1 Innledning

1.1 Bærekraftsmålene – en global dugnad for å utrydde fattigdom

Verdenssamfunnet ble høsten 2015 enig om en ny global dagsorden for utvikling. 2030-agendaen med bærekraftsmålene er forankret i FN-pakten og erklæringen om menneskerettigheter. Med bærekraftsmålene legges det opp til en global dugnad for utryddelse av fattigdom, der ingen skal utelates.

Verden har gjort store fremskritt på mange områder. Tusenårsmålet om å halvere andelen ekstremt fattige i verden innen 2015 ble nådd. Også på en rekke andre områder ble tusenårsmålene helt eller delvis oppnådd. Aldri før har så mange mennesker hatt så gode levekår. Aldri før har så mange hatt tilgang til skole og helsetjenester.

Tusenårsmålene, som ble etablert i 2000, markerte starten på en felles internasjonal innsats for å bekjempe fattigdom. 2030-agendaen bygger på dette, men er enda mer ambisiøs. Mens tusenårsmålene handlet om fattige land, er bærekraftsmålene universelle og forplikter alle FNs medlemsland. I fellesskap har verdenssamfunnet større mulighet enn noen gang tidligere i historien til å komme helt i mål: Fattigdom skal avskaffes innen 2030.

Sammen med handlingsplanen fra Addis Abeba for finansiering av utvikling, Parisavtalen om klimaendringer og Sendai-rammeverket for katastrofeforebygging, gir 2030-agendaen føringer for internasjonalt samarbeid og partnerskap. For første gang knyttes det internasjonale arbeidet med fattigdomsreduksjon tydelig til alle de tre dimensjonene ved bærekraftig utvikling; de økonomiske, de sosiale og de miljømessige.

Bærekraftsmålene viser hvordan tilstanden på ett område påvirker andre, og hvordan utviklingsprosessen er betinget av en rekke ulike faktorer. Utviklingspolitikk kan ikke ses isolert fra andre politikkområder, og henger nært sammen med utenriks- og sikkerhetspolitikk. Utviklingspolitikk er også innenrikspolitikk. Det gjelder for alle land, i vår del av verden, så vel som i lavinntekstland.

Utviklingspolitikk handler om mer enn bistand. Ikke minst handler det om diplomati, alliansebygging og arbeid knyttet til internasjonal rettsorden. Bærekraftsmålene innebærer et endelig brudd med tendensen til å se utvikling som en oppgave som først og fremst handler om bistand.

Bistand er potensielt et kraftfullt virkemiddel for å støtte opp om det arbeidet nasjonale myndigheter gjør for å skape utvikling i eget land. Men det er landets ressursgrunnlag, nasjonal politikk, handel og økonomisk vekst som har størst betydning for fattigdomsreduksjon. Privat sektor og private investeringer er den viktigeste drivkraften for økonomisk utvikling.

Finansieringsbehovet knyttet til oppfølging av bærekraftsmålene er enormt. Verdensbankens paradigme from billions to trillions1 understreker behovet for i enda større grad å bruke global bistand katalytisk, for å mobilisere andre og større kapitalstrømmer til utviklingsformål. Bistandens multiplikatoreffekt kan styrkes om den innrettes riktig.

Norge deltok aktivt i utformingen av bærekraftsmålene og 2030-agendaen. FNs generalsekretær har gitt statsminister Solberg en pådriverrolle i arbeidet for å nå målene. Norge har i mer enn femti år vært en aktiv og pålitelig aktør i mange fattige land. Vi har bidratt generøst med bistandsmidler i humanitære kriser og til langsiktig utvikling. Giverviljen i det norske folk er noe vi kan være stolte av. Det synliggjør en samfunns- og dugnadsånd vi skal ta vare på. Regjeringen mener at Norge skal opprettholde et høyt bistandsnivå. Forutsetningen for å bevare giverviljen i befolkningen er imidlertid at vi kan dokumentere at bistand gir resultater.

1.2 Et utfordrende verdensbilde

Veien frem mot målet om en verden fri for fattigdom er ikke uten hindre. Selv om levekårene for mange er blitt bedre, er det ikke tvil om at vi står overfor store utfordringer i årene fremover. Bare det siste året har vi sett en utvikling i flere deler av verden som gir grunn til bekymring.

Globale maktforhold og økonomisk tyngdepunkt forskyves. Den verdensorden vi har bygget siden andre verdenskrig, utfordres. Til tross for at verdenssamfunnet på globalt nivå er blitt enig om normer og avtaler som regulerer handling på ulike områder, ser vi eksempler på svekket respekt for internasjonale kjøreregler. Press mot grunnleggende prinsipper som pressefrihet, ytringsfrihet og forsamlingsfrihet er eksempel på dette. Kvinners seksuelle og reproduktive helse er et annet område som trues av krefter som ønsker å reversere det som er oppnådd de siste årene.

Verden har gjennom teknologi, kommunikasjonsmidler og digitalisering blitt mindre; krig og konflikt, sikkerhet, klima og pandemier har konsekvenser langt utover nasjonale og regionale grenser.

Etter en periode med fallende antall og intensitet av voldelige konflikter, har trenden snudd. Verden har siden 2010 opplevd nye voldelige konflikter, og i noen tilfeller intensivering av gamle konflikter. Globale sikkerhetsutfordringer, klimaendringer, miljøforringelse og ikke-bærekraftig bruk av naturressurser undergraver utvikling og holder mennesker fast i fattigdom. Stadig flere fattige lever i vedvarende humanitære kriser som det er vanskelig å komme ut av.

Terrororganisasjoner og organisert kriminalitet – ofte i samspill – skaper og forsterker sårbarhet. Mangelen på sikkerhet og fremtidsutsikter gjør at millioner forlater sine hjem og legger på flukt. Dette er en umiddelbar tragedie for menneskene det gjelder. Det er samtidig en utfordring for transitt- og mottaksland. De fleste land som tar imot flyktninger har selv en høy grad av sårbarhet. På sikt er det et stort problem for det enkelte opprinnelsesland at det tappes for menneskelige ressurser.

Den demografiske utviklingen i Afrika og Midtøsten innebærer at millioner av unge hvert år skal inn på et arbeidsmarked som ikke er i stand til å absorbere dem. Afrikas befolkning ligger an til å fordobles og nå godt over to milliarder innen 2050. Omkring 70 prosent av befolkningen er under 30 år og gjennomsnittsalderen er 18 år. Det anslås at det er behov for nesten 20 millioner nye jobber hvert år. Med mindre utviklingsprosessen kommer inn i en mer positiv bane, vil den demografiske utviklingen føre til økt migrasjon fra fattige til rikere land, der de på flukt håper på et bedre liv.

Foto: UD/Martin Yttervik

I 2030 vil tre fjerdedeler av de fattigste ifølge Verdensbanken befinne seg på det afrikanske kontinentet og i områder med høy grad av sårbarhet. Fortsatt bor majoriteten av befolkningen i denne regionen på landsbygda, men dette vil ifølge Afrikabanken ha endret seg innen 2030. Urbanisering og det faktum at majoriteten av verdens befolkning vil bo i byer krever en annen tilnærming til utvikling og fattigdomsreduksjon, inkludert innsats for klima og miljø. Det påvirker også hvordan forebygging og respons på humanitære kriser utformes.

Det globale bruttonasjonalprodukt (BNP) er ifølge Verdensbanken doblet siden 1990.2 Verdenshandelen har hatt en enda kraftigere vekst. Antallet som lever i ekstrem fattigdom er halvert, og det i en periode hvor verdens befolkning har økt med to milliarder mennesker. Det meste av reduksjonen i ekstrem fattigdom har skjedd som følge av utviklingen i Kina. Fortsatt økonomisk vekst vil være avgjørende for å skaffe arbeid til de millioner av mennesker som hvert år er rede til å komme inn på arbeidsmarkedet, og for å utrydde fattigdom i tråd med bærekraftsmålene.

I sin siste rapport om utsiktene for den globale økonomien viser Verdensbanken til at det har vært stagnasjon og nedgang i økonomisk vekst i OECD-land3 så vel som i fremvoksende økonomier og utviklingsøkonomier.4 Den økonomiske utviklingen antas å ta seg opp i 2017 og fremover, men det understrekes at det er usikkerhet knyttet til dette. Den politiske og økonomiske utviklingen i USA, Europa og Kina vil påvirke det som skjer i utviklingsøkonomiene.

Det internasjonale pengefondet (IMF) og anerkjente økonomer diskuterer nå om den økonomiske politikken som har vært rådende siden åttitallet, ikke i tilstrekkelig grad har tatt inn over seg at det er enkelte grupper som over tid har kommet dårlig ut. Dette har ifølge IMF bidratt til å skape ulikhet og spenninger som kan undergrave muligheten for videre økonomisk vekst.

Flere land tar nå til orde for mindre åpenhet og mer proteksjonisme som svar på det de oppfatter som negative konsekvenser av globalisering. Proteksjonisme er ikke løsningen og denne polariseringen er en risiko for gjennomføringen av bærekraftsmålene og den økonomiske veksten som må til for å innfri dem. Verdenssamfunnet må samles om politikk og tiltak som kan sikre fortsatt handel og globalt samarbeid.

1.3 En ny tilnærming til utvikling

Bærekraftsmålene bygger på tusenårsmålene, men er mer ambisiøse. I 2030-agendaen er det overordnede prinsippet at ingen skal utelates (leaving no one behind).

Bærekraftsmålene reflekterer hvor kompleks verden er; hvordan utvikling og fattigdomsreduksjon er betinget av en rekke faktorer.

Bærekraftsmålene krever en helhetlig tilnærming til global, regional og nasjonal utvikling. Alt henger sammen. Det nytter ikke å se ulike områder adskilt fra hverandre. Det betyr at gjennomføring av ett eller flere mål vil påvirke måloppnåelse på andre områder. Krig, konflikt og sikkerhet er knyttet sammen med sosial og økonomisk utvikling, så vel som med spørsmål knyttet til naturressursforvaltning, klima og miljø. Agendaen inneholder også konkrete mål knyttet til korrupsjon, rettssikkerhet, rett til informasjon, inkluderende beslutningsprosesser og ansvarlige institusjoner som er sentrale for gjennomføringen av alle bærekraftsmålene.

Bærekraftsmålene tar konsekvensen av at vi er gjensidig avhengig av hverandre, selv om det er store forskjeller i våre forutsetninger for å nå målene. Globale utfordringer og bevaring av globale fellesgoder krever felles løsninger. Nye partnerskap mellom internasjonale organisasjoner, myndigheter, privat sektor og sivilt samfunn er nødvendig, både på globalt, regionalt og nasjonalt nivå.

Forskyvninger i globale maktforhold og økonomisk tyngde påvirker oppfølging av 2030-agendaen. Det blir stadig mindre relevant å dele verden inn i utviklingsland og oss andre. Flere av landene som tidligere var lavinntektsland er i dag mellominntektsland og er selv betydelige internasjonale aktører, investorer og bistandsgivere i fattigere land.

Gjensidig avhengighet betyr felles ansvar og at vi må finne felles løsninger. Det er i vår interesse å bidra til forebygging og stabilisering i land truet av konflikt. Det er i vår interesse at mennesker får bedre levekår og fremtidsutsikter i sine egne land. Det vil bety økt global sikkerhet og flere fremtidige handelspartnere. Det er til vår fordel å bevare globale fellesgoder. En mer integrert verden betyr at det på mange måter gir mindre mening å skille skarpt mellom «våre» og «deres» interesser. Det blir i stedet i stadig større grad mer relevant å snakke om vinn-vinn situasjoner, der innsats gir resultater som kommer både lavinntektslandene og oss til gode. Norsk næringslivs engasjement i lavinntektsland er et eksempel på dette. Det kan gi jobbskaping og inntekter til landene samtidig som det er i vår interesse at norsk næringsliv finner nye markeder. Det stimulerer til at lavinntektsland blir i stand til å konkurrere med oss.

Prinsippet om at ingen skal utelates innebærer at både bilaterale og multilaterale givere, i samarbeid med myndighetene i landene selv, må vurdere hvordan dette kan gjøres best mulig. Det er ressurskrevende å nå ut til de aller fattigste og mest marginaliserte; til mennesker med funksjonsnedsettelser, minoritetsgrupper, folk i avsidesliggende områder – mennesker som lever med flere lag av marginalisering. Det vil i mange tilfeller måtte gjøres vanskelige avveininger mellom det å bruke ressursene på å nå så mange som mulig, og det å rette innsatsen direkte mot bestemte grupper.

Foto: UN Photo/Cia Pak

1.4 Bærekraftsmålene påvirker utviklingspolitikken

Norge tar bærekraftsmålene på alvor. I tillegg til at Norge skal følge opp disse universelle målene på hjemmebane skal vår utviklingspolitikk utformes slik at den på best mulig måte bidrar til at bærekraftsmålene oppnås i lavinntektsland. Bistand skal brukes katalytisk og vi skal i større grad ta utgangspunkt i privat sektor som motor i utviklingsprosessen. Engasjement fra privat sektor er helt nødvendig for å oppnå økonomisk fremgang i lavinntektsland.

Bistand er viktig, men den må gi resultater og ha effekt. Derfor har denne regjeringen allerede startet en prosess for tydeligere resultatorientering og bistandseffektivitet. Det er foretatt en geografisk konsentrasjon av bistandsinnsatsen og tatt forvaltningsmessige grep. Antall land som får norsk bistand er redusert fra 113 til 895 i perioden 2014 til 2016 og antall bistandsavtaler er redusert fra 6400 til 4152 i samme periode. Bistandsbudsjettet konsentreres om fem hovedsatsingsområder; 1) utdanning, 2) helse, 3) næringsutvikling og jobbskaping, 4) klima, fornybar energi, miljø og 5) humanitær innsats. Satsingsområdene står alle sentralt i arbeidet for økonomisk vekst og fattigdomsreduksjon. De henger sammen og er gjensidig forsterkende.

Samtidig som norsk utviklingspolitikk skal ta utgangspunkt i bærekraftsmålenes helhetlige tilnærming til utvikling, vil de fem hovedsatsingsområdene i bistandsbudsjettet ligge fast. I tråd med det nye tankesettet bærekraftsmålene representerer, skal vi gjøre det vi allerede er engasjert i på en bedre måte, danne nye partnerskap og utvikle nye metoder for effektiv bistand.

Mens bistandsmidler ifølge Verdensbanken i 2000 utgjorde fem ganger mer enn utenlandske direkteinvesteringer i lavinntektsland, er dette forholdstallet halvert i 2014. Når bistandens relative betydning synker, må tyngden av vår innsats etter hvert dreies mot bruk av andre utviklingspolitiske virkemidler. Vår rolle som pådriver i internasjonale fora og brobygger i konflikt blir enda viktigere. Mer vekt skal legges på arbeidet for internasjonal rettsorden, freds- og sikkerhetspolitikk, handelspolitikk, politisk og økonomisk dialog, og faglig samarbeid.

I mange land der vi tradisjonelt har vært en stor bistandsgiver, beveger vi oss mot en annen type samarbeid. Etter mer enn 50 års bistandssamarbeid, har Norge bygget et omdømme som gir et godt grunnlag for en gradvis overgang fra et bilateralt forhold basert på bistand til et forhold basert på felles interesser, samarbeid om multilaterale spørsmål, handel, investeringer, kultur og forskning. Dette kan for noen land bety at vi i en overgangsfase gjennom strategiske partnerskap øker bilateralt engasjement for å støtte opp under denne prosessen. I noen tilfeller er situasjonen slik at landet er mer interessert i kunnskaps- og kompetanseoverføring enn store bistandsoverføringer.

Norsk bilateral bistand er med noen få unntak konsentrert i land som i henhold til OECDs definisjon har en høy grad av sårbarhet. Norge er en aktiv pådriver for at også den multilaterale bistanden i større grad skal brukes i slike områder. Det er i disse områdene flesteparten av mennesker i nød og fattigdom etter hvert vil befinne seg. Dette gjelder særlig land på det afrikanske kontinentet og deler av Midtøsten.6 Tyngden av norsk bistand vil fortsatt gå til disse områdene.

Verdenssituasjonen tilsier at vi i norsk utviklingspolitikk retter større oppmerksomhet mot land og områder som er direkte eller indirekte rammet av krig og konflikt. Dette gjelder primært land i det geografiske beltet fra Mali i vest via Nord-Afrika, Afrikas Horn og Midtøsten til Afghanistan i øst.

Resultatrapportering er et viktig prinsipp i 2030-agendaen. De 17 hovedmålene har 169 delmål og 230 indikatorer som skal måle fremdrift nasjonalt og internasjonalt. Tilgang til etterprøvbar statistikk er en forutsetning for å få dette til. Dette er i mange land en stor utfordring. Tall finnes for bare halvparten av indikatorene, og disse er ofte av dårlig kvalitet. Bærekraftsmålenes resultatorientering krever derfor investering i nasjonale statistikksystemer og åpenhet omkring data slik at alle parter ansvarliggjøres.

Verdenssamfunnet ble på globalt nivå enig om bærekraftsmålene, men vi må være forberedt på at oppfølging på landnivå kan bli hindret av manglende reell politisk vilje, sosio-kulturelle forhold og interessekonflikter. Mange av landene som har størst behov for utvikling og bistand preges dessverre av at makt og midler er konsentrert om en liten elite som ikke nødvendigvis ønsker endringer i et system som gir dem privilegier.

1.5 Bærekraftsmålene og samstemthet

Bærekraftsmålene har utvidet perspektivet på hva som er utviklingsrelevant politikk. De tydeliggjør hvordan ulike politikkområder må ses i sammenheng og hvordan tiltak i en del av verden påvirker situasjonen et annet sted. Utviklingspolitikk føres ikke i et vakuum.

Politikk med primært formål om å sikre norske interesser innen- og utenlands har også virkninger for andre land, direkte eller via grenseoverskridende fellesgoder som klima og global sikkerhet. Bærekraftsmålene forsterker kravet til sammenheng mellom utenriks- og innenrikspolitikk, for å skape utvikling i alle land og sikre globale fellesgoder. Det er derfor et mål for Regjeringen å påse at norsk politikk i minst mulig grad er til ulempe for andre land og fortrinnsvis bidrar til utvikling.

Utenriksdepartementet har siden 2010 hatt en nær dialog med andre departementer om virkninger av deres politikk på utviklingsland. Hvert år summeres denne dialogen opp i en rapport til Stortinget om hvor samstemt Regjeringens politikk er på sentrale temaområder. Klima, handel, investeringer, skatteparadiser, sikkerhet, kunnskapsdeling, helse og utdanning er blant tema som har vært behandlet. Sammenhengen og synergiene mellom politikken på disse områdene har vært drøftet, også i lys av Norges betydelige bistandsinnsats. Konklusjonene fra disse rapportene og fra andre norske og internasjonale rapporter og indekser, er at norsk politikk med få unntak er blant de mest samstemte i OECD-området.

Gjennom hele perioden det har vært laget slike rapporter har det vært nær dialog med det sivile samfunn, både direkte og i det offentlige rom, om hvor samstemt norsk politikk er. Dialogen har bidratt til økt oppmerksomhet i Regjeringen omkring de utviklingsrelaterte virkningene av norsk politikk og til økt gjensidig forståelse av muligheter og dilemmaer. Den har også bidratt til endringer i politikken, som for eksempel i revisjonen av regelverket for land-for-land rapportering som er i gang. Et eksempel fra tidligere er den mangeårige diskusjonen om sletting av gjeld til fattige utviklingsland som til slutt gjorde dette mulig.

Globalt betyr investeringer og handel mye mer for utvikling i fattige land enn bistand gjør. Samtidig er selskapers forståelse av hvordan de skal utøve sitt samfunnsansvar viktig for at deres virksomhet i fattige land skal komme lokalbefolkningen til gode. De rammene den norske staten legger for næringslivets samfunnsansvar er derfor et sentralt element i debatten om samstemt politikk. Regjeringen ser dette som viktig og har gjennom Kompakt-forumet institusjonalisert en regelmessig dialog med næringsliv, sivilsamfunn og andre om dette temaet (se boks 1.2). Erfaringene fra Kompakt er økt gjensidig forståelse for hverandres synpunkter.

1.6 Meldingens formål og avgrensning

Regjeringen har vært – og er – opptatt av reform av utviklingspolitikk og bistand. Det har i regjeringsperioden vært lagt frem flere meldinger til Stortinget som beskriver deler av utviklingspolitikken. Med denne meldingen ønsker Regjeringen å gi en bredere fremstilling av utviklingspolitikken som tar opp i seg elementer fra de tematiske meldingene, samtidig som føringene i 2030-agendaen legges til grunn. Meldingen må dessuten sees i sammenheng med meldingene til Stortinget om veivalg i sikkerhetspolitikken og om hav i utenriks- og utviklingspolitikken som også legges frem våren 2017. Sistnevnte omhandler særlig oppfølging av bærekraftsmål 14 om bevaring og bruk av havets ressurser på en måte som fremmer bærekraftig utvikling. Der viktige problemstillinger og tema er behandlet grundig i de andre meldingene, vil omtalen i denne meldingen være begrenset og i stedet vise til de andre meldingene.

Denne meldingen tar utgangspunkt i at bærekraftsmålene gjelder for alle, og at det fordrer en helhetlig tilnærming til global utvikling. Ønsket om samstemthet innebærer at utviklingspolitikk ses i sammenheng med andre politikkområder, også innenrikspolitikk. Meldingen er likevel avgrenset til utviklingspolitikk og bistand. Den skal gi retning for hvordan Norge kan bidra til at fattige land når bærekraftsmålene.

Meldingen omhandler den bredere utviklingspolitikken. Bistand er bare ett av flere utviklingspolitiske virkemidler. Ettersom bistand handler om å gjøre mest mulig effektiv bruk av norske skattebetaleres penger, gis dette likevel størst oppmerksomhet i meldingen.

Den første delen av meldingen gir en analyse av endrede rammebetingelser for utviklingspolitikken (kapittel 2). Den andre delen beskriver norske utviklingspolitiske prioriteringer og hovedsatsingsområder (kapittel 3). Den tredje delen drøfter bistandseffektivitet og resultater av norsk bistand (kapittel 4). Den siste delen av meldingen tar for seg veien videre – hva vi skal gjøre annerledes, mer eller mindre av i årene fremover, og hvordan vi skal drive en effektiv bistand (kapittel 5).