig skjønn må samtidig baseres på oppdatert kunnskap. Funn fra tilsyn med kommuner tyder på at faglige vurderinger og arbeidsformer i stor grad blir overlatt til den enkelte saksbehandler.82 Innføring av et nasjonalt kartleggingssystem kan være med på å motvirke at kvaliteten på barnevernstjenestens arbeid er for personavhengig.

Bufdir vurderer at utvikling av et nasjonalt system for kartlegging av barn må sees i lys av en generell kvalitetsvurdering og et kvalitetsløft i det kommunale barnevernet. Departementet er enig i Bufdir sine vurderinger. Innføring av et nasjonalt kartleggingssystem vil ikke alene være tilstrekkelig for å oppnå god kvalitet i hele barnevernstjenestens arbeid, og må betraktes som en del av et bredere kvalitetsløft. Flere europeiske land har de siste årene utviklet og implementert helhetlige kvalitetssystemer i barnevernet. Disse saksbehandlingssystemene gir kommunene tilgang på faglig støtte og kunnskapsbaserte metoder gjennom hele saksgangen i en barnevernssak.

Bruk av kvalitetssystemer har noen fellestrekk med det som i helsesektoren kalles pakkeforløp. Dette er standardiserte pasientforløp, som beskriver organisering av utredning og behandling, kommunikasjon med pasient og pårørende, samt ansvarsfordeling og konkrete forløpstider. Formålet er bedre trygghet og forutsigbarhet for pasienten. I løpet av 2015 ble 28 pakkeforløp for kreft implementert i helsetjenesten. Helsedirektoratet arbeider nå med å utvikle lignende pakkeforløp på psykisk helse- og rusområdet.

På barnevernsområdet er det også et ønske om å heve kvaliteten på saksbehandlingsarbeidet, for å gi barn tilpasset og god hjelp. Barnevernloven stiller krav til barneverntjenestens saksbehandling. I loven er det blant annet frister for når en melding skal være gjennomgått og når en undersøkelse skal være gjennomført. Loven har også bestemmelser om barns medvirkning. Erfaringene med utvikling av pakkeforløp, spesielt innen psykisk helse og rus, kan ha overføringsverdi til barnevernssektoren. Det forutsettes derfor at Bufdir samarbeider med Helsedirektoratet og bruker disse erfaringene til å videreutvikle kvaliteten på barnevernsarbeidet.

Innføring av et helhetlig kvalitetssystem for barnevernet kan gi flere positive effekter.83 Blant annet kan dette bidra til å styrke barn og unges medvirkning, som følge av økt bevisstgjøring blant ansatte i barnevernet og aktiv involvering av barna i saksbehandlingsprosessen. Dette viser blant annet en evaluering av det svenske systemet Barns Behov i Centrum (BBIC).84 Dette er et system for å utrede og følge opp barn i barnevernet. Selv om BBIC er frivillig å bruke, benytter nesten samtlige av Sveriges kommuner seg av dette systemet. Dette bidrar til mer enhetlig nasjonal praksis og likeverdige tjenester.

Innføring av et kvalitetssystem for barnevernet vil ikke bare styrke saksbehandleres kartleggingskompetanse, men gi et kvalitetsløft for hele barnevernet. Utredning av et slikt system bør derfor knyttes til arbeidet med kvalitet- og strukturendringer i barnevernet. Det er grunn til å tro at behovet for enklere tilgang til kunnskapsbaserte metoder og faglig støtte vil forsterkes ved økt kommunalt ansvar på barnevernsområdet. Mer systematisk saksbehandling, styrket kartleggingskompetanse og bedre dokumentasjon vil dessuten styrke rettssikkerheten til de involverte partene i en barnevernssak, og bidra til likeverdige tjenester av god kvalitet. Ved en videre utredning av et nasjonalt kvalitetssystem for barnevernet, kan det hentes inspirasjon fra systemene som allerede benyttes i andre europeiske land, slik som BBIC. Samtidig bør det bygges på de saksbehandlingsmalene som allerede benyttes i mange kommuner i dag. Bufdir vil ha en viktig rolle i å utrede behovet og forutsetninger for et nasjonalt kvalitetssystem for barnevernet.

11.4 Barnevernstjenestens kartleggingskompetanse

Barnevernstjenesten må besitte eller ha tilgang til bred kompetanse for å kunne kartlegge barn og familier med forskjellig behov. Mange barnevernstjenester har god kompetanse på dette feltet. Tilsyn og undersøkelser har imidlertid pekt på behovet for å styrke barnevernets kartleggingskompetanse, og flere kommuner etterspør kompetansehevende tiltak.85

Bufdir skal utvikle faglige anbefalinger og kunnskapsbaserte modeller og verktøy som barnevernstjenesten kan benytte. Slik bistand er særlig nyttig for de kommunene som har lite erfaring med å kartlegge fosterbarns behov. Fylkesmannsembetene og ulike forsknings- og kompetansesentre, slik som Nasjonalt kunnskapssenter for vold og traumatisk stress (NKVTS), Regionalt kunnskapssenter for barn og unge (RKBU) og Regionsenter for barn og unges psykiske helse (RBUP), tilbyr i tillegg veiledning og opplæring til barnevernstjenesten.

De siste årene har det blitt iverksatt flere tiltak for å øke kartleggingskompetansen i det kommunale barnevernet. Dette inkluderer identifisering av de beste kartleggingsmodellene til bruk i barnevernstjenesten undersøkelsessaker og opplæring til kommunene i å bruke kunnskapsbaserte kartleggingsverktøy.86 Blant annet tilbyr RBUP kurs til ansatte i barnevernstjenesten om standardisert kartleggingsverktøy for å identifisere psykiske vansker hos barn og unge. Opplæring i relevante metoder bør i fremtiden inngå i grunnutdanningene som kvalifiserer for arbeid i barnevernet.

I tillegg til å iverksette kompetansehevende tiltak i kommunene, er det behov for tydeligere nasjonale retningslinjer og anbefalinger på kartleggingsområdet. Bufdir har utlyst et fireårig forskningsprosjekt som vil gi god kunnskap om hva som må til for å bidra til god kvalitet i undersøkelsesarbeidet i barnevernet. Forskningsprosjektet består av fem delprosjekter og vil sluttføres i løpet av 2019. Direktoratet vil i forlengelse av dette utarbeide faglige anbefalinger om undersøkelsesarbeid i barnevernet.

11.5 Utredning av barn med omfattende behov

Noen barn har vansker som krever en grundig utredning. Selv om det iverksettes kompetansehevende tiltak i kommunen, kan det ikke forventes at barnevernstjenesten har kompetanse til å utføre spesialisert utredning. Mange barnevernstjenester vil fortsatt ha behov for ekstern bistand i utredning av barn med omfattende behov. Dette gjelder særlig i komplekse saker, der det er alvorlig bekymring for barnets omsorgssituasjon og der barnevernstjenesten har lite erfaring med målgruppen eller problematikken. For eksempel kan dette gjelde saker som omhandler utsatte sped- og småbarn eller barn og unge med sammensatte eller helserelaterte vansker. For å sørge for at disse barna blir tilstrekkelig utredet, må barnevernstjenesten samarbeide med andre tjenester og aktører som har relevant kompetanse.

I saker som omhandler sped- og småbarn, kan barnevernstjenesten få bistand fra sentre for foreldre og barn i utredningen av barnas omsorgssituasjon. Staten har imidlertid ikke plikt til å tilby et opphold i sentrene, og tilbudet varierer både med hensyn til målgruppe, oppholdstid og innhold. Flere kommuner ønsker en tydeliggjøring av statens ansvar for utredning av sped- og småbarn og for tilbud i sentrene.87 Dette er et tema som vil drøftes nærmere i det kommende høringsnotatet om ny ansvarsdeling i barnevernet.

Det er ikke kun sped- og småbarn som har behov for spesialisert utredning. Eldre barn kan også ha sammensatte og omfattende vansker som kommunen ikke har tilstrekkelig kompetanse til å utrede. Dersom barn og unge har store psykiske vansker eller alvorlige atferdsvansker er det viktig at barnevernet og helsetjenestene samarbeider om utredningen. Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) og Barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP) kan være viktige samarbeidspartnere for barnevernet i slike saker. Barnevernstjenesten kan også benytte seg av sakkyndige. Dette er ofte privatpraktiserende psykologer eller psykiatere med klinisk kompetanse. Rundt halvparten av barnevernsledere oppgir at de har benyttet private til sakkyndige vurderinger i løpet av de to siste årene.88

For å gi samlet og god hjelp til barn med omfattende behov, er det viktig å prøve ut nye arbeidsmetoder og samarbeidsformer. Dette har blant annet blitt prøvd ut i et syvårig prosjekt ved Seljelia senter for barnevern på Gjøvik, der barnevernet og BUP samarbeidet om en felles døgninstitusjon. Barn i alderen 6 til 12 år ble her utredet ved bruk av felles kartleggingsverktøy. En evaluering av prosjektet viste at et slikt tilbud ga hjelpeapparat og fosterforeldre nyttig informasjon om barnets ressurser, utfordringer og behov.89 Dette resulterte i mer presise tiltaksvalg og mer vellykkede og stabile fosterhjemsopphold. Et tilsvarende tilbud blir i dag gitt gjennom det pågående prosjektet Akutten Nord-Trøndelag, der BUP, Helse Nord-Trøndelag og Bufetat region Midt har inngått et samarbeid. Barns psykiske helse og omsorgssituasjon blir her utredet i løpet av et to ukers opphold hos BUP.90 Prosjektet avsluttes høsten 2016 og det vil da tas en vurdering av om tilbudet skal videreføres. Bufdir og Helsedirektoratet har fått et felles oppdrag om å sammenfatte erfaringene med etablering av slike felles institusjoner for psykisk helsevern og barnevern.

Et godt samarbeid med helsetjenestene fjerner likevel ikke behovet for kompetanseheving i den kommunale barnevernstjenesten. For å kunne gi rett tiltak til det enkelte barn, og gi god oppfølging mens barnet bor i fosterhjem, vil barnevernstjenesten i mange tilfeller selv trenge økt utredningskompetanse. Dette gjelder først og fremst kompetanse for å kunne vite hva som bør utredes videre. Det er behov for å se nærmere på dagens videreutdanningstilbud, og vurdere behovet for videreutdanninger som gir mulighet for fordypning og spesialisering i klinisk utredningskompetanse.

11.6 Bruk av institusjon før flytting i fosterhjem

Fosterhjem er i de fleste tilfeller det foretrukne alternativet for barn som ikke kan bo hjemme, og flere barn som tidligere ville fått institusjonsplass bor i dag i fosterhjem. Det innebærer at det i dag er flere barn med atferdsvansker og andre utfordringer i fosterhjem enn det som var vanlig tidligere.91 Det har fra forskjellige hold blitt stilt spørsmål ved om vridningen fra bruk av institusjon til økt bruk av fosterhjem har gått for langt. En ytterligere vridning bort fra institusjon kan føre til en risiko for flere utilsiktede flyttinger.92

Noen barn kan ha nytte av et institusjonsopphold før de flytter i fosterhjem. Opphold i institusjon kan gi viktig informasjon om hva barnet trenger på kort og lang sikt. Dette kan gi barnevernstjenesten bedre forutsetninger for å velge et godt og tilpasset omsorgstiltak til det enkelte barn, og dermed kunne bidra til å forebygge brudd.

Daglig oppfølging og observasjon fra fagpersoner under institusjonsoppholdet vil gi informasjon om barnets fungering og behov for omsorg og tilrettelegging. Det kan i tillegg være lettere for barn å opparbeide tillit og gode relasjoner til ansatte ved institusjoner som de ser hver dag over en lengre periode. Et opphold i institusjon kan derfor føre til at barn åpner seg mer og får økt medvirkning i egen sak. Videre vil det kunne være enklere for barnet å uttale seg ved valg av fosterhjem. Forskning på feltet indikerer at barns medvirkning og ønske om å være i fosterhjemmet har stor betydning for å få et vellykket fosterhjemsopphold.93 Dette viser viktigheten av at barnet inkluderes i utvelgelsen av fosterhjemmet.

Flere institusjoner har spesialisert kompetanse på utredning av barn og ungdom. Dette gjelder blant annet enkelte barnevernsinstitusjoner, slik som MultifunC.94 Kartleggings- og utredningskompetansen som disse institusjonene besitter, kan være til god hjelp for den kommunale barnevernstjenesten, fosterhjemmet og det enkelte barn.

11.7 Oppsummering og tiltak

Barnvernstjenesten må ha tilstrekkelig kunnskap om og forståelse av barnet for å finne det riktige fosterhjemmet og unngå utilsiktede flyttinger. Grundig kartlegging og utredning av barnet er avgjørende for å kunne tilrettelegge for en positiv utvikling. Det er behov for en systematisk måte å kartlegge og undersøke barna på før de flytter inn i fosterhjemmet. Barns stemme må være en viktig del i et slikt kartleggingssystem. Bruk av institusjon før barnet eventuelt flytter inn i et fosterhjem kan bidra til større treffsikkerhet ved valg av fosterhjem. Det kan også forberede barnet på flytte inn i et fosterhjem.

Målet med kartlegging og utredning er:

• å finne riktig tiltak tilpasset det enkelte barns behov.

For å nå dette målet vil regjeringen:

• at det utvikles et nasjonalt system for kartlegging av barn, som del av et helhetlig kvalitetssystem for barnevernet

• at videreutdanningstilbudet vurderes, inkludert behovet for fordypning og spesialisering i klinisk utredningskompetanse

• at det utredes nærmere om, og eventuelt hvordan, opphold i institusjon i større grad kan benyttes for å finne riktig omsorgstiltak til det enkelte barn

• utrede hva som er kjennetegn ved best egnet tiltak, inkludert balansen mellom bruk av fosterhjem og institusjon.

12 Oppfølging av barn, foreldre og fosterforeldre

For å gi fosterbarnet et trygt og godt hjem må barn, foreldre og fosterforeldre få riktig oppfølging. For å nå dette målet må barnevernstjenesten sørge for at fosterforeldre får god nok veiledning og støtte, og barnevernstjenesten og tilsynskommunen må besøke barnet i fosterhjemmet så ofte som nødvendig. De må snakke med fosterbarnet og dokumentere sine vurderinger samt følge opp barnas foreldre. Dette gjøres ikke alltid. Det er behov for å tydeliggjøre kommunens oppfølgingsansvar når barn bor i fosterhjem. I tillegg er det viktig å utarbeide faglige anbefalinger for hvordan oppfølgingen kan skje. Kommunens egen styring og ledelse av barnevernstjenesten er også viktig for å kunne avdekke avvik, og sikre at kommunen ivaretar sine oppgaver.

12.1 Fosterbarn, deres foreldre og fosterforeldre skal følges opp

Barnevernstjenesten i barnets omsorgskommune skal følge med på utviklingen til barn i fosterhjem og følge opp og føre kontroll med barnets situasjon i fosterhjemmet.95 Barnevernstjenesten må blant annet besøke fosterhjemmet så ofte som nødvendig, samarbeide med fosterforeldrene om deres behov for oppfølging og gi fosterforeldre nødvendig råd og veiledning.Barnevernstjenesten skal gi barnet mulighet til å medvirke i egen sak, og legge til rette for samtaler med barnet.96 I tillegg til kommunens oppfølging av fosterforeldre har staten, ved Bufetat, ansvar for å veilede fosterforeldre om det å være fosterforeldre (generell veiledning).97

Barnevernstjenesten skal også følge med på hvordan det går med barnets foreldre. Når barnevernstjenesten har overtatt omsorgen for barnet, skal barnevernstjenesten kontakte foreldrene med tilbud om veiledning og oppfølging. Hvis foreldrene ønsker det, skal barnevernstjenesten også formidle kontakt med øvrige hjelpeinstanser.98

I tillegg til at barnevernstjenesten i omsorgskommunen skal følge opp barn, foreldre og fosterforeldre, skal fosterhjemskommunen føre tilsyn med barnets situasjon i fosterhjemmet.99 Tilsynsansvaret ligger til kommunen som sådan, og ikke til barnevernstjenesten. Den som fører tilsyn skal ha en tilstrekkelig uavhengig funksjon overfor barnevernstjenesten og fosterforeldrene. Fosterhjemskommunens tilsyn med barnet supplerer barnevernstjenestens egen oppfølging og kontroll med barnets situasjon i fosterhjemmet. Av hensyn til barnets rettssikkerhet skal det føres tilsyn med hvert enkelt barns situasjon i fosterhjemmet ut over barnevernstjenestens løpende oppfølging av barnet.

Det er en utfordring at mange kommuner ikke følger godt nok opp barn, foreldre eller fosterforeldre og at mange barn får for få besøk av barnevernstjenesten. Fylkesmannens tilsyn med kommunene viser blant annet at barnets stemme ikke kommer tilstrekkelig frem, at det er manglende barnevernfaglige vurderinger og dokumentasjon, at barnevernstjenesten ikke besøker barnet i fosterhjem slik de skal og at fosterforeldre ikke får nødvendig råd og veiledning. I tillegg viser tilsyn at det er manglende ledelse og kontroll i kommunen.100

12.2 Store forskjeller mellom de ulike barnevernstjenestene

Det er store forskjeller mellom de kommunale barnevernstjenestene som ivaretar oppgavene forsvarlig og de barnevernstjenestene som ifølge tilsynet ikke oppfyller kravene. Noen barnevernstjenester har gode rutiner og systemer for oppfølging av barn, foreldre og fosterhjem. Fosterbarna og foreldrene involveres når det skal velges fosterhjem, og de får tilpasset oppfølging. Fosterhjemmene blir ivaretatt underveis i prosessen, og de tilbys tilpasset veiledning og opplæring i løpet av fosterhjemsoppdraget. Samtidig dokumenterer tilsynet at det er kommuner som har svikt i sin oppfølging av fosterbarn, foreldre og fosterhjem.

Ved valg av fosterhjem skal ta det tas tilbørlig hensyn til barnets religiøse, kulturelle, og språklige bakgrunn. Samiske barn og nasjonale minoriteter har en særegen rett til å bruke sitt språk og sin kultur. Barnevernstjenesten kan iverksette ulike tiltak for å ivareta dette, også for barn som bor i fosterhjem som ikke deler deres kulturelle og språklige bakgrunn. Besøkshjem og veiledning til fosterforeldre er tiltak som kan være aktuelle for å ivareta barnets kulturelle og språklige identitet. Gjennom PRIDE videreopplæring kan fosterforeldre delta på et eget kurs om hvordan de kan fremme barns personlige og kulturelle identitet. Det er videre utviklet egne metoder som barnevernet kan bruke i møte med samiske barn og foreldre.101

12.3 God oppfølging krever at barnas stemme kommer frem

Fosterbarna er de nærmeste til å vite hva de selv ønsker når de bor i fosterhjem. Det er derfor viktig at barna blir hørt når fosterhjem skal velges, og senere ved oppfølging i fosterhjemmet. Selv om barnevernstjenesten gjennomfører besøk i fosterhjemmet, er det ikke alltid slik at saksbehandler snakker alene med barnet.102 Det er viktig at barn gis mulighet til å uttrykke sine synspunkter, men barnet skal ikke utsettes for press til å medvirke.103 Når barn i fosterhjem ikke får den oppfølgingen av barnevernstjenesten som de har krav på, blir barnet fratatt viktige muligheter for direkte medvirkning og mottak av informasjon.

Fosterhjemsbesøk krever tid til å snakke med barnet. Mangel på tid går ut over kvaliteten i samtalene og etterarbeidet. Andre hindringer er hyppig bytte av saksbehandlere og manglende overføring av barnets historie på grunn av dårlig dokumentasjon.104

Når et barn flytter i fosterhjem skal fosterforeldrene utøve den daglige omsorgen på vegne av barnevernstjenesten (ved omsorgsovertakelse105) eller barnets foreldre (ved frivillig hjelpetiltak). Det betyr imidlertid ikke at barnevernstjenesten kan trekke seg ut når fosterhjemmet er godkjent og barnet har flyttet inn. Barnevernstjenesten har det helhetlige ansvaret for oppfølgingen av barnet, og skal blant annet utarbeide en tiltaksplan ved frivillig opphold eller en plan for barnets omsorgssituasjon ved en omsorgsovertakelse. Det må tas hensyn til disse planene ved oppfølgingen av barnet.106 Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet lanserte i 2006 en veileder for barnevernstjenesten om tiltaksplaner og omsorgsplaner, og hvordan disse kan utformes.107

Et vesentlig formål med fosterhjemkommunens tilsyn er å avdekke tilfeller der barn ikke får forsvarlig omsorg. Barn i fosterhjem er i en sårbar situasjon og kan mangle mulighet til selv å gi uttrykk for hvordan de har det og hva de ønsker av hjelp. Fosterbarn har heller ikke alltid nære pårørende som kan fremme deres interesser på tilstrekkelig måte. I tillegg innebærer flytting i fosterhjem at barnet bor i et privat hjem med de begrensninger dette har for åpenhet og mulighet for innsyn i hvordan barnet har det i dagliglivet.

Plikten til å føre tilsyn ble ved lovendring i 2014 endret, slik at ansvaret nå ligger til fosterhjemskommunen som sådan, og ikke til barnevernstjenesten i fosterhjemskommunen. Det er viktig at den nye tilsynsordningen blir evaluert for å vite om barna får nødvendig tilsyn og om kvaliteten på tilsynet er tilfredsstillende. Regjeringen anbefaler at tilsynsordningen evalueres.

Barnevernstjenestens ansvar for oppfølging av barn som mottar barnevernstiltak følger av barnevernloven. Oppfølging av barn i fosterhjem er nærmere regulert i fosterhjemsforskriften.108 For å styrke fokuset på, og viktigheten av god oppfølging, foreslår regjeringen at dette ansvaret løftes frem og reguleres i barnevernloven. Kommunens ansvar kan utdypes i fosterhjemsforskriften. Dette er i tråd med hvordan ansvaret for tilsyn med barn i fosterhjem er regulert, og kan samlet sett bidra til å legge bedre til rette for at kommunene gjennomføre god oppfølging der barnas stemme kommer frem.

Videre anbefales det at Bufdir utvikler faglige anbefalinger om hvordan besøk i fosterhjem kan forberedes og gjennomføres, inkludert gjennomføring av samtaler tilpasset barnets språk og kultur, samt hvordan barnevernfaglige vurderinger bør dokumenteres. Dette er også i tråd med hvordan faglige anbefalinger for tilsyn med barn i fosterhjem er utviklet. Bufdir lanserte i 2015 veileder om tilsyn med barn i fosterhjem.109 Veilederen gir blant annet faglige anbefalinger om hvordan tilsynsbesøkene bør gjennomføres og om rapportering fra tilsynet. Det vil være nyttig å følge med på hvordan kommunene tar veilederen i bruk i sitt tilsynsarbeid for å bidra til at barn i fosterhjem får den hjelp og støtte de trenger. Bufdir har også fått i oppdrag å oppdatere opplæringsmateriell om tilsyn med barn i fosterhjem.

12.4 God oppfølging av fosterforeldre kan forebygge brudd

I likhet med fosterbarn, trenger fosterforeldre oppfølging fra den dagen det blir bestemt at barnet skal flytte inn i fosterhjemmet. God oppfølging av fosterbarn og fosterforeldre er viktig under hele oppholdet og i sårbare overganger, som for eksempel ved flytting fra beredskapshjem til et mer permanent fosterhjem. God kontakt og godt samarbeid mellom saksbehandler og fosterhjemmet er vesentlig for at fosterforeldrene skal kunne stå i oppdraget og for å forebygge utilsiktede flyttinger.

Det er også viktig at fosterforeldre har mulighet til å få råd og veiledning når det oppstår et særskilt behov utenfor barnevernstjenestens ordinære arbeidstid. Dette kan særlig være aktuelt i perioder like etter at barnet har flyttet inn. Det ble i 2010 etablert døgnbemannede vakttelefoner for fosterforeldre i Bufetats regioner. Vakttelefonen kan brukes når fosterforeldre kommer i situasjoner som er særlig utfordrende og har behov for noen å snakke med. Tilbakemeldinger tyder imidlertid på at ordningen er lite brukt.

Barnevernstjenesten og fosterforeldrene må sammen kartlegge behovet for veiledning og oppfølging og finne frem til hvordan det best kan dekkes.

Hvordan barnevernstjenesten ivaretar sitt ansvar for oppfølging og veiledning av fosterforeldre, varierer fra kommune til kommune. Undersøkelser viser mangelfull støtte og oppfølging av mange fosterhjem, og at det er store variasjoner i både hyppighet og innhold i oppfølgingen.110 Noen kommuner har gode systemer for å følge opp fosterhjemmene, mens det i andre kommuner er betydelige mangler. Stadig skifte av saksbehandler vil påvirke kontinuiteten i oppfølgingen av fosterhjemmet. Hvis dokumentasjon og planer knyttet til fosterhjemsoppdraget i tillegg er mangelfulle, kan kvaliteten på oppfølgingen bli tilfeldig.

Noen barnevernstjenester utfører oppfølgingen selv, mens andre kjøper tjenester fra private aktører. For beredskapshjem og familiehjem utfører Bufetat både generell og individuell oppfølging av fosterhjemmet. Ved bruk av fosterhjem tilknyttet private aktører står ofte den private aktøren for oppfølging og veiledning av fosterhjemmet. Barnevernstjenesten har uansett ansvaret for den helhetlige oppfølgingen av barn i fosterhjem og at fosterforeldre får nødvendig oppfølging.

Både barn og fosterforeldre må vies nok oppmerksomhet til at man raskt kan fange opp signalene hvis noe begynner å gå galt. Barnevernstjenesten opplever ofte at de ikke har nok kompetanse eller ressurser til å møte veiledningsbehovet til fosterhjemmet.111 For å få miljøer med tilstrekkelig kvalitet, kan interkommunale eller regionale samarbeid være en måte å styrke bredden og nivået i oppfølgingen av fosterforeldre. Slike miljøer gir mulighet for spesialiserte og avsatte ressurser til oppgavene, som igjen gir samlet kompetanse og mindre sårbare miljøer. Ulempen med en slik organisering kan være lenger avstand mellom fosterhjemmet og barnevernstjenesten. Forskning og resultatene fra tilsyn med kommunal barneverntjeneste bekrefter at barnevernstjenestens oppfølging av fosterhjemmene kan være tilfeldig, og at det mangler kontinuitet og dokumentasjon av oppfølgingen utført av de kommunene som hadde tilsyn.112

Barnevernstjenestens ansvar for oppfølging av fosterforeldre følger i dag av fosterhjemsforskriften. For å tydeliggjøre ansvaret og styrke fokuset på viktigheten av oppfølging, kan det være hensiktsmessig å regulere dette ansvaret i barnevernloven. Dette må sees i sammenheng med forslaget i 12.3. Det nærmere innholdet i oppfølgingsansvaret kan vurderes regulert i fosterhjemsforskriften. I tillegg bør det utvikles faglige verktøy for å sikre en helhetlig oppfølging av barnet, foreldrene og fosterforeldrene. Slike verktøy kan bidra til likeverdige tilbud og kvalitet i oppfølgingen. Faglig skjønn er en viktig del av barnevernets arbeid, og i oppfølgingen av den enkelte fosterfamilie må innholdet tilpasses det enkelte barn og fosterfamilies behov.

I tillegg til barnevernstjenestens oppfølging knyttet til det enkelte barnet, skal Bufetat tilby fosterforeldre generell veiledning.113 Veiledning er det mest etterspurte tiltaket av både saksbehandlerne i barnevernstjenesten og fosterforeldrene.114 Tilbud om gruppeveiledning til fosterforeldre er derfor et viktig tiltak i oppfølgingen. En av hovedutfordringene ved å tilby generell veiledning i grupper er å utvikle en modell som møter fosterforeldrenes behov samtidig som kvaliteten på tilbudet ivaretas. De metodene som tilbys må ta utgangspunkt i fosterforeldrenes praktiske hverdag, slik at fosterbarna får den omsorgen de trenger og fosterforeldrene får hjelpen de trenger for å gi denne omsorgen.115 Det finnes flere metoder som kan bidra med dette, som blant annet COS116 og PMTO117 for fosterforeldre. Flere kompetansesentre, som RBUP og RKBU, tilbyr slike kurs til fosterforeldre. I PRIDE-opplæringen inngår det også spesialiserte kurs som skal styrke fosterforeldrenes kunnskap på konkrete temaer, samt tilbud om gruppeveiledning det første året av fosterhjemsoppholdet. Det er et mål for regjeringen at det finnes veiledningsmetoder som er kunnskapsbaserte og som man med stor sannsynlighet vet fungerer.

Fosterhjem i slekt og nettverk har mange av de samme utfordringene som ordinære fosterhjem, samtidig som de har noen særlige utfordringer ved å være i barnets slekt eller nære nettverk. Likevel får fosterhjem i slekt og nære nettverk mindre støtte og oppfølging fra barnevernstjenesten enn ordinære fosterhjem. Nyere forskning viser imidlertid at oppfølgingen gradvis har blitt noe bedre for denne gruppen.118

For å styrke oppfølgingen av fosterhjem i barnets slekt og nære nettverk, kan det tilbys ytterligere kurs tilpasset denne målgruppen, sammen med faglige anbefalinger om hvordan kommunene best kan jobbe med oppfølging av disse hjemmene. I tillegg er det viktig at disse fosterhjemmene i større grad får ta del i det samme tilbudet som ordinære fosterhjem.

12.5 Fosterforeldrenes barn

Når familien bestemmer seg for å bli fosterhjem, vil det bli forandringer i familiens generelle liv og i relasjonene mellom familiemedlemmene. Det er hele familien som tar på seg et fosterhjemsoppdrag. De fleste barn har en overveiende positiv vurdering av det å ha fostersøsken. Likevel viser det seg at én av fem ikke trives med dette. Å være bekymret for hvordan fosterhjemsoppdraget påvirker egne barn, sliter på fosterforeldrene og utgjør en risiko for utilsiktet flytting for fosterbarnet.119 Støtte for å ivareta fosterforeldrenes egne barn skal skje gjennom barnevernstjenestens oppfølging av fosterhjemmet, og gjennom Bufetats opplæring av fosterforeldrene før fosterbarnet flytter inn. Fosterforeldrenes egne barn er viktige støttespillere, og det er avgjørende at hele familien er en del av prosessen med å bli fosterhjem. For å møte noe av behovet hos barna, er det utviklet en familiesamling i PRIDE grunnopplæring som involverer hele familien i forberedelsesprosessen.

Det er lite kunnskap om hva som er viktig for å forberede og støtte fosterforeldrenes egne barn i fosterhjemsoppdraget. I en liten forskningssammenstilling trekkes følgende frem som viktig for barna:120

• å være involvert i prosessen for å bli forberedt på den påfølgende tilpasningen i familien

• å bli informert om fosterhjemsoppdraget og om fosterbarnets behov

• at fosterforeldrene setter av tid sammen med sine egne barn

• at barnet får tilstrekkelig og tilpasset informasjon

• at barnet kan ta opp det som er vanskelig når et fostersøsken flytter inn

• å forberede barnet på at fosterhjemsoppdraget skal avsluttes.

Det er viktig at fosterforeldrenes egne barn inkluderes i barnevernets oppfølging av fosterhjemmet. Dette er en del av ansvaret til den kommunale barnevernstjenesten.

12.6 Oppfølging av fosterbarnas foreldre

Mange barn og unge føler stor uro for sine foreldre etter at de har flyttet i fosterhjem. Bedre oppfølging av fosterbarnas foreldre kan bidra til å redusere konflikter og gi barna større stabilitet. Barn har behov for å vite at foreldrene blir ivaretatt når de selv ikke bor hjemme sammen med dem. Foreldrene fortsetter å være viktige for barna selv om de ikke bor sammen lenger.

De fleste foreldre ønsker å bli involvert i beslutninger om barnet deres. De ønsker å bli respektert og regnet med som foreldre. Barnevernstjenesten må følge opp barnets foreldre,121 bistå foreldrene i kontakten med barnet, være til hjelp og støtte ved sorgbearbeiding og styrke foreldrenes omsorgskompetanse slik at eventuell tilbakeføring kan finne sted.122 Studier og tilbakemeldinger fra interessegrupper viser at barnevernstjenestene i varierende grad følger opp foreldrene på disse punktene. Få foreldre mottar veiledning for å styrke sin foreldrerolle, og de har liten mulighet til å medvirke rundt hvordan deres tid med barna skal utformes.123

Foreldrenes behov for oppfølging varierer fra støtte for å bedre sine foreldrefunksjoner til oppfølging fra andre tjenester på kommunalt og statlig spesialistnivå. Barnevernstjenesten har ansvar for at foreldrene får et tilbud om oppfølging som møter deres behov.

Noen foreldre ønsker ikke kontakt med barnevernstjenesten. Årsaken kan blant annet være at de opplever at barnevernet får en dobbeltrolle ved både å fatte vedtak om at barnet skal bo utenfor hjemmet, og ved at de skal gi veiledning og oppfølging til foreldrene i etterkant. Barnevernets rolle som hjelper og kontrollør er utfordrende, og det aktualiserer debatten om hvem som best kan ivareta ansvaret for oppfølging av foreldrene i de tilfellene hvor de ikke vil ha kontakt med barnevernstjenesten. Utfordringen i disse sakene vil være å finne andre som kan følge opp foreldrene.124 Familievernet kan ha en viktig rolle for alle foreldre, men kanskje spesielt for de foreldrene som synes det er vanskelig å motta oppfølging fra barnevernstjenesten. Det er utviklet en veileder om oppfølging av biologiske foreldre når barn må flytte i fosterhjem eller institusjon.125 Veilederen gir råd om hvordan oppfølgingsarbeidet kan gjøres i praksis og er ment å være et grunnlag for kommunenes videre utforming av sine tjenester overfor denne målgruppen. Veilederen er i hovedsak rettet mot ansatte i den kommunale barnevernstjenesten, men den er også nyttig for det statlige barnevernet og barnevernstjenestens samarbeidspartnere.

12.7 Familievernets rolle

Familievernet er en spesialtjeneste som gir tilbud om behandling og rådgivning til alle som opplever vansker, konflikter eller kriser i familien. Tjenesten utgjør grunnstammen i hjelpetilbudet til familier ved samlivsproblemer og konflikter i familie og parforhold. Kjerneoppgavene består i behandling og rådgivning, samt mekling.126 Familievernkontorene driver også utadrettet virksomhet om familierelaterte tema.

Med sin kompetanse på relasjonsarbeid og foreldreveiledning kan familievernet i større grad trekkes inn i oppfølgingen av foreldrene. Bearbeiding av sorg og krise er en del av familievernets faglige grunnlag, hvilket gjør de godt rustet til å følge opp foreldre. Bedre oppfølging kan bidra til å redusere konflikter og gi barna større stabilitet. Familievernet kan i tillegg tilby kurs i sinnemestring og foreldreveiledning.

Familievernet har de siste årene fått bevilget midler for å styrke kompetanse og kapasitet i arbeidet med å følge opp barnas foreldre etter omsorgsovertakelse. Tjenesten skal utvikle et bedre tilbud om foreldreveiledning med tanke på mulig framtidig omsorgsrolle, og gi bedre støtte til foreldrene ved samvær med barna. Barnevernet og familievernet samarbeider på dette området.

Det er opprettet et spisskompetansemiljø ved Familievernkontoret i Sør-Rogaland, med ansvar for å utvikle faglige veiledere og kompetansehevingstiltak for tjenesten når det gjelder oppfølging av foreldre til barn i barnevernet. De er blant annet i gang med å utarbeide en veileder for familievernkontorene om hvordan de kan følge opp foreldre som har mistet omsorgen for barnet sitt.

Familievernkontorene kan i tillegg bidra til løsning av eventuelle konflikter i fosterfamilien, eller mellom fosterforeldrene og barnet. Fosterfamilier som henvender seg til familievernkontoret vil få et rådgivnings- og behandlingstilbud på lik linje med øvrige familier. Dette er en del av familievernkontorenes ordinære tilbud om behandling og rådgivning der det foreligger vansker, konflikter eller kriser i familien. For å øke bevisstheten om familievernets tilbud vil det lokale familievernkontoret kunne bidra med orientering om dette i barnevernets tilbud om opplæring av fosterforeldre.

12.8 Foreldrenes medvirkning

For å kunne gi foreldre riktig og nødvendig veiledning og oppfølging må foreldre gis mulighet for å uttrykke sine synspunkter overfor barnevernstjenesten. Studier om foreldrenes opplevelse av samvær og kontakt med sine barn, viser mangler i samarbeidet mellom foreldrene, barnevernstjenesten og fosterforeldrene.127 Foreldrene mangler informasjon om barnet, samt oppfølging fra barnevernstjenesten. Dette stiller foreldrene i en vanskelig situasjon hvor de ikke har en reell mulighet til medvirkning og medbestemmelse.128 Mangelfull oppfølging av foreldrene vil også kunne virke inn på barnet og forholdet mellom barnet og foreldrene. Det finnes tiltak i barnevernet der oppfølging av, og arbeid med, foreldrene er en del av modellen. Dette gjelder blant annet behandlingstilbudet TFCO – Treatment Foster Care Oregon, for ungdom med alvorlige atferdsvansker som ikke kan bo hjemme.129 Ungdommens familie forplikter seg til å delta aktivt i behandlingen og målet er at ungdommen skal kunne flytte hjem. Også i institusjonstilbudet MultifunC130 er barnets familie en helt sentral del av behandlingsopplegget, der også et av målene er at ungdommen skal kunne flytte hjem. Å bruke familieråd når barn ikke kan bo hjemme lenger, kan også bidra til at foreldrenes stemme kommer sterkere frem og at de kan føle seg hørt av barnevernstjenesten.

Foreldrenes mening og stemme er viktig i fosterhjemsarbeidet, men deres innspill har tidligere vært lite belyst i fosterhjemsforskningen. Foreldrenes synspunkter kan bidra til at fremtidig forskning rettes mot de områdene det er for lite kunnskap om. Eksempler på mulig framtidig forskning er forskning om organisering og gjennomføring av samvær og hvordan samvær oppleves for de involverte partene.131

12.9 Fosterforeldres klagemuligheter

Fosterforeldre er ikke parter i fosterbarnets barnevernssak og har dermed begrenset med klagemuligheter. I en barnevernssak er det først og fremst barnets foreldre og barnet selv som er parter.

I saker som gjelder opphevelse av vedtak om omsorgsovertakelse har fosterforeldre rett til å uttale seg for fylkesnemnda.132 I saker som gjelder flytting av barnet kan fosterforeldre i noen tilfeller gis klagerett.133 Det er fylkesnemnda som vurderer om fosterforeldrene skal kunne klage på vedtaket. Det gjøres en konkret vurdering i det enkelte tilfelle, hvor tilknytningen mellom barnet og fosterforeldrene og varigheten av fosterhjemsoppholdet vil være sentrale momenter. Bakgrunnen for flyttevedtaket vil også være av betydning for fosterforeldrenes stilling. Dersom vedtaket er begrunnet i forhold i fosterhjemmet, kan dette tale for at fosterforeldrene bør gis klagerett.

Dersom det oppstår uenighet mellom fosterforeldre og barnevernstjenesten kan de be fylkesmannen om hjelp til å løse konflikten.134 Fylkesmannen kan imidlertid kun gi en tilrådning, og ikke avgjøre saken.

Det er nedsatt et lovutvalg som blant annet skal vurdere behovet for lovendringer når det gjelder partsrettigheter i barnevernssaker, inkludert hvilke rettigheter fosterforeldre skal ha.135 Lovutvalget skal levere sin utredning i august 2016. Fosterforeldres klage- og partsrettigheter blir dermed ikke behandlet nærmere i denne meldingen.

12.10 Internkontroll – kommunal ledelse og kontroll av barnevernstjenesten

Alle kommuner skal ha internkontroll, også for oppgaver på fosterhjemsområdet.136 Med internkontroll menes på barnevernsområdet «systematiske tiltak som skal sikre at barneverntjenestens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov om barneverntjenester.»137Kjernen i internkontrollplikten er at kommunen gjennom styring og ledelse av barnevernet sikrer at kommunen ivaretar sine lovpålagte oppgaver etter barnevernloven.

God ledelse og kontroll er viktig for at barnevernstjenesten skal kunne ivareta sitt ansvar, avdekke risikoområder og rette opp eventuell svikt. Tilsyn viser at det i enkelte barnevernstjenester er opp til saksbehandler hvordan oppfølgingen skjer.138 Ledelsen følger ikke med på om rutiner blir fulgt, sikrer ikke oppfølging av saker ved sykdom og fravær og sørger ikke for at det gis opplæring i fosterhjemsarbeid.

Tilsyn har også avdekket manglende dokumentasjon av barnevernets arbeid.139 Mangelfull styring og ledelse er et av hovedfunnene fra flere landsomfattende tilsyn, også det siste tilsynet om oppfølgning av barn i fosterhjem. Helsetilsynet oppsummerer følgende etter landsomfattende tilsyn med kommunenes arbeid med oppfølging av barn som bor i fosterhjem i 2013 og 2014: «Det er et lovpålagt krav til kommunene og deres barneverntjeneste at de skal sikre virksomheten sin ved å planlegge, kontrollere og ved behov korrigere tjenesten dersom de finner at det svikter. I samtlige 71 barneverntjenester hvor det ble avdekket lovbrudd eller forbedringsområder gjaldt dette for alle eller flere deler av styringsaktivitetene. Som vi har beskrevet over, fant vi lovbrudd i tjenestene til barn og mangler i barnevernfaglige vurderinger og dokumentasjon. Svikten ble ytterligere forsterket ved at ledelsen i kommunen ikke fulgte med på om barna fikk forsvarlige tjenester. Opplæring var ofte fraværende eller mangelfull. De ansatte var heller ikke opplært til å melde fra om feil. I mange kommuner var det uklart hvordan saksbehandlerne skulle løse de ulike oppgavene. Videre var det ingen i ledelsen som kontrollerte at oppgavene ble utført, ledelsen oppdaget heller ikke feil som ble gjort, og dermed ble det ikke gjennomført forbedringsarbeid. De samme feilene kunne dermed gjentas om og om igjen.»140

Dokumentasjon av barnevernets arbeid med barn i fosterhjem er viktig for å legge grunnlag for god saksbehandling og ivaretakelse av barnets rettssikkerhet. Mangelfull dokumentasjon om barnet og barnevernstjenestens faglige vurderinger, kan for eksempel føre til at fylkesnemnda får et mangelfullt bilde av barnets helhetlige livssituasjon.

Ulike former for svikt opptrer ofte sammen og forsterker hverandre. Svikt i tjenesten forsterkes gjennom mangelfulle barnevernfaglige vurderinger og manglende dokumentasjon av handlinger og vurderinger. Dette blir ytterligere forsterket ved at det svikter i kommunens styring (planlegging, kontroll og korrigering) av barnevernet.141

Kommunene må ha god internkontroll for å sørge for forsvarlige tjenester til barn, foreldre og fosterforeldre. Gode kontrollsystemer er særlig viktig dersom kommunene får økt ansvar og flere oppgaver som må planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i tråd med barnevernloven og forskrifter. Kommunene må uavhengig av økt ansvar på barnevernsområdet kunne gi sine ansatte gode, nyttige verktøy, slik at de kan ivareta sine arbeidsoppgaver og forebygge svikt i barnevernstjenesten. Dette fordrer at kommunene prioriterer og er i stand til å utvikle god ledelse og kontroll, både i kommunen og den enkelte barnevernstjeneste.

Helse- og omsorgsdepartementet har nylig hatt på høring et forslag om ny forskrift om styringssystem i helse- og omsorgstjenesten som skal erstatte dagens forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten. Forslaget innebærer en tydeliggjøring av at internkontroll er en integrert og naturlig del av virksomhetenes styringssystem. Det nærmere innholdet i hvilke krav som omfattes av styringssystemet, og hvor ansvaret for å oppfylle plikten ligger, utdypes nærmere i forskriften. Utkast til forskrift inneholder også en utdyping av lovbestemte krav til systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet. Forskriften skal legge til rette for at virksomheter i helse- og omsorgstjenesten har styringssystem som bidrar til faglig forsvarlige helse- og omsorgstjenester, at det arbeides systematisk med kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet og at helse- og omsorgslovgivningen etterleves.

12.11 Oppsummering og tiltak

God oppfølging av fosterbarn, foreldre og fosterforeldre er avgjørende for vellykkede fosterhjemsopphold. I dag er det svikt på flere områder knyttet til kommunenes oppfølging. Det er derfor behov for å tydeliggjøre kommunens ansvar for oppfølging og hva som ligger i et slikt ansvar. God ledelse og kontroll innad i kommunen vil være svært viktig.

Målene med oppfølging er:

• å gi fosterbarnet et trygt og godt hjem

• å støtte og hjelpe fosterforeldrene til å klare omsorgsoppdraget

• å hjelpe barnets foreldre til å være foreldre når barnet deres bor i fosterhjem.

For å nå dette målet vil regjeringen:

• tydeliggjøre kommunens ansvar for oppfølging av fosterbarn og fosterforeldre i barnevernloven, med nærmere utdyping i fosterhjemsforskriften

• at Bufdir utvikler faglige anbefalinger om gjennomføring av besøk i fosterhjemmet, samtaler med barn i fosterhjem, dokumentasjon av arbeidet og barnevernfaglige vurderinger. Dette gjelder også fosterhjem i barnets slekt og nære nettverk

• oppdatere og implementere veilederen Oppfølging av foreldre med barn/ unge plassert i fosterhjem eller institusjon

• evaluere ny tilsynsordning

• oppdatere og implementere veilederen Tiltaksplaner og omsorgsplaner i barnevernstjenesten.

13 Rammebetingelser for fosterhjem

For å få tilstrekkelig, riktige og stabile fosterhjem og hindre at fosterhjem gir opp slik at barna må flytte, må vi se på alle rammebetingelsene til fosterforeldrene i sammenheng, både de faglige og de økonomiske. Målet er at fosterforeldre skal få støtte slik at de klarer oppdraget, ved at forsterkning i større grad skal skje gjennom økt oppfølging, veiledning og praktisk tilrettelegging heller enn økt økonomisk godtgjøring og frikjøp. En slik vridning vil også kunne møte barnas behov bedre. Å avvikle refusjonsordningen kan bidra til å nå dette målet. Ulik praksis for bruk av økonomiske rammebetingelser mellom kommunale barnevernstjenester fører til uforutsigbarhet og misnøye blant fosterforeldrene. Dette må ryddes opp i ved blant annet å utarbeide faglige retningslinjer for å vurdere forsterkningstiltak. Det er også behov for en gjennomgang og opprydding av målgruppen til de ulike fosterhjemmene.

13.1 Dagens status – Fosterhjemsgodtgjøring og kontraktbetingelser

Den enkelte kommune skal sørge for de bevilgninger som er nødvendige for å yte de tjenester og tiltak som kommunen har ansvaret for etter loven.142 Når barnet flytter i fosterhjem skal kommunen dekke utgifter til tilfredsstillende klær og utstyr, løpende utgifter, godtgjøring og utgiftsdekning, samt ekstrautgifter som oppstår under oppholdet.143

Staten, ved Bufetat, refunderer den delen av kommunenes utgifter til fosterhjem som overstiger en sats fastsatt av departementet.144 Ordinære fosterhjem utløser i utgangspunktet ikke statlig betalingsansvar. Satsen for kommunal egenbetaling for fosterhjem var i 2015 kroner 30 600 per barn, per måned. Satsen er lik egenandelen for bruk av beredskapshjem, familiehjem og fosterhjem tilknyttet private aktører. Bufetat refunderte 375 mill. kroner i 2014 til forsterkningstiltak i fosterhjem.

Rammebetingelsene rundt en fosterfamilie består blant annet av oppfølging og veiledning, samt en økonomisk godtgjøring. Barnevernstjenesten i omsorgskommunen og fosterforeldrene skal inngå skriftlig avtale om hverandres forpliktelser.145 Den økonomiske godtgjøringen skal gjenspeile den innsatsen fosterforeldre gjør, ved å påta seg et omsorgsoppdrag for samfunnet. Fosterforeldrene er oppdragstakere og ikke arbeidstakere etter arbeidsmiljøloven. Fosterforeldre anses som frilansere etter folketrygdloven.146 Godtgjøringen er pensjonsgivende, skattepliktig inntekt. Kommunen betaler arbeidsgiveravgift av beløpet. I tillegg til godtgjøring for innsatsen, dekker kommunene utgiftene forbundet med å ha et barn boende hos seg (utgiftsdekning). Denne er ikke skattepliktig.

KS utarbeider hvert år veiledende satser for godtgjøring og utgiftsdekning for ordinære fosterhjem.

De siste årene har det vært en sterk vekst i antall ordinære fosterhjem med behov for forsterkning. Økningen henger blant annet sammen med at flere barn som tidligere ville vært i institusjon nå bor i fosterhjem. Mange fosterforeldre får i dag forsterkning i form av økt godtgjøring og frikjøp fra annet arbeid. Høyere godtgjøring og frikjøp av fosterforeldrene er ikke nødvendigvis det tiltaket som best møter barnas og fosterforeldrenes behov. Ulik praksis i bruk av økt godtgjøring og frikjøp mellom ulike barnevernstjenester, fører også til uforutsigbarhet og misnøye blant fosterforeldre. Det har også vært et ønske om tilleggspensjon til flere fosterforeldre enn i dag.

13.2 Bør godtgjøringen til ordinære fosterhjem standardiseres?

Det er ulik praksis mellom kommuner ved vurdering av økonomiske rammebetingelser til fosterforeldre. Dette skyldes blant annet at de fleste kommuner mangler klare retningslinjer for godtgjøring og omforente kriterier for forsterkning. De økonomiske rammebetingelsene til fosterforeldre avhenger i stor grad av saksbehandlers faglige skjønn, fosterhjemmenes forhandlingsevne og kommunenes årlige budsjett.147 Det kan derfor være store forskjeller i fosterhjemmets forventninger og det barnevernstjenesten kan tilby. Forhandlinger om betingelsene kan derfor ta mye tid. Lite samsvar mellom fosterforeldrenes forventninger og barnevernstjenestens handlingsrom kan gi et vanskelig utgangspunkt for samarbeid.

Kartlegging viser at den avtalen fosterforeldrene og kommunen inngår i starten av et fosterhjemsopphold, er førende for godtgjøringen framover og for det videre samarbeidet.148 Fosterfamilien og kommunen kan imidlertid ha ulik informasjon og oppfatning om barnets behov og familiens kapasitet i disse forhandlingene, og forhandlingene kan derfor oppleves som ujevne. På den ene siden gjør mangelen på fosterhjem at fosterforeldrene i mange tilfeller stiller sterkt i forhandlingene, og kan kreve høyere godtgjøring enn det kvalitet og kompetanse tilsier. På den andre siden har ikke fosterforeldre all informasjon om hvor mye oppfølging og tilrettelegging barnet faktisk har behov for, og i mange tilfeller har heller ikke kommunen det. Dette gjør det vanskelig å forhandle tidlig om økonomisk godtgjøring.

Fosterhjemsavtalen skal gjennomgås minimum en gang i året.149 Med tanke på videre samarbeid med familien, kan det være vanskelig å redusere godtgjøringen når barnet har bodd en viss tid i fosterhjemmet. Samtidig er systemet også lite fleksibelt dersom det viser seg at behovene er større enn først antatt.

Dersom godtgjøringen oppleves som riktig og i stor grad er fast, vil det være mindre behov for fosterhjemmet og barnevernstjenesten å forhandle om nivået på godtgjøringen. Ikke bare vil barnevernstjenesten få mer tid til annen oppfølging av familien, det kan også gjøre samarbeidet mellom fosterfamilien og barnevernstjenesten lettere. Mindre forskjeller i rammevilkårene mellom kommuner vil også dempe konkurransen mellom kommuner om fosterhjemmene.

Departementet anbefaler i betalingsrundskrivet at KS sine veiledende satser for godtgjøring og utgiftsdekning i kommunale fosterhjem legges til grunn. For 2015 var satsen 91 200 kroner per barn per år i godtgjøring (jf. tabell 13.1). De fleste kommuner følger satsene, og den blir i mange tilfeller ansett som en grunnsats for godtgjøring som alle fosterforeldre kan forvente å motta. Omtrent 15 prosent av kommunene har imidlertid utarbeidet egen grunnsats for godtgjøring. For å få likere praksis mellom kommunene om fastsettelse av godtgjøring, er det et spørsmål om det bør være et bindende minimumsnivå for godtgjøring.

Noen barn vil ha behov for tett oppfølging og tid med fosterfamilien mens de er små, mens andre kan ha større behov når de blir eldre. I noen familier kan det derfor kreve mer innsats av fosterforeldrene mens barna er små, mens det i andre familier vil kreve mer innsats i ungdomstiden. En slik grunnsats bør derfor være uavhengig av barnets alder og behov. Dersom barnets behov stiller store krav til fosterforeldrene, må det vurderes om det skal settes inn forsterkningstiltak. Et forsterkningstiltak kan for eksempel være tettere oppfølging og økt godtgjøring.

PwC foreslår i en rapport utarbeidet for KS at det fastsettes en fast grunnsats for alle fosterforeldre.150 De signaliserer samtidig at denne grunnsatsen bør økes fra dagens veiledende KS-sats, for å gjøre det mer attraktivt for flere familier å være fosterforeldre. Bufdir har anbefalt at grunnbeløpet økes og gjøres til en statlig ordning.151 Dette vil kunne sikre at alle fosterforeldre minst får denne satsen. Fosterhjemsforeningen ønsker også en statlig grunnfinansiering av fosterhjemsomsorgen, og at nivået på godtgjøringen økes.

Det bør være en klar sammenheng mellom oppgaveansvar og finansieringsansvar. Dette innebærer at det bør være samsvar mellom den som fastsetter størrelsen på satsene, og den som har det økonomiske ansvaret. Grunnfinansiering av fosterhjem er et kommunalt ansvar i dag. Å innføre en statlig grunnsats er ikke forenlig med det politiske målet om å overføre mer ansvar for barnevernet til kommunene. Regjeringen anbefaler derfor at kommunene, i samarbeid med KS, fortsatt utformer veiledende satser for godtgjøring og utgiftsdekning.

KS sine veiledende satser for utgiftsdekning varierer med alder på barnet. Utgiftsdekningen skal dekke utgifter til blant annet mat, klær og sko, strøm, bolig, fritidsaktiviteter og utstyr til barnet. Økt utgiftsdekning kan også være et av forsterkningstiltakene kommunen tilbyr fosterhjemmet. Dekning av utgifter utover de veiledende satsene vurderes individuelt for hvert enkelt barn. I tillegg til det som dekkes av utgiftsdekningen, har kommunen ansvar for å dekke ekstrautgifter som oppstår under fosterhjemsoppholdet. Eksempler på slike ekstrautgifter er utgifter til behandlinger som ikke dekkes av folketrygden, utgifter knyttet til funksjonshemming, barnehage, skolefritidsordning og konfirmasjon.152 Informantene i en kartlegging foretatt av PwC har gitt tilbakemelding om at det sjelden er mye diskusjon om utgiftsdekningen.153 Regjeringen vurderer ut fra dette at det ikke er behov for å endre rammevilkårene for utgiftsdekning.

13.3 Økt oppfølging og veiledning framfor økonomisk forsterkning og frikjøp

I dagens samfunn er de fleste fosterforeldre i lønnet arbeid, og de tar på seg omsorgsoppdraget av andre grunner enn de økonomiske.154 Dersom fosterforeldrene har behov for ekstra støtte for å kunne ivareta omsorgen for barnet, kan det settes inn forsterkningstiltak. Det mest brukte enkelttiltaket er å tilby frikjøp, slik at en av fosterforeldrene kan ta helt eller delvis fri fra annet lønnet arbeid. Fosterforeldre kan være frikjøpt i ulike perioder. Mange blir frikjøpt første året, mens andre har behov for å ha mer tid til oppfølging av barnet senere, for eksempel i ungdomstiden. Beredskapshjem og familiehjem har i utgangspunktet en avtale som tilsier at de ikke kan ha annet arbeid ved siden av fosterhjemsoppdraget, og er dermed frikjøpt på heltid for å være tilgjengelig for barnevernet til enhver tid.

I PwC sin kartlegging fremkommer det at 49 prosent av alle kommunale fosterhjem hadde helt eller delvis frikjøp fra annet arbeid.155 I tillegg hadde omtrent 17 prosent forsterkning, uten at det innebar frikjøp fra annet ordinært arbeid. At frikjøp blir benyttet i stor utstrekning blir også bekreftet av refusjonene fra staten til kommunen. Hele 93 prosent av refusjonene fra staten i 2014 gjaldt kontantoverføringer til fosterforeldrene, det vil si godtgjøring eller utgiftsdekning. Godtgjøring utgjorde den største andelen. Kun syv prosent av refusjonsmidlene gikk til støttetjenester som veiledning, miljøarbeider inn i hjemmet, avlastning eller lignende.

I Deloitte sin undersøkelse, der de evaluerer fosterhjem med forsterkning, gir de fleste av informantene tilbakemelding om at frikjøp er nødvendig i en del fosterhjem.156 Begrunnelsen for dette er at det er mye møtevirksomhet rundt barnet, spesielt i begynnelsen av et fosterhjemsopphold, og at det er forventet tett oppfølging av skole og fritid. Blant fosterbarn er det ulike oppfatninger av viktigheten av at fosterforeldrene er hjemme på dagtid.157 Mange av fosterbarna hadde ikke en oppfatning av at fosterforeldrene var hjemme for å hjelpe og støtte dem. Mange av barna og noen få ungdommer svarte imidlertid at det ga en trygghet at det var noen der når de kom hjem. Samtidig kan det at fosterforeldrene er hjemme på dagtid mens barna er i barnehage eller på skole, oppleves som unødvendig.

I tillegg til barnets behov for oppfølging knyttet til ulike instanser og aktiviteter, vil mange fosterforeldre oppleve utfordringer når det gjelder tilknytning til barnet. Det kan ta tid for barnet og familien å tilpasse seg til den nye situasjonen, og barnet kan ha særskilt behov for ro og stabilitet den første tiden. For bedre å kunne følge opp barnet i starten, og for å skape ro og gi tid til tilpasning, er mange fosterforeldre frikjøpt helt eller delvis det første året. Omtrent 74 prosent av kommunene praktiserer alltid eller i stor grad forhøyet godtgjøring det første året.158 Dette er spesielt utbredt i de største kommunene. I Oslo oppga alle bydelene i undersøkelsen at de praktiserer forhøyet godtgjøring første året.

Det å være hjemmeværende vil i seg selv ikke øke kvaliteten på fosterhjemmet. For mange fosterforeldre er det også et ønske om å kunne fortsette i ordinært arbeid. Dersom fosterforeldrene er lenge borte fra sitt ordinære arbeid, kan det være vanskelig å komme tilbake i arbeidslivet. Fosterforeldre som er gift eller samboer har rett til permisjon fra sitt arbeid i inntil to år, når barnet er under 15 år. En fosterforelder som er alene om omsorgen for fosterbarnet har rett til inntil tre års permisjon.159 Utover dette har ikke fosterforeldre rett til permisjon fra sin arbeidsgiver. For mye bruk av frikjøp som støttetiltak kan derfor gjøre det vanskelig for mange å bli fosterforeldre.

Utbredt bruk av forhøyet godtgjøring og frikjøp kan også påvirke rekrutteringen av fosterhjem ved at man tiltrekker seg personer som ikke primært ser på det å være fosterhjem som et samfunnsoppdrag, men som et alternativ til ordinært arbeid. Dette kan blant annet være uheldig med tanke på at fosterforeldrene også skal være gode rollemodeller for barna. At fosterforeldre trer ut av arbeidslivet uten at omsorgsbehovet til barnet tilsier det, er ikke lønnsomt i et samfunnsøkonomisk perspektiv, eller nødvendigvis det beste for barnet.

For at praktiseringen av frikjøp i størst mulig grad skal baseres på barnas behov, bør fagdirektoratet utvikle anbefalinger om hva slike vurderinger bør inneholde, og hvilke kriterier som bør ligge til grunn for eventuelt frikjøp.

PwC har vurdert en modell med standardnivåer for frikjøp og godtgjøring.160 Anbefalte standardnivåer, sammen med retningslinjer for når frikjøp kan benyttes, kan være hensiktsmessig for å bidra til lik praksis. Samtidig bør slike anbefalinger kunne fravikes der det er faglig begrunnelse for dette. Bindende standarder for godtgjøring vil lett kunne begrense den nødvendige handlefrihet den enkelte kommune bør ha. Siden det er kommunens ansvar å vurdere om barnets behov tilsier frikjøp, bør eventuelle satser for frikjøp utarbeides av kommunene, i samarbeid med KS.

En praksis i fosterhjemsomsorgen med økt bruk av tilrettelegging og oppfølging som forsterkningstiltak framfor forhøyet godtgjøring og frikjøp, forutsetter en vridning av ressurser. Midler som i dag brukes på forhøyet godtgjøring må i større grad brukes på veiledning, oppfølging og tilrettelegging. Endringene vil også kreve en satsing på kompetanse i det kommunale barnevernet. Overgangen fra stor grad av økonomisk kompensasjon til økt oppfølging vil måtte skje over tid etter hvert som kommunene får økt kompetanse og ressurser.

13.4 Avvikling av refusjonsordningen

I dag dekker staten ved Bufetat den delen av kommunens oppholdsutgifter til fosterhjem som overstiger det beløp staten har fastsatt i det årlige rundskrivet om betalingssatsene. Ordinære fosterhjem utløser i utgangspunktet ikke statlig betalingsansvar. Forsterkning i fosterhjemmet kan imidlertid utløse statlig betalingsansvar. For å få refundert utgiftene til forsterkningstiltak forutsettes det at tiltaket er avtalt med statlig myndighet eller er vedtatt av Fylkesnemnda. Kommunens egenandel er den samme, uavhengig av om barnet bor i et ordinært fosterhjem med forsterkning, et hjem knyttet til private aktører eller et beredskapshjem eller familiehjem (statlig fosterhjem).

Bakgrunnen for refusjonsordningen er at tiltakene i barnevernet skal være kostnadsnøytrale, det vil si at kostnaden ved tiltaket ikke skal være avgjørende for valg av tiltak. To forvaltningsnivåer kan imidlertid føre til noen utilsiktede tilpasninger. Blant annet har kommunen ingen insentiver til å velge kostnadseffektive tiltak, dersom de har oversteget nivået på egenandelen. Med dagens ordning kan kommunen også ha insentiver til å velge tiltak som gir grunnlag for refusjon. Refusjonsordningen kan også påvirke valget mellom institusjon og fosterhjem. Dagens refusjonsordning gir derfor nødvendigvis ikke gode insentiver for kommunen til å velge riktig tiltak.

Statlig refusjon av kommunenes utgifter til forsterkningstiltak har økt betydelig de siste årene. I perioden 2011 til 2014 økte refusjonsutgiftene med 34 prosent, og var på 375 millioner i 2014. Omtrent 36 prosent av de kommunale fosterhjemmene har forsterkningstiltak som fører til utgifter over egenandelsatsen til kommunen.161 Ytterligere drøye 30 prosent av de kommunale hjemmene hadde godtgjøring utover kommunens grunnsats for godtgjøring, uten at kostnadene oversteg egenandelsatsen.162

Informanter i PwC sin kartlegging mener at dialogen mellom kommunen og Bufetat knyttet til refusjonsordningen til en viss grad kan bidra til kvalitetssikring.163 I hovedsak er imidlertid tilbakemeldingene at refusjonsordningen er arbeidskrevende og byråkratisk, og i noen tilfeller er det usikkerhet knyttet til hva man får refundert. Det er også ulik praksis mellom Bufetats regioner. Dette har ført til uforutsigbarhet for kommunen. Det har derfor kommet tilbakemeldinger fra flere hold om at refusjonsordningen bør avvikles, og at midlene som i dag brukes på ordningen bør overføres til kommunene.

En avvikling av refusjonsordningen vil gi kommunene et større økonomisk ansvar for forsterkningstiltakene de iverksetter. Det vil da i større grad bli samme forvaltningsnivå som har ansvar for tiltakene som for finansieringen. På denne måten blir kommunen mer økonomisk ansvarlig i valg av fosterhjemstiltak. Dette gir kommunen større insentiver til å velge kostnadseffektive tiltak tilpasset barnets behov. Det kan også motivere til å investere i økt kompetanse og ressurser i kommunen. Større ansvar for finansieringen kan også føre til økt bevissthet knyttet til kjøp av tjenester fra private aktører. Tilsvarende må private aktører i større grad tilpasse sine tjenester og prisnivå til kvaliteten og behovet til kommunen.

Som beskrevet ovenfor er det et ønske om at forsterkning i større grad skal ivaretas gjennom økt oppfølging og tilrettelegging. Avvikling av refusjonsordningen vil gi kommunen større insentiver til å velge andre tiltak framfor økonomisk forsterkning til fosterforeldre. Avvikling av ordningen kan derfor støtte målet om at forsterkning i større grad skal skje gjennom økt oppfølging og veiledning.

Vista Analyse viser i sin rapport Barnevernet – et utfordrende samliv mellom stat og kommune at bruken av institusjon ble redusert samtidig som de kommunale egenandelene for institusjon økte.164 Dette tyder på at etterspørselen av institusjonsplasser er sensitiv til pris. Dette innebærer at avveiningen mellom institusjon og fosterhjem påvirkes av prisen på tiltakene. Avvikling av refusjonsordningen vil øke kommunens kostnader til forsterkningstiltak og kan, tilsvarende som ved økt egenandel for institusjonsplass, i noen tilfeller påvirke avveiningen mellom institusjon og fosterhjem.

Ved en eventuell avvikling av refusjonsordningen legger departementet opp til en overgangsordning slik at eksisterende avtaler om forsterkning kan videreføres. Departementet legger videre opp til at midlene fra refusjonsordningen fortsatt skal brukes til tiltak som vil støtte fosterfamiliene i omsorgsoppgaven. Dette kan for eksempel være økt oppfølging og veiledning, avlastning, eller kompetansetiltak i kommunen.

Regjeringen har igangsatt et forsøk der tre kommuner, Alta, Nøtterøy og Røyken, overtar det helhetlige faglige og økonomiske ansvaret på fosterhjemsområdet, med unntak av beredskapshjem. Bakgrunnen er et ønske om å gi mer ansvar og handlingsrom til kommunene. Forsøkskommunene overtar ansvaret for rekruttering, nødvendig opplæring og generell veiledning av fosterhjem fra 1. april 2016. Forsøkskommunene overtar også det økonomiske ansvaret for fosterhjemmene. Dette innebærer at refusjonsordningen knyttet til utgifter til forsterkningstiltak oppheves for disse kommunene. Målet med forsøket er å innhente erfaringer og kunnskap som kan bidra til gode endringsprosesser ved overføring av mer ansvar og oppgaver til alle landets kommuner.

13.5 Tydeliggjøring av målgruppe for beredskapshjem og familiehjem

Beredskapshjem skal i utgangspunktet ta imot barn i akuttsituasjoner.165 Familiehjem skal være et tilbud til barn og ungdom med behov for særlig oppfølging, for eksempel knyttet til sammensatte problemer og atferdsvansker. Målgruppen for disse hjemmene tilsier at de må ha høy kompetanse for å kunne ta imot barna. Fosterforelderen må være tilgjengelige til enhver tid og kan ikke ha annet arbeid ved siden av oppdraget. Disse fosterhjemmene har derfor andre vilkår enn ordinære fosterhjem.

Mangel på fosterhjem har imidlertid ført til at beredskaps- og familiehjemmene også er blitt brukt til andre barn enn målgruppene de er beregnet for. Barn som kunne flyttet til ordinære fosterhjem har blitt boende lenge i beredskapshjem. I noen tilfeller har også barn uten store oppfølgingsbehov flyttet til familiehjem, på grunn av mangel på ordinære fosterhjem. Dette har ført til at noen fosterhjem har hatt vesentlig bedre betingelser enn andre, uten at dette kan tilskrives barnas behov.

Dersom barn får fosterhjem med høyere kompetanse enn barnets reelle behov tilsier, kan dette føre til unødvendig store kostnader for kommunen. Det kan også føre til at godt kvalifiserte fosterhjem ikke er tilgjengelig for barn med større oppfølgingsbehov, og som ville hatt bedre nytte av kompetansen i fosterhjemmet. At disse hjemmene blir brukt til barn med mindre utfordringer, kan forsterke mangelen på spesielt kvalifiserte fosterhjem for barn med ekstra utfordringer. Dersom barnet ikke får den oppfølgingen det trenger tidlig, kan det føre til problemer også senere i livet. Det kan også føre til uønskede flyttinger fordi fosterforeldrene ikke klarer omsorgsoppgaven. Konsekvensen av at statlige fosterhjem benyttes for barn uten reelt behov for slik tett oppfølging, er at Bufetat ofte må kjøpe fosterhjem tilknyttet private aktører, noe som blir dyrere for både stat og kommune.

Mange barn med store behov bor i forsterkede ordinære fosterhjem. Disse fosterhjemmene har ikke de samme betingelsene som statlige familiehjem. Ulike rammebetingelser, uten at det gjenspeiles i omsorgsoppgavens omfang, har ført til misnøye blant fosterforeldrene. Ulike rammebetingelser skyldes i hovedsak at etterspørselen etter fosterhjem er større enn tilbudet. At familiehjem og fosterhjem tilknyttet private aktører ikke har blitt brukt slik de er tenkt, har også vesentlig betydning. Det er derfor behov for en tydeligere presisering av målgruppene til beredskaps- og familiehjemmene.

I de tilfeller barna bor i beredskaps- eller familiehjem utfører staten en del av oppfølgingen, som i utgangspunktet ligger til kommunen. Dette kan være medvirkende til at barn bor lenge i beredskapshjem, som er ment å være kortsiktig, og til at barn bor i familiehjem uten at oppfølgingsbehovet tilsier det. Tilsvarende tilbyr som regel private aktører en pakke av tjenester knyttet til fosterhjemsoppdraget. Dette omfatter tjenester som blant annet oppfølging og veiledning. I mange tilfeller kan det lønne seg for kommunen å velge et statlig fosterhjem eller et fosterhjem knyttet til private aktører, selv om behovet til barnet ikke krever den type oppfølging, og at det er et dyrere tiltak enn et kommunalt forsterket fosterhjem. Selv om Bufetat eller den private aktøren utfører oppfølgingen, har barnevernstjenesten ansvaret for den helhetlige oppfølgingen av barnet.

Fosterhjem som skal ta imot barn i akuttsituasjoner er en spesialisert tjeneste som det er vanskelig for mindre kommuner å tilby til enhver tid. Slike tjenester bør derfor ha et større opptaksområde. Hjem som har avtaler om å ta imot barn etter akuttparagrafene i barnevernloven bør derfor fortsatt ha statlige kontrakter. I dag blir mange barn boende i beredskapshjem lenge. Det kan derfor være nødvendig å ytterligere tydeliggjøre beredskapshjemmene som et akuttilbud.

Det vil fortsatt være et behov for fosterhjem til barn og ungdom som har behov for særskilt oppfølging, men som har større nytte av fosterhjem enn institusjon. Det er imidlertid nødvendig å tydeliggjøre familiehjemmene som et spesialisert tilbud til en klart definert målgruppe med stor problembelastning. Det bør konkret vurderes om disse hjemmene kan være tettere knyttet opp til institusjoner enn i dag, for eksempel ved at de får veiledning gjennom institusjonen.

Med en tydeliggjøring av familiehjemmene som et spesialisert tiltak for barn og ungdom med problematikk som trenger særlig oppfølging, vil det sannsynligvis være behov for noen færre familiehjem enn i dag. Samtidig er det behov for å bedre akuttkapasiteten mange steder. Dette innebærer at det er behov for flere beredskapshjem. Noen av hjemmene som har kontrakt som familiehjem i dag, og som har kompetanse og ønske om å bli beredskapshjem, vil derfor kunne endre status til beredskapshjem.

13.6 Rettigheter etter folketrygden

I de fleste fosterhjem står begge fosterforeldrene fritt til å ta annet lønnet arbeid i tillegg til fosterhjemsoppdraget. Både ordinært arbeid og godtgjørelsen fosterforeldrene får, er pensjonsgivende og kan danne grunnlag for rett til og beregning av ytelser fra folketrygden. Dette gjelder blant annet rett til sykepenger, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd, dagpenger og pensjon, som forklares nærmere nedenfor. Departementet har mottatt flere henvendelser fra blant annet interesseorganisasjoner som uttrykker bekymring for at fosterhjemsgodtgjøringen skal påvirke fosterforeldrenes rettigheter knyttet til trygdeytelser.

Fosterforeldre utfører omsorgsoppdraget i sitt eget hjem, og på grunn av graden av selvstendighet i det omsorgsoppdraget de utfører, blir de ansett som frilansere etter folketrygdloven.166 At fosterforeldre ikke er arbeidstakere innebærer at de ikke er omfattet av de alminnelige regler om rettigheter for arbeidstakere etter arbeidsmiljøloven og folketrygdloven. Folketrygdloven har imidlertid bestemmelser som er utformet med sikte på å ivareta oppdragstakere, som blant annet fosterforeldre.

Fosterforeldrene har rett til sykepenger dersom fosterhjemsoppdraget må avsluttes på grunn av sykdom eller skade og fosterhjemsgodtgjøringen faller bort.167 Dette gjelder i utgangspunktet alle fosterhjem, uavhengig av om det er satt inn forsterkningstiltak. Fosterforeldrene har rett til sykepenger fra 17. dag etter at godtgjøringen faller bort, som andre oppdragstakere.

Når fosterforeldre blir sykemeldt fra sitt ordinære arbeid, vil de som regel kunne fortsette oppdraget som fosterforeldre. Den pensjonsgivende inntekten fra det arbeidsforholdet man er sykemeldt fra, danner sykepengegrunnlaget. Beregning av sykepenger i slike tilfeller skal ikke påvirkes av oppdraget som fosterforeldre. For å motta sykepenger må imidlertid inntektsevnen være nedsatt med minst 20 prosent. Oppdraget som fosterforeldre tas med i vurderingen av inntektsevnen.

Arbeidsavklaringspenger skal sikre inntekt for personer mens de får aktiv behandling eller deltar på arbeidsrettede tiltak med sikte på å skaffe seg eller beholde arbeid.168 Arbeidsevnen må være nedsatt med minst halvparten på grunn av sykdom. Oppdraget som fosterforeldre tas med i vurderingen av arbeidsevnen. Det kan derfor være enkelte fosterforeldre som ikke oppfyller kravet for å få arbeidsavklaringspenger.

Uføretrygd skal sikre inntekt for personer som har fått inntektsevnen varig nedsatt med minst halvparten på grunn av varig sykdom. Full uføretrygd og arbeidsavklaringspenger utgjør 66 prosent av tidligere pensjonsgivende inntekt, inkludert fosterhjemsgodtgjøringen. En person som har mistet hele arbeidsevnen eller inntektsevnen, det vil si som verken kan fortsette sitt oppdrag som fosterforelder eller annet arbeid, vil dermed få 66 prosent av det samlede inntektsbortfallet. Dersom ikke hele arbeidsevnen eller inntektsevnen er falt bort, skal arbeidsavklaringspengene og uføretrygden graderes. I de tilfeller man kan fortsette sitt oppdrag som fosterforeldre, skal arbeidsavklaringspengene og uføretrygden graderes ut fra hvor stor andel av arbeidsevnen eller inntektsevnen som har falt bort. Det må derfor tas hensyn til fosterhjemsgodtgjøringen ved utmåling av arbeidsavklaringspengene og uføretrygden. Bakgrunnen er at trygdeytelsene kun skal erstatte inntekt som faktisk har falt bort. Siden godtgjøringen til fosterforeldre ikke faller bort, må den også trekkes fra når nivået på stønaden regnes ut.

Arbeidsavklaringspengene avkortes forholdsmessig etter antall arbeidede timer. Ved beregningen tas det utgangspunkt i forholdet mellom en arbeidstid på 37,5 timer per uke og det antall timer vedkommende har vært – eller kunne vært – i inntektsgivende arbeid. Normalt gir faktisk arbeidstid/utføring av oppdrag, et riktig bilde av evnen til å utføre inntektsgivende arbeid. Hos fosterforeldre er det gitt særskilte regler for hvordan godtgjørelsen skal håndteres for at denne gruppen ikke kommer urimelig dårlig ut. Godtgjøringen fosterforeldrene mottar omregnes til arbeidstimer, basert på høyeste lønn for barnehageassistenter i kommunen.169 Arbeider personen mer enn 60 prosent, har han/hun ikke rett på arbeidsavklaringspenger.

For uføretrygdede fastsettes det en uføregrad, som settes ved å sammenligne inntektsevne før og etter uførheten. Dersom personen fortsatt er i stand til å utføre oppdraget som fosterforelder, gis det en gradert uføretrygd. Den graderte uføretrygden tilsvarer den delen av samlet inntektsevne som er falt bort. Uføretrygdede som senere blir fosterforeldre eller får økt godtgjørelse, beholder den opprinnelige uføregraden. Uføretrygden blir imidlertid redusert mot en andel av godtgjørelsen som overstiger fribeløpet (40 prosent av grunnbeløpet hvis hel uførhet). Man får ikke uføretrygd hvis inntekten etter uførhet er mer enn 80 prosent høyere enn inntekten før uførhet.170 Hvis inntekten endres må fosterforeldrene opplyse NAV om dette.

Dagpenger skal gi delvis dekning for arbeidsinntekt som faller bort på grunn av arbeidsløshet.171 Videre må vanlig arbeidstid være redusert med minst 50 prosent. Det er også et vilkår at man er reell arbeidssøker, det vil si aktiv arbeidssøker og disponibel for et hvert jobbtilbud, hvor som helst i landet.172 Oppdraget som fosterforeldre kan føre til en gradering av dagpengene som følge av at de ikke anses som fullt tilgjengelig på arbeidsmarkedet. Tilsvarende som for arbeidsavklaringspenger, omregnes godtgjøringen fosterforeldrene mottar til arbeidstimer basert på høyeste avlønning for barnehageassistenter i kommunen. På meldekortet må fosterforeldre oppgi det antall timer fosterhjemsgodtgjøringen utgjør. Hvor mange timer fosterforeldrene må oppgi avhenger av størrelsen på godtgjøringen og barnehageassistentlønnen i vedkommendes kommune.

Det er et alminnelig prinsipp i det norske trygdesystemet at ektefeller behandles som selvstendige rettssubjekter. For at beregningsgrunnlaget for pensjonsoppsparingen og trygdeytelsene skal bli riktig, må den pensjonsgivende godtgjøringen derfor føres på den eller de som faktisk utfører fosterhjemsoppdraget. De fleste fosterhjem er ordinære fosterhjem, hvor begge fosterforeldrene er i annet arbeid og deler på fosterhjemsoppdraget. I de tilfeller der det er to fosterforeldre, vil det derfor som regel være riktig at den pensjonsgivende godtgjøringen utbetales med en halvdel til hver av fosterforeldrene. Praksis i kommunene i dag er imidlertid ofte at godtgjøringen blir ført på én av fosterforeldrene, uavhengig av om begge fosterforeldrene utfører oppdraget. Det er viktig at utbetaling av fosterhjemsgodtgjøring skjer til den eller de som faktisk utfører oppdraget, slik at beregningsgrunnlaget blir riktig, og begge får oppført pensjonsgivende inntekt for det oppdraget de sammen utfører.

13.7 Fosterforeldre og pensjon

Godtgjøringen fosterforeldre mottar er pensjonsgivende inntekt, og dermed grunnlag for pensjonsopptjening i folketrygden. Pensjonsopptjeningen utgjør 18,1 prosent av godtgjørelsen. For øvrig gir folketrygden på nærmere bestemte vilkår pensjonsopptjening til personer, også fosterforeldre, som har omsorg for barn under seks år. Disse kan få godskrevet pensjonsopptjening med 18,1 prosent av et beløp tilsvarende 4,5 ganger grunnbeløpet for omsorgsarbeidet. I og med at fosterforeldre er oppdragstakere, og ikke arbeidstakere, er de ikke medlemmer i kommunenes tjenestepensjonsordning. En eventuell tjenestepensjon må eventuelt inngå i avtalen mellom fosterforeldrene og oppdragsgiveren.

De fleste fosterforeldre i dag har eller kan ha annet lønnet arbeid, og kan derfor opparbeide seg pensjonsrettigheter i folketrygden og tjenestepensjon hos arbeidsgiver. Noen fosterforeldre blir imidlertid frikjøpt fra annet arbeid i kortere eller lengre perioder, uten at eventuell reduksjon av tjenestepensjon nødvendigvis blir kompensert. Det er barnevernstjenesten som vurderer hvilke oppfølgingsbehov barnet og fosterfamilien har. Det er derfor også lagt til kommunen å vurdere hvilke tiltak som bør iverksettes. Dersom frikjøp vurderes som det beste tiltaket, kan kommunen i denne forbindelse også vurdere om pensjonsspareordning er hensiktsmessig i det enkelte tilfelle. Kommunene tilbyr i dag i liten grad pensjonsordninger til fosterforeldre. I noen kommuner forekommer det at pensjonsordninger fra tidligere arbeidsgivere videreføres i den perioden fosterforeldrene er frikjøpt, noen kompenserer enkelte fosterforeldre økonomisk slik at de selv kan inngå en pensjonsspareordning, og noen få har inngått pensjonsavtaler med fosterfamiliene.173

De siste årene har omfanget av frikjøp som forsterkningstiltak, og særlig frikjøp første året barnet bor hos fosterforeldrene, økt. Fosterforeldre som må redusere arbeidsinnsatsen i sitt ordinære arbeid over lengre tid for å håndtere oppgaven, vil kunne tape tjenestepensjonsopptjening. Dette har ført til diskusjon om fosterforeldres pensjonsrettigheter. I 2010 ble det etablert en egen pensjonsordning for statlige beredskaps- og familiehjem. Statlige familie- og beredskapshjem skal kunne ta imot barn i akuttsituasjoner eller barn som har behov for særlig oppfølging, og de inngår kontrakt med Bufetat. Det er en forutsetning i kontrakten at fosterforelderen er tilgjengelig til enhver tid, også når det ikke bor barn i fosterhjemmet. De kan derfor som hovedregel ikke ha annet inntektsgivende arbeid, og annet arbeid må avtales særskilt med oppdragsgiver. Rett til pensjon faller bort dersom de har annet arbeid som tilsvarer 20 prosent eller mer av en heltidsstilling.174 Kravene som stilles til statlige familie- og beredskapshjem skiller således disse hjemmene fra ordinære fosterhjem, der blant annet eventuelt frikjøp fra ordinært arbeid i utgangspunktet skal være midlertidig, fosterforeldrene kan si ja eller nei til et fosterbarn og de må ikke være tilgjengelige for oppdraget til enhver tid. Det er derfor et annet behov for individuell vurdering og tilpasning av frikjøp og pensjon i de ordinære fosterhjemmene enn i fosterhjemmene med statlig kontrakt.

Argumentet for å etablere en nasjonal pensjonsordning er at kommunal valgfrihet til å avtale pensjon kan føre til ulik praksis mellom kommuner. Videre vil det å bedre rammebetingelsene til fosterforeldrene generelt kunne bidra til å rekruttere flere fosterforeldre. Hvor stor virkning en pensjonsordning vil ha på rekrutteringen, er det ikke mulig å si noe sikkert om, selv om man kan gå ut fra at et tilleggsgode som pensjon vil kunne fungere positivt.

Arbeidssituasjonen til fosterforeldrene vil variere. Noen er i fullt arbeid og har allerede en tjenestepensjonsordning, andre er i deltidsstilling med pensjonsordning, og noen har valgt å ikke ta annet pensjonsgivende arbeid. Konsekvensene av å miste ett år eller flere års opptjening vil også avhenge av hvor lang opptjeningstid man vil ha gjennom hele arbeidslivet. Videre vil godtgjørelsen fosterhjemsforeldre får være pensjonsgivende, selv uten reduksjon i annet arbeid. Dette er faktorer som gjør at en eventuell tjenestepensjonsordning bør vurderes individuelt, med bakgrunn i konkret kjennskap til den enkelte fosterfamilie og barnets behov for at fosterforeldrene er frikjøpt. Dette taler for at det fortsatt bør være opp til kommunen og fosterforeldrene å eventuelt avtale en pensjonsordning.

Godtgjøring og andre rammevilkår for fosterforeldre i ordinære fosterhjem fastsettes etter individuell avtale mellom fosterforeldrene og kommunen. I stortingsmeldingen foreslås det ikke å endre på dette. Pensjon vil ikke være aktuelt for alle fosterforeldre, og det vurderes som lite hensiktsmessig å fastsette en nasjonal ordning på et område som i stor grad vil kreve individuell vurdering og tilpasning. Det er derfor naturlig at spørsmålet om pensjon også løses gjennom avtale mellom partene.

Ved fortsatt å la det være opp til avtalepartene lokalt å avgjøre spørsmålet om pensjon, beholdes den kommunale handlefriheten, og en eventuell pensjonsordning kan tilpasses behovene til den enkelte fosterfamilie. Samtidig vil prinsippet om at den som er ansvarlig for tiltakene også bør ha finansieringsansvaret for tiltaket videreføres.

13.8 Oppsummering og tiltak

De faglige og økonomiske rammebetingelsene må ses i sammenheng. For å møte barns behov bedre, bør forsterkning i større grad skje gjennom økt oppfølging, veiledning og praktisk tilrettelegging, heller enn økt økonomisk godtgjøring og frikjøp. En slik vridning vil være avhengig av at refusjonsordningen avvikles. Det er behov for omforent praksis i kommunene for bruk av økonomiske rammebetingelser. Det er også behov for en gjennomgang og opprydding av målgruppen til de ulike fosterhjemmene. Dette vil kunne dempe uforutsigbarhet og misnøye blant fosterforeldre.

Målet med rammebetingelser for fosterhjem er:

• å gi fosterforeldrene forutsigbare rammevilkår og støtte slik at de kan gi barnet en stabil oppvekst.

For å nå dette vil regjeringen:

• at kommunene tilbyr forsterkning til fosterhjemmene i større grad gjennom styrket veiledning, oppfølging og annen tilrettelegging, framfor ekstra økonomisk kompensasjon til fosterhjemmet

• at fagdirektoratet utarbeider faglige retningslinjer for vurdering av forsterkningstiltak ut fra barnets behov og omsorgsoppgavens omfang, blant annet når frikjøp kan være aktuelt

• at kommunene, i samarbeid med KS, utarbeider veiledende satser for godtgjøring, utgiftsdekning og eventuelt rammeverk for frikjøp av fosterforeldre fra ordinært arbeid

• at refusjonsordningen avvikles, og midlene overføres til kommunen

• at det foretas en gjennomgang av bruken av de statlige beredskapshjemmene og at tiltaket tydeliggjøres som et akuttilbud

• at det foretas en gjennomgang av bruken av de statlige familiehjemmene og at tilbudet tydeliggjøres som et tiltak til barn og unge med stor problembelastning

• at eventuell pensjonsordning fortsatt må avtales mellom kommunen og fosterforeldrene.

14 Overgangen til voksenlivet

Målet med tiltak etter fylte 18 år er at ungdommen gradvis skal settes i stand til å gå over i en selvstendig voksentilværelse. Barn i barnevernet må ofte gjennomføre overgangen til voksenlivet tidlig og over kort tid, i stor kontrast til andre unge i dagens Norge. Selv om regelverket er tydelig på at barnevernet skal følge opp unge som ønsker det, også etter fylte 18 år, er det mange som ikke får den hjelp og støtte de har behov for. Dette betyr at de mest sårbare unge har dårligere rammer enn andre unge for å bli selvstendige voksne. Dette er et paradoks når vi samtidig vet at det ofte tar lengre tid å oppnå gode overganger til voksenlivet for unge med barnevernserfaring enn for andre ungdommer. Det er stor variasjon i hvordan barnevernstjenesten følger opp unge. Det er derfor et behov for faglige anbefalinger og gode eksempler på oppfølgingsarbeid for denne målgruppen. Det er også behov for mer kunnskap om hvilke tiltak som virker og kan brukes for å hjelpe unge til å bli selvstendige voksne.

14.1 Fosterbarn kan få hjelp til fylte 23 år

Barnevernloven gjelder opp til fylte 23 år, dersom den unge fortsatt ønsker støtte etter fylte 18 år. Tiltak kan opprettholdes eller erstattes av andre tiltak, frem til den unge fyller 23 år.175

Dersom barnevernstjenesten har overtatt omsorgen for ungdommen, skal barnevernstjenesten i samarbeid med ungdommen, vurdere om tiltaket skal opprettholdes eller om ungdommen skal motta andre hjelpetiltak etter fylte 18 år. Dette må gjøres i god tid før ungdommen fyller 18 år. Dersom ungdommen samtykker, skal det utarbeides en plan for fremtidige tiltak. Når ungdommen bor i fosterhjem, skal fosterforeldrene involveres i planleggingen så tidlig som mulig. For barn som bor i fosterhjem som frivillige hjelpetiltak, skal barnevernstjenesten utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan. Oppfølgingen av tiltak og planleggingen av hva som skal skje etter fylte 18 år skal således fremkomme av tiltaksplanen. Tiltaksplanen skal evalueres regelmessig.176

Opphør av tiltak ved fylte 18 år, samt avslag på søknad om tiltak etter fylte 18 år, må begrunnes ut fra hensynet til barnets beste. Barnevernstjenesten må alltid gjøre en grundig vurdering av om en ungdom skal ha videre oppfølging og hva dette eventuelt skal bestå av. Opphør av tiltak eller avslag på søknad om tiltak etter 18 år, skal regnes som et enkeltvedtak og kan påklages.

I løpet av 2014 fikk 2 814 unge over 18 år barnevernstiltak. De mest brukte tiltakene var økonomisk hjelp, fortsatt fosterhjemsopphold og hjelp til bolig. Antall unge som får tiltak reduseres for hvert år etter fylte 18 år, og det er få over 21 år som får tiltak. 781 21-åringer og 353 22-åringer fikk tiltak i løpet av 2014.177

En utfordring er at mange ungdommer ikke får den oppfølgingen de har behov for. En god oppfølging må tilrettelegge for en gradvis selvstendiggjøring. Arbeidet bør planlegges tidlig og være godt organisert med klare ansvarslinjer, hvor ungdommen har gode rammer for medvirkning. Det er store variasjoner i oppfølgingsarbeidet, blant annet sett i forhold til barnevernstjenestenes størrelse og organisering.178

14.2 Omsorg må ses i et livsløpsperspektiv

Barnevernet må se tiltak for barn i et livsløpsperspektiv. Når barnevernstjenesten overtar omsorgen for et barn, er det viktig også å legge til rette for at barnet får en god overgang til voksenlivet. Etter omsorgsovertakelsen er det barnevernstjenesten som har det løpende og helhetlige ansvaret for oppfølging av barnet. Det er i dette perspektivet vi må se behovet for god kartlegging og oppfølging av fosterbarn, samt rammebetingelser og opplæring av fosterhjemmene. Kommunen må finne gode interne samordningsprosesser og legge til grunn en helhetlig tenkning om familie, nettverk, bolig og skole for å finne frem til gode løsninger.

Det er lite spesialisert kunnskap om oppfølging av unge over 18 år i barnevernet. Det er store ulikheter mellom kommunene med hensyn til kompetanse, rutiner og tilbud om slik oppfølging. Det pekes blant annet på at planlegging av tiltak begynner for sent, og at kunnskap og informasjon om tiltak som kan nyttes er mangelfull. Det etterspørres tydeligere retningslinjer for planlegging av overgangen til voksenlivet, blant annet tidspunktet for når arbeidet bør starte, samt hvem som har ansvar for de ulike oppgavene.179 Det er i tillegg behov for mer systematisk kartlegging av den enkelte unges behov. Mangelfull oppfølging av unge over 18 år er bekymringsfullt, når vi vet at de som mottar tiltak også etter fylte 18 år klarer seg bedre senere i livet.180

14.3 Gode rutiner for å følge opp unge

Barnevernstjenesten skal i samarbeid med ungdommen vurdere behovet for videre oppfølging i god tid før han eller hun fyller 18 år. I praksis varierer dette, der noen barnevernstjenester først vurderer behovet nært opp til 18-årsdagen. Oppfølgingen kan også være personavhengig, og den er sårbar ved skifte av saksbehandler.

Det er viktig at barnevernet driver et godt motivasjonsarbeid overfor de ungdommene som har behov for videre oppfølging, slik at de tar imot hjelp og støtte i overgangen til voksenlivet. Barnevernstjenesten bør ta kontakt med ungdom som mottar tiltak når de fyller 19 år, for en evaluering av tiltaket. Det må tas utgangspunkt i den planen som er utarbeidet, og det må vurderes om de tiltakene som er iverksatt, er hensiktsmessige for å oppnå de målsettingene som er satt.

I kommunenes rapportering om tiltak etter fylte 18 år, sier kommunene at hovedgrunnen til at tiltak ikke videreføres er at ungdom selv ikke ønsker det. Vi vet for lite om årsakene til dette. Muligens kan dette skyldes at den unge er lei av å være i barnevernet, og ikke lenger ønsker tiltak fra barnevernstjenesten. Det kan også skyldes at barnevernstjenesten, fosterforeldrene og den unge er uenige om hvilke tiltak som trengs, og at barnevernet da avslutter videre oppfølging når ungdommen takker nei til et tilbud.

Dersom ungdommen selv ikke ønsker noe tiltak fra barnevernstjenesten etter fylte 18 år, skal ungdommen gjøres oppmerksom på at han eller hun kan ombestemme seg på et senere tidspunkt. Barnevernstjenesten bør forsøke å få til en avtale om at det skal opprettholdes kontakt også med dem som ikke ønsker videre tiltak. Dette for å kunne følge med på hvordan den unge klarer seg, og høre om han eller hun likevel kan ha behov for støtte. Det er viktig at kommunene har gode rutiner for dette. Ungdom som har takket nei til tiltak bør kontaktes ett år etter at alle tiltak er avsluttet, for å høre om de nå likevel ønsker å motta tiltak. 181

Regjeringen er opptatt av at kvaliteten på hjelpetiltakene i barnevernet skal være gode. Barn og unge som trenger det skal få virksom hjelp. For å bistå kommunene i arbeidet med unge voksne i barnevernet, kan en løsning være å utvikle faglige anbefalinger og gode eksempler på tiltak som er egnet til å hjelpe ungdom med å oppnå et godt voksenliv. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet har fått i oppdrag å utvikle en nasjonal plan for et langsiktig fagutviklingsprogram for hjelpetiltak. Programmet skal også omfatte tiltak for unge etter fylte 18 år og opp til 23 år. Det er blant annet behov for å se nærmere på hvordan ungdommens behov utredes, dokumenteres og formidles i forbindelse med vurderingen av om videre oppfølging skal iverksettes.182 NTNU Samfunnsforskning har på oppdrag fra Bufdir påbegynt et tre-årig forskningsoppdrag som rettes spesifikt mot hvordan oppfølgingen av unge over 18 år fungerer i dag, og om dagens praksis er egnet til å hjelpe de unge med å oppnå et godt voksenliv.

14.4 Helhetlig oppfølging

Barnevernet skal bistå ungdom som ønsker det etter fylte 18 år, også når ungdom har behov for tiltak fra flere deler av hjelpeapparatet, og koordinere eventuelle tiltak. Vi vet at mange barn i fosterhjem og i institusjon sliter med psykiske vansker. Bufdir er, i samarbeid med Helsedirektoratet, i gang med en rekke tiltak for å styrke samarbeidet mellom barneverns- og helsesektoren. I oktober 2015 ferdigstilte de to direktoratene blant annet rundskrivet Samarbeid mellom barneverntjenester og psykiske helseverntjenester til barnets beste.183

Det å mestre skole og utdanning er den enkeltfaktoren som ser ut til å ha størst betydning for å lykkes i voksenlivet. Barn med barnevernserfaring har det ofte vanskeligere på skolen enn andre barn. Hyppige flyttinger og skolebytter kan påføre det enkelte barn store faglige og sosiale kostnader i form av kunnskapshull og et svakt sosialt nettverk. Barn i barnevernet opplever oftere enn andre barn et fravær av ambisjoner på deres vegne når det gjelder skole og utdanning, og mangler oftere enn andre noen som motiverer til og følger opp skolearbeid.184

Skole og opplæring for barn i barnevernet er derfor et viktig innsatsområde for regjeringen. Satsingen på skole har to viktige formål: å endre holdninger og praksis både i barneverns- og skolesektoren, og å styrke samarbeidet mellom sektorene.

Det er behov for en nærmere avklaring av ansvarsforhold mellom barnevernstjenesten og arbeids og velferdsforvaltningen (NAV). Forskning viser at barnevernet og NAV har ulike måter å tenke og handle på, som kan få stor betydning for hva slags støtte og oppfølging ungdommene får.185 Felles retningslinjer vil kunne bidra til bedre koordinering og samordning av tiltak for ungdom som har behov for dette fra begge tjenestene. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Arbeids-, og velferdsdirektoratet har fått i oppdrag å utarbeide slike retningslinjer.

14.5 Fosterforeldrenes rolle i overgangen til voksenlivet

For de fleste unge har familien en sentral rolle i overgangen til voksenlivet, og kan tilby en stabil overgang. På tross av den unges løsrivning og nyorientering, er tilhørighet til en familie viktig og nødvendig.186 Fosterhjemmene kan derfor spille en betydelig rolle i fosterbarnas overgangsfase fra ung til voksen. Fosterforeldre skal involveres i planleggingen så tidlig som mulig.187 Dersom den unge lever i et stabilt og godt fosterhjem, bør det først og fremst være barnevernets oppgave å stimulere til, og legge til rette for, at den unge blir boende der til han eller hun er klar til å flytte ut.

For mange fosterforeldre er barnet en naturlig del av fosterfamilien også etter fylte 18 år. Men forskning og tilbakemelding fra feltet viser at det ofte er uklare roller mellom fosterhjem og barnevernstjenesten. Fosterforeldre er oppdragere, praktiske tilretteleggere, omsorgspersoner og støttespillere i overgangsfasen. Barnevernet overlater ofte mye av ansvaret for planleggingen til fosterforeldrene. Dette ansvaret blir ikke nødvendigvis fulgt av midler eller annen støtte. Det anbefales derfor å gi fosterforeldre en tydeligere forankret rolle i ungdommens overgang til en selvstendig tilværelse, med tydeligere ansvarslinjer, bedre informasjon og nok ressurser til å ivareta oppgaven.188

Ungdom som flytter for seg selv må ofte ha hjelp til praktiske ting, samt råd og veiledning for å klare seg økonomisk, og vil trenge omsorg og kontakt med voksne som kan følge dem på veien videre i livet. Fosterhjemmet bør gis støtte til å være en trygg base for ungdommen også etter at han eller hun har flyttet ut, slik de fleste andre foreldre er for sine barn. Rollen som fosterforeldre ved overgang til voksenlivet bør derfor være et tema både i opplæringen av fosterforeldre og i fosterhjemsavtalene.

14.6 Oppsummering og tiltak

Lov og retningslinjer legger opp til at unge i barnevernet skal ha god oppfølging i overgangen til voksenlivet (opp til fylte 23 år). Forskning og statistikk viser likevel at mange unge over 18 år i praksis ikke får den hjelpen de har behov for. Dette kan blant annet skyldes at det er lite spesialisert oppfølgingsarbeid i barnevernstjenesten og store ulikheter mellom kommunene på dette feltet. Det er behov for mer kunnskap om hvilke tiltak som virker og kan brukes. Videre er det behov for faglige anbefalinger og gode eksempler. Dette for å bidra til å kvalitetssikre tiltaksarbeidet og for å skape en mer enhetlig praksis på feltet.

Målet med barnevernets oppfølging av unge over 18 år, er:

• å gi ungdommene støtte i overgangen til en selvstendig voksentilværelse.

For å nå dette målet vil regjeringen:

• at Bufdir utvikler faglige anbefalinger om oppfølging av ungdom i overgangen til voksenlivet

• at felles retningslinjer mellom barnevernet og Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) blir implementert i tjenestene.