3 Utvikling av barnehagens rammeplan frem til i dag

Barnehageloven med tilhørende forskrifter regulerer barnehagen som pedagogisk virksomhet. Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver (rammeplanen) har status som forskrift og utdyper hva det pedagogiske tilbudet i barnehagen skal inneholde. Rammeplanen er barnehagesektorens styringsdokument for planlegging, gjennomføring og vurdering av innholdet.

Denne meldingen skal legge grunnlaget for arbeidet med ny rammeplan. For å kunne vurdere innretningen av ny rammeplan er det nødvendig å se på utviklingen av rammeplanen over tid.

3.1 Rammeplanen av 1996

Den første loven om barnehager ble vedtatt i 1975. I 1995 ble ny barnehagelov vedtatt med ikrafttredelse fra 1996. Det ble inntatt en ny bestemmelse i loven som ga departementet adgang til å fastsette rammeplan for barnehagen. I Ot.prp. nr. 68 (1993–94) Om lov om barnehager begrunnes lovendringene med at barnehagesektoren hadde vært i en rask utvikling de siste årene, og at loven som helhet ikke var godt nok tilpasset utfordringene i barnehagesektoren. Forslaget ble fremmet i en fase der det også ble gjennomført store endringer i familie- og oppvekstpolitikken. Utvidet foreldrepermisjon ved fødsel og adopsjon, tidskontoordning og skolestart for seksåringer endret rammebetingelsene for barnehagesektoren. Det var et mål å tilpasse barnehagesektoren til utviklingen gjennom et hensiktsmessig lovverk. Det var videre et ønske om å tydeliggjøre barnehagens oppgaver overfor barna, foreldrene og samfunnet generelt.

Fastsettelsen av den første rammeplanen for barnehagen i 1996 var en viktig milepæl for å sikre likeverdige barnehagetilbud av god kvalitet. Rammeplanen skulle konkretisere barnehagens rolle og oppgaver overfor barna og foreldrene, og den ga barnehagen et samfunnsmandat som barnehagens personale var forpliktet til å følge.

Rammeplanen inneholdt blant annet:

• Forpliktende mål som barnehagen skulle arbeide i retning av

• Krav til kvalitet i det sosiale samspillet i hverdagen

• Fem fagområder som alle barn i barnehager skulle få erfaring med i løpet av barnehageåret:

  • Samfunn, religion og etikk

  • Estetiske fag

  • Språk, tekst og kommunikasjon

  • Natur, miljø og teknikk

  • Fysisk aktivitet og helse

Et sentralt begrep i den første rammeplanen var basiskompetanse. Basiskompetanse ble definert som «utvikling av sosial handlingsdyktighet og utvikling av språk og kommunikasjonsevne i vid forstand». Videre het det at begrepet basiskompetanse var uttrykk for «det barna har ervervet av grunnleggende kompetanse for sitt framtidige liv». I den første rammeplanen het det at barnehagen skulle bidra til at det enkelte barn utviklet slike basiskvalifikasjoner:

Barnet skal:

• kunne ta og opprettholde kontakt med andre

• utvikle positivt selvbilde og positiv holdning til egen læreevne

• utvikle selvstendighet, kreativitet og fleksibilitet

• kunne ta andres rolle og se en sak fra flere synsvinkler

• kunne samarbeide, ta hensyn til og vise omsorg for andre

• lære seg og selv bidra til å utforme positive normer for samhandling

• utvikle godt muntlig språk

• kunne kommunisere effektivt på ulike plan

De ulike delkompetansene er viktige for at barn skal utvikle seg og delta aktivt i fellesskap og for å tilegne seg kunnskaper, ferdigheter og holdninger. I den første rammeplanen het det at «å forholde seg til andre er kanskje det mest vesentlige barn lærer i barndommen». Det er verdt å merke seg at disse ferdighetene og egenskapene, om enn formulert på litt andre måter, i betydelig grad sammenfaller med hva Ludvigsen-utvalget nesten 20 år senere løfter frem som viktig for fremtidens skole, og som delvis dekkes av det som i utvalgets utredning omtales som «kompetanser for det 21. århundre».

Den første rammeplanen beskrev barns utbytte av å gå i barnehagen bredt, der både den gode barndom, basiskompetanse og grunnleggende kunnskaper, ferdigheter og holdninger inngikk. Det het at «Barndommen er en livsfase med egenverdi i menneskets livsløp».

Rammeplanen av 1996 hadde en del 3 som handlet om bruk av planen og de ulike aktørenes ansvar og oppgaver. Den inneholdt også et eget kapittel om samisk språk og kultur. Rammeplanen hadde en relativt omfattende omtale av vurdering i barnehagen. Rammeplanen inneholdt en modell for planlegging, gjennomføring og vurdering av arbeidet i barnehagen, jf. figur 3.1. Modellen illustrerte kompleksiteten og sammenhengen mellom mål og forutsetninger, innhold og arbeidsmåter og resultat og vurdering. Barnehagens resultat omfattet både barnets utbytte og barnehagens utvikling som institusjon og organisasjon. Det het blant annet at:

Vurderingen bør være helhetlig, allsidig og omfatte både det enkelte barns utvikling og barnegruppens fungering. Den enkelte voksne, personalgruppen som team, forholdet mellom barna og de voksne, foreldresamarbeidet, barnehagen som organisasjon og den utadrettede virksomheten bør følges opp og være gjenstand for planmessig vurdering.

Med henvisning til de mål som var satt opp for «utvikling av basiskompetanse og mål for hva barna bør tilegne seg innen planens ulike innholdsområder», het det også at:

Personalet i barnehagen skal gjennom vurderingen følge opp og se om det enkelte barn tilegner seg slike grunnleggende kunnskaper, holdninger og ferdigheter ut fra barnets egne forutsetninger.

Vurdering av enkeltbarns trivsel, læring og utvikling er en viktig del av hverdagen i barnehagen og sikrer en individuell oppfølging av barna. Det enkelte barns utvikling må også ses i forhold til de øvrige barna. Det er viktig å se på hele barnegruppens fungering i lek og sosialt samspill.

3.2 Rammeplanen av 2006

I 2004 ble det gjort en helhetlig gjennomgang av barnehageloven, jf. Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) Om lov om barnehager (barnehageloven). Ny barnehagelov erstattet loven av 1995 og trådte i kraft i 2006. I Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) fremkommer det at formålet med endringene i barnehageloven var å styrke forutsetningene for at barnehagen kunne gi barna omsorg og et godt pedagogisk tilbud. Det daværende Barne- og familiedepartementet hadde nedsatt en arbeidsgruppe som skulle komme med vurdering av hvordan kvaliteten i barnehagetilbudet kunne sikres. Arbeidsgruppens innspill utgjorde en viktig del av bakgrunnen for lovforslaget.1

Barnehageloven fikk en egen bestemmelse om barnehagens innhold og en ny bestemmelse om barns rett til medvirkning i barnehagen. Gjeldende formålsbestemmelse ble ikke endret. Ny innholdsbestemmelse og ny bestemmelse om barns medvirkning i barnehageloven av 2005 bygget blant annet på rammeplanen av 1996.

I Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) skriver det daværende Barne- og familiedepartementet følgende om rammeplanen av 1996:

Rammeplanen er svært omfangsrik. Et tidsriktig regelverk skal ikke være så omfattende, men mer kortfattet og klart. En revidert rammeplan må utdype barnehagelovens bestemmelser om formål og innhold. I tillegg til planen kan det utvikles temahefter og veiledninger om bruken av planen. De sentrale prinsippene i dagens plan skal videreføres.

Det ble nedsatt en ekstern arbeidsgruppe som skulle komme med forslag til revidert rammeplan. Revidert rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver ble fastsatt 1. mars 2006 – ti år etter at den første rammeplanen kom. Det er denne rammeplanen som fortsatt er gjeldende i dag, med noen justeringer i 2011, jf. omtale nedenfor.

3.3 Nærmere om innholdet i gjeldende rammeplan

Den reviderte rammeplanen av 2006 er betydelig kortere, men har samme inndeling som rammeplanen av 1996. Del 1 omhandler barnehagens samfunnsmandat, del 2 omhandler barnehagens innhold og del 3 omhandler planlegging og samarbeid. Modellen for planlegging, gjennomføring og vurdering av arbeidet i barnehagen ble ikke videreført.

Den reviderte rammeplanen understreker, i samsvar med §§ 2 og 3 i barnehageloven, tydeligere barns rett til medvirkning og barnehagens plikt til å ta hensyn til hvert enkelt barns forutsetninger og behov. Det er også formulert tydeligere krav til personalet og en tydeligere sammenheng mellom rammeplanen og skolens læreplaner ved at fagområdene i større grad tilsvarer de fagene som barna senere vil møte igjen i skolen. Et nytt fagområde, Antall, rom og form, ble innført. Samtidig ble fagområdet Samfunn, religion og etikk delt i to: Etikk, religion og filosofi og Nærmiljø og samfunn. Det ble slått fast at barnehagens innhold fortsatt skal være basert på lek, omsorg og læring. I tillegg utarbeidet universitets- og høyskolemiljøer, på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet, en rekke veiledende temahefter om fagområdene og andre temaer i rammeplanen. Disse temaheftene ble sendt ut i stort antall og ble godt mottatt i sektoren.

Gjeldende plan gir rammer for barnehageeiers ansvar og gir styrer, pedagogiske ledere og det øvrige personalet en forpliktende ramme for planlegging, gjennomføring og vurdering av barnehagens virksomhet. Rammeplanen gir også informasjon til foreldre, eiere og tilsynsmyndighet om hva barnehagen skal arbeide med:

Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver redegjør for barnehagens samfunnsmandat. Barnehagens innhold skal bygge på et helhetlig læringssyn, hvor omsorg, lek og læring er sentrale deler. I tillegg er sosial og språklig kompetanse samt sju fagområder viktige deler av barnehagens læringsmiljø.

Barnehagelovens formålsbestemmelse sier innledningsvis:

Barnehagen skal i samarbeid og forståelse med hjemmet ivareta barnas behov for omsorg og lek, og fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling.

I rammeplanen fremholdes det at barnehagen skal legge grunnlag for aktiv deltagelse i et demokratisk samfunn, der barna ser seg selv som verdifulle medlemmer i et større fellesskap. Det sies videre:

Barns undring over handlinger og holdninger i møte med hverandre legger grunnlaget for en kritisk refleksjon om seg selv i samfunnet. Hensynet til hverandre og gjensidige samhandlingsprosesser i lek og læring er forutsetning for barns danning.

Rammeplanens kapittel 3 har innledningsvis en omtale av følgende sentrale områder for barns utvikling: Omsorg, danning, lek, læring, sosial kompetanse, språklig kompetanse og barnehagen som kulturarena. Disse områdene har ikke eksplisitte målformuleringer, men er nærmere beskrevet i løpende tekst. Deretter følger omtale av de syv fagområdene der det er formulert prosessmål som beskriver hvordan barnehagen skal bidra til å gi barna opplevelser og erfaringer som støtte for deres utvikling av kunnskaper, ferdigheter og holdninger. Det er selve fagområdet og arbeidsmåtene barna skal bli kjent med. Det er ikke definert mål for ulike aldersgrupper, men det pedagogiske arbeidet, herunder arbeidet med fagområdene, skal tilpasses barnas alder, interesser og ulike forutsetninger. Progresjon skal tydeliggjøres i målene i barnehagens egen årsplan. For hvert fagområde er det formulert mål for arbeidet for å fremme barnas utvikling og læring og presisering av personalets ansvar.

Rammeplanens del 3 omhandler planlegging og samarbeid og består av to kapitler. Kapittel 4 gir føringer for hvordan barnehagen skal planlegge, dokumentere og vurdere sin pedagogiske virksomhet. Kapittel 5 omhandler samarbeid med andre instanser som har betydning for barnas oppvekst, som skolen, barnevernet, helsestasjonen og den pedagogisk-psykologiske tjenesten (PP-tjenesten).

I omtalen av dokumentasjon og vurdering sies det i kapittel 4 blant annet at:

Viten om personalets arbeid og barns virksomhet i barnehagen er viktig som grunnlag for barnehagens utvikling. Dokumentasjon kan være et middel for å få fram ulike oppfatninger og åpne for en kritisk og reflekterende praksis. (...) Vurdering er også viktig for å kunne fornye virksomheten og barnehagen som organisasjon.

Barnegruppens og det enkelte barns trivsel og utvikling skal derfor observeres og vurderes fortløpende. Oppmerksomheten må både rettes mot samspillet barna imellom, mellom barn og personale og mellom barnehagens ansatte.

Rammeplanene fra 1996 og 2006 er forskjellige i format og delvis i substans. En del av de substansielle endringene fremstår i dag som nødvendige og riktige, men noen viktige elementer har blitt mer utydelige, noe som omtales nærmere i kapittel 4. Selve kjernen i den norske barnehagen er imidlertid den samme, slik lederen av arbeidsgruppen for revidering av rammeplanen, professor Thomas Moser ved daværende Høgskolen i Vestfold, uttalte i en analyse av 2006-rammeplanen:

Vi mener at det pedagogiske grunnsynet og barnesynet blir videreført i sin helhet, og at det kanskje får enda større vekt gjennom fokusering på barn som medvirkende aktører.

I samme analyse påpekes følgende:

I 2005 har barnehagen som institusjon markert seg i en slik grad at det ikke lenger synes nødvendig å argumentere for og legitimere den pedagogiske virksomheten, slik det synes hensiktsmessig i forbindelse med 1995-planen.2

Begge disse elementene er relevante i arbeidet med ny rammeplan.

Sametinget var representert i arbeidsgruppen for revidering av rammeplanen. Det samiske innholdet ble en integrert del av rammeplanen av 2006.

På bakgrunn av NOU 2007: 6 Formål for framtida om formål for barnehagen og opplæringen vedtok Stortinget i 2008 ny formålsbestemmelse for barnehagen. Den nye formålsbestemmelsen i barnehageloven trådte i kraft 1. august 2010 og definerer barnehagens samfunnsmandat. Innholdsbestemmelsen i barnehageloven ble endret som følge av nytt formål, og trådte i kraft på samme tidspunkt. Formålsbestemmelsen er på et overordnet nivå, omfatter helheten i virksomheten og uttrykker tre perspektiver: Samfunnsperspektivet, individperspektivet og institusjonsperspektivet. Formålet er retningsgivende for øvrige lovbestemmelser og styringsdokumenter for barnehagen og fungerer som mandat for alle som har et ansvar for virksomheten. Økt kunnskap om barnehagens betydning for barns utvikling og økt vektlegging av barnehagen som et pedagogisk tilbud, gjenspeiles i formålet for barnehagen.

Som følge av ny formålsbestemmelse og endringer i innholdsbestemmelsen i barnehageloven, ble det foretatt følgeendringer i rammeplanen, blant annet ved at begrepet «danning» erstattet begrepet «oppdragelse».3 Endringene trådte i kraft i 2011.

3.4 Rammeplangruppen oppnevnt i 2013

I 2013 oppnevnte departementet en ekstern rammeplangruppe, ledet av professor Elin Eriksen Ødegaard ved Høgskolen i Bergen. Rammeplangruppen fikk i oppdrag å lage et utkast til revidert rammeplan for barnehagen og leverte sitt forslag til Utdanningsdirektoratet våren 2014.4 Prosessen omfattet kun del 1 og 2 av rammeplanen. Revidering av del 3 om dokumentasjon og vurdering og tverrfaglig samarbeid var ikke omfattet av mandatet, dette i påvente av forslag om lovendringer om dokumentasjon og vurdering.

Den eksterne rammeplangruppen ble særskilt bedt om å vurdere og fremme forslag om følgende:

• Om innholdet i kapittel 2 i dagens rammeplan kan utformes på samme måte som kapittel 3, det vil si prosessmål og krav til barnehagens arbeid.

• Rammeplanens bruk av begrepet danning og foreslå eventuelle endringer som vil gjøre det lettere for barnehagene å forstå hvordan de skal omsette formålets oppdrag om danning og læring i praksis.

• Om og eventuelt hvordan det bør gjøres endringer i antallet fagområder eller i beskrivelsene av disse i lys av relevante samfunnsendringer (herunder bruk av IKT) og endringene i ny innholdsbestemmelse (barnehagens helsefremmende og forebyggende funksjon).

• Om og eventuelt hvordan rammeplanen kan legge bedre føringer for arbeidet med de yngste og de eldste barna, herunder skoleforberedende aktiviteter på barnehagens premisser.

• Hvordan krav til progresjon i tilbudet bør uttrykkes.

• Hvilke krav som skal stilles til barnehagens årsplan.

• Vurdere om det er behov for en nærmere omtale av arbeidsmåter og tilrettelegging av det pedagogiske arbeidet.

Rammeplangruppen ble bedt om å ta hensyn til nyere forskning om barn, barndom og barnehager. Gruppen ble videre bedt om å foreslå hvordan samiske barn skal få et tilpasset barnehagetilbud.

Rammeplangruppen leverte et forslag der barnehagens egenart og syn på barn og barndom ble understreket. Forslaget bygget opp under barnehagens innhold og arbeidsmåter slik det også er uttrykt i tidligere rammeplaner. Antall målformuleringer ble begrenset og gjort mer overordnet, og barnehagelærerens rolle ble understreket. Gruppen fremhevet områder som barnehagens arbeid med et godt psykososialt miljø, bærekraftig utvikling og demokrati og medborgerskap. Gruppen foreslo en ny struktur på rammeplanen, og forslaget inkluderte et nytt kapittel 2, som omhandlet barnehagen som pedagogisk virksomhet. Kapitlet beskrev syv prinsipper for pedagogisk praksis:

• grunnleggende kunnskaper og ferdigheter

• pedagogisk miljø

• gode sammenhenger

• kommunikasjon og samtale

• situasjon og relasjon

• planlegging og improvisasjon

• variasjon og progresjon

I et nytt kapittel 3 om omsorg, lek og læring og i kapittel 4 om fagområdene definerte gruppen mål for hva barn skal oppleve og erfare i barnehagen, mål for barnehagelærerens særlige ansvar og hele personalets oppgaver. For øvrig foreslo ikke gruppen substansielle endringer i fagområdene, men gjennomgikk målformuleringene med tanke på at disse skulle gjelde både de yngste og de eldste barna. Gruppen foreslo også i større grad å harmonisere målbeskrivelsene på tvers av fagområdene.

Rammeplangruppens ulike delutkast til ny rammeplan ble offentliggjort på Utdanningsdirektoratets hjemmeside, og en rekke organisasjoner og institusjoner kom med innspill til utkastene. For å få på plass nødvendige lovendringer og kunne se lov og rammeplan bedre i sammenheng vedtok regjeringen å utsette revideringsarbeidet.

Denne meldingen skal danne grunnlag for revidering av rammeplanen og vise hva regjeringen mener er viktig å legge vekt på prosessen. I meldingen brukes ikke begrepet «revidering», men «utarbeidelse av ny rammeplan.» Det legges til grunn at endringen av forskriftsstrukturen vil bli så omfattende at det vil være naturlig å vedta ny forskrift snarere enn en teknisk komplisert revidering av nåværende forskrift. Selv om det beste fra dagens rammeplan skal beholdes, så forutsettes det at den nye rammeplanen skal bli mer tydelig og inneholde klarere styringssignaler for at barnehagen skal oppfylle sitt eksisterende samfunnsmandat. Ny rammeplan skal bli et enda bedre verktøy slik at barnas rettigheter sikres best mulig.

3.5 Rammeplaner i andre land

Alle de nordiske landene har fastsatt nasjonale bestemmelser for barnehagens innhold og oppgaver. Bestemmelsene har ulik status, som for eksempel retningslinjer, forskrifter eller lovbestemmelser. Sverige har siden 1998 hatt den nasjonale Läroplan för förskolan. Planen, som ble revidert i 2010, er en forskrift og har mye til felles med den norske rammeplanen, men den er betydelig kortere. Danmark har ikke nasjonal læreplan, men barnehagene ble fra 2004 pålagt å utarbeide lokale læreplaner med utgangspunkt i nasjonale føringer. Finland har retningslinjer for aldersgruppen 0–5 år i barnehage og læreplan for seksåringer i førskole. Island fikk sin første nasjonale plan for leikskóla i 1999, fulgt av en ny plan i 2011.

Selv om barnehagens formålsbestemmelse, verdigrunnlag og læringssyn (prinsipper) er noe ulikt formulert, er det i mange land et felles syn på at en god barndom har en verdi i seg selv og er betydningsfull for trivsel, læring og utvikling. Lekens betydning understrekes. Det er lagt vekt på at barnas alder tilsier at læring skjer i andre former enn på skolen, og at utforskende læringsmåter bygger på barnets interesser og ulike forutsetninger.

Graden av nasjonal styring og institusjonenes autonomi er løst ulikt i andre land, fra varianter av ingen nasjonale bestemmelser til detaljerte føringer for barns utbytte. OECD har i flere rapporter i Starting Strong-serien presentert informasjon om landenes politikk for kvalitet og innhold i førskoletilbudet. Den siste rapporten viser at de fleste OECD-landene har innført nasjonale lære-/ rammeplaner eller standarder for barn i barnehager.5 Noen land har felles planer for barn over og under tre år, og andre land har separate planer for ulike aldersgrupper.

Anbefalingen fra den andre Starting Strong-rapporten (2006) om å se hen til den sosiale konteksten for små barns utvikling og å plassere trivsel, utvikling og læring som kjernen i barnehagearbeidet, med respekt for barnas egen dagsorden og måter å lære på, kan nå gjenfinnes i de pedagogiske tilnærminger i landenes tilbud til de yngste barna. Mange land har beveget seg fra å rette ensidig oppmerksomhet mot barns kognitive ferdigheter og innlæring i førskoletilbudene til et bredere perspektiv og en mer barnesentrert pedagogikk.

Over tid ser man at flere land synes å fokusere på det enkelte barn og ta mer hensyn til barns perspektiver. Leken spiller en viktig rolle i nesten alle lands rammeplaner og pedagogiske tilnærminger. Barns initiativ og bidrag tas i sterkere grad hensyn til i utviklingen av den pedagogiske praksisen, også i land som tidligere hadde en mer tradisjonelt lærerstyrt undervisning. Det er en sterkere vektlegging av at tilbudene er tilpasset små barn og deres alder og modning. Barns sosiale og emosjonelle utvikling vektlegges i tillegg til den kognitive utviklingen. Dette kommer blant annet til uttrykk gjennom vektlegging av temaer som kunst, kreativitet, demokratiforståelse og aktiviteter for samarbeid og arbeid i gruppe.6 En studie av rammeplaner i det europeiske forskningsprosjektet CARE viser tilsvarende funn, og det pekes blant annet på at utvikling av sosiale ferdigheter og identitet er like viktig som kognitive ferdigheter og kommunikasjon for å legge grunnlag for livslang læring.7 Samtidig er det økt oppmerksomhet om barns utbytte av barnehage. Mange land søker å finne en balansert tilnærming, og det er pekt på behov for mer forskning.8

De fleste landene opplever større grad av innvandring, og landene blir stadig mer kulturelt mangfoldige. Lærer- og pedagogutdanningene og pedagogikken svarer på dette ved i større grad å vektlegge temaer som kulturell forståelse.

3.6 Videre innhold i meldingen

Regjeringen vil at alle foreldre skal kunne være trygge på at barna har plass i en barnehage med god kvalitet. Barnehager i Norge har jevnt over god kvalitet, ikke minst på grunn av den innsatsen dyktige og engasjerte ansatte gjør hver dag. Likevel er det for store kvalitetsforskjeller mellom barnehagene.

I de påfølgende kapitlene vil oppmerksomheten dreies mot hva som bør gjøres for å møte de utfordringene som er skissert i kapittel 2. Kapittel 4 viser til kunnskapsgrunnlaget og identifiserer og omtaler endringsbehov i barnehagens innhold som grunnlag for arbeidet med en ny rammeplan. I tillegg omtales andre enkelttiltak.

Kapittel 5 omhandler dagens kompetansesituasjon i barnehagesektoren. I kapitlet diskuteres hvilken betydning økte ambisjoner og forventninger til barnehagens innhold vil ha for det fremtidige kompetansebehovet og hva statens bidrag til kompetanseutvikling skal være fremover. Kapittel 6 omhandler systemet rundt barnehagen og hvordan tverrfaglig samarbeid er en forutsetning for å gi alle barn et godt tilbud og en god oppvekst. Kapittel 7 redegjør for de økonomiske og administrative konsekvensene av tiltakene i meldingen.