3 En styringspolitikk basert på kvalitet og tillit

Forstørr bilde

3.1 Helhetlig og kunnskapsbasert styring

3.1.1 Sammenheng mellom ulike styringsvirkemidler

For å kunne lykkes med å nå målene for sektoren som helhet må styringsvirkemidlene utfylle hverandre og dra i samme retning. Det forutsetter en god sammensetning av og balanse mellom ulike virkemidler. I forbindelse med denne meldingen ga Kunnskapsdepartementet et oppdrag til Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) om å undersøke hvordan universiteter og høyskoler i Norge blir styrt gjennom ulike typer virkemidler, og hvordan disse understøtter eller kan komme i konflikt med hverandre.1

I NIFUs gjennomgang vurderes flere ulike former for virkemidler: juridiske (lover og forskrifter), økonomiske (finansieringssystemer, bevilgninger) og organisatoriske (blant annet institusjonsstruktur) samt styringsdialogen og virkemidler knyttet til direkte eller indirekte kommunikasjon (utredninger og analyser). Boks 3.1 gjengir en kategorisering av ulike typer virkemidler fra rapporten.

NIFU gjennomførte i 2020 også en evaluering av prøveordningen med utviklingsavtaler.2 Begge rapportene peker på at styringssystemet som helhet preges av delvis motstridende mål og intensjoner og uklarhet om hvilken funksjon de ulike styringsvirkemidlene har. NIFU mener at statlige universiteter og høyskoler forholder seg til en økt kompleksitet i styringen fra myndighetene, både i form av antall og kombinasjoner av virkemidler, som til sammen danner et lagvist styringspress.

Denne kompleksiteten manifesterer seg særlig i omfanget av reguleringer av utdanningsvirksomheten til institusjonene. Institusjonene forholder seg blant annet til nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk, standarder og krav for akkreditering, rammeplaner, nasjonale deleksamener, tilsyn fra NOKUT i tillegg til fastsatte resultatmål og styringsparametere. NIFU mener videre at det mellom ulike forskrifter og universitets- og høyskoleloven er et overskudd av rettslige reguleringsmekanismer. Det gjelder blant annet studiekvalitetsforskriften og studietilsynsforskriften som inneholder bestemmelser om akkreditering og om institusjonenes kvalitetsarbeid.

I sitt innspill til arbeidet med denne meldingen mener NOKUT det er grunn til å vurdere om staten har gått for langt i bruken av regelverk og andre bindende normeringer på bekostning av tilretteleggings- og støttetiltak, særlig når det gjelder tiltak for kvalitetsutvikling i høyere utdanning. NOKUT påpeker at staten ikke bør fastsette bindende normeringer overfor institusjonene uten at det i forkant er vurdert om den ønskede effekten kan oppnås bedre eller enklere ved benyttelse av andre virkemidler.

NIFU peker på tre ulike tenkemåter eller modeller for offentlig styring: hierarki, marked og nettverk. Den hierarkiske tenkemåten er knyttet til en regelbasert styring ovenfra og ned, og myndighetenes rolle er å sette reglene og kontrollere at de følges. I en markedsmodell er myndighetenes rolle å skape og vokte markeder, hvor resultatene skapes ut fra aktørenes egeninteresse og tilbud og etterspørsel. Videre kan myndighetene tilrettelegge for nettverk og arenaer for samskaping, hvor makten er spredt til flere aktører, og hvor myndighetene påvirker nettverket gjennom bygging av gjensidig tillit og konsensus om felles verdier og problemanalyser. Modellene utelukker ikke hverandre, og ethvert samfunnsområde vil inneholde elementer fra flere av dem. Det viser seg imidlertid at virkemidler knyttet til de ulike modellene ofte ikke erstatter hverandre, men heller blir liggende igjen i flere «lag».3 Dette har sammenheng med det såkalte autonomi-paradokset: Selv om institusjonenes formelle autonomi har økt som ledd i reformer fra 1980-årene og framover, kan den faktiske autonomien ha blitt innskrenket som følge av sentralt initierte kontrolltiltak.4

I sum viser NIFUs gjennomgang at utvidelsen av formelt selvstyre har sammenfalt med en økning i formelle krav til universiteter og høyskoler, og at institusjonene forholder seg til økte krav og forventninger fra både sektormyndighet og andre myndigheter. Dette skyldes at det ofte er enklere å innføre nye regler og styringsmekanismer enn å fjerne eller endre eksisterende mekanismer. Dette har siden Kvalitetsreformen gitt en økende kompleksitet i form av antall og kombinasjoner av virkemidler som til sammen bidrar til at styringspresset øker, og at styringen ikke støtter godt nok opp om de målene og prioriteringene som er satt for høyere utdanning og forskning.

I gjennomgangen av universitets- og høyskoleloven påpeker Aune-utvalget at den samlede styringen av sektoren er omfattende, og at det på lang sikt kan virke negativt inn på universiteters og høyskolers handlingsrom til å utvikle egen virksomhet. I tillegg skriver utvalget følgende: «En konsekvens av at alle institusjoner møtes med like krav, like samfunnsoppdrag, likt regelverk og likt finansieringssystem, er at det er blitt mindre forskjell mellom institusjonene.» Utvalget anbefaler derfor at de sentrale myndighetenes samlede styring av universitets- og høyskolesektoren blir noe mindre enn i dag.5

3.1.2 God statlig styring

I 2019 fikk Kunnskapsdepartementet gjennomført en kartlegging av forskningslitteraturen om statlig styring og med anbefalinger om hva som er god styring på Kunnskapsdepartementets områder. Kartleggingen ble utført av et fagmiljø som fra 2020 er plassert i Direktoratet for forvaltning og økonomistyring.6 De fant at råd som går igjen, er at styringen må være strategisk, tilpasset konteksten og samordnet. Blant rådene er det noen som er særlig relevante for utviklingen av styringen av universiteter og høyskoler, og som er blitt formulert som prinsipper som vil bli lagt til grunn for styringen framover.

Den dialogbaserte styringen kan bidra til å differensiere styringen av universiteter og høyskoler. Dialogen kan bidra til å utvikle politikk, ideer og nye løsninger. Generelt kan dialog være med på å utvikle relasjoner og skape tillit, og arbeid med kulturelle og relasjonelle virkemidler kan understøtte de ordinære styringsvirkemidlene.

Tette relasjoner krever god rolleforståelse, og ifølge rapporten må departementene sørge for en levende diskusjon om rolledeling og rolleforståelse. De ulike aktørene i sektoren må kjenne hverandres roller og oppgaver – det gjelder både departement, direktorater og institusjoner. For å få til et godt samarbeid er det viktig å ha gode mellommenneskelige relasjoner. Det siste årets samarbeid om håndteringen av covid-19-pandemien har vist at digitale løsninger muliggjør hyppig samarbeid og dialog om viktige temaer, mellom den politiske ledelsen og institusjonene, mellom embetsverket i departementet og institusjonene, og mellom forskningsmiljøer og sektoren.

Styringen må tilpasses særegenhetene ved den virksomheten som styres, og den konteksten som virksomheten befinner seg i. Ett og samme virkemiddel kan gi ulike resultater, selv om det brukes i lignende virksomheter. Det kan henge sammen med virksomhetenes omgivelser, historie, kapasitet, kompetanse, kultur og ledelse. Styringen er altså kontekstavhengig, og virkemiddelbruken må tilpasses dette. Dette gjør at det er behov for differensiert styring. For universitetene og høyskolene brukes utviklingsavtalene til å differensiere styringen. Med disse avtalene er det mulig å kombinere felles mål for alle institusjonene med en tilpasning til institusjonens spesielle utfordringer og styrker. Regjeringen vil legge til rette for en økt differensiering i styringen framover.

For å nå målet om lokal tilpasning og differensiering i virkemiddelbruken er det avgjørende at departementet styrer på et overordnet nivå. Institusjonenes strategiske utvikling er noe departement og virksomhet sammen kan legge til rette for. Gjennom politiske initiativer kan det vokse fram mange tiltak, og en konsekvens av dette kan være at institusjonene påføres lag på lag med detaljert styring og får lite handlingsrom. God statlig styring må gi institusjonene frihet til å tilpasse virkemidlene etter behovet. Tillitsbasert styring og ledelse betyr ikke frihet til å gjøre hva man vil, men til å gjøre vurderinger og ta beslutninger innenfor tydelige rammer som er kjent og forstått. Dette utgjør til sammen et behov for strategisk styring.

Universiteter og høyskoler frambringer kunnskap på nær sagt alle samfunnsområder. I etatsstyringen må Kunnskapsdepartementet derfor samordne og ivareta interessene til de andre departementene. Tilgangen på kompetent arbeidskraft med universitets- og høyskoleutdanning er en vesentlig rammebetingelse for utviklingen av mange sektorer. I forskningspolitikken har hvert departement et sektoransvar og ulike virkemidler for å bruke forskning for å nå målene på sitt politikkområde.7 Dette inkluderer forskning i egne underliggende organer, bevilgninger til Norges forskningsråd, oppdragsforskning mv. Disse virkemidlene må ses i sammenheng med forskningen som er finansiert av rammebevilgningen ved universiteter og høyskoler. Kunnskapsdepartementets koordinerende rolle i forskningspolitikken er derfor et sentralt element i styringen av universitetene og høyskolene.

Kunnskapsdepartementet må videre ha kunnskap om og forståelse for den konteksten universitetene og høyskolene befinner seg i, og som virkemidlene skal virke innenfor. Dagens kunnskapssystem er omfattende, men det er et forbedringspotensial for å sikre en kunnskapsbasert styring.

3.2 Autonomiprinsippet

Ideen om at forskning og høyere utdanning skal ha autonomi synes å ha bred oppslutning, både i Norge og internasjonalt. Samtidig ser man at begrepet autonomi ofte brukes om ganske ulike ting. Noen ganger brukes det om en forskers rett til å publisere sine funn uten utidig innblanding. Andre ganger handler det om hvorvidt det er legitimt av politikere å bevilge penger til bestemte fagområder, eller om styret ved et universitet skal kunne treffe selvstendige avgjørelser i for eksempel en byggesak. I tillegg er det i enkelte land en urovekkende illiberal utvikling der den akademiske friheten kommer under press. Regjeringen mener det er viktig at vi også i Norge verner universitetene og høyskolene mot en slik utvikling.

Debatten om akademia og autonomi går langt tilbake i tid. Allerede i middelalderen hadde de europeiske universitetene visse privilegier og en form for organisatorisk selvstyre. Men noen egentlig frihet til å velge lærestoff uten overoppsyn fra kirken var det selvfølgelig ikke snakk om. Under framveksten av det moderne samfunnet var forholdet mellom universitetene og makthaverne i stat og kirke en kilde til stadige dragkamper, og et gjennombrudd for den autonomien vi forbinder med moderne universiteter, kom først i 1809, da universitetet i Berlin ble etablert etter planer utarbeidet av Wilhelm von Humboldt. Inspirert av Kant og andre filosofer ønsket Humboldt som prøyssisk kulturminister å modernisere universitetet som institusjon, som mange steder hadde sunket hen i autoritetstro dogmatisme. Fra nå av skulle universitetet være en institusjon der vitenskapen sto i sentrum, og der ansatte og studenter sammen kunne søke etter sannhet gjennom forskning og utdanning, uten politisk eller religiøs overprøving. Staten skulle vokte den akademiske friheten mot både ytre og indre trusler, men for øvrig holde seg på avstand.

Siden tidlig på 1800-tallet har den samfunnsmessige betydningen av forskning og høyere utdanning endret seg mye. Universitets- og høyskolesektoren er blitt veldig mye større og mer kostnadskrevende, staten er endret til en demokratisk velferdsstat, og mange av sektorene i dagens kunnskapssamfunn er mye mer avhengige av forskning og høyere utdanning enn tidligere for å fungere. Forholdet mellom staten og høyere utdanningsinstitusjoner er derfor også vesentlig annerledes. Dermed er det nødvendig å tenke gjennom hva akademisk autonomi innebærer i dag, hvordan de ulike aspektene av den kan legitimeres, og hvordan den kan avstemmes mot andre legitime samfunnshensyn.

3.2.1 Akademisk frihet

Det er viktig å skille mellom mellom akademisk frihet og det som kan kalles institusjonelt selvstyre, ettersom disse har til dels ulike begrunnelser og ulike følger. Akademisk frihet viser direkte til den faglige kjernevirksomheten og omfatter de handlingene vitenskapelig ansatte utøver når de forsker, underviser og formidler. Denne akademiske friheten, som blant annet omfatter frihet til å velge emne, metode og publisering for forskningen og læreinnhold og metode i undervisningen, har i Norge vært lovfestet siden 2008, jf. universitets- og høyskoleloven § 1-5.8

Underdal-utvalgets rapport, som lå til grunn for lovfestingen, omtaler begrunnelsen for akademisk frihet slik:

Frihet til å søke etter og formidle kunnskap har vært begrunnet først og fremst ut fra et samfunnsmessig behov for en felles, forskningsbasert kunnskapsbase. Verdien av en slik kunnskapsbase avhenger av om det i samfunnet er en utbredt tillit til at kunnskapsutviklingen og oppfatningen av hva som er gyldig kunnskap ikke blir styrt av særinteresser, enten de er av politisk, økonomisk, religiøs eller annen art. Denne tilliten er avhengig av at forskning og undervisning bygger på en velprøvd og streng vitenskapelig tenkemåte, gjør bruk av de beste tilgjengelige metoder og data, og er åpen for kritisk innsyn og etterprøving.

Kilde: NOU 2006: 19 Akademisk frihet: Individuelle rettigheter og institusjonelle styringsbehov, s. 12

Den akademiske friheten innebærer altså frihet fra utilbørlig innblanding i faglige spørsmål fra staten, oppdragsgivere og andre eksterne pressgrupper. Men den innebærer også frihet internt på institusjonene og setter skranker for hvordan ledelsen, administrasjonen og kollegaer kan opptre overfor den enkelte ansatte i faglige spørsmål. Det siste har vært et viktig punkt helt siden Humboldt, og for Underdal-utvalget var det en viktig begrunnelse for å pålegge institusjonene en plikt til å verne om den akademiske friheten. Dette innebærer i sin tur at også statlige myndigheter er forpliktet til å legge til rette for at universitetene og høyskolene blir i stand til å utøve denne lovpålagte plikten.

Selv om den akademiske friheten er vidtgående, er den ikke absolutt. Forskere og undervisere er underlagt de samme lover og regler som andre, og for forskningen gjelder dessuten egne etiske regler og retningslinjer. Arbeidsgivers styringsrett overfor ansatte i vitenskapelige stillinger er riktignok avgrenset av bestemmelsene om akademisk frihet, men bare i faglige spørsmål, og den akademiske friheten gjelder innenfor rammene av stillingen og arbeidsavtalen. Det er med andre ord både mulig og ønskelig å forene den enkeltes akademiske frihet med god faglig ledelse på grunnplanet, strategisk planlegging på institusjonsnivå og statlig kunnskapspolitikk på nasjonalt nivå.

3.2.2 Institusjonelt selvstyre

En beslektet, men likevel annerledes form for autonomi er universitetenes og høyskolenes institusjonelle selvstyre, som i denne sammenhengen viser til det handlingsrommet og den styringskapasiteten disse institusjonene har til å treffe avgjørelser om alle sider ved egen virksomhet, herunder institusjonell profil, faglig ledelse, organisering, økonomi, samarbeid med andre, osv. Det institusjonelle selvstyret for universiteter og høyskoler har to hovedbegrunnelser. Den ene er hensynet til den akademiske friheten som nettopp er omtalt, ettersom mange avgjørelser om kjernevirksomheten vil ha betydning for ivaretakelsen av akademisk frihet. I tradisjonen fra det humboldtske universitetet har altså hensynet til akademisk frihet vært en av hovedbegrunnelsene for institusjonelt selvstyre.

Men dagens universiteter og høyskoler er langt større og mer mangfoldige institusjoner enn universitetet i Berlin i 1809, og selv om mange avgjørelser i siste instans kan kobles til forskning, utdanning og formidling, er det langt fra alle spørsmål av for eksempel administrativ, økonomisk eller organisatorisk art som kan sies å være av faglig karakter eller ha vesentlig betydning for den akademiske friheten.

Den andre hovedbegrunnelsen for at statlige og offentlig finansierte universiteter og høyskoler i Norge i dag har utstrakt institusjonelt selvstyre, har de til felles med mange andre offentlige virksomheter, som sykehus, teatre, skoler osv. I mange tiår, og under skiftende regjeringer, har norsk offentlig sektor blitt styrt ut fra tanken om at beslutninger så langt mulig skal delegeres til det organisatoriske nivået som sitter på kompetansen og er nærmest behovene ute i befolkningen, siden dette nivået har best forutsetninger for å finne de beste løsningene. I forskning og høyere utdanning er det oftest universitetene og høyskolene som har denne posisjonen.

Institusjonelt selvstyre innebærer imidlertid ingen absolutt frihet for universitetene og høyskolene. De er statlige samfunnsinstitusjoner som finansieres over statsbudsjettet, og de utfører viktige funksjoner som befolkningen er avhengige av og har legitime forventninger til. Forsknings- og høyere utdanningsministeren er den som er konstitusjonelt ansvarlig for universitetene og høyskolene, og Kunnskapsdepartementet har et løpende ansvar for å følge opp virksomhetene.

Det forvaltningsmessige systemet som er utviklet for å gi blant annet universiteter og høyskoler institusjonelt selvstyre, samtidig som bevilgende og ansvarlige myndigheter kan forsikre seg om at legitime samfunnsbehov ivaretas, er mål- og resultatstyringssystemet. Dette systemet, som er nærmere beskrevet i kapittel 2, innebærer kort sagt at politiske myndigheter fastsetter mål og rammer, ofte gjennom dialog med institusjonene, og så har institusjonene delegert myndighet til å vurdere hvilke tiltak som skal iverksettes for å nå målene. Institusjonelt selvstyre i denne betydningen forutsetter at institusjonene har strategisk styringskapasitet og sikrer god faglig ledelse, samtidig som de ansattes akademiske frihet ivaretas. Det forutsettes også at det er åpenhet om den strategiske måloppnåelsen og kvaliteten i de faglige kjerneoppgavene.

For å oppsummere kan man si at den akademiske friheten er lovfestet fordi den er en nødvendig betingelse for å utvikle en kunnskapsbase som samfunnet kan ha tillit til. Denne akademiske friheten er også med på å begrunne det institusjonelle selvstyret for universiteter og høyskoler. Når universiteter og høyskoler også gis institusjonelt selvstyre i spørsmål som ikke er av faglig art, eller har vesentlig betydning for den akademiske friheten, er det begrunnet med at selvstyre vil gi bedre måloppnåelse enn mer sentralisert styring. Dette innebærer at institusjonelt selvstyre som går utover det som kan begrunnes med hensynet til akademisk frihet, må forstås som en form for delegert myndighet som forutsetter tilfredsstillende måloppnåelse over tid. I diskusjoner om styring og autonomi i universitet- og høyskolesektoren er det viktig å holde disse ulike begrunnelsene fra hverandre.

3.3 Prinsipper for styring av statlige universiteter og høyskoler

Målet med denne meldingen er å legge grunnlaget for styring som er målrettet, strategisk og basert på dialog, differensiering og et solid kunnskapsgrunnlag. Styringen skal være basert på prinsippet om at regjeringen styrer mest mulig overordnet. Tydelige mål, roller og ansvar og et mangfold av institusjoner med ulik faglig profil og ulike roller skal samlet sett gi god måloppnåelse og effektiv bruk av statens ressurser og møte samfunnets kunnskapsbehov.

Basert på det vi vet om hva som er god statlig styring av universiteter og høyskoler, legger regjeringen prinsippene nedenfor til grunn for valg av tiltak og for videre styring av universitetene og høyskolene de neste tjue årene. Disse prinsippene er vektlagt i valg av tiltak i denne meldingen, som er drøftet og beskrevet i kapittel 4.

3.3.1 Dialogbasert styring

Styringsdialogen mellom Kunnskapsdepartementet og institusjonene skal være det sentrale virkemiddelet i styringen og skal sikre at styringen er transparent og forutsigbar. Som beskrevet i kapittel 2 omfatter styringsdialogen alle møter og dokumentutveksling av styringskarakter mellom departementet og en underliggende virksomhet. Det inkluderer både de faste og formelle elementene i den årlige etatsstyringen og andre møter slik som Kontaktkonferansen, rektormøter og andre ad hoc møter mellom Kunnskapsdepartementet og institusjonene. Innspillsmøter i forbindelse med meldings- og strategiarbeid er et eksempel på slik dialog. En dialogbasert styring skal sikre at tiltak og prioriteringer iverksettes i samhandling med universitetene og høyskolene, og at sektoren inkluderes som en aktiv partner i utviklingen av politikk og tiltak. Det følges blant annet opp gjennom utviklingsavtalene, der mål og styringsparametere utvikles i dialog mellom departementet og den enkelte institusjon og gis en sentral plass i styringen.

3.3.2 Differensiert styring

Styringen skal sikre mangfold i universitets- og høyskolesektoren. Det innebærer at styringen skal være differensiert og tilpasset hver enkelt institusjons egenart, faglige profil og strategi. Regjeringen vil fortsatt sette felles mål og prioriteringer for sektoren samlet sett, men ulike institusjoner skal styres i tråd med deres rolle og forutsetninger og på en måte som gir rom for lokal ledelse og dialog med omgivelsene og den enkelte institusjons samarbeidspartnere. Dette skal også sikre en bredere kunnskapsberedskap nasjonalt, og en tydeligere ivaretakelse av institusjonenes regionale rolle og oppdrag. I den planlagte gjennomgangen av finansieringen av universitets- og høyskolesektoren vil regjeringen, som en oppfølging av dette prinsippet, understreke at et mangfold i størrelse, faglig profil og oppgaveprofil mellom institusjonene er et ønsket særtrekk som de ulike statlige finansieringskanalene må ta hensyn til. Endringen i mål- og resultatstyringen – fra like mål og felles styringsparametere for alle 21 universiteter og høyskoler til institusjonsvise mål og styringsparametere – er også en viktig del av måten regjeringen vil følge opp dette prinsippet på.

3.3.3 Strategisk styring

Styringen skal ha et langsiktig perspektiv og være på et overordnet nivå, og unødvendig detaljstyring skal unngås. God styring forutsetter gode og forutsigbare rammebetingelser. Hyppige endringer i virkemiddelbruken bidrar til å skape et komplisert system og kan gi uklare styringssignaler. Styringen må tilpasses institusjonenes særtrekk, styringskonteksten og vurderinger av risiko og vesentlighet.

Ved særskilte kvalitetsutfordringer nasjonalt kan Kunnskapsdepartementet velge å intensivere styringsdialogen og etablere en tettere oppfølging med ulike virkemidler. Denne intensiverte styringsdialogen skal i størst mulig grad være målrettet mot de utdanningene eller de institusjonene det gjelder, og varigheten av virkemidler skal vurderes i hvert enkelt tilfelle for å unngå lite effektiv lag-på-lag-styring over tid. Lærerutdanningene er et eksempel på et område hvor styringen over tid har vært mer aktiv. Nå vil imidlertid regjeringen gjøre rammeplanene mer overordnede og gi ansvaret for den videre utviklingen av retningslinjene til utdanningsinstitusjonene selv, i samarbeid med arbeidslivet. Regjeringen vil også gå gjennom kandidatmåltallene for en del av profesjonsutdanningene for å vurdere om denne måten å styre dimensjoneringen av disse utdanningene på virker etter hensikten.

3.3.4 Kunnskapsbasert styring

Kunnskapsdepartementet skal sikre at styringen er kunnskapsbasert. Det innebærer både å styre basert på beste kunnskap og forskning om hva som er god styring, og at det er åpenhet om statistikk- og indikatorgrunnlaget for styringen. Statistikkgrunnlaget om sektorens resultater er omfattende, men bør videreutvikles for å treffe informasjonsbehovene bedre, og for å sikre ressurseffektiv rapportering. Et sentralt styringsprinsipp og en forutsetning for høy grad av institusjonelt selvstyre er at universitetene og høyskolene ansvarliggjøres gjennom offentliggjøring av resultater, evalueringer og tilsyn. Departementet mener det er viktig med utdypende informasjon om kvaliteten i ulike forskningsfag og studieprogrammer, blant annet gjennom systematisk bruk av evalueringer. En bredt sammensatt arbeidsgruppe nedsatt av departementet har nylig kommet med forslag til et nasjonalt rammeverk for evaluering av norsk forskning og høyere utdanning (se avsnitt 4.1.4). Regjeringen vil videre sikre at dimensjoneringen av høyere utdanning treffer behovene i arbeidslivet bedre enn den gjør i dag ved å etablere et analyse- og informasjonssystem om arbeidsmarkedsbehov rettet mot studenter, universiteter og høyskoler og myndigheter (se avsnitt 4.3.2). Etableringen av Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse skal sikre et solid fagmiljø for arbeid med kunnskapsgrunnlag og analyse, blant annet om arbeidsmarkedsbehovene.

3.4 Roller og ansvar i styringen av universitets- og høyskolesektoren

Nasjonale og internasjonale studier viser at strategisk institusjonelt handlingsrom har stor betydning for kvalitet og måloppnåelse i høyere utdanning og forskning. Styringspolitikken må derfor balansere behovet for demokratisk innflytelse og politisk styring mot begrunnelsene for institusjonelt selvstyre.

Statsråden med ansvar for universiteter og høyskoler står politisk ansvarlig for denne virksomheten overfor Stortinget og offentligheten. Ansvaret omfatter ikke de områdene hvor muligheten for instruks er avskåret etter universitets- og høyskoleloven, det vil si selve innholdet i undervisning, forskning og utviklingsarbeid, og individuelle ansettelser (se avsnitt 2.2.1). Utover dette har statsråden det overordnede ansvaret for all virksomheten ved de statlige lærestedene. Videre har statsråden ansvaret for forvaltningen av tilskuddene til private høyskoler og forvaltningen av det generelle regelverket som gjelder høyere utdanning og forskning. Dette ansvaret er svært vidtrekkende, og statsråden kan forvente å bli kalt inn til Stortinget, eller kontaktet av mediene, for å svare på spørsmål om konkrete enkeltsaker i sektoren, ikke bare om den overordnede politikken som utvikles i departementet.

Det politiske ansvaret må imidlertid ses i lys av universitetenes og høyskolenes særlige rolle i samfunnet og begrunnelsene for akademisk frihet og institusjonelt selvstyre. Styrene ved institusjonene er gitt betydelige fullmakter og dermed ansvar, men departementet spiller en viktig rolle ved å legge rammene for hvordan institusjonenes ansvar i praksis kan følges opp. Statsråden bærer naturlig det fulle ansvaret for disse styringsrammene. Men kvaliteten på og resultatene fra universiteter og høyskoler avhenger i første rekke av beslutningene som fattes i fagmiljøene i det daglige og av ledelsen ved institusjonene innenfor rammene satt av departementet. Jo tettere man kommer på den faglige aktiviteten, hvor beslutningene krever en tung fagkompetanse som ikke finnes i departementet, desto mindre aktuelt vil det være i første rekke å holde statsråden ansvarlig politisk. Da er det mer naturlig å rette oppmerksomheten mot institusjonene.

På de fleste områder er derfor ansvaret i praksis delt mellom det politiske nivået og institusjonsnivået ut fra deres tiltenkte roller. Statsråden har sitt overordnede ansvar, og institusjonene har sitt konkrete ansvar. Spørsmålet om hvem som skal holdes ansvarlig dersom noe går galt, eller for utilfredsstillende resultater, kan ikke besvares formelt og generelt, men avhenger av politiske vurderinger av den enkelte situasjon.

At institusjonene er organisert med styrer med vide fullmakter, avskjærer formelt sett ikke statsrådens myndighet. Innenfor flere områder har styrene fullmakt til å fatte beslutninger uten departementets godkjenning. Dette gjelder blant annet institusjonenes interne organisering og dimensjoneringen og den geografiske plasseringen av utdanningstilbudet. Men departementet har mulighet til å instruere også om slike saker og må ha det for å ivareta en demokratisk legitimitet. Hvilke offentlige finansierte utdanningstilbud Norge skal ha, og hvem de skal være tilgjengelige for, er ikke rent akademiske spørsmål, men også politiske spørsmål.

Institusjonene er ledet av styrer med bred kompetanse som omfatter erfaring fra fagmiljøene, studentene og arbeids- og samfunnsliv. Sammen med resten av organisasjonen har styrene det beste grunnlaget for å fatte de fleste beslutninger, også når disse omfatter videre samfunnsmessige avveininger og ikke bare utelukkende faglige og interne hensyn. At institusjonene selv for det meste vil være best i stand til å fatte beslutninger, betyr imidlertid ikke at det aldri vil være riktig at lignende beslutninger fattes av departementet. Styrene har et ansvar som er avgrenset til sin institusjon, og summen av de individuelle beslutningene ved institusjonene gir ikke nødvendigvis det beste resultatet for nasjonen under ett. Hensynet til nasjonal samordning tilsier at det politiske nivået i visse tilfeller må kunne styre institusjonene i saker som de normalt sett avgjør selv.

Videre opererer institusjonene alltid innenfor de rammene som er satt av overordnede myndigheter, og som endres over tid. Når beslutninger bygger på forutsetninger om de overordnede rammene som bryter med den planlagte politikken, vil det kunne være behov for politisk styring. Tilsvarende kan man si at selv om styrene bærer det øverste ansvaret for institusjonenes virke, er beslutninger og oppfølgingsansvar formelt og i praksis delegert til institusjonens ledelse på ulike nivåer og institusjonens utvalg og eventuelle styrer på fakultets- og instituttnivå, jf. beskrivelse av intern ledelse og organisering under 2.2.5. For disse er den interne styringen og ledelsen en sentral og viktig oppgave, men den må samtidig skje innenfor de rammene som er fastsatt av departementet og det enkelte styret.

Dersom styrene og ledelsen ved institusjonene skal kunne ta det ansvaret som de forventes å ta ut fra samfunnsoppdraget, er det imidlertid viktig at de også opplever at de reelt sett har ansvar og et betydelig strategisk handlingsrom. Hvis styrene stadig overprøves og får beslutningene sine omgjort av departementet, vil institusjonenes evne til å styre og løse oppgaver bli svekket på en generell basis, langt utover de konkrete enkeltsakene instruksene gjelder. Departementet må derfor være varsom med å styre i spørsmål som det normalt er forventet at institusjonene håndterer, og også ta hensyn til de generelle styringsmessige konsekvensene utover den konkrete saken. Dette gjelder særlig hvis det er snakk om å omgjøre beslutninger som styret selv mener faller under deres ansvar. For at slike inngrep skal oppfattes som legitime, bør departementet kunne framsette en tungtveiende begrunnelse ut fra overordnede nasjonale hensyn.

Skal institusjonene ha et reelt institusjonelt selvstyre, må de også kunne fatte beslutninger som statsråden ikke trenger å stille seg hundre prosent bak. Det overordnede ansvaret for de samlede resultatene i sektoren over tid ivaretas best ved at institusjonene har handlingsrom til å fatte beslutninger som departementet ikke nødvendigvis hadde valgt selv dersom fullmaktene hadde vært annerledes. De må derfor sitte svært langt inne for det politiske nivået å overprøve styrenes beslutninger bare fordi det finnes uenighet. Når det ikke er opplagt at saken involverer nasjonale avveininger utenfor styrenes ansvar, må slike inngrep begrenses til de mest betydningsfulle sakene.

En annen side av det institusjonelle selvstyret, er at institusjonene må være beredt til å holdes ansvarlig for resultatene. Når et ansvar er delt mellom flere nivåer, vil ansvarliggjøringen når noe går galt, være avgjørende for hvordan ansvaret deles i praksis. Hvis institusjonene ikke er beredt til å påta seg ansvar og stå til rette i offentligheten også for feil eller manglende resultater, vil argumentene for at de er best i stand til å utvikle kvaliteten gjennom et institusjonelt selvstyre, svekkes.

Ideelt sett skal styringsrammene fra departementet gjøre det forutsigbart for institusjonene hvilket handlingsrom og ansvar de har, slik at de ikke fatter beslutninger som ikke er i tråd med den nasjonale politikken. Dersom departementet på forhånd skulle beskrive tydelige rammer for hele bredden av politikken, ville disse imidlertid virke så begrensende at fordelen med forutsigbarheten fort ble oppveid av denne reduksjonen i handlingsrommet. Grensen for når et spørsmål blir et nasjonalt ansvar, kan derfor ikke fastsettes generelt eller på forhånd. For å unngå konflikter i etterkant av beslutninger er det derfor nødvendig at styrene er i stand til å hensynta den nasjonale politikken og identifisere hvilke saker det er behov for å gå i dialog med departementet om, og når.

Studiestedsstruktur

Spørsmålet om den geografiske plasseringen av studietilbudene ved den enkelte institusjon (studiestedsstruktur) er et eksempel på en sak som setter roller og ansvar i styringssystemet på spissen. At befolkningen har god tilgang på høyere utdanning, er et nasjonalt anliggende og en viktig politisk sak. Gjennom den generelle instruksjonsmyndigheten har statsråden hjemmel til å instruere om studiestedsstrukturen ved de statlige institusjonene. Samtidig har styrene for universitetene og høyskolene et klart ansvar for å utvikle institusjonene slik at de når de samlede målene best mulig med utgangspunkt i de ressursene de har. Dette innebærer at de må vurdere hvordan fagmiljøene skal organiseres for å oppnå høyest mulig kvalitet på den faglige virksomheten innenfor disse rammene. At styrene selv gjennom universitets- og høyskoleloven har ansvar for å fastsette virksomhetens interne organisering på alle nivåer, avskjærer ikke statsrådens instruksjonsmyndighet, men angir tydelig at dette er institusjonenes oppgave.

Regjeringen har ansvaret for å sørge for en hensiktsmessig struktur i den statlige universitets- og høyskolesektoren ut fra nasjonale ambisjoner og behov. Strukturreformen og sammenslåingene av flere statlige læresteder i 2016 og 2017, jf. Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet: Strukturreform i universitets- og høyskolesektoren, var et grep som skulle gjøre institusjonene bedre rustet til å møte ulike utfordringer knyttet til at mange fagmiljøer hadde vært for små og sårbare. Det er verdt å gjenta at selv om fusjonene var frivillige og prosessene ble initiert av institusjonene selv, ble reformen igangsatt etter politisk ønske, og den endelige beslutningen om fusjon ble fattet av Kongen i statsråd og presentert for Stortinget i stortingsmeldingen om strukturreformen. Dette illustrerer på mange måter hvordan roller og ansvar i styringen av universiteter og høyskoler er komplekse, men kan fungere godt når det er dialog og åpenhet i prosessene. Samtidig vil regjeringen understreke at organiseringen av fagmiljøene og plasseringen av disse i institusjonenes region er et spørsmål om hvordan ressursene kan utnyttes for å nå institusjonens mål best mulig, og regjeringen mener dette er en vesentlig del av styrets ansvar. Disse vurderingene krever at det gjøres avveininger mellom studentenes søkermønstre, tilfanget av faglig personale og de samfunnsmessige behovene. Gode vurderinger forutsetter nær kjennskap til institusjonens samlede ressurser og kvaliteter og til de regionale forholdene.

Dette er noe av bakgrunnen for at flertallet i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen ved behandlingen av strukturreformen i 2015 understreket at «[d]et må også i fremtiden, slik det er i dag, være opp til institusjonene selv og deres styrer å vurdere hva en hensiktsmessig studiestruktur innebærer», jf. Innst. 348 S (2014–2015). Videre stemte et flertall i Stortinget i november 2019 imot forslag om anmodningsvedtak om at regjeringen skulle stoppe de planlagte endringene i studiestedsstrukturen ved Nord universitet som styret hadde besluttet, jf. Innst. 31 S (2019–2020). Regjeringen deler stortingsflertallets syn i dette spørsmålet og vil at det også framover skal være opp til institusjonene selv og deres styrer å vurdere hva en hensiktsmessig studiestedsstruktur innebærer. Da flertallet i utdannings- og forskningskomiteen behandlet nevnte anmodningsvedtak, understreket de den politiske forventningen til at styrene vektlegger sitt regionale ansvar og legger til rette for desentralisert utdanning. Det er en forventning som regjeringen deler, og som er fulgt opp gjennom en satsing på desentralisert utdanning og fleksible utdanningstilbud for å gi flere muligheten til å ta høyere utdanning der de bor. Regjeringen vil også legge fram en strategi for desentralisert og fleksibel utdanning, etter planen sommeren 2021.