3 Norsk utviklingspolitikk og bistand i dag

3.1 Norsk bistand: De lange linjene ligger fast

Nivået på norsk bistand har ligget stabilt rundt én prosent av bruttonasjonalinntekten (BNI) det siste tiåret. I samme perioden har bistandsbudsjettet økt betydelig, fra 18,8 til 34,5 milliarder kroner. Dette plasserer Norge i verdenstoppen blant giverlandene, både i andel av BNI og per innbygger. Norge var i 2015 det niende største giverlandet av bistand i absolutte tall, ifølge OECD. I 2016 var Norge den giveren som ga mest i humanitær bistand som andel av BNI.1

Det har i stor grad vært tverrpolitisk enighet om norsk utviklingspolitikk og bistand, om et klart fattigdomsfokus og stor oppmerksomhet om Afrika sør for Sahara. Det har vært enighet om betydningen av å satse på helse, utdanning, næringsutvikling, fornybar energi og å bekjempe klimaendringer. Det samme gjelder menneskerettigheter og likestilling. Det har videre vært stor oppslutning om humanitær bistand og det humanitære imperativ.

Samtidig må utviklingspolitikken også ta inn over seg de raske endringene i verden, inkludert i hvilke land og regioner vi finner dagens og morgendagens fattigste og mest sårbare mennesker. Å forebygge konflikt og krig er en forutsetning for bærekraftig utvikling. Dette krever mer innsats i ustabile regioner og land med høy grad av sårbarhet.

3.1.1 Geografisk fokus

Afrika sør for Sahara fortsetter å være et prioritert geografisk område for norsk bistand. Samlet er det denne regionen som mottar mest norsk bistand. Flere samarbeidsland i Afrika sør for Sahara, slik som Tanzania, Malawi, Somalia, Etiopia, Uganda og Sudan/Sør-Sudan har vært blant de største mottakerne hvert år de siste ti årene (se figur 3.1).

¹ Bistand til det samlede Sudan frem til 2010, og bistand til Sudan og Sør-Sudan for perioden 2011–2015.

Kilde: Norad

Bilateral bistand til Afrika sør for Sahara målt i kroner har ligget relativt stabilt de siste ti årene. Samtidig gis en stigende del av bistanden gjennom multilaterale organisasjoner og globale fond, som har Afrika som hovedsatsingsområde. Fra globale fond som Den globale vaksinealliansen (GAVI) og Det globale fondet for bekjempelse av aids, tuberkulose og malaria (GFATM) går om lag to tredjedeler til Afrika. Halvparten av Det internasjonale utviklingsfondet (IDA) i Verdensbanken går også til Afrika.

Afghanistan, Palestina og Nepal har stabilt mottatt betydelig norsk bistand de siste ti årene. Samtidig har noen land som følge av konflikt og kriser mottatt betydelig mer enn tidligere. Et eksempel på dette er Syria og nabolandene som mottok lite støtte i 2010, men som fikk 1,5 milliarder kroner i 2015 og 2,7 milliarder i 2016 som følge av konflikten og den store humanitære krisen.

Brasil har vært største mottaker av norsk bistand hvert år de fire siste årene og mottar også mest hvis vi summerer de siste ti årene. Så å si all bistand til Brasil er knyttet til klima- og skogsatsingen og Amazonasfondet.

Kilde: Norad

3.1.2 Tematisk fokus

Det har gjennom årene vært stor kontinuitet i norsk bistand. Samtidig er det variasjoner i fordelingen av bistanden fra år til år. Flyktningutgifter i Norge og bistand til humanitære katastrofer varier i henhold til situasjonen i verden og har påvirket fordelingen av bistandsbudsjettet. Årsaken til variasjoner i utbetalinger til samarbeidspartnere fra år til år har også vært knyttet til manglende fremdrift i prosjekter eller manglende oppfyllelse av avtaler. Norge har tradisjonelt vært – og er fortsatt – til stede i svært fattige land, der det er svake institusjoner og begrenset kapasitet til å ta nasjonalt ansvar for gjennomføringen av bistandsfinansierte prosjekter og programmer.

Den mest markante endringen i tematisk prioritering av bistanden skjedde da klima- og skogsatsingen startet opp våren 2008. Dette har siden vært et betydelig satsingsområde innenfor norsk bistand.

Denne regjeringen har økt bistanden til utdanning og humanitær innsats. Bistand til utdanning er doblet, fra 1,7 milliarder kroner i 2013 til 2,5 milliarder i 2015 og videre til 3,4 milliarder kroner i budsjettet for 2017.

Norge har tatt en global lederrolle når det gjelder å svare på dagens humanitære kriser. Det samlede humanitære budsjettet er økt med over 50 prosent fra 3,3 milliarder i 2013 til over 5 milliarder i 2017.

3.1.3 Konsentrasjon for bedre resultater

Norsk bistand har vært kritisert for å være spredt for tynt. Regjeringen er derfor opptatt av både geografisk og tematisk konsentrasjon av bistanden. Siden 2014 har antall mottakerland av norsk bistand blitt redusert fra 113 til 89 land. Humanitær bistand, sivilsamfunnsbevilgningen og Norfund er unntatt fra dette konsentrasjonsprinsippet. Bistanden har videre blitt tematisk konsentrert om utdanning, helse, næringsutvikling og jobbskaping, klima, fornybar energi og miljø, samt humanitær bistand. I tillegg er antall bistandsavtaler blitt redusert fra om lag 6400 avtaler i 2014 til 4152 ved inngangen til 2017. Det er satt mål om å redusere avtaleporteføljen med ytterligere 20 prosent i 2017. Den økte konsentrasjonen er ledd i Regjeringens arbeid for effektivisering. Ved å fokusere på færre tema og områder legges et grunnlag for å oppnå bedre resultater gjennom bistanden.

3.2 Kanaler og samarbeidspartnere

For å bidra til at bærekraftsmålene nås samarbeider Norge med en lang rekke aktører. Partnerskap med internasjonale organisasjoner, privat sektor, myndigheter og sivilt samfunn er nødvendig. Når det gjelder aktører som mottar bistandsmidler velges disse ut fra en vurdering av hvor våre midler kan få størst effekt. De forskjellige partnerne har ulike komparative fortrinn. Det vurderes også hvor vi har best mulighet til å påvirke, og om vi har mulighet til å bruke våre midler til å mobilisere annen finansiering.

Kilde: Norad

3.2.1 FN og de multilaterale utviklingsbankene

De multilaterale organisasjonene er viktige for gjennomføring av norske utenriks- og utviklingspolitiske prioriteringer. De står sentralt i arbeidet for å realisere bærekraftsmålene og sikre effektiv humanitær respons, samtidig som de også har en viktig rolle i å sikre oppslutning om kjerneverdier som menneskerettighetene og internasjonale rettsnormer.

FN er verdens viktigste internasjonale, mellomstatlige organisasjon. FNs globale medlemskap og det at hvert land har en stemme i Generalforsamlingen gir FN unik legitimitet. FN utgjør en permanent møteplass der alle land kan enes om globale normer og felles løsninger. FN-organisasjonene er også operasjonelle aktører på landnivå. Dette gir en sterk kobling mellom normativt og operasjonelt arbeid.

Langtidsplanene for FNs fond, programmer og særorganisasjoner skal tydeliggjøre hvordan bærekraftsmålene følges opp, både i FN-systemet som helhet og i den enkelte organisasjon. Den sentrale oppgaven for FNs utviklingssystem er å bidra til å styrke nasjonal kapasitet. Dette gjelder særlig rådgivning for å nedfelle bærekraftsmålene i nasjonal politikk og planer, normativt arbeid og styrking av nasjonale institusjoner for planlegging, evaluering og statistikkutvikling.

Foto: Ken Opprann

Samtidig vil FN i mange sårbare og kriserammede situasjoner være en viktig humanitær aktør og må sikre at humanitær bistand gis på en upartisk og nøytral måte, basert på behov.

De mange store og langvarige krisene har aktualisert behovet for bedre samspill mellom humanitær innsats og langsiktig utvikling. Dette krever nye måter å jobbe på, på tvers av FN-systemet og med de multilaterale utviklingsbankene.

Norges handlingsrom i FN er betydelig. Norge oppfattes som en troverdig og konstruktiv støttespiller for FN og er en stor bidragsyter, særlig innen utvikling og humanitær virksomhet. Norge står utenfor EU og grupperinger som G20, er uavhengig av de store blokkene og bygger allianser på tvers av tradisjonelle grupperinger. Dette gir oss troverdighet blant andre medlemsland og stor påvirkningskraft.

De multilaterale utviklingsbankene er viktige finansieringskilder og rådgivere, spesielt i de minst utviklede og sårbare landene. De har også en sterk normativ innflytelse i kraft av sin finansielle og faglige tyngde, brede tematiske engasjement, tilstedeværelse på landnivå og direkte inngrep med finansdepartementene i samarbeidslandene. Utviklingsbankene representerer store multilaterale spleiselag med enhetlige politiske føringer, stordriftsfordeler og effektivitetsgevinster. Videre har de klare retningslinjer for risikovurdering, gode sosiale og miljømessige sikringsmekanismer og kommer generelt godt ut i evalueringer av resultater og effektivitet. Utviklingsbankene har en finansiell styrke og velutviklede instrumenter som bidrar til å mobilisere langt større økonomiske ressurser, både private og offentlige, enn det som kommer inn som giverbidrag (se boks 3.1). Bankenes arbeid med å styrke skattesystemer og bekjempe ulovlig kapitalflyt og skatteunndragelser står sentralt i å mobilisere innenlandske ressurser for utvikling. Utviklingsbankene har også evne til å mobilisere investeringer fra privat sektor, blant annet gjennom offentlig-private partnerskap.

Solid norsk støtte til bankene er viktig for at disse skal kunne følge opp bærekraftsmålene og billions to trillions-agendaen2 i land der behovene er størst, ikke minst i Afrikas lavinntektsland. For å sikre god effekt av norsk finansiering gjennom multilaterale kanaler er det viktig at vi ser vårt bilaterale engasjement i sammenheng med multilateral innsats.

3.2.2 De regionale og subregionale organisasjonene

Regionale organisasjoner er i økende grad viktige partnere for norsk utviklingssamarbeid. De er sentrale både som normgivere, utviklingsaktører og for å sikre regional fred og sikkerhet. Samarbeidet med eksempelvis AU er omfattende og økende innen fred og sikkerhet, styresett, menneskerettigheter, flukt og migrasjon så vel som bærekraftig utvikling. Norge har inngått en partnerskapsavtale med AU som skal støtte opp om gjennomføring av deres utviklingsplan «Agenda 2063».

En regional organisasjon, som eies og styres av land i regionen, har ofte større legitimitet i spørsmål om normsetting enn hva globale aktører har. Norge er en pådriver for bedre koordinering mellom FN og de regionale organisasjonene. Dette gjelder særlig innen fred og sikkerhet, men koordinering er også viktig i arbeidet med å sikre tilstrekkelig finansiering for utvikling.

Norge samarbeider også tett med Europakommisjonen og EUs medlemsland, for eksempel gjennom vårt bidrag til Valletta-fondet (se kapittel 5.6.3), som finansierer samarbeid mellom europeiske og afrikanske land om migrasjon, flukt og retur.

3.2.3 Globale fond

Det internasjonale landskapet for utviklingsfinansiering er i rask endring. Nye former for fellesfinansiering har de senere årene supplert de tradisjonelle multilaterale mekanismene (som FN, Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene). Ikke minst har ønsket om å åpne for sterkere deltakelse fra private bidragsytere, ofte med tematisk øremerking, ført til nye partnerskap og nye måter å jobbe på. Som eksempel kan nevnes Vaksinealliansen GAVI, tematiske bidrag til FNs barnefond (UNICEF) sitt arbeid for likestilling innenfor utdanning samt fondet under Det globale partnerskapet for utdanning (GPE). I tillegg ser vi økt støtte til globale klima- og miljøfond.

Flergiverfond med tematisk innretning på landnivå kan være egnet virkemiddel for å få løst konkrete utviklingsoppgaver som enkelte givere eller organisasjoner ikke kan påta seg på egen hånd. Norge har vært pådriver for å etablere slike tematiske fond innad i de multilaterale organisasjonene og på landnivå. Et eksempel på slike fond er Lebanon Crisis Response Fund som forvaltes av Verdensbanken i Libanon. Et annet eksempel er de FN-ledede humanitære landfondene som bidrar til effektiv og koordinert respons i humanitære kriser. Flerpartnerfond på landnivå skal fremme en enhetlig opptreden og samarbeid på tvers av organisasjoner, basert på en felles visjon og felles planlegging, og med en felles styringsstruktur.

Fellesinvestering i multilaterale organisasjoner og globale fond har noen klare fordeler for en middels stor giver som Norge. Det gir muligheter for å oppnå gode resultater i land med mindre behov for lokal tilstedeværelse, og det åpner samtidig for å påvirke bruken av vesentlig større ressurser. Felles finansiering fra flere givere kan dessuten for mottaker bety større grad av forutsigbarhet enn bistand fra mange bilaterale givere. Bruken av fond innebærer også noen utfordringer. Det er viktig at det ikke lages parallelle strukturer på siden av myndighetenes egne systemer.

3.2.4 Stat-til-stat bistand

Andelen bistand som gis direkte til et lands myndigheter, såkalt stat-til-stat bistand, har vært synkende. Dette ses tydeligst innenfor de store tematiske satsingene helse og utdanning, der midlene nå primært kanaliseres gjennom globale fond. Selv om norsk stat-til-stat bistand har sunket, kanaliseres multilaterale midler også gjennom nasjonale myndigheter og har dermed samme funksjon. Multilateral bistand innebærer mange fordeler. Blant annet reduseres transaksjonsomkostningene for myndighetene fordi de slipper å forholde seg mange bilaterale giveres ulike krav og systemer.

I noen land kan det være i vår interesse å ha et betydelig bilateralt samarbeid med myndighetene. Dette gir som regel en tydeligere profil enn midler kanalisert gjennom multilaterale organisasjoner. Et betydelig bilateralt samarbeid med nasjonale myndigheter gir god plattform for dialog og et godt grunnlag for å utvikle andre bilaterale relasjoner med landet, engasjement fra norsk næringsliv og handel.

3.2.5 Norske og internasjonale sivilsamfunnsorganisasjoner

Sivilsamfunnsorganisasjoner er viktige partnere i utviklingssamarbeidet. I underkant av en fjerdedel av norsk bistand blir kanalisert gjennom ulike frivillige organisasjoner, primært norske, men også internasjonale og lokale frivillige organisasjoner i mottakerlandene.

I mange land er de lokale frivillige organisasjonene svake. Gjennom partnerskap med lokale organisasjoner er norske aktører med på å øke kompetansen og bygge allianser mellom grupper slik at de lokale organisasjonene kan fremme sine interesser og påvirke eget samfunn på en mer effektiv måte. Et styrket sivilsamfunn i samarbeidsland er et mål i seg selv. Et aktivt og uavhengig sivilsamfunn er en forutsetning for stabile og bærekraftige samfunn. I mange land gir sivilsamfunnsorganisasjoner marginaliserte grupper en stemme. Ikke minst gjelder dette urfolk, kvinner, barn og ungdom. Dette er avgjørende for å sikre demokrati, tillit til egne myndigheter og respekt for menneskerettighetene.

Aktørene i sivilt samfunn omfatter blant annet frivillige organisasjoner, nettverk, fagforeninger, uavhengige media, politiske partier, religiøse samfunn, idrettsmiljøer og aktører i kulturlivet. Et mangfoldig og dynamisk sivilt samfunn bidrar til å korrigere myndighetsutøvelse på sentrale områder. I mange land er ikke bare organisasjonene kanal for påvirkning, men også store tjenesteleverandører der myndighetene ikke makter å levere. Også utenlandske organisasjoner, inkludert norske, brukes som tjenesteleverandører. Der dette er tilfellet er det viktig at det ikke bygges parallelle systemer og at statens ansvar for selv å utvikle slike tjenester ikke undergraves.

Privat sektor

Næringslivet mottar ikke bistand direkte, men partnerskap med privat sektor er nødvendig for at bærekraftsmålene skal nås. En ny rapport fra Business and Sustainable Development Commission viser at bærekraftsmålene gir næringslivet et rikt tilfang på ideer.3 Mange ledende selskaper ser bærekraftsmålene som en mulighet til å tenke nytt og til å revurdere hvordan deres virksomhet skal tilpasse seg endringene i verden for å sikre lønnsomhet på sikt. På den måten er bærekraftsmålene til nytte for næringslivet. Samtidig trenger det internasjonale samfunnet næringslivet for å nå bærekraftmålene. Et ansvarlig næringsliv er en forutsetning for bærekraftig og inkluderende økonomisk vekst.

3.3 Overordnede mål og tverrgående hensyn i utviklingspolitikken

3.3.1 Fattigdomsbekjempelse og det humanitære imperativ

De overordnede målene for norsk bistand er fattigdomsbekjempelse samt å redde liv og lindre nød i henhold til det humanitære imperativ.

Humanitære aktører og utviklingsaktører har ulike utgangspunkt. Humanitær bistand er forankret i det humanitære imperativ om å redde liv og de humanitære prinsippene om humanitet, upartiskhet, uavhengighet og nøytralitet. Dersom det legges politiske føringer for den humanitære bistanden som går på bekostning av disse prinsippene, vil det svekke de humanitære organisasjonenes mulighet til å få tilgang til de mest sårbare og nødlidende.

Det er et historisk prinsipp i norsk bistand at vi skal gi «hjelp til selvhjelp». Målet for den langsiktige bistanden har hele tiden vært å gjøre seg selv overflødig.

Giverprinsippene fra Paris-, Accra- og Busan-erklæringene ligger fortsatt til grunn for langsiktig bilateral innsats: Resultater, partnerskap, åpenhet og mottakeransvar. Norge deltar i et bredt, globalt partnerskap for bistandseffektivitet som tar denne agendaen videre. Arbeidet nå fokuseres mest på å sikre at bistandseffektivitet støtter opp under bærekraftsmålene. Tidligere var arbeidet for å fremme bistandseffektivitet i hovedsak styrt av giverland. Nå er dette globale partnerskapet åpnet opp for privat sektor og sivilsamfunnsorganisasjoner i større grad enn tidligere.

3.3.2 Tverrgående hensyn

Følgende forhold er så viktige for bærekraftig utvikling og fattigdomsreduksjon at de er gitt status som tverrgående hensyn i norsk utviklingspolitikk og bistand:

• Menneskerettigheter, særlig knyttet til medbestemmelse, ansvarlighet og ikke-diskriminering

• Kvinners rettigheter og likestilling

• Klima og miljø

• Anti-korrupsjon

Alle utviklingstiltak skal vurderes ut ifra hvordan de påvirker, eller påvirkes av, disse tverrgående hensynene. De tverrgående hensynene skal som et minimum inngå i risikostyringen av alle bistandstiltak. Dette vil redusere risiko for at tiltakene vi støtter forårsaker utilsiktede negative konsekvenser på disse områdene. De tverrgående hensynene fremmes i tillegg aktivt gjennom konkrete mål og delmål i utvalgte satsningsområder, og gjennom politisk dialog.

Menneskerettigheter

Bærekraftsmålene er forankret i Verdenserklæringen om menneskerettigheter. Norge har en rettighetstilnærming i nasjonal og internasjonal oppfølging av bærekraftsmålene, i tråd med føringene i Meld. St. 10 (2014–2015) Muligheter for alle – menneskerettighetene som mål og middel i utenriks- og utviklingspolitikken. En rettighetsbasert tilnærming bidrar til oppmerksomhet mot strukturell diskriminering og oppfølging av prinsippet om at ingen skal utelates. I tillegg til ikke-diskriminering vil menneskerettigheter som tverrgående hensyn ha særlig fokus på medbestemmelse og ansvarlighet.

Kvinners rettigheter og likestilling

I tråd med 2030-agendaen arbeider Regjeringen for å oppnå likestilling og styrke alle jenters og kvinners rettigheter. Bærekraftsmål 5 er rettet mot strukturelle hindringer for likestilling, og i tillegg er likestilling integrert i delmålene under en rekke av de andre tematiske målene. Kvinners rettigheter og likestilling som tverrgående hensyn skal redusere risiko for at tiltakene vi støtter forårsaker utilsiktet forskjellsbehandling av kvinner eller menn.

Klima og miljø

Klima og miljø er en integrert del av bærekraftsmålene, samtidig som det er et eget bærekraftsmål 13. De globale menneskeskapte klimaendringene, utarmingen av naturmangfoldet og forurensning rammer både fattig og rik. Sikring av klima og miljø i bistanden er en forutsetning for å nå målet om fattigdomsreduksjon. Klima- og miljøtiltak kan i seg selv innebære risiko for negative konsekvenser for de tverrgående hensynene. Klima- og miljøfaglige utredninger, klargjøring av overlappende bruks- og eierrettigheter samt inkluderende prosesser med lokalbefolkningen er derfor særlig viktige virkemidler.

Anti-korrupsjon

Betydelig reduksjon av alle former for korrupsjon og bestikkelser er et eget delmål under bærekraftsmål 16. Norge støtter opp om arbeidet med oppfølgingen av FN-konvensjonen mot korrupsjon (UNCAC) og gjennomføringen av OECD-konvensjonen mot bestikkelser. Korrupsjon og økonomisk kriminalitet finnes i mange former, blant annet bestikkelser, bedrageri, underslag, utpressing, favorisering og nepotisme. Anti-korrupsjon som tverrgående hensyn skal gi tilstrekkelig sikkerhet for at tiltak som støttes av Norge ikke bidrar til korrupt praksis, verken i tiltaket eller i samfunnet. Særlig fokus vil være på økt åpenhet og innsyn samt deltakelse fra mottakergrupper for å oppnå økt ansvarlighet.

Alle de fire tverrgående hensynene blir jevnlig tatt opp på ulike nivåer i dialogen både med samarbeidsland, i styrende organer for multilaterale organisasjoner og med andre samarbeidspartnere. Fordi en stor del av norsk bistand kanaliseres gjennom multilaterale organisasjoner, som FN og Verdensbanken, er det spesielt viktig å jobbe for at disse organisasjonene har gode retningslinjer og systemer for selv å ivareta tverrgående hensyn i sin samlede virksomhet. Utviklingen i de ulike organisasjonene har gjennomgående vært positiv. Norge har i flere år bidratt til å holde disse temaene høyt på den internasjonale dagsorden og på flere av områdene hatt en viktig pådriverrolle. Dette vil vi fortsette med.

3.4 Tematiske satsingsområder i norsk bistand

2030-agendaen er bred og alle deler av den er viktig. Men en middels stor bistandsgiver som Norge kan ikke gjøre alt. Regjeringen har derfor valgt å konsentrere den norske bistandsinnsatsen på utvalgte områder som er spesielt viktige for utvikling og fattigdomsreduksjon:

1. Utdanning

2. Helse

3. Næringsutvikling og jobbskaping

4. Klima, fornybar energi og miljø

5. Humanitær bistand

Disse fem hovedprioriteringene utgjør til sammen størstedelen av bistandsbudsjettet. Dette skal videreføres, slik at Norge forblir en langsiktig og forutsigbar partner.

3.4.1 Utdanning

Utdanning og bærekraftsmål 4 er ett av regjeringens hovedsatsningsområder, og bistandsmidler til utdanning er doblet i regjeringsperioden. Norge har inntatt en ledende rolle og bidrar til global mobilisering av ressurser. Målgruppen er barn og ungdom, særlig jenter og unge kvinner.

Bærekraftsmål 4 om utdanning for alle tar for seg hele utdanningsløpet og vektlegger også i mye større grad enn tidligere opplæringens kvalitet, innhold og inkluderende innretning. Meld. St. 25 (2013–2014), Utdanning for utvikling, er styrende for norsk innsats og legger føringene for arbeidet med norsk utdanningsbistand.

Regjeringens handlingsplan for kvinners rettigheter og likestilling i utenriks- og utviklingspolitikken 2016–2020, «Frihet, makt og muligheter», har som mål å sikre at jenter fullfører barnetrinnet, fortsetter og fullfører videregående utdanning. Planen fremhever også viktigheten av å gi undervisningen kvalitet og innhold med et likestillingsperspektiv. Norge jobber for at jenters utdanning står høyt på den globale dagsorden og at dette prioriteres for alle utdanningsnivåer.

Investeringer i utdanning og helse har større effekt når de to områdene sees i sammenheng. Utdanning bidrar til bedre helse gjennom at mødre i større grad søker kvalifisert fødselshjelp, vaksinerer sine barn, forstår betydningen av rent vann og næringsrik mat, benytter prevensjon og sender barna på skole. Ernæring for mor under graviditeten og for barnet de første leveårene har avgjørende betydning for barns læreevner. Dette viser viktigheten av helhetlig utvikling og udelelige utviklingsmål.

Om de store ungdomskullene på det afrikanske kontinentet får utdanning, tilgang til helsetjenester og kommer i produktivt arbeid, kan den demografiske utviklingen være en ressurs. Fortsatt lavt utdanningsnivå og dårlig helse vil tilsvarende bidra til at flere mennesker vil leve i ekstrem fattigdom. Bistanden skal bidra til langsiktige og bærekraftige nasjonale investeringer i kvalitetsutdanning og god helse.

Foto: Astrid Sehl/UD

Ønsket om å bidra til arbeids- og inntektsmuligheter er grunnen til at yrkesfaglig og teknisk opplæring har blitt et viktig satsningsområde for Regjeringen. Samarbeid med privat sektor skal sikre at undervisningen bidrar til ferdigheter i tråd med arbeidslivets behov.

I tråd med prinsippet om at ingen skal utelates er den norske utdanningssatsingen rettet mot de aller fattigste, marginaliserte grupper, inkludert de med funksjonsnedsettelser eller andre spesielle behov, og ikke minst mennesker i sårbare situasjoner som under humanitære kriser. Dette fordrer bedre kunnskap og data om hvor og hvem de mest marginaliserte er, nye måter å arbeide på, styrket tverrsektorielt samarbeid og bruk av ny teknologi.

Det gjøres stadig store fremskritt innen digitalt utstyr og utdanningsteknologi, og utbredelsen av mobiltelefoni og internett øker. Dette åpner nye muligheter for både tilgang til, og kvalitetsheving av, undervisning og uformell læring. Derfor vektlegger Norge innovasjon i utdanningssatsingen. Norge leder for eksempel en omfattende internasjonal innovasjonskonkurranse kalt «EduApp4Syria» for å få utviklet læringsspill for mobiltelefon som kan hjelpe syriske barn med å lære seg å lese på arabisk. Under Visjon 2030-konferansen lanserte Regjeringen en ny finansieringsmekanisme for innovasjon innen helse og utdanning, med en ramme på inntil 150 millioner kroner over tre år fra 2016.

Norge jobber sammen med partnere for å utvikle konseptet resultatbasert finansiering innenfor utdanning, blant annet gjennom et norsk-initiert fond i Verdensbanken. Målet er å finne gode metoder som kan føre til at flere barn, særlig jenter, begynner og fullfører skolegangen, samt til økt læring.

Utdanning i krise og konflikt er et særlig prioritert område i regjeringens utdanningssatsing. I tråd med bærekraftsmålenes prinsipp om at ingen skal utelates står hensynet til marginaliserte grupper i fokus. En viktig marginalisert gruppe er unge mennesker som ikke får mulighet til å gå på skole fordi de bor i land som er rammet av krise og konflikt. I dag gjelder dette om lag 75 millioner barn og ungdom. Over en tredjedel av verdens flyktninger har ikke tilgang til barneskole og tre av fire har ikke tilgang til ungdomsskole og videregående utdanning. Norge har gjennom sitt globale lederskap bidratt til økt politisk oppmerksomhet og konkrete tiltak for utdanning i krise- og konfliktsituasjoner.

Arbeidet med å styrke finansieringen av utdanning i kriser står sentralt. Mer enn åtte prosent av Norges humanitære bistand er støtte til utdanning. Med et globalt gjennomsnitt på to prosent er Norge en tydelig pådriver for å nå ambisjonen om at fire prosent av den totale humanitære bistanden skal gå til utdanning.

Regjeringen er en sentral støttespiller til UNICEFs No Lost Generation-initiativ, som bidrar til utdanning for syriske barn i Syria og naboland. Minst 15 prosent av Norges humanitære bistand til Syria og regionen er øremerket utdanning.

Norge har arbeidet aktivt for å få på plass en global plattform og fondsmekanisme for utdanning i kriser. Toppmøtet om utdanning i Oslo sommeren 2015 resulterte i lanseringen av fondet Education Cannot Wait under Verdens humanitære toppmøte i mai 2016. Fondet skal mobilisere politisk vilje til å inkludere utdanning som kjerneaktivitet i kriser, generere økt økonomisk støtte til utdanning, styrke koordineringen mellom aktørene i humanitære kriser og sikre bedre samspill mellom humanitær innsats og langsiktig bistand.

Norsk satsing på utdanning skjer i stor grad gjennom globale aktører som GPE, UNICEF og FNs organisasjon for utdanning, vitenskap, kultur og kommunikasjon (UNESCO). Organisajonene samarbeider tett med med nasjonale myndigheter og bidrar i tråd med nasjonale sektorplaner. I humanitære kriser er i tillegg FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) en viktig samarbeidspartner. Sivilsamfunnsorganisasjoner spiller også en viktig rolle i utdanningssatsingen, både i humanitære situasjoner og utviklingssamarbeid.

I utvalgte satsingsland har Norge kombinert innsats gjennom multilaterale organisasjoner og globale ordninger med bilateral innsats for utdanning. Dette er viktig for å sikre en realitetsorientering og styrking av norsk faglig ekspertise, noe som er nødvendig for at Norge skal kunne ha en ledende og kunnskapsbasert pådriverrolle globalt.

3.4.2 Helse

Regjeringen har økt den norske innsatsen for global helse. Norge har foretatt omfattende investeringer innen global helse, med store livreddende bidrag til GAVI, og for bekjempelse av aids, tuberkulose og malaria gjennom GFATM. Vi har også bidratt til å lansere den nye globale finansieringsordningen for kvinner-, barn- og ungdoms helse – der blant annet seksuell og reproduktiv helse er prioritert – og vi er blant de største giverne av frivillige bidrag til FN-organisasjonene innen helse.

Nasjonale myndigheter har det primære ansvaret for at hvert land når bærekraftsmålene for helse og utdanning og på den måten innfrir sentrale menneskerettigheter. Vår innsats er et bidrag til nasjonale strategier. Samtidig viser utviklingen av for eksempel antibiotikaresistente bakterier, internasjonal terrorisme og ebola-epidemien hvordan vi alle er gjensidig avhengig av hverandre. Global helse er et globalt fellesgode, der norsk innsats kommer både fattige land og vår egen befolkning til gode.

Bærekraftsmål 3 om helse for alle er bredt anlagt. Det handler ikke bare om overlevelse og helse, men inkluderer også forebygging og håndtering av helsekriser, investering i helsepersonell, reduksjon av ikke-smittsomme sykdommer samt reduksjon av sykdom og død fra miljømessige risikofaktorer. Et viktig tillegg er universell helsedekning, som innebærer beskyttelse mot store uforutsette helseutgifter.

Økt tilgang på kompetent personell er avgjørende for at lav- og mellominntektsland skal nå målet om god helse og livskvalitet. I tillegg til bedre helsetilbud vil dette gi flere kvinner arbeid og bidra til landenes økonomiske utvikling.

Prematur dødelighet som følge av de fire vanligste ikke-smittsomme folkesykdommene (kardiovaskulære sykdommer, kreft, respirasjonssykdommer og diabetes), har blitt redusert med 15 prosent mellom 2000 og 2012, men ikke tilstrekkelig for å oppnå delmål 3.4 av bærekraftsmålene innen 2030. Forebygging av disse sykdommene går på tvers av sektorer. Sentralt i innsatsen er tiltak mot risikofaktorene tobakksbruk, skadelig bruk av alkohol, fysisk inaktivitet og usunt kosthold. Alkohol og tobakk kan underlegges særavgifter for å redusere forbruket, noe som også vil være i tråd med Addis Abeba-handlingsplanen om økt innenlandsk ansvar for finansiering av utvikling.

Luftforurensning utgjør et stort og voksende helseproblem i lav- og mellominntektsland. Tall fra Verdens helseorganisasjon (WHO) viser at innendørs og utendørs luftforurensning årlig forårsaker over seks millioner dødsfall. Norge har vært en pådriver for global normsetting på dette området samtidig som bistand til utviklingsland for å bedre både innendørs og utendørs luftkvalitet er prioritert. Et godt naturmiljø bidrar til å forebygge sykdom, økosystemtjenester bidrar sterkt til rensing av vann og luft, og et stort mangfold av arter gir ernæringsmessige fordeler og motstandsdyktighet.

Et ambisiøst bærekraftsmål om helse for alle gjør det viktig med normative prosesser som setter globale standarder. Dette fordrer oppdatert kunnskapsgrunnlag som trekker viktige koblinger til andre sektorer, og bedre datainnsamling. Her spiller FN-organisasjonene en viktig rolle. Norge skal fortsette å være et aktivt medlem og en sentral giver til FN-organisasjonene som arbeider innen global helse og utdanning. Organisasjoner som UNESCO, WHO, UNICEF, UNFPA og FNs aidsprogram (UNAIDS) spiller sentrale roller som normative organer og som viktige partnere og støttespillere for å gjennomføre slike normer og implementere sektorplaner på landnivå.

Globale fond innen helse har vært viktige for ressursmobilisering til spissede innsatser som har gitt imponerende resultater. Norge har vært aktiv i etableringen og finansieringen av GAVI og det GFATM, og har over flere år blant annet arbeidet for at fondene også skal styrke helsesystemer. GFATM har også blitt en viktig pådriver for koblingen mellom utdanning og helse.

Foto: Ken Opprann

Innsatsen for seksuell og reproduktiv helse, inkludert arbeidet med trygge aborter, er meget viktig. Dette gjelder både på det normative plan og i utviklingssamarbeidet. Norge er allerede en stor bidragsyter. Det vil vi fortsette å være. Norges satsing på seksuell og reproduktiv helse er en sentral komponent i vår totale helsesatsing. Midlene blir kanalisert gjennom FN-organisasjoner, globale partnerskap, multilaterale organisasjoner og frivillig organisasjoner. Et viktig privat-offentlig partnerskap er Den globale finansieringsordningen (GFF) for kvinners, barns og ungdoms helse, der seksuell og reproduktiv helse er prioritert. Vi arbeider for at de land som får midler fra fondet skal prioritere bedre tilgang til seksuelle og reproduktive helsetjenester, inkludert tilgang til trygge aborttjenester.

En viktig del av den norske innsatsen for bedre reproduktiv helse er knyttet til forebygging av uønskede svangerskap gjennom styrking av familieplanlegging, tilgang til seksualundervisning og moderne former for prevensjon. Dette er avgjørende virkemidler for å redusere omfanget av utrygge aborter. Norge er en av de største giverne til UNFPA som spiller en sentral rolle i dette arbeidet. Videre bidrar Norge, gjennom volumgarantien for innkjøp av prevensjonsmidler, til å sikre at innkjøp av langtidsvirkende prevensjoner gjøres tilgjengelig til lav pris. Selv om vi lykkes bedre med forebygging, vil det alltid være behov for trygge aborttjenester. Norge bidrar derfor blant annet til WHOs program for reproduktiv helse, og til frivillige organisasjoner som leverer trygge aborttjenester.

Norge arbeider også på det normative og politiske plan med å styrke kvinners tilgang til abort. Vi er det landet som fremmer flest anbefalinger om lovlig og trygg abort i landgjennomgangene i FNs menneskerettsråd. Vi tar også opp spørsmålet om abort i FNs generalforsamling, i Kvinnekommisjonen, Befolkningskommisjonen og i WHOs og UNFPAs styrende organer. Vi arbeider også for å styrke det normative rammeverket i FN med hensyn til rett til abort og for at seksuelle rettigheter skal oppnå samme aksept og status som reproduktive rettigheter.

Koalisjonen for epidemisk beredskap og innovasjon (CEPI) er Regjeringens viktigste nysatsning innen global helse. Den globale koalisjonen skal utvikle nye vaksiner for rask intervensjon ved sykdomsutbrudd som kan føre til pandemier. Folkehelseinstituttet skal huse den nye globale koalisjonen ved at CEPI-sekretariatet blir en egen, uavhengig organisasjon i Folkehelseinstituttets lokaler, og med avdelinger i London og Delhi. Det vil bli et nært samarbeid med alle de største vaksineprodusentene og bioteknologiske selskaper.

Tidlig høsten 2014 opplevde verden en dramatisk utvikling ved ebola-utbruddet, som ga en fordobling av nye tilfeller hver uke. Projeksjoner fra Center for Disease Control i USA viste at på nyåret 2015 kunne flere hundre tusen dø av ebola. Det var reell fare for at utbruddet ville spre seg til store deler av Afrika. Om viruset endret seg, kunne det bli en verdensomspennende pandemi. Det mest effektive virkemidlet for å nedkjempe slike utbrudd er en vaksine. Derfor tok Norge initiativ i begynnelsen av oktober 2014 til å prøve ut en ebolavaksine så raskt som mulig. Det klarte vi i løpet av ni måneder istedenfor åtte til ti år, som er det vanlige. Vaksinen viste seg å gi meget høy beskyttelse.

Antibiotikaresistens er i dag et raskt voksende problem og er en av de største truslene mot global helse. Det er ikke mulig å isolere seg fra hva som skjer ellers i verden. Resistente mikrober flytter seg over landegrenser gjennom handel, mat, mennesker, dyr og miljø, og krever en global respons. Alle har interesse av at det praktiseres en ansvarlig antibiotikabruk og at nye behandlinger utvikles, slik at dagens og morgendagens antibiotika forblir virksomme. Utbredelsen av bakterier som er resistente mot antibiotika viser med all tydelighet at det finnes globale utfordringer på helseområdet som krever fellesskapsløsninger.

3.4.3 Næringsutvikling og jobbskaping

Et velfungerende næringsliv er grunnleggende for å skape arbeidsplasser og økonomisk vekst og dermed bidra til fattigdomsreduksjon. Ni av ti arbeidsplasser i utviklingsland er i privat sektor. Privat sektor bidrar med investeringer, kunnskap og arbeidsplasser som trengs for å skape utvikling. Norsk politikk på dette feltet er grundig beskrevet i Meld. St. 35 (2014–15) Sammen om jobben – næringsutvikling innenfor utviklingssamarbeidet.

Bærekraftsmålene vil ikke kunne nås uten et godt samspill med næringslivet. Dette gjelder ikke minst for å finne nye løsninger og ta i bruk ny teknologi. Det er avgjørende at vi også i utviklingssamarbeidet tar i bruk kunnskapen næringslivet besitter for å oppnå innovasjon, fornying, verdiskaping, bærekraftig vekst og dermed økt velferd. Kommersielle hensyn skal ikke styre bistandsinnsatsen, men partnerskap med privat sektor kan bidra til at vi når våre utviklingspolitiske mål.

Inntekt fra lønnet arbeid har langt større og varig effekt på fattigdomsreduksjon enn ulike typer pengeoverføringer. Verdensbanken anslår at det på verdensbasis vil være behov for å etablere 40 millioner nye arbeidsplasser hvert år de neste 15 årene for å holde sysselsettingstallene stabile.4 Særlig de store ungdomskullene i afrikanske land og i Midtøsten vil ha behov for at det skapes mange jobber. Det er imidlertid ofte en manglende kopling mellom behovene i arbeidsmarkedet og den kompetanse ungdom får gjennom utdanning. Den positive trenden med økonomisk vekst i mange utviklingsøkonomier er også i ferd med å flate ut i flere land. Veksten påvirkes av situasjonen i verdensøkonomien og vil bare kunne opprettholdes gjennom innovasjon og utvikling av moderne produksjonsmetoder.

Dagens usikkerhet i global økonomi, stagnasjon i vekst og tilløp til proteksjonisme flere steder påvirker næringslivets vilje og mulighet til å investere i fattige land. Internasjonal innsats for å bevare globale avtaler og fortsatt fremme internasjonal handel blir enda viktigere i tiden fremover.

Forutsigbare rammebetingelser i form av lover og regler, skattevilkår og uavhengige rettssystem er viktige forutsetninger for å sikre investeringsvilje. Forbedring av rammevilkår er noe av det viktigste som må til for å skape næringsutvikling. Bistand kan bidra til å redusere ulike former for risiko og dermed øke investeringsviljen hos næringslivet.

Norfund er det mest sentrale virkemiddel i norsk bistand for økt næringsutvikling og jobbskaping i privat sektor i fattige land. Gjennom lønnsomme og bærekraftige direkteinvesteringer og ved å tilby risikokapital og lån til små og mellomstore bedrifter, bidrar Norfund til jobbskaping og utvikling innenfor fornybar energi, finans og landbruk. Investeringer i, og finansiering av, fiskeri og oppdrettsprosjekt har stort potensiale og kan bli aktuelt i fremtiden. Et av Norfunds kjerneoppdrag er å ta landrisiko i krevende markeder og å sikre addisjonalitet i forbindelse med utenlandske investeringer.

Samtidig er det også behov for andre virkemidler for å fremme næringsutvikling. Regjeringen har derfor opprettet to nye støtteordninger for å (1) styrke yrkesopplæring, og (2) utløse nye investeringer fra enkeltbedrifter. Den første ordningen er målrettet yrkesopplæring som skal gi ungdom i utviklingsland relevante kvalifikasjoner som leder til jobb. Mange utviklingsland har et svakt utdanningssystem, og det er et stort behov for å utdanne kvalifisert arbeidskraft som tilfredsstiller næringslivets behov. Ordningen forvaltes av Senter for internasjonalisering av utdanning (SIU) og Norad. Den andre støtteordningen er rettet direkte mot næringslivet, er konkurransebasert og skal bidra til å redusere kommersiell risiko i en tidlig fase, for slik å ha en katalytisk effekt. Formålet er å utløse flere investeringer som bidrar til jobbskaping i fattige land, samt å gi økt tilgang på fornybar energi. Ordningen forvaltes av Norad, i samarbeid med Innovasjon Norge. Innovasjon Norge er, sammen med Garantiinstituttet for eksportkreditt (GIEK) og NOREPS viktige institusjoner for å øke norsk næringslivs engasjement i lav- og mellominntektsland. NOREPS, Norwegian Emergency Response Preparedness Systems, er et nettverk mellom Utenriksdepartementet, norske frivillige organisasjoner, Innovasjon Norge og norske leverandører av varer og tjenester til nødhjelpsoperasjoner.

Tilgang til energi er en forutsetning for næringsutvikling

God forvaltning av energiressurser er avgjørende for næringsutvikling, arbeidsplasser, skatteinntekter og for å sikre stabil økonomisk og sosial utvikling i fattige land. Mange norske energiselskaper har et betydelig engasjement i lav- og mellominntektsland, noe som bidrar til investeringer, arbeidsplasser og skatteinntekter.

Norges lange erfaring med utviklingssamarbeid på energiområdet bygger på egne erfaringer og kompetanse når det gjelder vannkraftutbygging, energiforvaltning og forvaltning av våre olje- og gassressurser. De siste årene har det også vært økt interesse og engasjement innen fornybare energikilder som sol og vind.

Boks 3.5 Strøm skapte arbeidsplasser på Pemba i Tanzania

Norsk bistand har bidratt til å legge strømkabel mellom fastlandet i Tanzania og øya Pemba. Strømkabelen som ble satt i drift i 2010 har gitt 80 prosent av landsbyene på Pemba tilgang til elektrisitet. Som en følge av kabelen har antall bedriftsetableringer økt med 70 prosent mellom 2008 og 2012, og antall arbeidstakere økte med 149 prosent. Turistnæringen erfarte et oppsving etter at sjøkabelen var installert. Antall årlige turister som besøkte øya var nærmest doblet i 2013 sammenlignet med 2010.

Foto: Ken Opprann

Fattige land, ikke minst i Afrika, har stort potensial for fornybar energi; vannkraft, sol, vind og bioenergi. For å nå bærekraftsmål 7 om tilgang til energi og sikre energisikkerhet kreves det svært store innvesteringer. Privat sektor har en viktig rolle å spille ved å bidra med teknologi, kompetanse og kapital. Sivilsamfunnsorganisasjoner kan også bidra med utbygging og levering av energitjenester, spesielt på landsbygda.

Med strategisk bruk av bistandspenger til å utvikle gode rammebetingelser, infrastruktur og garantier kan bistanden ha en katalytisk effekt og utløse større engasjement fra privat sektor.

Jordbruk, fiskeri, akvakultur

I Afrika sør for Sahara sysselsetter jordbruk- og fiskerisektoren mange, og de aller fattigste bor ofte på landsbygda. Utvikling innenfor jordbruk, fiskeri og akvakultur er sentralt for å bidra til jobbskaping og fattigdomsreduksjon. Verdensbanken legger til grunn at satsing på landbruk er et av de mest virkningsfulle tiltakene mot ekstrem fattigdom.5 OECD har beregnet at de havbaserte næringene har potensial til å vokse raskere enn den globale økonomien som helhet frem mot 2030.

Over halvparten av jordens befolkning bor nå i byer. Samtidig som næringsutvikling i de fattigste landene må omfatte modernisering og kommersialisering av jordbruk og fiskeri, må det skapes flere jobber i byene.

Det er viktig å ivareta den ressurs matproduksjon potensielt kan utgjøre som bidrag til industriell utvikling og handel innen næringsmiddelsektoren. Økt produktivitet og lønnsomhet i jordbruk, fiskeri og akvakultur kan skape arbeidsplasser høyere opp i verdikjeden gjennom produksjon og foredling av næringsmidler, både for innenlands konsum og for eksportmarkeder.

3.4.4 Klima, fornybar energi og miljø

De tre elementene innenfor dette satsingsområdet henger tett sammen. Konsekvensene av klimaendringene og miljøforringelse utgjør noen av de største truslene mot bærekraftig utvikling. En rekke av bærekraftsmålene har klima og miljø som hovedfokus. Tiltak for bevaring av økosystemer og god miljøkvalitet er kostnadseffektiv innsats for en hel rekke av bærekraftsmålene.

Fornybar energi er en sentral del av klimainnsatsen og står samtidig sentralt i satsingen på næringsutvikling og jobbskaping (se kapittel 3.4.3). Klimatilpasset landbruk og biologisk mangfold inngår også som viktige deler av klima- og skogsatsingen.

Norge er et ledende land for klima- og miljørettet utviklingssamarbeid og bidrar til det grønne skiftet globalt. I 2014 var Norge det OECD-landet som ga mest klimarelatert bistand per innbygger. Norge er opptatt av å styrke globale løsninger, felles forpliktelser og rammeverk.

Parisavtalen som ble vedtatt i 2015, gir føringer for innretningen av Norges innsats for klima og miljø. I utviklingspolitikken vil Regjeringen bidra til å forebygge og løse klima- og miljøutfordringer gjennom klimafinansiering, teknologisamarbeid og kapasitetsbygging, i tråd med utviklingslandenes egne planer for å oppfylle sine forpliktelser under Parisavtalen, såkalte nasjonalt fastsatte bidrag.

Stadig mer analyse viser at omlegging til lavutslippsutvikling bærer med seg en rekke økonomiske og sosiale fordeler. Det er særlig viktig at utviklingsland, som de neste tiårene skal foreta mer enn to tredeler av verdens investeringer i infrastruktur og energisystemer, velger fremtidsrettede løsninger. Rapporter fra New Climate Economy-kommisjonen viser at investeringer i klimasmart infrastruktur vil være marginalt dyrere på kort sikt, men at kostnadene mer enn oppveies av at infrastrukturen vil være varig, tryggere og mer effektiv i det lange løp.6

De største norsk bidragene til klima og miljørettet bistand skjer gjennom klima- og skogsatsingen og Det grønne klimafondet. FNs miljøprogram (UNEP) og Den globale miljøfasiliteten (GEF) er andre viktige samarbeidspartnere. Norge har dessuten arbeidet for at de multilaterale utviklingsbankene skal øke klimafinansieringen som andel av utlån og gavemidler.

Klima- og skogsatsingen

Klima- og skogsatsingen er Norges største klimainnsats. Gjennom bilaterale avtaler betaler initiativet for utslippsreduksjoner fra avskoging og skogforringelse i utviklingsland. Klima- og skogsatsingen er Norges viktigste bidrag til bærekraftsmål 13 om å stoppe klimaendringene og mål 15 om livet på land. Gjennom å bidra til biodiversitet, vannforsyning og opprettholdelse av nedbørsmønstre, bidrar satsingen til at det økologiske grunnlaget for helheten av bærekraftsmålene opprettholdes. Initiativet er i tillegg Norges viktigste bidrag til å styrke urfolks rettigheter i mange utviklingsland.

Skogen leverer en rekke økosystemtjenester i form av lokal og regional klimaregulering, 50–80 prosent av planetens biodiversitet på land, vannforsyning og som buffer mot ekstremvær. Disse økosystemtjenestene er livsviktige i et globalt perspektiv og utgjør livsgrunnlaget for millioner av mennesker lokalt. Hele 800 millioner mennesker i verden er avhengige av ressurser fra skogen for sitt livsgrunnlag. Sårbare folkegrupper som urfolk og andre skogavhengige folk rammes hardest av avskoging, i og med at deres livsgrunnlag og mulighet til å opprettholde sin identitet i tilknytning til naturen forsvinner sammen med skogen.

Etablering av god, rettighetsbasert skog- og arealforvaltning er med andre ord fundamentalt for bærekraftig utvikling. New Climate Economy-studien, som Norge var blant initiativtakerne til, viser at det som er bra for klimaet og miljøet, som oftest også er bra for sosioøkonomisk vekst og utvikling. Det gjelder også landbrukssektoren, og bevaring og restaurering av skog i den sammenheng. I Peru har for eksempel klima- og skogsatsingen støttet et prosjekt der 2000 bønder fikk opplæring som gjorde det mulig å øke produksjonen av kaffe på eksisterende arealer, noe som gir høyere inntekter uten økt avskoging. I Brasil bidrar den norske innsatsen til å ta vare på den enorme Amazonas-regnskogen, samtidig som den bidrar til bedre levevilkår for urfolkene som bor der (se boks 3.6). I Indonesia har klima- og skogsatsingen blant annet støttet organisasjoner som spilte en sentral rolle for at den indonesiske grunnlovsdomstolen i 2013 for første gang anerkjente urfolks rett til landområder.

Redusert avskoging er ikke bare avgjørende for millioner av fattige, men også en forutsetning for å nå målet om å begrense oppvarmingen av kloden til under to grader. Analyser tyder på at reduserte utslipp fra skog, i kombinasjon med økt karbonbinding i skog, har et teoretisk potensial til å kunne utgjøre så mye som en tredjedel av løsningen på klimaproblemet de neste tiårene.

Grunnleggende markedssvikt er en underliggende årsak til avskoging. For samfunnet er det mest verdifullt at skogen står, fordi den leverer økosystemtjenester av enorm verdi for fellesskapet. For den enkelte beslutningstaker, derimot, er en skog så godt som alltid «verdt mer død enn levende». Det er oftest mer å tjene på å gjøre skogen om til beiteland, plantasjer for tømmer eller svedjebruk, enn det er på å bevare intakt eller bærekraftig forvaltet skog. I tillegg til denne markedssvikten er det i mange land også en betydelig styringssvikt. Sterke enkeltgruppers interesser blir favorisert fremfor fellesskapets interesser. Fattige og ressurssvake i et samfunn blir hardest rammet av svak offentlig styring og dårlig forvaltning av fellesskapets naturressurser.

Den norske klima- og skogsatsingen søker å endre på dette sammen med myndigheter, mennesker som lever i og av skogen, sivilt samfunn og privat sektor. De grunnleggende grepene for å endre politikken må gjøres av nasjonale myndigheter i tropiske skogland. Klima- og skogsatsingens viktigste rolle er å bidra med insentiver til myndighetene for å redusere avskoging og skogforringelse. Det beste direkte virkemiddelet i denne sammenheng er betaling for reduserte klimagassutslipp fra avskoging og skogdegradering.

Innsatsen mot avskoging er, som annen bistand, påvirket av rammebetingelsene i samarbeidslandene. Å redusere avskoging og skogforringelse forutsetter grunnleggende utviklingsvalg – dette er nøkkelspørsmål i et lands landbrukspolitikk – som det naturlig nok vil være uenighet om også innad i tropiske skogland. Effekten av klima- og skogsatsingen er tett knyttet til evnen til å dra nytte av – og eventuelt bidra til å skape eller forsterke – krefter som trekker i samme retning som initiativet.

Foto: Sofi Obrestad Halling

For å styrke sannsynligheten for at norske bidrag skal gi konkrete resultater på bakken fremover, prioriterer initiativet land der viljen til å gjennomføre nødvendige reformer er bredt og høyt forankret, og der det demonstreres reell fremdrift i de nødvendige reformprosessene. Flere skogland ser egennytten i å bevare skogene som velfungerende økosystemer, blant annet for vanntilgang, flomdemping og som kilde til fornybare råstoffer. Klima- og skogsatsingen bidrar til å synliggjøre disse verdiene, blant annet gjennom prosjektene New Climate Economy og Business and Sustainable Development Commission. Også privat sektor forplikter seg i stadig større omfang til «avskogingsfrie verdikjeder», noe som kan gi fordelaktig markedstilgang for land og regioner som legger til rette for avskogingsfritt landbruk. Denne utviklingen har klima- og skogsatsingen fremmet gjennom å støtte sivilsamfunnsaktører, og gjennom direkte samarbeid med private selskaper, blant annet Tropical Forest Alliance. Gjennom å støtte og utnytte slike eksisterende trender, øker sannsynligheten for at innsatsen i samarbeidslandene gir effekt.

Som i annen bistand innebærer svakt styresett og lav kapasitet i statsforvaltningen i samarbeidslandene likevel risiko for svake resultater og svak fremdrift. Klima- og skogsatsingens resultatbaserte tilnærming reduserer risikoen for manglende måloppnåelse på grunn av svak fremdrift eller endrede mål i mottakerlandet. Størstedelen av lovede midler utbetales først når det kan dokumenteres at resultater er oppnådd, heller enn på basis av prosjektplaner. Korrupsjon, ulovlig tømmerhogst og annen miljøkriminalitet er også betydelige utfordringer på alle kontinentene der initiativet er tilstede.

Det er utviklet et resultatrammeverk for klima- og skogsatsingen som anvendes til å følge og rapportere på fremdriften i porteføljen som helhet og i de enkelte avtaler og landpartnerskap. Ut fra rammeverket rapporteres årlig resultater av klima- og skoginnsatsen i Klima- og miljødepartementets (KLD) budsjettproposisjon.

Det grønne klimafondet

Det grønne klimafondet er opprettet for å møte utviklingslands behov for klimafinansiering og har høy prioritet. Fondet er viktig både som samarbeidspartner for økonomiske bidrag til utslippsreduksjoner og klimatilpasning i utviklingsland, og som demonstrasjon på industrilandenes vilje til å oppfylle det politiske målet i Parisavtalen om 100 milliarder dollar årlig til klimafinansiering innen 2020.

Giverlandene har signert avtaler om 9,9 milliarder dollar i bidrag til fondet, og Norges avtale er på totalt 1,6 milliarder kroner for perioden 2015–2018. Regjeringen har åpnet opp for inntil en dobling av det norske bidraget innen 2020 dersom fondet får på plass en resultatbasert finansieringsordning for utslippsreduksjoner fra redusert avskoging og skogforringelse.

Norge har fast plass i fondets styre som har 24 medlemmer. Ved tildeling av midler tilstreber fondet en 50/50-balanse mellom utslippsreduksjoner og klimatilpasning. Fondet har også som mål å bevilge minimum 50 prosent av midlene til klimatilpasning, til minst utviklede land (MUL), små øystater under utvikling (Small Island Developing States – SIDS) og afrikanske land. Det grønne klimafondet ønsker også å engasjere privat sektor og tilbyr flere ulike finansieringsordninger, herunder lån, garantier, egenkapital-investeringer og gavebistand.

Fondets midler kanaliseres gjennom godkjente partnere til prosjekter i utviklingsland. Blant disse finnes samtlige utviklingsbanker, flere FN-organisasjoner, private banker og nasjonale institusjoner.

Fornybar energi

Energisektoren står for mer enn 60 prosent av de globale utslippene av klimagasser. De største utslippene kommer fra transport og kraftproduksjon fra kull og olje. Norges innsats innen fornybar energi i utviklingspolitikken er derfor et viktig bidrag til klimapolitikken, som samtidig bidrar til økonomisk og sosial utvikling, bedre utdanning og bedre helse.

For å øke private investeringer i fornybar energi i fattige land, trengs effektive mekanismer for risikoavlastning. Norfund spiller en sentral rolle ved å mobilisere investeringer i fornybar energi gjennom samarbeid og partnerskap med private bedrifter. Ren energi er den største sektoren for Norfund, som har investert omtrent halve investeringskapitalen i ren energi, til sammen om lag 7,4 milliarder kroner (2015). Kraften som produseres gir grunnlag for næringsutvikling og sysselsetting. Selskapene Norfund har investert i produserte i 2015 18,5 TWh.

Klimatilpasset landbruk, bevaring av naturmangfoldet i havet og matsikkerhet

Klimaendringer er en trussel mot matsikkerheten fremover. Lange tørkeperioder, flom og ekstremvær utfordrer matproduksjonen. I områder som avskoges er uttørking og jorderosjon direkte konsekvenser av at skogen forsvinner. Surere og varmere hav er en annen konsekvens av klimaendringene. Havnivåstigning kan true matproduksjonen i kystsonen både fra jordbruk, fiske og akvakultur.

Arbeidet for å utvikle robuste og bærekraftige systemer for produksjon og distribusjon av mat støttes både multilateralt og bilateralt. De senere årene har vi sett mange eksempler på at ekstremvær fører til feilslåtte avlinger og sult i land i sør. Afrika er spesielt utsatt. Arbeid med klimasmart landbruk, hvor nye dyrkningsmetoder tas i bruk og nye sorter introduseres, er et eksempel på tilpasning til det endrede klima der bistand spiller en rolle. Havet som matfat er en sentral forutsetning for å nå bærekraftsmål 1 og 2 om fattigdom, sult, matsikkerhet og bedre ernæring. Bærekraftsmål 14 om bærekraftig utvikling og bruk av havets ressurser støtter opp under disse, og blir et viktig mål i utviklingspolitikken.

Å redusere tap av mat, som i dag anslås til 30 prosent av all mat, er en viktig oppgave som vil gi stor klimaeffekt. Norge samarbeider derfor tett med FAO for å sette tap av mat på det internasjonale sakskartet.

Biologisk mangfold

Regjeringen støtter fattige lands innsats for å gjennomføre internasjonale konvensjoner og avtaler om biologisk mangfold. God miljø- og naturressursforvaltning er grunnlaget for økonomisk utvikling. Norge arbeider for å redusere miljøødeleggelser og øke kunnskap for å fremme en grønn utvikling. Hovedkanalen for denne støtten er GEF. Norge er også en langsiktig støttespiller til UNEP, som bygger kunnskap om den globale miljøtilstanden og identifiserer nye miljøtrusler tidlig. Et annet hovedtiltak for bevaring av biologisk mangfold er norske bidrag til frøhvelvet på Svalbard.

Regjeringen prioriterer å bekjempe miljøkriminalitet, som utgjør en stor og økende trussel mot utvikling. Fattige land rammes hardest, spesielt land i Afrika. Den tiltagende virksomheten bidrar til miljøødeleggelse og reduksjon av biologisk mangfold i stor skala. De fattigste er ofte de som lever direkte av naturressursene og når livsgrunnlaget overtas av kriminelle grupper, hemmes etablering av lovlig virksomhet. Dette bidrar til økt korrupsjon og hindrer godt styresett.

Forebygging

Vi må forebygge natur- og klimakatastrofer samtidig som vi aktivt bidrar til å tilpasse samfunn til endret klima. Velfungerende økosystemer er en kostnadseffektiv buffer mot natur- og klimakatastrofer. I tråd med bærekraftsmålene må naturforvaltning og katastrofeforebygging ses i sammenheng med humanitær innsats og langsiktig bærekraftig utvikling. Tidlig varsling av ekstremvær er et eksempel på forebygging. Dette er et globalt arbeid Norge støtter. Det er også viktig å støtte fattige land i deres arbeid med å utarbeide planer for forebygging og håndtering av risiko knyttet til klimaendringene. Sendairammeverket for katastrofeforebygging setter rammene for Norges innsats og samarbeid med andre land og aktører i dette arbeidet.

Økende ekstremvær og antall naturkatastrofer fører til redusert tilgang på rent vann, nedgang i matproduksjon og redusert energisikkerhet. Å opprettholde stabile og sikre samfunn under slike forhold er krevende og spesielt i allerede sårbare områder. Klimaendringene og naturkatastrofer utgjør sammen med andre faktorer en vesentlig trussel mot samfunnssikkerhet og øker risikoen for ustabilitet.

Norge har vært ledende i arbeidet for å styrke internasjonal rett med hensyn til beskyttelse av naturmiljøet i krig og konflikt og støtter opp om arbeidet som gjøres av blant annet FNs miljøprogram på dette området.

Ny teknologi og nye partnerskap kan bidra til betraktelig muligheter for forebygging (se boks 3.9)

Boks 3.9 Digitalisering av urban katastrofeforebygging

Klimaendringene gjør at naturkatastrofer kommer hyppigere og i større omfang enn tidligere. De mest sårbare rammes hardest, og utviklingsinvesteringer og -fremskritt reverseres. Forebyggende tiltak er helt avgjørende for å redde menneskeliv og infrastruktur når katastrofene rammer.

Norges Røde Kors, Filippinene Røde Kors og DNV GL har sammen etablert et pilotprosjekt i Manila, som er svært utsatt for oversvømmelse, for å forebygge naturkatastrofer på en mer effektiv og brukervennlig måte. Gjennom partnerskapet har man kunnet forene DNV GLs kjernekompetanse innen digitalisering og geografisk fremstilling av risikoinformasjon med lokalkunnskapen til det lokale Røde Kors.

Capacity, Emergency and Post-Emergency Map (CEP MAP), utviklet av DNV GL, er et redskap basert på geografiske informasjonssystemer der data samles inn av frivillige fra Røde Kors ved hjelp av en app for smarttelefoner og nettbrett. Her registrerer man sentral informasjon til bruk i katastrofer, som lokalisering av sykehus, skoler, evakueringsrom, kraftledninger, politi, hvor høyt vannet gikk ved forrige tyfon og lignende.

Informasjonen vises i flere lag med kart som også inkluderer vær- og stormdata i sanntid og informasjon fra sosiale medier etter at katastrofen har inntruffet. Analyser av for eksempel evakueringsruter kan gjøres digitalt i et online-miljø. Dermed bidrar CEP MAP til å fornye allerede eksisterende analyser som Filippinene Røde Kors benytter i sin katastrofeforebygging og for å planlegge adekvat katastroferespons.

Både DNV GL og Røde Kors ser muligheter for å oppskalere og overføre CEP MAP til andre byer og land.

Foto: Røde Kors

3.4.5 Humanitær innsats

I løpet av storingsperioden har de humanitære budsjettene økt med over 50 prosent. De samlede humanitære bevilgningene er nå på mer enn fem milliarder kroner. Norge har blant annet tatt en global lederrolle i den humanitære responsen på Syriakrisen og er blant de største giverlandene til Syria og nærområdene.

Den overordnede målsettingen med Norges humanitære innsats er å bidra til at mennesker i nød får nødvendig beskyttelse og hjelp i tråd med det humanitære imperativ og de humanitære prinsippene om humanitet, nøytralitet, upartiskhet og uavhengighet. Sårbare grupper som kvinner, barn, personer med funksjonsnedsettelse og minoriteter er viktige målgrupper for innsatsen. I all hovedsak kanaliseres de humanitære midlene gjennom FN-systemet, Røde Kors-bevegelsen og norske frivillige organisasjoner. Dette ivaretar behovet for å respondere raskt og bidrar til å sikre effektiv internasjonal koordinering.

Humanitær bistand er i økende grad konsentrert til fåtall store og langvarige kriser som krisen i Syria og nabolandene, Irak, Jemen, Sør-Sudan og landene rundt Tsjadsjøen. I tillegg har antall mennesker som rammes av klimarelaterte kriser økt. I 2016 ba 22 land om internasjonal humanitær bistand på grunn av tørke, oversvømmelser og ekstremvær som følge av El Niño-effekten.

Gapet mellom humanitære behov og tilgjengelige ressurser har økt dramatisk de siste årene, til tross for at bidragene fra giverne også har økt. FNs samlede nødhjelpsappell ble bare halvveis fylt opp i 2016. Underfinansieringen av den humanitære innsatsen har satt det humanitære systemet under stort press og innebærer en betydelig utfordring fremover.

FNs generalsekretærs høynivåpanel for humanitær finansiering la i sin rapport i 2016 frem en rekke forslag til hvordan fremtidige humanitære behov kan reduseres gjennom bedre samspill mellom humanitær innsats og langsiktig utvikling, økt ressursmobilisering, og effektivisering og innovasjon i humanitær bistand. Dette var også sentrale problemstillinger under Verdens humanitære toppmøte i 2016.

De langvarige krisene krever nye og mer bærekraftige tilnærminger i den humanitære responsen, samt styrkede koblinger til langsiktig utvikling. Det er behov for mer fleksible finansieringsmodeller og mer integrerte tilnærminger for å løse de viktigste utfordringene som skaper humanitære behov: Konflikt, klimaendringer og fattigdom. Sårbarhet må reduseres og motstandskraft bygges.

Mennesker som forsøker å overleve fra dag til dag i kriserammede områder eller er drevet på flukt fra sine hjem trenger ikke bare nødhjelp, men håp og nye muligheter. Umiddelbare humanitære behov må ses i sammenheng med nødvendigheten av mer bærekraftige og langsiktige løsninger. Dette legges det vekt på i Norges humanitære innsats.

I den norske støtten til Syria og naboland er det i hovedsak brukt humanitære midler. I dette arbeidet har Norge i økende grad søkt å støtte programmer og prosjekter med langsiktige virkninger, både innen matvaresikkerhet, jobbskaping, utdanning og husly. Vi har også inngått flere flerårige avtaler med store humanitære organisasjoner og vil se hvordan vi kan bruke disse best mulig for å sikre forutsigbar og effektiv respons.

Utdanning er en forutsetning for å skape fremtidshåp og utvikling i områder av verden der sivilbefolkningen i dag tvinges på flukt eller velger å migrere. Fremfor alt er det viktig at jenter gis mulighet til utdanning på lik linje med gutter. Norge har også vært med å på initiere et globalt fond for utdanning i kriser – Education Cannot Wait – som et konkret bidrag for å mobilisere mer penger og bygge bro mellom humanitær innsats og langsiktig utvikling (se også kapittel 3.4.1).

Foto: Marit Hverven

Norge legger stor vekt på behovet for effektivisering og innovasjon i humanitær bistand. Mye av arbeidet med dette skjer gjennom den såkalte Grand Bargain-prosessen, som omfatter store humanitære bistandsgivere og hjelpeorganisasjoner (se boks 3.10).

Norge oppfyller allerede mye av det som ligger i Grand Bargain-modellen. Vi gir store ikke-øremerkede og fleksible bidrag til FN og frivillige hjelpeorganisasjoner. Vi er blant de største bidragsyterne til FNs nødhjelpsfond (CERF), som er en viktig kanal for å sikre at nødhjelp kommer raskt frem i akutte kriser og at underfinansierte kriser får sårt tiltrengte midler. Vår innsats i Syria-krisen, den økte støtten til områdene rundt Tsjadsjøen og på viktige tematiske områder som utdanning i krise og konflikt har et flerårig perspektiv. Gjennom blant annet FNs humanitære landfond og Røde Kors-bevegelsen arbeider vi for å styrke nasjonal og lokal kapasitet i humanitære kriser, og vi er en pådriver for økt bruk av kontanter i humanitær bistand.

Arbeidet for å beskytte sivile blir en stadig viktigere del av humanitær respons og av humanitærpolitikken. Det primære behovet er ikke nye folkerettslige instrumenter, men å sørge for at de reglene som allerede gjelder blir gjennomført og respektert av alle. Norge har en pådriverrolle for å bekjempe straffefrihet for brudd på humanitærretten og støtter blant annet Den internasjonale straffedomstolen (ICC), samt andre ad hocstraffedomstoler. Norge har fokus på dialog og påvirkning for å sikre bred oppslutning om, og etterlevelse av, humanitærrettens regler, samt støtte til tiltak som beskytter liv og rettigheter.

Den norske satsingen på beskyttelse i humanitære kriser omfatter tiltak innen helse og utdanning. Norge støtter aktivt opp om Den internasjonale Røde Kors-komiteens (ICRC) initiativ Health Care in Danger med særlig vekt på beskyttelse av helsearbeidere i væpnet konflikt. Norge har også sterkt fokus på forebygging og bekjempelse av seksuell vold, som er et viktig element i Regjeringens handlingsplan for kvinners rettigheter og likestilling i utenriks- og utviklingspolitikken.

Kvinner og barn er de mest sårbare i humanitære kriser og har størst sjanse for å bli utsatt for vold, inkludert seksuell vold. Norge støtter FNs befolkningsfonds (UNFPA) arbeid med seksualisert vold og reproduktiv helse, for eksempel i Syria og Syrias nærområder, og landene rundt Tsjadsjøen. UNFPA har både et humanitært og et langsiktig mandat, og organisasjonens tilstedeværelse er viktig også med tanke på å se kortsiktig og langsiktig innsats i sammenheng. Arbeid mot kjønnsbasert vold og reproduktiv helse støttes også gjennom frivillige organisasjoner.

Norge har en ledende rolle i arbeidet med trygge skoler gjennom oppfølging av erklæringen om trygge skoler (Safe Schools), som ble lansert i Oslo i mai 2015. Med denne erklæringen har Norge skapt en viktig arena for samarbeid om beskyttelse av utdanning i krise og konflikt mellom stater, internasjonale organisasjoner og det sivile samfunn. Dette har Norge fått mye anerkjennelse for. Erklæringens hovedformål er å forhindre angrep på skoler og universiteter ved å søke å hindre militær bruk av disse institusjonene, noe som kan gjøre dem til angrepsmål i væpnede konflikter. I begynnelsen av 2017 hadde 57 land sluttet seg til erklæringen.

Norge er blant de største giverlandene til global mineinnsats. Rydding av eksplosiver etter krig og konflikt er en vesentlig forutsetning for at mennesker som er fordrevet fra sine hjem skal kunne vende tilbake og starte gjenoppbyggingen. I 2016 tok Norge sammen med USA initiativ til økt internasjonal støtte til sektoren som ledd i fredsbyggingen. Nye store innsatser er igangsatt blant annet i Colombia og Irak.

3.5 Utviklingspolitikk er mer enn bistand og pengeoverføringer

Bærekraftsmålene innebærer et endelig brudd med tendensen til å se utvikling som en oppgave som først og fremst handler om bistand og pengeoverføringer. Utover de fem tematiske satsningene som utgjør hovedvekten av bistandsbudsjettet, er det flere andre sentrale politikkområder som inngår i norsk utviklingspolitikk:

• Arbeid med internasjonal rettsorden

• Godt styresett, demokrati, menneskerettigheter

• Likestilling

• Handel

• Fred og forsoning

• Globale sikkerhetsutfordringer

• Forskning, høyere utdanning og kunnskapsoverføring.

3.5.1 Arbeid med internasjonal rettsorden

Klimaendringer, flyktningstrømmer, ekstremisme, terrorisme og cybertrusler tar ikke hensyn til landegrenser. En internasjonal rettsorden og robuste multilaterale systemer kan hjelpe oss gjennom akutte og langvarige kriser. Norge støtter arbeidet med felles regler for å møte kollektive utfordringer der den enkelte stat ellers ikke strekker til. Internasjonale organer, mellomstatlige og overnasjonale, er viktige aktører for utvikling og bevaring av folkeretten. De er også sentrale med tanke på å overvåke at folkeretten blir overholdt, løse tvister og håndheve reglene dersom de brytes. Norge har lang tradisjon for å slutte opp om internasjonale organers arbeid på dette området. Vi ser det som viktig at regionale organisasjoner som AU kan ha en regional konfliktdempende effekt og vil bistå inn i dette arbeidet.

Utviklingsland vil ofte ha begrensede ressurser til å fremme sine posisjoner og interesser i de internasjonale fora hvor nye rettsregler forhandles og gjennomføring av disse diskuteres. Norge støtter i enkelte sammenhenger fattige lands deltakelse i viktige FN-fora og internasjonale forhandlingsprosesser. Vi bidrar også til strategisk samarbeid på tvers av organene, slik som mellom FN og AU.

Norge ser det også som viktig å bidra til at utviklingslandene kan gjennomføre og dra nytte av internasjonale konvensjoner samt hevde sine rettigheter internasjonalt. FNs havrettskonvensjon er et område innenfor folkeretten der Norge har særlig kompetanse, og gjennom for eksempel Sokkelinitiativet (se boks 3.11) har vi bidratt til å legge grunnlag for økonomisk og sosial utvikling for fremtidige generasjoner i lavinntektsland.

Norges utviklingssamarbeid på landnivå tar ofte utgangspunkt i hvilke folkerettslige forpliktelser landet har påtatt seg. Det gjelder eksempelvis i arbeidet med godt styresett, anti-korrupsjonsarbeid, menneskerettigheter og handelsfasilitering.

3.5.2 Godt styresett, demokrati og menneskerettigheter

Demokratisk styresett og respekt for menneskerettighetene er forutsetninger for å skape varig fred, stabilitet og utvikling. Dette er reflektert i bærekraftsmål 16, som Norge arbeidet for å få inn i 2030-agendaen. Reell medbestemmelse og demokrati er et viktig mål i seg selv, så vel som et middel for en utvikling som kommer alle landets innbyggere til gode. Erfaring tilsier at ytrings- og pressefrihet bidrar til mer informerte samfunn samt mer åpne og legitime beslutningsprosesser. Dette bidrar til at politikere og myndigheter kan holdes ansvarlige og til at befolkningen får mulighet til å vise sine politiske preferanser, for eksempel gjennom valg. Regjeringen arbeider i internasjonale og regionale fora, så vel som i bilaterale samtaler og gjennom bistandsfinansierte tiltak, for å fremme disse kjerneverdiene. Stortinget bidrar gjennom dialogen med parlamenter i andre deler av verden og gjennom sitt arbeid i Den interparlamentariske union.

Norge bidrar med valgobservatører og annen valgrelatert støtte i mange land samt med observatører til internasjonale operasjoner i regi av EU, OSSE (Organisasjonen for Sikkerhet og Samarbeid i Europa) og FN. Vi ønsker å bidra til at beslutningsprosesser skal ta mest mulig hensyn til alle involverte parter, inkludert sivilsamfunnet.

Samarbeid med regionale organer er viktig. AU har en egen konvensjon for demokrati, menneskerettigheter og styresett, egen domstol og egen menneskerettighetskommisjon. Det er flere eksempler på at de regionale organisasjonene har grepet inn ved uoverensstemmelser etter valg og bidratt til fredelige løsninger. Valget i Gambia i 2016/2017 er ett eksempel. Norge har en egen partnerskapsavtale med AU.

Den kanskje mest effektive måten vi kan bidra til godt styresett på, er gjennom vårt samarbeid med land på tema- eller sektornivå. To gode eksempler på dette er Olje for utvikling og Fisk for utvikling (se omtale i kapittel 5.6.5). Gjennom disse to programmene bistår vi samarbeidsland slik at de kan forvalte sine petroleums- og marine ressurser på en økonomisk, sosial og miljømessig forsvarlig måte. Ordningene er blant de mest etterspurte delene av norsk bistand og bidrar til å bygge allianser for formidling av kjerneverdiene for godt styresett.

Mange fattige land har institusjoner som i prinsippet kan levere nødvendige tjenester, beskytte borgerne mot overgrep og sikre finansieringen av dette gjennom skatter og avgifter. Ofte er imidlertid disse institusjonene ikke gitt tilstrekkelig myndighet og ressurser til å etterleve dette i praksis, og ofte nyter de liten tillit i befolkningen, blant annet på grunn av korrupsjon. Norge støtter organisasjoner og initiativer som fremmer økt åpenhet rundt økonomiske transaksjoner samt driver etterforskning og straffeforfølgelse av korrupsjon.

Involvering av sivilt samfunn og lokalsamfunn er viktig for å bygge bredt nasjonalt eierskap. I slike dialoger er det viktig å ta utgangspunkt i de institusjoner og strukturer som allerede finnes. Vi skal være konsistente i å fremme menneskerettigheter og demokrati, men ikke sette urealistiske mål eller bruke indikatorer på godt styresett som kondisjonalitet for bistand.

Erfaring viser at det i liten grad er mulig å påtvinge andre land grunnleggende samfunnsendringer. Reformer for godt styresett krever sterk vilje fra makthavere og tar tiår å gjennomføre. I land med autoritære regimer kan det være mest effektivt å arbeide gjennom andre partnere enn gjennom stat-til-stat-samarbeid. Dialog og å søke å påvirke og skape endring gjennom sivilt samfunn eller multilateralt arbeid blir da viktigere.

Et uavhengig kulturliv reflekterer et levende sivilsamfunn. Å kunne uttrykke seg fritt kunstnerisk er en rett i seg selv. Kunstneriske uttrykk kan også fremme medbestemmelse, debatt og kritikk samt bidra til å sette menneskerettigheter på dagsorden. En sterk kultursektor har en iboende kraft for samfunnsendring, i statsbygging og i demokratiske prosesser.

Målet for kultur i utviklingspolitikken er å bidra til en sterk og fri kultursektor i utviklingsland. Målgruppe er aktører, organisasjoner og institusjoner i det sivile samfunn som arbeider for å styrke kulturlivets betingelser, etterlevelse av kulturelle rettigheter med særlig vekt på kunstnerisk ytringsfrihet, kapasitetsbygging, kulturell infrastruktur og vern av kulturarv. Betydelig støtte gis også til FNs arbeid på dette feltet.

3.5.3 Fred og forsoning

Forebygging av krig og konflikt er en forutsetning for bærekraftig utvikling. I land med konflikt og svakt styresett har utvikling dårligere kår, og få sårbare stater er i nærheten av å oppnå FNs bærekraftsmål. Vi står i dag foran et endret konfliktbilde med stadig flere og mer komplekse konflikter. Størsteparten av de humanitære budsjettene går i dag til land i konflikt. Jo tidligere vi engasjerer oss, jo større er besparelsene, både økonomisk og i form av menneskeliv.

Norge er en pådriver for fred og stabilitet internasjonalt. Regjeringen legger opp til en aktiv fred- og forsoningspolitikk som skal bidra til at parter i konflikt kan komme sammen og enes om politiske mål. Norsk fred- og forsoningsengasjement kjennetegnes ved bruk av fleksible virkemidler og rask respons, samtidig som vi ivaretar respekt for internasjonale humanitærrettslige regler. Vårt komparative fortrinn er langsiktighet. Vi har eksempelvis vært engasjert i Colombia i flere tiår. Og når vi engasjerer oss, er vi også klare for å ta ansvar. Vi er derfor villige til å bruke våre bistandsmidler og respondere raskt når parter vil komme til forhandlingsbordet. Men vi må også være klare til å følge opp i etterkant, både med egen bistand og når det gjelder å få andre med oss. I Colombia har vi gjennom minerydding i tidligere krigsutsatte områder vist gevinsten ved en fredsavtale.

Foto: Kristin Enstad/UD

Kvinners deltagelse er et område Norge har jobbet systematisk med over mange år. Vi mener avtaler og prosesser blir bedre når alle er med. Sikkerhetsrådsresolusjon 1325 om kvinner, fred og sikkerhet har derfor vært et av de viktigste fokusområdene for norsk fred- og forsoningsengasjement i mange år.

Norsk fred- og forsoningspolitikk er basert på kontinuerlig kompetansebygging både i Norge og internasjonalt, og norsk tilrettelegging er basert på lærdommer fra tidligere engasjement i blant annet Midtøsten, Sri Lanka og Sudan. Norge er i dag offisiell tilrettelegger av fredsforhandlinger i Colombia og på Filippinene. I tillegg legger vi til rette for dialog mellom grupper for å forebygge væpnet konflikt i en rekke land.

Norge er også en sterk støttespiller for multilateralt fredsarbeid. Vi var blant annet med på å opprette FNs beredskapsgruppe for fredsmegling (Standby Team on Mediation), en mekanisme vi fortsatt støtter. I 2017 gjeninntrådte Norge som medlem av FNs fredsbyggingskommisjon, som bringer sammen alle relevante aktører i en konflikt for å skape enighet om en helhetlig og langsiktig fredsbyggingsplan. Videre var Norge med på å opprette FNs fredsbyggingsfond i 2006. Fondet jobber helhetlig med fredsbygging, fra konfliktforebygging via konfliktdempende tiltak og meglingsstøtte til post-konflikt forsoning og gjenoppbygging.

FN-pakten og Sikkerhetsrådets mandat for å ivareta internasjonal fred og sikkerhet er av stor betydning for stabilitet, sikkerhet og fred i verden. I tillegg til å bidra til det langsiktige arbeidet med å effektivisere og åpne Sikkerhetsrådets arbeidsformer, bidrar Norge inn i Rådets løpende arbeid, med sikte på at Rådet i størst mulig grad skal makte å ivareta sitt mandat og ansvaret for internasjonal fred og sikkerhet. Norges ambisjon om å bli valgt inn i Sikkerhetsrådet i 2021–2022 bygger også på hensynet til at Norge må ta sin del av ansvaret for vår globale orden, som også utviklingsland nyter godt av. I arbeidet for å få Norge inn i Sikkerhetsrådet i 2021–2022 vil vi prioritere å lytte til utviklingsland og å bringe deres interesser og perspektiver inn i Rådets arbeid.

Som pådriver for internasjonal fred og sikkerhet er Norge også en aktiv bidragsyter til internasjonale fredsoperasjoner, både med militære bidrag og med politi og annet sivilt personell. I dag deltar vi i seks FN-operasjoner på tre kontinenter, i NATO-oppdrag i Afghanistan, i koalisjonsoperasjoner i Irak og Syria, i EUs overvåkingsmisjon i Ukraina og den norskledede overvåkingsmisjonen i Hebron (Vestbredden). Vi er opptatt av å sikre at den fredsoperative innsatsen skal støtte opp om annet norsk engasjement i det aktuelle landet, for å sikre en mest mulig helhetlig tilnærming.

3.5.4 Globale sikkerhetsutfordringer

En rekke sikkerhetsutfordringer er globale og grenseløse i sin natur. De hemmer vekst og utvikling. Ikke-statlige væpnede grupper og organiserte kriminelle nettverk er eksempler på dette. Angrep mot IT-infrastruktur, ofte med ukjent opprinnelse, men noen ganger med utgangspunkt i statlige aktørers opptreden, er en annen type trussel som kan svekke stater og skape sårbarhet. Sikkerhetsutfordringene er ofte komplekse og sammensatte.

Mange trusler rammer først og fremst fattige land. Effektive globale kommunikasjonslinjer gjør samtidig deres sårbarhet til vår. Bærekraftsmål 16 om fredelige samfunn viser at det internasjonale samfunnet erkjenner at disse truslene må tas på alvor for at utviklingsmålene skal kunne nås.

Regjeringen fremmet våren 2014 en egen melding til Stortinget om globale sikkerhetsutfordringer i utenrikspolitikken, Meld. St. 37 (2013–2014). Meldingen inneholder 40 tiltak for å styrke vår evne til å møte globale trusler som terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet og sikkerhetsutfordringer i det digitale rom. Den la til grunn at sikkerhet, utviklingspolitikk og utenrikspolitikk må ses i sammenheng og vektlegger behovet for styrket kunnskap, koordinering og kapasitetsbygging. En rekke av tiltakene var rettet mot utviklingsland, som for eksempel styrket samarbeid og informasjonsdeling regionalt mellom land i sør og mellom sør og nord. Kapasitetsbygging innen analyse og i politi-, toll- og rettsvesen er vektlagt både i meldingen om globale sikkerhetsutfordringer og i 2030-agendaen. Meldingen vektlegger kapasitetsbygging for å utvikle sikre digitale nettverk og håndtere digitale hendelser. Sikre og stabile digitale nettverk i fattige land er av stor betydning for økonomisk og sosial vekst og reduserer sårbarhet for alle.

Forebygging av voldelig ekstremisme er også et viktig element. Handlingsplanen for kvinner, fred og sikkerhet bidrar til å styrke kjønnsperspektivet og kvinners aktive deltakelse i fredsprosesser og fredsbygging. Dette er avgjørende for å forstå et konfliktbilde og få tilgang til hele folkets kompetanse og erfaring, analyser og løsningsforslag. Menns og kvinners utfordringer, muligheter og roller kan være forskjellige, og særlige tiltak kan trenges for å nå alle. Voldelig ekstremisme bruker ofte overgrep og restriksjoner på kvinners rettigheter som bevisst strategi. Samtidig rekrutteres både kvinner og menn til ekstremistenes rekker. Når stadig flere av de fattigste og mest utsatte lever i konflikt, og når ekstremismen brer om seg, må alle disse perspektivene legges til grunn for den innsatsen som gjøres.

3.5.5 Likestilling

Regjeringen ser på likestilling og bærekraftsmål 5 som et mål med egen berettigelse, men også som et virkemiddel for økonomisk vekst og stabilitet. Kvinners økonomiske deltakelse gir kvinner selvstendighet og gir samfunnet økonomisk vekst. Kvinners politiske deltakelse, i konfliktsituasjoner og i fred, er avgjørende fordi det bygger stabile og demokratiske samfunn. Jenters utdanning gir kvinner et grunnlag for økt makt og innflytelse i familien og i samfunnet. Seksuell og reproduktiv helse og rettigheter forhindrer lidelser og dødsfall, og gir både kvinner og menn gode liv. Regjeringen prioriterer arbeidet mot vold mot kvinner fordi dette bryter med grunnleggende menneskerettigheter, bryter ned familier og undergraver samfunn. Gjennom bistand og politisk alliansebygging skal Regjeringen bidra til fremgang på disse områdene.

Religion og tradisjoner brukes stedvis som unnskyldning for å nekte jenter og kvinner tilgang til samfunnsressurser og til å delta på lik linje med menn i politiske beslutningsprosesser. De siste tiårene har gitt store fremskritt for likestilling og mange land har uformet nye lover for å bekjempe vold mot kvinner og gi kvinner de samme juridiske rettigheter som menn. Samtidig gjør den motsatte utviklingen seg gjeldende i noen land, det vil si at rettigheter som ble oppnådd for flere tiår siden er under press. Norges satsing på kvinners seksuelle og reproduktive helse er en sentral komponent i vår totale helsesatsing. Regjeringen vil opprettholde støtten til seksuell og reproduktiv helse på et høyt nivå og ytterligere styrke innsatsen for tilgang til prevensjon og trygge og lovlige aborttjenester gjennom etablerte kanaler.

Handlingsplanen «Frihet, makt og muligheter» er et klart signal om at Norge vil bidra til å omsette likestillingspolitikk til handling.

3.5.6 Handel i et utviklingspolitisk perspektiv

I samsvar med bærekraftsmålene vektlegger Regjeringen handel som et viktig virkemiddel i utviklingspolitikken. Handel bidrar til økonomisk vekst og nye sysselsettingsmuligheter, lavere priser på varer, adgang til utenlandske markeder og kan fremme strukturelle økonomiske endringer når eksportsektorene vokser. Handel er et nødvendig, men ikke tilstrekkelig, instrument for sysselsetting og økonomisk vekst. Å bruke handel for å bekjempe fattigdom krever en tosidig strategi: Bedre integrering av de fattige landene i den globale økonomien, samtidig som det settes inn målrettede tiltak for at også de fattigste befolkningsgruppene kan dra fordeler av nye markedsmuligheter.

For å bidra til bedre integrering av utviklingsland i den globale økonomien arbeider Regjeringen for bevaring og styrking av det multilaterale, regelbaserte handelssystemet i Verdens handelsorganisasjon (WTO). Det er multilaterale løsninger som best kan sikre hensynet til de fattige landenes situasjon og interesser. Innenfor WTO kan fattige land stå sammen og fremme sine interesser i fellesskap. Regjeringen arbeider for at utviklingsdimensjonen ivaretas på alle forhandlingsområder i WTO. Regjeringen ser ikke multilaterale handelsavtaler som et nullsumspill, der noen vinner og andre taper, men som et system som kan øke gevinsten for alle land. Derfor er Norge opptatt av å gi de fattigste landene større muligheter til å ta del i internasjonal handel. Målrettede tiltak for å bedre fattige lands handelsmuligheter er en viktig del av utviklingspolitikken. I tråd med bærekraftsmålene har de minst utviklede landene allerede toll- og kvotefri adgang til det norske markedet for alle varer. Det er også gjennomført forbedringer i den norske tollpreferanseordningen (GSP) for lavere mellominntektsland.

Et regelbasert handelssystem er ikke nok. Mange eksportører, særlig i de minst utviklede landene og lavere mellominntektsland, sliter først og fremst med problemer på tilbudssiden. Produktene deres er ikke konkurransedyktige når det gjelder kvalitets- og standardkrav på de enkelte markeder. Ikke minst gjelder dette kravene til mattrygghet for landbruks- og fiskeriprodukter (inkludert antibiotikaresistens og dyrehold). Markedsadgang og andre forbedringer i handelsvilkårene er viktig, men ikke alltid tilstrekkelig for å øke de fattigste landenes handel. For disse landene kreves et effektivt, handelsrettet utviklingssamarbeid for å realisere målet om økt eksport. Dette dreier seg om bistand for å forenkle grense- og tollprosedyrer, tilfredsstille krav til kvalitet, standarder og leveringssikkerhet samt bedre kunnskap om det internasjonale handelsregelverket.

For å oppnå en mest mulig effektiv bruk av norske midler prioriterer Regjeringen å benytte multilaterale organisasjoner med spisskompetanse som de viktigste samarbeidspartnerne for norsk handelsrettet utviklingssamarbeid. Dette gjelder blant annet WTO, Verdensbankgruppen, International Trade Centre, FNs organisasjon for industriell utvikling (UNIDO) og Enhanced Integrated Framework (partnerskap for handelsbistand til MUL).

3.5.7 Forskning, høyere utdanning og kunnskapsoverføring

Forskning er et viktig fundament for en kunnskapsbasert utviklingspolitikk. Norge har et ansvar for å bidra til den globale kunnskapsutviklingen. Forskning, samarbeid om høyere utdanning og kunnskapsoverføring representerer en type relasjon som går utover samarbeid basert primært på store bistandsoverføringer. Denne typen samarbeid med land i sør er både i vår og deres interesse, og kan videreføres i overgangsfaser og etter at et land ikke lenger er bistandsmottaker. Panorama-strategien (se boks 3.15) er et eksempel på hvordan forskningssamarbeid kan knyttes til ulike politikkområder, inkludert utviklingspolitikk.

Norge har sterke forskningsmiljøer på utviklingsfeltet. Dette er et godt utgangspunkt for å yte viktige internasjonale bidrag. Forskning som bidrar til å forstå og løse de store utviklingsutfordringene skal derfor være en viktig del av Norges bidrag til å nå bærekraftsmålene. Norge støtter kunnskapsproduksjon og internasjonalt forskningssamarbeid, blant annet gjennom programsatsinger i Norges Forskningsråd og direkte støtte til forskningsinstitusjoner i sør, noe som bidrar til samfunnsbygging i Norges samarbeidsland.

Utviklingspolitikken møter kontinuerlig nye og komplekse utfordringer. Vi må stadig fornye kunnskapsgrunnlaget for utviklingspolitikken. Solid og oppdatert forståelse av politisk-økonomiske forhold i våre samarbeidsland er en forutsetning for å oppnå gode resultater.

Folkehelseinstituttet har gjennom GLOBVAC-programmet i Forskningsrådet ledet en internasjonal studie som gav et gjennombrudd for utviklingen av vaksine mot ebola. I etterkant av det siste store utbruddet ble det på rekordtid utviklet en ny vaksine som viste seg å være svært effektiv. Verden vil trolig aldri igjen oppleve en ebolaepidemi av tilsvarende omfang.

Den globale koalisjonen skal utvikle nye vaksiner for rask intervensjon ved sykdomsutbrudd som kan føre til pandemier. Forskning ved Christian Michelsens Institutt har gitt ny kunnskap om hvordan entreprenørskapsprogrammer i fattige land bør utformes. Kunnskapen er tatt i bruk i et nytt program i regi av Verdensbanken i Etiopia. Resultatene er svært positive. Så langt har 11 000 kvinner fått tilgang til nær ti ganger så mye kreditt som de ellers ville fått, noe som har gitt sterk vekst i lønnsomhet og sysselsetting. Verdensbanken promoterer nå programmet som en rollemodell for andre fattige land.

Norges program for kapasitetsutvikling innen høyere utdanning og forskning for utvikling (NORHED) og søsterprogrammet med fokus på fornybar energi og petroleum har som mål å styrke kapasiteten ved høgskoler og universiteter i lav- og mellominntektsland innenfor prioriterte områder som utdanning, helse, energi, styresett, humaniora, naturressurser, klima og miljø. Dette skal bidra til utdanning av flere og bedre kvalifiserte kandidater samt gjennomføring av mer og bedre forskning av landets egne forskere.

Fredskorpset, et forvaltningsorgan underlagt Utenriksdepartementet, er engasjert i arbeidet med kunnskapsutveksling og -overføring. Gjennom gjensidig utveksling av personell overføres kunnskap og ferdigheter, som bidrar til å styrke institusjoner i samarbeidsland.