Del 2
Rammer og forutsetninger

4 Rammer og forutsetninger for norske havinteresser

Viktige forutsetninger ligger til grunn for å fremme norske havinteresser. FNs havrettskonvensjon er av fundamental betydning. Gjennom den har verden en forutsigbar rettsorden som regulerer staters rettigheter og plikter for bruk av havet og bevaring av marine ressurser. Konvensjonen forebygger konflikt og fremmer forutsigbarhet fordi den gir klarhet i hvilke rettigheter som gjelder.

Samtidig har verdssamfunnet et behov for å utvikle praktiske samarbeidsformer og hensiktsmessige arenaer for å jobbe sammen og løse de utfordringene en står overfor, om det er normgivning, forvaltningsspørsmål, bekjempelse av miljøtrusler eller andre. En rekke internasjonale institusjoner er opprettet for å håndtere de ulike problemstillingene.

Norske havinteresser er også knyttet til sikkerhetspolitikk og suverenitetshevdelse. Sikkerhetsutfordringene på havet er komplekse, med store variasjoner mellom regioner. Etter hvert som verdens befolkning vokser, vil behovet for ressurser fra havet øke.

Vi kan vente økt transport og ferdsel til havs. Konsekvent myndighetshåndhevelse sammen med folkeretten er nøkkel til fredelig samarbeid. Samtidig finnes det alvorlige internasjonale sikkerhetsutfordringer på havet, som piratvirksomhet, miljøkriminalitet, smugling av våpen, narkotika og menneskesmugling. Selv om disse problemene i liten grad rammer norske havområder, berører de likevel norske havinteresser, enten indirekte eller direkte. I mange sårbare kystområder er det også slik at ødeleggelse av livsgrunnlaget i havet kan forsterke truslene mot stabilitet og fred, med mulige ringvirkninger også for Norge.

4.1 FNs havrettskonvensjon – havets grunnlov

FNs havrettskonvensjon er den folkerettslige overbygningen for all utøvelse av aktivitet i havet. Den gjør at vi har et felles sett med regler som gir forutsigbarhet og stabilitet. Det er derfor en kjerneinteresse for Norge å bidra til å styrke og videreutvikle havretten. Avklarte regler og stabile rammevilkår er helt sentralt for fredelig samarbeid mellom land, for økonomisk utvikling og næringsvirksomhet, samt bærekraftig miljøforvaltning.

Havretten har vært utviklet gjennom århundrer i en brytning mellom statenes interesser i egne nærområder og i områder fjernt fra egne kyster. Sikkerhet og ressursutnyttelse er særlig viktig i nærområdene, mens skipsfart og fangst er viktig også i fjerne havområder. I områdene lengst inn mot kysten utøvde staten suverenitet omtrent som på landjorda, mens i områdene utenfor gjaldt reglene om det åpne havs friheter hvor alle statene hadde like rett til fangst og skipsfart. Etter andre verdenskrig ønsket en rekke stater større kontroll med egne ressurser, noe som blant annet ledet frem til FNs første havrettskonferanse i 1958. Denne resulterte i fire konvensjoner om henholdsvis territorialfarvannet, kontinentalsokkelen, det åpne hav og fiskerier. Dette ble videreført i en ny havrettskonferanse som resulterte i FNs havrettskonvensjon av 1982. Konvensjonen etablerer et historisk kompromiss mellom kyststatsinteresser og havets friheter ved at kyststatene gis rettigheter til ressursene på egen kontinentalsokkel og soner ut til 200 nautiske mil, samtidig som andre stater har rett til blant annet fri ferdsel i de samme områdene.

Havretten gir rammene for statenes rettigheter, handlefrihet og plikter på havet. Havrettskonvensjonen har 168 parter, men har nærmest universell oppslutning, noe som forklares med at den balanserer ulike hensyn, interesser, rettigheter og plikter. Ingen stater har gjennom konvensjonen fått fullt gjennomslag for sine interesser, men langt de fleste stater ser sine samlede interesser best tjent med konvensjonen og de interesseavveiningene den gir uttrykk for.

Konvensjonen reflekterer i stor grad folkerettslig sedvane slik den har utviklet seg fra hovedvekt på havets friheter, til større vekt på kyststatsforvaltning. Dens brede oppslutning har også gjort sitt til at nye havrettslige konsepter som ble knesatt gjennom vedtakelsen av konvensjonen, for eksempel kyststatenes rett til å opprette økonomiske soner, raskt har vunnet status som folkerettslig sedvanerett.

4.1.1 Kyststatene og havet

Havrettskonvensjonen klargjør hvilke stater som eier hvilke ressurser og hvilke bruksrettigheter de har i ulike geografiske områder. Den gir kyststatene særlige rettigheter og plikter. Havrettskonvensjonen deler havet opp i maritime soner. Innerst mot kysten finner vi territorialfarvannet.

4.1.1.1 Territorialfarvannet: indre farvann og sjøterritoriet

I territorialfarvannet har kyststaten full suverenitet og i utgangspunktet samme myndighet som på land. Territorialfarvannet består av indre farvann og sjøterritoriet. Fjorder, bukter og mindre havområder innenfor grunnlinjen utgjør indre farvann1. Grunnlinjene danner yttergrensen for de indre farvann og er samtidig utgangspunktet for beregningen av sjøterritoriet og jurisdiksjonsområdene utenfor.

I indre farvann har kyststaten full suverenitet, og andre stater kan utøve aktivitet her bare i den utstrekning kyststaten aksepterer eller tillater det. Et eksempel på slik aktivitet er anløp av fremmede skip til norske havner. Også i sjøterritoriet, som strekker seg 12 nautiske mil2 fra grunnlinjen, har kyststaten full suverenitet med det unntak at fremmede skip her har rett til uskyldig gjennomfart. I en tilstøtende sone som strekker seg 12 nautiske mil fra yttergrensen for territorialfarvannet har kyststatene ikke lenger full suverenitet, men har lov til å kontrollere utenlandske skip ved mistanke om brudd på kyststatens toll- helse- eller innvandringsreglement.

4.1.1.2 Økonomisk sone

I den økonomiske sone ut til 200 nautiske mil fra grunnlinjen har kyststaten suverene rettigheter til å utnytte alle ressurser og til å sikre at ressursene ikke overbeskattes. På denne måten er kyststatenes fiskeriinteresser godt ivaretatt gjennom havretten. Rettighetene i den økonomiske sonen omfatter også myndighet til å iverksette tiltak for vern og bevaring av havmiljøet. Disse rettighetene kombineres og balanseres med havets frihet som gir andre stater rett til fri ferdsel. Eksempelvis kan Norge nekte andre stater å fiske i Norges økonomiske sone, men kan som hovedregel ikke legge begrensinger på skipsfart ut over det som er vedtatt i FNs sjøfartsorganisasjon.

4.1.1.3 Kontinentalsokkelen

Kontinentalsokkelen er forlengelsen av landmassene ut i havet. Alle kyststater har uten videre en kontinentalsokkel på 200 nautiske mil fra grunnlinjen, dersom den ikke må avgrenses mot andre lands sokkel. Mange kyststater har en forlengelse av landmassene under havet som strekker seg lenger en 200 nautiske mil. I slike tilfeller må kyststaten dokumentere sokkelens utstrekning for Kontinentalsokkelkommisjonen (CLCS)3 i New York. Kommisjonen gir anbefalinger som i sin tur gir kyststaten rett til å fastlegge sokkelens utstrekning i tråd med dens anbefaling.

Etter havretten har alle kyststater suverene rettigheter til naturforekomster på kontinentalsokkelen. Dette innebærer rett til å utforske og utvinne mineraler og andre forekomster på og under havbunnen, herunder såkalte sedentære arter, for eksempel snøkrabbe. Kyststatens suverene rettigheter betyr i denne sammenhengen at ingen kan utforske eller utvinne disse naturforekomstene uten uttrykkelig samtykke fra kyststaten.

Havbunnsområdet utenfor nasjonale sokler kalles Området. Her har alle stater lik rett til aktivitet og utnyttelse. Området og mineralressursene her er definert som menneskehetens fellesarv og forvaltes av Den internasjonale havbunnsmyndigheten lokalisert på Jamaica.4

4.1.1.4 Det åpne hav, internasjonalt farvann

På det åpne hav, det vil si områdene utenfor nasjonal jurisdiksjon, har alle stater frihet for eksempel til skipsfart, forskning og fiske. Ingen stat kan legge noen del av det åpne hav under sin jurisdiksjon, men alle stater kan la sine borgere og skip utøve aktivitet her i henhold til nasjonale lover og regler. Dette innebærer for eksempel at det er opp til norske myndigheter å tillate norske fiskebåter å fiske på det åpne hav og eventuelt straffeforfølge dersom det er grunnlag for det.

På det åpne hav er statene forpliktet til å samarbeide om for eksempel forvaltning av fiskeriressursene og vern av det marine miljø. Norge ivaretar sin samarbeidsplikt gjennom blant annet arbeidet i FNs sjøfartsorganisasjon og regionale organisasjoner.

I de områder hvor kontinentalsokkelen strekker seg lenger ut enn 200 nautiske mil får man områder med nasjonal kontinentalsokkel som ligger under internasjonale farvann. Dette gjelder ikke minst i Polhavet hvor så godt som all havbunn kan vise seg å være nasjonal kontinentalsokkel. Her har kyststaten på vanlig måte suverene rettigheter til å utnytte naturressursene på sokkelen, mens vannsøylen over omfattes av reglene om det åpne havs friheter. Dette skaper en rekke problemstillinger som krever en balansering av kyststatens rettigheter til bærekraftig utnyttelse av sine ressurser på sokkelen opp mot andre staters rett til å utnytte havets friheter.

4.1.2 Plikt til å verne, rett til å bruke

Etter Havrettskonvensjonen kombineres retten til å bruke havet og utnytte dets ressurser med en plikt til å verne det marine miljø. Bruken skal være bærekraftig. Det vil si at bruken av havets ressurser skal ivareta behovene til dagens generasjon uten å redusere mulighetene for kommende generasjoner til å dekke sine behov. Dette må gjelde for hver enkelt bruk isolert sett, noe som gjenspeiles i lovverket, men må logisk sett også gjelde for summen av all bruk. Derfor må havforvaltning ta hensyn til helheten. Ulik bruk, ulik påvirkning, ulike naturverdier og ulike økosystemer må sees i sammenheng.

De helhetlige forvaltningsplanene for norske havområder er etablert for å se ulike aktiviteter i sammenheng. Norge arbeider internasjonalt for en slik helhetlig tilnærming blant annet gjennom FN og i Arktisk råd, og i vårt bilaterale samarbeid med Russland.

4.1.3 Havrettens regionale tilnærming

Mens forvaltning av nasjonale soner og sokler etter havretten er kyststatenes ansvar, kombineres statenes like rett til å bruke og utnytte ressursene utenfor nasjonal jurisdiksjon med en plikt til å samarbeide om forvaltningen. Slikt samarbeid kan gjennomføres i ulike konstellasjoner og på ulike nivåer. Skipsfart er en utpreget global næring og forvaltes hensiktsmessig i FNs sjøfartsorganisasjon. Det samme kan sies om mineralvirksomhet utenfor nasjonal jurisdiksjon, som forvaltes av Den internasjonale havbunnsmyndigheten.

I fiskeriene er regionale forhold og særegenheter mer fremtredende. Havrettskonvensjonen og FN-avtalen om fiske på det åpne hav5 vektlegger bilaterale og regionale ordninger for forvaltningen av fiskeriene i internasjonale havområder.

FN-avtalen om fiske på det åpne hav trådte i kraft i 2001. Den gir utdypende, globale regler for fiskeriforvaltningen utenfor de økonomiske sonene. Den inneholder også prinsipper for ressursforvaltning, som føre-var-tilnærmingen. Avtalen har bidratt til opprettelsen av nye regionale fiskeriorganisasjoner, blant annet utenfor det sørlige Afrika. Den har også medført revitalisering og modernisering av eksisterende organisasjoner. Eksempler på to viktige samarbeidsformer i vår region er Den nordøstatlantiske fiskerikommisjon (NEAFC) og Den blandete norsk-russiske fiskerikommisjon6.

Hensiktsmessig havmiljøforvaltning forutsetter lokal erfaring og kunnskap. Samarbeid gjennom regionale samarbeidsmekanismer, som i de regionale havprogrammene knyttet til FNs miljøprogram (UNEP), Konvensjonen for bevaring av det marine miljø i Nordøst-Atlanteren (OSPAR) og Arktisk råd, er viktig. For fiskeri og miljøforvaltning i havområdene rundt Antarktis er samarbeidet i Kommisjonen for bevaring av de levende marine ressursene i Antarktis (CCAMLR) den viktigste mekanismen.

Etter norsk syn vil de kyststatene som ligger i regionen, gjennom sine kunnskaper og mangeårig bruk av havet i sine nærområder, ha særlig gode forutsetninger for å samarbeide om og treffe tiltak for god forvaltning av naturressurser og beskyttelse av økosystemene. Norge vil derfor, i tråd med havretten, fortsette å arbeide for at regionale organisasjoner og mekanismer bør være førstelinjealternativet i forvaltning og beskyttelse av havets ressurser.

4.1.4 Havretten og Norges nærområder

En grunnleggende forutsetning for forutsigbarhet og stabilitet er at folkeretten og de folkerettslige spillereglene respekteres av alle stater. Norges nærområder er et godt eksempel på hvordan stater samarbeider om å etterleve havretten.

4.1.4.1 Ilulissaterklæringen

I 2008 undertegnet de fem kyststatene rundt Polhavet – Norge, Russland, USA, Canada og Danmark/Grønland – Ilulissaterklæringen. Her fastslo de at havretten er det rettslige rammeverket for fremtidig samarbeid i Arktis og bekreftet at landene hadde et særlig ansvar for bærekraftig forvaltning av havområdene. Videre forpliktet de seg til å utvikle forvaltningsordninger for Arktis i samsvar med havretten, og til å løse enhver uenighet om overlappende krav på en ordnet måte, i tråd med havretten.

4.1.4.2 Polhavserklæringen

I 2015 undertegnet de samme kyststatene en erklæring om tiltak mot uregulert fiske i internasjonale områder i Polhavet. Utgangspunktet var den kraftige reduksjonen i isdekket de senere årene. Dette har bragt spørsmål om fiskebestander i randhavene rundt Polhavet, som Barentshavet og Beringhavet, ville kunne vandre inn i det sentrale polhavsbassenget og gi grunnlag for fiskerier der. Polhavserklæringen var et viktig steg fremover for en føre-var-tilnærming til forskning og forvaltning i Arktis, og samtidig også et bidrag til det globale arbeidet for å begrense uregulert fiske.

I tråd med erklæringen vil ikke kyststatene tillate egne fartøy å fiske i det internasjonale havområdet med mindre et forvaltningsregime er etablert7. Kyststatene sier i erklæringen at kommersielt fiske i det internasjonale området i Polhavet ikke er sannsynlig i nær fremtid. Men en føre-var-tilnærming tilsier at en iverksetter foreløpige tiltak for å avskjære et mulig, fremtidig uregulert fiske. Tiltakene i erklæringen søkes nå videreført og forsterket i forhandlinger om en ny avtale der også fjernfiskeaktørene EU, Island, Japan, Kina og Sør-Korea er involvert.

4.1.4.3 Havområder i nord

Den økonomiske sonen dekker området mellom 12 og 200 nautiske mil utenfor grunnlinjen. Der det er mindre enn 400 nautiske mil til annen stats grunnlinje, er sonen avgrenset av avtalte avgrensningslinjer mellom statene. Norge har opprettet tre soner på 200 nautiske mil. En økonomisk sone rundt det norske fastland ble opprettet med virkning fra 1. januar 1977.

Rundt Svalbard har Norge opprettet en fiskevernsone som trådte i kraft 15. juni 1977. Sonen begrenses av Norges økonomiske sone og avtalte avgrensningslinjer mot Grønland og Russland. Formålet med opprettelsen av fiskevernsonen var først og fremst å oppnå kontroll med og begrense fisket i området for å bevare ressursene og unngå et uregulert fiske. For dette formålet fant man det tilstrekkelig at fisket ble regulert ved bestemmelser som ikke innebærer noen forskjellsbehandling av norske og utenlandske fiskere.

Ved Jan Mayen opprettet Norge en fiskerisone med virkning fra 29. mai 1980. Sonen er avgrenset mot avgrensninglinjene mot Grønland og Island. Fiskerisonen gir full forvaltningsmyndighet etter havretten for fiskeriformål.

Alle kyststatene rundt Polhavet følger Havrettskonvensjonens regler for fastsettelse av sokkelens utstrekning utenfor 200 nautiske mil. Norge leverte dokumentasjon for norsk kontinentalsokkels utstrekning i Barentshavet, Norskehavet og Polhavet i 2006. Kontinentalsokkelkommisjonens anbefaling fra 2009 gir i det alt vesentlige tilslutning til den norske dokumentasjonen. Også de andre fire kyststatene i Polhavet antas å ha kontinentalsokkel utenfor 200 nautiske mil. Danmark la frem dokumentasjon for grønlandsk sokkel i Polhavet i 2014, mens Russlands opprinnelige dokumentasjon fra 2001 ble supplert med omfattende tilleggsinformasjon i 2015. Canada la i 2013 frem dokumentasjon for noen områder og bebudet at de ville komme tilbake senere med informasjon om kanadisk sokkel i Polhavet. USA er ikke part i Havrettskonvensjonen, men forbereder dokumentasjon for kontinentsokkelens utstrekning. Så godt som all havbunn i Polhavet kan vise seg å være nasjonal kontinentalsokkel, noe som kan innebære at det er bare et svært lite internasjonalt havbunnsområde der.

Ved overlappende soner og sokler må statene forhandle seg frem til maritime avgrensingsavtaler. For norsk petroleumsvirksomhet var det viktig at man allerede i 1965 fikk entydige delelinjeavtaler for kontinentalsokkelen med Storbritannia og Danmark. Norge har siden inngått avtaler med Island om områdene rundt Jan Mayen, med Danmark om områdene mellom Grønland og Jan Mayen (etter en dom i Den internasjonale domstolen i Haag) og med Storbritannia om avgrensningspunktet opp mot Færøyene. Etter omfattende forhandlinger undertegnet Norge og Russland 15. september 2010 en avtale som avklarte delelinjen mellom de to statenes soner og sokler i Barentshavet og Polhavet.

I september 2006 ble det undertegnet en forhandlingsprotokoll mellom Norge, Island og Danmark om fremgangsmåten for avgrensning av kontinentalsokkelen i sørlig del av Smutthavet. I ettertid har Kontinentalsokkelkommisjonen gitt anbefalinger om kontinentalsokkelens utstrekning i det aktuelle området for alle de tre statene. Endelige forhandlinger om blant annet avgrensning mellom de tre landene er igangsatt.

Dokumentasjon for utstrekningen av norsk sokkel ved Bouvetøya i Sør-Atlanterhavet ble innlevert til Kontinentalsokkelkommisjonen i 2009. Kommisjonen har nå fremlegget til behandling. Samtidig med fremlegget for Bouvetøya ble dokumentasjon for norsk kontinentalsokkels utstrekning utenfor 200 nautiske mil ved Dronning Maud Land overlevert. På grunn av Antarktistraktatens artikkel IV og av hensyn til antarktissamarbeidet ba Norge kommisjonen om å foreløpig ikke behandle denne dokumentasjonen.

4.1.5 Domstol for løsning av havrettslige tvister

Den internasjonale domstolen i Haag har hatt en viktig rolle i avklaringen av havrettslige tvister mellom stater, og har gjennom sin omfattende praksis bidratt til å klargjøre rettstilstanden og utvikle havretten på viktige områder. Domstolen har blant annet behandlet en rekke saker om maritim avgrensning mellom stater. Norge har vært part i to saker for domstolen i Haag, begge med havrettslige tema. Den første var den såkalte Fiskerisaken mellom Norge og Storbritannia i 1951, den andre saken handlet om maritim avgrensning mellom Grønland og Jan Mayen og ble ført mellom Norge og Danmark. Dom forelå i 1993.

Havrettskonvensjonen etablerte også Den internasjonale havrettsdomstol (ITLOS) i Hamburg som en mekanisme for løsning av tvister om tolkningen eller anvendelsen av konvensjonen. Den inngår i et sett av flere alternative tvisteløsningsmekanismer som statene kan velge mellom. Havrettskonvensjonen åpner også for å velge voldgift eller en særlig voldgiftsdomstol som tvisteløsningsmekanisme.

4.1.6 Fremtidens krav til internasjonal havforvaltning

Miljøutfordringene, klimaendringene, økt aktivitet og større press på verdenshavene vil kreve mer av internasjonalt samarbeid i fremtiden for å sikre bærekraftig bruk og vern av havene. Havrettskonvensjonens regler for miljøforvaltning og utnyttelse av marine genetiske ressurser i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon er generelle og lite detaljerte, sammenlignet for eksempel med den detaljerte reguleringen av fiskeriforvaltning i FN-avtalen om fiske på det åpne hav.

Fremveksten av havretten viser at det internasjonale samfunnet har utviklet relevant regelverk i takt med behovene som har vokst frem. Det pågående arbeidet i FN med en ny avtale om naturmangfold utenfor nasjonal jurisdiksjon, er eksempel på hvordan havretten utvikles for å regulere nye behov. FNs generalforsamling nedsatte i 2015 en komite som skal forberede elementer til en ny avtale om naturmangfold i havområdene utenfor nasjonal jurisdiksjon innen utgangen av 2017.8 Avtalen skal så ferdigforhandles i en egen konferanse. Avtalen skal behandle noen av de samme hovedtemaene som har betydning i Konvensjonen om biologisk mangfold, slik som regulering av tilgang til og fordelsdeling fra marine genetiske ressurser, konsekvensutredninger og bruk av områdebaserte forvaltningstiltak, for eksempel marine verneområder, samt kapasitetsbygging og overføring av teknologi. Med dette har verdenssamfunnet gitt seg selv en mulighet til å utvikle en ny avtale for å fremme helhetlig og vitenskapsbasert havforvaltning og styrke de folkerettslige rammene for vern og bærekraftig bruk av de internasjonale havområdene. Norge vil bidra aktivt til at dette skal skje.

For Norge er det viktig at en ny avtale respekterer Havrettskonvensjonens regler og prinsipper og innpasses i det etablerte havrettsregime slik at den ikke undergraver eksisterende avtaler og organer. Dette innebærer at avtalen må fastlegge globale regler som primært skal gjennomføres i de regionale miljøforvaltningsmekanismene i samarbeid med regionale fiskeriforvaltningsorganisasjoner, FNs sjøfartsorganisasjon, Den internasjonale havbunnsmyndigheten og andre relevante organer. Denne tilnærmingen er hensiktsmessig og effektiv ettersom den nødvendige kunnskap, erfaring og virkemidler allerede er på plass i de eksisterende regionale og sektorielle strukturer.

En ny avtale må videreføre balansen mellom bevaring av det marine miljø og bærekraftig bruk av marine ressurser. Den må sikre at områdebaserte bevaringstiltak utformes slik at de oppfyller sitt formål mest mulig effektivt og legger til rette for bærekraftig bruk når det er forenelig med bevaringsformålet. Det er også viktig at relevante kyststaters rettigheter og særlige posisjon respekteres, spesielt når det gjelder internasjonale havområder som ligger over nasjonale kontinentalsokler utenfor 200 nautiske mil.

4.2 Institusjoner for internasjonalt havsamarbeid

Internasjonale organisasjoner og samarbeidsmekanismer er etablert for å regulere aktiviteter til havs. Viktig arbeid gjøres på globalt nivå, for eksempel i FN-fora. Over tid har en rekke organisasjoner og samarbeidsformer vokst fram med spesifikke mandater innenfor sine ansvarsområder.

Norge er aktiv i globale, regionale og bilaterale fora om internasjonal styring og forvaltning av havet. Norge er også part til en rekke internasjonale avtaler med relevans for hav og havmiljø.

4.2.1 Behovet for samarbeid om havspørsmål

Felles for mange av problemene på viktige områder, som miljø, hvor plastavfall, langtransporterte miljøgifter, klimaendringer og havforsuring skaper stor bekymring, er at en nasjon ikke kan løse problemene alene. Havstrømmer og vind kan frakte forurensing og avfall langt vekk fra opphavsstedet. Uheldige konsekvensene av menneskelig aktivitet ett sted kan påvirke økosystemer og mennesker helt andre steder. Utslipp av CO₂ og andre klimagasser påvirker klimaet på hele kloden, uavhengig av hvor de slippes ut. For å løse problemer trenger vi gode mekanismer for samarbeid både på globalt og regionalt nivå.

Mange levende organismer i havet migrerer over lange avstander. Slik atferd er en del av den naturlige livssyklusen for en rekke fiskearter, sjøfugler og sjøpattedyr. For land som skal samarbeide om forvaltning, kan slike forhold imidlertid være en stor utfordring. FNs klimapanel peker på at klimaendringene kan medføre betydelige skifter i utbredelsen av marine arter. Dette kan ytterligere komplisere eksisterende forvaltningsutfordringer.

En ytterligere utfordring er overvåking og kontroll av uønsket aktivitet. Ulovlig fiske i internasjonale havområder er et eksempel på virksomhet som det er vanskelig å få bukt med. Innsats fra enkeltland vil ofte ikke være tilstrekkelig.

Selv om eksisterende institusjoner langt på vei fungerer tilfredsstillende, er det viktig å vurdere om dagens system for styring og forvaltning av havet er godt nok tilpasset de aktuelle utfordringene. Utfordringene en står overfor vil dessuten skifte over tid. Til tross for at marine aktiviteter ofte har sammenheng med hverandre og påvirker hverandre, blir de i dag hovedsakelig regulert sektorvis. Koordinering mellom internasjonale organer er ofte ad hoc-preget. Styrket koordinering og samarbeid kan føre til at man står bedre rustet til å håndtere felles utfordringer og at det blir enklere å nå bærekraftsmål 14.

4.2.2 Nøkkelinstitusjoner

Institusjoner for ulike havspørsmål er opprettet etter hvert som behovene for internasjonalt samarbeid har materialisert seg. Havrettskonvensjonen pålegger statene en generell plikt til å samarbeide om vern og bruk av ressurser og naturmangfold. I det følgende vil de mest sentrale organisasjonene og andre viktige aktører og arenaer som Norge virker gjennom, bli kort presentert. Mange av disse vil også få omtale i senere kapitler.

4.2.2.1 FN og Generalforsamlingen

FN er verdenssamfunnets viktigste normgivende arena og legger i betydelig grad de overordnede rammene for virksomhet til havs. Flere viktige konvensjoner med betydning for hav og havspørsmål er vedtatt i tilknytning til FN og FNs institusjoner, dette gjelder særlig Generalforsamlingen. FN er også arena for vedtak av viktige erklæringer og fastsetting av overordnede politiske mål, som bærekraftsmålene fra 2015. For å fremme norske havinteresser er det viktig å ha en tydelig tilstedeværelse på relevante havrelaterte arenaer og Norge jobber aktivt opp mot sentrale prosesser i FN.

FN spiller en særlig sentral rolle i det internasjonale havrettsregimet. Innenfor rammen av Generalforsamlingen utvikles og fremforhandles bindende regler i form av nye instrumenter, som konvensjoner, og ikke-bindende regler, som resolusjoner. Eksempler på sistnevnte er de årlige havretts- og fiskeriresolusjonene, som er av stor betydning for Norge. Norge deltar aktivt i debatten i Generalforsamlingen og under de forutgående uformelle forhandlingene, der den norske delegasjonen omfatter representanter fra relevante departementer.

Boks 4.2 FN-resolusjoner kan få stor praktisk betydning – FNs tiltak mot skadelig bunnredskap

Foto: Basil D. Soufi (Creative Commons license).

Gjennomføringen av Havrettskonvensjonen og FN-avtalen om fiske på det åpne hav følges nøye opp, blant annet gjennom to årlige resolusjoner som debatteres og vedtas i Generalforsamlingen. Resolusjonene uttrykker politisk enighet om hva statene vil gjøre for å omsette havretten i konkret havforvaltning når det gjelder miljøspørsmål, maritim sikkerhet, fiskerispørsmål, kontinentalsokkelspørsmål mv. Enighet om tiltak til beskyttelse av sårbare bunnhabitater mot skader fra visse typer fiskeredskaper, som bunntrål, er et viktig bidrag til global havforvaltning. Fra 2004 har Generalforsamlingen utviklet detaljerte bestemmelser om stengning av områder og hvordan fiske skal foregå for å unngå at bunnfiske skader koraller og andre sårbare bunnhabitater. Bestemmelsene, som Norge var blant pådriverne til å utforme, er senere gjennomført i regionale fiskeriforvaltningsorganisasjoner som Den nordøstatlantiske fiskerikommisjonen og i norsk regelverk. Gjennomføringen av dem blir evaluert jevnlig i egne sesjoner med deltagelse fra stater, relevante organisasjoner og sivilt samfunn. Dette er gode eksempler på FN-resolusjoner med stor praktisk betydning som har gitt effektiv nasjonal og regional gjennomføring av globalt formulerte målsetninger.

4.2.2.2 Andre FN-organer

FN har flere spesialiserte organer som utfører normgivende arbeid og har oppgaver knyttet til overvåking, miljøvern, forvaltning, kunnskapsinnhenting og andre temaer.

Innenfor fiskeri og havbruk spiller FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) en sentral rolle. FAO har et særlig fokus på global matsikkerhet og er en viktig arena for å utarbeide internasjonale konvensjoner, som Den internasjonale avtalen om havnestatskontroll (Havnestatsavtalen), og normer og retningslinjer relatert til fiskeri og akvakultur. Arbeidet som gjøres i FAO for å styrke global, bærekraftig forvaltning av fiskeriressursene er viktig for norske havinteresser. Norge har et mangeårig og tett partnerskap med organisasjonen.

FNs matsikkerhetskomité er den sentrale politiske plattformen i FN for matsikkerhet og ernæring. Komiteen fungerer som et mellomstatlig forum i FN-systemet for å gjennomgå og følge opp retningslinjer om verdens matsikkerhet. Den har et uavhengig ekspertpanel som utgir rapporter med vitenskapelige analyser og råd.

Den mellomstatlige oseanografiske kommisjon (IOC) under FNs organisasjon for utdanning, vitenskap, kultur og kommunikasjon (UNESCO), er FNs organ for havforskning, havobservasjoner, utveksling av data og informasjon om havet, og utvikling av tjenester som tsunamivarslingssystemer. Kommisjonen skal styrke internasjonalt samarbeid og koordinere programmer innen forskning, tjenester og kunnskapsutveksling om hav og kystområder og ressurser, og støtte opp under forvaltning, bærekraftig utvikling, beskyttelse av det marine miljø og beslutningsprosesser i medlemsland.

Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen (IMO) er FNs særorgan for regulering av skipsfart. Hovedformålet er å ivareta sikkerhet og miljø i skipsfarten. Organisasjonen fastsetter globale krav til skip, dets operasjon og mannskap, herunder blant annet krav til design og utrustning av skip, navigasjon, kommunikasjon, sjøfolks kompetanse og krav til utslipp både til sjø og luft. IMO tilrettelegger også for handel og jobber for å forhindre pirat- og terrorvirksomhet til sjøs og i havn.

FNs miljøprogram (UNEP) er FNs ledende organ for miljøspørsmål. I de senere år har havmiljøspørsmål fått økt oppmerksomhet. UNEPs mandat omfatter vurdering og overvåking av verdens miljøtilstand, å løfte frem nye miljøutfordringer som krever global oppmerksomhet, utvikling av miljøavtaler og konvensjoner, og støtte til oppbygging av kunnskap og kompetanse innen miljøforvaltning og bærekraftig utvikling i medlemslandene. FNs miljøforsamling (UNEA) er programmets øverste organ og fatter vedtak som UNEP og medlemslandene skal følge opp. Den tredje forsamlingen gjennomføres i desember 2017 og vil ha hovedfokus på forurensning.

FNs utviklingsprogram (UNDP) er FNs globale nettverk for utvikling, med et bredt tematisk fokus. Gjennom sitt program for global havforvaltning jobber UNDP i partnerskap med andre internasjonale aktører for at utviklingsland skal dra nytte av marine ressurser på en bærekraftig måte som støtter opp under landenes utviklingsmål.

Omfanget av FN-organer som jobber med havspørsmål i en eller annen form har medført behov for en viss samordning av de ulike aktivitetene. Dette er forsøkes ivaretatt gjennom koordineringsmekanismen UN Oceans.

4.2.2.3 Andre multilaterale og regionale organisasjoner

Det finnes flere andre multilaterale organisasjoner med mandater knyttet til hav, forvaltning og marine ressurser som Norge støtter finansielt og deltar aktivt i.

Den globale miljøfasiliteten (GEF) støtter tiltak som skal medvirke til å forbedre det globale miljøet. Som finansieringsmekanisme for de globale miljøkonvensjonene er GEF godt posisjonert for å se ulike miljøproblemer under ett. Når det gjelder hav og marine ressurser har GEF blant annet finansiert opprettelsen av regionale samarbeidsorganisasjoner for økosystem- og fiskeriforvaltning i utviklingsland.

Verdensbanken gir bistand, lån og faglig kompetanse til utviklingsland og mellominntektsland og er en sentral aktør i det internasjonale utviklingsarbeidet. Banken har et bredt tematisk fokus og bistår med støtte også når det gjelder forvaltning av marine ressurser og kystområder, bærekraftig fiskeri og oppdrett, vern, bekjempelse av marin forurensing, og kunnskapsinnhenting.

Den internasjonale hvalfangstkommisjonen (IWC) er den sentrale globale arena for hvalspørsmål. IWC har som del av sitt mandat å fastsette reguleringer for å sørge for bevaring, utvikling og optimal utnyttelse av hvalressursene basert på vitenskapelige data. De siste tiårene har kommisjonen vært dominert av verneinteresser som medfører at den i realiteten ikke utøver sitt mandat. Kommisjonens vitenskapskomite, hvor Norge spiller en aktiv rolle, har opprettholdt en viktig funksjon som kunnskapsarena for hvalspørsmål. I hvalfangstspørsmålet har Norge konsekvent basert sin argumentasjon på vitenskapelige data og prinsippet om bærekraftig høsting.

På regionalt nivå er det opprettet en rekke organer med forvaltningsmandat knyttet til henholdsvis fiskeri og havmiljø. Viktigst for Norge er Den nordøstatlantiske fiskerikommisjonen (NEAFC), som er den sentrale samarbeidsarenaen for fiskerispørsmål for Norge og andre stater i dette området, og Konvensjonen om bevaring av det marine miljø i Nordøst-Atlanteren (OSPAR), som er det sentrale forumet i vårt nærområde for samarbeid om utvikling av marin naturforvaltning og beskyttelse av havmiljøet mot forurensning.

Den nordvestatlantiske fiskerikommisjon (NAFO) forvalter fiskeressursene i det vestlige Atlanterhavet. Norge er et av organisasjonens tolv medlemsland og har kvoterettigheter på noen arter i avgrensede områder. Norge deltar også i den regionale fiskeriforvaltningsorganisasjonen SEAFO i det sørøstlige Atlanterhavet.

Norge er medlem i Den internasjonale kommisjonen for bevaring av atlantisk tunfisk (ICCAT) som forvalter en rekke tunfisk- og tunfiskliknende arter, herunder makrellstørje, en kommersielt viktig art i internasjonal sammenheng og som Norge har kvote på. Forbedret forvaltning innenfor rammen av ICAAT har gjort at arten igjen er på et nivå hvor den også kan høstes i norske farvann.

I Arktis spiller Arktisk råd en toneangivende rolle når det gjelder miljøovervåking, kunnskapsinnhenting og ivaretakelse av hav og marine økosystemer. Rådet er en viktig arena for arktiske miljøspørsmål. Dette gjelder også de arktiske havområdene, som blir tillagt økende vekt. Rådet utarbeider viktig felles kunnskapsgrunnlag for de arktiske landene når det gjelder klimaendringer, forurensning, og påvirkning på arktiske arter og økosystemer. Sjøsikkerhet, oljevernberedskap og søk og redning er også viktige tema. Norge deltar aktivt i dette arbeidet.

I Antarktis samarbeider Norge med en rekke andre stater i Kommisjonen for bevaring av de marine levende ressursene i Antarktis (CCAMLR).

En rekke regionale samarbeidsorganisasjoner har også hav blant sine satsningsområder, blant annet Den afrikanske union (AU) og Den sørøstasiatiske samarbeidsorganisasjonen (ASEAN). Norge inngikk avtale om partnerskap med begge organisasjoner i 2015. Regjeringen vil prioritere blå økonomi høyt i disse partnerskapene. Også i den regionale latinamerikanske sammenslutningen Stillehavsalliansen, Det karibiske fellesskapet (CARICOM) og Alliansen av små øystater (AOSIS) med flere, har hav, fiskeri og maritime temaer sentralt på dagsorden.

4.2.2.4 Den europeiske union og hav

EU er en viktig politisk og økonomisk aktør og partner for Norge på mange havrelaterte områder. Brorparten av eksporten fra norske havnæringer går til EU-land. Forholdet mellom Norge og EU er preget av tett kontakt og samarbeid på mange nivåer, både tematisk, institusjonelt og politisk. På mange områder er det stor grad av interessesammenfall, samtidig finnes det også temaer hvor prioriteringene ikke er ens.

Unionens betydning for Norge kommer ikke minst til uttrykk gjennom ulike former for lovverk som får anvendelse i Norge gjennom EØS-avtalen. Dette omfatter flere havrelaterte områder, herunder både krav knyttet til skipsfarten og miljørelatert regelverk. Regelverket for mattrygghet og de veterinære aspektene av fiskeri- og akvakultur er omfattet av EØS-avtalen. Akvakulturpolitikk og forvaltning av fiskeriressurser er imidlertid ikke en del av den. Handel med fisk og fiskeprodukter er regulert gjennom en egen protokoll i EØS-avtalen og bilaterale avtaler. Norge har ikke fri markedsadgang for fisk og fiskeprodukter til EU. Markedsadgangsspørsmål behandles nærmere i del III.

Annet havrelatert regelverk som faller utenfor EØS-avtalens område er blant annet EUs havstrategidirektiv og direktivet om sikkerhet i offshore petroleumsvirksomhet, som begge i det alt vesentlige gjelder havområdene fra grunnlinjene og ut til yttergrensene for nasjonal jurisdiksjon.

Gjennom EØS-midlene bidrar Norge til sosial og økonomisk utjevning i EUs minst velstående land. Støtten styrker også samarbeidet mellom Norge og mottakerlandene. Deler av midlene kanaliseres til prosjekter og institusjonelt samarbeid knyttet til hav og marine ressurser, herunder miljø og kunnskapsbygging, blant annet innenfor rammen av EUs marine strategi og rammedirektiv for vann. I mai 2016 ble det inngått en ny avtale med EU om EØS-midlene for perioden 2014–2021.

Norge deltar i EUs forskningssatsninger og det er et bredt forsknings- og innovasjonssamarbeid med EU når det gjelder hav og marine ressurser. Mange norske forskningsmiljøer har tett kontakt med partnerinstitusjoner i EU-land, og unionens programmer er en viktig finansieringskilde for norsk havrelatert forskning. Norge er medlem av Copernicus, som er Europas store satellittbaserte program for miljøovervåking og samfunnssikkerhet. Norge deltar i rammeprogrammet Horisont 2020 og jobber aktivt for å påvirke innretningen på det slik at havbaserte temaer får en fremtredende plass. JPI Oceans er et koordinerende og langsiktig samarbeid mellom 21 medlemsland som dekker alle sjø- og havbassenger i Europa, som supplement til innsatsen som gjøres gjennom EU og Horisont 2020. Norge leder det Brussel-baserte sekretariatet, som blant annet jobber for økt felleseuropeisk innsats mot havforurensning, som plast- og mikroplastforurensing (se tekstboks).

4.2.2.4.1 Sentrale prioriteringer i EU innenfor hav og marine ressurser

Hav og sjø anses å ha stort potensiale for økt vekst og innovasjon i europeiske land. I 2012 la EU fram sin første strategi for blå vekst med mål om å støtte opp om bærekraftig vekst i marin og maritim sektor. I 2014 ble strategien komplementert for å bedre utløse innovasjonspotensialet.

Sjømatsektoren er av beskjeden størrelse i unionens økonomi som et hele, men med stor betydning regionalt. Overfiske har vært et mangeårig problem. Gjennom en reformpakke vedtatt i 2014 fikk unionen på plass nye virkemidler i sin fiskeripolitikk, som skal bidra til mer bærekraftig forvaltning. EUs felles fiskeripolitikk legger viktige premisser for unionens prioriteringer i internasjonale fiskeriforhandlinger og har slikt sett også påvirkning på Norge. Det er usikkert hvordan Storbritannias uttreden av EU vil påvirke unionens prioriteringer i fiskeriforhandlinger hvor Norge er part.

EUs oppdrettsproduksjon har hatt beskjeden utvikling siden 2000. Gjennom reformer i den felles fiskeripolitikken og arbeid med strategiske retningslinjer, er ambisjonen å fremme vekst i sektoren i årene fremover.

Norge og EU har mange felles interesser i havspørsmål. Kommisjonen la i november 2016 fram et bredt initiativ knyttet til styring og forvaltning av hav9. Initiativet, som både omhandler europeiske og globale problemstillinger, peker på et forbedringspotensial i det internasjonale institusjonelle rammeverket, viktigheten av miljø og bærekraftig havforvaltning, og behovet for mer kunnskap og data om havet. Det ble lagt fram tiltak blant annet relatert til sikkerhet for maritim virksomhet, bekjempelse av ulovlig, uregulert og urapportert fiske, beskyttelse av marine økosystemer, reduksjon av havforsøpling, herunder plast og mikroplast, og investeringer i marin forskning og innovasjon.

EU har lagt fram en handlingsplan om sirkulær økonomi og varslet ny lovgivning om dette i andre halvår 2017. Et viktig formål i ny lovgivning med relevans for havmiljø, vil være å lede avfall vekk fra deponier og dermed redusere mengden avfall som ender opp som marin forsøpling.

EU har tatt på seg vertskapet for den årlige internasjonale konferansen Our Ocean på Malta i oktober 2017. Det er nok et uttrykk for at unionen har ambisjoner om å spille en aktiv rolle i globale havspørsmål. EU og medlemslandene deltar på en rekke andre internasjonale havrelaterte arenaer med relevans for Norge, herunder FNs generalforsamling, FNs miljøprogram, Arktisk råd, Den nordøstatlantiske fiskerikommisjon og Konvensjonen om bevaring av det marine miljø i Nordøst-Atlanteren. Regjeringen legger stor vekt på et nært og konstruktivt samarbeid med EU om havspørsmål og ønsker å utvikle dette samarbeidet ytterligere.

4.3 Trygge hav

Den maritime dimensjonen har fått økt sikkerhetspolitisk betydning de seneste årene. For Norge er det avgjørende å føre en sikkerhetspolitikk som også ivaretar våre interesser på havet. Det handler om havretten, suverenitetshevdelse, myndighetsutøvelse, sikkerhets-, forsvars- og alliansepolitikk, og fri bevegelse.

Forsvaret, gjennom Marinen og Kystvakten, er vår primære myndighetsutøver i norske interesseområder gjennom daglig tilstedeværelse i prioriterte områder og ved å ha beredskap for sikkerhetstruende episoder og konflikt. Marinen deltar på øvelser og i operasjoner hjemme og i utlandet sammen med andre allierte. Dette er med på å sikre trygghet på havet. Gjennom hele året er Kystvakten tilstede for å ivareta norske interesser, utøve myndighet på vegne av flere etater og ivareta viktige oppgaver i samarbeid med andre stater.

Sikkerhetsutfordringene på havet er komplekse og varierer betydelig fra region til region. Etter hvert som verdens befolkning vokser, vil behovet for sjøtransport og ressurser fra havet øke. I dette ligger det muligheter og utfordringer. Avklarte maritime avgrensningslinjer og etterlevelse av havretten er nøkkelen til fredelig samarbeid. Uavklarte spørsmål om jurisdiksjon er potensielle kimer til konflikt.

Andre sikkerhetsutfordringer på havet omfatter piratvirksomhet, smugling av våpen og narkotika, menneskesmugling og miljøkriminalitet. Selv om disse problemene i liten grad rammer norske havområder, berører de likevel norske interesser, enten direkte eller indirekte. Klimaendringene kan utgjøre et sikkerhetsrisiko gjennom negative påvirkninger på menneskers livsgrunnlag som følge av blant annet havnivåstigning og endringer i utbredelsen av viktige fiskebestander og andre levende ressurser.

4.3.1 Nordområdene

Etter den kalde krigen har de arktiske statene i stor grad hatt sammenfallende interesser i nord. Spenningsnivået har vært lavt og samarbeidet vellykket. De fem polhavstatene er enige om at FNs havrettskonvensjon angir det bindende rammeverket for aktivitet i Polhavet. Overenskomsten om maritim avgrensning og samarbeid i Barentshavet og Polhavet mellom Norge og Russland i 2010, er et godt eksempel på at avklaring av jurisdiksjonsspørsmål er i partenes felles interesse og kan gi stor gevinst på en rekke områder. Norge og Russland samarbeider bilateralt om viktige spørsmål i nordområdene, som søk og redning, oljevernberedskap, atomsikkerhet, miljøvern, fiskeriforvaltning og folk-til-folk-samarbeid. Regjeringen ønsker å videreføre kontakt og konstruktivt samarbeid på disse områdene, som er til gjensidig nytte og bidrar til lavspenning og forutsigbarhet.

Konflikter andre steder i verden har i liten grad påvirket Arktis, men det kan ikke utelukkes at økt spenning andre steder i verden vil kunne ha en smitteeffekt. Russisk nærvær og øvingsvirksomhet i regionen har over tid økt, særlig på maritim side. Regionen er militærstrategisk svært viktig for Russland, og Norge følger utviklingen i regionen nøye.

Norge er en pådriver for at Nato skal ivareta den maritime dimensjon og ha god situasjonsforståelse i nordområdene. Norge bidrar betydelig til alliansens stående maritime kapasiteter, særlig i Nord-Europa, og er en pådriver for å modernisere Natos maritime strategi. Det har vært en utfordring å få medlemslandene til å forplikte tilstrekkelige ressurser, både til de stående flåtestyrkene og til maritime operasjoner, men det er nå enighet om at medlemslandene skal bidra sterkere til alliansens flåtestyrker. Det er meget viktig at de stående flåtestyrkene ikke bindes opp i pågående operasjoner, men er tilgjengelige for kollektivt forsvar og krisehåndtering. Under Nato-toppmøtet i Warszawa i juli 2016 var det enighet om å fortsette styrkingen av alliansens maritime strategi og ha en løpende vurdering av sikkerhetssituasjonen i de havområdene som hører inn under alliansens ansvarsområde.

Nato har de siste årene vært engasjert i en rekke maritime operasjoner, blant annet terrorberedskap i Middelhavet, piratbekjempelse rundt Afrikas horn og situasjonsforståelse i det sørlige Middelhavet.

4.3.2 Østersjøregionen

Østersjøregionen har den siste tiden fått økt sikkerhetspolitisk betydning som strategisk randsone overfor Russland. Det er nå en mer spent og uforutsigbar normaltilstand i regionen sammenliknet med de to foregående tiår.

Norden står overfor felles utfordringer i våre nærområder, både i nord og i Østersjøen. Selv om Finland og Sverige ikke er Nato-medlemmer, vil de være svært viktige i håndteringen av en eventuell sikkerhetspolitisk krise i regionen. Det er derfor viktig at de nordiske landene viderefører en nær dialog om utviklingen i regionen. Norge er også tjent med at Nato har god informasjonsutveksling og nært samarbeid med Finland og Sverige om utviklingen i østersjøområdet.

4.3.3 Den europeiske union og maritim sikkerhet

EUs maritime sikkerhetsstrategi fra 2014 har som mål å sikre at havområdene er åpne for økonomisk utvikling, fri handel, transport, energiutvinning og turisme, og at de har god miljøtilstand. At sikkerhetsutfordringer relatert til hav og maritime grenser håndteres i samsvar med havretten, fremheves.

Maritim sikkerhet, herunder overvåking av havområder av betydning for EUs medlemsstater, er også en sentral målsetning i gjennomføringen av EUs nye globale sikkerhetsstrategi.

Tettere samarbeid om maritim sikkerhet er et sentralt element i felleserklæringen om det strategiske partnerskapet mellom EU og Nato fra juli 2016, og i implementeringsplanen som ble godkjent på ministermøtene i EU og Nato i desember 2016. Her forpliktet begge organisasjoner seg til å styrke det operasjonelle samarbeidet på havet, også når det gjelder migrasjon. Et tett samarbeid mellom Nato og EU om maritim sikkerhet er positivt for Norge.

4.3.3.1 Migrasjon over havet

Havet er en mye benyttet ferdselsåre for grenseoverskridende migrasjon. I flere år har Europa opplevd en ekstraordinær tilstrømming av flyktninger og migranter. De fleste av disse kommer over Middelhavet. Migrasjon over havet er tett sammenvevd med menneskesmugling og representerer en alvorlig utfordring.

Menneskesmuglingen har sammenheng med det europeiske asylsystemet. Det finnes få kanaler for å fremme en søknad om beskyttelse uten å ha befatning med menneskesmuglere i ett eller annet ledd i prosessen. Ifølge Europol har 90 prosent av de over én million flyktningene og migrantene som tok seg til Europa i 2015 benyttet smuglertjenester under hele eller deler av reisen.

De maritime operasjonene i Middelhavet har vært viktige verktøy i arbeidet med å kontrollere Schengens yttergrenser, bekjempe menneskesmugling og håndtere flyktning- og migrasjonsstrømmene.

I oktober 2016 trådte det utvidete mandatet til Den europeiske unions byrå for beskyttelse av EUs yttergrenser (Frontex) i kraft. Med det etableres en europeisk grense- og kystvakt med flere og mer omfattende oppgaver enn tidligere. Det utvidete mandatets hovedformål er å styrke kontrollen av EUs og Schengenområdets yttergrenser. Medlemsstatenes nasjonale myndigheter med ansvar for grensekontroll, inkludert kystvaktens grensekontrolloppgaver, inngår i det utvidete mandatet. Det er fortsatt nasjonale grensemyndigheter som vil ha hovedansvaret for kontrollen med yttergrensene.

En stor del av EUs og Schengens yttergrenser er til havs. Frontex bistår nasjonalstatene med maritim grensekontroll. Norge har siden sommeren 2015 bidratt med to skip til Frontex’ grensekontroll og redningsarbeid i Middelhavet: I Operasjon Triton med fartøyet «Siem Pilot», basert i italiensk territorialfarvann, og med Redningsselskapets fartøy «Peter Henry von Koss» i Operasjon Poseidon, basert i gresk territorialfarvann. De norske fartøyene bidrar til mer effektiv kontroll av EUs og Schengens maritime grenser.

EUs sjømilitære operasjon i Middelhavet, EU NAVFOR MED, har fått utvidet sitt operasjonsområde. Operasjonen bidrar nå til å håndheve FNs våpenembargo mot Libya, og omfatter trening av libysk kystvakt og marine med sikte på å stoppe smugling av våpen og mennesker i libysk farvann.

4.3.4 Piratvirksomhet

Som sjøfartsnasjon er det viktig for Norge at det er god sikkerhet for all ferdsel til havs. Piratvirksomhet er til hinder for internasjonal handel og svekker norsk økonomisk aktivitet. Den utgjør en fare for sjøfolks liv og helse. Piratvirksomhet er også destabiliserende for de landene som er base for denne typen kriminalitet.

Områdene som er mest utsatt for piratvirksomhet i dag er Guineabukten utenfor Vest-Afrika, Det vestlige indiske hav og Sørøst-Asia. Veksten i den globale varehandelen og verdens økende avhengighet av internasjonalt varebytte gjør at konsekvensene av piratvirksomhet er mer omfattende enn tidligere.

Kampen mot piratvirksomhet binder opp sjømilitære ressurser som i økende grad etterspørres til andre oppdrag. En del utviklingsland har få eller ingen virkemidler til å drive effektiv myndighetsutøvelse i sine havområder. Mangel på relevant lovgivning kan være en ytterligere utfordring. Det vises til tiltakene knyttet til piratvirksomhet i Meld. St. 37 (2014–2015) Globale sikkerhetsutfordringer i utenrikspolitikken, og regjeringen vil videreføre en bred tilnærming til bekjempelse av dette problemet.

Foto: Kystvakten.

4.3.5 Miljøkriminalitet og hav

Miljøkriminalitet finansierer organisert kriminalitet som i enkelte tilfeller kan bidra til terror og væpnet konflikt. Miljøkriminalitet medfører også at stater taper store skatteinntekter, tilgangen til naturressurser, og det kan bidra til fattigdom. Havet er hovedtransportåre for denne type kriminalitet. Miljøkriminalitet omfatter ulovlig handel med blant annet tømmer, mineraler, kulturminner og fisk, samt handel med og dumping av kjemikalier og farlig avfall. Interpol har fastslått at det oppstår ulovlige aktiviteter i kvotehandel, knyttet til blant annet fiskekvoter, jaktkvoter og klimakvoter.

En stor utfordring for bekjempelsen av miljøkriminalitet, er lav kapasitet og kunnskap på tvers av myndighetsgrenser som inkluderer politi, kystvakt og kontrollmyndigheter. Dette reduserer evnen til kontroll- og etterforskning langs hele verdikjeden. Håndheving til havs er en viktig del av verdikjeden, der det meste av omlasting av for eksempel tømmer og ulovlig fisk til transportfartøy foregår. For at håndhevingen til havs blir så kostnadseffektiv som mulig, er det viktig med tverretatlig samarbeid og informasjonsutveksling.

Regjeringen arbeider for en helhetlig tilnærming der miljøkriminalitet sees i sammenheng med annen organisert kriminalitet, ettersom det ofte er samme aktører og samme transportruter og fartøy som benyttes. Regjeringen prioriterer arbeid for å styrke kapasiteten hos påtalemyndigheter, domstoler, politi og kontrollmyndigheter. Norge gir midler til bekjempelse av miljøkriminalitet gjennom FNs kontor for narkotika og kriminalitet (UNODC), Interpol og FNs miljøprogram.

FNs miljøprogram og FNs Generalforsamling er blant de organer som har fattet vedtak om ulovlig handel av flora og fauna, inkludert ulovlig omsetting av tømmer og truede arter. Norge deltar aktivt i arbeidet under Den internasjonale konvensjonen mot handel med truede arter (CITES) og FN-konvensjonen mot grenseoverskridende organisert kriminalitet, og regjeringen arbeider for å fremme en bredere tilnærming til miljøkriminalitet som også omfatter fiskerikriminalitet.

Tiltakene i Meld. St. 37 (2014–2015) Globale sikkerhetsutfordringer i utenrikspolitikken, er førende for Norges arbeid for å bekjempe miljøkriminalitet. Her fastslås det at Norge er åpen for utvikling av nye folkerettslig bindende og politisk forpliktende instrumenter mot nye former for alvorlig og grenseoverskridende organisert kriminalitet.

4.3.6 Klimaendringer, hav og sikkerhet

Klimaendringene har stått på den sikkerhetspolitiske dagsorden i flere år. Den globale oppvarmingen fører til havnivåstigning, ekstremvær, flom, tørke og hetebølger. Dette undergraver matsikkerhet, økonomisk fremgang og sosial stabilitet i sårbare områder, særlig i tropiske og subtropiske strøk.

Effektene av klimaendringene på havet kan bidra til å forsterke regionale og globale sikkerhetsutfordringer. Dette kan også få stor betydning for Norge og norske interesser. Det mest åpenbare eksempelet er havnivåstigning, som på lengre sikt, og i kombinasjon med mer ekstremvær og hyppigere stormflo, utgjør en alvorlig trussel mot mange tett befolkede lavtliggende kystområder der mange av verdens største byer og viktigste jordbruksområder befinner seg. Men også endringer i utbredelsen av viktige fiskebestander og redusert fangstpotensial på lave breddegrader, med svekket matsikkerhet som mulig konsekvens, kan forverre sikkerhetssituasjonen i sårbare land og regioner, med mulige ringvirkninger også for Europa og Norge.

Ifølge FNs klimapanel er Sørøst-Asia særlig utsatt. Dette omfatter også små øystater. Men også deler av Afrika, Nord-Amerika og Australia kan bli hardt rammet. Risikoen for liv, helse og ødeleggelse av livsgrunnlag i lavtliggende kystområder og små øystater som følge av havnivåstigning, stormflo og oversvømmelse, fremheves i panelets siste rapport. Det samme gjelder redusert fangstpotensial og ødeleggelse av korallrev, blant annet som følge av havforsuring, i tropiske strøk.

Havnivåstigning i de store og tett befolkede megadeltaene i Asia og Afrika vil kunne utløse folkeforflytninger og forsterke konflikter som kan få alvorlige sikkerhetspolitiske følger. Et eksempel er Bangladesh, der 17 prosent av landområdet ifølge landets egne forskere kan bli oversvømmet innen 2050. I tillegg til hyppigere oversvømmelser rammes disse områdene i økende grad av erosjon og inntrenging av saltvann i elvene og grunnvannet.

Sårbare stater under press fra ressursmangel, befolkningsvekst, fattigdom og i mange tilfeller dårlig styresett, rammes hardest av klimaendringene. Risikoen øker jo større klimaendringene blir, men kan begrenses gjennom klimatilpasning og tiltak som demper skadene ved klimaendringene og styrker de aktuelle statenes og samfunnenes kapasitet til å håndtere endringene.