2 Dagens styring av universiteter og høyskoler

Forstørr bilde

De statlige universitetene og høyskolene er en del av staten som rettssubjekt, og er dermed formelt sett forvaltningsorganer. En del av styringen av sektoren følger dermed av regler og avtaleverk som gjelder generelt for staten. Egenarten til universiteter og høyskoler gjør imidlertid at de skiller seg fra mye annen statlig virksomhet. Rollen som kunnskapsinstitusjoner i et liberalt demokrati krever at de også må ha en kritisk og uavhengig rolle, også overfor staten for øvrig. Ved siden av de statlige finnes det private institusjoner som driver samme typer av virksomhet, både innenfor høyere utdanning og forskning, og både med og uten statstilskudd. Mye av styringen skjer derfor innenfor særskilte rammer som er lagt for universiteter og høyskoler generelt, og videre for de statlige lærestedene spesielt.

Begrepet «styring» omfatter alle aktiviteter som går ut på å påvirke eller vurdere resultatene og oppgaveløsningen til en virksomhet. Det inkluderer å sette mål og iverksette tiltak for å sørge for at de fastlagte målene blir nådd, at oppgavene løses mest mulig effektivt, og at virksomheten utføres innenfor gjeldende regler og rammer. Styring omfatter ikke bare pålegg om hva som skal gjøres eller ikke gjøres, men også de ressursene som blir stilt til disposisjon, vurdering og offentliggjøring av de resultatene som blir oppnådd, og dialog om mål og institusjonens utvikling. Nedenfor følger en gjennomgang av de viktigste sidene ved styringen av universiteter og høyskoler i dagens styringssystem.

2.1 Styringsvirkemidler som gjelder generelt

2.1.1 Generelt statlig regelverk

Som del av staten er institusjonene underlagt den ordinære hierarkiske instruksjonsmyndigheten som følger av Grunnloven. På de områder hvor denne myndigheten ikke er avskåret av Stortinget (se avsnitt 2.2.1), kan departementet derfor instruere institusjonene om alle forhold. Statsråden står samtidig ansvarlig overfor Stortinget innenfor de rammene hvor instruksjonsmyndigheten gjelder. Det parlamentariske ansvaret innebærer i ytterste konsekvens at statsråden (eller regjeringen) må gå av dersom Stortinget gjør vedtak om mistillit. En ansvarliggjøring i form av kritikk eller mistillitsvedtak i Stortinget bygger på rene politiske vurderinger. Det konstitusjonelle ansvaret er mer snevert definert, og innebærer at en statsråd kan bli gjort ansvarlig for å ha brutt sine konstitusjonelle plikter gjennom dom i Riksretten.

De statlige universitetene og høyskolene er også i utgangspunktet omfattet av alle lover og forskrifter som gjelder for statlige organer. Det gjelder blant annet:

• forvaltningsloven: regler om bl.a. taushetsplikt, habilitet og saksbehandlingsregler for utøvingen av offentlig myndighet (som utredning og begrunnelse av vedtak, frister, klagebehandling mv.)

• anskaffelsesloven: konkurranse om større anskaffelser, vilkår i kontrakter mv.

• arkivloven og offentligloven: lagring av dokumenter, føring av journal og retten til innsyn i saksdokumenter og register

• språk: eksamen og skjema på bokmål og nynorsk, og veksling mellom skriftspråkene i allment tilgjengelige dokument fra den administrative virksomheten

• sikkerhetsloven: krav om forebyggende sikkerhetsarbeid i form av risikostyring, øvelser, mv.

Når det gjelder regler som omhandler arbeidsgiver- arbeidstakerforholdet, er de statlige institusjonene underlagt både arbeidsmiljøloven og statsansatteloven med forskrifter, og i tillegg særbestemmelsene i universitets- og høyskoleloven med forskrifter (se avsnitt 2.2.1). Statsansatteloven inneholder bestemmelser om personalreglementer, rammer for ansettelser og opphør av arbeidsforhold, omplassering og fortrinnsrett og saksbehandlings- og klagebestemmelser.

Institusjonene er også omfattet av det sentrale avtaleverket i staten, der Kommunal- og moderniseringsdepartementet har framforhandlet og inngått avtaler på statens vegne med hovedsammenslutningene av arbeidstakerorganisasjoner. Hovedavtalen i staten legger grunnlaget for arbeidstakernes rett til medbestemmelse. Avtalen gir også noen overordnede rammer for personalpolitikken, blant annet knyttet til kompetanseutvikling, likestilling og tilrettelegging. Hovedavtalen gjelder for ett år om gangen.

Hovedtariffavtalene regulerer generelle lønns- og arbeidsvilkår, og gjelder for to år om gangen. Avtalene inneholder også bestemmelser med generelle regler om permisjonsrettigheter, arbeidstid og overtid, rett til lønn under sykdom, pensjon, ferie osv. Hovedtariffavtalene inneholder også en lønnsplan med en oversikt over stillingskodene og hvilken avlønning som kan benyttes innenfor den enkelte stilling.

I tillegg er det inngått andre avtaler, reglementer og retningslinjer som gjelder alle statsansatte både i regulære forhandlinger og via det såkalte trepartssamarbeidet, for eksempel særavtalene om dekning av utgifter til reise og kost innenlands og utenfor Norge, retningslinjer for personalpolitikk ved omstillingsprosesser, avtalen om inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) mv.

Økonomiregelverket

Som forvaltningsorganer er de statlige universitetene og høyskolene underlagt regelverket for økonomistyring i staten. Regelverket består av Reglement for økonomistyring i staten, fastsatt ved kongelig resolusjon, Bestemmelser om økonomistyring i staten, fastsatt av Finansdepartementet, og rundskriv fra Finansdepartementet med hjemmel i reglementet.

Økonomiregelverket skal sikre at forvaltningen styres i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Regelverket omfatter både overordnede prinsipper og generelle krav til styringen, og spesifikke krav til budsjettering og regnskapsføring. Det stiller krav både til departementets styring av de underliggende virksomhetene og til statlige virksomheters interne styring.

Styringsprinsipper

Økonomiregelverket fastsetter følgende grunnleggende styringsprinsipper, som gjelder for alle virksomheter i staten:

• Alle virksomheter skal fastsette mål og resultatkrav for seg selv. Departementet fastsetter også overordnede mål og styringsparametere for underliggende virksomheter.

• Ressursene skal brukes effektivt og i samsvar med gjeldende regler, forutsetninger og god skikk.

• Målene og resultatkravene skal oppnås.

• Det skal sikres et tilstrekkelig og forsvarlig beslutningsgrunnlag.

• Styringen skal tilpasses virksomhetens egenart, risiko og vesentlighet.

Samlet omtales disse gjerne som at mål- og resultatstyring er fastsatt som grunnleggende styringsprinsipp i staten. Styringen innebærer en årlig syklus: Departementet fastsetter mål for underliggende virksomheter med utgangspunkt i Stortingets vedtak. Deretter fastsetter virksomhetene egne mål og resultatkrav innenfor disse rammene. Virksomhetene velger selv hvordan målene skal nås innenfor gjeldende forutsetninger og tildelte budsjettrammer. I etterkant rapporteres det oppover i hierarkiet om hvordan målene er nådd, og disse vurderingene brukes deretter til læring og som beslutningsgrunnlag for den videre styringen. Syklusen gjentas ved at regjeringen i sitt forslag til statsbudsjett gir Stortinget opplysninger om oppnådde resultater for siste år, og redegjør for begrunnelsen for neste års bevilgningsforslag og resultatene som tilsiktes oppnådd.

Styringsdialogen

Med styringsdialog menes alle møter og dokumentutveksling av styringskarakter mellom departementet og en underliggende virksomhet. Regelverket fastsetter noen overordnede krav til styringsdialogen, og utover dette er det departementet selv som i samråd med virksomhetene fastsetter styringsdialogens form og innhold. De generelle kravene er blant annet at styringsdialogen skal dokumenteres, og at styringen både skal ha et ettårig og et flerårig perspektiv. Videre fastsetter regelverket overordnede krav til to av hovedelementene i den årlige styringsdialogen: tildelingsbrevet og årsrapporten. Tildelingsbrevet skal blant annet inneholde overordnede mål, styringsparametere som gjør det mulig å vurdere måloppnåelse, administrative og budsjettmessige fullmakter og krav til rapporteringen. Felles krav til årsrapportene er blant annet at de skal inneholde årsregnskap samt beskrivelser og vurderinger av årets aktiviteter og resultater, styring og kontroll i virksomheten og virksomhetens framtidsutsikter.1

Internkontroll

Økonomiregelverket fastsetter at alle statlige virksomheter skal ha en internkontroll, som skal dokumenteres. Formålet med internkontrollen er å forhindre feil og dermed blant annet sikre at ressursene brukes effektivt for å nå målene innenfor gjeldende rammer og regler, at regnskap og annen informasjon er pålitelig, at verdier forvaltes forsvarlig, og at misligheter forebygges og avdekkes.

Regelverket pålegger virksomhetene å etablere visse rutiner og tiltak som del av internkontrollen. Alle kontrolltiltak skal forankres på overordnet nivå i virksomheten, og virksomheten må veie nytten av tiltakene opp mot kostnadene de medfører. Rutiner og tiltak skal blant annet bidra til å identifisere risikofaktorer som kan medvirke til at virksomhetens mål ikke nås, og korrigerende tiltak for å redusere disse risikoene. De skal også sikre at viktig informasjon kommuniseres effektivt og er lagret på en måte som ivaretar informasjonens konfidensialitet, integritet og tilgjengelighet.

Regnskap

Regelverket fastsetter en felles struktur for regnskapsrapportering i staten. Dette er en fordel både for sammenlignbarheten og for en effektiv ressursbruk i staten at virksomhetene har felles rutiner. Riksrevisjonen reviderer regnskapene til de statlige institusjonene, og kontrollerer også institusjonenes forvaltning av statens interesser i selskaper.

2.1.2 Særlig regelverk

I tillegg til det generelle regelverket for alle statlige virksomheter er det enkelte lover og særregler som gjelder for forskning generelt og for forskning og utdanning innenfor enkelte fagområder spesielt:

• Forskningsetikkloven gjelder alle forskere og forskning i Norge og skal bidra til at forskning i offentlig og privat regi skjer i henhold til anerkjente forskningsetiske normer. Loven stiller krav til forskningsinstitusjoners opplæring av de ansatte og til organiseringen av det forskningsetiske arbeidet (redelighetsutvalg og retningslinjer for behandling av saker om mulige brudd på anerkjente forskningsetiske normer).

• Helseforskningsloven gjelder for medisinsk og helsefaglig forskning på mennesker, humant biologisk materiale eller helseopplysninger. Loven regulerer systemet med forhåndsgodkjenning av prosjekter hos de regionale komiteene for medisinsk og helsefaglig forskningsetikk, og stiller særlige krav til helseforskningen, blant annet om samtykke fra forskningsdeltakere, behandling av helseopplysninger og biologisk materiale og tilsyn.

• Diverse standarder og kvalifikasjons- og autorisasjonskrav for ulike yrker legger rammer for utdanningene som leder fram til disse yrkene. For eksempel må de maritime utdanningene forholde seg til kravene i forskrift om kvalifikasjoner og sertifikater for sjøfolk.

2.1.3 Bygg og eiendom

Styringen av bygge- og leiesaker ved de statlige lærestedene følger i stor grad av felles rammer som gjelder i staten. Regjeringens plan for utvikling, forvaltning og prioritering av universitets- og høyskolebygg er presentert i Meld. St. 4 (2018–2019) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2019–2028.

Forvaltning av bygg og eiendom

Statlige universiteter og høyskoler disponerer et samlet areal på om lag 3,4 mill. kvadratmeter. Om lag halvparten av dette er statlig eiendom som forvaltes av institusjonene selv. En fjerdedel er statlig eiendom som forvaltes av Statsbygg, og en fjerdedel av arealet leies i det private markedet.

At lærestedet har forvaltningsansvaret for en statlig eiendom innebærer at de selv har ansvar for blant annet å vedlikeholde og drifte arealet, og for å finansiere dette innenfor egen ramme. Institusjonene får også årlig fullmakt gjennom Stortingets budsjettbehandling til å avhende eiendom i tråd med avhendingsinstruksen2 og kan bruke salgsinntektene til andre lokaler. Større arealendringer og prinsipielle saker må legges fram for departementet. Bygg forvaltet av Statsbygg inngår i statens husleieordning, en ordning der institusjonene betaler husleie til Statsbygg. Husleien dekker statens investeringskostnad (avskrivninger og avkastning på investert kapital) og kostnadene ved eiendomsforvaltningen, inkludert drift og verdibevarende vedlikehold.

De fleste institusjonene disponerer areal under flere av de tre forvaltningsregimene, og fordelingen mellom dem varierer mye. Seks av institusjonene har forvaltningsansvar for statlig eiendom (de såkalt selvforvaltende institusjonene), og for disse utgjør dette en hovedvekt av arealet de disponerer (NTNU, UiO, UiB, NMBU, UiT og NIH). For de fleste andre utgjør bygg forvaltet av Statsbygg størstedelen av arealet, med unntak av OsloMet – storbyuniversitet og Kunsthøgskolen i Oslo som i hovedsak leier av private.

Styret er ansvarlig for å disponere institusjonens ressurser på best mulig måte, herunder lokaler og utstyr som støtter opp under institusjonens samlede mål og planer. Universitets- og høyskoleloven stiller krav om at det fysiske læringsmiljøet er fullt forsvarlig ut fra en samlet vurdering av hensynet til studentenes helse, sikkerhet og velferd.

Kunnskapsdepartementet har fra 2019 stilt krav om at institusjonene skal ha utarbeidet overordnede planer for utviklingen av bygningsmassen og effektiv bruk av eksisterende og nye campuser. Slike campusutviklingsplaner eller masterplaner for eiendomsforvaltningen har normalt et femårig perspektiv og er forankret i institusjonenes styrer. Selvforvaltende institusjoner skal også ha langtidsplaner for verdibevarende vedlikehold og oppgraderinger med tilhørende årlige budsjettavsetninger.

Styring og finansiering av byggeprosjekter

Byggeprosjekter kan være alt fra mindre justeringer og tilpasninger i eksisterende bygningsmasse til store nybygg og rehabiliteringsprosjekter. Styringen og finansieringen av prosjektene skjer på ulike måter, og er avhengig av forvaltningsregimet for det aktuelle arealet:

1. Prosjekter i egen regi. Dette er byggeprosjekter som de selvforvaltende institusjonene gjennomfører og finansierer på egen hånd innenfor gjeldende budsjettramme.

2. Brukerfinansierte byggeprosjekter. Dette er byggeprosjekter innenfor husleieordningen som gjennomføres av Statsbygg på oppdrag fra en institusjon. Institusjonen forplikter seg til å dekke husleien som følger av prosjektet, innenfor gjeldende budsjettramme. Brukerfinansierte prosjekter ble tidligere kalt kurantprosjekter.

3. Ordinære byggeprosjekter. Ordinære byggeprosjekter finansieres over statsbudsjettet etter at Stortinget vedtar kostnadsrammen3 og bevilger midler i tråd med denne. Statsbygg har normalt rollen som byggherre og ansvaret for å gjennomføre prosjektene. Ferdigstilte bygg fra ordinære prosjekter kan forvaltes av Statsbygg og inngå i statens husleieordning, eller forvaltes av institusjonen selv. Ved ordinære byggeprosjekter får institusjonen økt sine rammer med inntil 75 pst. av den årlige husleien (husleiekompensasjon). For nybygg utenfor husleieordningen må institusjonen dekke kostnader til eiendomsforvaltningen, inkludert drift og vedlikehold, innenfor gjeldende budsjettrammer.

4. Universitetsarealer i sykehus. Prinsipper for planlegging, bygging og finansiering av universitetsarealer i nye sykehusbygg ble presentert i Prop. 1 S (2017–2018) for Helse- og omsorgsdepartementet og er gjeldende fra 2018. Disse prinsippene innebærer at de regionale helseforetakene som hovedregel eier arealene, mens universitetene leier dem.

5. Prosjekter i samarbeid med private utleiere. Universiteter og høyskoler kan også realisere prosjekter i samarbeid med private aktører. Institusjonene inngår i slike tilfeller leieavtale med private aktører på kommersielle vilkår. Dette finansieres normalt innenfor gjeldende budsjettrammer, men det kan være aktuelt med husleiekompensasjon.

Ved behov for bygg og arealer utover et visst omfang, melder institusjonene det inn som en sak til Kunnskapsdepartementet. Institusjonene har selv et ansvar for å utrede sakene i tråd med gjeldende instrukser og regelverk. Visse instrukser gjelder særlig for byggesaker og arealplanlegging.4 I tillegg gjelder generelle instrukser, som utredningsinstruksen og særskilte krav for store investeringsprosjekter i staten.5 Utredningen skal alltid vurdere mer effektiv utnyttelse og endringer i eksisterende lokaler som et alternativ til nybygg og flere ulike løsninger.

Avhengig av prosjekttype og omfang stilles det ulike krav til beslutninger på departements- eller regjeringsnivå eller særskilt bevilgning fra Stortinget, jf. tabell 2.1. I store byggeprosjekter hvor Kunnskapsdepartementet er oppdragsgivende departement, oppretter departementet prosjektråd. Prosjektrådet er et rådgivende organ. Blant annet gjennom å utarbeide mandat fastsetter Kunnskapsdepartementet hvordan prosjektet skal være organisert med roller og ansvar. I prosjekter i egen regi, brukerfinansierte prosjekter og mindre leiesaker er Kunnskapsdepartementet normalt ikke tungt involvert i gjennomføringen og styringen av prosjektene.

2.2 Styring av universiteter og høyskoler

2.2.1 Universitets- og høyskoleloven med forskrifter

Særregler for universiteter og høyskoler finnes i universitets- og høyskoleloven med forskrifter. Universitets- og høyskoleloven er nylig gjennomgått i NOU 2020: 3 Ny lov om universiteter og høyskoler, og regjeringen følger den opp med en lovproposisjon med forslag til endringer i loven våren 2021.

Loven inneholder både bestemmelser som fastsetter rammer for institusjonenes handlingsfrihet, og bestemmelser som innskrenker departementets styringsmuligheter. Den lovfestede faglige friheten utvider handlingsrommet i forhold til det som normalt gjelder statlige organer. Noen av reglene gjelder organiseringen av institusjonene, ansettelser og styrets og rektors oppgaver o.l. De fleste av de mest spesifikke reglene gjelder utdanningsvirksomheten og studenters rettigheter og plikter, hvor det er størst behov for både å sikre studentenes rettsstilling og interesser og å ivareta hensynet til et enhetlig, nasjonalt utdanningssystem.

Til sammen er mer enn 200 forskrifter hjemlet i universitets- og høyskoleloven.6 Av disse er 72 fastsatt av departementet eller av Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT), mens de øvrige er lokale forskrifter fastsatt av institusjonene. Av forskriftene fastsatt av departementet er 17 generelle forskrifter, mens 55 er forskrifter om rammeplaner og retningslinjer for rammeplanstyrte utdanninger.

Faglig frihet og ansvar

En viktig del av regelverket er bestemmelsene som sikrer den faglige friheten ved institusjonene. På den ene siden sikres institusjonene fra instruksjon på visse områder ved at de ikke kan gis pålegg om læreinnholdet i undervisningen, innholdet i forskningen eller individuelle ansettelser. Dette avskjærer departementet instruksjonsmyndighet over de statlige lærestedene, og gir institusjonene en friere stilling enn statlige organer generelt. Bestemmelsen gjelder også pålegg fra eiere av private institusjoner eller oppdragsgivere.

På den andre siden pålegges institusjonene å selv fremme og verne den akademiske friheten. Dette må ses i sammenheng med bestemmelsene som gir de ansatte frihet i undervisnings- og forskningsvirksomheten, blant annet retten til å velge emne og metode og retten til å offentliggjøre resultater.

Der institusjonene og de ansatte har frihet, har de også ansvar. Institusjonene har ansvar for å sikre et høyt faglig nivå og at anerkjente vitenskapelige og pedagogiske prinsipper overholdes. Samtidig motsvares retten til offentliggjøring også av en plikt til åpenhet om forskningsgrunnlaget og -resultatene.

Organisering og ledelse ved institusjonene

Loven fastsetter overordnede rammer for hvordan institusjonene skal være organisert. Alle de statlige institusjonene skal ledes av et styre som det øverste organet. Styrets oppgaver og ansvar er felles for alle institusjoner, både statlige og private. Dette inkluderer ansvaret for å fastsette mål og resultatkrav, disponere økonomiske ressurser og eiendom, legge planer for den faglige virksomheten og den faglige utviklingen og gi instruks for og føre tilsyn med den daglige ledelsen.

Loven åpner for to modeller for organisering av den øverste ledelsen. Hovedmodellen er at institusjonene har ekstern styreleder som er utpekt av departementet, og rektor som er ansatt av styret, men institusjonene kan selv ved styrevedtak velge en modell med valgt rektor. Ansatt rektor er daglig leder for både den faglige og den administrative virksomheten og er sekretær for styret. En institusjon med valgt rektor skal ha en administrerende direktør som er sekretær for styret og øverste leder for den administrative virksomheten, mens rektoren da har det overordnede ansvaret for virksomheten på styrets vegne. Modellen med valgt rektor og en egen øverste administrativ leder kalles ofte for delt ledelse, i motsetning til såkalt enhetlig ledelse.

Utgangspunktet i loven er at styret har elleve medlemmer fordelt på ulike grupper (fire ansatte i undervisnings- og forskerstilling, én teknisk/administrativt ansatt, to studenter og fire eksterne), men institusjonen kan ved styrevedtak fastsette hvilken sammensetning styret skal ha. Loven stiller krav om at studenter og ansatte skal være tilfredsstillende representert, og at ingen av gruppene av interne medlemmer kan ha flertall alene. De eksterne medlemmene kan ha flertall, men et vedtak om en slik sammensetning krever et flertall på minst to tredeler. Departementet har utgitt en veileder om rammer for arbeidet til styrene ved universiteter og høyskoler.7

Utover organiseringen av ledelsen fastsetter styret selv den interne organiseringen ved institusjonen. Studentene skal ha minst 20 prosent av medlemmene i kollegiale organ med beslutningsmyndighet. At studentene er representert i de styrende organene, i tillegg til de ansatte, er et uttrykk for at studentene i høyere utdanning ikke bare er mottakere av en tjeneste, men inngår i det faglige felleskapet som er definerende for en høyere utdanningsinstitusjon.

Noen utvalg er pålagt gjennom lov eller av departementet. Loven krever at alle institusjonene (også private) har et læringsmiljøutvalg, som skal ha like mange representanter fra studentene som fra institusjonen. Utvalget skal årlig rapportere til styret om arbeidet med læringsmiljøet og delta i planleggingen av læringsmiljøtiltak, og kan gi uttalelser om klager på læringsmiljøet. Gjennom instruksjon har departementet også siden 2011 pålagt institusjonene å ha et Råd for samarbeid med arbeidslivet. Studentene og arbeidslivets parter skal være representert, men ellers er det opp til institusjonene å bestemme hvordan rådet skal være organisert.

Rammer for den faglige virksomheten

Den faglige virksomheten styres på flere ulike måter gjennom regelverket, blant annet gjennom fullmakter til å akkreditere utdanningstilbud og tilby grader, krav til intern kvalitetssikring av utdanningstilbud, og regler som gir rettigheter til studenter og ansatte. Utover reglene som gjelder vitenskapelige stillinger, er de fleste reglene knyttet til utdanningsområdet og spørsmål som opptak, læringsmiljø, utdanningsplan, eksamen og vitnemål, studentombud osv.

Det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring (NKR) er en nivådelt beskrivelse av alle kvalifikasjonene i det formelle utdanningssystemet. Hvert nivå er henvist til det tilsvarende nivået i det felleseuropeiske rammeverket (EQF), som gjør det lettere å sammenligne kvalifikasjoner mellom land. Grader fra høyere utdanning er innplassert i tre nivåer i rammeverket, hvor de vanligste gradene i hvert nivå er bachelor, master og ph.d. De to øverste nivåene omtales som høyere grads nivå.

Akkreditering er et vilkår for å kunne tilby høyere utdanning, og innebærer en faglig bedømming av om en institusjon eller et utdanningstilbud oppfyller bestemte kriterier gitt av departementet og NOKUT. Institusjonene har ulike fullmakter til selv å akkreditere studietilbudene sine avhengig av hvilken kategori de tilhører. Universitetene har fullmakt til å akkreditere utdanningstilbudene sine på alle nivåer og fagområder, men det er forutsatt at de er i dialog med NOKUT før de etablerer tilbud på høyere grads nivå innenfor helt nye fagområder. Høyskolene må søke NOKUT om akkreditering av tilbud på høyere grads nivå innenfor fagområder hvor de ikke allerede kan tildele grader på doktorgradsnivå. Hvilke grader de enkelte institusjonene kan tildele, er fastsatt av regjeringen gjennom forskrift om grader og yrkesutdanninger, beskyttet tittel og normert studietid ved universiteter og høyskoler (gradsforskriften).

Utover kvalitetssikringen gjennom akkrediteringskravene stiller regelverket krav om at institusjonene skal ha et tilfredsstillende internt system for kvalitetssikring, som også skal videreutvikle kvaliteten i utdanningene. Akkrediteringskriteriene, nærmere krav til det systematiske kvalitetsarbeidet og beskrivelser av NOKUTs oppgaver med akkreditering og tilsyn er fastsatt i forskrifter. Departementet har fastsatt forskrift om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning (studiekvalitetsforskriften) og NOKUT har fastsatt forskrift om tilsyn med utdanningskvaliteten i høyere utdanning (studietilsynsforskriften).

Utover det som følger generelt for statsansatte, er ansettelser til vitenskapelige stillinger regulert i universitets- og høyskoleloven og de tilhørende forskriftene, som beskriver de formelle rammene rundt utlysnings- og ansettelsesprosessene og regulerer adgangen til å ansette i midlertidige åremålsstillinger. Forskriftene om ansettelsesvilkår for visse midlertidige rekrutterings- og kvalifiseringsstillinger (som postdoktor og stipendiat) regulerer lengden på åremålene, formålene med stillingene, kriterier for ansettelse og planer for gjennomføring av åremålsperiodene. Forskrift om ansettelse og opprykk beskriver kriteriene for ansettelse og kriteriene og framgangsmåten for opprykk, for eksempel fra førsteamanuensis til professor. Institusjonene kan fastsette ytterligere krav for de ulike stillingstypene utover forskriften.

Særskilt om rammeplanstyrte utdanninger

Med hjemmel i universitets- og høyskoleloven fastsetter Kunnskapsdepartementet rammeplaner for en rekke profesjonsutdanninger gjennom forskrift. I tillegg har det blitt utarbeidet nasjonale retningslinjer for flere av utdanningene. For helse- og sosialfagene er de nasjonale retningslinjene fastsatt av departementet gjennom forskrift, mens øvrige nasjonale retningslinjer er fastsatt av fagutvalg i Universitets- og høgskolerådet (UHR).

Rammeplanene skal ivareta en nasjonal samordning av innholdet i utdanningene og at arbeidslivets behov for kompetanse dekkes. Rammeplanene angir en overordnet ramme for det faglige innholdet i utdanningene og krav til organiseringen, som bruk av praksisstudier. Det fastsettes rammeplaner for utdanninger der det er viktig å sikre at de uteksaminerte kandidatene har en felles sluttkompetanse på tvers av ulike læresteder, og at innholdet i utdanningen er tilpasset arbeidslivets kompetansebehov. Fullførte helseutdanninger fra et norsk lærested gir for eksempel rett til autorisasjon som helsepersonell, og utdanningene må dermed sikre at kandidatene har den kompetansen som helsetjenestene forutsetter.

Departementet bruker også andre styringsvirkemidler overfor disse utdanningene, se tabell 2.2. Gjennom universitets- og høyskoleloven har departementet hjemmel til å fastsette spesielle opptakskrav for enkeltutdanninger eller fagområder når hensynet til gjennomføringen av studiene gjør dette nødvendig. Blant profesjonsutdanningene har utdanning som grunnskolelærer, lektor og sykepleier nasjonalt fastsatte opptakskrav for karakterer i norsk og matematikk og for skolepoeng (karaktergjennomsnitt pluss visse tilleggspoeng). Departementet har også hjemmel til å bestemme at det skal avholdes obligatoriske nasjonale deleksamener i enkelte emner. I 2020 ble det avholdt nasjonal deleksamen i matematikk for grunnskolelærerutdanningene og i anatomi, fysiologi og biokjemi i sykepleierutdanningen.

Kandidatmåltallene er et minstekrav til hvor mange kandidater lærestedene er forventet å uteksaminere fra ulike utdanninger per år. Kravene er fastsatt av departementet i tildelingsbrevet til de statlige institusjonene gjennom den generelle instruksjonsmyndigheten, og som en forutsetning for tilskuddet i tilskuddsbrevet til de private.

Lov om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner gjennomfører i norsk rett europaparlaments- og rådsdirektiv 2005/36/EF om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner med senere endringer (yrkeskvalifikasjonsdirektivet). Direktivet inneholder harmoniserte minimumskrav til utdanning for enkelte yrker (lege, tannlege, sykepleier, jordmor, provisorfarmasøyt, veterinær og arkitekt). Kravene i direktivet gjelder forhold som blant annet utdanningenes varighet, obligatoriske fag og praksisstudier. I Norge er alle disse yrkene lovregulert, unntatt arkitekt. Arkitektutdanningene ved de tre lærestedene i Norge som tilbyr dette, tilfredsstiller kravene i direktivet.

2.2.2 Finansiering

Universitetene og høyskolene i Norge er i all hovedsak offentlig finansiert. I 2019 var 91 pst. av driftsinntektene til lærestedene under Kunnskapsdepartementet fra offentlige kilder. Av disse inntektene kom 86 pst. gjennom direkte bevilgninger, og av bevilgningene utgjør rammebevilgningen 99 pst. For alle institusjonene utgjør altså rammebevilgningen størstedelen av finansieringen, men den bestemte fordelingen på finansieringskilder varierer mye. I det ene ytterpunktet kommer tilnærmet alle inntektene fra rammebevilgningen, mens i det andre utgjør den to tredjedeler av inntektene. Fordelingen mellom ulike inntektskilder er i all hovedsak stabil over tid. Tabell 2.3 viser både fordelingen for institusjonene totalt og spredningen i fordelingen blant institusjonene i løpet av 2015–2019.

Rammebevilgningen

Strategisk handlingsrom

Rammebevilgningen er den tildelingen universitetene og høyskolene mottar fra Kunnskapsdepartementet under kap. 260, post 50 i statsbudsjettet. Tildelingen er i hovedsak en rammefinansiering som gir institusjonene et stort handlingsrom til å disponere ressursene for å nå de overordnede målene best mulig. Departementet har blant annet ikke fordelt tildelingen mellom formålene utdanning og forskning.

Handlingsrommet er imidlertid begrenset på noen punkter. I enkelte tilfeller blir budsjettøkninger øremerket til konkrete formål. For tildelinger uten noen bestemt tidsavgrensning blir øremerkingen som regel bare formelt uttrykt i tildelingsbrevet hvor budsjettøkningen legges inn i rammebevilgningen. Som regel er det forventet fra både departementets og institusjonens side at aktiviteten videreføres også i påfølgende år uten at det gis formelle pålegg. Det er samtidig klart at departementet ikke forventer at alle slike øremerkinger skal anses som bundet for evig. Det kan dermed ikke gis et nøyaktig tall på hvor stor del av bevilgningene som er bundet av slike eksplisitte øremerkinger, men omfanget er begrenset.

De største begrensningene i handlingsrommet for rammebevilgningen er knyttet til eksplisitte eller implisitte forventninger til resultatene som skal oppnås. For utdanninger med kandidatmåltall (lærer- og helseutdanninger) legger ikke departementet detaljerte føringer på hvilke beløp som skal brukes, men det forventes at institusjonene ikke uteksaminerer færre kandidater enn måltallet, som utgjør et minimumskrav. Ved tildelinger som skal gi økt utdanningskapasitet forventes det at aktiviteten målt i gjennomførte studiepoeng øker, og ved tildelinger til rekrutteringsstillinger forventes det flere avlagte doktorgrader og personer i postdoktorstillinger. Slike eksplisitte forventninger legger begrensninger på institusjonenes handlingsrom til å disponere ressursene. Siden institusjonene har handlingsrom til å bestemme akkurat hvordan disse forventningene nås, kan begrensningene ikke uttrykkes nøyaktig i kroner og øre, men de vil for noen institusjoner utgjøre en betydelig del. For enkelte institusjoner vil for eksempel studenter på utdanninger med kandidatmåltall utgjøre en stor del av studentmassen og institusjonen har dermed begrensede muligheter til å omprioritere innenfor rammen.

I løpet av perioden 2001–2004 ble alle de statlige lærestedene nettobudsjetterte. Det innebærer at de har unntak fra bruttoprinsippet i bevilgningsreglementet om at utgifter og inntekter bevilges hver for seg, og de får i stedet bevilget en netto utgiftsramme. De kan dermed selv disponere alle inntekter utover dette, og slik påvirke omfanget av egen virksomhet utover det som finansieres av bevilgninger over statsbudsjettet. De kan også overføre ubrukte midler til neste år (avsetninger). De nettobudsjetterte organene omtales som forvaltningsorgan med særskilte fullmakter. Sammenlignet med ordinære, bruttobudsjetterte forvaltningsorganer gir det institusjonene større fleksibilitet til å utnytte eksterne finansieringskilder, til å fordele mellom drift og investeringer og til å planlegge over flere år.

I 2020 fastsatte Kunnskapsdepartementet et regelverk for avsetningene ved universiteter og høyskoler, jf. Prop. 1 S (2020–2021). Avsetninger til investeringer har ingen beløpsgrense, men skal knyttes til konkrete planlagte investeringer med beløp og årstall. Fra 2022 vil avsetninger til andre formål som overstiger fem prosent av årets bevilgning fra Kunnskapsdepartementet som hovedregel føres tilbake til statskassen.

Fastsetting av rammebevilgningen

Rammebevilgningen til hver institusjon fastsettes med utgangspunkt i tildelingen for saldert budsjett for året før, og med endringer lagt til denne. Siden innføringen av finansieringssystemet i 2002, jf. St.prp. nr. 1 (2001–2002), har endringene vært av to typer: på den ene siden har man den resultatbaserte uttellingen og på den andre har man andre budsjettendringer som følge av nye eller økte satsinger og innsparinger. Den resultatbaserte uttellingen beregnes på bakgrunn av resultatendringene på indikatorene i systemet, kombinert med de forhåndsbestemte satsene for indikatorene. Det har vært gjort noen endringer i utvalget av indikatorer og satser for den resultatbaserte uttellingen, men hovedtrekkene har vært stabile, og det har gått flere år mellom de større endringene (2006 og 2017). Grunnlaget for fastsettingen av den resultatbaserte uttellingen har dermed som regel vært kjent for institusjonene på forhånd. Innretningen av det resultatbaserte systemet spesifiseres av departementet i den årlige orienteringen om statsbudsjettet for universiteter og høyskoler (kalt Blått hefte).8 Dette inkluderer satsene og resultatgrunnlaget for den faktiske uttellingen i et budsjettår, og dataspesifikasjonene for kommende år.

Av andre typer budsjettendringer har de mest omfattende vært økte bevilgninger til utdanningskapasitet (studieplasser) og flere stipendiat- og postdoktorstillinger (rekrutteringsstillinger). Andre typer budsjettendringer har gjeldt utstyrsmidler, husleiemidler for nye bygg og mer eller mindre generelle styrkinger av bevilgningen eller nye midler til konkrete tiltak ved enkeltinstitusjoner. Siden 2015 har det blitt lagt inn årlige reduksjoner som følge av avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen. For 2021 utgjorde dette 0,6 pst. av bevilgningen.

Grunnlaget for fastsettingen av andre budsjettendringer enn den resultatbaserte uttellingen varierer naturlig fra sak til sak. Et fåtall har utgangspunkt i konkrete behov eller satsinger som bare finnes ved enkeltinstitusjoner, for eksempel knyttet til et nytt bygg. For de vanligste endringene, som økt kapasitet i utdanning og forskning, er grunnlaget som regel formulert ut fra et behov på nasjonalt nivå. Midlene fordeles så på institusjonene ut fra visse kriterier eller pro rata. Disse kriteriene er ikke kunngjort i forkant og varierer over tid og fra tildeling til tildeling. Fordelingsgrunnlaget kan kombinere objektive kriterier med politisk skjønn. Skjønnsvurderinger, for eksempel av hvilke fagområder som skal prioriteres, bygger i sin tur ofte på gjennomførte analyser av behov i samfunnet, men uten at det er noen direkte forhold mellom disse datakildene og de konkrete budsjettendringene. I fordelingen av midler til studieplasser har det inngått kriterier som søkertall og kapasitet (inkludert praksisplasser) innenfor prioriterte fagområder og gjennomføring av tidligere tildelinger.

Institusjonene gir sine innspill til statsbudsjettet i et samlet, styrebehandlet forslag med frist 1. november to år før budsjettåret. Disse satsingsforslagene inngår i grunnlaget for departementets vurderinger og forslag i budsjettprosessen.

Annen statlig finansiering

Den statlige finansieringen utenom rammebevilgningen kan deles inn i to hovedtyper:

• øremerkede bevilgninger til forskning og høyere utdanning gjennom programmer o.l. (som Norges forskningsråd, regionale forskningsfond, Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning, og Kompetanse Norge)

• bidrags- og oppdragsinntekter fra statlige organer generelt

Førstnevnte inngår som en del av den nasjonale politikken for forskning og høyere utdanning. Kunnskapsdepartementet har et koordineringsansvar for denne finansieringen, og er også den største finansieringskilden. Investeringer i universitets- og høyskolebygg gjennom Statsbygg kan også regnes til denne kategorien, men i motsetning til de andre tilskuddene som forvaltes i underliggende etater e.l., besluttes store bygg- og infrastrukturinvesteringer enkeltvis i departementene, regjeringen og Stortinget.

Den andre typen finansiering besluttes i de enkelte statlige organene, og har ingen sentral koordinering. Eksempler på slik finansiering kan være konkrete forsknings- eller konsulentoppdrag, finansiering av videreutdanninger, eller finansiering fra programmer som ikke er avgrenset til høyere utdanning eller forskning (f.eks. fra Digitaliseringsdirektoratet).

Finansiering fra EUs programmer for forskning, innovasjon og utdanning regnes ikke sammen med den nasjonale statlige finansieringen i statistikken siden midlene i siste instans kommer fra Europakommisjonen. Men siden Norge betaler høye kontingenter for å delta i disse programmene, er de indirekte viktige kanaler også for den norske finansieringen, og inngår som et viktig element i den nasjonale politikken for forskning og høyere utdanning.

De nasjonale forskningsprogrammene og også EUs forskningsprogrammer er ikke avgrenset til universiteter og høyskoler, og tildelinger fra disse skjer dermed i konkurranse med andre sektorer, som forskningsinstitutter og næringsliv. Programmer for høyere utdanning er naturlig avgrenset til universiteter og høyskoler, men det finnes en viss konkurranse med fagskoler om tilskuddene gjennom Kompetanse Norge.

Mens rammebevilgningen er fordelt på institusjonene av departementet, men i liten grad rettet mot spesifikke formål, er det omvendt for finansieringen gjennom programmer i Forskningsrådet mv. For disse har myndighetene angitt noen overordnede formål, men ikke fordelingen på institusjoner. Fordelingen avhenger av hva institusjonene velger å søke på, og av kvaliteten på søknadene.

Tabell 2.4 viser hvordan universitets- og høyskolesektorens deltakelse har vært fordelt på ulike kategorier av programmer i Forskningsrådet for søknader levert i perioden 2015–2019. Ordningene for Fri prosjektstøtte (FRIPRO) og for infrastruktur er ikke avgrenset til bestemte fag- eller temaområder, og det samme gjelder de største senterordningene (rettet mot fremragende forskning og forskningsdrevet innovasjon). Disse ordningene er avgrenset etter prosjekttype og -størrelse og av det generelle formålet (utelukkende forskning av høy kvalitet eller også innovasjonspotensial). Til sammen er nesten halvparten av sektorens samlede tildeling i innvilgede søknader innenfor disse ordningene, mens den andre halvparten er i tematisk avgrensede programmer.

Universiteter og høyskoler er mottaker av hovedvekten av midlene innfor FRIPRO og senterordningene. Innenfor de tematisk avgrensede programmene varierer sektorens deltakelse etter type program. Sektoren står for en lav andel innenfor de brukerstyrte innovasjonsprogrammene, som i hovedsak er rettet mot næringslivet, men har en høy andel innenfor de mer grunnforskningsorienterte programmene (som programmer for kjerneforskning, romforskning og Samfunnsutviklingens kulturelle forutsetninger). Innenfor de handlingsrettede programmene (innenfor temaer som helse, utdanning, velferd og miljø) mottar universiteter og høyskoler omtrent halvparten av midlene, og en noe mindre andel innenfor de såkalte Store programmene (på områder som muliggjørende teknologier, energi, helse, klima og havbruk).

Tilslagsraten er målt som det samlede beløpet i innvilgede søknader som andel av det samlede omsøkte beløpet. I tabell 2.4 er tilslagsraten vist for alle søknader i kategorien og særskilt bare for universitetene og høyskolenes søknader. Tilslagsraten er rundt ti prosent for FRIPRO, og i underkant av tjue prosent for senterordningene samlet. Senterordningene innebærer et betydelig høyere beløp per søknad enn programmene som inneholder prosjektstøtte. Tilslagsraten er generelt høyere i de tematiske programmene.

Andre finansieringskilder

Utover den statlige finansieringen kan institusjonene hente finansiering til prosjekter fra kommuner og fylkeskommuner, næringsliv og organisasjoner, og fra kilder i utlandet. Det skilles mellom oppdragsfinansiert aktivitet, hvor en oppdragsgiver har krav på en motytelse fra institusjonen mot betaling, og bidragsfinansiert aktivitet, hvor det inngås avtale om støtte til prosjekter, men uten at resultatene tilfaller støttegiveren. De siste fem årene har kommuner og fylkeskommuner bidratt med 3 pst. av de samlede bidragsinntektene, og 10 pst. av oppdragsinntektene. Fra private kilder i Norge (næringsliv, stiftelser og organisasjoner) var andelene 11 pst. og 26 pst. Denne fordelingen varierer mye mellom institusjonene.

Videre kan institusjonene motta andre inntekter fra salg og gaver. Salgsinntekter omfatter egenbetaling fra kursdeltakere og studenter, salg av eiendom og utstyr, pasient- og museumsinntekter, laboratorietjenester mv.

2.2.3 Organisering av universitets- og høyskolesektoren

Regjeringen har ansvaret for at universitets- og høyskolesektoren er organisert i en struktur av institusjoner som samlet dekker landets behov på en hensiktsmessig måte. Det er i dag 21 statlige universiteter og høyskoler under Kunnskapsdepartementet. Institusjonene er svært forskjellige langs flere akser: størrelse – både i form av ansatte, studenter og geografisk utstrekning – faglig profil, forholdet mellom utdanning, forskning og utviklingsarbeid og forholdet mellom gradsnivåene i studieporteføljen.

For de fleste av disse kjennemerkene er institusjonene spredt langs et kontinuum, og ikke oppdelt i klart ulike kategorier. Målt i antall studenter fordeler institusjonene seg fra Samisk høgskole, med under 150 studenter, til Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet med over 40 000. Tabell 2.5 illustrerer to aspekter ved denne mangfoldigheten gjennom å gruppere institusjonene både etter antall studenter og antall studiesteder.

Profilen til institusjonene er i svært liten grad formelt styrt av Kunnskapsdepartementet. Dagens forventninger til hver av institusjonens faglige og geografiske profil er i liten grad gjort eksplisitte, men følger implisitt av historikken av styringssignaler fra institusjonens opprettelse og av strategiske beslutninger fattet av institusjonene selv.

Regjeringen iverksatte i 2016 og 2017 en strukturreform som ble lagt fram i Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet: Strukturreform i universitets- og høyskolesektoren. Resultatet av reformen var at antallet institusjoner under Kunnskapsdepartementet ble redusert fra 33 til dagens 21 gjennom til sammen syv sammenslåinger. Med strukturreformen ønsket regjeringen å samle ressursene på færre, men sterkere institusjoner, med tydelige faglige profiler og samtidig beholde mangfoldet i sektoren. I prosessen ble det lagt stor vekt på frivillighet og at initiativet til konkrete sammenslåinger skulle komme fra institusjonene selv. Departementet ba alle institusjonene om å vurdere mulighetene for sammenslåinger, der det var et premiss at antall institusjoner skulle reduseres. Innenfor disse rammene fant institusjonene selv fram til de sammenslåingene som har skjedd. Reformen er gjenstand for en forskningsbasert evaluering som gjennomføres i perioden 2019–2023.

Kunnskapsdepartementets andre underliggende virksomheter

I tillegg til universitetene og høyskolene har Kunnskapsdepartementet flere andre underliggende virksomheter som inngår i den samlede styringen av universitets- og høyskolesektoren. Rollene til virksomhetene har utviklet seg over tid i takt med endringer i politikken, og det er gjort flere organisasjonsendringer de siste tiårene. Regjeringen har besluttet å slå sammen flere av dagens virksomheter til Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse med virkning 1. juli 2021 og å etablere et samlet tjenesteleveranseorgan for kunnskapssektoren 1. januar 2022. Disse organisasjonsendringene er nærmere omtalt i avsnitt 4.5.

Som forvaltningsorganer er universitetene og høyskolene direkte underlagt departementet, og etter økonomiregelverket i staten kan ikke departementets ansvar for etatsstyringen delegeres. Departementets underliggende organer har dermed ikke noen instruksjonsmyndighet overfor universitetene og høyskolene eller utgjør et nivå mellom departementet og institusjonene. Videre har alle oppgaver også overfor andre typer av institusjoner enn universiteter og høyskoler, som andre forskningsinstitusjoner eller fagskoler.

Gjennom ulike finansieringsordninger påvirker Norges forskningsråd og det kommende Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse ressursfordelingen mellom institusjonene, og har dermed innflytelse over hvilke aktiviteter som finner sted hvor. De overordnede rammene for finansieringsordningene, som formål og omfang, er i stor grad bestemt av eller i dialog med departementene, mens direktoratene har ansvar for den konkrete utformingen av ordningene og hvordan søknadene behandles. De underliggende virksomhetene disponerer også andre typer ressurser enn ren finansiering som har betydning for institusjonene, som digital infrastruktur eller digitale tjenester.

Styringsrollen til Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) er hjemlet i universitets- og høyskoleloven, se avsnitt 2.2.1, og utøves primært gjennom oppgavene med akkreditering av institusjoner og utdanningstilbud og med å føre tilsyn med kvaliteten i høyere utdanning.

Direktoratene har også mer indirekte roller i styringen enn de konkrete oppgavene som er knyttet til finansiering eller hjemlet i lov. Både Norges forskningsråd og Direktoratet for høyere utdanning og forskning gir departementet råd, blant annet i form av innspill til strategier, som igjen kan påvirke rammebetingelsene for universitetene og høyskolene. De har også en indirekte påvirkningsmulighet gjennom ansvaret for virkemidler som gir informasjon om virksomheten og resultatene til universiteter og høyskoler, nærmere omtalt i avsnitt 2.4.

2.2.4 Styring og ledelse ved institusjonene

Som nevnt under avsnitt 2.2.1 er det styret som i henhold til universitets- og høyskoleloven er det øverste organet ved institusjonene. Det innebærer et ansvar for at den faglige virksomheten holder høy kvalitet, og for at institusjonene driver effektivt og i overenstemmelse med de lover, forskrifter og regler som gjelder og de målene som Kunnskapsdepartementet setter. Styret har dermed et stort ansvar for at institusjonen oppfyller sine forpliktelser og også utvikler seg mot de målene som settes for virksomheten. Styret kan imidlertid delegere avgjørelsesmyndigheten til andre ved institusjonene, så lenge loven ikke sier at avgjørelsen treffes av styret selv.

I praksis er mye av den daglige driften delegert fra styret til institusjonenes ledelse ved rektor og rektors ledergruppe: pro- og viserektorer, dekaner (fakultets- og avdelingsledere), direktører (administrative ledere på nivå 2) og andre ledere på nest øverste nivå. En ansatt rektor er daglig leder for institusjonens faglige og administrative virksomhet (såkalt enhetlig ledelse) og har ansvaret både for å forberede saker for styret og implementere styrets vedtak. Styret ledes da av en ekstern styreleder som er oppnevnt av departementet. En valgt rektor er også styreleder og leder institusjonen sammen med en administrativ direktør som da har det øverste ansvaret for den administrative virksomheten og fyller rollen som styrets sekretær.

Utover nivået med rektor, og eventuelt administrerende direktør, er det styret selv som fastsetter virksomhetens interne organisering på alle nivåer, jf. universitets- og høyskoleloven § 9-2. Dette innebærer at de ulike institusjonene organiserer sin faglige og administrative virksomhet på ulike måter. De fleste institusjonene har en modell der ansvaret for den daglige virksomheten fordeles mellom rektor (og eventuelt administrerende direktør) og et visst antall pro- eller viserektorer og direktører med administrative ansvarsområder. Den faglige virksomheten organiseres i de fleste tilfeller i fakulteter, eventuelt avdelinger, som ledes av en dekan. Fakultetene er normalt inndelt ut fra fagområder, som oftest organisert i institutter under fakultetsnivået som ledes av en instituttleder. Unntaket er enkelte høyskoler, slik som for eksempel Norges handelshøyskole, som kun har instituttnivået.

Institusjonene kan selv velge om dekaner og instituttledere ansettes eller velges blant de ansatte. Modellene kan kombineres slik at det er ulik modell for de ulike nivåene eller mellom ulike fakulteter. Også her vil en ansatt leder ha både faglig og administrativt lederansvar, mens en valgt leder i noen tilfeller vil lede fakultetet sammen med en ansatt fakultetsdirektør som har det administrative lederansvaret. Enkelte institusjoner har også senterenheter utenfor «hovedmodellen» med fakulteter og institutter, der senterleder rapporterer direkte til prorektor eller rektor. Et eksempel er Senter for profesjonsstudier ved OsloMet der senterleder tilsettes av universitetsstyret og rapporterer til rektor.

Utover dette har de fleste institusjonene både fakultets- og institusjonsstyrer, eventuelt råd, og forsknings- og utdanningsutvalg på både sentralt og lokalt nivå. Disse har også i mange tilfeller fått delegert myndighet fra styret og kan for eksempel oppnevne medlemmer til innstillingsutvalg, fatte enkelte beslutninger knyttet til studier eller fastsette interne retningslinjer ved det enkelte fakultet. I tillegg kommer utvalg institusjonene er pålagt å ha, slik som et læringsmiljøutvalg, et forskningsetisk redelighetsutvalg og et råd for samarbeid med arbeidslivet.

Den interne organiseringen og styringsstrukturene ved institusjonene påvirkes av rammene som er satt i den nasjonale politikken. For eksempel har flere institusjoner gått over til modellen med ansatt rektor etter at modellene ble sidestilt i universitets- og høyskoleloven og kunne velges med alminnelig flertall fra 2016.

2.3 Kunnskapsdepartementets styringsdialog med universitetene og høyskolene

Styringsdialogen mellom Kunnskapsdepartementet og institusjonene skjer innenfor de generelle rammene i økonomiregelverket i staten (se avsnitt 2.1.1) og spesifikke rammer som er fastlagt av departementet i samråd med institusjonene. Begrepet «styringsdialog» omfatter alle møter og dokumentutveksling av styringskarakter mellom departementet og institusjonen, men betegnelsen brukes ofte mer snevert om de elementene i dialogen som gjentas årlig. Det samme gjelder begrepet etatsstyring.

Generelle instrukser

Departementet har fastsatt en virksomhets- og økonomiinstruks som angir myndighets- og ansvarsfordelingen mellom departementet og institusjonene slik den går fram av lovverket og økonomiregelverket. Instruksen fastsetter videre noen ytterligere krav til styringen, blant annet at utviklingsavtaler med institusjonene og skriftlige tilbakemeldinger fra departementet skal være en del av styringsdialogen.

De statlige universitetene og høyskolene får årlig fullmakt gjennom stortingsvedtak i budsjettbehandlingen til å opprette og delta i aksjeselskap av faglig interesse. Kunnskapsdepartementet har fastsatt retningslinjer for forvaltningen av statens eierinteresser i slike selskaper. Departementet har også fastsatt et reglement om statlige universiteters og høyskolers forpliktende samarbeid og erverv av aksjer (rundskriv F-07-13). Reglementet inneholder blant annet krav til organiseringen av bidrags- og oppdragsfinansiert aktivitet. Departementet har også fastsatt et regelverk for avsetningene ved universiteter og høyskoler (se avsnitt 2.2.2).

Samfunnssikkerhetsinstruksen legger til grunn at arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap skal være basert på systematisk risikostyring, og forutsetter blant annet at hvert departement gjør systematiske risiko- og sårbarhetsanalyser for sine ansvarsområder og iverksetter nødvendige risikoreduserende tiltak. Kunnskapsdepartementet har etablert et styringsdokument for samfunnssikkerhet og beredskap med krav og anbefalinger som gjelder hele departementets ansvarsområde, og egne retningslinjer om informasjonssikkerhet og personvern for underliggende virksomheter innenfor høyere utdanning og forskning.9 For å ivareta ansvaret for risikostyring har Kunnskapsdepartementet og Unit etablert en styringsmodell for informasjonssikkerhet og personvern med utgangspunkt i standarden ISO/IEC 27014:2013 Governance og information security. Modellen beskriver departementets og direktoratets ansvar og oppgaver i sektorstyringen av informasjonssikkerhet og personvern, og inngår i etatsstyringen av dette området. Videre har departementet og Unit gjort gjeldende Nasjonal sikkerhetsmyndighets rammeverk for håndtering av IKT-sikkerhetshendelser, som beskriver roller og ansvar i krisehåndtering og for eksempel gir Uninett mandat til å stenge nettilknytningen til virksomheter i krisetilfeller.

Den årlige styringsdialogen

Den faste syklusen i styringsdialogen har følgende hovedelementer:

• tildelingsbrev fra departementet (foreløpig i oktober og endelig i desember før budsjettåret)

• årsrapport fra institusjonene (mars året etter budsjettåret)

• etatsstyringsmøte (mai/juni, hovedsakelig annet hvert år for hver institusjon)

• skriftlig tilbakemelding fra departementet (juni)

• innspill fra institusjonene til neste statsbudsjett (november to år før budsjettåret)

Tildelingsbrev

På bakgrunn av Stortingets budsjettvedtak sender departementet et tildelingsbrev til styret ved hver institusjon, der departementet stiller det tildelte beløpet til disposisjon og gir de fullmakter som følger av Stortingets vedtak. I tråd med kravene i økonomiregelverket fastsetter tildelingsbrevet også overordnede mål, styringsparametere for å vurdere måloppnåelse og krav til rapporteringen.

Tildelingsbrevet er departementets viktigste kanal for å formidle forventninger og krav for budsjettåret. Føringer knyttet til den faglige aktiviteten skjer i hovedsak gjennom budsjettendringene (se avsnitt 2.2.2). Det dreier seg om endrede rammer til økt utdanningskapasitet generelt eller innenfor bestemte fagområder, midler til doktorgradsutdanning og postdoktorer (rekrutteringsstillinger) eller midler til andre typer satsinger. Alle budsjettendringene beskrives i den årlige orienteringen om statsbudsjettet for universiteter og høyskoler. Dette utgjør et foreløpig tildelingsbrev med utgangspunkt i regjeringens budsjettforslag, og legges fram samtidig med budsjettproposisjonen i oktober. En revidert versjon med utgangspunkt i saldert budsjett inngår som et vedlegg til det endelige tildelingsbrevet, som vanligvis sendes i slutten av desember. Ved endrede tildelinger i løpet av året, som i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett, sendes det supplerende tildelingsbrev (i noen tilfeller omtalt som tillegg til tildelingsbrev).

I tillegg til de konkrete tildelingene og de fastsatte målene beskriver tildelingsbrevene prioriterte områder i regjeringens politikk mer generelt, og viser til aktuelle stortingsmeldinger, strategier o.l. Brevene inneholder også administrative føringer. Blant disse er de såkalte fellesføringene, som fastsettes av regjeringen og som inngår i tildelingsbrevene for alle statlige virksomheter. Fellesføringene varierer fra år til år, og gjelder generelle områder som personalpolitikk (for eksempel om lærlinger og rekruttering av personer med nedsatt funksjonsevne), administrativ effektivisering, IKT og offentlige data osv. Innenfor IKT-området sammenstiller det årlige Digitaliseringsrundskrivet pålegg og anbefalinger om digitalisering i offentlig sektor.10 Kunnskapsdepartementet stiller også egne administrative krav til virksomhetene innenfor sitt ansvarsområde, f.eks. knyttet til områder som samfunnssikkerhet og beredskap, informasjonssikkerhet og personvern, personalpolitikk (midlertidige stillinger, likestilling, mv.), byggforvaltning og etterlevelse av ulike typer regelverk. Utviklingsavtalen med hver institusjon inngår også som en del av det årlige tildelingsbrevet. Mål- og resultatstyringen og utviklingsavtalene er nærmere omtalt i avsnitt 4.1.

Årsrapport og annen rapportering

I tildelingsbrevet fastsetter departementet årlig krav til institusjonenes rapportering innenfor de overordnede rammene i økonomiregelverket. Årsrapporten er det mest sentrale dokumentet i rapporteringen til departementet. Årsrapporten skal gi et dekkende bilde av institusjonens resultater som gir grunnlag for å vurdere måloppnåelse og ressursbruk, og inneholde annen informasjon som er av betydning for departementets styring. Institusjonene skal også beskrive sine planer og prioriteringer framover og vurdere framtidsutsiktene i både et ettårig og et flerårig perspektiv.

Den viktigste delen av resultatrapporteringen gjelder målene og styringsparameterne som departementet og styret har fastsatt for bruken av rammebevilgningen. Denne rapporteringen gjelder nasjonale mål og styringsparametere, utviklingsavtalen og virksomhetsmål fastsatt av styret. Resultatene skal vurderes i lys av utviklingen over tid og ambisjonene og strategien til institusjonen. Utover det som er fastsatt som styringsparametere i tildelingsbrevet, velger institusjonen selv hvilke data de vil bygge resultatrapporteringen på.

Når institusjonen har mottatt midler til konkrete øremerkede tiltak innenfor rammebevilgningen eller til prosjekter fra andre budsjettkapitler, blir de bedt om å rapportere særskilt på disse tiltakene. Mange av de administrative føringene innebærer også en egen rapportering, som krav om rapportering på regjeringens inkluderingsdugnad. Det rapporteres også på egne mål for byggeprosjekter.

En viktig del av rapporteringen skjer gjennom Database for statistikk om høgre utdanning (DBH), som drives av Norsk senter for forskningsdata (NSD). DBH har en viktig funksjon både ved å gi departementet, NOKUT og institusjonene selv styringsinformasjon, og ved å gi allmennheten statistikk om virksomheten ved universiteter og høyskoler. Statistikken publiseres på DBHs nettsider, og inngår som et viktig datagrunnlag for den offisielle statistikken om høyere utdanning som utarbeides av Statistisk sentralbyrå. DBH-rapporteringen omfatter både økonomidata til statsregnskapet og data om studietilbudet, studentene og studentenes gjennomføring av eksamener og oppnådde kvalifikasjoner.

Etatsstyringsmøte og skriftlig tilbakemelding

Et årlig etatsstyringsmøte er ikke et krav i økonomiregelverket, men er et vanlig element i styringen av mange statlige virksomheter. Kunnskapsdepartementet har etatsstyringsmøter med hver institusjon i utgangspunktet annethvert år. Fra institusjonene deltar en delegasjon som skal inkludere styreleder, en bred representasjon av styremedlemmer og styrets sekretær (rektor eller administrerende direktør). Departementet er representert ved en ekspedisjonssjef og en gruppe tilsatte fra ulike seksjoner i avdelingene med ansvar for høyere utdanning og forskning.

Møtene tar primært utgangspunkt i departementets tildelingsbrev og institusjonens årsrapport for det foregående året. I tillegg gjør departementet en analyse av resultatene ut fra andre datakilder, i hovedsak DBH og den årlige tilstandsrapporten om høyere utdanning, Departementet er særlig opptatt av den overordnede måloppnåelsen, hvilke mål og strategier institusjonen har framover, og hvordan dette bidrar til at sektoren samlet sett når sine overordnede mål. Etatsstyringsmøtene er også viktige i departementets risikostyring på områder som for eksempel økonomi, informasjonssikkerhet og personvern. Departementet gir en årlig skriftlig tilbakemelding til hver institusjon med sine vurderinger av disse temaene og med oppfølgingspunkter. For institusjonene som har hatt etatsstyringsmøte, er diskusjonene i møtet også et viktig element i vurderingene, mens tilbakemeldingene for de øvrige i hovedsak bygger på vurderinger av den skriftlige rapporteringen.

Andre møter og dokumenter

I tillegg til etatsstyringsmøtene er det utstrakt kontakt og dialog mellom departementet og universiteter og høyskoler på mange ulike arenaer. Mye av kontakten skjer på administrativt nivå, og den er gjerne basert på forespørsler fra institusjonene med spørsmål om blant annet tolkning av ulike regelverk, regnskapsføring o.l. Av denne dialogen er mye rent oppklarende og har så lite styringskarakter at det nok vil falle utenfor styringsdialogbegrepet i økonomiregelverkets forstand, men her går det ingen skarp grense. Departementet sender tertialvis ut brev med informasjon om hva som skal inngå i regnskapsrapporteringen.

Dialogen mellom departementet og institusjonene om arbeid og forventinger til utviklingsavtalene er et eksempel på dialog av styrende karakter. Dialogen om byggeprosjekter er organisert i egne løp (se avsnitt 2.1.3). Styringsmodellen for informasjonssikkerhet og personvern i høyere utdanning og forskning innebærer en del løpende oppgaver, med blant annet årlige kartleggingsmøter med sektoren i regi av Unit, skriftlige tilbakemeldinger til virksomhetene fra disse, og årlige risiko- og tilstandsvurderinger fra Unit til departementet og til sektoren.

En del av kontakten med institusjonene utenom tildelingsbrev og etatsstyringsmøter gjelder forespørsler om informasjon, gjerne knyttet til behov som er oppstått i løpet av året. Ved behov forekommer det også særskilte møter med institusjonene, også på politisk nivå. Unntakssituasjonen som følge av covid-19-pandemien er et eksempel som har nødvendiggjort tett kontakt med institusjonene, med hyppige statusrapporteringer og med flere fellesmøter med statsråden og institusjonene for å utveksle informasjon om både behov for tiltak og politiske signaler rundt tiltakene. Det er også kontakter mellom departementet og institusjonene i uformelle sammenhenger, både på administrativt og politisk nivå. Slik personlig kontakt gir rom for en tillitsbygging som kan være effektivt både for en god politikkutvikling og for en god oppfølging av politiske signaler. En uformell dialog kan være viktig for å bygge et grunnlag for at styringen skjer smidig, men stiller høye krav til rolleforståelse og åpenhet. Kunnskapsdepartementet arrangerer Kontaktkonferansen som en årlig arena som samler lederne i hele universitets- og høyskolesektoren.

Utover den konkrete dialogen som er rettet mot én eller flere institusjoner, gir også regjeringen og departementet politiske signaler i mer allment rettede utspill som har relevans for institusjonene. Dette kan gjelde framstillinger av regjeringens politikk i taler og innlegg, eller i formelle politiske dokumenter som stortingsmeldinger og strategier. I strategidokumenter uttrykkes ofte forventninger til hva universitets- og høyskolesektoren samlet sett kan og bør bidra med, og det er forventet at institusjonsledelsene setter seg inn i relevante strategier fra regjeringen og vurderer i hvilken grad sin institusjon kan bidra. Der forventningene ikke er fulgt opp gjennom konkrete føringer i tildelingsbrevene, utgjør de formelt sett ikke et pålegg til hver enkelt institusjon. Ofte er forventningene ikke knyttet til tiltak som er relevant eller nødvendig for alle institusjonene, og det gir dermed institusjonene et handlingsrom til selv å vurdere behovene for tiltak ut fra sin egen situasjon.

Samordning i dialogen med universiteter og høyskoler

Universitets- og høgskolerådet (UHR) er en interesseorganisasjon for universiteter og høyskoler med institusjonsakkreditering, og har både statlige og private medlemmer. UHR skal bidra til å fremme kvalitet, koordinering og arbeidsdeling innenfor universitets- og høyskolesektoren. De gjør dette blant annet gjennom å legge til rette for samarbeid og informasjonsdeling mellom institusjonene, og ved å gi uttalelser til myndighetene i saker av felles interesse. UHR utfyller dermed myndighetenes dialog med de enkelte institusjonene og bidrar til samordning, blant annet gjennom å synliggjøre områder hvor interessene i sektoren er sammenfallende. Kunnskapsdepartementet gir tilskudd både til den generelle driften av UHR, og til konkrete oppgaver som utvikling av nasjonale retningslinjer eller for å tjene som sekretariat for Komité for kjønnsbalanse og mangfold i forskning og Det nasjonale publiseringsutvalget.

2.4 Analyse og generell resultatinformasjon

Offentliggjorte analyser av og informasjon om aktivitetene og resultatene i sektoren utgjør et viktig styringsvirkemiddel. Informasjonen er ikke bare nyttig for departementets og institusjonenes egne vurderinger, men har også en viktig indirekte effekt på oppgaveløsningen gjennom å påvirke vurderingene til andre aktører. Dette gjelder særlig studentene, som velger hvor og hva de vil studere, og som dermed bidrar til å påvirke utdanningstilbudet. Det gjelder også potensielle oppdragsgivere og samarbeidspartnere i både akademia og andre sektorer, hvis valg kan ha stor betydning for institusjonenes utviklingsmuligheter. Videre utgjør god offentlig tilgjengelig informasjon om virksomhetene og deres resultater et viktig grunnlag for en godt opplyst samfunnsdebatt, og den kan også påvirke den generelle politiske oppfatningen av sektoren.

Økonomiregelverket stiller krav om at alle statlige virksomheter skal gjennomføre evalueringer innenfor sitt ansvarsområde, med et omfang og en frekvens som de selv bestemmer på bakgrunn av aktivitetenes egenart, risiko og vesentlighet. Norges forskningsråd har, gjennom rådets vedtekter, et ansvar for å sørge for evalueringer av norsk forskning, og NOKUT har gjennom universitets- og høyskoleloven ansvar for å gjennomføre evalueringer av betydning for å kunne bedømme kvaliteten i høyere utdanning. Departementet setter også i selv i gang evalueringer av reformer og ordninger. Uavhengige evalueringer er et viktig virkemiddel for å få informasjon om kvaliteten på høyere utdanning og forskning, og om effekten av styringsvirkemidler. Slik informasjon går utover det som kan fanges opp av løpende statistikk, og har stor verdi både for departementet, institusjonene og offentligheten. Se nærmere omtale av evalueringer av kvalitet i forskning og høyere utdanning i avsnitt 4.1.4.

Studiebarometeret til NOKUT gir informasjon både om studentenes og de ansattes opplevelse av studietilbudet og kvaliteten på dette, og om deres egen motivasjon og engasjement. Studentundersøkelsen sendes årlig ut til om lag 60 000 studenter på gradsgivende programmer. Underviserundersøkelsen ble gjennomført som nasjonal undersøkelse blant tilsatte i undervisningsstillinger i 2017, og er planlagt gjentatt i 2021.

På statistikkområdet utarbeides det offisiell statistikk både om forskning og utviklingsarbeid (FoU) ved universiteter og høyskoler og om høyere utdanning. Utdanningsstatistikken bygger i stor grad på institusjonenes rapportering til DBH, mens FoU-statistikken også tar utgangspunkt blant annet i spørreundersøkelser. Fulle statistikkundersøkelser gjennomføres annet hvert år med spørreskjemaer til instituttnivået eller tilsvarende grunnenhet ved institusjonene. Ca. hvert femte år gjennomføres det også individuelle spørreundersøkelser om det faglige personalets tidsbruk til ulike oppgaver. Norges forskningsråd utgir årlig publikasjonen Indikatorrapporten, som samler ulik statistikk og ulike indikatorer om forskning og innovasjon. Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning (Diku) utgir den årlige Tilstandsrapporten for høyere utdanning, som omfatter både utdanningsvirksomheten og andre deler av aktiviteten ved universiteter og høyskoler.

Videre utarbeides det en rekke ulike rapporter som kartlegger ulike aktiviteter eller resultater fra universiteter og høyskoler, enten enkeltstående eller med jevnlige intervaller. Diku har blant annet gitt ut rapporten Digital tilstand i flere utgaver, med kartlegginger av bruken av digitale verktøy i høyere utdanning. Videre utgir Unit en årlig risiko- og tilstandsvurdering av informasjonssikkerhet og personvern i høyere utdanning og forskning. Kandidatundersøkelsen kartlegger de nyutdannede kandidatenes tilpasning på arbeidsmarkedet, og har blitt gjennomført regelmessig av NIFU siden 1972. Norsk vitenskapsindeks er en bibliografisk database som gir oversikt over den samlede vitenskapelige publiseringer fra universiteter og høyskoler i tillegg til en rekke andre forskningsinstitusjoner. Indeksen brukes til å beregne den resultatbaserte uttellingen for vitenskapelige publikasjoner i finansieringssystemet og ligger til grunn for produksjon av statistikk og analyser av publiseringen fra norsk forskning.

2.5 Sametinget og Samisk høgskole

Sametinget har etter folkeretten en særskilt stilling når det gjelder implementeringen av samisk selvbestemmelsesrett. Urfolks rett til selvbestemmelse følger av FNs internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 1 og FNs erklæring om urfolks rettigheter artikkel 3, hvor det slås fast at urfolk har rett til selvbestemmelse, og at de i kraft av denne fritt bestemmer sin politiske stilling og fritt fremmer sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling.

Som urfolk har samene rett til å bli konsultert i saker som kan påvirke dem, jf. prosedyrene for konsultasjoner med Sametinget, fastsatt ved kongelig resolusjon 28. juni 2005. Denne retten er nedfelt i ILO-konvensjonen nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Her slås det fast at konsultasjonene skal foregå med god vilje og med mål om å oppnå enighet. Det betyr at Sametinget må få informasjon om relevante saker så tidlig som mulig, og i alle faser av saksbehandlingen. Sametinget må gjennom konsultasjoner involveres i styringen av universitets- og høyskolesektoren for å utforme og sikre rammene for institusjoner som har som samfunnsoppdrag å levere utdanning og forskning av høy kvalitet til det samiske samfunnet

Spørsmålet om Sametingets rolle i styringen av Samisk høgskole og andre institusjoner med samisk utdanning og forskning i sin portefølje, har som følge av det ovennevnte også en menneskerettslig og folkerettslig dimensjon. Sametingets myndighet innenfor høyere utdanning og forskning har og vil ha betydning for hvordan sektoren ivaretar det samiske samfunnets behov for kunnskapsutvikling. Det inkluderer også å være en del av dialogen om kompetanse- og kunnskapsbehov i det samiske samfunnet, både med Kunnskapsdepartementet og relevante institusjoner i sektoren. Som følge av dette utnevner også Sametinget to av fire eksterne styremedlemmer ved Samisk høgskole. Samisk høgskole har også et særskilt ansvar for forskning og utdanning for, om og med Sápmi og urfolksverdenen for øvrig. Deler av forskningen ved Samisk høgskole er derfor finansiert av Nordisk ministerråd.

2.6 Virkemidler som påvirker universiteter og høyskoler indirekte

Det er flere offentlige virkemidler, ordninger og politikkområder som påvirker universiteter og høyskoler, om enn på en indirekte måte. Et av disse er reglene for utdanningsstøtte gjennom Lånekassen. Som en del av kompetansereformen Meld. St. 14 (2019–2020) Kompetansereformen – Lære hele livet ble for eksempel ordningene for utdanningsstøtte for voksne endret slik at alle som tar deltidsutdanning, kan få støtte. Dette kan ha mye å si for etterspørselen etter deltidsutdanning og utdanninger tilpasset personer i arbeid. Regjeringen har også med virkning fra studieåret 2019–2020 gjort endringer i konverteringsordningen som innebærer at de som fullfører grader, får en større del av lånet omgjort til stipend enn dem som ikke gjør det. Dette kan påvirke gradsgjennomføringen i høyere utdanning, som er et resultat som universitetene og høyskolene vurderes ut fra.

Politikk og ordninger for sektorer som universiteter og høyskoler har et utstrakt samarbeid med, kan også indirekte påvirke universitetene og høyskolene selv. Politikken for forskningsinstitutter og satsingen på forskning i helseforetakene, der universitetssykehusene har en sentral rolle, er eksempler på dette. På relevante områder er indikatorene for den resultatbaserte uttellingen i finansieringen av universiteter og høyskoler og forskningstilskuddet til regionale helseforetak derfor samordnet. Videre legger Kunnskapsdepartementets strategi for politikken overfor forskningsinstituttene vekt på at utviklingen av politikk som er rettet mot de ulike forskningsutførende sektorene må ses i sammenheng.11

I Skattefunn-ordningen, som gir støtte til foretak for deres forsknings- og utviklingsprosjekt gjennom skatteoppgjøret, gis det støtte til både foretakenes egenutførte og innkjøpte prosjekter. Også andre støtteordninger for forskning som primært er rettet mot næringslivet kan påvirke forskningsinstitusjoner som universiteter og høyskoler ved at etterspørselen etter forskningstjenester eller interessen for samarbeid øker.

Myndighetenes tiltak for internasjonalt samarbeid påvirker institusjonenes rammebetingelser. Norges deltakelse i EUs programmer for utdanning, forskning og innovasjon utgjør den viktigste rammebetingelsen for det internasjonale samarbeidet fra myndighetenes side. Programmene gir tilgang til internasjonale nettverk og finansiering, men innebærer også at institusjonene må forholde seg til Europakommisjonens styring over prosjektene de deltar i. Ett eksempel er Kommisjonens flaggskipprosjekt om etableringen av såkalte European Universities, hvor deltakende norske institusjoner vil måtte underlegge seg felleseuropeiske føringer. Det er foreslått en egen juridisk EU-status for disse alliansene som vil forsterke dette aspektet. EU arbeider også med å etablere et felleseuropeisk utdanningsområde fram mot 2025 (EEA), tillegg til det allerede etablerte europeiske forskningsområdet (ERA).12 Her kan den nasjonale styringen bli påvirket av EUs arbeid med å øke harmoniseringen av nasjonale og overnasjonale styringssystemer.

Norge har inngått flere bilaterale forskningsavtaler med andre land, som kan bidra til å legge til rette for institusjoner kan samarbeide med aktører i disse landene. Gjennom NordForsk støtter også Nordisk ministerråd prosjekter i forskning og høyere utdanning som er relevant for institusjonene.

2.7 Private høyskoler og statlige høyskoler under andre departementer

Denne meldingen omhandler statlige universiteter og høyskoler under Kunnskapsdepartementet. I tillegg til disse inkluderer det norske høyere utdanningssystemet private høyskoler og høyskoler som er underlagt andre departementer. Disse omfattes delvis av det samme styringssystemet og er derfor kort omtalt nedenfor. Meldingen omtaler ikke høyere yrkesfaglig utdanning ved fagskoler.

2.7.1 Private høyskoler

Det formelle høyere utdanningssystemet omfatter utdanning som er akkreditert etter universitets- og høyskoleloven. Dette omfatter i dag 9 private høyskoler med institusjonsakkreditering og 16 private høyskoler uten institusjonsakkreditering, men med akkrediterte studietilbud.

Universitets- og høyskoleloven omfatter både regler som er felles for statlige og private institusjoner, og særregler for de to gruppene. Bestemmelsene som er forskjellige, gjelder særlig områder som organisering, forholdet til departementet, og egenbetaling, mens de faglige bestemmelsene og det som gjelder studentenes rettigheter og plikter, er felles. Ved siden av NOKUTs lovfestede rolle med å føre tilsyn med institusjonenes kvalitetsarbeid og at de oppfyller kriteriene for akkreditering, fører departementet et generelt tilsyn med private institusjoner, som blant annet omfatter administrative og økonomiske forhold. Denne oppgaven er delegert til NOKUT.

Av de private høyskolene er det i dag 15 som mottar statstilskudd fra Kunnskapsdepartementet. Når det gjelder institusjonene uten statstilskudd, er den statlige styringen begrenset til det som følger av universitets- og høyskoleloven med forskrifter, mens institusjonene med statstilskudd er underlagt en mer omfattende statlig styring.

I 2020 studerte om lag 42 000 av studentene ved private høyskoler, det vil si 16 prosent av det totale antallet studenter i Norge. Det er stor variasjon blant de private høyskolene både når det gjelder profil og størrelse. På den ene siden finner vi Handelshøyskolen BI, som med over 19 000 studenter er det fjerde største lærestedet nasjonalt målt i antall studenter. På den andre siden finner vi institusjoner som er organisert rundt ett enkelt studietilbud og har noen titalls studenter. Fordelingen av studentene mellom statlige og private institusjoner varierer mye mellom fagområdene. De private høyskolene utdanner en liten andel av studentene innenfor realfag og teknologi, en middels andel innenfor lærerutdanninger og helse- og sosialfag, og en høy andel innenfor økonomi og administrasjon. Innenfor religionsutdanninger og handel og markedsføring studerer flesteparten av studentene ved private høyskoler.

De private høyskolene står fritt til å ta egenbetaling av studentene, så lenge egenbetalingen kommer studentene til gode. Det samme kravet gjelder statstilskuddet. Blant høyskolene med statstilskudd varierer forholdet mellom egenbetaling og statstilskudd mye. De gjennomsnittlige studieavgiftene per registrerte student ved institusjonene varierte mellom 4 100 kroner og 93 200 kroner i 2019. Som andel av de samlede driftsinntektene varierte studie- og eksamensavgiftene mellom 4 pst. og 72 pst. Statstilskuddet varierte mellom 22 pst. og 87 pst. Høyskolene med lærer-, helse- og religionsutdanninger har generelt lave studieavgifter og høy andel tilskuddsfinansiering, mens det er høyere studieavgifter blant høyskolene med økonomisk-administrative og kunstneriske utdanninger.

Statstilskuddet til de private høyskolene bevilges under samme kapittel i statsbudsjettet som rammebevilgningen til de statlige institusjonene. Finansieringen behandles i stor grad på samme måte. De overordnede målene for bevilgningen er felles, og det rapporteres samlet for hele budsjettkapitlet til Stortinget. Mekanismene for fastsetting av tilskuddene og tildelingene er også de samme, blant annet gjennom den resultatbaserte uttellingen, fordelingen av midler til økt utdanningskapasitet mv.

Siden de private høyskolene ikke er underlagt departementet, omfattes de ikke av de delene av økonomiregelverket som gjelder styringsdialogen med underliggende virksomheter. I stedet omfattes de av de delene som gjelder tilskuddsforvaltning. Kunnskapsdepartementet stiller beløpet til rådighet gjennom et tilskuddsbrev som beskriver vilkår og forutsetninger for det gjeldende året, og som mottakerne aksepterer gjennom å ta i bruk midlene. Tilskuddsbrevene har mange likheter med tildelingsbrevene til de statlige institusjonene. Brevene beskriver regjeringens overordnede prioriteringer, og målene med tilskuddene og kravene til rapportering, både når det gjelder måloppnåelse og dataene som skal sendes til DBH, er de samme som for de statlige institusjonene. Tilskuddsbrevene omfatter også administrative vilkår. Kunnskapsdepartementet kan føre kontroll med at tilskuddene brukes etter forutsetningene.

De private høyskolene spiller også en viktig rolle i det norske høyere utdannings- og forskningssystemet og i realiseringen av nasjonale mål og prioriteringer. Det er derfor av stor samfunnsmessig betydning at også private institusjoner er organisert og styrt slik at de er i stand til å oppfylle sine mål på best mulig måte.

2.7.2 Andre statlige høyskoler

I det norske høyere utdanningssystemet er det også noen statlige høyskoler som ikke er underlagt Kunnskapsdepartementet. Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for Politihøgskolen, som er underlagt Politidirektoratet, og Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter, som er underlagt Kriminalomsorgsdirektoratet. Forsvarsdepartementet har ansvar for Forsvarets høgskole, som består av Krigsskolen, Sjøkrigsskolen, Luftkrigsskolen, Cyberingeniørskolen, Språk- og etterretningsskolen, Stabsskolen, Befalsskolen og Institutt for forsvarsstudier og som er underlagt forsvarets militære organisasjon. Politihøgskolen og Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter og Forsvarets høgskole finansieres over budsjettene til henholdsvis Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet og er følgelig ikke underlagt det samme finansieringssystemet og de samme målene som or institusjonene med finansiering fra Kunnskapsdepartementet. Deler av universitets- og høyskoleloven er gjort gjeldende for Politihøgskolen og Forvarets høgskole.13 Institusjonene har egne krav til opptak og annet regelverk for styrets sammensetning og oppgaver enn de statlige institusjonene under Kunnskapsdepartementet.