2 Dagens barnehagetilbud – overblikk og utfordringer

2.1 Barnehagens betydning for barns generelle utvikling

Det foreligger mer kunnskap enn noen gang om barns utvikling og hva som gir en god barndom og et godt grunnlag for det senere livsløpet. Omfanget av den norske barnehageforskningen har økt betydelig de senere årene. Større barnehageprosjekter er satt i gang, og flere gode og produktive fagmiljøer er etablert innenfor barnehageforskningen. Kunnskapsdepartementets strategi for utdanningsforskning har som mål å videreføre arbeidet med å fornye forskningen om og for barnehagen. Nyere nordisk forskning og en del internasjonal forskning har overføringsverdi til norske forhold. Forskningen har gitt mer kunnskap om barnehagens påvirkning på barn, hva som kjennetegner god kvalitet på tilbudet som gis, hvilke kvalitetsforskjeller som finnes i norske barnehager og konsekvensene av disse, spesielt for sårbare barn.1

Barnehagens betydning for barns utvikling og læring er i de senere årene dokumentert både i internasjonal og norsk forskning. Følgende hovedfunn kan fremheves:

• Personalets kompetanse er av stor betydning for kvaliteten på barnehagetilbudet.

• Kvaliteten på relasjonene og samhandlingen mellom voksne og barn og mellom barn er særlig viktig for barns trivsel, utvikling og læring.

• Norske studier tyder på at det ikke er holdepunkt for å hevde at det er uheldig med tidlig start i barnehager med god kvalitet.

• God kvalitet på barnehagetilbudet er viktig for god språkutvikling og barns generelle utvikling.

• Det er en samfunnsøkonomisk gevinst i å satse på barnehager av god kvalitet som et tidlig forebyggende tiltak for å forhindre behovet for kompenserende tiltak senere.

Barnehager som arbeider systematisk og kunnskapsbasert og har personale med god kompetanse, legger grunnlag for gode relasjoner både mellom voksne og barn, mellom barn og for høy kvalitet på samspill og innhold.

Det er bred enighet blant forskere om den positive virkningen av barnehage på lang sikt.2 Samfunnsøkonomiske analyser viser store gevinster ved å sette inn ressurser tidlig i stedet for å satse på kompenserende tiltak senere.3 En norsk studie viser at utbyggingen av barnehagetilbudet har positiv effekt på barnas videre utdanning og arbeidsmarkedstilknytning, særlig for utsatte barn og barn av mødre med lav utdanning.4

I tidlig barndom utvikler barn seg mer enn i noen annen periode i livet, og grunnlaget for videre læring og utvikling legges her. Barn som ikke får god omsorg og stimulering i denne perioden av livet, kan få problemer senere. Flere funn viser at barnehager med høy kvalitet er spesielt viktig for barn fra vanskeligstilte familier, sårbare barn og barn med særlige behov.5 Internasjonale studier viser at offentlig investering i barnehage kan gi en samfunnsøkonomisk gevinst som er om lag ti ganger større enn kostnadene, men størrelsen på gevinsten avhenger av kvaliteten på barnehagetilbudet.6

En rekke undersøkelser viser at det er stor variasjon mellom barnehagene i kvaliteten på tilbudet. Det gjelder både kvaliteten på struktur (voksen- og pedagogtetthet, gruppestørrelse, personalets kompetanse) og innhold (samspillet mellom barna og de ansatte og innad i barnegruppen og de pedagogiske aktivitetene som gjennomføres).7

OECDs gjennomgang av Norges barnehagepolitikk

OECD (Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling) foretok i 1999 et såkalt Country Policy Review av Norges barnehagepolitikk. I 2014 ble dette gjentatt, blant annet for å se hvor norsk barnehagesektor står 15 år etter den første gjennomgangen. I rapporten som OECD leverte 18. juni 2015, roses Norge for blant annet den store satsingen på barnehageutbygging og innføring av rett til plass for alle barn. Samtidig påpeker OECD en del utfordringer av betydning for kvaliteten på barnehagens innhold, blant annet følgende:

• Tilbudet til sårbare grupper bør bli bedre.

• Det er fortsatt mangel på kvalifisert personale.

• Arbeidet i barnehage er preget av lav status, lav lønn og mangel på karrieremuligheter.

OECD anbefaler følgende tiltak:

• Det bør stilles kompetansekrav til alle ansattgrupper som arbeider direkte med barna, dette i kombinasjon med en nasjonal strategi for å redusere tallet på ukvalifiserte ansatte.

• Adgangen til å gi dispensasjon fra utdanningskravet til styrer og pedagogiske ledere bør fases ut, dette for å sikre lik kvalitet for alle barn.

OECD roser den norske rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver, men påpeker samtidig at den ikke alltid er dekkende eller presis nok. Tilsynet med barnehagens innholdskvalitet – «process quality» – er vanskelig å gjennomføre, særlig når det gjelder kvaliteten på samspillet mellom personalet og barna og barnas utvikling og trivsel. OECD påpeker at innholdskvaliteten i barnehagen er den viktigste faktoren for å støtte barnas utvikling, og styringsdokumentene bør derfor blir tydeligere på dette. Innholdskvaliteten bør være gjenstand for jevnlig vurdering.8

Store norske forskningsprosjekter om barnehage

Gode barnehager for barn i Norge (GoBaN)

I en longitudinell studie i perioden 2012–2018 under prosjektledelse av Høgskolen i Oslo og Akershus, i samarbeid med flere forskningsinstitusjoner, følges barn fra de er to år til de er fem år. Forskningsprosjektet omfatter 1 200 barn i fem regioner i Norge. Prosjektet vil undersøke hva som karakteriserer en god barnehage og hvilke faktorer som påvirker barnas trivsel, læring og utvikling. GoBaN finansieres av programmet FINNUT i Norges forskningsråd. Prosjektet trekker veksler på EPPE-studien (Effective Provision of Pre-School Education) i Storbritannia og på studier basert på CIP (Caregiver Interaction Profiles) i Nederland. Datainnhenting foregår i stor grad i samarbeid med forskningsprosjektet Med blikk for barn.

Med blikk for barn – kvalitet i barnehagen for barn under tre år

Prosjektet ledes av Høgskolen i Oslo og Akershus i samarbeid med flere forskningsinstitusjoner og er finansiert gjennom FINNUT. Det undersøkes om endringer i barnehagens organisering, fra de tradisjonelle barnehagene med små grupper mot mer variert inndeling av grupper og gruppestørrelse, virker inn på kvaliteten og livet for barn under tre år i barnehagen. Prosjektet undersøker ulike sider ved omsorg, lek og læring for de yngste barna i deres hverdagsliv, både i tradisjonelle små grupper og i større, fleksible grupper, og ser på betydningen av barns møte med estetiske prosesserfor de yngste barna.

Mor og barn-undersøkelsen (MoBa)/Språk- og læringsstudien (SOL)

Den norske mor og barn-undersøkelsen (MoBa) er et stort prosjekt der Folkehelseinstituttet samler inn data fra et høyt antall kvinner og barn. Dataene kan brukes til en rekke enkeltstudier. På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet har Folkehelseinstituttet siden 2007 arbeidet med prosjektet Språk- og læringsstudien (SOL), som baserer seg på data fra MoBa. Forskerne ser på barns språkutvikling og læringsutbytte fra seksmånedersalder til åtteårsalder og påvirkninger fra hjem, barnehage og skole.

Stavangerprosjektet

Universitetet i Stavanger har siden 2007, i samarbeid med Stavanger kommune, gjennomført en longitudinell studie om barns utvikling og læring. Prosjektet skal bidra til mer kunnskap om barns utvikling fra de er to og et halvt år gamle til tiårsalderen når det gjelder språk, matematikk, motorikk og sosial kompetanse i førskolealder og lesing, skriving og regning i skolealder. Prosjektet avsluttes i 2018.

Barns sosiale utvikling (The Behaviour Outlook Norway Development Study – BONDS)

Barns sosiale utvikling er en longitudinell studie i regi av Atferdssenteret der om lag 1 150 småbarnsfamilier er fulgt fra barna er seks måneder gamle. Intervjuer av syvåringer pågår nå. Familiene kommer fra Bamble, Drammen, Porsgrunn, Skien og Tinn. Kunnskap fra prosjektet skal brukes til å bedre barns oppvekst gjennom nye tiltak som fremmer utvikling av sosial kompetanse og forebygger atferdsvansker.

Agderprosjektet

Universitetet i Agder og Universitetet i Stavanger samarbeider om et førskoleopplegg i 50 fokusbarnehager basert på lekbasert læring. Barna i disse barnehagene vil bli sammenlignet med barn fra 50 barnehager som ikke gis slikt særskilt opplegg (sammenligningsgruppe). Prosjektet har som mål å komme med ny kunnskap om hva som er viktig innhold for femåringene i barnehagen. Førskoleopplegget skal gi femåringer mer tid med voksne i barnehagen, og det legges opp til førskoleaktiviteter minst to timer fire dager i uken. Forskerne skal blant annet se på om opplegget bidrar til at barn i større grad har samme læringsgrunnlag ved skolestart, og dermed likere muligheter for å lykkes i utdanningsløpet og arbeidslivet.

Tidlig trygg i Trondheim

Tidlig trygg i Trondheim (TtiT) er et forskningsprosjekt i regi av NTNU Samfunnsforskning. Prosjektet har som mål å identifisere risiko- og beskyttelsesfaktorer for utvikling av psykisk helse og psykososial utvikling hos barn i et representativt utvalg av 1 000 fireåringer som følges over tid. Studien startet i 2006 og forventes å fortsette til deltakerne er unge voksne.

Språklæring og tekstforståelse i barnehagen

Forskningsprosjektet Språklæring og tekstforståelse i barnehagen i regi av Universitetet i Oslo (2014–2015) omfatter 480 tospråklige barn i alderen 3–5 år i 120 barnehager. Barna snakker en rekke ulike førstespråk: urdu, somali, arabisk, polsk, sorani-kurdisk, tamil, vietnamesisk, tyrkisk, bosnisk/serbisk/kroatisk, albansk og russisk. Forskerne skal blant annet undersøke i hvilken grad den språklige kompetansen minoritetsspråklige barn utvikler i førskolealderen har betydning for senere kunnskapstilegnelse og leseforståelse. Prosjektet skal også bidra med kunnskap om hvordan barnehagelærere best understøtter utviklingen av slike ferdigheter. Prosjektet finansieres av Norges forskningsråd gjennom FINNUT, og resultater forventes i 2016.

Store internasjonale prosjekter om barnehage der Norge er med

ECEC Staff Survey

I regi av OECD planlegges en internasjonal spørreundersøkelse rettet mot styrere og ansatte i barnehage (Early Childhood Education and Care Staff Survey). Undersøkelsen vil blant annet være nyttig med tanke på å få vite mer om barnehagepersonalets utdanning og kompetanseutvikling, sikre et godt miljø for læring og trivsel i barnehagen og motivere, rekruttere og beholde personalet i barnehagen. Norge deltar i undersøkelsen, som etter planen skal gjennomføres i 2018.

CARE

Forskningsprosjektet CARE (Curriculum Quality Analysis and Impact Review of European Early Childhood Education and Care) er et samarbeidsprosjekt med deltakelse av forskere fra elleve europeiske universiteter/høyskoler, inkludert Norge. Prosjektet er finansiert gjennom EUs 7. rammeprogram for forskning. Forskerne skal undersøke hva slags rammeplaner, pedagogikk og andre kvalitetsfaktorer som bidrar til barns utvikling, læring og trivsel. Det inkluderer temaer som kvalitet, inkludering og individuelt, sosialt og økonomisk utbytte av barnehage i Europa. Det tverrfaglige prosjektet skal utvikle et evidensbasert europeisk rammeverk som tar hensyn til ulikheter mellom landene. Styringsdokumenter, forskning og litteratur, observasjonsstudier og spørreundersøkelser gir anledning til komparative analyser mellom de ulike landene. Prosjektet startet i 2014 og avsluttes i 2016.

2.2 De viktigste utfordringene

Regjeringen har høye ambisjoner for barnehagesektoren og vil i henhold til den politiske plattformen heve kvaliteten på barnehagetilbudet, jf. kapittel 1.1. Denne meldingen skal legge grunnlag for utarbeidelsen av en ny rammeplan som skal legge tydeligere føringer for det arbeidet som gjøres i hver enkelt barnehage. Særlig følgende forhold gjør at det er en annen situasjon i dag enn for bare et tiår siden:

• Andelen små barn i barnehage har økt betraktelig. For ettåringene har den økt fra 51 prosent i 2006 til 69 prosent i 2014, og for toåringene har den økt fra 73 prosent i 2006 til 91 prosent i 2014. De yngste barna krever en annen oppfølging enn de eldste barna, og foreldre skal være trygge på at barnet deres får trygg og god tilknytning til ansatte som kan dekke små barns behov.

• Andelen 1–5-åringer med minoritetsspråklig bakgrunn har økt både i befolkningen og i barnehagen. I befolkningen har andelen økt fra 9,3 prosent i 2006 til 16,5 prosent i 2014. I barnehagen har andelen økt fra 6,7 prosent i 2006 til 14,4 prosent i 2014. Det er svært viktig at barnehagen kan støtte minoritetsspråklige barns norskspråklige utvikling for å bidra til et godt grunnlag før skolestart og dermed bedre integrering på sikt.

• Det foreligger i dag mer kunnskap om tilstanden i norske barnehager enn noen gang tidligere. Ny rammeplan må bygge på ny kunnskap. Praksis i barnehagen må kontinuerlig utvikles i samsvar med et oppdatert kunnskapsgrunnlag.

Barnehagen skal bidra til en god barndom og legge grunnlaget for videre utvikling og læring. Barnehagens betydning for barns utvikling og læring er godt dokumentert både i internasjonal og norsk forskning de senere årene. Et barnehagetilbud av god kvalitet styrker alle barns utvikling både på kort og lang sikt, men barn fra familier med lavere sosioøkonomisk bakgrunn har det største utbyttet av et godt barnehagetilbud.

Dagens barnehagetilbud er preget av mangfold og variasjon. Barnehagene varierer i størrelse, pedagogisk tilnærming, kompetanse, organisering og eierskap. Det finnes for eksempel temabarnehager, som frilufts- og musikkbarnehager, og barnehager med alternativt pedagogisk tilbud, som Montessori- og Steinerbarnehager. Åpne barnehager er et alternativt tilbud for foreldre eller andre som er hjemme med barnet. Regjeringen ønsker å bevare et mangfoldig barnehagetilbud. Foreldre skal kunne velge hva slags tilbud som passer best for deres barn. Mangfoldet i sektoren må imidlertid ikke føre til for store variasjoner i kvaliteten på barnehagetilbudet. Foreldre skal føle seg trygge på at barnet får et godt og tilpasset tilbud uansett hvilken barnehage barnet har fått plass i.

Barnehagen er en av samfunnets viktigste arenaer for å utvikle samisk språk, kultur og identitet. Samiske barnehager skal ha et innhold spesielt tilpasset samiske barns kultur- og språkbakgrunn, og samiske barn må få språkstimulering på sitt eget språk. Dette er nedfelt i barnehageloven og rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver. Det samiske språkets stilling er ulikt vektlagt i kommunene. Variasjonen i hva slags barnehagetilbud som gis til samiske barn er stor, fra samiske barn som har tilbud i samiske barnehager med samisk som hovedspråk til barn som får samisk tilbud i norske barnehager. I Nordlandsforsknings evaluering av Sametingets tilskuddsordning til samiske barnehagetilbud påpekes de store variasjonene i språkstøtte til samiske barn. For barnehagepersonalet er det utfordrende å arbeide med samisk språkutvikling der samisk språk står svakere utenfor barnehagen.9 Regjeringens mål er å bidra til at samiske barn skal få utviklet sitt språk, sin kultur og sin identitet på best mulig måte i barnehagen.

Regjeringen vil påpeke at mange barnehager har god kvalitet og oppfyller kravene i dagens rammeplan. Samtidig har også sektoren betydelige utfordringer. Nyere forskning tyder på at norske barnehager ikke gjennomgående er så gode som det man har antatt. Det er mange indikasjoner på at kvalitetsforskjellene er store mellom barnehager, både kommunale og private, og mellom ulike kommuner. Det er ikke alle barn som opplever et godt omsorgs- og læringsmiljø i sin barnehage. Mange barn som har behov for ekstra støtte og tilrettelegging, får ikke et tilpasset tilbud i tide. Barn fra ulike barnehager møter med ulikt utgangspunkt for videre skolegang, og sammenhengen og samarbeidet mellom barnehage og skole kan bli bedre.

Det er etter regjeringens vurdering bekymringsfullt at det er store ulikheter i innholdet i tilbudet og i barns utbytte av å gå i barnehage. Kvalitetsforskjellene kan ha stor betydning for barnas trivsel og utvikling, noe som vil kunne påvirke barnas livskvalitet både her og nå og i fremtiden, som mulighetene for å gjennomføre utdanning og få god tilknytning til yrkeslivet. Etter regjeringens vurdering er de største utfordringene knyttet til barnehagens innhold som følger:

• at ikke alle barn opplever et trygt omsorgs- og læringsmiljø i barnehagen

• at det er for stor variasjon mellom barnehager i kvaliteten på det allmennpedagogiske tilbudet

• at mange barn mangler tilstrekkelig norskspråklig kompetanse når de begynner på skolen

• at barn med behov for særskilt støtte og tilrettelegging ikke får et tilpasset tilbud i tide

• at ikke alle barn opplever en god overgang og sammenheng mellom barnehage og skole.

Ikke alle barn opplever et trygt og inkluderende omsorgs- og læringsmiljø i barnehagen

Mange norske barnehager driver systematisk og godt relasjonsarbeid, men noen undersøkelser peker på at flere barnehager ikke arbeider godt nok med å støtte barns lek og fremme gode relasjoner mellom barna. Noen barn faller utenfor barnehagens leke- og læringsfellesskap. Dette er ofte de barna som har aller størst behov for de læringsmulighetene som ligger i barnehagens omsorgs- og læringsmiljø.10

Ikke alle barn trives i barnehagen. Noen mangler en venn å leke med daglig, og en del opplever mobbing, plaging, erting eller utestengning fra lek. Dette er alvorlig for de barna det gjelder. Forskning viser at barn som blir utestengt fra lek, ofte mangler lekekompetanse og språk- og kommunikasjonsferdigheter. Videre viser forskning at barna som faller utenfor, lettere blir oversett og definert negativt av de ansatte i barnehagen. Å arbeide for et godt omsorgs- og læringsmiljø er en av barnehagens kjerneoppgaver. Det handler om å skape gode forutsetninger og rammer for et pedagogisk tilbud av god kvalitet. Forskning peker blant annet på betydningen av tydelig ledelse, langsiktig og systematisk arbeid, godt foreldresamarbeid og kvalitet i barnehagens arbeid med relasjonene mellom barn og mellom barn og voksne.

Regjeringen vil styrke barnehagens arbeid for et godt omsorgs- og læringsmiljø. Rammeplanen skal tydeliggjøre hva som ligger i begrepet omsorgs- og læringsmiljø, og det skal komme bedre frem hvilke forventninger rammeplanen stiller til personalets ansvar og oppgaver når det gjelder å sikre et godt omsorgs- og læringsmiljø for alle barn. Barnehagene er inkludert i oppfølgingen av NOU 2015: 2 Å høre til. Virkemidler for et trygt psykososialt skolemiljø, jf. kapittel 4.1 Styrket innsats for et godt omsorgs- og læringsmiljø og 4.1.3 Barnehagen skal forebygge, avdekke og håndtere mobbing.

For stor variasjon i barnehagenes pedagogiske tilbud

Barnehagen er i endring, og nye rammebetingelser stiller andre krav til barnehagenes ledelse, organisering og sammensetning av barnegrupper og personalgrupper. De senere årene har det vært en sterk økning i store barnehager med mange barn, en økning i andelen små barn under tre år og en økning i andelen minoritetsspråklige barn. Ansatte i barnehagene rapporterer at de trenger mer kompetanse på disse områdene.

I OECDs gjennomgang av den norske barnehagesektorens styrker og svakheter fremheves det som positivt at den norske rammeplanen reflekterer den nordiske tradisjonen, som vektlegger et helhetlig læringssyn og barndommens egenverdi. OECD påpeker at rammeplanen gir barnehageansatte stor frihet når den skal omsettes i praksis, men at den ikke er presis nok til å sikre god innholdskvalitet i alle barnehager. OECD vurderer derfor at dagens rammeplan ikke i tilstrekkelig grad er et godt nok styringsverktøy for sektoren.11

Kunnskapsgrunnlaget om hva som bidrar til et godt barnehagetilbud, er blitt stadig styrket de senere årene. Det foreligger også mer kunnskap om det pedagogiske arbeidet i barnehagene. Forskere finner blant annet at barnehagepersonalet i varierende grad støtter godt nok opp under små barns relasjoner til hverandre, barnas læring og utvikling, inkludert språkutviklingen. OECD påpeker i sin rapport at tilpasning av innholdet til det enkelte barn og barnegruppen, krever et kompetent personale som bruker observasjon, dokumentasjon og vurdering av barns utvikling og læring som grunnlag for å tilrettelegge et godt pedagogisk tilbud for alle.

Regjeringen ser behov for å tydeliggjøre rammeplanens krav til barnehagen som pedagogisk virksomhet. Dette er nærmere omtalt i kapittel 4.1 Styrket innsats for et godt omsorgs- og læringsmiljø og 4.2 Tydeligere føringer for et pedagogisk tilbud av god kvalitet. Spesifikk omtale av barnas utbytte av barnehagen omtales i kapittel 4.2.7 Barnehagens innhold og aktiviteter – læring og utvikling i barnehagen.

Mange barn mangler tilstrekkelig norskspråklig kompetanse ved skolestart

Det er stor variasjon i barns språkferdigheter ved skolestart. Barn med godt ordforråd og god begrepsforståelse ved skolestart gjør det bedre på skolen enn andre barn. Det er ikke bare forskjeller i barnas utgangspunkt før de begynte i barnehagen som er årsak til den store variasjonen, men også kvaliteten på det tilbudet barnet får i barnehagen. En rekke studier viser at det er store forskjeller i barnas språklige kompetanse og at dette avhenger av barnehagens pedagogiske arbeid med språkutvikling. Noen barnehager er preget av et rikt språkmiljø der alle barn engasjeres i stimulerende samtaler, aktiviteter, lek og samspill, mens andre barnehager har lite språklig stimulerende samhandling mellom personalet og barna.12

Et barnehagetilbud av god kvalitet kan bidra til at barn som får lite språkstimulering hjemme, likevel utvikler et godt nok ordforråd og begrepsforståelse før skolestart. Tidlig barnehagestart virker forebyggende og gir lavere sannsynlighet for behov for språktiltak i skolen, spesielt for barn fra familier med lav inntekt og for minoritetsspråklige barn. Evalueringen av gratis kjernetid i Oslo viste at blant barn som har gått minst fire år i barnehage, er det under 15 prosent som skårer bekymringsfullt lavt på kartleggingsprøven i lesing i 1. klasse. Blant barn som har gått null til to år i barnehage, er det nesten 40 prosent som skårer bekymringsfullt lavt.13 Kompenserende tiltak som settes inn på senere tidspunkt, er langt mer kostbart og mindre effektivt.

Personalets kompetanse i å støtte barns språkutvikling gjennom lek, samspill og samtaler er av vesentlig betydning for barns språkutvikling. Ikke alle barnehager støtter godt nok opp om barnas språkutvikling, og kvaliteten på språkarbeidet varierer også mye internt i barnehagene. For at personalet skal kunne støtte barns språkutvikling og være gode språklige rollemodeller for barna, trenger de god kompetanse, særlig om hvordan barns språkutvikling stimuleres best. Spesielt kvaliteten på barnehagepersonalets samtaler med barna har betydning for ordforråd og begrepsutvikling.

Regjeringen er ikke tilfreds med at mange barn med innvandrerbakgrunn begynner på skolen uten tilstrekkelig norskspråklig kompetanse til å følge ordinær undervisning, særlig ikke dersom barna er født i Norge eller kom til landet før treårsalder. I skoleåret 2014–2015 fikk ni prosent av elevene på 1.–4. trinn og fem prosent av elevene på 8.–10. trinn særskilt norskopplæring etter opplæringsloven § 2-8. Per 1. januar 2015 hadde totalt 14,3 prosent av elevene i grunnskolen innvandrerbakgrunn, det vil si at de enten selv hadde innvandret eller at de var født i Norge av to foreldre som hadde innvandret. Av disse fikk omtrent halvparten særskilt norskopplæring.14 Lav norskspråklig kompetanse kan føre til at minoritetsspråklige elever går ut av grunnskolen med manglende kunnskaper og ferdigheter. Dårlig norskspråklig kompetanse kan være en medvirkende årsak til dagens høye frafall i videregående opplæring. Frafallet har ligget stabilt mellom 33 og 29 prosent siden 1999-kullet.15

Integreringsutvalget sier blant annet følgende i NOU 2011: 14 Bedre integrering:

Å beherske norsk språk i tidlig barndom er avgjørende for barns læringsutbytte slik at de kan gjennomføre og bestå utdanningsløpet. Deltakelse i barnehage styrker språk, sosiale ferdigheter og læring. Integreringsmessig er det derfor viktig at barn rekrutteres til barnehage.

Regjeringen mener at ny rammeplan må bli tydeligere på barnehagens ansvar for å støtte alle barns språklige utvikling. Dette er omtalt nærmere i kapittel 4.3.

Ikke godt nok tilbud til barn med behov for særlig støtte og tilrettelegging

Betydningen av tidlig innsats understrekes i forskning og har vært fremhevet gjentatte ganger i offentlige utredninger og meldinger.16 Til tross for dette, er det fremdeles en utfordring at barn som strever, ikke oppdages tidlig nok og at barn dermed ikke får tidlig nødvendig hjelp og støtte. Dagens rammeplan angir ikke tydelig nok barnehagens ansvar og oppgaver for å fange og følge opp barn som har behov for ekstra støtte.

Rammeplanen legger til grunn at barnehagen skal være en inkluderende pedagogisk institusjon for alle barn. Det er mange barn som av ulike årsaker ikke har et like godt utgangspunkt når de begynner på skolen. Forebyggende arbeid handler både om å gi et allmennpedagogisk tilbud av god kvalitet til alle barn og å tilpasse tilbudet til enkeltbarns særlige behov.

Barn med særlige behov er en sammensatt gruppe, og behovet for særskilt støtte kan også variere i perioder av barnets liv. Det kan omhandle barn med en medisinsk diagnose, barn med fysiske eller psykiske funksjonshemminger, språkvansker, atferdsvansker, psykiske lidelser, barn med traumatiske erfaringer, som mishandling, overgrep eller flukt fra krig, eller barn som ikke finner seg til rette i barnehagen av andre årsaker. Den vide definisjonen gjør det utfordrende å avklare kvaliteten på tilbudet disse barna får i barnehagen. Regjeringen vil at barnehagen gjennom tidlig innsats skal gi god støtte til barn ut fra deres individuelle behov. Samarbeidet med foreldre og andre instanser er av vesentlig betydning. Dette er nærmere omtalt i kapittel 4.4 Tidlig innsats for å oppdage og hjelpe barn som trenger ekstra støtte.

Sammenhengen mellom barnehage og skole kan bli bedre

God sammenheng mellom barnehage og skole har betydning for at barna skal klare seg godt videre i skoleløpet, og for å hindre senere frafall i videregående opplæring. Det kan se ut til at samarbeidet mellom barnehage og skole er styrket de senere årene. Undersøkelser viser at de fleste kommuner har rutiner for selve overgangen fra barnehage til skole. Kvaliteten på disse rutinene og hvorvidt de bidrar til gode og trygge overganger og til sammenheng og kontinuitet i det pedagogiske tilbudet, er imidlertid mindre kjent. Det er også stor variasjon i innholdet i de skoleforberedende aktivitetene i barnehagene, noe blant annet Brenna-utvalget påpekte i sin utredning, jf. NOU 2010: 8 Med forskertrang og lekelyst.

Til tross for at den konkrete overgangen fra barnehage til skole oppleves trygg for de fleste barn, opplever noen barn varierende grad av uro i forbindelse med det å forlate barnehagen og begynne på skolen. En utfordring ser ut til å være manglende sammenheng i overgangen fra barnehagen til skolen. I tillegg har ansatte i barnehager og skoler til dels manglende kunnskap om hverandres læreplaner og arbeidsmåter. Regjeringen mener at det kan gjøres mer for å bedre sammenhengen slik at barn får en bedre overgang fra barnehagen til skolen. Dette er nærmere omtalt i kapittel 4.5 God overgang og sammenheng mellom barnehage og skole.