2 Innledning – Helhetlig og økosystembasert havforvaltning

Norge er en hav- og kystnasjon og forvalter fantastiske naturverdier. Norske havområder rommer rike naturressurser som har bidratt til å legge grunnlaget for vårt velferdssamfunn. Vi har lang tradisjon for å forvalte havmiljøet og ressursene i et langsiktig perspektiv til beste for samfunnet. Nåværende og fremtidig verdiskaping er avhengig av god miljøtilstand og et rikt naturmangfold i Norges kyst- og havområder, å ivareta havet som matfat og å sørge for bærekraftig bruk av havets ressurser. Regjeringen viderefører og fornyer med denne meldingen systemet med helhetlige og økosystembaserte forvaltningsplaner for de norske havområdene.

Havmiljøutfordringer og levende marine ressurser er i stor grad grenseoverskridende, og havet er under økende press fra menneskelig påvirkning. Endringer i havet som følge av klimaendringer, havforsuring og tilførsel av forurensning som miljøgifter og plastavfall påvirker ikke bare havmiljøet, men har også konsekvenser for matsikkerhet (både nok mat og trygg mat), produktivitet, havnæringer og kystsamfunn. Det er en økende internasjonal erkjennelse at havet også er en del av løsningen på store, globale utfordringer som sult og feilernæring, og klimaendringene. Samlet utfordrer dette rammene for den fremtidige havforvaltningen og havpolitikken.

FNs bærekraftsmål setter globale rammer for hvordan verdenssamfunnet kan legge til rette for en utvikling der vi tar vare på behovene til menneskene som lever i dag, uten å ødelegge fremtidige generasjoners muligheter til å dekke sine. De 17 bærekraftsmålene fastsetter en global fellesinnsats frem mot 2030 for å realisere en miljømessig, sosial og økonomisk bærekraftig utvikling for alle. Målene utgjør den politiske overbygningen for regjeringens arbeid nasjonalt og internasjonalt.

Da FNs bærekraftsmål ble vedtatt av FNs generalforsamling i september 2015, ble havet gitt en sentral rolle og et eget mål, bærekraftsmål 14 om livet under vann: «Bevare og bruke hav og marine ressurser på en måte som fremmer bærekraftig utvikling». Bærekraftsmålet for havet bidrar til flere av de andre bærekraftsmålene, som mål 2 om utrydding av sult, mål 7 om tilgang til energi, mål 8 om anstendig arbeid og økonomisk vekst, mål 9 om innovasjon og infrastruktur, mål 12 om bærekraftig forbruk og produksjon, mål 13 om å stoppe klimaendringene og mål 15 om livet på land, se figur 2.1. Måloppnåelsen for enkelte av disse andre bærekraftmålene er også av stor betydning for havets fremtidige miljøtilstand. Ikke minst gjelder dette mål 13 om å stoppe klimaendringene, og mål 12 om bærekraftig produksjon og forbruk.

Kilde: FN-Sambandet/Klima- og miljødepartementet

Grunnlaget for systemet med helhetlige forvaltningsplaner ble lagt i St.meld. nr. 12 (2001–2002) Rent og rikt hav. Siden den gang har Stortinget behandlet forvaltningsplaner for alle de norske havområdene. De norske forvaltningsplanene har høstet stor anerkjennelse internasjonalt, og en rekke land har utviklet eller er i ferd med å utvikle egne systemer for en helhetlig og økosystembasert havforvaltning. Dette har skutt ny fart etter hvert som en havforvaltning som legger til rette for verdiskaping og beskyttelse av havmiljøet har kommet stadig høyere på den internasjonale dagsorden.

FNs havrettskonvensjon omtales ofte som havets grunnlov. Havrettskonvensjonen regulerer staters rettigheter og plikter for bruk av havet, utnyttelse av marine ressurser og bevaring av det marine miljøet. Dette gir forutsigbarhet og nødvendig sikkerhet for investeringer og økonomisk aktivitet. Konvensjonen er viktig for Norge som miljønasjon, energinasjon, sjømatnasjon og skipsfartsnasjon. Etter Havrettskonvensjonen kombineres de omfattende rettighetene konvensjonen gir kyststatene til å utnytte de levende marine ressursene og andre ressurser på kontinentalsokkelen under nasjonal jurisdiksjon, med en plikt til å verne og bevare det marine miljø. Denne kombinasjonen mellom bærekraftig bruk og bevaring av det marine miljø er nedfelt som formålet med forvaltningsplansystemet.

Det er en økende internasjonal tilslutning til forståelsen om at en bærekraftig havøkonomi må baseres på et godt kunnskapsgrunnlag, en god havforvaltning og håndtere klima- og miljøutfordringene og sørge for at næringsaktiviteten er bærekraftig.

2.1 Systemet med helhetlige forvaltningsplaner for havområdene

Formålet med forvaltningsplanene er å legge til rette for verdiskaping gjennom bærekraftig bruk av havområdenes ressurser og økosystemtjenester og samtidig opprettholde økosystemenes struktur, virkemåte, produktivitet og naturmangfold. Forvaltningsplanene er derfor et verktøy for både å tilrettelegge for verdiskaping og matsikkerhet, og for å opprettholde miljøverdiene i havområdene. De bidrar til klarhet i overordnede rammer, samordning og prioriteringer i forvaltningen av havområdene. De bidrar til økt forutsigbarhet og styrket sameksistens mellom næringene som er basert på bruk av havområdene og utnyttelse av havområdenes ressurser. Det er gjeldende sektorregelverk som ligger til grunn for regulering av aktivitet i forvaltningsplanområdene. De respektive sektormyndighetene har også hovedansvaret for å følge opp tiltakene som besluttes i forvaltningsplanene, i medhold av relevante lover med tilhørende forskrifter.

Helhetlig og økosystembasert forvaltning av havet er en tilnærming til forvaltning av økosystemer og ressurser som innebærer avveininger av bruk og ivaretagelse av rike og produktive økosystemer og tjenestene de leverer, og gjennom dette fremmer bærekraftig bruk og bevaring på en rettferdig måte. Med grunnlag i tilgjengelig kunnskap tar økosystembasert forvaltning hensyn til hele økosystemet, inkludert mennesker, i beslutninger om forvaltning av havområder og havøkosystemer. Forvaltningsplanene gjennomfører en helhetlig og økosystembasert forvaltning ved å vurdere all menneskelig påvirkning på havmiljøet samlet, og gjennom å forvalte bruken av havet slik at økosystemene opprettholder sine naturlige funksjoner og levering av tjenester. Disse tjenestene er grunnlag for langsiktig verdiskaping.

Kilde: Miljødirektoratet

Forvaltningsplanene er også helhetlige ved at arbeidet samler alle relevante deler av forvaltningen. Arbeidet styres av den interdepartementale styringsgruppen for helhetlig forvaltning av norske havområder, som ledes av Klima- og miljødepartementet. Øvrige departementer i styringsgruppen er Arbeids- og sosialdepartementet, Finansdepartementet, Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Olje- og energidepartementet, Samferdselsdepartementet og Utenriksdepartementet.

Forvaltningsplanene er kunnskapsbaserte. Det faglige grunnlaget utarbeides av to rådgivende faggrupper: Faglig forum for helhetlig og økosystembasert forvaltning av norske havområder (Faglig forum) og Gruppen for overvåking av de marine økosystemene (Overvåkingsgruppen). Faglig forum ledes av Miljødirektoratet, og utarbeider det samlede faglige grunnlaget for oppdateringer og revideringer av forvaltningsplanene for havområdene. Overvåkingsgruppen ledes av Havforskningsinstituttet, og samordner overvåkingen av de marine økosystemene og rapporterer på miljøtilstand i de norske havområdene, se figur 2.3

Kilde: Klima- og miljødepartementet

Viktigheten av å ivareta samfunnssikkerhet og nasjonal sikkerhet og beredskap blir ikke spesifikt adressert i forvaltningsplanarbeidet. God havforvaltning, avklarte rammer for sivil og militær virksomhet og tilgjengelig informasjon for alle aktører bidrar imidlertid også til oversiktlighet, forutsigbarhet, forebygging av ulykker og sikring av krisehåndteringsevnen mv. på havet.

2.2 Regjeringens havsatsing

Regjeringens havsatsing innebærer en aktiv politikk for havet og havbasert næringsvirksomhet, nasjonalt og internasjonalt. Våren 2017 lanserte regjeringen havstrategien Ny vekst, stolt historie og la samtidig frem stortingsmeldingene Meld. St. 22 (2016–2017) Hav i utenriks- og utviklingspolitikken og Meld. St. 35 (2016–2017) Oppdatering av forvaltningsplanen for Norskehavet.

I juni 2019 presenterte regjeringen en oppdatert havstrategi Blå muligheter. Strategien fremhever fem prinsipper som regjeringens havpolitikk er basert på:

• i) å fremme, utvikle og hegne om havretten,

• ii) å fremme bærekraftig bruk og bevaring av marine økosystemer,

• iii) å bidra til kunnskapsbasert forvaltning,

• iv) å støtte gjennomføringen av internasjonale instrumenter,

• v) å arbeide for en helhetlig tilnærming til havforvaltning som legger til rette for en bærekraftig havøkonomi.

Regjeringen har også tatt viktige internasjonale havinitiativ. I 2018 ble Høynivåpanelet for en bærekraftig havøkonomi (havpanelet) etablert. Panelet består av statsledere og regjeringssjefer fra 14 land, og understøttes av FNs generalsekretærs spesialutsending for hav. Panelet ledes av Norges statsminister og presidenten i Palau, og representerer 30 prosent av verdens kystlinjer, 30 prosent av verdens økonomiske soner, 20 prosent av verdens fangst fra havet og 20 prosent av skipene i verdensflåten. Formålet med havpanelet er å skape internasjonal forståelse for havets økonomiske betydning og at bærekraftig bruk av havets ressurser og det å sikre god miljøtilstand er fundamentet for økt verdiskaping. Behovet for helhetlig havforvaltning står sentralt i havpanelets arbeid og var også en del av innrammingen da utenriksministeren var vertskap for Our Ocean-konferansen i Oslo i oktober 2019.

2.3 Samlet melding om helhetlige forvaltningsplaner for de norske havområdene

Regjeringen viderefører og fornyer med denne meldingen systemet med helhetlige og økosystembaserte forvaltningsplaner for de norske havområdene. Meldingen samler for første gang forvaltningsplanene for havområdene i én melding. Meldingen inneholder en revidering av forvaltningsplanen for Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten, og oppdatering av forvaltningsplanene for Norskehavet og Nordsjøen og Skagerrak. Meldingen omfatter ikke havområdene utenfor Bouvetøya og bilandene i Antarktis.

Denne meldingen er også regjeringens svar på Stortingets anmodningsvedtak nr. 733, 18. juni 2015 om å komme tilbake til Stortinget med ordinær helhetlig revidering av forvaltningsplanen for Barentshavet–Lofoten, anmodningsvedtak nr. 909, 14. juni 2017 om å legge frem en faglig oppdatert avgrensning av hele iskantsonen inkludert Vesterisen i forbindelse med revideringen av forvaltningsplanen for Barentshavet–Lofoten, og anmodningsvedtak nr. 910, 14. juni 2017 om eventuell ny definisjon av iskanten i revideringen av forvaltningsplanen for Barentshavet–Lofoten.

Kilde: Miljødirektoratet

Det samlede faglige grunnlaget for denne meldingen består av elleve delrapporter om ulike tema fra Faglig forum, og statusrapportene om miljøtilstanden i de tre norske havområdene fra Overvåkingsgruppen (figur 2.5 og vedlegg 1). I tillegg er det på oppdrag fra Faglig forum utarbeidet egne rapporter som beskriver oppdatert kunnskap om iskantsonen og polarfronten. Samlet beskriver rapportene status for økosystembasert forvaltning av de norske havområdene. Det er også utarbeidet en egen sammendragsrapport for det samlede faglige grunnlaget. Rapportene er offentlig tilgjengelig og de fleste har vært gjenstand for høringsrunder, innspillskonferanser og seminarer. Det er også avholdt en egen innspillskonferanse til meldingsarbeidet, etterfulgt av en runde med skriftlige innspill. Skriftlige innspill til meldingsarbeidet er tilgjengelige på Klima- og miljødepartementets hjemmeside på www.regjeringen.no.

Kilde: Faglig forum

For mange tema legger omtalen i meldingen hovedvekt på endringer og utviklingstrekk som har kommet etter tidligere meldinger som omtaler tilstand, utvikling og tiltak i havområdene. Grunnleggende omtale av enkelte tema slik som f.eks. marin forsøpling og plastforurensning, kan derfor være nærmere gjennomgått i tidligere meldinger. Flere tema og tiltak som er særskilt beskrevet for de enkelte havområdene i tidligere meldinger er relevante for havområdene generelt, og er videreført i denne meldingen.

Oppbygging av meldingen

Meldingen gir i kapittel 3 en gjennomgang av miljøtilstanden i de norske havområdene, med vekt på endringer og utviklingstrekk. Kapittelet gir også en samlet gjennomgang av status for måloppnåelse basert på gjennomførte tiltak. Kapittel 4 beskriver endringene som skjer i havet globalt på grunn av klimaendringer og tap av naturmangfold, og hva dette kan bety for norske havområder. I tillegg til det faglige grunnlaget fra Faglig forum bygger omtalen i stor grad på spesialrapporten fra FNs klimapanel om hav og kryosfære fra september 2019, og rapporten fra FNs naturpanel fra mai 2019. I kapittel 5 gis det en gjennomgang og fremskrivning av havnæringene. Kapitlet er delvis fornyet fra tidligere forvaltningsplaner ved i større grad å være inndelt etter de tjenestene havet gir som grunnlag for næringsvirksomhet og verdiskaping. Det gis også en kortfattet beskrivelse av den omstillingen som skjer i flere av havnæringene og etablering av nye næringer som bidrag til å oppfylle regjeringens klimamål.

I kapittel 6 vurderes risiko for og beredskap mot akutt forurensning fra skipstrafikk og petroleumsaktivitet, risiko for akutt radioaktiv forurensning. Kapittel 7 gir en gjennomgang av arealbruk til havs og kapittel 8 beskriver relevante internasjonale samarbeidsprosesser om havforvaltning i oppfølgingen av meldingen om hav i utenriks- og utviklingspolitikken. Regjeringens helhetlige rammer og tiltak for bærekraftig bruk og bevaring av økosystemene i de norske havområdene fremgår i kapittel 9.

2.4 Mål for forvaltningen av de norske havområdene

Gjennom de helhetlige forvaltningsplanene er det fastsatt mål for regjeringens havpolitikk og for forvaltning av de tre norske havområdene. Målene gjelder miljøtilstand, verdiskaping, sameksistens, bevaring og bærekraftig bruk.

Målene har i noen grad vært ulikt formulert for de ulike havområdene, og noen mål har kun blitt gjort gjeldende for et enkelt havområde. I denne meldingen er målene harmonisert slik at hvert mål nå gjelder for alle havområdene. Noen mål er også tydeliggjort og forenklet av hensyn til rapportering på måloppnåelse.

Regjeringen legger følgende mål til grunn for forvaltningen av norske havområder:

Verdiskaping, næring og samfunn

Generelt

• Forvaltningen av norske havområder skal legge til rette for bærekraftig bruk av økosystemene, arealene og ressursene som sikrer langsiktig verdiskaping, sysselsetting og velferd til beste for regionene og samfunnet som helhet.

• Havnæringene skal bidra til fortsatt verdiskaping og sikre velferd og næringsutvikling til beste for det norske samfunn.

• Virksomhet innenfor planområdene skal forvaltes i sammenheng, slik at ulike næringer kan sameksistere og slik at den samlede virksomheten tilpasses hensynet til miljøet.

Fiskeri og sjømat

• Levende marine ressurser skal forvaltes på en bærekraftig måte gjennom en økosystembasert tilnærming.

• De norske havområdene skal være en kilde til trygg sjømat.

• Det skal legges til rette for høstingsaktivitet og ressursutnyttelse som gir høy langsiktig avkastning innenfor bærekraftige rammer.

Petroleumsvirksomhet

• Det skal legges til rette for lønnsom produksjon av olje og gass i et langsiktig perspektiv. Petroleumsvirksomheten skal skje innenfor forutsigbare rammer og krav til helse, miljø og sikkerhet som er tilpasset hensynet til økosystemene og annen virksomhet.

Fornybar energi til havs

• Det skal legges til rette for utvikling av havbasert fornybar energiproduksjon som tar hensyn til miljøet og annen virksomhet.

Sjøtransport

• Det skal legges til rette for konkurransedyktig, effektiv, sikker og miljøvennlig sjøtransport.

Naturmangfold og økosystem

Generelt

• De norske havområdene skal forvaltes slik at mangfoldet av økosystemer, naturtyper, arter og gener bevares, og slik at økosystemenes produktivitet opprettholdes. Menneskelig aktivitet i områdene skal ikke skade økosystemenes funksjon, struktur eller produktivitet.

Forvaltning av særlig verdifulle og sårbare områder (SVO)

• Menneskelig aktivitet i særlig verdifulle og sårbare områder skal vise særlig aktsomhet og foregå på en måte som ikke truer områdenes økologiske funksjoner eller naturmangfold.

• Forvaltningen skal ta særlig hensyn til behovet for vern og beskyttelse av sårbare naturtyper og arter i særlig verdifulle og sårbare områder.

Forvaltning av arter og naturtyper

• Naturlig forekommende arter skal finnes i levedyktige bestander som sikrer reproduksjon og langsiktig overlevelse.

• Arter som er særlig viktige for økosystemenes funksjon, struktur, produktivitet og dynamikk skal forvaltes slik at de kan ivareta sin rolle som nøkkelarter i økosystemet.

• Arter som høstes skal forvaltes innenfor sikre biologiske grenser slik at gytebestandene har god reproduksjonsevne.

• Truede og sårbare arter og nasjonale ansvarsarter skal opprettholdes på, eller gjenoppbygges til, livskraftige nivåer.

• Menneskeskapt introduksjon og spredning av organismer som ikke hører naturlig hjemme i økosystemene skal unngås.

• I marine naturtyper som er særlig viktige for økosystemenes funksjon, struktur, produktivitet og dynamikk, skal aktiviteter foregå på en slik måte at alle økologiske funksjoner opprettholdes.

• Skade på marine naturtyper som anses som truede eller sårbare skal unngås.

Bærekraftig høsting

• Prinsippene for bærekraftig høsting skal ligge til grunn for forvaltningen av de levende marine ressursene.

• Høsting skal ikke ha vesentlige negative påvirkninger på andre deler av det marine økosystemet eller økosystemets struktur.

• Bifangst av sjøpattedyr og sjøfugl skal reduseres til et lavest mulig nivå.

• Høsting av levende marine ressurser skal foregå med best tilgjengelige teknikker innenfor de ulike redskapstypene for å minimere uønskede virkninger på andre deler av økosystemet som sjøpattedyr, sjøfugl og havbunn.

• Forvaltningen av fiskerier og andre biologiske ressurser skal tilpasses endret klima, slik at bærekraftige bestander opprettholdes.

Marine verneområder og marine beskyttede områder

• Et representativt, økologisk sammenhengende og godt forvaltet nettverk av marine verneområder og marine beskyttede områder skal opprettes i norske kyst- og havområder.

Klimaendringer og havforsuring

• Bruken av marine økosystemer som karbonlagre skal ta hensyn til opprettholdelse av naturmangfold og økosystemenes naturlige funksjoner.

• De samlede menneskeskapte belastningene på naturtyper og arter (for eksempel korallrev) som påvirkes negativt av klimaendringer eller havforsuring skal minimeres, slik at deres funksjoner i størst mulig grad opprettholdes.

Forurensning, forsøpling og risiko for akutt forurensning

Generelt

• Utslipp og tilførsler av forurensende stoffer til de norske havområdene skal ikke føre til helseskader eller skader på naturens evne til produksjon og selvfornyelse. Virksomhet i havområdene skal ikke bidra til forhøyede nivåer av forurensende stoffer.

Helse- og miljøfarlige kjemikalier og radioaktive stoffer

• Konsentrasjonen av helse- og miljøfarlige kjemikalier og radioaktive stoffer i miljøet skal bringes ned mot bakgrunnsnivået for naturlig forekommende stoffer, og tilnærmet null for menneskeskapte forbindelser. Utslipp og tilførsler av helse- og miljøfarlige kjemikalier eller radioaktive stoffer skal ikke bidra til overskridelser av disse nivåene.

• Utslipp og bruk av kjemikalier som utgjør en alvorlig trussel mot miljøet i de norske havområdene skal kontinuerlig reduseres med mål om å stanse utslippene.

• Operasjonelle utslipp fra virksomhet i havområdene skal ikke medføre skade på miljøet, forhøyede nivåer av forurensende stoffer i sjømat, eller bidra til økninger i bakgrunnsnivåene av olje, naturlig forekommende radioaktive stoffer eller andre miljøfarlige stoffer over tid.

Tilførsler av næringssalter, nedslamming og organisk materiale

• Menneskeskapt tilførsel av næringssalter, nedslamming og tilførsel av organisk materiale skal begrenses slik at vesentlige negative effekter på naturmangfold og økosystemer i havområdene unngås.

Marin forsøpling

• Tilførsel av avfall og mikroplast til havområdene skal unngås.

• Mengden av avfall i hav- og kystområdene skal reduseres gjennom opprydningstiltak der det er hensiktsmessig.

Undervannsstøy

• Aktiviteter med støynivå som kan påvirke arters adferd skal begrenses for å unngå bestandsforflytning eller andre virkninger som kan medføre negative effekter på det marine økosystemet.

Risiko for akutt forurensning

• Risikoen for skade på miljøet og de levende marine ressursene som følge av akutt forurensning skal holdes på et lavt nivå, og skal kontinuerlig søkes ytterligere redusert.

• Det høye sikkerhetsnivået i sjøtransporten skal opprettholdes og styrkes.

• Den statlige beredskapen mot akutt forurensning skal være tilpasset og dimensjonert ut fra den til enhver tid gjeldende miljørisiko.

Miljødirektoratet leder et arbeid med å etablere et klassifiseringssystem for økologisk tilstand i alle økosystemer (med unntak for ferskvann- og kystvannøkosystemene, som allerede er dekket av vannforskriftens klassifiseringssystem). Klassifiseringssystemet for havøkosystemene vil etableres i tilknytning til forvaltningsplanene. Havforskningsinstituttet leder undergruppen for dette arbeidet. Kunnskapen vil supplere det faglige grunnlaget for forvaltningsplanene og integreres i Overvåkingsgruppens arbeid. Det er ventet at den første vurderingen av økologisk tilstand for alle havområdene er ferdig i løpet av 2021. Dette vil gi grunnlag for å konkretisere og supplere målstrukturen i forvaltningsplanene.